UPRS Sodba I U 570/2016-8
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-11-30

Irena Grm (preds.), Lara Bartenjev (poroč.), Andrej Kmecl

naravovarstveno soglasje - presoja sprejemljivosti posega v naravo - mnenje zavoda za varstvo narave - zavarovano območje - pomožni objekt - enostavni objekti - zavrnjena izdaja naravovarstvenega soglasja

Uredba določa strožji režim, in sicer, da je v ožjih zavarovanih območjih parka dovoljena gradnja enostavnih objektov le ob izpolnjevanju pogojev za izdajo naravovarstvenega soglasja.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo tožniku zavrnil izdajo naravovarstvenega soglasja za gradnjo pomožnega kmetijsko gozdarskega objekta v Strunjanu na parcelni številki 1911/2, k.o. ... (1. točka izreka) in ugotovil, da v tem postopku stroški niso nastali (2. točka izreka). Iz obrazložitve izhaja, da je tožnik vložil vlogo za izdajo naravovarstvenega soglasja po 105.a členu Zakona o ohranjanju narave (v nadaljevanju ZON) za postavitev pomožnega kmetijsko gozdarskega objekta v Strunjanu na parcelni številki 1911/2, k.o. ... Prvostopenjski organ je najprej s strani Geodetske uprave RS pridobil aerofoto posnetka predmetne parcele iz leta 1954 in 1969, iz katerih je razvidno, da na predmetni parceli še v letu 1969, torej tudi ne pred 31. 12. 1967, ni bilo nobenega objekta. Glede na to je vodil postopek, kot da ne gre za objekt, za katerega na podlagi 197. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) velja domneva, da ima pridobljena vsa potrebna dovoljenja.

2. Dalje iz obrazložitve izhaja, da se obravnavani poseg nahaja na zemljišču z naravovarstvenim statusom, in sicer na zavarovanem območju Krajinski park Strunjan, vplivnem območju zavarovanega območja Naravni rezervat Strunjan in na vplivnem območju posebnega ohranitvenega območja Natura 2000 med Izolo in Strunjanom - klif. Ker gre za poseg v naravo, za izvedbo katerega je treba pridobiti naravovarstvene pogoje in naravovarstveno soglasje, ter se nameravani poseg nahaja na varovanih območjih, je bilo treba na podlagi 105a. člena ZON izvesti presojo sprejemljivosti nameravanega posega v naravo.

3. Prvostopenjski organ je ugotovil, da ocena sprejemljivosti obravnavanega posega v naravo ni ugodna (ocena D - bistven vpliv), da škodljivo vpliva na varstvene cilje varovanih območij, njihovo celovitost in povezanost ter da predmetni poseg ne ustreza zahtevam s področja varstva narave. Pri tem se organ sklicuje na mnenje Zavoda RS za varstvo narave (v nadaljevanju Zavod), iz katerega izhaja, da je poseg v nasprotju z varstvenimi cilji in razvojnimi usmeritvami, opredeljenimi v prvem odstavku 7. člena ter v 1. in 2. točki drugega odstavka 7. člena Uredbe o Krajinskem parku Strunjan (v nadaljevanju Uredba), ter v nasprotju z drugim odstavkom 1. člena in 5. členom Uredbe. Sklicuje se tudi na načelo previdnosti iz 3. člena Pravilnika o presoji sprejemljivosti vplivov izvedbe planov in posegov v naravo na varovana območja (v nadaljevanju Pravilnik). Glede na navedeno je organ zavrnil izdajo naravovarstvenega soglasja.

4. Drugostopenjski organ je zavrnil tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano prvostopenjsko odločbo in ugotovil, da ni stroškov postopka.

