UPRS sodba I U 1582/2016
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-11-23

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), Liljana Polanec (poroč.), dr. Boštjan Zalar

mednarodna zaščita - ustavitev postopka - neudeležba na osebnem razgovoru - opravičljivi razlogi za neudeležbo

Tožena stranka bi morala najprej ugotoviti, ali je tožnik, ki se ni udeležil osebnega razgovora (ob določeni uri), v razumnem roku dokazal, da se razgovora ni udeležil zaradi okoliščin, na katere ni mogel vplivati. V obravnavanem primeru pa tožena stranka tega ni ugotavljala, ampak je avtomatično ustavila postopek, ker se tožnik ob določeni uri na dan, na katerega je bil vabljen na osebni razgovor, razgovora ni udeležil, je pa na osebni razgovor prišel z zamudo in je razloge za zamudo toženi stranki pisno posredoval še istega dne (kot je bil vabljen).

Tožbi se ugodi, izpodbijani sklep Ministrstva za notranje zadeve št. 2142-657/2016/13 (1312-04) z dne 27. 10. 2016 se odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v ponovni postopek.

1. Tožena stranka je z izpodbijanim sklepom ustavila postopek za priznanje mednarodne zaščite prosilca A.A.-sedaj tožnika, državljana Islamske republike Iran. V obrazložitvi navaja, da je tožnik dne 7. 3. 2016 vložil prošnjo za mednarodno zaščito. Po vložitvi prošnje je bil nastanjen v Azilni dom, Izpostava Kotnikova, Kotnikova 8a, Ljubljana. Tožnik in njegovi pooblaščenci so bili z vabilom z dne 23. 9. 2016 vabljeni na osebni razgovor za dne 27. 10. 2016 ob 9.00 uri. Vabilo so prejeli dne 26. 9. 2016, kar izhaja iz podpisanih vročilnic. Tožnik dne 27. 10. 2016 ob 9.00 uri na osebni razgovor ni prišel, niti ni ničesar sporočil organu, kot tudi ne svojemu pooblaščencu. Ker tožnik kljub pravilno vročenemu vabilu na osebni razgovor ni prišel in se tudi ni opravičil, je tožena stranka na podlagi šestega odstavka 49. člena v povezavi s 1. alinejo drugega odstavka 50. člena Zakona o mednarodni zaščiti (ZMZ-1) postopek za priznanje mednarodne zaščite ustavila.

2. Tožnik zoper takšno odločitev tožene stranke vlaga tožbo. Navaja, da na kraj osebnega razgovora res ni prispel ob uri; ne drži pa, da svojega izostanka ni opravičil. S kraja bivanja se je pravočasno odpravil, vendar se je na poti izgubil. Ker ne zna slovensko, niti angleško, se na poti ni znašel in ni mogel prositi za pomoč. Prav tako ni imel (nima) telefona, da bi o tem obvestil svojega pooblaščenca ali pristojno osebo tožene stranke. V Azilni dom je tako prispel ob 10.17 uri, njegova pooblaščenka pa je toženo stranko z elektronskim sporočilom z istega dne (27. 10. 2016) obvestila o razlogih za tožnikovo zamudo. Tožena stranka se do razlogov za zamudo v odločbi ni opredelila. Določba drugega odstavka 50. člena ZMZ-1 določa zakonsko domnevo, kdaj se šteje, da je prosilec prošnjo za mednarodno zaščito umaknil, vendar pa domneva ni neizpodbojna. Tožnik se je v Azilnem domu zglasil, pojasnil razloge za svojo zamudo in izrecno tudi prosil, da se postopek za priznanje mednarodne zaščite ne ustavi, zaradi česar ni mogoče šteti, da je prošnjo za mednarodno zaščito umaknil. Poleg tega 1. alineja drugega odstavka 50. člena ZMZ nesorazmerno posega v pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS, saj tožnik zaradi njegove (upravičene) zamude ne more biti prikrajšan vsebinskega odločanja o njegovi prošnji. Pri tem ni mogoče spregledati, da je treba zagotoviti tudi spoštovanje načela nevračanja. Iz tožnikove prošnje za mednarodno zaščito izhaja, da je tožnik zaprosil za mednarodno zaščito, ker je spremenil vero iz islamske v krščansko, zaradi česar mu v Iranu grozi preganjanje. Tožnik sodišču predlaga, da opravi narok za glavno obravnavo, izvede predlagane dokaze in izpodbijano odločbo odpravi ter zadevo vrne toženi stranki v ponovno odločanje.

3. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da je potrebno izostanek odzivu na vabilo na osebni razgovor opravičiti predhodno. Tožnik pa je v Azilni dom prišel dne 27. 10. 2016 ob 10.17 uri in ne ob uri, ki mu je bila določena v vabilu. Vse do podpisa zapisnika o tem, da tožnika na osebni razgovor ni bilo ob določeni uri, nihče, vključno z njegovim pooblaščencem, ni vedel kje je tožnik in zakaj ni prišel. Tožena stranka ni dolžna v nedogled čakati, kdaj se bo tožnik pojavil v azilnem domu. Dne 27. 10. 2016 ob 14.32 uri je tožena stranka prejela elektronsko obvestilo s strani tožnikovega pooblaščenca z razlogom za zamudo, vendar se glede zamude ni dolžna opredeljevati. V zvezi s tožnikovo navedbo, da ne more biti prikrajšan vsebinskega odločanja o njegovi prošnji, tožena stranka dodaja, da te navedbe ne morejo biti stvar tožbenega postopka, ker tožena stranka ni vsebinsko presojala tožnikove prošnje. Sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

5. V obravnavani zadevi je predmet sodne presoje sklep tožene stranke, s katerim je le-ta postopek o tožnikovi prošnji za priznanje mednarodne zaščite ustavila.

6. Svojo odločitev je oprla na določbi šestega odstavka 49. člena v povezavi s 1. alinejo drugega odstavka 50. člena ZMZ-1. Prva alineja drugega odstavka 50. člena ZMZ-1 določa, da se prošnja šteje za umaknjeno tudi, če se prosilec brez predhodnega opravičila ne odzove vabilu na osebni razgovor. V šestem odstavku 49. člena ZMZ-1 pa je določeno, da pristojni organ s sklepom postopek ustavi, če se prošnja v skladu s tem zakonom šteje za umaknjeno.

7. Sodišče ugotavlja, da je tožena stranka pri svoji odločitvi izhajala samo iz jezikovne razlage določbe 1. alineje drugega odstavka 50. člena ZMZ-1, ki pa je, kot bo obrazloženo v nadaljevanju obrazložitve, v nasprotju s pravom EU in čeprav je nacionalno pravo treba razlagati v skladu z namenom, ki ga določa pravo EU in sicer t. im. načelo lojalne razlage (gl. npr. odločbo Ustavnega sodišča RS Up-2012/8 z dne 5. 3. 2009).

8. Postopek v primeru implicitnega umika prošnje ali odstopa od nje ureja Direktiva 2013/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite (prenovitev), v nadaljevanju Procesna direktiva II, sicer implementirana v nacionalno pravo. V prvem odstavku 28. člena Procesne direktive II je določeno, da kadar obstajajo upravičeni razlogi za domnevo, da je prosilec implicitno umaknil svojo prošnjo ali od nje odstopil, države članice zagotovijo, da organ za presojo sprejme sklep o prekinitvi postopka ali, če na podlagi ustrezne vsebinske preučitve prošnje v skladu s členom 4 Direktive 2011/95/EU šteje, da je prošnja neutemeljena, odločbo o zavrnitvi prošnje. Določeno je tudi, da države članice lahko domnevajo, da je prosilec implicitno umaknil prošnjo za mednarodno zaščito ali od nje odstopil, zlasti kadar se ugotovi: (a) da se ni odzval na zahteve, da sporoči bistvene informacije za svojo prošnjo v smislu člena 4 Direktive 2011/95/EU ali se ni udeležil osebnega razgovora, kot je določen v členih 14-17 te direktive, razen če v razumnem roku dokaže, da je bila njegova opustitev posledica okoliščin, na katere ni mogel vplivati; (b) da je pobegnil ali brez dovoljenja zapustil kraj, kjer je živel ali bil pridržan, ne da bi to v razumnem roku sporočil pristojnemu organu ali da v razumnem roku ni izpolnil obveznosti javljanja ali drugih obveznosti komuniciranja razen, če prosilec dokaže, da je bilo to posledica okoliščin, na katere ni mogel vplivati. V drugem odstavku istega člena pa je določeno še, da države članice poskrbijo, da takšna oseba ni odstranjena v nasprotju z načelom nevračanja.

