UPRS sodba I U 1256/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-12-15

Lara Bartenjev (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), Petra Hočevar

komunalni prispevek - odmera komunalnega prispevka - ponovljen postopek - za odločanje relevanten predpis - površina stavbnega zemljišča

Prvostopenjski organ mora v ponovljenem postopku v skladu z načelom zaupanja v pravo (2. člen Ustave) uporabiti predpis, veljaven v času uvedbe postopka za odmero komunalnega prispevka.

Glede na drugi odstavek 179. člena ZUreP-1 je bila uporaba občinskih odlokov, ki so bili sprejeti na podlagi ZSZ oziroma na njegovi podlagi izdanih podzakonskih aktih, podaljšana do 20. 7. 2007.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Občina Dol pri Ljubljani (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo odločila, da sta tožnika zavezanca za plačilo komunalnega prispevka zaradi novogradnje na zemljišču s parc. št. 299/1 k.o. ..., v območju urejanja BS9/2-1 (1. točka izreka). Višina komunalnega prispevka znaša 10.027,86 EUR in tožnika sta ga dolžna plačati najkasneje v 15 dneh po pravnomočnosti odločbe, po poteku tega roka z zakonskimi zamudnimi obrestmi (2. in 3. točka izreka). Organ in tožnika krijejo vsak svoje stroške upravnega postopka (4. točka izreka).

2. V obrazložitvi izpodbijane odločbe prvostopenjski organ navaja, da je toženka 17. 6. 2015 prejela sodno odločbo Vrhovnega sodišča RS, s katero sta bili odpravljeni upravni odločbi obeh stopenj št. 3510-0018/2006-52 z dne 22. 2. 2011 in št. 3510-0018/2006-48 z dne 27. 12. 2010 ter je bila zadeva vrnjena v ponoven postopek. V postopku je bilo ugotovljeno, da se predmetno zemljišče po določilih Dolgoročnega plana Občine Dol pri Ljubljani (Uradni list RS, št. 70/98) nahaja v območju urejanja BS9/2-1. Na tej podlagi se investitorju odmeri komunalni prispevek v skladu s 143. členom Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02, 8/03 – popr., 58/03 – ZZK-1, v nadaljevanju ZUreP-1) in na podlagi 2. člena Odloka o komunalnem prispevku za Občino Dol pri Ljubljani (Uradni list RS, št. 101/00, 58/03 in 46/06, v nadaljevanju Odlok 2000), po predpisanih elementih in enačbi za izračun komunalnega prispevka.

3. Podžupanja Občine Dol pri Ljubljani je kot drugostopenjski organ z odločbo z dne 7. 8. 2015 kot neutemeljeno v celoti zavrnila pritožbo tožnikov zoper izpodbijano prvostopenjsko odločbo.

4. Tožnika se s tako odločitvijo ne strinjata. Pojasnjujeta dosedanji potek postopka in navajata, da je Vrhovno sodišče RS s sodbo X Ips 149/2013 dalo ZUreP-1 vsebino, ki je ta nima. Glede obračuna komunalnega prispevka do sprejema z ZUreP-1 določenih predpisov menita, da se prej sprejeti odloki o komunalnem prispevku uporabljajo najdlje do uveljavitve predpisa iz drugega odstavka 146. člena ZUreP-1, to je do uveljavitve Pravilnika o podlagah za odmero komunalnega prispevka na osnovi povprečnih stroškov opremljanja stavbnih zemljišč s posameznimi vrstami komunalne opreme (Uradni list RS, št. 95/07), pri čemer osnovo za odmero prispevka po poteku dveh let od sprejema predpisa iz tretjega odstavka 140. člena ZUreP-1, to je od sprejema in ne uveljavitve Uredbe o vsebini programa opremljanja zemljišč za gradnjo (Uradni list RS, št. 117/04, 74/05, v nadaljevanju Uredba), lahko predstavlja le še program opremljanja, sprejet v skladu z ZUreP-1. Toženka na dan vložitve zahteve za odmero komunalnega prispevka ni imela veljavnega odloka, na podlagi katerega bi lahko odmerila komunalni prispevek.

