UPRS Sodba III U 75/2017-18
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-11-17

Andrej Orel (preds.), Lea Chiabai (poroč.), Valentina Rustja

ljudska iniciativa - pobuda za razpis referenduma - obravnava pobude

Ker je obravnava prve pobude z dne 9. 5. 2016 pravnomočno zaključena, postopka v zvezi s to pobudo ni mogoče nadaljevati, kot to smiselno predlaga tožnik v dopolnitvi sedaj obravnavane pobude. Sedanjo pobudo je torej mogoče šteti le za "novo" pobudo, torej nov postopek (tožnik v vloženi pobudi sicer navaja, da je vsebinsko bistveno različna od prve pobude), kar pomeni, da bi morala pobuda izpolnjevati vse pogoje, ki jih zahteva ZLS in zato tožnikovo sklicevanje na podpise, ki so bili zbrani ob prvi pobudi ni utemeljeno.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Župan Občine Idrija (v nadaljevanju župan) je z obvestilom št. 041-0001/2017-4 z dne 27. 3. 2017 (v nadaljevanju izpodbijani akt) tožnika in Občinski svet Občine Idrija (v nadaljevanju občinski svet) obvestil, da pobuda "Ljudska iniciativa v podporo Občinskemu svetu pri razpisu svetovalnega referenduma o ohranitvi akvarija, oziroma pri ohranitvi javnega akvarija v Idriji" z dne 20. 2. 2017, z dopolnitvami z dne 17. 3. 2017, ki jo je kot pobudnik vložil tožnik, ni dopustna ter da se v skladu z določbami Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS) šteje, da ni bila vložena.

2. V obrazložitvi obvestila je župan pojasnil, da je dne 20. 2. 2017 prejel pisno pobudo tožnika, naslovljeno kot "Ljudska iniciativa v podporo Občinskemu svetu pri razpisu svetovalnega referenduma o ohranitvi akvarija, oziroma pri ohranitvi javnega akvarija v Idriji" (v nadaljevanju pobuda). Ker pobuda ni imela elementov po ZLS, saj je bila podana brez postavljene zahteve, oziroma vprašanja ljudske iniciative ter brez zadostnega števila podpisov, ga je z dopisom z dne 28. 2. 2017 pozval, naj to pobudo dopolni. Tožnik se je na zahtevo odzval z dopisom z dne 17. 3. 2017, v kateri je navedel konkretno vprašanje, ni pa predložil zahtevanih potrebnih podpisov. Iz te vloge je župan razbral, da ne gre za novo pobudo, pač pa da tožnik vztraja pri pobudi z dne 19. 5. 2016, glede katere pa je že izčrpal vse pravice ter zato na isti dejanski in pravni podlagi ne more več vlagati novih pobud. Ta postopek je bil namreč pravnomočno končan z sodbo Upravnega sodišča RS, oddelek v Novi Gorici, št. III U 409/2016-13 z dne 6. 2. 2017. Župan še navaja, da četudi bi vloženo pobudo šteli kot novo pobudo, ta ni popolna, saj nima vseh potrebnih elementov po ZLS. Taka pobuda je nedopustna in se zato šteje, da ni bila vložena.

