UPRS sodba II U 161/2016
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-02-14

Jasna Šegan (preds.), Sonja Kočevar (poroč.), Vlasta Švagelj Gabrovec

gradbeno dovoljenje - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - skladnost projekta s prostorskim aktom - obvezna razlaga predpisa

V primeru, ko bi organ, ki sprejema obvezno razlago, dal z njo normi vsebino, ki je ob njeni uveljavitvi ni imela, ne bi šlo za obvezno razlago, temveč za spremembo oziroma dopolnitev predpisa, ki mora biti sprejeta v predpisanem postopku, sicer razlaga ne sme predstavljati podlage za odločanje.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je Upravna enota Ptuj (v nadaljevanju upravna enota) zavrnila zahtevo tožnika za izdajo gradbenega dovoljenja za rekonstrukcijo obstoječega objekta na zemljišču s parc. št. 77/25, k.o. … (točka 1 izreka) ter ugotovila, da v postopku niso nastali stroški (točka 2 izreka).

2. V obrazložitvi odločbe upravna enota pojasnjuje, da se predvidena gradnja po Odloku o Občinskem prostorskem načrtu Občine Dornava (Odlok o OPN) nahaja v enoti urejanja prostora DO2-oppn, za katero je predvidena izdelava občinskega podrobnega prostorskega načrta. Zemljišče s parc. št. 77/25, k.o. … je po osnovni namenski rabi prostora stavbno zemljišče, po podrobnejši namenski rabi prostora pa je umeščeno v drugo območje centralnih dejavnosti. Iz predloženega projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja je razvidno, da je predvidena rekonstrukcija druge nestanovanjske kmetijske stavbe. Do sprejetja občinskega podobnega prostorskega načrta so na podlagi prve alineje četrtega odstavka 122. člena Odloka o OPN na tem območju dopustne rekonstrukcije obstoječih objektov. Skladno s točko II Obvezne razlage Odloka o občinskem prostorskem načrtu Občine Dornava (v nadaljevanju Obvezna razlaga), pa glede na določila druge točke prvega odstavka 124. člena Odloka o OPN rekonstrukcije in dozidave obstoječih objektov ne smejo biti v nasprotju s podrobnimi merili v novih območjih občinskih podrobnih načrtov, ki določajo, da se območje dolgoročno prestrukturira v smislu dejavnosti v povezavi z dvorcem in parkom Dornava, kot so: kultura, turizem, šolstvo, hotelske kapacitete, apartmajsko naselje, tematski park v povezavi z barokom in podobno.

3. Po mnenju upravne enote projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja ni izdelan v skladu s prostorskim aktom. Nanaša se namreč na rekonstrukcijo druge nestanovanjske kmetijske stavbe in ne na objekt, namenjen dejavnostim, povezanih z dvorcem in parkom Dornava, kot so: kultura, turizem, šolstvo, hotelske kapacitete, apartmajsko naselje, tematski park v povezavi z barokom in podobno. Kot še dodaja upravna enota, bi moral investitor, če bi želel v prihodnje uporabljati objekt za naštete dejavnosti, objektu spremeniti namembnost.

4. Ker ni izpolnjen pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja, določen v točki 1 prvega odstavka 66. člena Zakona o graditi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), po katerem mora biti objekt izdelan v skladu s prostorskim aktom, je upravna enota zahtevo tožnika za izdajo gradbenega dovoljenja za rekonstrukcijo obstoječega objekta zavrnila.

5. Tožnik je zoper izpodbijano odločbo vložil pritožbo, ki pa jo je Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju ministrstvo) z odločbo št. 35108-249/2015/3 z dne 4. 4. 2016 kot neutemeljeno zavrnilo. Po mnenju ministrstva je v obravnavani zadevi za odločitev ključna ugotovitev, da projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja za rekonstrukcijo obstoječega gospodarskega poslopja, ki obsega ureditev kotlovnice za biomaso za potrebe sušenja hmelja in ureditev prostora za letno zalogo goriva (pomožnega skladišča), ni sestavljen v skladu s prostorskim aktom. Predlagana rekonstrukcija namreč ne predstavlja dopustnega posega v prostor.

