UPRS Sodba II U 502/2016-20
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-12-12

Vlasta Švagelj Gabrovec (preds.), Violeta Tručl (poroč.), Jasna Šegan

kulturnovarstveno soglasje - varstveni režim - varstvo kulturne dediščine - dopustnost gradnje

Na spornem zemljišču je v skladu s prostorskimi akti in varstvenim režimom (novo)gradnja dopustna. Kulturnovarstveni pogoji pa so namenjeni določitvi pogojev gradnje tako, da se območje spomenika ustrezno varuje.

I. Tožbi se ugodi. Odločba Zavoda za varstvo kulturne dediščine Slovenije, Služba za kulturno dediščino, Območna enota Maribor, št. NN/35107-1086/2014/5 z dne 5. 11. 2015 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 285,00 € z DDV v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano odločbo je prvostopni organ zavrnil zahtevo tožeče stranke za izdajo kulturnovarstvenega soglasja za poseg, to je novogradnjo vile - dvojčka nad mestnim parkom na zemljišču s parc. št. 143/5 k.o. ... po projektni dokumentaciji: idejna zasnova št. 130622-IDZ iz meseca novembra 2014, ki jo je izdelal A. d.o.o. iz Ljubljane, v spomenik Maribor - mestno jedro - cona B (EŠD 424).

2. Iz obrazložitve izhaja, da velja za spomenik Maribor - mestno jedro, cona B (EŠD 424) varstveni režim določen v 5. členu Odloka o razglasitvi kulturnih in zgodovinskih spomenikov na območju Občine Maribor (v nadaljevanju Odlok). V tem primeru je treba upoštevati širši urbanistični koncept in kvalitete ter problematiko širšega območja in ne le poseg na navedeni parceli. Iz ugotovitev prvostopnega organa izhaja, da bi se novogradnja nahajala na stičišču ulic nad ...in ... ulice. Individualne vrstne hiše ob Ulici ... so bile zgrajene v 60-ih letih prejšnjega stoletja po kvalitetnem zazidalnem načrtu. Objekti so do danes ohranili enotno zasnovo, ki se kaže v urbanistični umeščenosti enotno arhitekturno zasnovanih stanovanjskih objektov v linearnem nizu, kar se še vedno odraža v tlorisnih in višinskih gabaritih, naklonu strešine ter poteku slemen. Na levem robu ... ulice se nahaja mestni park, na desnem robu pa se ob njej nahaja le B. vila, ki je bila nekoč grajska pristava prvotnega mariborskega gradu nad ..., tako da bi na tem območju novogradnja posegla v strukturo nepozidanih površin z izjemo B. vile. Organ ugotavlja, da je kvaliteto nepozidane zelene bariere treba ohraniti in s tem tudi razmerje pozidanih in nepozidanih zelenih območij v tem delu mesta. Pri tem je treba upoštevati tudi poglede na mestno jedro z griča ..., saj se pri naselbinskih spomenikih varujejo tudi njihove vedute oziroma pogledi na naselje. Prav tako se varujejo tudi pogledi na in v mestni park. Razen tega je na tem območju prioriteta ureditev preglednega in varnega dostopa do vrha griča ..., kjer se nahajata kulturna spomenika arheološko najdišče ... in kapelica Svete Marije na .... Na vrhu griča je stal prvotni mariborski grad, arheološke raziskave na ... pa so potekale v letih 1985 ter 2010 in 2011. Prvotni mariborski gornji grad predstavlja pomembnejšo kulturno dediščino mesta in se v naslednjih letih tod načrtuje nadaljevanje arheoloških raziskav ter priprava konzervatorskega načrta, ki bo obravnaval tudi ureditev varnih in funkcionalnih dostopov v sklopu širše zastavljenih oglednih mestnih poti. Trenutno je peš dostop neustrezen in neprimeren ter poteka po cesti.

3. Prvostopni organ zaključuje, da je novogradnja z vidika varovanja kulturne dediščine iz navedenih razlogov neustrezna, saj degradira obstoječ kvaliteten urbanističen ambient. Zato je v nasprotju z varstvenim režimom predvsem v tistem delu, ki določa, da se morajo na prostih površinah dovoljene novogradnje z gabaritnimi omejitvami in zazidalnim rastrom prilagoditi neposrednemu okolju posameznih ambientov. Parc. št. 143/5 k.o. ... predstavlja neločljivi sestavni del posameznega ambienta in je z vidika varovanja kulturne dediščine ni mogoče obravnavati kot prosto površino. Razen tega prvostopni organ predlaga še, da tožeča stranka glede primernosti posega novogradnje na tem območju pridobi mnenje pristojne službe Mestne občine Maribor oziroma urbanistične komisije Mestne občine Maribor. Prvostopni organ je v skladu z enajstim odstavkom 29. člena Zakona o varstvu kulturne dediščine (v nadaljevanju ZVKD-1) tožnikovo vlogo za izdajo kulturnovarstvenih pogojev štel kot vlogo za izdajo kulturnovarstvenega soglasja in jo zavrnil.

