UPRS Sodba II U 400/2017-13
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-09-27

Vlasta Švagelj Gabrovec (preds.), Sonja Kočevar (poroč.), Melita Ambrož

RAZREŠITVE IN IMENOVANJA - SODSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

sodnik - imenovanje na sodniško mesto - Sodni svet - prosti preudarek - smiselna uporaba določb ZUP

Sodni svet ni dolžan izbrati kandidata, ki sicer izpolnjuje formalne pogoje za razpisano sodniško mesto. Odločitev je torej stvar njegove presoje, ta pa mora biti sprejeta po z zakonom določenem postopku in na podlagi z zakonom določenih kriterijev.

V postopkih odločanja Sodnega sveta o izbiri ne gre za odločanje v upravni zadevi v smislu odločanja o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih s področja upravnega prava (2. člen ZUP), temveč gre za posamezni akt oblastne narave, ki ima značaj javno pravne stvari, v zvezi s katero se ZUP uporablja le smiselno (4. člen ZUP).

1. V izpodbijanem predlogu v imenovanje vrhovnega sodnika Sodni svet predlaga Državnemu zboru RS, da imenuje na sodniško mesto vrhovne sodnice na Vrhovnem sodišču RS A.A. Pri tem pojasnjuje, da je opravil izbiro kandidata po določbah 18. in 29. člena Zakona o sodniški službi (ZSS), upoštevaje kriterije določene v 28. členu istega zakona. Glede na zahtevnost zadev, v katerih odločajo vrhovni sodniki, se na takem sodniškem mestu pričakujejo in zahtevajo znanje ter sposobnosti na nadpovprečnem nivoju. Narava dela vrhovnega sodnika terja obsežno ter poglobljeno poznavanje določenega pravnega področja, zelo dobre sposobnosti logičnega in analitičnega razmišljanja, pisnega in ustnega izražanja, razgledanost, pravni in moralni pogum ter tudi pedagoške sposobnosti. Postopek izbire je potekal v treh fazah, v katerih je Sodni svet preveril izpolnjevanje razpisnih pogojev, opravil razgovore s kandidati ter na podlagi navedenega in dokončnega mnenja predsednika Vrhovnega sodišča opravil oceno primernosti kandidatov, pri čemer je kot najustreznejšo kandidatko izbral A.A. ter jo predlagal Državnemu zboru RS v imenovanje na sodniško mesto vrhovne sodnice s predvideno razporeditvijo na kazensko pravno področje. Pri tem se sklicuje na njene delovne izkušnje kot namestnice državnega tožilca v Ljubljani, okrožne sodnice na Okrožnem sodišču v Ljubljani ter višje sodnice na Višjem sodišču v Ljubljani. Predlagana kandidatka ima dolgoletne strokovne izkušnje na področju kazenskega prava, prav tako strokovno sodeluje kot predavateljica in vodja delavnic v kazensko preiskovalnih šolah, dejavna je na mednarodnem področju kot nacionalna koordinatorka in kontaktna oseba evropske pravosodne mreže v kazenskih zadevah, aktivno govori nemški in angleški jezik. Na podlagi opravljenega razgovora je Sodni svet ugotovil, da je bil osebni nastop profesionalen, ustno izražanje je bilo odlično, podani odgovori so bili poglobljeni, prav tako je kandidatka predstavila svoje videnja aktualne problematike na področju kazenskega prava ter položaja sodstva in sodnikov. Kazenski oddelek Vrhovnega sodišča RS je podal mnenje, da je kandidatka primerna za mesto vrhovne sodnice ter ji je pri izboru dal prednost. Prav tako jo je predsednik Vrhovnega sodišča RS v svoji oceni postavil na prvo mesto. Na podlagi vsega navedenega je Sodni svet po opravljenem vrednotenju vseh kandidatov ocenil, da je A.A. najbolj primerna kandidatka za zasedbo razpisanega sodniškega mesta.

