UPRS Sodba I U 893/2016-13
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-05-23

Marjanca Faganel (preds.), Zdenka Štucin (poroč.), Alenka Praprotnik

televizijski program - pridobitev statusa nepridobitnega televizijskega programa - programske zahteve - drugo mnenje - priprava programa

Kadar gre za odločbo, izdano na podlagi mnenja drugega organa, sme pristojni organ izdati odločbo šele potem, ko dobi mnenje drugega organa oz. ko preteče določeni rok, odkar je bilo mnenje od pristojnega organa zahtevano. Na dano mnenje praviloma ni vezan (razen če predpis tega izrecno ne določa), vendar pa ga mora presoditi, kar je tožeča stranka skladno z napotkom sodišča v izpodbijani odločbi tudi storila in svojo presojo ustrezno in s pravimi razlogi obrazložila. V obravnavanem primeru neskladnost sklepa Sveta za radiodifuzijo (pozitivno predhodno mnenje) z razlogi sklepa, v katerih so povzete ugotovitve Agencije, ki so enake ugotovitvam tožene stranke, po presoji sodišča tudi ni terjala naknadnega razjasnjevanja, saj predhodno pozitivno mnenje temelji zgolj na drugačni razlagi materialnega zakona in ne na strokovnem mnenju Sveta kot posvetovalnega organa o strokovnem vprašanju.

Skladno z določbo 81. člena ZMed se za nepridobitni program šteje radijski program, ki v dnevnem oddajnem času obsega najmanj trideset odstotkov lastne produkcije informativnih, umetniških, izobraževalnih in kulturno-zabavnih vsebin, in televizijski program, ki v dnevnem oddajnem času obsega najmanj trideset odstotkov vsebin iz tega odstavka, kar pomeni, da se mora lastna produkcija zagotavljati dnevno.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je Ministrstvo za kulturo (tožena stranka) v ponovnem postopku po sodbi Upravnega sodišča I U 1208/2015 z dne 3. 3. 2016 (ponovno) zavrnilo vlogo tožnika za dodelitev statusa nepridobitnega televizijskega programa posebnega pomena za televizijski program A. (1. točka izreka) in ugotovilo, da stroški postopka niso nastali (2. točka izreka).

2. V obrazložitvi odločbe se sklicuje na 81. člen Zakona o medijih (v nadaljevanju ZMed), 7. alinejo prvega odstavka 78. člena istega zakona ter na določbe 20. člena Pravilnika o programih posebnega pomena (v nadaljevanju Pravilnik) in ugotavlja, da navedeni določbi pomenita, da morajo biti v dnevnem oddajnem času nepridobitnega televizijskega programa zastopane vse, v prvem odstavku 81. člena ZMed navedene zvrsti programskih vsebin, ki so nastale v lastni produkciji, njihov skupni delež pa znotraj dnevnega časa oddajanja ne sme biti manjši od 30 %. Sklicuje se na poročilo Agencije za komunikacijska omrežja in storitve RS (v nadaljevanju Agencija) z dne 18. 3. 2014 in njen uradni zaznamek z dne 18. 3. 2014, iz katerih izhaja, da je bilo z analizo televizijskega programa A. ugotovljeno, da je v dnevnem merodajnem času dne 7. 12. 2013 bilo predvajanih 23,22 % informativnih programskih vsebin lastne produkcije, v dnevnem oddajnem času dne 9. 12. 2013 26,73 % informativnih programskih vsebin lastne produkcije ter v dnevnem oddajnem času dne 10. 12. 2013 43,02 % informativnih programskih vsebin lastne produkcije, pri čemer so bile v navedenih dneh predvajane izključno informativne programske vsebine. Glede "tekočih pasic" vztraja in dodatno obrazloži stališče, da te ne predstavljajo programskih vsebin v smislu 2. člena Pravilnika o merilih za opredelitev vsebin lastne produkcije, glede ugovorov o napačni opredelitvi oz. klasifikaciji programskih vsebin "B." in "C." pa s sklicevanjem na 4., 7., in 12. člen Pravilnika in na Metodologijo nadzorstva avdiovizualnih medijskih storitev in radijskih programov ponovno pritrdi ugotovitvam Agencije, da v primeru oddaje "B." ne gre za informativno vsebino, temveč zabavno pogovorno oddajo (talk show), glede programske vsebine "C." pa toženka meni, da gre v tem primeru za zabavno in kontaktno programsko vsebino, katere osnovni namen ni strukturirano in sistematično podajanje informacij, katerih namen bi bil izobraževanje gledalcev oz. uporabnikov. Opredelitev navedenih vsebin na način, kot zahteva tožnik, pa na odločitev niti ne bi mogla vplivati, saj v predpisanem deležu programa še vedno ne bi bile zastopane vse štiri zvrsti programskih vsebin lastne produkcije. Ni namreč spora, da v obravnavanem programu v zadevnih oddajnih dneh niso bile predvajane umetniške, izobraževalne in kulturno-zabavne vsebine, kot je jasno določeno v prvem odstavku 81. člena ZMed in prvem odstavku 20. člena Pravilnika, kar je podrobneje obrazloženo v nadaljevanju (na straneh 6-9 izpodbijane odločbe) in kot nenazadnje izhaja tudi iz sodbe naslovnega sodišča I U 790/2014 z dne 20. 5. 2015.