4. Tožeča stranka se je zoper to odločbo pritožila, Ministrstvo za kulturo pa je njeno pritožbo zavrnilo. Navaja, da z odlokom določeni kulturnovarstveni režim velja za celotno območje spomenika in znotraj celotnega območja velja, da novogradnje niso v celoti prepovedane, to pa ne pomeni, da je novogradnja dovoljena na vseh parcelah v območju spomenika. V vsakem konkretnem primeru novogradnje je treba tehtati razloge za gradnjo in razloge za ohranitev spomeniškega območja v obstoječi obliki. Tudi drugostopni organ se pridružuje prvostopni odločitvi, da bi pozidava prispevala k degradaciji dediščine v prostoru namesto k nadgradnji njenih kakovostnih prvin.

5. Tožeča stranka je vložila tožbo v upravnem sporu zaradi nepravilno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja, nepravilno pa je bilo uporabljeno tudi materialno pravo. Navaja, da je tožeča stranka v okviru pridobivanja potrebnih soglasij in dovoljenj v skladu s 50. členom Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) pridobila vse potrebne projektne pogoje soglasodajalcev, razen tega pa je pridobila tudi lokacijsko informacijo Mestne občine Maribor, iz katere izhaja, da je osnovna namenska raba po prostorskih sestavinah planskih aktov stavbno zemljišče v ureditvenem območju naselja, pri čemer je iz 6. točke razvidno, da gre za površine za stanovanja. Tožeča stranka je bila glede na navedeno utemeljeno prepričana, da je gradnja na njeni parceli dovoljena in mogoča ob upoštevanju določenih pogojev, ki se nanašajo na gradnjo na varovanih območjih. Ker je bilo v lokacijski informaciji določeno, da gre za varovano območje - kulturno dediščino Maribor - mestno jedro, je tožeča stranka v skladu z določbami ZVKD-1 pri toženi stranki vložila vlogo za izdajo kulturnovarstvenih pogojev za predlagan objekt. Parcela tožeče stranke, na kateri naj bi se gradil objekt, je namreč namenjena pozidavi in je tako gradnja na tej parceli dopustna. Zato je tožena stranka napačno uporabila določbo enajstega odstavka 29. člena ZVKD-1, ko je njeno vlogo zavrnila. Ker je gradnja na tem zemljišču dopustna, bi morala tožena stranka oziroma prvostopni organ izdati kulturnovarstvene pogoje in šele po prejemu popolne vloge odločiti o vlogi tožeče stranke.

6. Tožeča stranka dodaja, da gradbeni projekt tožeče stranke na parceli 143/5 k.o. ..., ki v naravi predstavlja vilo dvojček nad mestnim parkom, ustreza gabaritom sosednjih objektov. V tožbi natančno navaja sosednje objekte, njihove gabarite, zazidane površine in etažnost ob ulici. Pri tem dodaja, da povsem skladni gabariti obstoječih objektov niti med sabo niso. Prilaga fotografije hiš ob Ulici ... in pojasnjuje, da te nimajo enotnih naklonov strešin in posledično enotnih višinskih gabaritov. Tudi sicer so stanovanjske hiše v Ulici ...o med sabo različne in po izgledu bistveno spremenjene v primerjavi s časom, ko so bile zgrajene. So dozidane, različnih fasad in podobno. Načrtovana gradnja je zaradi naravnih danosti posebna in je edina, ki ima stik s spodnjo ulico ter vhod in dovoz iz nje. Zaradi konfiguracije terena ima odprte kleti. Pri tem je treba upoštevati, da so bile prej navedene hiše zgrajene v 60-ih letih prejšnjega stoletja, ta pa se načrtuje pol stoletja kasneje. Načrtovana novogradnja bi s svojo umestitvijo tako postala del treh grajenih urbanističnih entitet, del niza objektov ob ... ulici, ob Ulici ... in del gruče objektov ob in v mestnem parku. Slednje je tožena stranka v izpodbijani odločbi popolnoma zanemarila, četudi sta postavljena neposredno nasproti načrtovani gradnji. V prvostopni odločbi se tako omenja le B. vila, čeprav se za njo nahaja večstanovanjski blok zgrajen v 90-ih letih prejšnjega stoletja, ki ima vsaj osem vhodov in pet nadstropij. Glede na to ne moremo govoriti o strukturi nepozidanih površin, ampak gre dejansko za niz samostojnih objektov in skupin ob ... ulici, ki je sicer resda razredčen a v svojem enakomernem ritmu pozidanega in praznega prostora vsekakor še dovolj prepoznaven in tudi značilen za iztek mesta proti naravi. Tožeča stranka opisuje tudi objekte, ki so v nadaljevanju ... ulice na Ulici ... z začetkom v Trgu ... ob mariborskem gradu in meni, da je pri odločanju o načrtovanju gradnje treba upoštevati vse te objekte.