2. Tožnik s tožbo izpodbija predlog Sodnega sveta zaradi nepravilne uporabe zakona, bistvenih kršitev določb postopka in nepravilno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja. V obvestilu, ki ga je prejel skupaj z izpodbijanim predlogom, je bilo med drugim navedeno, da je Sodni svet z odločitvijo o izbiri kandidatke A.A. istočasno odločil tudi o neizbiri ostalih kandidatov. Po določbi šestega odstavka 18. člena ZSS mora biti obvestilo o neizbiri kandidata obrazloženo tako, da so navedeni razlogi za neizbiro posameznega kandidata. Takšnih razlogov prejeto obvestilo nima. Navedena določba pa po njegovem mnenju zahteva konkretizacijo razločkov, iz katerih bo razvidno, česa neizbrani kandidat nima v primerjavi z izbranim kandidatom. Brez tega neizbrani kandidat ne more preizkusiti pravilnosti odločitve, kar pa je predpogoj za uporabo pravnih sredstev. To je zlasti pomembno, ko se odlike oziroma prednosti med posameznimi kandidati kvalitativno razlikujejo, kakor tudi, ko so enakovrstne, zato bi morale biti hkrati identificirane in nato ocenjene, s tem pa je treba neizbranega kandidata obrazloženo seznaniti. Ker se to v obravnavanem primeru ni zgodilo, navedena določba ZSS ni bila pravilno uporabljena.

3. Po mnenju tožnika je bil v obravnavanem primeru kršen postopek (ZUP), ker ni bil seznanjen z dokončnim mnenjem predsednika Vrhovnega sodišča, s tem pa mu je bilo onemogočeno, da se izjasni (9. člen ZUP) o dani prednosti kasneje izbrani kandidatki. Prav tako se po njegovem mnenju predloga o izbiri kandidatke ne da preizkusiti, kar je kršitev 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP. Vrednostni del obrazložitve namreč temelji tudi na določeni dejanski podlagi, ki pa je ni mogoče zaslediti v informativnem delu. Prav tako v informativnem delu obrazložitve niso navedene strokovne izkušnje ter druga znanja in odlike ostalih prijavljenih kandidatov. Le na podlagi tega je namreč mogoče opraviti primerjavo med kandidati ter ugotoviti, zakaj konkretno je bil izbrani kandidat boljši od neizbranih. Šele s tem bi tako bile dejanske podlage za izbor znane, neizbranim kandidatom pa dana možnost za preizkus odločitve. Kadar je namreč na sodniško mesto prijavljenih več kandidatov, izbor brez primerjave med kandidati ni mogoč, zato je nujno, da je primerjava kot ključna metoda pri izboru v obrazložitvi predloga vsebovana. V nasprotnem primeru pot do izbora ni primerljiva, vsebinska pravilnost pa je dejansko viseča.

4. Glede vrednotenja strokovnih izkušenj, izobraževanja, izvajanja predavanj in vodenja delavnic, dejavnosti na mednarodnem področju, znanja tujih jezikov izbrane kandidatke, tožnik ugovarja, da te niso kvantificirane in vsebinsko specificirane. Takšne navedbe bi bile zadostne le v primeru izbora edinega prijavljenega kandidata, ne pa v primeru več prijavljenih kandidatov. V takem primeru bi morala biti nadgrajena še s kakšno okoliščino, po kateri bi bilo mogoče kandidate znotraj kriterija ustrezno razlikovati. Enako velja za poglabljanje znanja z rednim izobraževanjem, saj je to sestavni del sodniške dolžnosti, zato bi moralo biti znano, v čem izbrana kandidatka to dolžnost bolje izpolnjuje od neizbranih kandidatov. Podobno velja tudi glede strokovnega sodelovanja izbrane kandidatke kot predavateljice in glede njenega aktivnega obvladovanja tujih jezikov, saj ni edina kandidatka z navedenimi aktivnostmi in znanji. Glede mednarodne dejavnosti izbrane kandidatke opis ne vsebuje potrebnih podatkov o obdobju ter o obsegu njenega dela. Navedeno je pomembno, ker ima morebiti tudi kateri izmed neizbranih kandidatov kakšno drugo izstopajočo in hkrati še merljivo prednost, kot dodatni znanstveni naslov, sodelovanje pri znanstveno pedagoških procesih izven sodstva ter podobno. Tako prednost izbrane kandidatke ni zadostno specificirana. Zaradi navedenega meni, da dejansko stanje ni bilo pravilno ugotovljeno. Predlaga, da sodišče odpravi predlog Sodnega sveta za imenovanje A.A. na sodniško mesto vrhovne sodnice ter vrne zadevo v novo odločanje, podrejeno pa spremembo predloga tako, da se na mesto predlagane kandidatke na sodniško mesto vrhovnega sodnika predlaga tožnika.

