UPRS sodba I U 743/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-01-12

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), mag. Miriam Temlin Krivic (poroč.), Petra Hočevar

koncesija - podelitev koncesije - javna služba na področju raziskovalne dejavnosti - merila za podelitev koncesije

Da bo strokovno telo za vsako obliko podpore raziskovalne dejavnosti posebej razdelilo infrastrukturne programe na vrhunske, kakovostne in manj kakovostne programe, je bilo vnaprej določeno v razpisu in s tem tudi vnaprej poznano prijaviteljem. Posamezne oblike podpore raziskovalne dejavnosti so tudi določene v sedmem odstavku 4. člena Pravilnika o postopkih (so)financiranja, ocenjevanja in spremljanja izvajanja raziskovalne dejavnosti (definicije).

Iz razloga zmanjšanjih proračunskih sredstev se je toženka pri razdelitvi sredstev oprla na pravilo zgornje tretjine. Določanje načina razdelitve sredstev je v pristojnosti strokovnih teles in ZSA. Posledica pravila o zgornji tretjini ni pomenila oblikovanja različnih meril o uvrstitvi infrastrukturnih programov v financiranje in s tem neenakomernega obravnavanja prijav, ampak sta tako strokovno telo in ZSA s tem pravilom, ob upoštevanju znižanja proračunskih sredstev, sledila nalogi, določeni v 172.a členu zgoraj navedenega Pravilnika.

1. Tožena stranka je z izpodbijano odločbo zavrnila prijavo tožnika za izvajanje javne službe na področju raziskovalne dejavnosti v obliki infrastrukturnega programa Knjižnica in dokumentacija. V obrazložitvi navaja, da je Javna agencija za raziskovalno dejavnost objavila javni razpis za podelitev koncesije za izvajanje javne službe na področju raziskovalne dejavnosti v obliki infrastrukturnih programov v obdobju 2015-2020 (Javni razpis). Komisija za odpiranje prijav je v zvezi s tožnikovo vlogo ugotovila, da je prijava popolna, pravilno označena in pravočasna. Prijave je ocenjevalo strokovno telo skladno z 69. členom Pravilnika o postopkih (so)financiranja, ocenjevanja in spremljanja izvajanja raziskovalne dejavnosti (Pravilnik). Nove prijave so se ocenjevale po dveh kriterijih in sicer: a) „Kakovost prijave podporne dejavnosti“ in b) „Izvedljivost predloga“, stare pa še po dodatnem kriteriju: c) „Kakovost opravljene podporne dejavnosti“. Na podlagi ocen recenzentov je strokovno telo v skladu z 69. členom Pravilnika ter 9. točko Javnega razpisa določilo za vsak infrastrukturni program skupno število točk kot aritmetično sredino ocen recenzentov ter na podlagi tega programe razdelilo na vrhunske, kakovostne in manj kakovostne. Znanstveni svet agencije (ZSA) je na seji 17. 12. 2014 sprejel sklep o predlogu izbora prijav za financiranje prijav na podlagi javnega razpisa in predlagal, da se v financiranje uvrsti 25 prijav ter se ena prijava ne uvrsti v financiranje ter da je skupni obseg letnega financiranja predlaganih infrastrukturnih programov 40 FTE. Ta sklep je prejelo Ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport dne 23. 12. 2014, ki pa je ZSA dne 13. 1. 2015 seznanilo z odločitvijo, da se glede na razpoložljiva proračunska sredstva zmanjša obseg financiranja infrastrukturnih programov iz predvidenih 40 FTE na 25 FTE. ZSA je pozvalo, da pripravi nov prednostni seznam. ZSA je zato pripravo predloga vrnil strokovnemu telesu v ponovno presojo, ki je pripravilo nov predlog ter upoštevalo odločitev ministrstva o zmanjšanjem obsegu financiranja. Upoštevalo je pravilo, da se najprej financirajo vrhunski infrastrukturni programi, potem kakovostni in v primeru razpoložljivih razpisanih sredstev tudi manj kakovostni infrastrukturni programi. V skladu s predlogom prednostnega seznama strokovnega telesa je bilo kot vrhunskih ocenjenih 10 predlogov v obsegu financiranja 19 FTE. ZSA je tako predlagal financiranje vseh deset predlogov infrastukturnih programov v obsegu, ki ga je predlagalo strokovno telo. Za infrastrukturne programe, ki so bili ocenjeni kot kakovostni infrastrukturni programi, je tako za letni obseg financiranja ostalo 6 FTE. Vseh predlogov infrastrukturnih programov ocenjenih kot kakovostnih, je 13. Ob omejitvi proračunskih sredstev za financiranje je zato ZSA predlagal, da se financirajo vsaj tisti infrastrukturni programi, ki so dosegli najmanj zgornjo tretjino točk znotraj razpona procenta točk, ki pomenijo uvrstitev med kakovostne infrastrukturne programe. V zgornjo tretjino razpona kakovostnih programov se uvrstijo štirje kakovostni programi v skupnem letnem obsegu financiranja predlaganih infrastrukturnih programov 9 FTE, kar presega obseg, ki ga je predlagalo ministrstvo za 3 FTE. Za preostale kakovostne in manj kakovostne programe tako uvrstitev v financiranje ni bila več možna. V financiranje ZSA zato ni predlagal 9 kakovostnih in 3 manj kakovostnih predlogov infrastrukturnih programov. Tožnik je v povprečju zbral 77 % vseh možnih točk, kar ga v skladu s pragom, določenim glede na procent možnih točk, uvršča v skupino kakovostnih infrastrukturnih programov. Strokovno telo je zanj predlagalo letni obseg financiranja v višini 1 FTE, vendar ZSA predloga za financiranje zaradi zmanjšanja proračunskih sredstev ni potrdil, temveč je v skladu z novim, višjim pragom za uvrstitev infrastrukturnih programov, ki je za kakovostne infrastrukturne programe, za obliko podpore raziskovalne dejavnosti: Podpora raziskovalnim programom, najmanj 81,66 % doseženih točk, zaradi omejenih proračunskih sredstev za financiranje strukturnih programov s sklepom z dne 30. 3. 2015 predlagal zavrnitev financiranja.

