UPRS Sklep II U 328/2017-17
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-09-06

Sonja Kočevar (preds.), Vlasta Švagelj Gabrovec (poroč.), Violeta Tručl

enotno dovoljenje za prebivanje in delo - začasna odredba - težko popravljiva škoda

Po presoji sodišča tožeča stranka s svojimi navedbami ni izkazala nevarnosti nastanka težko popravljive škode, s tem pa tudi ni izpolnila zakonskih pogojev za izdajo začasne odredbe. Njene navedbe, da ne more najti drugega delavca, ki bi namesto delavca, za katerega mu dovoljenje ni bilo izdano, opravljal načrtovano delo in nadaljeval razgovore in pogajanja s strankami na področju zahodnega Balkana, so namreč zelo splošne.

Povsem pavšalno je tudi zatrjevanje tožeče stranke, da bi ji zaradi izvršitve izpodbijane odločbe nastala težko popravljiva škoda. Pri tem škode, ki naj bi bila materialna, ne opredeli po višini, pa tudi sicer je ne konkretizira. Prav tako ne obrazloži, zakaj naj bi bila škoda težko popravljiva in svojih navedb s stopnjo verjetnosti tudi ne izkaže. Na utemeljitev predlagane začasne odredbe po presoji sodišča ne vplivajo niti navedbe o nastanku nepopravljive škode delavcu.

Predlagana začasna ureditev je vsebinsko identična tožbenemu zahtevku, v teh primerih pa je mogoče (z uporabo testa revizibilnosti) začasno odredbo izdati le izjemoma pod pogojem, da bi bilo kljub izdani začasni odredbi in njeni izvršitvi v primeru izdaje zavrnilne sodbe, mogoče obstoj posledic, nastalih za toženo stranko z izdano začasno odredbo, popraviti oziroma odpraviti oziroma vzpostaviti prejšnje stanje.

Predlog za izdajo začasne odredbe se zavrne.

1. Z uvodoma navedeno izpodbijano odločbo je tožena stranka zavrnila prošnjo za podaljšanje enotnega dovoljenja za prebivanje in delo v Republiki Sloveniji A.A. državljanu Makedonije (1. točka izreka) ter odločila, da mora imenovani zapustiti Republiko Slovenijo v roku 15 dni od dokončnosti odločbe (2. točka izreka) in da posebni stroški v postopku niso nastali (3. točka izreka).

2. V obrazložitvi se tožena stranka sklicuje na drugi odstavek 37. člena Zakona o tujcih (ZTuj-2). Pojasnjuje, da je 15. 3. 2017 prejela prošnjo A.A. za podaljšanje enotnega dovoljenja za prebivanje in delo pri gospodarski družbi B. d.o.o. s sedežem v Mariboru (sedaj tožeči stranki). Zavod Republike Slovenije za zaposlovanje (v nadaljevanju Zavod) je 31. 3. 2017 sporočil, da ne podaja soglasja k podaljšanju enotnega dovoljenja za imenovanega v skladu z 18. členom Zakona o zaposlovanju, samozaposlovanju in delu tujcev (ZZSDT), ker delodajalec (tožeča stranka) ni predlagal obračuna davčnega odtegljaja za dohodke iz delovnega razmerja oz. plačilne liste in na dan vložitve vloge 15. 3. 2017 nima poravnanih davčnih obveznosti, zato niso izpolnjeni pogoji za izdajo soglasja po 2. točki drugega odstavka 27. člena ZZSDT. Upravna enota je tujca in delodajalca seznanila z ugotovitvami postopka. Po prejetem odgovoru tujca je Zavod dne 8. 5. 2017 sporočil, da iz predloženih listin izhaja, da delodajalec na dan vložitve vloge pri Upravni enoti Maribor dne 15. 3. 2017 ni imel poravnanih zapadlih davčnih obveznosti, zato glede na ZZSDT izdaja soglasja ni možna. Na podlagi razlogov, ki jih je ugotovil Zavod, ter posledično dejstva, da soglasja k podaljšanju enotnega dovoljenja ni podal, je tožena stranka tujčevo prošnjo zavrnila in odločila, da mora zapustiti Republiko Slovenijo v 15. dneh od dokončnosti odločbe, pri čemer se je sklicevala na tretji odstavek 60. člena ZTuj-2.

