UPRS Sklep in sodba III U 115/2016-24
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-03-31

Lea Chiabai (preds.), Andrej Orel (poroč.), Valentina Rustja

subsidiarni upravni spor - pritožba zoper delo policista - načelo enakosti

Obvestilo, izdano na podlagi osmega odstavka 146. člena ZNPPol, je po vsebini posamični pravni akt tožene stranke, ki pa ni akt, ki bi ga bilo mogoče presojati kot upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1 niti sklep, ki bi bil izdan v postopku odločanja o izdaji upravnega akta (drugi odstavek 5. člena ZUS-1). V konkretni odločitvi predmet morebitne presoje v upravnem sporu na podlagi 4. člena ZUS-1 torej ni končni akt, izdan v postopku odločanja o pritožbi po ZNPPol, temveč je v upravnem sporu zagotovljeno sodno varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin zoper sporno dejanje policije, storjeno pri izvrševanju oblastvenih pooblastil, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo.

Tožena stranka je z nezakonito zavrnitvijo dostopa do meritorne presoje zatrjevanih kršitev v pritožbenem postopku kršila pravice drugo in tretje tožeče stranke iz 14. člena URS (enakosti pred zakonom). Načelo enakosti ne zavezuje samo zakonodajalca, ampak tudi izvršilno in sodno vejo oblasti. Gre za enakost v uporabi prava, ki izhaja iz drugega odstavka 14. člena URS, zlasti na področjih, kjer zakonodajalec dopušča upravnim organom možnost prostega preudarka ali interpretacijo ter uporabo nedoločenih pravnih pojmov in kjer je v nekaterih primerih pri delovanju upravnih organov močno zožena ali celo povsem izključena uporaba legalitetnega načela.

I. Tožba prvo tožeče stranke Univerza na Primorskem se zavrže.

II. Tožbi drugo tožeče stranke prof. dr. A.A. in tretje tožeče stranke odvetnika B.B. se ugodi ter se izpodbijano obvestilo Ministrstva za notranje zadeve, št. 2600-353/2014/4 (142-04) z dne 10. 10. 2014, odpravi in toženi stranki naloži, da odloči o vlogi drugo in tretje tožeče stranke.

III. Tožena stranka je dolžna drugo tožeči stranki prof. dr. A.A. povrniti stroške postopka v višini 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od preteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Zahtevek tretje tožeče stranke odvetnika B.B. za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

IV. Prvo tožeča stranka Univerza na Primorskem trpi svoje stroške postopka.

1. Tožeče stranke s tožbo v tem upravnem sporu izpodbijajo obvestilo Ministrstva za notranje zadeve (v nadaljevanju Ministrstvo), št. 2600-353/2014/4 (142-04) z dne 10. 10. 2014 (v nadaljevanju izpodbijani akt), ki ga je to izdalo na podlagi osmega odstavka 146. člena Zakona o nalogah in pooblastilih policije (v nadaljevanju ZNPPol). S tem obvestilom je bilo pooblaščencu prvo in drugo tožeče stranke, ki je hkrati tretja tožeča stranka, pojasnjeno, da Ministrstvo ne bo obravnavalo njihove pritožbe nad delom Policijske uprave Koper (v nadaljevanju PU Koper), ker ne gre za pritožbo po ZNPPol. Tretja tožeča stranka je dne 14. 7. 2014 vložila pritožbo zoper delo policistov, ki jo je po pozivu PU Koper dne 11. 8. 2014 še dopolnila. Pritožba se nanaša na domnevno neupravičeno razkritje podatkov novinarki s strani neidentificiranega policista oziroma kriminalista PU Koper, s čimer naj bi bila kršena tajnost predkazenskega postopka. Iz izpodbijanega akta izhaja, da pritožbe tretje tožeče stranke Ministrstvo ni moglo obravnavati kot pritožbe po ZNPPol, saj ta določa, da se v pritožbenem postopku ugotavljajo okoliščine izvedbe policijskega postopka in uporabe policijskih pooblastil. V konkretni zadevi namreč ni bila podana pritožba zoper delo policistov, ki so vodili policijski postopek, pač pa se ta nanaša na okoliščine domnevnega razkrivanja informacij.