5. Tožnik se z odločitvijo ne strinja in v tožbi najprej obširno navaja, da obrazložitve izpodbijanega akta ni mogoče preizkusiti oziroma da je ni ter da je obrazložitev drugostopenjskega organa brez razlogov in utemeljenih argumentov. Meni, da pritožbeni organ ni odločil na temelju zakona, pač pa na podlagi drugih kriterijev, ki pri odločanju ne bi smeli priti v poštev. Obrazložitev izpodbijane odločbe nima vsebine iz prvega odstavka 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), niti ne razlogov o odločilnih dejstvih. Pritožbeni organ ni presodil pritožbene navede glede dovoljenosti posega za enostavni objekt. Ne ve, ali se je pritožbeni organ seznanil z vsebino pritožbe ter jo procesno in materialno tehtal. V odločitvi drugostopenjskega organa manjkajo razlogi o odločilnih dejstvih. Drugostopenjski organ uporablja druga merila, kot veljajo v pravni državi. Meni, da so mu kršene pravice iz 14., 22. in 33. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava RS).

6. Dalje navaja, da se skladno z Uredbo o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje za enostavni objekt štejejo tudi pomožni kmetijsko-gozdarski objekti, med katere spadajo tudi pritlično enoetažne stavbe s površino do vključno 40 m2. Za tak objekt je tudi zaprosil za naravovarstveno soglasje. Za enostavni objekt skladno z ZGO-1 ni treba pridobiti gradbenega dovoljenja, potrebno pa je soglasje v varovalnem pasu ali varovanem območju, da se tak objekt lahko šteje za enostavni objekt. Da objekt lahko pridobi status enostavnega objekta, je v skladu s 105. členom ZON treba pridobiti naravovarstveno soglasje. Predmetna objekta sta klasificirana kot enostavna objekta in stojita v Krajinskem parku Strunjan, zato je treba spoštovati določbe Uredbe. Glede na drugi odstavek 17. člena Uredbe in upoštevaje, da sta predmetna objekta enostavna objekta, ki ne ležita v ožjem zavarovanem območju (3. člen Uredbe) pomeni, da skladno z drugim odstavkom 105. člena ZON naravovarstvenega soglasja ni treba pridobiti. Tako je določeno tudi v tretjem odstavku 17. člena Uredbe. Prvostopenjski organ je zato napačno uporabil materialno pravo, saj je izdal negativno odločbo ob upoštevanju 105a. člena ZON, ki pa v tem primeru ne pride v poštev, ker ni dal vloge za pridobitev naravovarstvenega soglasja za nezahteven objekt, za katerega bi bilo treba izvesti presojo sprejemljivosti, pač pa za enostavni objekt.

7. Meni, da je upravni organ odločal mimo postavljenega zahtevka, ker je mimo njegove zahteve odločil o izdaji naravovarstvenega soglasja skladno s 105a. členom ZON in ne skladno s 105. členom ZON. To je razlog za izrek ničnosti izpodbijane odločbe. Res je, da je obrazec vloge, ki jo je izpolnil, vseboval tako 105. člen kot tudi 105a. člen ZON, vendar je dolžnost upravnega organa, da natančno ugotovi vsebino zahteve stranke; tega pa ni storil, saj je napačno štel, da je bila vloga dana za izdajo soglasja po 105a. členu ZON.

8. Dalje trdi, da stališče organa, da obravnavani objekt ni stal že od leta 1967, ne zdrži pravne presoje, saj gre za slabe aero posnetke in bi moral organ izvesti tudi dokaz z zaslišanjem prič. Meni tudi, da strokovnega mnenja Zavoda ni treba pridobiti, dodatno pa, da pridobljeno mnenje ni v skladu s Pravilnikom, ker ne obsega ocene učinkov načrtovanih posegov v naravo na parametre stanja vrst oziroma habitatnih tipov s smiselno uporabo 21. in 25. člena Pravilnika, niti ne morebitnih omilitvenih ukrepov ter kvalifikacijskih vrst oziroma habitatov posebnih varstvenih območij. Predvideni poseg ne leži v območju Nature 2000. V mnenju tudi ni navedeno, na kakšen način naj bi gradnja obravnavanega objekta škodljivo vplivala na varstvene cilje posameznih območij. Navaja, da sporni objekt negativno ne vpliva na črnoglavega galeba in kričavo čigro, niti ne bo imel vpliva na vrste in habitatne tipe, za katere je opredeljeno posebno ohranitveno območje Med Izolo in Strunjanom - klif. Prilaga izvedensko mnenje sodne izvedenke dr. A.A. in se sklicuje nanj.

