UPRS sklep III U 322/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-01-23

Jasna Šegan (preds.), Lea Chiabai (poroč.), Andrej Orel

volitve rektorja univerze - volilni imenik - uvrstitev na volilni imenik - volilna pravica - subsidiarni upravni spor - zavrženje tožbe

Volilne pravice kot ustavno varovane pravice ne gre enačiti z volilno pravico, ki je način soodločanja zaposlenih v razmerju do delodajalca. Sodišče meni, da zato v obravnavani zadevi ne gre za kršitev ustavne pravice, ki jo varuje 43. člen URS, pač pa kvečjemu za kršitev ustavne pravice do soodločanja iz 75. člena URS in bi odločanje o tem lahko sodilo na področje delovnega prava, kolikor bi bil tak tudi tožbeni zahtevek.

Odločitev Volilne komisije, ki tožnice ni uvrstila na volilni imenik za volitve rektorja, se nanaša izključno na področje avtonomnega notranjega organiziranja in delovanja univerze, ki ima podlago v ZVis ter na njegovi podlagi sprejetima Statutu in Pravilniku. To pomeni, da taka odločitev, oziroma odločba Volilne komisije, ni bila izdana v okviru izvrševanja upravne funkcije, pač pa v okviru lastnih pristojnosti univerze, ki ima podlago v prej naštetih predpisih. Odločitev Volilne komisije torej ni akt organa ali dejanje, ki dopušča upravni spor po določbi prvega odstavka 4. člena ZUS-1, saj Volilne komisije pri takem odločanju  ni mogoče šteti za organ upravne oblasti.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Tožnica je dne 29. 10. 2015 pri Volilni komisiji za izvedbo rednih volitev rektorja Univerze na Primorskem (v nadaljevanju Volilna komisija) vpogledala v volilni imenik. Ker je ugotovila, da v volilni imenik ni uvrščena, je dne 1. 11. 2015 na člane Volilne komisije po elektronski pošti naslovila pritožbo. Volilna komisija je dne 2. 11. 2015 izdala odločbo, s katero je pritožbo tožnice zavrnila kot neutemeljeno. V obrazložitvi je pojasnila, da 23. člen Zakona o visokem šolstvu (v nadaljevanju ZVis) določa, da rektorja volijo vsi visokošolski učitelji, znanstveni delavci in visokošolski sodelavci, zaposleni pri univerzi. Enako določa tudi Statut Univerze na Primorskem (v nadaljevanju Statut), potek volitev pa podrobneje določa Pravilnik o volitvah rektorja Univerze na Primorskem (v nadaljevanju Pravilnik). Volilna komisija je v obrazložitvi pojasnila, da je tožnica zaposlena kot v. d. direktorja Študentskih domov, tovrstna zaposlitev pa ne predstavlja delovnopravnega statusa, ki opravičuje vpis v volilni imenik, kar je bila tudi dosedanja praksa. Pritožbo tožnice je zato zavrnila ter jo poučila, da lahko zoper odločitev sproži upravni spor.

2. Tožnica v tožbi navaja, da vlaga tožbo na podlagi prvega odstavka 4. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), torej kot subsidiarni upravni spor, saj nima drugega sodnega varstva. Tožbo vlaga zato, ker ji je tožena stranka s tem, ko je ni uvrstila v volilni imenik, kršila volilno pravico, ki jo zagotavlja 43. člen v zvezi z 58. členom Ustave RS (v nadaljevanju URS). Tožena stranka je namreč dne 2. 11. 2015 izvedla predčasne, oziroma dne 5. 11. 2015 redne volitve rektorja univerze. Šele slednjega dne pa ji je Volilna komisija po pošti poslala odločbo, s katero je zavrnila njeno pritožbo. S tem ji je nezakonito odvzela volilno pravico in zato uveljavlja ugotovitveni zahtevek po 2. alineji drugega odstavka 33. člena ZUS-1. Tožnica v nadaljevanju tožbe povzema določila Statuta, Pravilnika in ZVis, ki določajo, kdo ima pravico voliti rektorja. Poudarja, da je visokošolska učiteljica z veljavnim nazivom višja predavateljica, je nosilka izobraževalnega programa, članica akademskega zbora tožene stranke, sodeluje pri njenem upravljanju ter ima s toženo stranko sklenjeno veljavno pogodbo o zaposlitvi. Kot visokošolska učiteljica je na Fakulteti za vede o zdravju zaposlena že od leta 2010 dalje. Iz neznanih razlogov ji je rektor, kmalu po izvolitvi v letu 2012, sicer prekinil pogodbo o zaposlitvi in od takrat dalje opravlja enako delo po avtorskih pogodbah. Tako pogodbo je nazadnje sklenila dne 21. 10. 2015. Poleg tega ima s toženo stranko od leta 2008 dalje sklenjeno pogodbo o zaposlitvi, nazadnje na delovnem mestu direktorice Študentskih domov. Na predhodnih volitvah rektorja je imela volilno pravico.