3. Tožeča stranka se z odločbo ne strinja ter v tožbi opozarja, da je tožena stranka spregledala, da je Zavod preveril stanje plačanih davkov tožeče stranke dne 17. 3. 2017 in ne 15. 3. 2017, ko je prejel vlogo. Zavod je opremljen z aplikacijo za preveritev plačanih davkov, ki ne omogoča preveritve za nazaj, čeprav zakon določa preveritev na dan vložitve vloge v 5. točki 17. člena ZZSDT. Ob upoštevanju pravne zmede, ki zaradi tega nastaja, je bilo v obravnavani zadevi nepravilno ugotovljeno dejansko stanje glede plačanih davkov tožeče stranke na dan vložitve vloge. Tožeča stranka tega namreč sploh ni ugotavljala. V kolikor pa je svojo odločitev sprejela na podlagi mnenja s stanjem 17. 3. 2017, pa bi morala upoštevati predloženi potrdili FURS o poravnanih davkih in prispevkih z dne 12. 4. 2017 in z dne 24. 4. 2017. Navedena potrdila namreč dokazujejo, da ima tožeča stranka plačane vse zapadle davke in prispevke in da ima velik interes za podaljšanje enotnega dovoljenja za prebivanje in delo v Republiki Sloveniji za delavca A.A. Ker meni, da gre za očitno kršitev materialnega prava in nepravilno ugotovitev dejanskega stanja predlaga, da se izpodbijana odločba odpravi in da sodišče vlogi tožeče stranke za izdajo enotnega dovoljenja za prebivanje in delo v Republiki Sloveniji za delavca A.A. ugodi in dovoljenje podaljša za čas enega leta in sicer od 18. 3. 2017 do 17. 3. 2018.

4. V teku upravnega spora je tožeča stranka dne 25. 8. 2017 podala tudi predlog za izdajo začasne odredbe po drugem in tretjem odstavku 32. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). S predlogom po drugem odstavku 32. člena ZUS-1 predlaga odložitev izvršitve izpodbijane odločbe. Navaja, da tožeči stranki nastaja nepopravljiva škoda, saj ne more najti drugega delavca, ki bi opravljal načrtovano delo in nadaljeval razgovore in pogajanja s strankami na področju zahodnega Balkana, prav tako na Zavodu za zaposlovanje ni kadra, ki bi bil usposobljen za vzdrževalna dela na rekupiracijskem sistemu instaliranem pri tožeči stranki. Ob tem nastaja tudi delavcu A.A. dela nepopravljiva škoda, saj ne sme delati, mora pa preživljati nezaposleno ženo in tri mladoletne otroke.

5. V utemeljitvi predloga za izdajo začasne odredbe na podlagi tretjega odstavka 32. člena ZUS-1 predlaga izdajo začasne odredbe, s katero bi do pravnomočne sodne odločitve vendar najkasneje do 17. 3. 2018 sodišče dovolilo delavcu A.A. delo in zaposlitev po pogodbi o zaposlitvi z dne 10. 3. 2017. Utemeljuje, da s tem toženi stranki ne bi nastala nobena škoda, saj bo proračun prav nasprotno prejel več prihodkov iz naslova davkov in prispevkov, delavcu pa bo omogočeno preživljanje družine, delodajalcu pa preprečen izpad dohodka in izguba poslov, javne blagajne pa bodo z plačanimi prispevki in davki dobile več sredstev. Pri tem se sklicuje na priloženo obvestilo zavoda za zaposlovanje, pogodbo o zaposlitvi za imenovanega tujca in potrdilo o davčnih številkah otrok imenovanega delavca.

6. Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi iz razlogov navedenih v njenih obrazložitvi, ki jih v odgovoru na tožbo še ponovno navaja. Predlaga, da se tožba kot neutemeljena zavrne, v zvezi z predlogom za izdajo začasne odredbe pa se v odgovoru sklicuje na navedbe iz odgovora na tožbo.

7. O sproženem upravnem sporu je sodišča ob uporabi določb 19. člena ZUS-1 seznanilo tudi A.A.

8. Ta v odgovoru na tožbo in začasno odredbo ponavlja trditve tožeče stranke glede nepopravljive škode, ki mu nastaja, saj je od njegove zaposlitve odvisno preživetje cele družine. Zatrjuje, da delodajalec ni davčni dolžnik in da so bili zanj plačani vsi davki in prispevki. Sicer pa pritrjuje tožbenim govorom glede nezakonitosti izpodbijane odločbe zaradi nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja v zvezi z izkazovanjem davčnega dolga.