9. Meni, da so bile v postopku kršene določbe ZUP, dejansko stanje pa ni bilo pravilno ugotovljeno, v posledici česar je bil nepravilno uporabljen materialni predpis. Predlaga, naj sodišče izpodbijani akt odpravi in ustavi inšpekcijski postopek oziroma podredno izpodbijani akt odpravi in vrne zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek, toženki pa naloži plačilo stroškov postopka v 15. dneh pod izvršbo, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

10. Toženka je sodišču dostavila upravne spise, ki se nanašajo na obravnavano zadevo, na tožbo pa ni odgovorila.

12. V zadevi ni sporno, da se predmetni objekt nahaja v Krajinskem parku Strunjan (v nadaljevanju park), saj tožnik tega ne prereka oziroma v tožbi tudi sam izrecno navaja, da predmetna objekta stojita v parku.

13. Tožbeni očitki o neobrazloženosti odločb, da v odločbah manjkajo razlogi o odločilnih dejstvih in da se ju ne da preizkusiti, so pavšalni in ne dajejo podlage za konkretiziran odgovor sodišča. Po presoji sodišča sta tako organ druge kot organ prve stopnje zadostila standardu obrazloženosti odločbe v skladu z 214. členom ZUP, zato tožnik s sklicevanjem na 7. točko drugega odstavka 237. člena ZUP ter na 14. in 22. člen Ustave RS ne more uspeti. Neutemeljeno je tudi sklicevanje na 33. člen Ustave RS, saj organ druge stopnje ni potrjeval odločitve za odstranitev zasebne lastnine, kot napačno trdi tožnik, ker to niti ni bil predmet tega upravnega postopka, v katerem se je odločalo o tožnikovi zahtevi za izdajo naravovarstvenega soglasja.

14. Neutemeljene so pavšalne tožbene navedbe o neobrazloženosti drugostopenjske odločbe tudi iz razloga, ker se ta odločba glede na 2. člen Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) v tem upravnem sporu ne izpodbija, in pa sklicevanje na sodne odločbe Upravnega sodišča RS, ki se nanašajo na drugačne situacije ter na drugačna pravna in dejanska stanja v njih obravnavanih zadev.

15. Po prvem odstavku 105. člena ZON je treba za gradnjo objekta na območju, ki ima na podlagi predpisov s področja ohranjanja narave poseben status, pridobiti naravovarstvene pogoje in pravnomočno naravovarstveno soglasje na način in po postopku, kakor je za pridobitev projektnih pogojev in soglasij določeno s predpisi s področja graditve objektov. Če se vloga za izdajo naravovarstvenih pogojev za gradnjo objekta nanaša na poseg v naravo, za katerega je treba izvesti presojo sprejemljivosti, se ta izvede v postopku izdaje naravovarstvenega soglasja (prvi odstavek 105a. člena ZON).

16. Kot izhaja iz podatkov upravnega spisa, je tožnik vložil vlogo za pridobitev naravovarstvenega soglasja po 105. oziroma 105a. členu ZON in na podlagi te zahteve je organ izdal izpodbijano odločbo. Zato ne drži tožbeni očitek, da je organ odločal mimo postavljenega zahtevka oziroma mimo tožnikove zahteve. Tako je neutemeljeno tudi tožbeno sklicevanje na ničnost odločbe po 279. člena ZUP, saj je organ, kot povedano, vodil postopek in izdal odločbo na podlagi tožnikove zahteve za izdajo naravovarstvenega soglasja z dne 26. 3. 2013. Da je tožnik dal to zahtevo, navaja tudi sam v tožbi. Drži, kot pravi tožnik, da mora organ ugotoviti vsebino strankine zahteve; in to je tudi storil, s tem, ko je ob upoštevanju tožnikove vloge presodil, da je glede na okoliščine konkretne zadeve treba uporabiti določbo 105a. člena ZON. Pomembna je namreč vsebinska presoja, ali se vloga za gradnjo objekta nanaša na poseg v naravo, za katerega je treba izvesti presojo sprejemljivosti, pri čemer se ta presoja izvede v postopku izdaje naravovarstvenega soglasja. Poleg tega pa je prvostopenjski organ pred izdajo izpodbijane odločbe tožnika tudi izrecno seznanil s pravno podlago, na kateri temelji izpodbijana odločba.