3. Tožnik v tožbi sodišču predlaga, naj vsebinsko odločbi o njegovi pobudi tako, da ugotovi, da je ta skladna z zakonom do te mere, da lahko o njej pristojni organ odloči po vsebini. S tem naj se omeji postopanje župana, tako da ta ne bi več vsebinsko presojal dopustnosti pobude, saj se sicer s tem dejanjem zavestno in hote izpolnjujejo zakonski znaki kaznivega dejanja kršitve pravice do pravnega sredstva ali peticije iz drugega odstavka 144. člena Kazenskega zakonika (KZ-1). Tožnik pojasnjuje, da župan v obvestilu navaja, da pobuda ni bila vložena in da sploh ne more biti vložena ponovno, češ da so izčrpana vsa pravna sredstva, kar je očitna laž. Že sodišče je v sodbi odločilo, da je zakonsko dopustna iniciativa tista, ki na občinski svet naslavlja konkretno vprašanje, ta pa si sme pomagati s svetovalnim referendumom. Sodišče je dvakrat ugotovilo nepravilnosti pri Občini Idrija, nazadnje pa tudi pri tožniku in kolikor sme svoje napake odpravljati občina, jih lahko tudi tožnik, saj so take narave, da jih je mogoče odpraviti in ni razloga, da bi bil prekludiran. Tožnik je zbral dovolj podpisov za vložitev ljudske iniciative. S tem, ko se pobuda onemogoča zaradi zasebnega interesa župana, je kršen javni red Republike Slovenije, pa tudi mednarodne pogodbe, vključno z Evropsko konvencijo o človekovih pravicah in svoboščinah. Krši se namreč pravica do neposrednega sodelovanja pri oblasti. Gre za 14 do 24 % volivcev v Občini Idrija in to tako tistih, ki so se izpostavili in tistih, ki tega ne željo in so vodeni v tajni evidenci. Ta je bila ustvarjena zato, ker se je zlorabilo osebne podatke podpisnikov pobude in jim grozilo z sodnimi in odvetniškimi stroški pravdanja. Ker je 200 oseb izpolnilo formular, ki jim ga je poslala občina, da preklicujejo morebitno zastopstvo članstva v sodnem postopku proti občini, je bila kršena njihova pravica do neposrednega sodelovanja pri lokalni oblasti, vendar pa tega ni nihče sankcioniral. Tajna evidenca se je oblikovala tudi zato, ker je bilo sčasoma onemogočeno javno zbiranje podpisnikov, konkretno gre za dejanje občinske svetovalke A.A.

4. Glede navedbe v obvestilu, da je izčrpal vsa pravna sredstva, tožnik navaja, da je šlo za odločitev, s katero je bilo družinsko podjetje, ki se je prijavilo na razpis glede akvarija, zavrnjeno, meni pa, da mu sistem ni ponudil učinkovitega pravnega sredstva in to v nadaljevanju pojasnjuje. Sodišče doslej ni sprejelo odločitev vsebinske narave, zadnja sodba pa je bila procesno odločitev, s katero se ne strinja, saj meni, da bi moralo sodišče kršitve odpraviti in omogočiti, da bi občinski svet odločal o pobudi, ki je splošnega pomena. Tožnik še navaja, da se nova pobuda sklicuje na doslej že predložene podpise ter opisuje dogajanje ob tem, ko se je večkrat zglasil na občini glede pobude. Vložena pobuda ima vse zahtevane elemente in bi zato morala biti dopuščena, sodišče pa bi moralo presojati po vsebini.

5. V dopolnitvi tožbe z dne 3. 7. 2017 je tožnik sodišču predlagal, naj izpodbijano obvestilo razveljavi ter zadevo vrne v ponovno presojo županu, ki pa naj se ne spušča v presojo popolnega predloga.

6. Tožena stranka je v odgovoru na tožbo sodišču predlagala, naj tožbo tožnika zavrne, priglasila pa je tudi stroške postopka. Navaja, da vztraja pri obrazložitvi iz obvestila in da je v postopku ravnala previdno, tudi v korist pobudnika, vse pa v skladu z ZLS. V nadaljevanju povzema vsebino obvestila in poudarja, da pobuda iz maja 2016 ni več pravno relevantna, saj so bila takrat izčrpana vsa pravna sredstva in zato na osnovi takrat zbranih podpisov volivcev in takrat postavljenega vprašanja tožnik ne more vedno znova postavljati enakih ali spremenjenih zahtevkov. Sedaj obravnavana pobuda je nedovoljena, ne glede na to ali naj jo tožena stranka obravnava kot nadaljevanje stare pobude iz maja 2016 ali kot novo pobudo, saj v slednjem primeru nima elementov po ZLS. Tožnikove navedbe v tožbi so materialno pravno zmotne, zavajajoče, obtožujoče do drugih, predvsem pa niso pravno relevantne in zato tožena stranka nanje ne bo odgovarjala.