9. Lojalna razlaga torej od organa odločanja zahteva, da  mora določbo nacionalnega prava razlagati na podlagi namena evropskega predpisa, ki ga domači zakonodajalec ni upošteval. Določba 1. alineje drugega odstavka 50. člena ZMZ-1 pa ni dovolj vsebinsko jasna in predvidljiva, ker ne vsebuje dikcije, da lahko prosilec v razumnem roku dokaže, da se osebnega razgovora ni udeležil zaradi okoliščin, na katere ni mogel vplivati. Zato določba 1. alineje drugega odstavka 50. člena ZMZ-1 ni v skladu s pravom EU.

10. Glede na navedeno bi morala tožena stranka v konkretnem primeru, pred ustavitvijo postopka, najprej ugotoviti, ali je tožnik, ki se ni udeležil osebnega razgovora (ob določeni uri), v razumnem roku dokazal, da se razgovora ni udeležil zaradi okoliščin, na katere ni mogel vplivati. V obravnavanem primeru pa tožena stranka tega ni ugotavljala, ampak je avtomatično ustavila postopek, ker se tožnik ob določeni uri na dan, na katerega je bil vabljen na osebni razgovor, razgovora ni udeležil, je pa na osebni razgovor prišel z zamudo in je razloge za zamudo toženi stranki pisno posredoval še istega dne (kot je bil vabljen).

11. Pravica do azila je temeljna človekova pravica (18. člen Listine EU o temeljnih pravicah, v nad. Listina). Po določbi prvega odstavka 52. člena Listine mora biti kakršno koli omejevanje uresničevanja pravic in svoboščin, ki jih priznava ta listina, predpisano z zakonom in mora spoštovati bistveno vsebino teh pravic in svoboščin. Ob upoštevanju načela sorazmernosti so omejitve dovoljene samo, če so potrebne in če dejansko ustrezajo ciljem splošnega interesa, ki jih priznava Unija, ali če so potrebne zaradi zaščite pravic in svoboščin drugih.

12. Poseg je v obravnavanem primeru sicer predpisan z zakonom (šesti odstavek 49. člena ZMZ-1 v zvezi s pogoji za vložitev nove prošnje), vendar pa ta poseg ne spoštuje bistvene vsebine te pravice, ker je tožena stranka sporno zakonsko določbo uporabila na tak način, da tožniku ni ostalo na razpolago nobeno drugo učinkovito sredstvo, s katerim bi imel dostop do vsebinske obravnave njegove prošnje, iz katere sicer izhaja, da je spremenil vero (iz islamske v krščansko), zaradi česar mu v Iranu grozi preganjanje. Sporna zakonska omejitev pravice do azila tudi ni potrebna in dejansko ne ustreza ciljem splošnega interesa, ki jih priznava Unija in omejitev tudi ni potrebna zaradi zaščite pravic in svoboščin drugih oseb, zaradi česar obravnavani poseg tudi ni v skladu z določbo prvega odstavka 52. člena Listine v zvezi z 18. členom Listine.

13. Po presoji sodišča je tako tožena stranka v konkretnem primeru napačno uporabila določbi 1. alineje drugega odstavka 50. člena ZMZ-1 in šestega odstavka 49. člena ZMZ-1, ker je uporabila razlago, ki je v nasprotju s pravom EU. Zato je izpodbijani akt nezakonit.

14. Sodišče je zato tožbi ugodilo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponovni postopek. Sodišče ni sledilo predlogu tožnika za opravo glavne obravnave, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe ter upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in izpodbijano odločbo odpraviti (1. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

ZMZ-1 člen 49, 49/6, 50, 50/2, 50/2-1. Direktiva 2013/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite (prenovitev) člen 28, 28/2, 28/2-a.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.