2. Tožnik v tožbi navaja, da izpodbijana odločba temelji na napačni uporabi materialnega prava, ker toženka ni pravilno uporabila predpisov, ki bi jih pri odločanju morala, to je 68. člena Pravilnika, hkrati pa je uporabila materialno pravna merila, ki jih v razpisu ali drugih aktih ni. Pravilna uporaba določb drugega, tretjega in četrtega odstavka 67.a člena Pravilnika ter sedmega odstavka 68. člena Pravilnika, z upoštevanjem razpisa v 3. točki, pomeni, da mora odločitev o uvrstitvi v sistem financiranja temeljiti na oblikovanju enotnega prednostnega seznama prispelih prijav infrastrukturnih programov tako na ravni strokovnega telesa (tretji odstavek 67.a člena Pravilnika) kot tudi na ravni ZSA (četrti odstavek 67.a člena Pravilnika), in razvrstitvi programov, uvrščenih na prednostni seznam, na vrhunske, zelo kakovostne, itd., pri čemer se izbrani programi financirajo enotno za obdobje šestih letih. Pri odločanju ne sme biti odločilna oblika podpore raziskovalnim programom, ampak le enotna prednostna razvrstitev prijav, kot jo določa sedmi odstavek 68. člena Pravilnika. Izpodbijana odločba, kolikor se nanaša na programe, ki so bili ocenjeni kot kakovostni, ne temelji na enotnem prednostnem seznamu. Zaradi zmotne uporabe materialnega prava je toženka napačno odločila o prijavi tožnika. Rezultati razpisa, objavljeni na spletnih strani ARRS, kažejo, da so bile v sistem financiranja sprejete prijave z bistveno manjšim odstotkom doseženih točk (prijave št. 18, 25 in 40). Ob pravilni razvrstitvi prijav v enotni prednostni seznam bi bilo torej prijavi tožnika ugodeno. Hkrati pa toženka v veljavnih predpisih ali razpisni dokumentaciji ni imela podlage, da bi odločitev oprla na pravilo zgornje tretjine. Tega tudi ne določa razpisna dokumentacija. Predlaga, da sodišče na podlagi 65. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) izpodbijano odločbo odpravi in samo odloči o stvari, to je o podelitvi koncesije tožeči stranki.

3. Toženka stranka v odgovoru na tožbo predlaga zavrnitev tožbe.

5. V obravnavni zadevi je sporna odločitev toženke o zavrnitvi tožnikove prijave za izvajanje javne službe na področju raziskovalne dejavnosti v obliki infrastrukturnega programa, z naslovom infrastrukturnega programa: Knjižnica in dokumentacija.