7. Tožnik se je na odgovor tožene stranke odzval v pripravljalni vlogi z dne 9. 8. 2017 in vztrajal pri vseh svojih navedbah. Uvodoma izraža svoje nestrinjanje s sodbo sodišča, na katero se sklicuje tožena stranka, pojasnjuje tudi, da je bil zoper župana sprožen kazenski postopek in to opisuje. Navaja, da so mu bile zaradi teh okoliščin kršene pravice do enake obravnave in ponavlja svoje navedbe o ravnanju župana ob tem, ko so bili zbirani podpisi volivcev in meni, da je treba odločitev prepustiti Ustavnemu sodišču. Trdi, da sme pobudnik uporabiti že zbrane podpise, ki so deponirani.

9. Po presoji sodišča je odločitev tožene stranke pravilna in zakonita, izhaja iz podatkov v upravnih spisih, ima oporo v materialnih predpisih, na katere se sklicuje, tožena stranka pa je v izpodbijanem aktu pojasnila vse ključne razloge za svojo odločitev. Kolikor iz te obrazložitve ne izhaja drugače, sodišče razlogom, ki so navedeni v izpodbijani odločbi v celoti sledi in se nanje sklicuje (drugi odstavek 71. člena ZUS-1). V zvezi s tožnikovimi navedbami pa še dodaja:

10. Neposredne oblike sodelovanja občanov pri odločanju v občini ureja ZLS, in sicer so to zbor občanov, referendum in ljudska iniciativa (44. člen ZLS). Po 46. členu tega zakona lahko občani odločajo na referendumu o vprašanjih, ki so vsebina splošnih aktov občine, razen o proračunu in zaključnem računu občine ter o splošnih aktih, s katerimi se v skladu z zakonom predpisujejo občinski davki in druge dajatve. Takšen referendum se opravi kot naknadni referendum, občinski svet pa ga mora razpisati, če to zahteva najmanj pet odstotkov volivcev v občini in če tako določa zakon ali statut občine. V skladu s 46a. členom ZLS lahko občani odločajo na referendumu tudi o drugih vprašanjih, vendar le, če tako določa zakon. Po določbi 46b. člena ZLS lahko občinski svet, da bi ugotovil voljo občanov, pred odločanjem o posameznih vprašanjih iz svoje pristojnosti razpiše tudi nezavezujoč svetovalni referendum (46b. člen ZLS).

11. Postopek v zvezi s pobudo volivcev za vložitev zahteve za razpis referenduma ureja 47. člen ZLS. Pobuda mora vsebovati zahtevo za razpis referenduma, z jasno izraženim vprašanjem, ki naj bo predmet referenduma in obrazložitvijo, s statutom občine pa se lahko določi, da mora biti pobuda podprta s podpisi določenega števila volivcev. Pobudnik pobudo predloži županu. Če ta meni, da pobuda ni oblikovana v skladu z opisanimi zakonskimi zahtevami ali je v nasprotju z zakonom in s statutom občine, o tem v predpisanem roku obvesti pobudnika in ga pozove, da ugotovljeno neskladnost odpravi v osmih dneh. Če pobudnik tega ne stori, se šteje, da pobuda ni bila vložena, o čemer župan obvesti občinski svet in pobudnika, ta pa lahko zahteva, da županovo odločitev preizkusi upravno sodišče. Te določbe se po določbi drugega odstavka 48. člena ZLS primerno uporabljajo tudi v postopku ljudske iniciative, s katero lahko najmanj pet odstotkov volivcev v občini zahteva izdajo ali razveljavitev splošnega akta ali druge odločitve iz pristojnosti občinskega sveta oziroma drugih občinskih organov.