9. Predlog za izdajo začasne odredbe ni utemeljen.

10. Sodišče je ob odločanju o predlogu za izdajo začasne odredbe preizkusilo najprej ali so izpolnjene procesne predpostavke za vsebinsko obravnavanje tožbe oz. ali je tožeča stranka lahko aktivno legitimirana za vložitev tožbe zoper odločbo, na katero veže predlog za izdajo začasne odredbe oz. ali izkazuje na zakonu utemeljeno pravno korist za upravni spor zoper to odločbo. Sodišče ugotavlja, da je z ZTuj-2A prišlo do spremembe zakonske ureditve, ki je uvedla institut enotnega dovoljenja za prebivanje in delo. Ob tej spremembi je bila v zakonu dodana nova določba prvega odstavka 37.a člena, po kateri se v primeru, ko soglasje za izdajo enotnega dovoljenja ni zavrnjeno iz razlogov na strani tujca, odločba o zavrnitvi izdaje enotnega dovoljenja vroči tudi delodajalcu. Pri tem zakon ne določa, da se delodajalec o izdani odločbi le obvesti, ampak izrecno, da se mu odločba vroči. S tem je zakonodajalec za primere, ki jih zajema navedena določba, delodajalca vključil v postopek glede enotnega dovoljenja ter mu po presoji sodišča priznal pravno korist in aktivno legitimacijo za izpodbijanje izdane zavrnilne odločbe. V primerih, ko je bilo soglasje zavrnjeno zaradi razlogov, ki niso na strani tujca, bo namreč odločbo lahko vsebinsko učinkovito izpodbijal prav delodajalec in ne samo tujec. In v obravnavanem primeru izdana izpodbijana odločba je bila očitno na navedeni pravni podlagi vročena (tudi) tožeči stranki kot tujčevemu delodajalcu. Tožeča stranka je bila, kot je razbrati iz obrazložitve izpodbijane odločbe in upravnih spisov, v konkretni upravni postopek pritegnjena tudi že pred izdajo odločbe, ko je bila z vročitvijo dopisa z dne 6. 4. 2017 seznanjena z ugotovitvami postopka. Po navedenem sodišče šteje, da je upravni organ v konkretnem postopku tožeči stranki priznal na zakonu utemeljeno pravno korist in položaj stranskega udeleženca v postopku izdaje izpodbijane odločbe, zato mu tudi sodišče ne odreka aktivne legitimacije in pravne koristi za upravni spor zoper to odločbo in s tem povezano začasno pravno varstvo. Pravnega interesa za slednje mu ne odreka niti zaradi določbe tretjega odstavka 60. člena ZTuj-2 o začetku tega roka, v katerem mora tujec zapustiti državo (pravnomočnost odločbe), glede na to, da je v obravnavanem primeru upravni organ o tem odločil v izreku izpodbijane odločbe in izreku odločbe začetek tega roka vezal na dokončnost odločbe.

11. V skladu z določbo prvega odstavka 32. člena ZUS-1 tožba praviloma ne ovira izvršitve upravnega akta, zoper katerega je vložena. Na podlagi drugega odstavka tega člena pa sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev akta do izdaje pravnomočne sodne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda; pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi in koristi nasprotnih strank.

12. Glede na citirano zakonsko ureditev je za odložitveno začasno odredbo temeljni pogoj, da tožnik izkaže škodo, ki bi jo povzročila izvršitev izpodbijanega akta in težko popravljivost te škode. Šele, če je škoda tako kvalificirano izkazana, mora sodišče pred izdajo začasne odredbe opraviti še presojo z vidika sorazmernosti in pri tem upoštevati prizadetost javne koristi in koristi morebitnih nasprotnih strank. Da pa bi bila presoja zahteve za izdajo začasne odredbe v tem obsegu sploh mogoča, mora tožeča stranka v zahtevi konkretno navesti vse okoliščine, s katerimi utemeljuje nastanek in višino škode ter okoliščine, ki omogočajo sklep, da bo ta škoda tudi v primeru zanjo ugodno končanega spora težko popravljiva. Za te navedbe mora predložiti dokaze in sicer v skladu z ustaljeno upravno sodno prakso Vrhovnega sodišča RS že skupaj s samo zahtevo za izdajo začasne odredbe (tako npr. sklepi Vrhovnega sodišča RS, I Up 139/2012, I Up 362/2010, I Up 253/2015, I Up 266/2016 in I Up 209/2016). Restriktiven pristop je utemeljen v naravi postopka in vezanosti sodišča na kratek rok za odločanje, ki je določen v petem odstavku 32. člena ZUS-1. Narava odločanja o zahtevi za izdajo začasne odredbe namreč terja hiter postopek, zato sodišče v zvezi s predlagano začasno odredbo ne izvaja ugotovitvenega postopka, temveč odloča na podlagi dejstev, ki so navedena in verjetno izkazana že v zahtevi za izdajo začasne odredbe.