6. Kot poudarja, so na podlagi 122. člena Odloka o OPN, ki določa splošne pogoje v območjih, ki se urejajo z občinskim podrobnim prostorskim načrtom, pred njegovim sprejetjem na obstoječih parcelah sicer dopustne tudi rekonstrukcije objektov - pod pogojem, da se objekt nanaša na dejavnosti, povezane z dvorcem in parkom Dornava. Ker gre v obravnavanem primeru za rekonstrukcijo obstoječe gospodarske stavbe, namenjene izvajanju kmetijske dejavnosti (sušenju hmelja), in ne izvajanju dejavnosti, ki so povezane z dvorcem in parkom Dornava, projekt ni izdelan v skladu s prostorskim aktom. Zato zahtevku tožnika za izdajo gradbenega dovoljenja tudi po presoji ministrstva ni mogoče ugoditi.

7. Glede pritožbenih ugovorov pa ministrstvo še pojasnjuje, da obvezna razlaga, ki se nanaša na določbi 122. in 124. člena Odloka o OPN v ničemer ne spreminja in ne dopolnjuje določb Odloka o OPN, pač pa zgolj podrobne pojasnjuje dopustne posege v prostor v danem območju, ki se bo s sprejetjem občinskega podrobnega prostorskega načrta postopno prestrukturiralo v dejavnosti, povezane s parkom in dvorcem Dornava. Temu morajo biti v bodoče namenjeni tudi že obstoječi objekti na danem območju.

8. Tožnik je zoper izpodbijano odločbo vložil tožbo v upravnem sporu, v kateri se sklicuje na določbo prve alineje četrtega odstavka 122. člena Odloka o OPN, ki določa, da so do sprejetja občinskega podrobnega prostorskega načrta na tem območju dopustne rekonstrukcije in dozidave obstoječih objektov. Glede na navedeno bi upravna enota morala po mnenju tožnika zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja za rekonstrukcijo obstoječega objekta ugoditi. Kot navaja, je upravna enota odločitev oprla na II. točko Obvezne razlage prve alineje četrtega odstavka 122. člena in druge točke prvega odstavka 124. člena Odloka o OPN, na katero se upravna enota po mnenju tožnika sklicuje neutemeljeno. Obvezna razlaga namreč upravičencem v določenih primerih odvzema pravico do rekonstrukcije in dozidave obstoječih objektov, ki jo upravičencem daje Odlok o OPN. Z obvezno razlago predpisov občinski svet ne pojasnjuje svojega predpisa, temveč ga po vsebini spreminja oziroma dopolnjuje, zaradi česar po mnenju tožnika ne gre za obvezno razlago, ampak za spremembo predpisa (odločba Ustavnega sodišča RS št. U-I-7/09 z dne 5. 3. 2009). V obravnavanem primeru daje namreč razlaga prve alineje četrtega odstavka 122. člena in druge točke prvega odstavka 124. člena Odloka o OPN določbama novo, bolj strogo vsebino, ki je določbi ob uveljavitvi nista imeli. Razlaga predstavlja zato spremembo in dopolnitev predpisa in ne njegove obvezne razlage. Takšna razlaga bi morala biti v skladu z 18. členom Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt) sprejeta v postopku, ki je predpisan za pripravo oziroma sprejem prostorskega akta, če zakon ne določa drugače. Ker je bila obravnavana Obvezna razlaga sprejeta po običajnem postopku (sprejel jo je občinski svet na predlog statutarnopravne komisije), v katerem niso bile upoštevane določbe ZPNačrt, razlaga, na katero se sklicuje upravna enota, ni v skladu z zakonom in je zato pri odločanju  ni mogoče uporabiti.

9. Kot navaja tožnik, se upravna enota v obrazložitvi odločbe ni opredelila do navedbe tožnika na ustni obravnavi, da je predvidena rekonstrukcija namenjena zagotovitvi kapacitet, ki bodo namenjene dolgoročnemu prestrukturiranju območja v skladu z drugim odstavkom 124. člena OPN, opredelila pa se tudi ni do navedbe tožnika, da nameravani poseg ni v nasprotju z ostalimi določbami Odloka o OPN. Zato tožnik meni, da izpodbijane odločitve, ker nima razlogov o odločilnih dejstvih, ni mogoče preizkusiti. Z odločitvijo pa je bila po njegovem mnenju kršena tudi njegova z ustavno zagotovljena pravica do pritožbe. Zato sodišču predlaga, da tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi. Zahteva pa tudi povračilo stroškov postopka.

