UPRS Sklep I U 2804/2017-4
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-12-27

mag. Slavica Ivanović Koca (preds.), Adriana Hribar Milič (poroč.), Zdenka Štucin

JAVNI RAZPISI - JAVNI ZAVODI - UPRAVNI SPOR

javni razpis - imenovanje direktorja javnega zavoda - obvestilo - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu

Neuspeli javni razpis in z njim povezano obvestilo nimata nobenega vpliva na pravni položaj prijavljenih kandidatov. Rezultati javnega natečaja, ko ni bil izbran nihče, po presoji sodišča ne pomeni odločitve o tožnikovi pravici ali pravni koristi in iz tega sledi, da obravnavana tožba zoper obravnavano obvestilo ne more biti tožba v upravnem sporu o zakonitosti upravnega akta iz prvega odstavka 2. člena ZUS-1. Z obvestilom, ki se nanaša na tožnikovo kandidaturo, se dejansko tudi ni odločalo o tožnikovi pravici do zasedbe delovnega mesta, saj te izključne pravice nima.

II. Predlog za izdajo začasne odredbe se zavrže.

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Tožena stranka je z izpodbijanim obvestilom o izidu razpisa (v nadaljevanju tudi obravnavano obvestilo) tožnika obvestila, da na Javnem razpisu za zasedbo delovnega mesta ravnatelja javnega zavoda Slovensko narodno gledališče Opera in balet Ljubljana, objavljenem v Uradnem listu RS, št. 26/17 in na spletni strani Ministrstva za kulturo ter pri Zavodu RS za zaposlovanje dne 26. 5. 2017, ni bil izbran nihče izmed prijavljenih kandidatov (v nadaljevanju predmetni javni razpis).

2. Zoper obravnavano obvestilo je tožnik vložil tožbo, v kateri povzema razpisne pogoje, pogoje ki jih izpolnjuje ter potek postopka. Tožnik je v predmetnem javnem razpisu dosegel 68 točk od 70 možnih točk. Navaja vsebino 36. člena Zakona o uresničevanju javnega interesa za kulturo (v nadaljevanju ZUJIK). V predmetnem javnem razpisu je svet javnega zavoda podal negativno mnenje za vse tri prijavljene kandidate, strokovni svet pa je enega kandidata ocenil negativno, za dva kandidata (tudi tožnika) pa je podal pozitivno mnenje. Tožnik je nato 11. 12. 2017 na podlagi 36. člena Zakona o zavodih (v nadaljevanju ZZ) prejel obravnavano obvestilo. Pristojni minister ima pri imenovanju sicer res diskrecijsko pravico in ni vezan na mnenje sveta zavoda in strokovnega sveta. Dejstvo, da tožnik ni bil imenovan na razpisano delovno mesto, čeprav je bil spoznan za najprimernejšega kandidata in je dosegel kar 68 točk od 70 možnih točk pomeni, da je odločitev toženke očitno nerazumna. Standardi strokovne usposobljenosti in merila za izbiro so bili določeni v naprej in so bili namenjeni razvrstitvi kandidatov glede na njihovo primernost. Tožnik je bil glede na izpolnjevanje razpisnih pogojev, tako glede strokovne usposobljenosti, kot glede na priporočilo posebne razpisne komisije, več kot očitno najprimernejši kandidat za razpisano delovno mesto. Posebni natečajni komisiji je bilo prepuščeno široko polje proste presoje pri ocenjevanju primernosti kandidatov. Navedena komisija pa je tožnika zelo dobro ocenila. Odločitev toženke, da ne imenuje nobenega od prijavljenih kandidatov na predmetni javni razpis, je povsem nerazumna.