17. Ker je torej organ odločal o izdaji naravovarstvenega soglasja in je pri odločanju o tem bistvena presoja dopustnosti posega z vidika predpisov s področja ohranjanja narave, je sklicevanje na določbo 197. člena Zakona o graditvi objektov (ZGO-1) v tej zadevi nerelevantno. Ta namreč določa, kdaj se šteje, da imajo stavbe oziroma objekti uporabno dovoljenje po tem zakonu; to pa na presojo o tem, ali je poseg v skladu z naravovarstvenimi določbami, kar je bistveno za odločitev v postopku izdaje naravovarstvenega soglasja, ne more vplivati. Dejstvo, ali je objekt stal že pred letom 1967, tako ni pravno relevantno za odločitev v tej zadevi. Zato je neutemeljen tožbeni očitek, da bi moral organ za ugotavljanje tega dejstva izvesti dokaze z zaslišanjem prič, saj so bili ti dokazni predlogi, kot pojasnjeno, predlagani za dokazovanje pravno nepomembnega dejstva.

18. Razlaga drugega odstavka 17. člena Uredbe v zvezi s prvim odstavkom tega člena Uredbe, drugim odstavkom 105. člena ZON in tretjim odstavkom 17. člena Uredbe, kot jo ponuja tožnik, je po presoji sodišča pravno zmotna. Prvi odstavek 17. člena Uredbe namreč jasno določa, da se za gradnjo objektov v parku pridobivajo naravovarstveni pogoji in naravovarstveno soglasje v skladu s predpisi s področja graditve objektov in ohranjanja narave. Po drugem odstavku 17. člena Uredbe pa je za gradnjo enostavnih objektov v NR Strunjan in NR Strunjan - Stjuža in NS Pinijev drevored treba pridobiti naravovarstveno soglasje. Citirana določba drugega odstavka 17. člena Uredbe torej določa strožji režim, in sicer, da je v ožjih zavarovanih območjih parka dovoljena gradnja enostavnih objektov in le ob izpolnjevanju pogojev za izdajo naravovarstvenega soglasja. Zato je tožbena navedba, da naravovarstvenega soglasja ni treba pridobiti, neutemeljena.

19. Prav tako v konkretnem primeru tudi ne pride v poštev uporaba tretjega odstavka 17. člena Uredbe, na katerega se sklicuje tožnik. Tretji odstavek 17. člena Uredbe določa, da ne glede na določbo prvega odstavka tega člena naravovarstvenega soglasja ni treba pridobiti v poseljenem območju parka, kjer ni ožjih zavarovanih območij, za rekonstrukcijo objekta, nadomestno gradnjo ali odstranitev objekta, ter za objekte za lastne potrebe, razen bazenov in ograj, če vplivi gradnje ne segajo izven gradbene parcele objekta, na katerega se gradnja nanaša. Za uporabo te določbe namreč tožnik v postopku ni navedel pravno relevantnih dejstev, še manj pa izkazal. Zlasti pa za ugotavljanje dejstev, ki so pravno pomembna za uporabo te določbe, ni ponudil oziroma predložil relevantnih dokazov. Po povedanem zato tožbeni očitek o napačni uporabi materialnega prava ni utemeljen.