12. Neposredne oblike sodelovanja občanov pri odločanju v občini ureja tudi Statut Občine Idrija. Ta v drugem odstavku 83. člena določa, da mora biti pobuda za vložitev zahteve za razpis referenduma podprta s podpisi najmanj stotih volivcev v občini, glede pobude volivcev za vložitev zahteve za odločanje na podlagi ljudske iniciative in postopka s to pobudo pa napotuje na primerno uporabo določb zakona in tega statuta, s katerimi je urejen referendum o splošnem aktu občine. Glede na opisano ureditev mora biti torej iz pobude jasno razvidno, na katero obliko neposrednega sodelovanja občanov pri odločanju v občini se ta nanaša. Če gre za vložitev zahteve za razpis občinskega referenduma, mora biti jasno izraženo vprašanje, ki naj bo predmet referenduma, v pobudi za vložitev zahteve za odločanje občinskega organa na podlagi ljudske iniciative pa jasno navedeno, izdaja ali razveljavitev katerega splošnega akta oziroma katere druge odločitve ter iz pristojnosti katerega občinskega organa se zahteva. Takšna pobuda mora biti podprta s podpisi najmanj stotih volivcev v občini. Kolikor župan, skladno z določbo drugega odstavka 47. člena ZLS, ugotovi, da pobuda ni ustrezno oblikovana oziroma je v nasprotju z zakonom in s statutom občine, pobudnik pa neskladnosti niti po pozivu v predpisanem roku ne odpravi, obvesti pobudnika in občinski svet, da pobuda ne izpolnjuje pogojev za nadaljnji postopek, da zato ni dopustna in se šteje, da ni bila vložena.

13. Sodišče iz upravnih spisov povzema, da je tožnik dne 19. 5. 2016 vložil pobudo "Pobuda za vložitev zahteve za razpis občinskega referenduma v Občini Idrija - Akvarij je naš! Mi ga ne (pro)damo ter za razveljavitev pogodbe". To pobudo je večkrat dopolnil, o njej pa je župan prvič odločil z aktom, št. 040-0001/2016-5 z dne 2. 6. 2016, in to tako, da je pobudo zavrnil. Ta akt je po tožnikovi tožbi tukajšnje sodišče s sodbo, opr. št. III U 182/2016-28 z dne 6. 7. 2016 odpravilo ter zadevo vrnilo županu v ponovno odločanje, saj je ugotovilo, da tožnika pred odločitvijo ni pozval k odpravi pomanjkljivosti pobude. Po dopolnjenem postopku je župan o tožnikovi pobudi ponovno odločil z aktom, št. 040-0001/2016-31 z dne 18. 8. 2016 in to tako, da je ugotovil, da pobuda ni bila vložena, vendar pa je bil tudi ta akt po tožbi tožnika odpravljen s sodbo, opr. št. III U 272/2016-10 z dne 19. 10. 2016 in zadeva znova vrnjena županu v ponovno odločanje, saj se je ugotovilo, da razlogi, ki jih je navedel v aktu, niso utemeljevali sprejete odločitve. Župan je nato z aktom št. 040-0001/2016-43 z dne 28. 11. 2016 odločil, da tožnikove pobude z dne 19. 5. 2016 z dopolnitvami ne dopusti. Tudi zoper to odločitev je tožnik vložil tožbo, ki pa jo je sodišče s sodbo, opr. št. III U 409/2016-13 zavrnilo. Odločitev župana je s tem dne 6. 2. 2017 postala pravnomočna.