5. Opozarjata še, da je Ustavno sodišče RS na primer v zadevi U-I-125/14 odločilo, da sta bila 193. člen in četrti odstavek 244. člena Zakona za uravnoteženje javnih financ v neskladju z Ustavo, ker sta se pri določanju davčne osnove za odmero davka na nepremično premoženje večje vrednosti sklicevala na posplošeno tržno vrednost nepremičnin iz Zakona o množičnem vrednotenju nepremičnin, za katerega je Ustavno sodišče RS v odločbi U-I-313/13 z dne 21. 3. 2014 ugotovilo, da je neustaven. Odločitev Ustavnega sodišča RS je pomembna tudi za odločanje v tem postopku, saj je tudi v obravnavanem primeru s potekom dvoletnega roka od sprejema Uredbe, to je z 18. 10. 2006, odpadla osnova za odmero komunalnega prispevka. Osnovo je lahko predstavljal le še program opremljanja, ki pa ga toženka ni imela sprejetega. Ostale osnove so z 18. 10. 2006 prenehale veljati. Zato komunalnega prispevka ni dopustno odmeriti po Odloku 2000. Celo če bi se smel uporabiti Odlok 2000 ali le „Pravilnik in Uredba“, pa pojasnjujeta, da je napačen matematičen izračun, ki ga je napravil prvostopenjski organ.

6. Sodišču predlagata, naj: 1. odpravi izpodbijano odločbo; 2. ugotovi, da je nezakonit Odlok o programu opremljanja za obstoječo komunalno opremo in merilih za odmero komunalnega prispevka za območje Občine Dol pri Ljubljani (Uradni list RS, št. 18/10) in se ga pri odločanju ne uporabi; 3. odloči, da se komunalni prispevek za stanovanjsko hišo na parc. št. 299/1 k.o. ... odmeri v višini 0,00 EUR; 4. odloči, da jima je toženka dolžna vrniti že plačani komunalni prispevek v znesku 10.029,24 EUR, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi od dneva plačila, to je od 12. 1. 2017 do dneva vračila, v roku 15 dni, pod izvršbo; 5. toženki naloži v plačilo njune stroške postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi od dneva izdaje sodbe do plačila v roku 15 dni, pod izvršbo.

7. Toženka v odgovoru na tožbo ugovarja tožbenemu zahtevku, sklicujoč se na obrazložitev prvo- in drugostopenjske odločbe. Dodatno predvsem pojasnjuje, da je „Uredba o vsebini programa opremljanja zemljišč“ začela veljati 20. 7. 2005 in je tako morala najkasneje v roku 2 let, torej do 20. 7. 2007, sprejeti program opremljanja. Tudi iz 14. člena „Pravilnika o merilih za odmero komunalnega prispevka“ izhaja, da se je na območjih, kjer programi opremljanja še niso bili usklajeni z uredbo, komunalni prispevek odmerjal po dotlej veljavnih predpisih, vendar najdlje do 20. 7. 2007. Odlok 2000 je bil do 20. 7. 2007 veljaven. Glede tožbenih ugovorov v zvezi s površino stavbnega zemljišča navaja, da je bila površina gradbene parcele (stavbišče in funkcionalno zemljišče) povzeta iz projektne dokumentacije A. d.o.o. Tudi elementi za izračun komunalnega prispevka so javno opredeljeni in navedeni v obrazložitvi odločbe. Predlaga, naj sodišče tožbeni zahtevek zavrne in tožnikoma naloži v plačilo sodne stroške.

9. V obravnavani zadevi je najprej sporno, na podlagi katerega predpisa je mogel prvostopenjski organ v ponovnem postopku odmeriti komunalni prispevek, glede na to, da je bil po podatkih dosedanjega upravnega postopka oziroma spisne dokumentacije postopek odmere komunalnega prispevka uveden na podlagi vloge tožnikov, vložene 7. 11. 2006 in dopolnjene 13. 12. 2006, ko je veljal ZUreP-1, torej še pred uveljavitvijo Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt).