3. Tožnik je podpredsednik Sindikata kulture in narave Slovenije, kar očitno v izbirnem postopku ni bilo pozitivno sprejeto oz. je navedeno tožnikovo udejstvovanje nezaželeno, saj v nasprotnem primeru ni utemeljenega razloga za negativno mnenje sveta zavoda in posledično za neimenovanje kateregakoli kandidata. Dejstvo, da tožnik ni bil spoznan za primernega kandidata pomeni, da je bil neenakopravno obravnavan, odločitev toženke pa je nerazumna. Tožnikovo članstvo in položaj v sindikatu pa je okoliščina, na podlagi katere je bil tožnik diskriminiran. Kršeno je načelo prepovedi diskriminacije. Kršena je bila tudi pravica do enakopravne dostopnosti delovnega mesta iz 49. člena Ustave RS. Poleg navedenega pa je podana tudi kršitev določb postopka, saj obravnavano obvestilo ni ustrezno obrazloženo oziroma je neobrazloženo do takšne mere, da onemogoča preizkus zakonitosti izpodbijane določitve. Toženka ni navedla vsebine mnenja sveta javnega zavoda in strokovnega sveta, niti ni obrazložila odločitve ministra. Mnenje sveta zavoda, s katerim je podal negativno mnenje vsem kandidatom je neobrazloženo. Toženka bi morala svojo odločitev, da na razpisano delovno mesto nikogar ne imenuje konkretno obrazložiti in navesti razloge za takšno odločitev. Le tako lahko tudi toženka izhaja, da je ravnala v javnem interesu. Izpodbijani akt ne zadostuje določbi 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Iz tretjega odstavka 36. člena ZUJIK izhaja, da predhodni mnenji sveta in strokovnega sveta zavoda nista omejeni na kandidata po ustanoviteljevem izboru, vendar minister po tem določilu ni obvezen od svetov zahtevati, naj se mnenji nanašata na vse kandidate. Po povedanem, mnenji svetov niti nista obvezujoči in predstavljata relevantno okoliščino, ki lahko zožuje avtonomijo ministra pri izbiri in končni odločitvi v smislu, da bolj kot je ministru nasprotujoče mnenje o kandidatih s strani sveta tehtno obrazloženo, bolj mora biti v tem primeru primerno obrazložena ministrova izbira. Zakonitost odločitve ministra se presoja preko testa očitne (ne)razumnosti (sodba in sklep Upravnega sodišča RS U 1757/2008 z dne 5. 8. 2008). Ni namen diskrecijske pravice, da upravni organ ponavlja javne razpise. Gre za zlorabo pravice pri izbiri in imenovanju, kar je nedopustno ravnanje. Zaradi nemožnosti presoje obrazložitve in izpodbijanega akta kot celote, je bil kršen predmetni postopek javnega razpisa in je podana bistvena kršitev določb postopka, ki je tudi bistveno vplivala na odločitev o izbiri kandidata. Tožnik sodišču predlaga, da obravnavano obvestilo razveljavi ter toženki naloži, da je dolžna v roku 15 dni imenovati tožnika na delovno mesto ravnatelja javnega zavoda Slovensko narodno gledališče Opera in balet Ljubljana in toženki naloži, da je dolžna tožniku povrniti stroške postopka v roku 15 dni, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

4. Toženka v odgovoru na tožbo prereka navedbe tožnika. Meni, da v zadevi niso podani pogoji za izdajo začasne odredbe iz drugega odstavka 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), kar obrazloži. Navaja sklepa Upravnega sodišča RS II U 42/2013 z dne 13. 2. 2013 in Vrhovnega sodišče RS I Up 85/2013 z dne 7. 3. 2013. Po stališču novejše sodne prakse Vrhovnega sodišča RS (sklep I Up 247/2017 z dne 15. 12. 2017) je imenovanje na vodstveni položaj v javnem sektorju povezano z varstvom javnega interesa in z izvajanjem javnih nalog. Imenovanje direktorja je privilegij in ne pravica posameznika. Zaradi imenovanja na tak položaj ne more priti do posega v pravno varovan položaj posameznika. Ker tožnik nima pravice biti imenovan na delovno mesto ravnatelja (direktorja), mu težko popravljiva škoda ni nastala. Ker v predmetnem javnem razpisu ni bil imenovan nihče od prijavljenih kandidatov, ni bilo poseženo v tožnikovo pravico do enake dostopnosti delovnih mest iz 49. člena Ustave RS. Izdaja začasnih odredb pa po stališču Vrhovnega sodišča RS (sklepa I Up 348/2016 z dne 11. 1. 2017 in I Up 247/2017 z dne 15. 12. 2017) ni namenjena splošnemu spreminjanju sistemskih učinkov tožbe v upravnem sporu, temveč posegu v izvrševanje (učinkovanje) izpodbijanega akta, ob presoji konkretnih značilnosti posameznega primera. Izdaja začasne odredbe ne sme biti namenjena uvajanju splošne suspenzivnosti tožbe v upravnem sporu zoper odločitve v postopkih imenovanja ali razrešitev. Toženka sodišču predlaga, da tožnikov predlog za izdajo začasne odredbe kot neutemeljen zavrne.

5. Sodišče je tožbo zavrglo iz naslednjih razlogov:

6. Sodišče je ob predhodnem preizkusu tožbe presojalo ali obvestilo o neuspelem javnem natečaju, v katerem ni bil izbran noben kandidat, predstavlja posamični akt s katerim je bilo odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi s področja upravnega prava in ali v obvestilu vsebovana odločitev (da v predmetnem javnem razpisu ni izbran noben kandidat) sama zase sploh lahko poseže oziroma vpliva na katero od tožnikovih človekovih pravic, zatrjevanih v tožbi. Obvestilo kandidatom na predmetni javni razpis s katerim ni bil izbran nihče od prijavljenih kandidatov, po mnenju sodišča ne izpolnjuje pogojev za upravni akt po določbah 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), saj ne gre za odločitev o pravici, obveznosti ali pravni koristi s področja upravnega prava, ampak za seznanitev z odločitvijo v kadrovski zadevi, kjer državni organ nastopa kot delodajalec in ne kot nosilec upravne oblasti. Takega obvestila se ne more izpodbijati v upravnem sporu. Zaradi izdaje takšnega akta tudi ni mogoče uveljavljati kršitve ustavnih pravic v smislu 4. člena ZUS-1.