3. Meni, da je tožena stranka z odločitvijo, da je ne uvrsti v volilni imenik, kršila Statut, ZVis in Pravilnik, s tem pa posegla v njeno volilno pravico. Navedenih pravnih podlag namreč ni dopustno uporabiti tako, da se z njihovo uporabo posega v volilne pravice zaposlenih. Poudarja, da predpisi določajo, da mora biti volivec rektorja zaposlen pri toženi stranki, kar pomeni na kateremkoli delovnem mestu, za določen ali nedoločen čas in za katerikoli odstotek. Ker pogodbo o zaposlitvi ima in izpolnjuje tudi pogoj, da je visokošolska učiteljica, trdi, da je razlaga tožene stranke v nasprotju s prej navedenimi predpisi. Tožena stranka je svojo odločitev utemeljila tudi z Navodili Volilne komisije za izdelavo volilnih imenikov z dne 1. 10. 2015 in s spremembami teh Navodil z dne 14. 10. 2015, s tem pa posegla v volilne pravice zaposlenih, vključno s tožnico. Navodili sta protipravni, saj ne izhajata iz Statusa, ZVis ali Pravilnika, oziroma tem predpisom celo nasprotujeta, z njima pa se tudi posega v pristojnost Senata tožene stranke, Upravnega odbora in pristojnosti Državnega zbora RS. Veljavni predpisi zahtevajo le to, da je volilni upravičenec visokošolski učitelj in zaposlen pri toženi stranki, kar tožnica izpolnjuje, Navodila Volilne komisije, ki temu nasprotujejo, pa niso predpis, ki bi ga bilo dopustno uporabiti.

4. Tožena stranka se sklicuje tudi na argument načela vezanosti na dosedanjo prakso, vendar pa je tako načelo izmišljeno. Poleg tega je Volilna komisija tri dni pred izvedbo predčasnih volitev dopolnila in potrdila volilne imenike in nanje kot volilne upravičence uvrstila tudi tiste, ki so sklenili pogodbe le kratek čas, celo en dan pred volitvami. S tem, ko je tožena stranka ni uvrstila v volilni imenik, je kršila njeno volilno pravico, to pa se po izvolitvi rektorja še nadaljuje. Sodišču predlaga: 1. da ugotovi, da sta njena neuvrstitev v volilni imenik za volitve rektorja tožene stranke, oziroma potrditev volilnega imenika ter odločba Volilne komisije z dne 2. 11. 2015 neustavni in nezakoniti; 2. da se odločitev o njeni neuvrstitvi v volilni imenik, oziroma potrditev tega volilnega imenika v delu, ki se nanaša nanjo ter odločba Volilne komisije odpravita; in 3. da ji tožena stranka povrne stroške postopka.

5. Tožena stranka v odgovoru na tožbo sodišču predlaga, naj tožbo tožeče stranke zavrže, in sicer tako zaradi sodne nepristojnosti, kot tudi zaradi pomanjkanja pravnega interesa. Izpostavlja sodno prakso Vrhovnega sodišča RS, posebej sklep, opr. št. X Ips 336/2012 z dne 26. 3. 2013, ki akt, ki se nanaša izključno na področje avtonomnega notranjega organiziranja in delovanja univerze, ne šteje za akt, ki bi bil izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije. Hkrati Vrhovno sodišče zavzema stališče, da, četudi tožeča stranka zatrjuje kršitev človekovih pravic, to ne pomeni, da je mogoče po 2. in 4. členu ZUS-1 sprožiti upravni spor zoper katerikoli akt, pač pa le kolikor gre za kršitve, oziroma posege v ustavne pravice, ki so storjene za akti oziroma dejanji, definiranimi s tema dvema členoma. V obravnavanem primeru želi tožeča stranka izpodbijati odločitev, ki se tiče internega delovanja znotraj univerze in se nanaša na volitve organov, konkretno rektorja. To pa je področje, ki je po stališču Vrhovnega sodišča, skladno z določbo osme alineje 6. člena ZVis, področje, na katerem univerza deluje po načelu avtonomije. Iz tega izhaja, da obravnavana zadeva ne sodi v sodno pristojnost in jo je treba zavreči. Tožena stranka nadalje poudarja, da tožnica tudi nima pravnega interesa za tožbo, saj je izvoljeni rektor prejel 327 glasov od 611 volilnih upravičencev, torej že v prvem krogu prejel večino veljavnih glasov. Četudi bi kršitve, ki jih zatrjuje tožnica, obstajale, to ne bi vplivalo na volilni izid.