10. Toženka je poslala upravne spise, na tožbo pa ni odgovorila.

12. Predmet presoje zakonitosti v tem upravnem sporu je odločba, s katero je upravna enota zavrnila zahtevo tožnika za izdajo gradbenega dovoljenja za rekonstrukcijo obstoječega objekta, ker je ugotovila, da projekt ni izdelan v skladu s prostorskim aktom, kar je po 1. točki prvega odstavka 66. člena ZGO-1 eden od pogojev za izdajo gradbenega dovoljenja.

13. Dopustni posegi v posameznih enotah urejanja so določeni v  Odloku o OPN, ki je veljaven prostorski akt na območju Občine Dornava. Omenjeni odlok zemljišče s parc. št. 77/25, k.o. …, kjer stoji objekt, ki ga želi tožnik rekonstruirati, umešča v enoto urejanja prostora z oznako DO2-oppn, ki bo podrobneje urejena z občinskim podrobnim prostorskim načrtom (osmi odstavek 61. člena v zvezi s 4. alinejo četrtega odstavka 1. člena Odloka o OPN).

14. Splošne pogoje v območjih, ki se bodo uredili z občinskim podrobnim prostorskim načrtom, določa 124. člen Odloka o OPN, ki med drugim v prvi alineji četrtega odstavka določa, da so pred sprejemom občinskega podrobnega prostorskega načrta na obstoječih parcelah dopustne tudi rekonstrukcije obstoječih objektov. Podrobnejša merila urejanja prostora, ki veljajo v območjih, ki se bodo podrobneje uredila v sprejetem občinskem podrobnem prostorskem načrtu, pa opredeljuje 124. člen Odloka o OPN, ki v drugi točki prvega odstavka določa, da se območje kmetijske proizvodnje v enoti urejanja prostora z oznako DO2-oppn dolgoročno prestrukturira v smislu dejavnosti v povezavi z dvorcem in parkom Dornava, kot so: kultura, turizem, šolstvo, hotelske kapacitete, apartmajsko naselje, tematski park v povezavi z barokom in podobno.

15. K prvi alineji četrtega odstavka 122. člena in k drugi točki prvega odstavka 124. člena Odloka o OPN je Občinski svet Občine Dornava dne 29. 1. 2015 sprejel Obvezno razlago, na kateri temelji tudi v tem upravnem sporu presojana zavrnitev zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja za rekonstrukcijo obstoječega objekta.

16. Po točki II Obvezne razlage glede na določila druge točke prvega odstavka 124. člena Odloka rekonstrukcije obstoječih objektov ne smejo biti v nasprotju s podrobnimi merili v novih območjih občinskih podrobnih prostorskih načrtov, ki pravijo, da se območje dolgoročno prestrukturira v smislu dejavnosti v povezavi z dvorcem in parkom Dornava, kot so: kultura, turizem, šolstvo, hotelske kapacitete, apartmajsko naselje, tematski park v povezavi z barokom in podobno.

17. Temeljni očitek tožnika je, da Obvezna razlagana spreminja oziroma dopolnjuje Odlok o OPN, ker v določenih primerih odvzema pravico do rekonstrukcije obstoječih objektov, ki jo upravičencem daje omenjeni odlok.