7. Glede navedb v izpodbijani odločbi o zeleni barieri na delu parcele, kjer bi stal objekt, tožeča stranka še dodaja, da ta ne predstavlja kvalitetnega rastja, pač pa nekaj precej tankih dreves in veliko podrasti. Pri tem pa tožena stranka popolnoma spregleda, da sta v mestnem parku celo dva objekta in je zato nepravilen in napačen zaključek, da je parcela tožeče stranke zeleni tampon med pozidanim in nepozidanim delom. Sicer pa tožena stranka v izpodbijani odločbi napačno označuje parcelo 143/5 k.o. ... v ortofoto posnetku, kjer je označen bistveno večji prostor, kot ga dejansko ta parcela predstavlja, in s tem daje napačen vtis o dejanski lokaciji nameravane gradnje.

8. Glede pogledov na mestno jedro in v mestni park tožeča stranka navaja, da teh že sedaj ni bilo, saj to preprečuje zelena bariera in konfiguracija terena. V zvezi z ureditvijo preglednega in varnega dostopa do vrha griča ..., pa tožeča stranka navaja, da je bila na tem delu prav pred kratkim speljana nova pešpot, ki poteka mimo zemljišča tožeče stranke, sicer pa je parcela 143/5 k.o. ... zemljišče v zasebni lasti, pri čemer tožeča stranka ni prejela še nobenega poziva za prodajo oziroma preureditev tega zemljišča v pešpot, ki bi predstavljala javno površino. Razen tega pa zaradi strmega in zahtevnega terena, to zemljišče za dostop na ... niti ni primerno. Po potrebi tožeča stranka predlaga še pritegnitev izvedenca s področja arhitekture in urbanizma. Razen tega navaja še, da so bili pri izdaji izpodbijane odločbe prekoračeni zakonski roki. Predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne toženi stranki v nov postopek, priglaša pa tudi stroške tega upravnega spora.

9. Tožena stranka se v odgovoru na tožbo zavzema za njeno zavrnitev. Vztraja pri stališčih, navedenih v prvostopni odločbi, ki jih je potrdila in še nekoliko razširila tudi drugostopna obrazložitev.

10. Tožeča stranka vztraja pri svojih stališčih tudi v vloženi pripravljalni vlogi.

12. Način varstva kulturne dediščine ter pristojnosti pri njenem varstvu z namenom omogočiti celostno ohranjanje dediščine določa ZVKD-1. Ta v prvem odstavku 28. člena določa, da je za poseg v spomenik treba pridobiti kulturnovarstveno soglasje. Kulturnovarstveno soglasje za posege, za katere je predpisano gradbeno dovoljenje, se izdaja kot projektno soglasje v skladu s predpisi, ki urejajo graditev (tretji odstavek 28. člena ZVKD-1). Za posege v spomenik ali za posege v vplivno območje spomenika se kulturnovarstveno soglasje izda v skladu z aktom o razglasitvi spomenika ali prostorskim aktom ali aktom o določitvi varstvenih območij dediščine (1. alinea četrtega odstavka 28. člena ZVKD-1). Pred izdajo kulturnovarstvenega soglasja je treba pridobiti kulturnovarstvene pogoje zavoda. V vlogi je treba navesti namen posega in priložiti projektno dokumentacijo, ki jo za pridobitev projektnih pogojev predpisujejo predpisi, ki urejajo graditev (prvi in drugi odstavek 29. člena ZVKD-1).

