UPRS sklep I U 128/2017
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-01-27

Alenka Praprotnik (preds.), Marjanca Faganel (poroč.), Bojana Prezelj Trampuž

kršitev pravil revidiranja - upravni spor - procesne predpostavke - stranka v postopku - aktivna legitimacija - začasna odredba

Tožeča stranka ni sodelovala v postopku nadzora, odredba ji ni bila vročena ter  je bila z izdano odredbo seznanjena šele s strani revizijske družbe. Po navedbah v tožbi naj bi sicer tožeča stranka pri Agenciji „podala predlog za odpravo kršitev, storjenih v upravnem postopku in vložila pravna sredstva“. Ne izkazuje pa, da bi bilo o teh njenih vlogah že tudi odločeno, oziroma da bi ji bil v tej zvezi priznan položaj stranskega udeleženca. To pa pomeni, da tožeča stranka ob vložitvi tožbe ne izkazuje ne položaja stranke in ne položaja stranskega udeleženca v upravnem postopku in da ji zato ni mogoče priznati položaja stranke in s tem aktivne legitimacije za tožbo v upravnem sporu.

Po določbah 110. člena ZRev-2 je dovoljeno začeti postopek sodnega varstva proti odločbam, kar pomeni, da zoper odredbo neposrednega sodnega varstva ni. Posebnega sodnega varstva tudi ni proti odločbi, s katero Agencija odloči o ugovoru proti odredbi in ga zavrže, zavrne ali spremeni odredbo (1. alinea drugega odstavka 110. člena), se pa lahko ta odločba izpodbija s tožbo v postopku sodnega varstva proti odločbi, ki jo je Agencija izdala zato, ker subjekt nadzora ni ravnal v skladu z odredbo (četrti odstavek 110. člena ZUS-1). To pa po eni strani pomeni, da je zagotovljeno sodno varstvo proti odredbi in da zato v konkretnem primeru ni podlage za odločanje sodišča na podlagi določb 4. in 66. člena ZUS-1. Po drugi strani pa to pomeni tudi, da napadena odredba ni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Tožeča stranka je dne 22. 1. 2017 vložila tožbo zoper odredbo Agencije za javni nadzor nad revidiranjem (v nadaljevanju Agencija), s katero je le-ta ugotovila, da je revizijska družba A. d.o.o. iz Ljubljane pri nadzoru nad kakovostjo opravljenih dogovorjenih postopkov pregleda izjave poslovodstva družbe B. d.o.o. - v likvidaciji, ki so bili opravljeni na podlagi 2. točke drugega odstavka 236. člena Zakona o finančnem poslovanju, postopkih zaradi insolventnosti in prisilnem prenehanju (v nadaljevanju ZFPPIPP), kršila pravila revidiranja in s tem prvi odstavek 39. člena Zakona o revidiranju (v nadaljevanju ZRev-2). Na podlagi ugotovljenih kršitev je nato odredila, da je omenjena revizijska družba dolžna zagotoviti, da pooblaščeni revizorji izdajajo okoliščinam primerna revizijska poročila, zaradi izdaje napačnega poročila, pripravljenega na podlagi 2. točke drugega odstavka 236. člena ZFPPIPP pa je revizijska družba dolžna to poročilo preklicati in o preklicu ustrezno obvestiti naročnika revizijske storitve - tožečo stranko. V tožbi trdi, da je odredba nezakonita, sodišču pa predlaga, da ugotovi njeno nezakonitost, jo odpravi in prepove revizijski družbi, da ravna po izdani odredbi. Predlaga tudi, da se ji povrnejo stroški postopka.

2. Hkrati s tožbo tožeča stranka predlaga izdajo začasne odredbe, s katero naj sodišče: 1. zadrži izvršitev izpodbijane odredbe, 2. Agenciji naloži, da izda akt, s katerim bo zadržala izvršitev odredbe, 3. revizijski družbi prepove ravnati v skladu z odredbo, kar vse naj stopi v veljavo takoj in naj velja še 30 dni po pravnomočni odločitvi v upravnem sporu, oziroma do pravnomočnega končanja zadnjega od postopkov St ... in St ..., ki se vodita pred Okrožnim sodiščem v Kopru. Predlaga tudi povrnitev stroškov v zvezi z vloženo začasno odredbo.

3. Tožena stranka v odgovoru na predlog za izdajo začasne odredbe sodišču predlaga, da predlog za izdajo začasne odredbe in tožbo zaradi procesnih napak oziroma zaradi neizpolnjenih procesnih predpostavk zavrže.

4. Sodišče je moralo tožbo in zahtevo za izdajo začasne odredbe zavreči.

5. Za začetek in tek upravnega spora morajo biti ves čas postopka izpolnjeni pogoji, ki jih predpisuje Zakon o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Gre za t.i. procesne predpostavke, na obstoj katerih mora paziti sodišče po uradni dolžnosti ves čas postopka, in če niso podane, tožbo v skladu z določbami 36. člena ZUS-1 s sklepom zavrže. Po 3. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1 tožbo zavrže (tudi) v primeru, če tožnik v tožbi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi, oziroma če po tem zakonu ne more biti stranka.