14. Predmet presoje v tem postopku je akt župana, s katerim je odločil o pobudi, ki jo je tožnik vložil dne 20. 2. 2017. Pobudo je naslovil kot "Ljudska iniciativa v podporo Občinskemu svetu pri razpisu svetovalnega referenduma o ohranitvi akvarija, oziroma pri ohranitvi javnega akvarija v Idriji". Navedel je, da skladno s sodbo tukajšnjega sodišča opr. št. III U 409/2016 z dne 6. 2. 2017 (torej sodbo, s katero je bila zavrnjena njegova tožba zoper odločitev župana, ki njegove pobude z dne 19. 5. 2016 ni dopustil), vlaga novo pobudo ljudske iniciative, saj prejšnja sploh ni bila vložena. Navaja, da je nova pobuda vložena z bistveno spremenjeno vsebino, ki ne odstopa od volje volivcev. Daje "pobudo občinskemu svetu, da se posluži demokratičnega mehanizma svetovalnega referenduma v okviru ljudske iniciative, ki od njih zahteva, da se v celoti upošteva vsebina, ki so jo podpisovali volivci v zadostnem številu in katerih podpise je župan preko predloženih obrazcev ljudske iniciative že pridobil v okviru prejšnjega postopka, na katere se sklicuje". Ker je župan ugotovil, da pobuda nima vseh elementov po ZLS, saj ni bilo jasno postavljene zahteve, oziroma vprašanja ljudske iniciative, niti ni bilo zadostnega števila podpisov, je tožnika pozval k dopolnitvi pobude. Tožnik je pobudo dopolnil z vlogo z dne 17. 3. 2017, v kateri je navajal, da občina že razpolaga z originalnimi podpisi občanov, predloženimi v okviru predhodnega postopka in naj jih zato upošteva po uradni dolžnosti, v nadaljevanju pa navedel referendumsko vprašanje, kot je bilo na obrazcu, in sicer: "Ali ste za to, da Občina Idrija odstopi od nikoli realizirane pogodbe, sklenjene 21. 5. 2015 o prodaji akvarija (še v času 6 mesečnega "resnega" iskanja novega oskrbnika!) in naj se predmet prodaje istočasno domakne, dodeli edinemu domačemu prijavitelju na javni razpis v izključno upravljanje v obliki javnega podjetja v javnem interesu (milejša opcija reševanja akvarija od razpolaganja z njim) in s tem zagotovi nadaljni obstoj edinega turističnega proizvoda Idrije zadnjih dvajset let?". Tožnik je nato dodal, da se lahko tako referendumsko vprašanje smiselno poenostavi tako, da kot referendumsko vprašanje navaja: "Ali ste za to, da Občina Idrija odstopi od pogodbe o prodaji akvarija in naj se predmet prodaje istočasno domakne, dodeli edinemu domačemu prijavitelju B.B., s.p. po pogojih javnega razpisa o novem oskrbniku oz. se premoženje dodeli v izključno upravljanje v obliki javnega podjetja v javnem interesu?". Po prejeti dopolnitvi je župan s sedaj izpodbijanim aktom ugotovil, da tožnik pobude ni dopolnil tako, da bi predložil zadostno število podpisov volivcev, da zato pobuda nima vseh elementov po ZLS, pa tudi sicer je iz dopolnitve pobude mogoče ugotoviti, da tožnik vztraja pri prvotni pobudi, o kateri pa je postopek že pravnomočno zaključen. Župan je zato štel, da pobuda ni dopustna in da se po določbah ZLS šteje, da ni bila vložena, o tem pa seznanil tako tožnika kot tudi občinski svet.

15. Tožnik se z odločitvijo župana ne strinja, saj meni, da je bila vložena pobuda popolna, da se je skliceval na podpise, ki jih je predložil in deponiral ob vložitvi prve pobude ter da bi moral župan o vlogi odločiti vsebinsko, enako pa to v tožbi predlaga tudi sodišču. Sodišče tožnikovim tožbenim ugovorom ne sledi. Kot je bilo že pojasnjeno zgoraj, mora župan, pri katerem se vloži pobuda ljudske iniciative, po določbi 48. člena v zvezi z 47. členom ZLS najprej preveriti ali je taka pobuda popolna, torej ali izpolnjuje vse formalne pogoje, ki jih določa prvi odstavek te določbe. Pobuda mora vsebovati jasno izraženo vprašanje, ki naj bo predmet referenduma, po določbi drugega odstavka 83. člena Statuta občine Idrija pa mora biti podprta s podpisi najmanj stotih volivcev v občini. Če župan meni, da pobuda z zahtevo ni oblikovana na opisani način, pozove pobudnika, naj jo v roku osmih dni dopolni, kolikor pa tega ne stori, se šteje, da pobuda ni bila vložena. Z drugimi besedami - pogoj za vsebinsko obravnavo pobude je, da je ta formalno popolna. Sodišče soglaša z ugotovitvijo v izpodbijanem aktu, da tožnikova pobuda, kljub temu, da je bil pozvan k dopolnitvi, nima vseh elementov, ki jih zahteva ZLS, da torej ni formalno popolna in je zato župan upravičeno štel, da ni bila vložena.