13. Zavod s kulturnovarstvenimi pogoji določi zahteve, ki jih mora izpolnjevati projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja ali druga projektna dokumentacija, potrebna za izvedbo posegov, in zahteve glede strokovne usposobljenosti izvajalcev specializiranih del (tretji odstavek 29. člena ZVKD-1). Za poseg v spomenik se kulturnovarstveni pogoji določijo v skladu z aktom o razglasitvi ali z določbami prostorskega akta ali akta o določitvi varstvenih območij dediščine (2. alinea četrtega odstavka 29. člena ZVKD-1). Če zavod že na podlagi vloge za izdajo kulturnovarstvenih pogojev ugotovi, da poseg ni dopusten ali mogoč, se vloga za izdajo kulturnovarstvenih pogojev šteje kot vloga za izdajo kulturnovarstvenega soglasja. Zavod na podlagi te ugotovitve zavrne izdajo kulturnovarstvenega soglasja (enajsti odstavek 29. člena ZVKD-1).

14. Odlok o razglasitvi kulturnih in zgodovinskih spomenikov na območju Občine Maribor (v nadaljevanju Odlok) v 8. točki 5. člena kot urbanistični spomenik določa mariborsko mestno jedro. Odlok določa meje tega območja in v predmetni zadevi ni sporno, da predvidena novogradnja leži na parceli 143/5 k.o. ..., ki je v širšem območju tega urbanističnega spomenika, to je v coni B. V coni B so prve stavbe iz prve polovice prejšnjega, to je 19., stoletja. Razen manjšega števila bidermajerskih oziroma skromnejših klasicističnih stavb je njihova glavna značilnost pripadnost historičnim slogom, ki obvladujejo posamezne ulične poteze, mednje pa so se vrinile posamezne sodobne stavbe, ki pa so v večini primerov spoštovale osnovne urbanistične smernice iz druge polovice 19. stoletja. Ulice so ravne, v rahlem loku, ki sledi srednjeveški poti, pa poteka le ... cesta. Večinoma so še tlakovane z granitnimi kockami, ob njih pa potekajo drevoredi.

15. Režim varovanja za cono B je določen tako, da je pri širšem mestnem jedru treba čuvati njegovo pričevalnost raščene urbane strukture z značilnim uličnim rastrom, gabariti in historično podobo posameznih stavb. Dejavnost mora biti v skladu z značajem mestnega prostora in posameznih stavb. V tem območju so na prostih površinah dovoljene novogradnje, ki se morajo z gabaritnimi omejitvami in zazidalnim rastrom prilagoditi neposrednemu okolju posameznih ambientov. Novi objekti morajo biti funkcionalno in oblikovno usklajeni s historičnim jedrom.

16. Kot izhaja iz podatkov spisa in lokacijske informacije ter med strankami ni sporno, je parcela št. 143/5 k.o.... po prostorskih sestavinah planskih aktov in prostorskih ureditvenih pogojih stavbno zemljišče z namensko rabo površine za stanovanja. Dovoljene so prostostoječe – posamične gradnje za eno in dvostanovanjske stavbe.

17. Namenska raba je s prostorskimi akti določena raba zemljišč in objektov (9. točka prvega odstavka 2. člena v času izdaje izpodbijane odločbe veljavnega Zakona o prostorskem načrtovanju - v nadaljevanju ZPNačrt). Stavbno zemljišče je zemljiška parcela oziroma več zemljiških parcel ali njihovih delov, na katerih je zgrajen objekt, oziroma zemljiška parcela, ki je z občinskim prostorskim načrtom namenjena za graditev objektov (24. točka prvega odstavka 2. člena ZPNačrt).

18. Razen tega je parcela št. 143/5 k.o. ... tudi znotraj spomenika mariborsko mestno jedro, za katerega je varstveni režim določen z Odlokom. Varstveni režim so pravila, ki ob upoštevanju družbenega pomena spomenika in na podlagi njegovega vrednotenja konkretizirajo omejitve lastninske pravice ter drugih upravičenj in določajo ukrepe za izvedbo varstva (40. točka 3. člena ZVKD-1).