2. Tožeče stranke se z odločitvijo v izpodbijanem aktu ne strinjajo in jo izpodbijajo s tožbo v upravnem sporu. Navajajo, da tožbo vlagajo po določbah 2., 4. in 5. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zaradi nepravilne uporabe materialnega prava, nepravilne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja ter bistvenih kršitev določb postopka. Izpodbijani akt ima naravo dokončnega upravnega akta, saj gre za javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, s katerim je Ministrstvo poseglo v pravni položaj tožečih strank, saj jim s tem aktom preprečuje sodno varstvo v postopku zoper nezakonita ravnanja delavcev policije. O zakonitosti dokončnih upravnih aktov pa se, po določbi 2. člena ZUS-1, odloča v upravnem sporu. Prav tako ima izpodbijani akt naravo posamičnega akta, s katerim je organ posegel v človekove pravice in temeljne svoboščine drugo in tretje tožeče stranke (4. člen ZUS-1). Ustava Republike Slovenije (v nadaljevanju URS) namreč v 14. členu določa varstvo človekovih pravic, ki so bile tožečim strankama kršene s tem aktom. Tožeče stranke nadalje navajajo, da se v skladu s 5. členom ZUS-1 lahko v upravnem sporu izpodbijajo tisti sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan. Ker je bil z izpodbijanim aktom ustavljen postopek odločanja o nezakonitih ravnanjih policistov, ima ta akt tudi naravo akta po navedenem členu ZUS-1.

3. O tožbi tožečih strank je to sodišče že odločalo, in sicer jo je s sklepom, št. III U 323/2014-11 z dne 16. 1. 2015, zavrglo. O pritožbi tožečih strank zoper to odločitev je odločilo Vrhovno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Vrhovno sodišče) s sklepom, št. I Up 25/2015 z dne 6. 4. 2016, s katerim je pritožbi ugodilo, izpodbijani sklep razveljavilo in zadevo vrnilo tukajšnjemu sodišču v nov postopek. V obrazložitvi sklepa je Vrhovno sodišče navedlo, da izpodbijani akt ni upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1, saj se postopek s pritožbo po ZNPPol ne končna z upravno odločbo. Iz istega razloga izpodbijanega akta tudi ni mogoče šteti za sklep, ki bi bil izdan v postopku odločanja o izdaji upravnega akta po drugem odstavku 5. člena ZUS-1. Gre pa za upravni spor, katerega predmet je pravna odločitev tožene stranke, ki je bila sprejeta in tožečim strankam sporočena v obliki pisnega akta, to je izpodbijanega akta. S tem posamičnim aktom, s katerim je tožena stranka tožečim strankam zavrnila dostop do meritorne presoje njihove pritožbe, pa je posegla v njihov pravni interes.

5. Tako, kot je navedlo tudi Vrhovno sodišče v svojem sklepu, št. I Up 25/2015, je iz predloženih aktov očitno, da odločitev tožene stranke, da pritožbe tožečih strank zoper delo policije ne bo obravnavala v postopku po ZNPPol, temelji na 2. alineji sedmega odstavka 146. člena ZNPPol, kar je imelo posledico, da je bil postopek odločanja o pritožbi končan po 154. členu tega zakona. Obvestilo, izdano na podlagi osmega odstavka 146. člena ZNPPol, je po vsebini posamični pravni akt tožene stranke, ki pa ni akt, ki bi ga bilo mogoče presojati kot upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1 niti sklep, ki bi bil izdan v postopku odločanja o izdaji upravnega akta (drugi odstavek 5. člena ZUS-1). V konkretni odločitvi predmet morebitne presoje v upravnem sporu na podlagi 4. člena ZUS-1 torej ni končni akt, izdan v postopku odločanja o pritožbi po ZNPPol, temveč je v upravnem sporu zagotovljeno sodno varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin zoper sporno dejanje policije, storjeno pri izvrševanju oblastvenih pooblastil, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo (tako tudi sklep Vrhovnega sodišča, št. I Up 69/2015).