16. Tožnik je sedaj obravnavano pobudo vložil kot novo pobudo, kar je v vlogi z dne 20. 2. 2017 tudi jasno opredelil, nato pa se v dopolnitvi z dne 17. 3. 2017 skliceval na referendumsko vprašanje in na podpise, ki so bili zbrani ob prvi pobudi, vloženi dne 19. 5. 2016 in v zvezi s katero je bil postopek že pravnomočno zaključen, tako da je bilo pravnomočno ugotovljeno, da takrat vložena pobuda ni izpolnjevala pogojev za nadaljnjo obravnavo in da se zato ne dopusti (sodba III U 409/2016-13). Ker je obravnava prve pobude z dne 9. 5. 2016 pravnomočno zaključena, postopka v zvezi s to pobudo ni mogoče nadaljevati, kot to smiselno predlaga tožnik v dopolnitvi sedaj obravnavane pobude. Sedanjo pobudo je torej mogoče šteti le za "novo" pobudo, torej nov postopek (tožnik v vloženi pobudi sicer navaja, da je vsebinsko bistveno različna od prve pobude), kar pomeni, da bi morala pobuda izpolnjevati vse pogoje, ki jih zahteva ZLS in zato tožnikovo sklicevanje na podpise, ki so bili zbrani ob prvi pobudi ni utemeljeno. To še zlasti velja zato, ker tožnik v dopolnitvi pobude predlaga ne le referendumsko vprašanje, h kateremu so volivci prispevali svoje podpise, pač pa tudi "smiselno poenostavljeno vprašanje". Tožnikova pobuda torej ni formalno popolna in je zato utemeljena ugotovitev v izpodbijanem aktu, da ni dopustna in da se po določbi prvega odstavka 47. člena ZLS šteje, da ni bila vložena. Ob tem sodišče posebej poudarja, da je po določbah ZLS na pobudniku breme, da vloži tako pobudo, ki je formalno popolna, šele taka pobuda pa je podlaga za njeno vsebinsko obravnavo. Sodišče se zato do ostalih tožbenih ugovorov, ki se nanašajo na utemeljenost razpolaganja z akvarijem, kot tudi na kritike dela župana in občinske uprave ni posebej opredeljevalo. Prav tako sodišče ni sledilo trditvi tožnika, da mu je bila kršena pravica do pravnega sredstva. Tožnik je imel možnost (enako tudi v postopku prve pobude), da zoper obvestilo - izpodbijani akt vloži tožbo pri upravnem sodišču, kar je tudi izkoristil. O kršitvi pravice do pravnega sredstva je mogoče namreč govoriti takrat, ko se tako pravno sredstvo posamezniku odreka, ni pa je mogoče razumeti kot način, s katerim se doseže to, za kar sicer niso izpolnjeni pogoji. Z drugimi besedami - dejstvo, da tožnik v prvem postopku ni uspel, ne pomeni, da mu je bila kršena pravica do pravnega sredstva, saj je možnost preizkusa odločitve v upravnem sporu izkoristil, nestrinjanje s pravnomočno odločitvijo, oziroma s tem, da v postopku ni uspel, pa ne pomeni, da mu je bila kršena pravica do pravnega sredstva. Iz istih razlogov tudi ni mogoče govoriti o tem, da mu je bila ta pravica in pravica do enake obravnave kršena zato, ker občina akvarija ni dala v upravljanje zasebnemu podjetju, ki se je prijavilo na razpis, nenazadnje pa to tudi ni predmet tega postopka.

17. Glede na navedeno je sodišče zaključilo, da je tožba neutemeljena in jo je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu zavrnilo. Ker v tožbi niso navedena nova dejstva in dokazi, ki bi lahko vplivali na odločitev, je sodišče, skladno z 2. alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

18. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Zakon o lokalni samoupravi (1993) - ZLS  - člen 47, 48

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.