19. Iz zgoraj navedenega izhaja, da je zemljišče nameravane gradnje v skladu s prostorskimi akti opredeljeno kot stavbno zemljišče z namensko rabo površine za stanovanja. Tudi varstveni režim za to območje gradnje ne prepoveduje. Nasprotno, izrecno določa, da so novogradnje na prostih površinah dopustne, morajo pa se z gabaritnimi omejitvami in zazidalnim rastrom prilagoditi neposrednemu okolju. Tako iz tožbenih navedb kot podatkov spisa in zlasti orto foto posnetkov je razvidno, da je na tem območju več zgradb različnega tipa od enostanovanjskih stavb v Ulici ... do večstanovanjskega objekta v ... ulici in stavb v mestnem parku. Gre torej za sorazmerno raznoliko gradnjo, zato zaključek v izpodbijani odločbi, da gre za poseg v strukturo nepozidanih površin, nima podlage v podatkih spisa.

20. Sodišče se sicer strinja s stališčem iz izpodbijane odločbe, da je treba upoštevati širši urbanistični koncept, vendar pa ni mogoče pritrditi nadaljnjemu zaključku, da predvidena gradnja degradira obstoječ kvaliteten urbanističen ambient in je v nasprotju z varstvenim režimom v delu, ki določa, da se morajo na prostih površinah dovoljene novogradnje z gabaritnimi omejitvami in zazidalnim rastrom prilagoditi neposrednemu okolju posameznih ambientov, saj iz izpodbijane odločbe ni razvidno, kakšne so gabaritne omejitve novogradenj in kakšen naj bo zazidalni raster na obravnavanem območju. Navedeno stališče v izpodbijani odločbi bi kazalo na to, da je na predmetni stavbni parceli vsakršna gradnja neustrezna, to pa je v nasprotju tako s prostorskimi akti kot z varstvenim režimom. Po obeh je (novo)gradnja na tem zemljišču dopustna, kulturnovarstveni pogoji pa so namenjeni prav temu, da se pogoji gradnje določijo tako, da se območje spomenika ustrezno varuje. Okvire za to določa Odlok, ki določa, da se morajo novogradnje z gabaritnimi omejitvami in zazidalnim rastrom prilagoditi neposrednemu okolju, ter se funkcionalno in oblikovno uskladiti s historičnim jedrom. S kulturnovarstvenimi pogoji je torej treba določiti pogoje, pod katerimi je gradnja dopustna.

21. Po obrazloženem je v nasprotju s prostorskimi akti tudi zaključek v izpodbijani odločbi, da je gradnja nedopustna, ker je treba varovati t.im. zeleno bariero in vedute na mestni park in da je treba urediti pot na grič .... Glede slednjega je treba ugotoviti, da prostorski akti predmetnega zemljišča (v zasebni lasti) ne opredeljujejo kot (javno) pot ampak kot zemljišče za gradnjo stanovanjskih stavb, niti niso bili v zvezi s tem zemljiščem sprejeti začasni ukrepi za zavarovanje urejanja prostora, ki bi prepovedovali izvajanje gradenj. V ostalem delu pa je treba s projektnimi pogoji gradnjo opredeliti tako, da bodo spoštovane omejitve iz varstvenega režima.

22. Iz zgoraj navedenega izhaja, da so bile pri izdaji izpodbijane odločbe napačno uporabljene določbe ZVKD-1 in Odloka in je bilo torej s tem napačno uporabljeno materialno pravo. Zato je sodišče na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) izpodbijano odločbo odpravilo in v skladu s tretjim odstavkom tega člena zadevo vrnilo organu, ki je izpodbijani akt izdal, v ponovni postopek, da ob upoštevanju pravnega mnenja sodišča (četrti odstavek 64. člena ZUS-1) ponovno odloči o zadevi.

23. Ker je sodišče tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijani akt, je v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 tožena stranka dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Po določilu drugega odstavka 3. člena tega pravilnika je tožeča stranka upravičena do povrnitve stroškov postopka v višini 285,00 €, ki jih je sodišče skupaj z DDV naložilo v plačilo toženi stranki.

24. Obresti od zneska pravdnih stroškov je sodišče tožeči stranki prisodilo od dneva zamude, tožena stranka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika – OZ v zvezi z 378. členom OZ - enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča Republike Slovenije z dne 13. 12. 2006).

25. Sodišče je o tožbi odločilo brez glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, upravnih odločb, izdanih na prvi in drugi stopnji ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi zaradi nepravilne uporabe materialnega prava ugoditi in izpodbijani upravni akt, izdan na prvi stopnji, odpraviti ter ostala navedena dejstva in dokazi ne morejo vplivati na odločitev (druga alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

Zakon o varstvu kulturne dediščine (1999) - ZVKD  - člen 28, 28/1, 28/1-3, 29, 29/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.