UPRS sodba IV U 207/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-12-07

Sonja Kočevar (preds.), Majda Kovačič (poroč.), Violeta Tručl

biogorivo - obveznost dajanja biogoriv na trg - v podzakonskem aktu določena obveznost - exceptio illegalis

Zakonska določba 19. člena ZVO-1 izrecno ne določa nobene dolžnosti tožeče stranke, po presoji sodišča pa taka dolžnost na podlagi tega besedila tudi ni določljiva. Morebitni zavezanec namreč iz zakonskega besedila ne more sklepati ne tega, da utegnejo biti na podlagi tega besedila predpisane obveznosti zanj ali za njegovo dejavnost, ne kakšna utegne biti vsebina ali vsaj narava predpisane obveznosti, ne tega, s kakšnimi omejitvami in pogoji mora računati pri svojem poslovanju.

Podzakonski akti v vsebinskem smislu ne smejo določati ničesar brez zakonske podlage in zunaj vsebinskih okvirov, ki morajo biti v zakonu izrecno določeni ali vsaj z razlago določljivi. Poleg tega tudi tretji odstavek 153. člena Ustave določa, da morajo biti podzakonski predpisi v skladu z Ustavo in zakoni. Uredba, ki je podzakonski akt, torej ne sme na novo določati pravic in obveznosti.

I. Tožbi se ugodi. Odločba Agencije Republike Slovenije za okolje, številka 35428-37/2013-5 z dne 16. 8. 2013, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 15,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, do tedaj brez obresti, po poteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano odločbo je organ prve stopnje odločil, da stranka - distributer A. d.d. (tožeča stranka v tem sporu), ni izpolnila minimalne obveznosti dajanja biogoriv na trg v obdobju od leta 2008 do leta 2011. V obrazložitvi navaja, da je distributer prenehal z dejavnostjo točenja goriva z dnem 26. 9. 2011. Za leto 2012 organ ni preverjal, če je dejanska količina biogoriv, ki jo je dal na trg, skladna z določilom druge alinee tretjega odstavka 10. člena Uredbe o pospeševanju uporabe biogoriv in drugih obnovljivih goriv za pogon motornih vozil (v nadaljevanju Uredba). Za posamezna leta je s prej navedeno pravno podlago izdal odločbe, številka: 35427-35/2009 z dne 15. 4. 2009, 35427-32/2010-3 z dne 23. 4. 2010 in 35427-32/2011-2 z dne 19. 4. 2011, ki so izkazovale izpolnjevanje obveznosti dajanje biogoriv na trg. Za posamezna leta so bile te odločbe izdane z upoštevanjem minimalnega kriterija 30% letne količine biogoriv, izračunanega na podlagi drugega odstavka 10. člena Uredbe. Izpolnitev minimalnega kriterija 30% količine biogoriv za posamezno leto v skladu z 11. členom Uredbe, pa distributerja ne odvezuje izpolnjevanja celotne letne obveznosti dajanje biogoriva na trg, ki je določeno v prvem odstavku 5. člena Uredbe. Tožena stranka navaja celotno določbo 11. člena Uredbe, ki se nanaša na dolžnost distributerja v zvezi z dajanjem zadostnih količin biogoriv na trg.

2. Kljub temu, da je distributer izpolnil minimalno obveznost dajanja biogoriv na trg za posamezna leta 2008, 2009 in 2010, pa ima organ dolžnost, da ob upoštevanju tretje alinee tretjega odstavka 10. člena Uredbe za distributerja ugotovi izpolnjevanje obveznosti dajanje biogoriv na trg za celotno obdobje od 2008 do 2012, ki mora biti enaka vsoti letnih količin, izračunanih v skladu s prvo alineo prvega odstavka 7. člena te Uredbe. Glede na to, je organ za distributerja preveril za to celotno obdobje vsa prejeta poročila o izpolnjevanju obveznosti dajanje biogoriva za pogon motornih vozil na trg.