3. Pri odločitvi tožena stranka ne upošteva pozitivnega predhodnega mnenja k dodelitvi statusa neprofitnega programa posebnega pomena za televizijski program A. Ugotavlja namreč, da je Svet za radiodifuzijo (v nadaljevanju Svet) podal pozitivno predhodno mnenje kljub ugotovitvi Agencije, da program v analiziranem časovnem pasu ni izpolnjeval pogoja iz prvega odstavka 81. člena ZMed najmanj tridesetih odstotkov lastne produkcije informativnih, umetniških, izobraževalnih in kulturno zabavnih vsebin, ki izhaja iz obrazložitve predhodnega mnenja. Zaradi ugotovljenega neskladja med izrekom sklepa Sveta (pozitivno predhodno mnenje) in njegovo obrazložitvijo je bila tožena stranka dolžna zaradi ugotovitve resničnega dejanskega stanja zaprositi Agencijo za posredovanje poročila in analize programa, na katera se sklicuje Svet v obrazložitvi sklepa.

4. Tožena stranka nadalje ugotavlja, da v času ponovnega odločanja ni izpolnjen tudi pogoj iz drugega odstavka 81. člena ZMed, ki določa, da sme izdajatelj presežek prihodkov nad odhodki oziroma dobiček od dejavnosti uporabiti samo za izvajanje televizijske dejavnosti, v skladu s temeljnim aktom. Pri pregledu spletne strani Ajpes z dne 11. 5. 2016 je namreč ugotovila, da je bila dne 21. 9. 2015 v sodni register vpisana sprememba družbene pogodbe/statuta, in sicer je bil dne 14. 9. 2015 sprejet čistopis akta o ustanovitvi tožeče stranke, ki v razdelku "Dobiček, izgube, letni obračuni" določa, da se bo dobiček obračunaval in izplačeval družbeniku vsakih šest mesecev po opravljeni polletni in letni bilanci poslovanja.

5. Ker tožeči stranki status ne gre že zaradi neizpolnjevanja pogojev iz prvega odstavka in drugega odstavka 81. člena ZMed, tožena stranka ni posebej presojala še izpolnjevanja pogojev iz četrtega, petega in šestega odstavka tega člena. Glede izpolnjevanja pogoja po 78. členu pa je s poizvedbo pri ZZZS ugotovila, da iz evidence zavarovanih oseb obveznega zdravstvenega zavarovanja izhaja, da za tožečo stranko na dan 4. 4. 2016 podatek o zavarovanih osebah ni razviden.

6. Tožnik se s takšno odločitvijo ne strinja. Toži iz vseh razlogov po prvem odstavku 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), razen iz razloga ničnosti. V zadevi gre po mnenju tožnika za izdajo zbirne odločbe in pred izdajo katere je odločal Svet in izdal pozitivno mnenje, ki predstavlja rešitev predhodnega vprašanja. Z neupoštevanjem vmesne odločitve Sveta je tožena stranka v nasprotju s prvim odstavkom 18. člena ZUP (po katerem noben organ ne more prevzeti posamezne upravne zadeve iz pristojnosti drugega organa in je rešiti sam), posegla v pristojnost organa s področja telekomunikacij. Ni pa pridobila drugega strokovnega izvedenskega mnenja in z njim seznanila Sveta. Tožena stranka ni presojala dokazov temveč je ravnala po prostem preudarku, kaj je po njenem mnenju prav in kaj ne, in torej arbitrarno in brez zakonske podlage ponovno presojala zadevo. Zato naj se po predlogu tožbe pri odločitvi upošteva pozitivno mnenje Sveta kot verodostojno strokovno izvedensko mnenje. Pri tem se tožnik sklicuje na stališča sodbe I U 1208/2015 z dne 3. 3. 2016 in poudari, da tožena stranka Sveta ni pozvala, naj ji ugotovljene nejasnosti pojasni, kar bi lahko storila le s pridobitvijo drugega izvedenskega strokovnega mnenja.