5. Tožena stranka v odgovoru na tožbo zavrača, da dejansko stanje v zadevi ni bilo popolno in pravilno ugotovljeno ter da so bile pri izvedbi izbirnega postopka zagrešene zakonske kršitve. Pri odločanju Sodnega sveta o izbiri kandidatov gre za pravno vezano diskrecijsko odločanje, zato je sodna kontrola omejena na to, ali je bil postopek pošten, ali je odločitev dovolj obrazložena, da ni arbitrarna, izbira pa tudi ne sme biti diskriminatorna. Po zakonu je Sodni svet v aktu o izbiri dolžan obrazložiti razloge za izbiro najprimernejšega kandidata za sodniško mesto, razloge za neizbiro pa v obvestilu o neizbiri. Tožena stranka meni, da je v obravnavanem primeru postopala v skladu z zakonom ter merili za izbiro kandidatov na sodniško mesto. Pri vseh prijavljenih kandidatih je uporabila enake metode za ugotavljanje izpolnjevanja pogojev, upoštevala predpisane kriterije ter v postopku ni postopala arbitrarno. Na podlagi ugotovljenih okoliščin o delovnih sposobnostih, strokovnem znanju, osebnostnih lastnostih in socialnih veščinah po mnenju Sodnega sveta izbrana kandidatka med prijavljenimi kandidati pozitivno izstopa in je zato najprimernejša kandidatka za prosto mesto. Razlogi za takšno oceno so tudi ustrezno obrazloženi v predlogu. Razen tega dolgoletna nadpovprečna uspešnost izbrane kandidatke pri opravljanju sodniškega dela izhaja tudi iz ocene leta 2015, da izpolnjuje pogoje za hitrejše napredovanje. Predlog o izbiri se po naravi nanaša na izbranega kandidata, zato podatki o ostalih kandidatih vanj ne sodijo. Tudi nobena zakonska določba ne predpisuje, da bi moral predlog vsebovati primerjavo z ostalimi kandidati, saj ne gre za upravni akt, s katerim bi se odločalo o pravico posameznika, prav tako v postopku izbire ne gre za upravno pravno odločanje. Sodni svet namreč v postopku izbire izvršuje ustavno pooblastilo iz 130. člena Ustave RS v svojstvu predlagalnega organa sui generis. Zaradi navedenega so tožbene zahteve o neposredni primerjavi kandidatov po vsakem posameznem segmentu njihovega dela neutemeljene. Prav tako je neutemeljen očitek o procesnih kršitvah. Predsednik Vrhovnega sodišča je o ustreznosti kandidatov izdelal mnenja, s katerimi so bili kandidati seznanjeni. S tem je svojo zakonsko obveznost izpolnil ter so tudi bili izpolnjeni pogoji za nadaljevanje izbirnega postopka. Pri tem pa tudi tožnik v tožbi ne navaja pripomb na mnenje predsednika o njegovi ustreznosti, temveč se spušča zgolj v primerjalne analize z izbrano kandidatko, ki pa za odločitev niso pomembne. Tožena stranka tudi poudarja, da je predsednik Vrhovnega sodišča RS v svojem mnenju dal prednost izbrani kandidatki, pri čemer je kot razlog posebej izpostavil njeno strokovno širino, ki jo dodatno odlikuje mednarodno sodelovanje ter izpostavil dodano vrednost takšnega strokovnega znanja za kazenski oddelek Vrhovnega sodišča. Gre sicer za zakonsko neobvezno oceno predsednika, na katero Sodni svet ni vezan, zakon pa vročanje tega menja kandidatom ne predpisuje, zato je neutemeljen tožbeni očitek, da mu je bila s tem kršena pravica do izjave v postopku. V konkretnem primeru izbrana kandidatka izpolnjuje vse formalno predpisane pogoje, razen tega predlog jasno obrazlaga kandidatkino nadpovprečno izpolnjevanje kriterijev, zato je sprejeta odločitev razumna ter utemeljena s stvarnimi razlogi, ki so ustrezno obrazloženi in temeljijo na listinski dokumentaciji ter opravljenih razgovorih. Predlaga, da sodišče tožbo zavrne kot neutemeljeno.