3. Upravni organ v obrazložitvi še navaja določbe prve alinee prvega odstavka 7. člena in tretjega odstavka 5. člena Uredbe, ter ugotavlja, da je za leta 2008, 2009 in 2010, ko je distributer nastopal na trgu z dejavnostjo točenja goriva ugotovil, da je bilo treba zaradi tržnih razmer izračunati zmanjšani delež goriva, ki bi ga moral dati distributer na trg. Navaja formulo za izračun zmanjšanega deleža letne količine biogoriv na podlagi tretjega odstavka 5. člena Uredbe. Na podlagi te metode izračuna so se v teh letih za distributerja zmanjšali deleži letne količine biogoriv. Preko izračunov zmanjšanih deležev biogoriv, danih na trg za leta 2008, 2009 in 2010, je organ določil skupno obveznost dajanja biogoriva na trg za to obdobje. Pri tem je upošteval določilo prvega odstavka 7. člena Uredbe, po katerem je bilo za izpolnitev minimalne zahteve treba dati na trg 70% od skupne obveznosti za obdobje od leta 2008 do 2012.

4. V obrazložitvi še natančno navaja količino vseh goriv, ki so bila dana na trg in njihov manjko oziroma energetsko vrednost, ki pa naj bi bila manjša od minimalnega pogoja iz prve alinee 7. člena Uredbe. O teh ugotovitvah je seznanil distributerja, ki je navedel, zakaj bi lahko prišlo do razlike glede predpisane količine biogoriv. Distributer tudi oporeka zakonitost Uredbe kot podzankonskega akta. Sklicuje se na sodno prakso (U 1928/2008, U 1071/2010 in U 1369/2010) in meni, da so ugotovitve organa o neizpolnjevanju 7. člena Uredbe nepravilne in zanje ni zakonske podlage. Distributer navaja še, da ni naročil izdelave dodatnih izračunov, saj je od organa prejel za leta 2008, 2009 in 2010 odločbe o izpolnjevanju minimalne obveznosti dajanje biogoriv na trg. Organ bi se moral osredotočiti izključno na ugotavljanje izpolnjevanja obveznosti za leto 2011, ker je izvajal dejavnost točenja goriva le do 26. 9. 2011.

5. Upravni organ ugotavlja, da distributer ni posredoval nobenih novih izračunov glede mase biogoriv danih na trg v obdobju 2008 do 2011, ter za leto 2011 ni poročal o izpolnjevanju obveznosti dajanja biogoriv na trg. Tako je organ lahko upošteval za obdobje od 2008 do 2012 le razpoložljivo arhivsko dokumentacijo iz spisov in je na podlagi tega ugotovil, da distributer ni izpolnil minimalne obveznosti dajanja biogoriv na trg.

6. Glede sodne prakse organ pojasnjuje, da je v skladu s 6. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ki opredeljuje načelo zakonitosti, dolžan uporabiti veljavne splošne pravne akte in nima pooblastila presojati ustavnosti in zakonitosti kateregakoli splošnega pravnega akta. Če distributer meni, da splošni pravni akt ni v skladu z Ustavo, zakonom ali z mednarodno pogodbo, lahko začne pri Ustavnem sodišču postopek za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti tega akta. Ker pa je upravni organ vezan na veljavni predpis, se je tudi v tem primeru upoštevala Uredba kot edini veljavni predpis.

7. S pritožbeno odločbo tožena stranka potrjuje odločitev prvostopenjskega upravnega organa in navaja iste dejanske in pravne razloge za odločitev.

8. Tožeča stranka v tožbi uveljavlja tožbeni razlog nepravilne uporabe materialnega prava, ker je bil v postopku nepravilno uporabljen Zakon o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1). Pojasnjuje, da se je statusno preoblikovala iz delniške družbe v družbo z omejeno odgovornostjo in prilaga zgodovinski izpisek iz sodnega registra. Očitana kršitev navedena v izpodbijani odločbi, da tožeča stranka ni izpolnila minimalne obveznosti dajanja biogoriv na trg za leta od 2008 do 2010, kot to določa 7. člen Uredbe nima zakonske podlage, ker je Uredba v neskladju z Ustavo in ZVO-1. Uredba v členih 5., 6., 7., 8., 9., 13. in 15. vsebuje obveznosti distributerjev (sem sodi tudi tožeča stranka), za katere nima zakonske podlage za podrobnejšo določitev obveznosti. Izdana je bila na podlagi drugega odstavka 19. člena ZVO-1, ki določa, da lahko vlada določi omejitve in druga pravila ravnanja pri opravljanju, ki se nanašajo na dajanje storitev ali izdelkov na trg, nadomeščanje snovi in energentov z okolju primernejšimi in druga ravnanja potrebna za preprečevanje in zmanjšanje obremenjevanja okolja. Ta določba ne pooblašča vlade, da distributerjem goriv določa minimalne vrednosti količine biogoriv, katerih uporabo so dolžni zagotoviti na trgu in sankcije za nedoseganje teh minimalnih obveznosti z zagroženimi prekrški ter s prenašanjem izpada količin v naslednja leta. Ta določba izrecno ne določa nobene dolžnosti, niti ta ni določljiva. Zavezanec iz zakonskega besedila ne more sklepati, kaj utegne biti vsebina ali vsaj narava predpisane obveznosti, niti tega, s kakšnimi omejitvami in pogoji mora računati pri svojem poslovanju. Obveznosti v ničemer ne dopolnjuje oziroma spreminja niti prvi odstavek 19. člena ZVO-1, ki povzročitelja obremenitve le splošno zavezuje. To obveznost nalaga Uredba v 7. členu. Ker pa je Uredba podzakonski akt, ki nima vsebinske podlage v zakonu in Ustavi, ne sme na novo določati pravice in obveznosti, v kolikor so te očitno nezakonite.