20. Ker se sporni objekt nahaja na območju, ki ima na podlagi predpisov s področja ohranjanja narave poseben status, in ker bi poseg lahko pomembno vplival na posebej varovano območje Krajinski park Strunjan po Uredbi, je bilo treba v postopku odločanja o vlogi tožnika za izdajo naravovarstvenega soglasja v skladu s prvim odstavkom 105a. člena ZON izvesti presojo sprejemljivosti posega v naravo, kar je organ tudi pravilno storil. Upoštevaje drugi odstavek 105a. člena ZON, je moral prvostopenjski organ odločiti na podlagi v postopku pridobljenega mnenja Zavoda. Zato je pavšalna tožbena navedba, da mnenja ni treba pridobiti, neutemeljena.

21. Iz mnenja Zavoda (vključno z dopolnitvami) izhaja, da se lokacija obravnavanega posega oziroma gradnje objektov nahaja na oziroma v neposredni bližini zavarovanih območij Krajinski park Strunjan in Naravni rezervat Strunjan ter posebnega varstvenega območja Natura 2000 - Med Izolo in Strunjanom - klif, ter da je treba izvesti presojo sprejemljivosti predvidenega posega. V mnenju je Zavod ocenil, da je območje zaradi posameznih objektov mestoma že delno degradirano ter da bi predvideno poseganje dodatno povečalo motnje (hrup, osvetljevanje) in poslabšalo življenjske pogoje za redke in ogrožene živalske vrste, kot so savijev, belorobi in pozni netopir, barjanski okarček, smrdokavra, kar pa je v nasprotju z drugim odstavkom 1. člena in prvim odstavkom 7. člena Uredbe, ki določata ohranjanje habitatov, kjer se živali prosto živečih vrst zadržujejo, hranijo ali razmnožujejo. V mnenju je še ugotovljeno, da se lokacija obravnavanega posega nahaja v neposredni bližini naravne vrednote Strunjanski klif, na njegovem območju pa se nahajajo tudi ostale vsebine ohranjanja narave, in sicer ekološko pomembno območje Strunjanski klif. Poleg tega bi predvidena gradnja zaradi slabšanja življenjskih pogojev za prej navedene redke in ogrožene vrste tudi negativno vplivala na lastnosti, zaradi katerih sta bila opredeljena ekosistemska naravna vrednota in ekološko pomembno območje Strunjanski klif. Predmetni objekt pomeni tudi dodatno gostitev pozidave neposredno ob strnjeni drevesno grmovni vegetaciji naravnega rezervata, dodatno fragmentacijo kmetijskih površin in posledično rušenje značilnega poselitvenega vzorca, ki je temelj krajinske in biotske pestrosti območja. Postavljanje objektov neposredno ob območje naravnega rezervata pomeni urbanizacijo območja, zmanjšanje njegove samoobnovitvene sposobnosti, povečanje izpostavljenosti motnjam ter posledično povečanje njegove ranljivosti. Zaradi navedenega je Zavod vpliv predvidenega posega na varstvene cilje parka ocenil z velikostnim razredom D, kot bistven vpliv. Po povedanem je torej očitek tožnika, da v mnenju ni navedeno, kako naj bi gradnja vplivala na varstvene cilje, neutemeljen.

22. Trditve tožnika, da mnenje ni skladno s Pravilnikom, so nekonkretizirane. Tožnik namreč konkretno ne pojasni, kako oziroma v čem naj bi po njegovem mnenju s Pravilnikom neskladno mnenje vplivalo na samo zakonitost izpodbijane odločbe. V zadevi je namreč bistvena ugotovitev, da ima obravnavana gradnja škodljiv vpliv na varstvene cilje zadevnega območja. Zavod je v mnenju upošteval tudi kumulativni vpliv že obstoječih posegov in v odvisnosti od tega ocenil, kako bi obravnavani poseg obstoječe stanje v naravi še poslabšal. Sodišče pripominja, da se v skladu s tretjim odstavkom 42. člena Pravilnika Zavod v mnenju opredeli do uvedbe postopka presoje sprejemljivosti in poda oceno o vplivih oziroma posledicah nameravane gradnje objekta na varovana območja, pri čemer je nadalje v tej določbi še (le) primeroma našteto, kaj naj mnenje zavoda vsebuje. Poleg tega se glede na peti odstavek 105a. člena ZON pri izdelavi ocene o vplivih gradnje določbe Pravilnika smiselno upoštevajo. Sodišče še dodaja, da upoštevaje ugotovitev Zavoda, da ima obravnavani poseg bistven škodljiv vpliv na varstvene cilje parka (velikostni razred D), to po naravi stvari očitno pomeni, da zaradi tega izvedbe omilitvenih ukrepov v konkretnem primeru ni mogoče predlagati. Pri ugodni oceni se namreč lahko upoštevajo tudi sprejemljivi omilitveni ukrepi (šesti odstavek 105a. člena ZON).