18. Primere, ko obvezna razlaga ni sprejeta v skladu z zakonom in je zato pri odločanju v posameznih zadevah ni mogoče uporabiti, določa sodna praksa. Ustavno sodišče RS je tako že v sklepu št. U-I-361/96 z dne 21. 10. 1999 sprejelo stališče, da je obvezna razlaga, ne glede na njen kasnejši sprejem, del pravne norme od njene uveljavitve. Kot je Ustavno sodišče RS pojasnilo v odločbi št. U-I-7/09 z dne 5. 3. 2009, govorimo o pravi obvezni razlagi le tedaj, ko je razlagana pravna določba toliko pomensko nejasna, da dopušča nasprotujoče si razlage in jo je prav zaradi tega treba pomensko razložiti. Le v primeru, ko bi organ, ki sprejema obvezno razlago, dal z njo normi vsebino, ki je ob njeni uveljavitvi ni imela, ne bi šlo za obvezno razlago, temveč za spremembo oziroma dopolnitev predpisa, ki mora biti sprejeta v predpisanem postopku, sicer razlaga ne sme predstavljati podlage za odločanje.

19. Po presoji sodišča Obvezna razlaga, na kateri v obravnavani zadevi temelji izpodbijana odločitev, zgolj pojasnjuje vsebino prve alineje četrtega odstavka 122. člena in druge točke prvega odstavka 124. člena Odloka o OPN, kar pomeni, da omenjenih določb z ničemer ne spreminja in tudi ne dopolnjuje, kot meni to napačno tožnik v tožbi.  Kot je to razvidno tudi iz obrazložitve predloga Obvezne razlage, je namen razlage pojasniti, kateri posegi iz 122. člena Odloka o OPN so na območju enote urejanja prostora z oznako DO2-oppn dovoljeni pred načrtovanim sprejetjem občinskega podrobnega prostorskega načrta, ki bo podrobneje ter v skladu z Odlokom o OPN uredil prostorsko ureditev v posameznih enotah urejanja. Namen razlage je torej le odpraviti dvome o tem, kako je treba določbo prve alineje četrtega odstavka 122. člena Odloka o OPN (ki določa splošne pogoje, ki veljajo za vse posege na območjih urejanja z občinskim podrobnim prostorskim načrtom) razumeti v povezavi z določbo druge točke prvega odstavka 124. člena Odloka o OPN (ki določa podrobnejše oziroma posebne pogoje, ki veljajo v posameznih enotah urejanja prostora na območjih, ki se urejajo z občinskim podrobnim prostorskim načrtom).

20. Ker torej Obvezna razlaga v tej zadevi ne predstavlja po vsebini spremembe oziroma dopolnitve Odloka o OPN, je upravna enota po presoji sodišča ravnala pravilno, ko je pri odločanju o zahtevani izdaji gradbenega dovoljenja upoštevala tudi Obvezno razlago, v skladu s katero posegi v enoti urejanja že pred sprejemom podrobnega izvedbenega akta ne smejo biti v nasprotju s ciljem, ki ga zasleduje dolgoročno prestrukturiranje območja obstoječe kmetijske proizvodnje v območje centralnih dejavnosti, povezanih z dvorcem in parkom Dornava.

21. Kot na podlagi priloženega projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja ugotavlja v obrazložitvi odločbe ministrstvo, je predvidena rekonstrukcija objekta v prvi vrsti namenjena ohranitvi obstoječe kmetijske dejavnosti tožnika - to je ureditvi kotlovnice na biomaso za potrebe sušenja hmelja. Ker predvidena rekonstrukcija objekta ni namenjena dejavnostim v zvezi z dvorcem in parkom Dornava in torej ni skladna s predvidenim prestrukturiranjem dejavnosti na tem območju, je tudi po presoji sodišča pravilna odločitev upravne enote, da se zahteva tožnika za izdajo gradbenega dovoljenja za rekonstrukcijo obstoječega kmetijskega objekta zavrne, saj projekt ni izdelan v skladu s prostorskim aktom.

22. Ministrstvo se je v odločbi, izdani v pritožbenem postopku, opredelilo do vseh dejstev in okoliščin, ki so pomembne za odločitev, izpodbijana odločba pa je po presoji sodišča tudi ustrezno obrazložena in jo je bilo zato mogoče preizkusiti.

23. Na podlagi obrazloženega sodišče zaključuje, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen, izpodbijana odločitev pa je po presoji sodišča tudi pravilna in zakonita. Zato je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

24. Zaradi zavrnitve tožbe tožnik v skladu s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1 trpi svoje stroške postopka.

ZGO-1 člen 66. Odlok o Občinskem prostorskem načrtu Občine Dornava člen 122, 124.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.