6. Nesporno v zadevi je, da je komisija za odpiranje prijav ugotovila, da je tožnikova prijava prispela kot popolna, pravilno označena in pravočasna, zato jo je strokovno telo za ocenjevanje skupaj z drugimi ocenilo, skladno z 69. členom Pravilnika, ki določa kriterije, kazalce in merila ocenjevanja prijavljenih infrastrukturnih programov. S strani strokovnega telesa določeni recenzenti so prijave, ki pomenijo nove infrastrukturne programe, ocenili po dveh kriterijih, na podlagi katerih so prijavitelji lahko pridobili skupno 25 točk, ter prijave, ki pomenijo nadaljevanje infrastrukturnih programov, še z dodatnim kriterijem, za katerega so lahko pridobili prijavitelji 25 točk. Na podlagi ocen recenzentov je strokovno telo v skladu z 69. členom Pravilnika ter 9. točko javnega razpisa določilo za vsak infrastrukturni program skupno število točk kot aritmetično sredino ocen recenzentov. Na podlagi ocen je strokovno telo v skladu z 9. točko Javnega razpisa ter v skladu s šestim odstavkom 69. člena Pravilnika infrastrukturne programe razdelilo na vrhunske, kakovostne in manj kakovostne programe ter glede na procent možnih točk določilo prag za uvrstitev v skupine programov, kot izhaja iz Tabele 1 v izpodbijani odločbi. Iz razloga zmanjšanja sredstev (dopis ministrstva z dne 13. 1. 2015), iz predvidenih 40 FTE na 25 FTE, je ZSA predlagal, da se financirajo vsaj infrastrukturni programi, ki so dosegli najmanj zgornjo tretjino procenta točk znotraj razpona procenta točk, ki pomenijo uvrstitev med kakovostne infrastrukturne programe, kar je pomenilo za obliko podpore raziskovalne dejavnosti – Podpora raziskovalnim programom, prag 81,66 % . Za tožnika, ki je bil ocenjen s 77 %, pa neuvrstitev v financiranje. Ocenitev tožnikovega programa med strankami ni sporna.

7. Tožnik ugovarja, da toženka ni pravilno uporabila materialnega prava, določbe 68. člena Pravilnika oziroma je uporabila materialno pravna merila, ki v razpisu oziroma drugih aktih niso bila določena. Kot razlaga v tožbi, bi pravilna uporaba določb pomenila oblikovanje enotnega prednostnega seznama prispelih prijav. Sodišče njegovemu ugovoru ne more slediti. V obravnavani zadevi določba 68. člena Pravilnika, ki ureja elemente ocenjevanja raziskovalnih programov, ne more biti uporabljiva. Elemente ocenjevanja infrastrukturnih programov, kar je bil program tožnika, ureja 69. člen Pravilnika. Sklicevanje na določbo 68. člena Pravilnika je zato v obravnavanem primeru brezpredmetno in sodišče razlogov tožnika, ki jih ta veže na to določbo, ne upošteva. Tožnik navaja, da pri odločanju o prijavah ne sme biti odločilna oblika podpore raziskovalnim programom, ampak le enotna prednostna razvrstitev prijav, kar je v nasprotju s 67. in 67.a členom Pravilnika. Šesti odstavek 69. člena Pravilnika določa, da strokovno telo za ocenjevanje infrastrukturnih programov določi skupno oceno za infrastrukturni program na podlagi ocen po kriterijih in infrastrukturne programe razdeli na: vrhunski, kakovosten in manj kakovosten program. Tudi razpis je v 9. točki, četrti odstavek, tretji stavek, določal, da strokovno telo za vsako obliko podpore raziskovalne dejavnosti posebej razdeli infrastrukturne programe na vrhunske, kakovostne in manj kakovostne programe. Da bo strokovno telo za vsako obliko podpore raziskovalne dejavnosti posebej razdelilo infrastrukturne programe na vrhunske, kakovostne in manj kakovostne programe, je bilo torej vnaprej določeno v razpisu in s tem tudi vnaprej poznano prijaviteljem. Posamezne oblike podpore raziskovalne dejavnosti pa so tudi določene v sedmem odstavku 4. člena Pravilnika (definicije).

8. Iz razloga zmanjšanjih proračunskih sredstev se je toženka pri njihovi razdelitvi oprla na pravilo zgornje tretjine. Tožnik ugovarja, da v veljavnih predpisih ali razpisni dokumentaciji ni bilo podlage za tako ukrepanje. Vendar pa sodišče soglaša s toženko, da je ob upoštevanju dejstva, da je financiranje infrastrukturnih dejavnosti v obliki infrastrukturnih programov podpora izvajanju javne službe na področju raziskovalne dejavnosti in da so v skladu s 172.a členom Pravilnika naloge strokovnega telesa in ZSA tudi celostna skrb za razvoj ved in področij ter ohranjanje specifike ved in področij. Zato je določanje načina razdelitve sredstev, da so ti nameni uresničeni, v pristojnosti strokovnih teles in ZSA. Posledica pravila o zgornji tretjini ni pomenila oblikovanja različnih meril o uvrstitvi infrastrukturnih programov v financiranje in s tem neenakomernega obravnavanja prijav, ampak sta tako strokovno telo in ZSA s tem pravilom, ob upoštevanju znižanja proračunskih sredstev, sledila nalogi, določeni v 172. a členu Pravilnika.

9. Glede na navedeno je sodišče tožbo zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1, ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen ter da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena.

Pravilnik o postopkih (so)financiranja, ocenjevanja in spremljanja izvajanja raziskovalne dejavnosti člen 4, 4/7, 68, 69, 69/6, 172a.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.