6. A.A., ki ima v tem postopku položaj stranke z interesom, se v odgovoru na tožbo sklicuje na odločitev Vrhovnega sodišča v zadevi X Ips 333/2015. V navedeni odločbi je Vrhovno sodišče RS pojasnilo, da mora Sodni svet obrazložiti odločitev o tem, zakaj je izbrani kandidat najprimernejši, vendar ta obrazložitev ne obsega tudi primerjave z neizbranim kandidatom. Pri odločitvi o izbiri ne gre za akt odločanja o sporih med kandidati, zato argumentacija ne more temeljiti na primerjavi njihovih lastnosti oziroma kvalifikacij. Pri tem pa tožnik v tožbi ne ugovarja, da odločitev o njeni izbiri ni obrazložena. Za obrazložitev zadošča, da je vsebinsko takšna, da neizbrani kandidat lahko preveri potek postopka in izpolnjevanje pogojev oziroma kriterijev glede izbranega kandidata. Predlaga, da sodišče tožbo zavrne.

8. Postopek za izvolitev oziroma imenovanje sodnika določa ZSS. Izbiro opravi Sodni svet, pri čemer v postopku ugotavlja, ali imajo kandidati strokovno znanje, osebnostne lastnosti, veščine in sposobnosti, potrebne za opravljanje sodniške službe (tretji odstavek 18. člena ZSS). Navedeno ugotavlja na podlagi pisne dokumentacije, lahko pa opravi tudi preizkus strokovnega znanja, osebnostnih lastnostih, sposobnosti in veščin, ki so potrebne za opravljanje sodniške službe, psihološke preizkuse ter razgovore s kandidati, ki najbolje izpolnjujejo pogoje in kriterije za zasedbo sodniškega mesta (peti odstavek 18. člena ZSS). Te kriterije določa 28. člen ZSS in sicer delovne sposobnosti in strokovno znanje, osebnostne lastnosti, socialne veščine.

9. V postopku izbire predsednik sodišča, pri katerem je razpisano prosto sodniško mesto, oblikuje obrazloženo mnenje o ustreznosti vsakega kandidata (upoštevaje kriterije iz 28. člena ZSS), ki ga vroči vsakemu kandidatu, ki lahko nanj poda obrazložene pripombe. Na podlagi navedenega nato predsednik sodišča oblikuje dokončno mnenje, v katerem lahko posebej navede, katere kandidate šteje za najbolj ustrezne za zasedbo prostega mesta in to obrazloži (16. člen ZSS). Na navedeno mnenje predsednika sodišča o ustreznosti kandidata Sodni svet pri izbiri ni vezan, prav tako Sodni svet ni dolžan izbrati kandidata, ki sicer izpolnjuje formalne pogoje za razpisano sodniško mesto (sedmi in osmi odstavek 18. člena ZSS).

10. Po opravljeni izbiri Sodni svet vroči predlog za izvolitev oziroma odločbo o imenovanju vsem kandidatom, ki so se prijavili na prosto sodniško mesto, če njihove prijave niso bile zavržene oziroma zavrnjene (21.a člena ZSS). Prav tako neizbranim kandidatom vroči obvestilo o neizbiri, ki mora biti obrazloženo tako, da so navedeni razlogi za neizbiro posameznega kandidata (deveti odstavek 18. člena ZSS).