23. Tožbene navedbe v zvezi s tem, da predvideni poseg ne leži v območju Natura 2000 ter da negativno ne vpliva na črnoglavega galeba in kričavo čigro, niti ne na vrste in habitatne tipe, za katere je opredeljeno posebno ohranitveno območje Med Izolo in Strunjanom - klif, so zgolj pavšalne in niso dokazno podprte. Investitor je tisti, ki mora za izdajo pozitivne odločbe s strokovno podprtimi argumenti dokazati, da poseg ne bo škodljivo vplival na varstvene cilje območja. Zato golo zatrjevanje ne more izpodbiti ugotovitev upravnega organa, ki temelji (tudi) na mnenju Zavoda. K tožbi priloženega mnenja dr. A.A. in sklicevanje nanj, pa sodišče ne more upoštevati, saj gre za nedovoljene tožbene novote. Po 52. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) lahko tožnik v tožbi navaja nova dejstva in nove dokaze, vendar mora obrazložiti, zakaj jih ni navedel že v postopku izdaje upravnega akta. Nova dejstva in novi dokazi se lahko upoštevajo kot tožbeni razlogi le, če so obstajali v času odločanja na prvi stopnji postopka izdaje upravnega akta in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti v postopku izdaje upravnega akta. Tožnik v tožbi ni pojasnil razlogov, zakaj tega mnenja ni navedel oziroma predložil že v upravnem postopku, zato ga sodišče glede na citirano določbo ZUS-1 ne more upoštevati.

24. Ker je Zavod kot strokovni organ za presojo sprejemljivosti posegov predvideni poseg oziroma gradnjo objekta ocenil neugodno, je organ po presoji sodišča pravilno odločil, da se izdaja naravovarstvenega soglasja zavrne. Poleg tega se organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe sklicuje še na drugi odstavek 3. člena Pravilnika, po katerem se v postopku presoje sprejemljivosti vplivov posega v naravo uporablja previdnostno načelo, tako da v primeru dvoma prevlada javna korist ohranjanja narave nad razvojnimi interesi in drugimi javnimi koristmi. V skladu z navedenim in ob dejstvu, da je organ na podlagi mnenja ugotovil, da ima predvideni poseg v naravo škodljiv vpliv, izdaja naravovarstvenega soglasja v tem primeru ni mogoča. Organ sme izdati naravovarstveno soglasje šele, ko se prepriča, da obravnavani poseg ne bo škodoval celovitosti zadevnega območja, torej le v primeru, če bi bilo ugotovljeno, da ta ne ogroža nobenega od varstvenih ciljev varovanega območja.

25. Ker je glede na obrazloženo izpodbijana odločba pravilna in na zakonu utemeljena, je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

26. Sodišče je v skladu z 2. alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, saj stranki nista navedli dejstev ali dokazov, ki bi lahko vplivali na odločitev oziroma je tožnik navajal nova dejstva, ki jih skladno s tem zakonom sodišče ne more upoštevati (52. člen tega zakona).

27. Po četrtem odstavku 25. člena ZUS-1 v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Zakon o ohranjanju narave (1999) - ZON  - člen 105, 105a

Uredba o Krajinskem parku Strunjan (2004) - člen 17, 17/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.