UPRS sodba I U 1767/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-12-20

Zdenka Štucin (preds.), Marjanca Faganel (poroč.), Alenka Praprotnik

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

inšpekcijski postopek - ustavitev inšpekcijskega postopka - stranka v postopku - stranski udeleženec - pravni interes

V skladu s tretjim odstavkom 24. člena ZIN ima položaj stranke v inšpekcijskem postopku le inšpekcijski zavezanec, medtem ko vlagatelj pobude, prijave, sporočila ali druge vloge nima položaja stranke. Inšpekcijski nadzor je namreč nadzor nad izvajanjem oziroma spoštovanjem zakonov in drugih predpisov in se izvršuje (po uradni dolžnosti) zaradi varstva javnega interesa in ne v zaščito interesov posameznikov.

Pretežna večina razlogov, iz katerih tožnik zahteva udeležbo v postopku, se  nanaša na uveljavljanje zakonitosti cestne ureditve nasploh in s tem na varstvo javnega interesa. Medtem ko osebnega interesa oziroma osebnih koristi tožnik  ne izpostavi in ne izkaže v zadostni meri. Zgolj dejstvo, da je uporabnik javnih cest in da je zato upravičen do doslednega spoštovanja zakonskih pogojev za posege v njihovo (splošno) rabo, ni dovolj. Ne pove in ne izkaže pa, v čem je (bil) prizadet kot posameznik in to neposredno, kot se zahteva po zakonu (ZUP). Predvsem pa iz njegovih navedb ne izhaja, v čem konkretno in predvsem neposredno je prizadet prav s strani inšpekcijskega zavezanca in zaradi njegovega ravnanja.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Inšpektorica Inšpektorata občine A. v postopku ugotavljanja kršitev določb 26. in 27. člena Odloka o občinskih cestah (v nadaljevanju Odlok) s strani B. d.o.o., tožniku kot prijavitelju z izpodbijanim sklepom ni priznala, da kot stranski udeleženec vstopi v postopek.

2. Iz razlogov sklepa sledi, da je tožnik v navedenem postopku vložil zahtevo, da se mu prizna položaj stranskega udeleženca. Inšpektorica je v zadevi ponovno pregledala dokumentacijo ter ponovno preverila, če je možno ukrepati po Odloku. Pri tem je ugotovila, da inšpektor po določbah 26. in 27. člena Odloka konkretno ne nadzira primarnih nalog I. (v nadaljevanju I.), ker delovanje B. d.o.o. (v nadaljevanju B. d.o.o.) že po Odloku usmerja in nadzoruje pristojni organ Mestne uprave – Oddelek za gospodarske dejavnosti in promet (v nadaljevanju OGDP). Morebitna neupravičenost prenosa nalog z B. d.o.o. na zasebno podjetje C. d.d. je zato predmet notranje preiskave drugih specializiranih nadzornih služb in ne Inšpektorata občine A., na kar je Inšpektorat pristojne službe že opozoril in je zato inšpekcijski postopek zoper B. d.o.o. ustavil. Ker se je inšpekcijski postopek ustavil, pa je potrebno zavrniti tudi tožnikovo zahtevo, da vstopi v postopek.

3. V nadaljevanju obrazložitve prvostopni inšpektorat še pojasni, da se inšpekcijski postopki vodijo po uradni dolžnosti. Vloge občanov in organizacij niso zahteve za uvedbo postopka, temveč le pobuda organu, da uvede postopek po uradni dolžnosti. Položaj stranke v inšpekcijskem postopku ima zato le zavezanec, medtem ko vlagatelj pobude oziroma prijave nima položaja stranke. Zato tožniku kot vlagatelju (pobude) v takšni situaciji, kot je opisana, ne gre položaj stranke oziroma stranskega udeleženca. Kot stranski udeleženec bi lahko nastopil le pri drugih nadzornih organih, ki imajo pravno podlago za nadzor nad razmerji oziroma prenosi del in nalog, kakršni se obravnavajo v konkretnem primeru.