9. Sklicuje se na določbo 125. člena Ustave, ki določa, da je sodišče pri sojenju vezano samo na Ustavo in zakon (sodbe U 928/2008, U 1071/2010, U 1369/2010), ki mora uporabo takih določb podzakonskega akta odkloniti (t.i. exceptio illegalis). Obveznosti so nesorazmerne in neizvršljive. Iz same definicije pojma „dajanje na trg“ po Uredbi je razvidno, da gre za obveznosti, ki jih tožnik ne more sam izpolniti, doseže lahko le to, da ponudi trgu zadostno količino biogoriv, ne more pa vplivati na ravnanje končnih potrošnikov, ki se za nakup goriva odločajo prostovoljno. Z Uredbo se od distributerja ne zahteva le, da zagotovi zadostno minimalno količino biogoriv, temveč tudi, da zagotovi, da bodo potrošniki uporabljali biogoriva namesto mineralnih goriv. To pa ni izvedljivo brez dodatnih vzvodov. Uredba je nerazumljiva in je s tem kršeno načelo pravne države iz 2. člena Ustave, saj na njeni podlagi ni mogoče nedvoumno ugotoviti obveznosti distributerjev glede dajanja biogoriv na trg v posameznem letu.

10. Tožeča stranka predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo kot nezakonito odpravi oziroma podredno, da odločbo odpravi in zadevo vrne v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu. Predlaga tudi povrnitev vseh priglašenih in specificiranih stroškov postopka.

11. Tožena stranka na tožbo ni odgovorila.

13. Obveznost tožeče stranke, o kateri je odločeno z izpodbijano odločbo, temelji na določbah prvega odstavka 7. člena Uredbe. Po teh določbah mora distributer (pravna ali fizična oseba, ki daje gorivo na trg - 7. točka 2. člena Uredbe) zagotoviti, da je vsota vseh letnih količin biogoriv, ki jih daje na trg na območju Republike Slovenije, najmanj enaka določenemu odstotku vsote letnih količin biogoriv, ki je izračunana na podlagi deležev iz 5. člena Uredbe.

14. Cena biogoriv ni nujno enaka ceni mineralnih goriv, njihova distribucija je povezana z dodatnimi stroški, kot opozarja tožeča stranka, pa je dajanje biogoriv na trg lahko ovirano tudi s tehničnimi težavami in majhnim povpraševanjem. Obveznost iz prvega odstavka 5. člena Uredbe je torej konkretna obveznost, ki vpliva na poslovanje tožeče stranke in ima zanjo lahko tudi finančne posledice. To izhaja tudi iz Uredbe, ki v tretjem odstavku 5. člena v neugodnih tržnih razmerah predvideva zmanjšanje obveznosti, ki se izračuna za vsakega distributerja posebej. Zmanjšanje obveznosti pa že samo po sebi pomeni, da se je distributer v določeni meri dolžan izpostaviti neugodnim razmeram na trgu biogoriv in posledično nositi tudi finančno breme. Morebitno nespoštovanje te obveznosti je v 18. členu Uredbe sankcionirano kot prekršek.