6. Tožena stranka navaja, da tožnica ni bila uvrščena v volilni imenik za volitve rektorja zato, ker za to ni bilo pravne podlage, oziroma ni bila volilni upravičenec. Tožnica namreč pri toženi stranki ni zaposlena kot visokošolska učiteljica, znanstvena delavka, visokošolska ali raziskovalna sodelavka, pač pa kot direktorica Študentskih domov. V tem primeru gre za funkcionarja tožene stranke. Tožnica opravlja delo predavateljice na podlagi avtorske pogodbe, ki pa ni delovno pravna pogodba in ne predstavlja zaposlitve pri toženi stranki. Tožena stranka zato sodišču predlaga, da tožbo zavrže, podrejeno pa, da jo zavrne, tožnica pa naj ji povrne stroške postopka.

7. Tožnica v pripravljalni vlogi z dne 30.6.2016 vztraja pri vseh svojih navedbah in tožbenem zahtevku. Sodišču predlaga, da naj upošteva tudi „Jezikovno utemeljitev dikcije dela ZVis in Statuta, ki določa pogoje za priznanje volilne pravice na univerzi“, ki jo prilaga. Tudi ta študija kaže, da je izpolnjevala pogoje za vpis v volilni imenik.

8. Tožena stranka  se je na tožničine navedbe odzvala v pripravljalni vlogi z dne 20. 12. 2016. Izpostavlja, da je sodišče tisto, ki presoja ali bo v zadevi uporabilo jezikovno razlago, ne pa profesorica Fakulteta za humanistične študije, ki je interesno obremenjena, saj ji je tožena stranka vročila odpoved delovnega razmerja in o tem teče postopek pri Delovnem sodišču v Kopru. Navaja še, da od dne 25. 12. 2015 tožnica ni več zaposlena pri toženi stranki, saj ji je prenehalo delovno razmerje in tudi iz tega razloga zato nima več pravnega interesa za vodenje upravnega spora.

10. Tožnica gradi tožbo na trditvi, da je bilo poseženo v njeno volilno pravico iz 43. člena URS s tem, da ni bila uvrščena v volilni imenik za redne volitve rektorja tožene stranke. Odločitev, ki jo je sprejela Volilna komisija, ji je bila poslana po pošti šele na dan volitev in jo je prejela, ko so bila volitve že izvedene. Tožbo vlaga na podlagi 4. člena ZUS-1, kar utemeljuje s tem, da nima drugih pravnih sredstev zoper sporno odločitev. Sodišču, skladno z določbo 33. člena ZUS-1,  predlaga, naj ugotovi, da sta njena neuvrstitev v volilni imenik za volitve rektorja tožene stranke, oziroma potrditev volilnega imenika ter odločba Volilne komisije z dne 2. 11. 2015 neustavni in nezakoniti ter da naj odločitev o njeni neuvrstitvi v volilni imenik, oziroma potrditev tega volilnega imenika v delu, ki se nanaša nanjo ter odločba Volilne komisije odpravita.

11. Namen postopka upravnega spora je v zagotavljanju sodnega varstva pravic in pravnih koristi posameznikov in organizacij proti odločitvam in dejanjem državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil (1. člen ZUS-1). V upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, ki posegajo v pravni položaj tožnika (2. člen ZUS-1), lahko pa tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo (4. člen ZUS-1). To pa ne pomeni, da je po 2. in 4. členu ZUS-1 v upravnem sporu mogoče uveljavljati kakršnokoli morebitno kršitev ustavnih pravic zoper katerikoli akt ali dejanje, pač pa le tiste kršitve, oziroma posege v ustavne pravice, ki so storjene z akti ali dejanji, definiranimi s tema dvema členoma ali z drugim zakonom, torej z akti ali dejanji organov upravne oblasti (tako Vrhovno sodišče v sklepu, opr. št. X Ips 366/2012, na katerega se sklicuje tožena stranka, enako tudi v sklepu, opr. št. I Up 521/2012, oba z dne 26. 3. 2013).

12. Sodišče meni, da sta v obravnavani zadevi ključni dve vprašanji, in sicer ali volilno pravico rektorja univerze lahko štejemo za ustavno varovano pravico po določbi 43. člena URS in ali je odločitev Volilne komisije akt, oziroma dejanje, ki ga je dopustno presojati po 2. oziroma 4. členu ZUS-1.