7. Neuspeli javni razpis in z njim povezano obvestilo po presoji sodišča nimata nobenega vpliva na pravni položaj prijavljenih kandidatov. Dejstvo, da ni bil izbran nihče, kandidate na javnem razpisu postavlja medsebojno v enak položaj, kar pa je drugače kot v primeru, ko se izbirna faza javnega razpisa konča z opravljeno izbiro in ima neizbrani kandidat pravico do pritožbe (zagotovljena je pravica do enakopravne dostopnosti delovnega mesta iz 49. člena Ustave RS). Rezultati javnega natečaja, ko ni bil izbran nihče, po presoji sodišča ne pomeni odločitve o tožnikovi pravici ali pravni koristi in iz tega sledi, da obravnavana tožba zoper obravnavano obvestilo ne more biti tožba v upravnem sporu o zakonitosti upravnega akta iz prvega odstavka 2. člena ZUS-1. Z obravnavanim obvestilom, ki se nanaša na tožnikovo kandidaturo, se dejansko tudi ni odločalo o tožnikovi pravici do zasedbe delovnega mesta, saj te izključne pravice nima.

8. ZUJIK in sklep o ustanovitvi javnega zavoda Slovensko narodno gledališče Opera in balet Ljubljana pa ne določata eksplicitno, da bi moralo biti obvestilo kandidatom o izidu javnega razpisa obrazloženo, niti taka zahteva ne izhaja iz narave sprejete odločitve. Poleg navedenega pa je pravico iz 22. člena Ustave RS (tudi do obrazložitve odločbe z navedbo odločilnih dejstev) možno uveljavljati le v zvezi z konkretnim postopkom, ki se konča z odločitvijo o pravicah in dolžnostih. Določba 22. člena Ustave RS (enako varstvo pravic, tudi pravice do obrazložitve odločbe z navedbo odločilnih dejstev) je procesne narave in zagotavlja jamstvo v postopkih, ki pomenijo odločanje o pravicah, dolžnostih in pravnih interesih oseb, torej v postopkih, ki se končajo z odločitvijo, s katero se posega v tožnikov pravni položaj. Zgolj tak akt je lahko obremenjen z napako, ki pomeni kršitev navedene ustavne pravice (enako Vrhovno sodišče RS v sklepu I Up 11/2017 z dne 15. 3. 2017).

9. Po določbi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 sodišče tožbo zavrže s sklepom, če ugotovi, da upravni akt, ki se izpodbija s tožbo, očitno ne posega v tožnikovo pravico ali v njegovo neposredno, na zakon oprto osebno korist. Tožnik pa ne more uveljavljati pravice do obrazložitve, zakaj na razpisu za prosto delovno mesto ni bil nihče izbran, saj v tem primeru niti v upravnem sporu na podlagi drugega odstavka 157. člena Ustave RS ni mogoče uveljavljati ustavne pravice iz 22. člena Ustave RS, ker se s spornim obvestilom ni končal postopek o tožnikovi pravici do zasedbe delovnega mesta. Ker torej tožnik ustavne pravice, kot jo je v upravnem sporu želel uveljavljati s tožbo, ne more uveljavljati, je sodišče njegovo tožbo na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo.

10. Ker je sodišče tožbo zavrglo iz procesnih razlogov, se do ostalih tožbenih navedb ni opredeljevalo.

11. Ker tožnik ni izkazal procesnih predpostavk za vložitev tožbe v tem upravnem sporu, kar je bilo razlog za njeno zavrženje, je slednje tudi razlog za zavrženje tožnikovega predloga za izdajo začasne odredbe. Obstoj vložene tožbe je namreč procesna predpostavka za odločanje o predlogu za izdajo začasne odredbe, kar izhaja iz določbe 32. člena ZUS-1. Po določbi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda. Po določbi tretjega odstavka 32. člena ZUS-1 pa lahko tožnik iz razloga iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1 zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno. Ker je sodišče s tem sklepom tožnikovo tožbo zavrglo, ta procesna predpostavka ni bila več izpolnjena in tako ni bilo več pogojev za meritorno odločanje o predlagani začasni odredbi, kar izhaja tudi iz sklepov Vrhovnega sodišča RS I Up 444/2006 z dne 13. 4. 2006, I Up 467/2012 z dne 3. 10. 2012 in I Up 281/2013 z dne 12. 9. 2013). Zato je sodišče zavrglo tudi tožnikovo zahtevo za izdajo začasne odredbe na podlagi 32. člena ZUS-1 in ob smiselni uporabi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

12. Skladno s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1 vsaka stranka trpi svoje stroške postopka, kadar sodišče tožbo zavrže, zato tožniku ni bilo mogoče priznati stroškov, ki jih je uveljavljal v tožbi.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 4, 36, 36/1, 36/1-6

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.