6. Ob upoštevanju stališča Vrhovnega sodišča (11. in 12. točka sklepa št. I Up 25/2015), pomeni s posamičnim aktom tožene stranke nezakonita zavrnitev dostopa do meritorne presoje zatrjevanih kršitev v pritožbenem postopku po ZNPPol poseg v pravni interes tožečih strank, ki ga vzpostavlja sam ZNPPol z uvedbo takega postopka. V predmetnem postopku gre za obliko alternativnega reševanja sporov znotraj upravnih organov. Izrecna zakonska ureditev možnost pritožbe zoper delo policistov in njenega obravnavanja po ZNPPol vzpostavlja kot specifičen postopek, ki pomeni posebno vrednoto tako za sistemsko ureditev kot za posameznika. Predmet presoje v upravnem sporu na podlagi 4. člena ZUS-1 je tako omejen na varstvo človekovih pravic, ki bi bile s tako odločitvijo pristojnega organa tožene stranke lahko prizadete. Iz tožbe izhaja, da sta tožbo v upravnem sporu, s katero zahtevata presojo na podlagi 4. člena ZUS-1 zaradi varstva človekovih pravic, ki naj bi bile z sporno odločitvijo pristojnega organa tožene stranke prizadete, vložili le drugo in tretje tožeča stranka (deseti odstavek I. točke I. tožbe), ki zatrjujeta, da izpodbijani akt posega v njune pravice iz 14., 22. in 25. člena URS.

7. Kot je bilo že navedeno, je torej predmet presoje zavrnitev dostopa drugo in tretje tožeče stranke do meritorne presoje zatrjevane kršitve v pritožbenem postopku po ZNPPol. Iz vsebine pritožbe na delo policista z dne 14. 7. 2014, dopolnitve z dne 11. 8. 2014 in priloženih dokazov izhaja, da naj bi delavci policije s svojimi ravnanji pri opravljanju policijskih nalog kršili človekove pravice in svoboščine obeh tožečih strank. Iz navedenih vlog je moč zaključiti, da naj bi sporno kršitev storila tiskovna predstavnica PU Koper C.C. ter kriminalist Č.Č., ki naj bi v predkazenskem postopku, ki se vodi zoper drugo tožečo stranko zaradi uničenja uradnega dokumenta, pri opravljanju raznih dejanj v tem postopku razkrivala podatke iz predkazenskega postopka nepooblaščenim osebam. Tudi po mnenju sodišča so bili očitki iz pritožbe zoper delo policistov dovolj konkretizirani, tako da je zaključek tožene stranke, da drugo in tretje tožeči stranki ne bo omogočen dostop do varstva njunih pravic po določbah ZNPPol, ker naj ne bi šlo za pritožbo po tem zakonu (druga alineja sedmega odstavka 146. člena ZNPPol), neutemeljen.