13. V zvezi s tem sodišče poudarja, da je namen izdaje odložitvene začasne odredbe zagotoviti učinkovitost sodnega varstva, saj tožba ne ovira izvršitve upravnega akta, razen kadar zakon ne določa drugače (prvi odstavek 32. člena ZUS-1). Sodno varstvo ni učinkovito, če zaradi posledic izvršitve izpodbijanega upravnega akta morebiten uspeh v upravnem sporu za stranko ne bi imel nobenega pomena oz. bi nastale posledice izvršenega akta izničile. Zato je v takih primerih z izdano začasno odredbo treba zagotoviti suspenzivnost sicer nesuspenzivne tožbe in s tem učinkovitost upravnega spora (tako tudi Ustavno sodišče RS v odločbi št. Up-2501/08 z dne 19. 2. 2009, 14. točka obrazložitve). To pomeni, da pogoj težko popravljive škode iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1 stranki postavlja zahtevo, da izkaže, da brez izdane začasne odredbe v konkretni zadevi ne bo dosežen namen sproženega upravnega spora.

14. Po presoji sodišča tožeča stranka s svojimi navedbami ni izkazala nevarnosti nastanka težko popravljive škode, s tem pa tudi ni izpolnila zakonskih pogojev za izdajo začasne odredbe. Njene navedbe, da ne more najti drugega delavca, ki bi namesto delavca, za katerega mu dovoljenje ni bilo izdano, opravljal načrtovano delo in nadaljeval razgovore in pogajanja s strankami na področju zahodnega Balkana, so namreč zelo splošne. Tega tudi ne dokazuje s sporočilom o prostem delovnem mestu (obrazec PDM-1) priloženem k predlogu za izdajo začasne odredbe. Povsem pavšalno je tudi zatrjevanje tožeče stranke, da bi ji zaradi izvršitve izpodbijane odločbe nastala težko popravljiva škoda. Pri tem škode, ki naj bi bila materialna, ne opredeli po višini, pa tudi sicer je ne konkretizira. Prav tako ne obrazloži, zakaj naj bi bila škoda težko popravljiva in svojih navedb s stopnjo verjetnosti tudi ne izkaže. Na utemeljitev predlagane začasne odredbe po presoji sodišča ne vplivajo niti navedbe o nastanku nepopravljive škode delavcu.

15. Po presoji sodišča tudi ni izpolnjen zakonski pogoj za izdajo predlagane začasne odredbe po tretjem odstavku 32. člena ZUS-1. Predlagana začasna ureditev je namreč vsebinsko identična tožbenemu zahtevku, v teh primerih pa je mogoče (z uporabo testa revizibilnosti) začasno odredbo izdati le izjemoma pod pogojem, da bi bilo kljub izdani začasni odredbi in njeni izvršitvi v primeru izdaje zavrnilne sodbe, mogoče obstoj posledic, nastalih za toženo stranko z izdano začasno odredbo, popraviti oziroma odpraviti oziroma vzpostaviti prejšnje stanje (odločba Ustavnega sodišča RS št. Up-275/97 z dne 16. 7. 1998). Teh posledic pa po presoji sodišča kasneje ne bi bilo več mogoče popraviti. S tem, ko bi sodišče sledilo predlogu tožeče stranke, da se delavcu A.A. dovoli zaposlitev po pogodbi o zaposlitvi z dne 10. 3. 2017, bi namreč tožeča stranka brez potrebnega soglasja Zavoda in odločbe o podaljšanju enotnega dovoljenja za delo lahko delala v Republiki Sloveniji ves čas do pravnomočnega zaključka obravnavanega upravnega spora. S takim nadomeščanjem soglasja oz. dovoljenja za bivanje in delo pa bi po presoji sodišča neposredno obšli zakonske določbe glede pogojev za izdajo podaljšanja dovoljenja za bivanje in delo, kar pomeni hud poseg tako v pravno varnost, kot v načelo zaupanja v pravo. Zato navedbe tožeče stranke, da bi proračun prejel več prihodkov iz naslova davkov in prispevkov in da bi bil s tem preprečen izpad dohodka in izguba poslov, ter s tem ne bi bila prizadeta javna korist, v obravnavani zadevi za odločitev niso upoštevne.

16. Ker glede na navedeno zakonski pogoji za izdajo začasne odredbe na podlagi drugega in tretjega odstavka 32. člena ZUS-1 niso izpolnjeni, je sodišče predlog za izdajo začasne odredbe zavrnilo.

Zakon o tujcih (2011) - ZTuj-2  - člen 37

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32, 32/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.