10. Prvostopenjski organ je v ponovnem postopku na podlagi sodbe Vrhovnega sodišča RS X Ips 149/2013 z dne 3. 6. 2015 komunalni prispevek tožnikoma odmeril na podlagi Odloka 2000. Tožnika menita, da je uporaba Odloka 2000 v konkretnem primeru do 20. 7. 2007 v nasprotju z določbo 179. člena ZUreP-1, ki izrecno določa, da je dvoletni rok vezan na sprejem in ne na uveljavitev Uredbe, tako da se je ta rok iztekel 18. 10. 2006 in ne 20. 7. 2007. Trdita, da bi se Odlok 2000 lahko uporabil le, če bi bila osnova za odmero komunalnega prispevka določena s programom opremljanja, ki bi bil sprejet v skladu z ZUreP-1. Vendar v konkretnem primeru takšen program ni bil sprejet, kar naj bi po stališču tožnikov pomenilo, da tudi Odloka 2000 ni dopustno uporabiti za odmero komunalnega prispevka.

11. Upoštevaje stališča Vrhovnega sodišča RS, izrecno navedena v sodbi X Ips 149/2013 z dne 3. 6. 2015, in tudi judikaturo istega sodišča v zadevah X Ips 361/2012 in X Ips 248/2012, obe sodbi z dne 4. 12. 2013, sodišče ugotavlja, da so tožbeni ugovori neutemeljeni.

12. Čeprav ZUreP-1 ni izrecno določal, kdaj nastane obveznost plačila komunalnega prispevka (in tega ne določa niti zdaj veljaven ZPNačrt), mora po stališču Vrhovnega sodišča RS prvostopenjski organ v ponovljenem postopku v skladu z načelom zaupanja v pravo (2. člen Ustave) uporabiti predpis, veljaven v času uvedbe postopka za odmero komunalnega prispevka, to pa je ZUreP-1 (glej 11. točko obrazložitve sodbe X Ips 149/2013 z dne 3. 6. 2015). Razlog je v tem, da je komunalni prispevek javna dajatev, ki nastane na podlagi zakona, ko so podane okoliščine za njegovo odmero, določene z zakonom. V primeru odmere komunalnega prispevka za potrebe (nove) gradnje do tega pride, ko zavezanec vloži zahtevo pri pristojnem organu občinske uprave ali ko ta od upravne enote v zavezančevem imenu prejme obvestilo o popolnosti vloge za pridobitev gradbenega dovoljenja (šesti odstavek 79. člena zdaj veljavnega ZPNačrt). Višina komunalnega prispevka kot javne dajatve mora biti predvidljiva že v času nastanka obveznosti plačila in ne more biti odvisna od dolžine upravnega postopka (glej 12. točko obrazložitve sodbe X Ips 149/2013 z dne 3. 6. 2015, enako pa tudi sodbi Vrhovnega sodišča RS X Ips 361/2012 in X Ips 248/2012, obe z dne 4. 12. 2013). Iz teh razlogov je prvostopenjski organ v ponovljenem postopku pravilno uporabil predpis, veljaven ob uvedbi postopka odmere komunalnega prispevka, ko je torej veljal ZUreP-1. Že iz tega razloga se tožnika ne moreta sklicevati na določbe pozneje sprejetega Pravilnika o podlagah za odmero komunalnega prispevka na osnovi povprečnih stroškov opremljanja stavbnih zemljišč s posameznimi vrstami komunalne opreme (Uradni list RS, št. 95/07) in Pravilnika o merilih za odmero komunalnega prispevka (Uradni list RS, št. 95/07), saj sta oba začela veljati šele 20. 10. 2007.