4. Župan kot organ druge stopnje je pritožbo tožnika zoper izpodbijani sklep zavrnil kot neutemeljeno. V svojih razlogih pritrdi odločitvi, da se tožniku ne prizna položaja stranskega udeleženca v zadevnem inšpekcijskem postopku. V zvezi s pritožbenimi ugovori pa po obširnem sklicevanju na določbe Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN) ter Zakona o cestah (v nadaljevanju ZCes-1) in ZUP najprej poudari, da je položaj stranskega udeleženca mogoče priznati le v odprtem upravnem postopku in ne v postopku, ki je ustavljen. Iz listin, ki so v spisih, sledi, da je tožnik zahteval položaj stranskega udeleženca 21. 4. 2015, inšpekcijski postopek pa je bil ustavljen s sklepom dne 7. 8. 2015, kar pomeni, da je tožnik vložil zahtevo med postopkom. Zato je bil po stališču druge stopnje prvostopni organ dolžan odločiti o tožnikovi zahtevi za udeležbo v postopku. Pač pa po mnenju pritožbenega organa tožnik ni izkazal pravnega interesa za udeležbo v postopku. Tožnik namreč svoj pravni interes utemeljuje s kršitvijo javnega interesa, ki je v tem, da Inšpektorat neupravičeno zavrača svojo pristojnost v konkretni zadevi nadzora, in torej z razlogi, s katerimi ne utemeljuje svoje pravice ali na zakon oprte neposredne koristi. V konkretnem primeru se zadeva oziroma nadzor nanaša na kategorizirane javne poti, ki so vrsta občinskih cest in ki jih lahko vsakdo prosto uporablja na način in pod pogoji predpisov in pravil cestnega prometa. V konkretnem primeru je bilo v postopku inšpekcijskega nadzora ugotovljeno, da zavezanec ni kršil zakona ali drugega predpisa. Inšpektor pa uveden inšpekcijski postopek lahko kadarkoli ustavi, če spozna, da ni ogrožena javna korist.

5. V zvezi s pritožbenim ugovorom, da je tožnik zahteval obnovo postopka, drugostopni organ citira določbe ZUP o obnovi postopka ter ugovor zavrne. V zvezi z očitkom napačne uporabe materialnega prava, nepravilno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja in kršitev pravil postopka pa ugotavlja, da je organ prve stopnje odločil pravilno in na podlagi veljavnih predpisov. In ker tožnik niti v pritožbi ne navaja, kateri predpis mu daje zakonsko varovan položaj, pritožbeni organ ugotovi, da je bil postopek pred izdajo sklepa prve stopnje voden pravilno, da je sklep pravilen in na zakonu utemeljen, da je pritožba neutemeljena in da je zato izpodbijani sklep zakonit in pravilen.

6. Tožnik se s takšno odločitvijo ne strinja in predlaga odpravo izpodbijanega sklepa ter ponovno odločanje v zadevi. Toži iz razlogov kršitve pravil postopka in materialnega prava ter zaradi nepravilno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja. V tožbi navaja, da so v konkretnem primeru predmet spora štiri ceste (D. ulica, E. ulica, F. ulica in G. cesta), ki so kategorizirane kot občinske javne poti in imajo kot takšne že po zakonu status javnega dobra ter so izven pravnega prometa. To velja tudi za zapornice na njih, ki so po določbah 2. in 8. člena ZCes-1 sestavni del cest. Zemljišča, na katerih stojijo zapornice, niso last etažnih lastnikov v naselju H. niti ne gre za pripadajoča zemljišča k večstanovanjskim stavbam v naselju. Zato je pogodba, sklenjena med etažnimi lastniki in upravljalcem javnega dobra nezakonita, saj na javnih cestah ni mogoče pridobiti stvarnih pravic, B. d.o.o. pa krši 26. in 27. člen Odloka s tem, ko na omenjenih cestah kot edini zakoniti izvajalec javne službe ne vodi oziroma nadzira prometa in elektronske prometne opreme in ne vzdržuje video nadzornega sistema, ampak je vse te naloge predal zasebnemu podjetju C. d.d. Poleg tega (niti) B. d.o.o. ni zakoniti upravljalec občinskih cest v občini A., ampak je to OGDP. Obstoječa prometna oprema na omenjenih cestah je postavljena v nasprotju s prometno ureditvijo in v nasprotju z Odlokom. Isto velja za video nadzor na navedenih cestah, saj ga ne izvaja B. d.o.o., ampak zasebno podjetje C. d.d., ki za to početje nima podlage v predpisih.