13. Volilna pravica po 43. členu URS je temeljna politična človekova pravica in s tem eden od temeljev demokratične države. Izhaja iz vzajemnega odnosa med posameznikom in državo, način njenega izvrševanja pa določa zakon. URS volilno pravico kot človekovo pravico varuje pri volitvah v predstavniške organe države (državni zbor), pri volitvah v tiste državne organe, za katere URS zapoveduje splošne volitve (predsednik države) in pri volitvah članov predstavniških teles lokalne samouprave in županov. Volilno pravico, kot ustavno varovano pravico,  po mnenju sodišča ne gre enačiti z volilno pravico, ki je način soodločanja zaposlenih v razmerju do delodajalca. Sodišče meni, da zato v obravnavani zadevi ne gre za kršitev ustavne pravice, ki jo varuje 43. člen URS, pač pa kvečjemu za kršitev ustavne pravice do soodločanja iz 75. člena URS in bi odločanje o tem lahko sodilo na področje delovnega prava (tako Vrhovno sodišče v sklepu, opr. št. I Up 521/2012), kolikor bi bil tak tudi tožbeni zahtevek.

14. Sodišče nadalje ugotavlja, da odločitev tožene stranke, da tožnice ne uvrsti v volilni imenik za volitve rektorja univerze, ni akt, oziroma dejanje, ki bi bil izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, pač pa ima podlago v avtonomnem notranjem organiziranju in delovanju univerze. Po določbi 6. člena ZVis je univerza avtonomni, znanstvenoraziskovalni, umetniški in izobraževalni visokošolski zavod s posebnim položajem. Ustanovi ga Republika Slovenija, deluje pa po načelih avtonomije. Načelo avtonomije univerzi zagotavlja tudi avtonomijo volitev, imenovanja in odpoklica organov v skladu s statuti in drugimi akti. Eden od organov univerze je rektor (20. člen Zvis), ki ga volijo vsi visokošolski učitelji, znanstveni delavci in visokošolski sodelavci, ko so na univerzi zaposleni, volilno pravico pa imajo tudi študentje, in sicer eno petino glasov prej naštetih (drugi odstavek 23. člena ZVis). Citirana zakonska določba vodi sodišče do enake ugotovitve kot je opisana v prejšnji točki, torej da so volitve rektorja način soodločanja zaposlenih (oziroma tistih, ki jih zakon taksativno našteva) pri urejanju notranje organizacije in delovanja univerze.

15. Na podlagi doslej navedenega sodišče meni, da se odločitev Volilne komisije, ki tožnice ni uvrstila na volilni imenik za volitve rektorja, nanaša izključno na področje avtonomnega notranjega organiziranja in delovanja univerze, ki ima podlago v ZVis ter na njegovi podlagi sprejetima Statutu in Pravilniku. To pomeni, da taka odločitev, oziroma odločba Volilne komisije, ni bila izdana v okviru izvrševanja upravne funkcije, pač pa v okviru lastnih pristojnosti univerze, ki ima podlago v prej naštetih predpisih. Odločitev Volilne komisije torej ni akt organa ali dejanje, ki dopušča upravni spor po določbi prvega odstavka 4. člena ZUS-1, saj Volilne komisije pri takem odločanju  ni mogoče šteti za organ upravne oblasti. Četudi tožnica s tožbo uveljavlja kršitev ustavnih pravic, to ne pomeni, da je mogoče v upravnem sporu po 2. in 4. členu ZUS-1 zaradi zatrjevanih kršitev ustavnih pravic zahtevati ugotovitev katerokoli kršitve zoper katerikoli akt, pač pa je dopustno uveljavljati le tiste, ki so storjene z akti, oziroma dejanji upravnih organov, oziroma z dejanji, ki so akt izvrševanja upravne oblasti (smiselno enako Vrhovno sodišče v sklepih, ki so navedeni v 11. točki obrazložitve).

16. Skladno z opisanimi ugotovitvami sodišče zaključuje, da za odločanje o tožbenem zahtevku, kot ga uveljavlja tožnica, ni predvidena sodna pristojnost. Odločitev Volilne komisije se namreč uvršča med interno delovanje znotraj univerze, konkretno na področje volitev rektorja. To pa je področje, ki je po določbi osme alineje 6. člena ZVis področje, na katerem deluje univerza po načelih avtonomije. Iz vseh razlogov, ki so navedeni v prejšnjih točkah, je zato sodišče tožbo tožnice na podlagi prve točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo.

17. Odločitev o stroških temelji na 4. odstavku 25.člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrže.

ZUS-1 člen 4, 36, 36/1, 36/1-1. URS člen 43. ZVis člen 6,23.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.