13. Po drugem odstavku 143. člena ZUreP-1 se je komunalni prispevek določil na podlagi programa opremljanja glede na stopnjo opremljenosti zemljišč s komunalno infrastrukturo in drugo infrastrukturo ter glede na priključno moč in zmogljivost komunalne infrastrukture v poselitvenih območjih. Tretji odstavek 140. člena ZUreP-1 (Vsebina programa opremljanja) je pooblastil Vlado, da na predlog ministra za prostor podrobneje določi vsebino programa opremljanja. Skladno s tem je bila sprejeta Uredba. Drugi odstavek 146. člena ZUreP-1 (Cena komunalno opremljenega zemljišča) je pooblastil ministra za prostor, da določi merila za oblikovanje cene komunalno opremljenega zemljišča ter za odmero komunalnega prispevka. Skladno s tem je bil sprejet Pravilnik o merilih za odmero komunalnega prispevka (Uradni list RS, št. 117/04, v nadaljevanju Pravilnik). Uredba in Pravilnik sta oba začela veljati 20. 7. 2005.

14. ZUreP-1 pa je v drugem odstavku 179. člena določil tudi prehodno obdobje, in sicer, da se do uveljavitve Pravilnika komunalni prispevek odmerja po dotlej veljavnih predpisih. Iz drugega stavka drugega odstavka istega člena izhaja, da po poteku dveh let od sprejema Uredbe predstavlja osnovo za odmero komunalnega prispevka program opremljanja, pripravljen v skladu s tem predpisom. Do uveljavitve teh podzakonskih aktov sta se uporabljala Navodilo o vsebini programa opremljanja in Navodilo za izračun komunalnega prispevka (oba Uradni list RS, št. 4/99), ki sta bila sprejeta po Zakonu o stavbnih zemljiščih (v nadaljevanju ZSZ), kolikor nista v neskladju z ZUreP-1 (190. člen ZUreP-1).

15. Stališče Vrhovnega sodišča RS (glej 16. točko obrazložitve sodbe X Ips 149/2013 z dne 3. 6. 2015) je, da se je glede na zgoraj citirani drugi odstavek 179. člena ZUreP-1 uporaba občinskih odlokov, ki so bili sprejeti na podlagi ZSZ oziroma na njegovi podlagi izdanih podzakonskih aktih, podaljšala do 20. 7. 2007. Pred iztekom tega roka je sicer 28. 4. 2007 začel veljati ZPNačrt, ki v prvem odstavku 103. člena med drugim določa, da se z dnem njegove uveljavitve preneha uporabljati določba 179. člena ZUreP-1. V drugem odstavku 103. člena pa ZPNačrt določa, da z dnem njegove uveljavitve nehajo veljati določbe 135. do 155. člena ZUreP-1, to so določbe, ki se nanašajo na komunalno opremljenost zemljišč in odmero komunalnega prispevka. Vendar to glede na čas uvedbe postopka za odmero komunalnega prispevka in uporabo ZUreP-1 v obravnavani zadevi ni relevantno. Enako stališče je Vrhovno sodišče že sprejelo tudi v sodbah X Ips 361/2012 in X Ips 248/2012, obe z dne 4. 12. 2013. Tako razlago po mnenju Vrhovnega sodišča RS potrjuje tudi prvi odstavek 14. člena Pravilnika, ki je določal, da se komunalni prispevek na območjih, kjer ni programov opremljanja (ob upoštevanju spremembe skladno s Pravilnikom o dopolnitvi Pravilnika o merilih za odmero komunalnega prispevka, Uradni list RS, št. 75/05) oziroma programi opremljanja še niso usklajeni z Uredbo, odmerja po dotlej veljavnih predpisih, vendar najdlje do 20. 7. 2007.

16. Drugačnim stališčem tožnikov, med drugim, da toženka na dan vložitve zahteve za odmero komunalnega prispevka ni imela veljavnega odloka, ki bi lahko bil podlaga za odmero komunalnega prispevka, sodišče upoštevaje vse navedeno ne more slediti. Namreč, ker je bil postopek odmere komunalnega prispevka za tožnika uveden v času veljavnosti ZUreP- 1 in pred 20. 7. 2007, je prvostopenjski organ v ponovljenem postopku komunalni prispevek mogel odmeriti na podlagi občinskega predpisa, veljavnega v času uvedbe postopka, torej na podlagi Odloka 2000.