6. Po prvem odstavku 17. člena ZUS-1 je tožnik v upravnem sporu lahko le oseba, ki je bila stranka ali stranski udeleženec v postopku izdaje upravnega akta. Kar po razlogovanju o nasprotnem pomeni, da osebe, ki v postopku izdaje upravnega akta (torej v upravnem postopku) niso imele položaja stranke ali stranskega udeleženca, niso upravičene do vložitve tožbe v upravnem sporu. Za odločitev o dovoljenosti tožbe je torej bistvenega pomena okoliščina, ali je tožeča stranka v postopku izdaje izpodbijane odredbe imela položaj stranke ali stranskega udeleženca.

7. Iz izpodbijane odredbe sledi, da se izdaja v postopku nadzora nad revizijsko družbo. Po določbah prvega odstavka 118. člena ZRev-2 je stranka postopka nadzora oseba, nad katero nadzorni organ opravlja nadzor. Po drugem odstavku istega člena so stranke postopka nad revizijsko družbo tudi člani uprave revizijske družbe. Zato je bila, kot sledi iz izpodbijane odredbe, le-ta pravilno izdana in vročena revizijski družbi kot stranki v postopku, medtem ko tožeča stranka kot naročnik revizijske storitve na podlagi citirane zakonske ureditve ni bila in tudi ni mogla biti stranka v postopku.

8. Iz odredbe in nenazadnje iz samih navedb tožeče stranke tudi izhaja, da tožeča stranka ni sodelovala v postopku nadzora, da ji odredba ni bila vročena ter da je bila z izdano odredbo seznanjena šele s strani revizijske družbe. Po navedbah v tožbi naj bi sicer tožeča stranka pri Agenciji „podala predlog za odpravo kršitev, storjenih v upravnem postopku in vložila pravna sredstva“. Ne izkazuje pa, da bi bilo o teh njenih vlogah že tudi odločeno, oziroma da bi ji bil v tej zvezi priznan položaj stranskega udeleženca. To pa pomeni, da tožeča stranka ob vložitvi tožbe ne izkazuje ne položaja stranke in ne položaja stranskega udeleženca v upravnem postopku in da ji zato ni mogoče priznati položaja stranke in s tem aktivne legitimacije za tožbo v upravnem sporu. Zato je moralo sodišče tožbo na podlagi citirane 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 kot nedopustno s sklepom iz I. točke izreka zavreči. Ker je sodišče tožbo zavrglo iz procesnih razlogov, se ni spuščalo v vsebinsko presojo tožbenih navedb in predlogov.

9. Pravno utemeljeni pa niso niti tožbeni očitki o kršitvah ustavnih pravic, ki naj bi bile prizadejane tožeči stranki s tem, ker naj bi kot naročnik revizijske storitve ne imela v postopku nadzora zagotovljenega (ustreznega) pravnega varstva. Glede na 118. člen ZRev-2, s katerim je izrecno določeno, kdo je stranka v postopku nadzora, tožeča stranka res ne more zahtevati, da se ji prizna lastnost stranke. Zato pa ima po določbah ZUP (142. člen), ki se v skladu s 102. členom ZRev-2 uporabljajo tudi v postopku nadzora pred Agencijo, možnost, da že med postopkom zahteva položaj stranskega udeleženca in s tem osebe, ki ima v skladu 43. členom ZUP v postopku enake pravice in dolžnosti kot stranka. Po določbah ZUS-1 (17. člen) pa ima možnost, da toži zoper dokončen sklep, s katerim se ji pravica do udeležbe v upravnem postopku zavrne, kar pomeni, da ima na podlagi navedene zakonske ureditve že v upravnem in nato tudi v sodnem postopku zagotovljeno pravno varstvo svojega položaja.

10. Ob tem je potrebno poudariti še, da je po določbah 110. člena ZRev-2 dovoljeno začeti postopek sodnega varstva proti odločbam, kar pomeni, da zoper odredbo neposrednega sodnega varstva ni. Posebnega sodnega varstva tudi ni proti  odločbi, s katero Agencija odloči o ugovoru proti odredbi in ga zavrže, zavrne ali spremeni odredbo (1. alinea drugega odstavka 110. člena), se pa lahko ta odločba izpodbija s tožbo v postopku sodnega varstva proti odločbi, ki jo je Agencija izdala zato, ker subjekt nadzora ni ravnal v skladu z odredbo (četrti odstavek 110. člena ZUS-1). To pa po eni strani pomeni, da je zagotovljeno sodno varstvo proti odredbi in da zato v konkretnem primeru ni podlage za odločanje sodišča na podlagi določb 4. in 66. člena ZUS-1, na katere se med drugim sklicuje tožeča stranka v tožbi. Po drugi strani pa to pomeni tudi, da napadena odredba ni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu in da zato tudi iz razloga po 4. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1(1) v konkretnem primeru ni podlage za odločanje o tožbi.

11. Ker je sodišče sklenilo, da v konkretnem primeru upravni spor ni dopusten, pa tudi ni podlage za izdajo začasne odredbe iz 32. člena ZUS-1. Vsebinsko odločanje o zahtevi za izdajo začasne odredbe je namreč možno samo ob dopustnosti upravnega spora. In ker po že povedanem upravni spor ni dopusten, je sodišče tudi zahtevo tožeče stranke za izdajo začasne odredbe kot nesposobno za obravnavanje s sklepom iz II. točke izreka zavrglo.

12. Odločitev o stroških postopka iz III. točke izreka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrže, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

opomba (1) : Po 4. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1 sodišče tožbo zavrže s sklepom, če ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

ZRev-2 člen 39, 39/1, 118, 118/1. ZUP člen 43, 142. ZUS-1 člen 17, 17/1, 36, 36/1, 36/1-3, 110, 110/2, 110/4.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.