7. V nadaljevanju tožbe tožnik opiše potek postopka inšpekcijskega nadzora, v zvezi z izpodbijanim sklepom pa navaja, da je napačen in da je bilo potrebno tožbo nujno vložiti zaradi kršitve javnega interesa s strani inšpektorata, zaradi protizakonitega ravnanja izvajalca javne službe B. d.o.o. in zaradi kršenja človekovih pravic s strani zasebnega podjetja C. d.d. Ker inšpektor ni ukrepal, je bil tožnik prisiljen vložiti zahtevo, da se mu prizna položaj stranskega udeleženca. Zahtevo je utemeljil s pravno koristjo, ki jo ima kot uporabnik javnih cest v naselju H., in sicer ima pravico do anonimne rabe javnih cest in s tem do doslednega spoštovanja zakonskih pogojev za posege v splošno rabo javnih cest oziroma pri njenem omejevanju. Zaradi protipravnega ravnanja B. d.o.o., ki ima za posledico posege s strani C. d.d., se je bistveno spremenilo tožnikovo bivalno okolje in so mu kršene človekove pravice do svobode gibanja, do zasebnosti in do varstva osebnih podatkov. Lokalna skupnost je dolžna zagotavljati splošno rabo javnih cest, nadzor na izvajanjem ustreznih predpisov, ki to zagotavljajo, pa opravlja na podlagi 28. člena Odloka Inšpektorat občine A. Ker je na omenjenih javnih cestah s prenosom upravljanja na zasebno podjetje preprečena splošna raba javnih cest v naselju, se na tem območju ni mogoče svobodno gibati brez predhodne prijave na vhodu in izhodu iz naselja, za kar pa ni podlage v predpisu. Podatki o vseh vstopih in izstopih iz naselja, opravljeni z vozilom na javnih cestah, tudi tisti, ki so zbrani preko video nadzora, se zbirajo in elektronsko shranjujejo, to bazo podatkov pa pregledujejo nepooblaščene osebe in kar se še vedno izkorišča za samovoljno blokado magnetnih kartic, ki jih je izdal OGDP za namen delovanja zapornic v letih 2011 do 2012 in v letu 2013. Gre za obdelavo osebnih podatkov, ki omogoča zasledovanje in opazovanje uporabnikov javnih cest in s tem za kršitev ustavno varovane pravice do zasebnosti.

8. Prvostopni organ navaja, da so bile pogodbe morda protipravno podpisane, čeprav je iz listin razvidno, da so bile pristojnosti izvajalca javne službe na zasebno podjetje prenesene brez pogodbe ali drugega primerljivega dokumenta in brez podlage v predpisih in da so torej pristojnosti lokalne skupnosti glede upravljanja z javnim dobrim (javnimi cestami in zapornicami) protizakonito prešle na zasebno podjetje. Zato je dejansko stanje ugotovljeno nepopolno. Stališče Inšpektorata glede pristojnosti po Odloku pomeni kršenje materialnega predpisa, saj je njegova pristojnost za nadzor nad izvajanjem 26. in 27., pa tudi 25. člena Odloka izrecno predpisana v 28. členu Odloka.

9. Napačno uporabo procesnega zakona pa tožnik vidi v tem, da prvostopni organ razlogov oziroma pravnih koristi tožnika za položaj stranskega udeleženca sploh ni presojal in je zato obrazložitev bistveno pomanjkljiva. Napačno tudi navaja, da tožniku ni mogoče priznati položaja stranskega udeleženca, ker je postopek ustavljen. Priznanje položaja stranskega udeleženca bi namreč za tožnika (lahko) pomenilo obnovo inšpekcijskega postopka. Sicer pa je ravno dejstvo, da je organ prve stopnje inšpekcijski postopek v nasprotju z javnim interesom ustavil, dodatni razlog za to, da se prizna tožniku legitimacija v postopku, v katerem  bi bilo potrebno ugotoviti, da pogodba med C. d.d. in etažnimi lastniki ni bila nikoli veljavna.

10. Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločitvi in pri razlogih ter predlaga zavrnitev tožbe.

11. Tudi B. d.o.o. kot zavezanec v postopku inšpekcijskega nadzora in s tem kot stranka z interesom v odgovoru na tožbo sodišču predlaga, da tožbo zavrne.

12. Stranki na naroku za glavno obravnavo vztrajata pri svojih navedbah in predlogih.

14. V konkretnem primeru je sporna odločitev o tožnikovi zahtevi, po kateri se mu ne prizna položaja stranskega udeleženca v inšpekcijskem postopku, ki se vodi zoper B. d.o.o. zaradi kršitve določb 26. in 27. člena Odloka in ki je bil uveden na podlagi prijave tožnika.

15. Zgolj dejstvo, da je prijavitelj oziroma vlagatelj pobude za uvedbo postopka, tožniku ne daje pravice, da se udeležuje inšpekcijskega postopka. V skladu s tretjim odstavkom 24. člena ZIN ima položaj stranke v inšpekcijskem postopku le inšpekcijski zavezanec, torej v konkretnem primeru B. d.o.o., medtem ko vlagatelj pobude, prijave, sporočila ali druge vloge nima položaja stranke. Inšpekcijski nadzor je namreč nadzor nad izvajanjem oziroma spoštovanjem zakonov in drugih predpisov in se izvršuje (po uradni dolžnosti) zaradi varstva javnega interesa in ne v zaščito interesov posameznikov.