17. Tako ne zdrži tožbeno stališče, da je s potekom dvoletnega roka od sprejema Uredbe, to je 18. 10. 2006, odpadla osnova za odmero komunalnega prispevka. Pri tem je irelevantno sklicevanje tožnikov na odločitve Ustavnega sodišča RS v zadevah v zvezi z ureditvijo davka na nepremičnine, U-I-125/14 (odločba z dne 19. 2. 2015) in U-I-313/13 (odločba z dne  z dne 20. 3. 2014). V konkretnem primeru gre za drugačno dejansko in pravno stanje, namreč za odmero komunalnega prispevka na podlagi Odloka 2000, katerega uporaba se je po zgoraj citiranem stališču Vrhovnega sodišča RS ob upoštevanju pojasnjene razlage drugega odstavka 179. člena ZUreP-1 podaljšala do 20. 7. 2007.

18. Prav tako je irelevantno sklicevanje tožnikov na nezakonitost Odloka o programu opremljanja za obstoječo komunalno opremo in merilih za odmero komunalnega prispevka za območje Občine Dol pri Ljubljani (Uradni list RS, št. 18/10, s spremembami), ki naj se ga zato pri odločanju ne uporabi, kot je mogoče razbrati iz tožbenega predloga, naj sodišče „ugotovi“ njegovo nezakonitost. Ta odlok v času uvedbe postopka za odmero komunalnega prispevka namreč še niti ni bil sprejet, pač pa je bil sprejet šele 24. 2. 2010 in je začel veljati 23. 3. 2010.

19. Sodišče pa tudi ne sprejema tožbenih ugovorov, ki se nanašajo na sam izračun višine odmerjenega komunalnega prispevka, kar je nadalje sporno med strankama. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je jasno navedeno, da je bila površina stavbnega zemljišča, ki je površina gradbene parcele (stavbišče in funkcionalno zemljišče), povzeta iz projektne dokumentacije A. d.o.o. in znaša 339,98 m2, torej dokumentacije, ki sta jo predložila tožnika. To pomeni, da sta sama uveljavljala takšno površino. Tudi po točki a) 4. člena Odloka 2000 se pri izračunu komunalnega prispevka upošteva kot eden od elementov površina stavbnega zemljišča, ki je površina gradbene parcele (stavbišče in funkcionalno zemljišče), povzeta iz prostorsko-izvedbenega akta oziroma lokacijske dokumentacije, kar se navezuje na projektno dokumentacijo in tožnika v tožbi ne navedeta konkretnega ugovora, zakaj navedena površina iz projektne dokumentacije naj ne bi bila pravilna. Kolikor se tožnika sklicujeta na določbe Pravilnika o merilih za odmero komunalnega prispevka, objavljenega v Uradnem listu RS, št. 95/07, pa je treba ugotoviti, da ta pravilnik v obravnavani zadevi sploh ne more biti podlaga za odmero komunalnega prispevka tožnikoma, saj je bil sprejet 9. 10. 2007 in velja od 20. 10. 2007, kar je po tem, ko je bil postopek za odmero komunalnega prispevka že uveden. Trditev tožnikov, da se v primeru, če ni bilo veljavnega odloka, uporabi za obračun komunalnega prispevka kvečjemu neposredno „Pravilnik“ in Uredbo, kar bi rezultiralo v drugačnem izračunu komunalnega prispevka, je neupoštevna že iz razloga, ker je bil po ugotovljenem komunalni prispevek tožnikoma pravilno odmerjen na podlagi Odloka 2000.

20. Ker je sodišče torej presodilo, da je bil postopek za izdajo izpodbijane odločbe pravilen in da je izpodbijana odločba pravilna ter na zakonu utemeljena, je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo. Kadar sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).

21. Ker dejanske okoliščine, ki so bile podlaga za izdajo izpodbijane odločbe, med strankama niso sporne oziroma glede površine stavbnega zemljišča ni novih dejstev, pomembnih za odločitev, je sodišče na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1 in druge alineje drugega odstavka istega člena v upravnem sporu odločilo na seji.

ZUreP-1 člen 140, 140/3, 143, 143/2, 146, 146/2, 179, 179/2, 190. ZPNačrt člen 79, 79/6.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.