11. Glede na navedene pravne podlage odločitev Sodnega sveta o izbiri kandidata, ki je najprimernejši za zasedbo razpisanega sodniškega mesta, temelji na njegovi z zakonskimi okviri določeni diskreciji. To izhaja iz sedmega odstavka 18. člena ZSS, ki določa, da Sodni svet pri izbiri ni vezan na mnenje predsednika sodišča o ustreznosti kandidata, kakor tudi iz osmega odstavka istega člena, po katerem Sodni svet ni dolžan izbrati kandidata, ki sicer izpolnjuje formalne pogoje za razpisano sodniško mesto. Odločitev je torej stvar njegove presoje, ta pa mora biti sprejeta po z zakonom določenem postopku in na podlagi z zakonom določenih kriterijev.

12. V primeru, ko je organ pooblaščen, da odloča po prostem preudarku, sodišče v okviru sodne presoje preveri le, ali je izpodbijani akt nezakonit, ker so bile prekoračene meje prostega preudarka, ali ker je bil prosti preudarek uporabljen na način, ki ne ustreza namenu, za katerega je določen (tretji odstavek 40. člena ZUS-1). Pri tem mora biti odločitev ustrezno obrazložena, tako da je mogoče preveriti, da je bila sprejeta v zgoraj navedenih okvirih.

13. Navedeno stališče glede meje preizkusa akta o izbiri je tudi potrjeno v upravno sodni praksi. Vrhovno sodišče RS je v sklepu X Ips 333/2015 z dne 21. 6. 2016 navedlo, da je obseg sodne presoje odločitev Sodnega sveta o izbiri določenega kandidata pogojen s pravno naravo Sodnega sveta kot organa sui generis ter posledično avtonomnostjo njegovega položaja glede funkcij, ki jih ima v sistemu državne oblasti. Navedeno mu pri odločanju daje določeno polje lastne presoje, kar tudi vpliva na standard obrazložitve odločitve o izbiri. Zadostnosti obrazložitve je zadoščeno (tudi z vidika varstva pravic neizbranih kandidatov), če obrazložitev vsebuje navedbe o ugotovljenem dejanskem stanju, na podlagi katerega je Sodni svet ugotovil, da izbrani kandidat izpolnjuje pogoje za zasedbo razpisanega sodniškega mesta, prav tako mora biti iz obrazložitve razvidno, da so bili pri njegovi izbiri upoštevani zakonski kriteriji iz 28. člena ZSS. Pri tem pa Sodnemu svetu lastnega vrednotenja zakonsko relevantnih ugotovitev, ki so ga pripeljale do odločitve, zakaj je izbrani kandidat najprimernejši, ni treba zapisati v obrazložitvi, torej ni del obrazložitve o izbiri. Prav tako po stališču Vrhovnega sodišča obrazložitev odločitve o izbiri ni namenjena primerjavi med posameznimi kandidati, temveč utemeljitvi, zakaj je posameznik izbran.

14. Tožnik v tožbi ugovarja nepravilno uporabo zakona, bistvene kršitve določb postopka ter nepravilno in nepopolno ugotovitev dejanskega stanja.

15. Po mnenju tožnika v postopku ni bilo pravilno uporabljeno določilo devetega odstavka 18. člena ZSS, ki določa, da mora biti obvestilo o nezibiri kandidata obrazloženo tako, da so navedeni razlogi za neizbiro posameznega kandidata. To po njegovem pomeni, da zakon zahteva obrazložitev, v kateri bo konkretiziran razloček med izbranim in neizbranim kandidatom, česar pa konkretno obvestilo (niti izpodbijani predlog) nima.

16. V zvezi z navedenim ugovorom, da določba devetega odstavka 18. člena ZSS ni bila pravilno uporabljena, ker v obvestilu ni navedeno, zakaj je neizbrani kandidat manj ustrezen od izbranega, sodišče pojasnjuje, da navedeno obvestilo ni (ne more biti) predmet sodnega varstva. Po določbi 21.a člena ZSS namreč mora Sodni svet vročiti predlog za izvolitev vsem kandidatom, ki so se prijavili na razpis, če njihove prijave niso bile zavržene oziroma zavrnjene, zoper navedeni akt pa je dovoljeno sprožiti upravni spor. Z vidika sodnega varstva (in uspešnosti tožbenih ugovorov) je torej bistvena odločitev o izbiri, saj je le-ta predmet presoje v sodnem postopku, zato tožnikovi ugovori, ki se nanašajo na obvestilo o neizbiri, niso pravno relevantni.