16. Ker inšpektorjeva odločitev lahko pomeni tudi poseg v koristi ali spremembo položaja drugih oseb, ne le zavezanca, lahko po ustaljeni sodni praksi takšna oseba uveljavlja v inšpekcijskem postopku položaj stranskega udeleženca. Pogoj za to pa je, da takšna oseba določno navede in izkaže, da so z inšpektorjevo odločitvijo prizadete kakšne njene pravice ali pravne koristi, tj. neposredne, na zakon ali na drug predpis oprte osebne koristi.

17. Iz listin, ki so v upravnih spisih, sledi, da je tožnik dne 21. 4. 2015 vložil zahtevo za vstop v zadevni inšpekcijski postopek ter da je zahtevo utemeljeval z varstvom oziroma obstojem svojih pravnih koristi, kar pomeni, da je uveljavljal položaj stranskega udeleženca v tem postopku. Kljub temu se o teh njegovih navedbah inšpekcijski organ ni izrekel, kar je bilo nepravilno in kar pomeni, da ima tožnik prav, ko navaja, da je obrazložitev prvostopenjskega organa bistveno pomanjkljiva in da je zato v tem pogledu, to je glede obstoja pravnih koristi tožnika, ni mogoče preizkusiti, kar je kršitev 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP. Napačni so tudi razlogi, po katerih organ prve stopnje zahtevo tožnika zaradi ustavitve postopka zavrne. Vendar pa opisane nepravilnosti oziroma pomanjkljivosti prvostopenjske odločitev popravi organ druge stopnje v obrazložitvi svoje odločbe in z navajanjem na naroku pred sodiščem ter pri tem po presoji sodišča pravilno ugotovi, da tožnik pravnega interesa za stransko udeležbo v zadevnem inšpekcijskem postopku ni izkazal.

18. Pretežna večina razlogov, iz katerih tožnik zahteva udeležbo v postopku, tako tistih, ki jih vsebuje zahteva in ki jih ponovi v tožbi, kot tistih, ki jih je navedel na naroku za glavno obravnavo, se namreč nanaša na uveljavljanje zakonitosti cestne ureditve nasploh in s tem na varstvo javnega interesa. Medtem ko osebnega interesa oziroma osebnih koristi tožnik tudi po presoji sodišča ne izpostavi in ne izkaže v zadostni meri. Zgolj dejstvo, da je uporabnik javnih cest in da je zato upravičen do doslednega spoštovanja zakonskih pogojev za posege v njihovo (splošno) rabo, ni dovolj. Prav tako tožnik v vlogi zgolj posplošeno zatrjuje, da se je bistveno spremenilo njegovo bivalno okolje in da so mu kršene človekove pravice. Ne pove in ne izkaže pa, v čem je (bil) prizadet kot posameznik in to neposredno, kot se zahteva po zakonu (ZUP). Predvsem pa iz njegovih navedb ne izhaja, v čem konkretno in predvsem neposredno je prizadet prav s strani inšpekcijskega zavezanca in zaradi njegovega ravnanja, tj. zatrjevanega protipravnega prenosa upravljanja zapornic in videonadzora na C. d.d., saj je po drugi strani že iz tožbe in iz podatkov v upravnih spisih razvidno, da gre pri zatrjevanih posegih v tožnikov pravni položaj (omejevanje gibanja in nadzor uporabnikov javnih cest), na katerih temelji tožnikov interes za udeležbo v postopku, za posege s strani C. d.d. in ne s strani B. d.o.o., ki je zavezanec v tem postopku.

19. Posegi s strani C. d.d. v zadevno cestno ureditev so po podatkih sodnega spisa tuk. sodišča I U 1786/2015 predmet posebnega inšpekcijskega nadzora. Zato se jih v obravnavanem inšpekcijskem postopku utemeljeno ni presojalo, iz istega razloga pa tudi sodišče ni presojalo tožbenih navedb, ki se nanašajo na ravnanje omenjene družbe (C. d.d.) in na dogovore, ki jih ima v zvezi z zadevno prometno ureditvijo le-ta sklenjene z etažnimi lastniki in ki jim tožnik ugovarja v tožbi in na naroku pred sodiščem. Ker je sodišče spoznalo, da je bila odločitev o tožnikovi zahtevi za priznanje stranskega udeleženca utemeljeno zavrnjena, pa se sodišče tudi ni spuščalo v ugotavljanje oziroma v presojo, ali so v konkretnem primeru, ko se postopek ustavi (s sklepom), podani pogoji za obnovo postopka.

20. Ker je torej po povedanem izpodbijana odločitev pravilna in zakonita, tožbene navedbe pa neutemeljene, je sodišče tožbo na podlagi določb 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo.

21. Odločitev o stroških temelji na določbah četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerih v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

ZIN člen 24, 24/3. Odlok o občinskih cestah člen 26, 27.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.