8. Tožena stranka je z nezakonito zavrnitvijo dostopa do meritorne presoje zatrjevanih kršitev v pritožbenem postopku kršila pravice drugo in tretje tožeče stranke iz 14. člena URS (enakosti pred zakonom). Načelo enakosti ne zavezuje samo zakonodajalca, ampak tudi izvršilno in sodno vejo oblasti. Gre za enakost v uporabi prava, ki izhaja iz drugega odstavka 14. člena URS, zlasti na področjih, kjer zakonodajalec dopušča upravnim organom možnost prostega preudarka ali interpretacijo ter uporabo nedoločenih pravnih pojmov in kjer je v nekaterih primerih pri delovanju upravnih organov močno zožena ali celo povsem izključena uporaba legalitetnega načela. Spoštovanje načela enakosti pri izdajanju posamičnih aktov v postopkih pred sodnimi in upravnimi organi, to je v postopku uporabe in izvrševanja zakonov in drugih splošnih predpisov, pomeni, da je vse veljavne pravne predpise treba uporabljati za vse državljane na enak način. Načelo enakosti je s posamičnim aktom, ki ga je izdal upravni organ, torej kršeno v primeru, če ima posamični akt temelj, ki je v nasprotju z načelom enakosti in kadar upravni organ zakonu zmotno pripisuje vsebino, ki je v neskladju s tem načelom, oziroma s katerim je bila nezakonito zavrnjena pravica do meritorne presoje očitanih kršitev po ZNPPol ali kadar upravni organ ravna samovoljno. (Komentar Ustave Republike Slovenije, urednik dr. Lovro Šturm, leto 2010, ISBN 978-961-238-053-3, str. 177, 178).

9. Glede na ugotovljeno nezakonitost izpodbijanega akta, je sodišče na podlagi prvega odstavka 66. člena ZUS-1 odločilo, da se odpravi poseg v človekove pravice in temeljne svoboščine drugo in tretje tožeče stranke tako, da se tožbi v tem delu ugodi in se izpodbijani akt tožene stranke odpravi. Tožena stranka bo morala v ponovnem postopku znova odločiti ali bo drugo in tretje tožeči stranki dopustila pravno varstvo po določbah ZNPPol.

10. Sodišče je tožbo prvo tožeče stranke zavrglo, saj ta, glede na vse doslej navedeno, ne more zahtevati sodnega varstva po 2. členu ZUS-1. Skladno s prvim odstavkom 2. člena ZUS-1 namreč odloča sodišče v upravnem sporu o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika, o zakonitosti drugih aktov pa samo, če tako določa zakon. Po drugem odstavku 2. člena ZUS-1 je upravni akt po tem zakonu upravna odločba in drug javnopravni enostranski oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka postopka.

11. Izpodbijani akt ni akt iz 2. člena ZUS-1, kot to navaja prvo tožeča stranka. Z izpodbijanim aktom je namreč tožena stranka le obvestila tožeče stranke, da njihove pritožbe ne bo obravnavala po ZNPPol, ker za to niso izpolnjeni pogoji. Izpodbijani akt torej ni upravni akt, v zadevi pa tudi ne gre za upravno zadevo po 2. členu ZUS-1, saj drugi odstavek 140. člena ZNPPol določa, da pritožbeni postopek po tem zakonu ne pomeni upravne zadeve v smislu zakona, ki ureja splošni upravni postopek. Ne gre pa niti za sklep, s katerim je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan (drugi odstavek 5. člena ZUS-1).

12. Glede na to, da ne gre za akt, ki bi se lahko izpodbijal v upravnem sporu, je sodišče na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 tožbo prvo tožeče stranke zavrglo.

13. Izrek o stroških temelji na določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri je tožnik, ki je v upravnem sporu uspel glede na opravljena dejanja in način obravnavanja zadeve, upravičen do pavšalnega zneska povračila stroškov skladno s Pravilnikom o povračilu stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji in je drugo tožečo stranko zastopal odvetnik (ki je tudi tretje tožeča stranka), je sodišče drugo tožeči stranki priznalo stroške v višini 285,00 EUR s pripadajočim DDV (drugi odstavek 3. člena Pravilnika). Tretje tožeči stranki pa z vložitvijo tožbe posebni stroški niso nastali in mu zato sodišče dodatnih stroškov, ki bi mu bili sicer priznani v skladu z 3. členom Pravilnika (15 EUR), ni priznalo.

14. Izrek o stroških prvo tožeče stranke temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1 po katerem, če sodišče tožbo zavrne ali zavrže, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Zakon o nalogah in pooblastilih policije - ZNPPol  - člen 146, 146/7, 146/7-2, 154

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 4, 66, 66/1

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 14

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.