15. Kot je Ustavno sodišče že zapisalo v številnih odločbah (sklep Ustavnega sodišča U-I-113/04 z dne 7. 2. 2007 in odločba U-I-229/03 z dne 9. 2. 2006) legalitetno načelo, določeno v drugem odstavku 120. člena Ustave, med drugim pomeni, da so upravni organi pri svojem delu, torej tudi pri izdajanju predpisov (podzakonskih aktov), vezani na okvir, ki ga določata Ustava in zakon, in niso pristojni izdajati takih aktov brez vsebinske podlage v zakonu. Izrecno zakonsko pooblastilo za izdajo predpisa sicer ni potrebno, vendar pa mora zakon za predpis dajati vsebinsko podlago. To pomeni, da podzakonski akti v vsebinskem smislu ne smejo določati ničesar brez zakonske podlage in zunaj vsebinskih okvirov, ki morajo biti v zakonu izrecno določeni ali vsaj z razlago določljivi. Poleg tega tudi tretji odstavek 153. člena Ustave določa, da morajo biti podzakonski predpisi v skladu z Ustavo in zakoni. Uredba, ki je podzakonski akt, torej ne sme na novo določati pravic in obveznosti.

16. Zakonska podlaga za sprejem Uredbe, na kateri temelji odločitev obeh upravnih organov, je drugi odstavek 19. člena ZVO-1. Po njem Vlada določi (med drugim) omejitve in druga pravila ravnanja pri opravljanju dejavnosti, ki se nanašajo (med drugim) na dajanje storitev ali izdelkov na trg, nadomeščanje snovi in energentov z okolju primernejšimi in druga ravnanja, potrebna za preprečevanje in zmanjševanje obremenjevanja okolja. Ta zakonska določba izrecno ne določa nobene dolžnosti tožeče stranke, po presoji sodišča pa taka dolžnost na podlagi tega besedila tudi ni določljiva. Morebitni zavezanec namreč iz zakonskega besedila ne more sklepati ne tega, da utegnejo biti na podlagi tega besedila predpisane obveznosti zanj ali za njegovo dejavnost, ne kakšna utegne biti vsebina ali vsaj narava predpisane obveznosti, ne tega, s kakšnimi omejitvami in pogoji mora računati pri svojem poslovanju (odločba Ustavnega sodišča U-I-16/98 z dne 2. 4. 1998). Te ugotovitve v ničemer ne spreminja niti prvi odstavek 19. člena tega zakona, ki na povsem splošni ravni zavezuje "povzročitelja obremenitve", da "mora pri svojem ravnanju upoštevati vsa pravila, ki so potrebna za preprečevanje in zmanjševanje obremenjevanja okolja".

17. Določbe 7. člena Uredbe torej določajo konkretno, materialno obveznost tožeče stranke brez izrecno določene ali vsaj določljive podlage v zakonu in so zato glede na zgoraj povzeto, povsem ustaljeno ustavnosodno prakso Ustavnega sodišča, očitno nezakonite. Ker je sodišče po določbi 125. člena Ustave pri sojenju vezano samo na Ustavo in zakon, mora uporabo takih določb podzakonskega akta odkloniti (exceptio illegalis). Enako stališče je sprejelo sodišče tudi v zadevah z enakim dejanskim in pravnim stanjem (I U 1071/2010, I U 1369/2010, U 1928/2008).

18. Iz navedenih ugotovitev izhaja, da v postopku za izdajo izpodbijane odločbe zakon ni bil pravilno uporabljen. Zato je sodišče po 4. točki prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (dalje ZUS-1) v zvezi s 1. točko prvega odstavka 27. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo ter po tretjem odstavku 64. člena ZUS-1 zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponoven postopek.

19. Glede na gornjo obrazložitev, je bila za odločitev v zadevi pomembna izključno rešitev pravnega vprašanja o zakonitosti podzakonskega predpisa, to je Uredbe. Glede na ugotovitev, da je ta predpis nezakonit, je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, v zadevi pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom. Sodišče je zato v skladu s 1. alineo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo na nejavni seji brez glavne obravnave.

20. Sodišče je tožeči stranki, ki je v postopku ni zastopal odvetnik, priznalo stroške v višini 15,00 EUR, to je v višini določeni v prvem odstavku 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu.

Uredba o pospeševanju uporabe biogoriv in drugih obnovljivih goriv za pogon motornih vozil člen 5, 5/1, 7. ZVO-1 člen 19, 19/2. URS člen 120, 125.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.