17. Neutemeljen je tudi tožbeni ugovor o bistveni kršitvi pravil upravnega postopka, ker tožnik ni bil seznanjen z dokončnim mnenjem predsednika Vrhovnega sodišča, zaradi česar mu je bilo onemogočeno, da bi se lahko pred odločitvijo izjavil o dani prednosti kasneje izbrani kandidatki. V postopkih odločanja Sodnega sveta o izbiri ne gre za odločanje v upravni zadevi v smislu odločanja o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih s področja upravnega prava (2. člen ZUP), temveč gre za posamezni akt oblastne narave, ki ima značaj javno pravne stvari, v zvezi s katero se ZUP uporablja le smiselno (4. člen ZUP). Za razliko od obrazloženega mnenja iz tretjega odstavka 16. člena ZSS navedeni predpis ne določa, da bi moralo biti dokončno mnenje vročeno prijavljenim kandidatom. Prav tako Sodni svet po izrecni določbi sedmega odstavka 18. člena ZSS pri izbiri kandidata ni vezan na mnenje predsednika sodišča o ustreznosti kandidata. Glede na navedeno ter dejstvo, da se v teh postopkih ZUP uporablja smiselno, po presoji sodišča ni bil kršen postopek.

18. Prav tako je neutemeljen očitek kršitve pravil postopka, da se izpodbijanega akta ne da preizkusiti. Navedeni tožbeni ugovor temelji na tožnikovem stališču, da bi moral Sodni svet opraviti primerjavo med kandidati (znotraj vsakega kriterija) in to tudi obrazložiti na način, da je ta primerjava preverljiva. Glede na že obrazloženo stališče o pravni naravi odločanja Sodnega sveta v postopku izbire kandidatov za sodniško mesto, del odločitve, ki sodi v polje lastne presoje, ni del obrazložitve akta o izbiri (tako že omenjeni sklep VS X Ips 333/2015). Zaradi navedenega tudi obrazložitev odločitve o izbiri ne zajema primerjave med posameznimi kandidati, temveč je namenjena utemeljitvi, zakaj je posameznik izbran. Zato je tudi sodna presoja v takih postopkih zadržana in usmerjena v presojo pravilnosti postopka, na izpolnjevanje pogojev za sodniško službo in kriterijev iz 28. člena ZSS ter ustreznost obrazložitve, pri čemer pa presoja ne more posegati v tisti del odločitve, ki sodi v polje lastne presoje Sodnega sveta. Posledično je zato tudi neupošteven tožbeni ugovor, da dejansko stanje glede izpolnjevanja pogojev izbrane kandidatke v razmerju do drugih kandidatov ni bilo pravilno ugotovljeno.

19. Po zgoraj obrazloženem sodišče zaključuje, da je Sodni svet pri izbiri predlagane kandidatke upošteval kriterije, kot jih določa ZSS. Tožnik temu tudi v tožbi ne ugovarja. Sodišče sicer ne dvomi, da tudi tožnik te pogoje izpolnjuje, vendar pa je odločitev, kateri kandidat je najustreznejši za zasedbo razpisanega sodniškega mesta, stvar presoje Sodnega sveta. Iz obrazložitve predloga so tudi razvidne dejanske okoliščine, ki so bile podlaga za sprejeto odločitev, prav tako obrazložitev vsebuje zadostne razloge, iz katerih je razvidna presoja Sodnega sveta. Navedeni presoji pa ni mogoče očitati nerazumnosti, niti da je bila diskrecija, ki je vezana na kriterije iz 28. člena ZSS, uporabljena v nasprotju z namenom, za katerega je Sodnemu svetu dano pooblastilo, da izbere najustreznejšega kandidata za razpisano sodniško mesto.

20. Po vsem navedenem je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1).

Zakon o sodniški službi (1994) - ZSS  - člen 18, 28

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 2, 4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.