7. Glede izpolnjevanja pogojev za pridobitev uveljavljanega statusa pa tožena stranka po mnenju tožbe v izpodbijani odločbi napačno izračunava tedenska povprečja. Tedensko povprečje se izračuna tako, da se sešteje vse dnevne deleže lastne produkcije, dosežene v okviru tedna dni predvajanega programa in seštevek deli s številom dni predvajanja programa v enem tednu (t.j. od 1 do 7). Dnevni delež lastne produkcije je definiran v 85. členu ZMed. Iz tega nedvoumno izhaja tedensko povprečje lastne produkcije tožnika v višini 30 %, kar ustreza predpisanemu pogoju. Takšno razlago utemeljuje načelo pravne varnosti, saj preprečuje vpliv "(ne)srečnega naključja". Tožnik zato predlaga ugotovitev sodišča, da je dosegel tedensko povprečje 33,99 % in s tem izpolnil predpisane pogoje. Navedeno povprečje je še toliko večje ob upoštevanju tekoče pasice z nazivom "D." in oddaj "C." in "B.", ki v analizi televizijskega programa niso bile upoštevane. Tudi izpolnjevanje programske zasnove je vezano na tedensko povprečje, dnevno predvajanje vseh žanrskih zvrsti ni obvezno. Zato je po mnenju tožnika za pridobitev statusa nepridobitnega programa posebnega pomena za televizijski program žanrska raznovrstnost le pozitivna okoliščina, ni pa pogoj za pridobitev statusa, kot se v nasprotju s stališčem sodbe I U 1208/2015 ugotavlja v izpodbijani odločbi.

8. Pri odločanju o vlogi tožnika je treba upoštevati dejansko stanje na dan vložitve vloge in predhodno ugotovitev njene popolnosti, zato naj sodišče ne upošteva dejstev po stanju na dan 11. 5. 2016, ki jih je tožena stranka v ponovnem postopku ugotavljala, kot bi šlo za novo vlogo. Tožeča stranka je medtem spremenila lastništvo, novi lastnik pa je tudi že uskladil svoj akt, tako da je izvajanje tožene stranke (tudi) netočno.

9. Sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi in s sodbo vlogi tožnika ugodi oziroma podrejeno, da odločbo odpravi in vrne zadevo toženi stranki v ponovni postopek, toženi stranki pa naloži povrnitev stroškov postopka v priglašeni višini s pripadajočimi obrestmi.

10. Tožena stranka v odgovoru na tožbo (obrazloženo) prereka tožbene navedbe in v celoti vztraja pri izpodbijani odločitvi in pri razlogih. Sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne, tožeči stranki pa naloži vse stroške tega postopka.

12. Izpodbijana odločba je po presoji sodišča pravilna in skladna z določbami ZMed in Pravilnika, na katere se sklicuje. Sodišče po navedenem zatrjevane napačne uporabe materialnega prava ne ugotavlja, prav tako pa ne ugotavlja bistvenih kršitev pravil postopka, ki se zatrjujejo v tožbi.

13. Podlaga za izdajo izpodbijane odločbe je sedmi odstavek 81. člena ZMed, ki določa, da izda odločbo o dodelitvi ali odvzemu statusa nepridobitnega radijskega ali televizijskega programa pristojno ministrstvo, po predhodnem mnenju Sveta. Kadar gre za odločbo, izdano na podlagi mnenja drugega organa, kot v obravnavanem primeru, sme pristojni organ izdati odločbo šele potem, ko dobi mnenje drugega organa (četrti odstavek 209. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP) oz. ko preteče določeni rok, odkar je bilo mnenje od pristojnega organa zahtevano (peti odstavek 209. člena ZUP). Na dano mnenje praviloma ni vezan (razen če predpis tega izrecno ne določa), vendar pa ga mora presoditi, kar je tožeča stranka skladno z napotkom sodišča v izpodbijani odločbi tudi storila in svojo presojo ustrezno in s pravimi razlogi obrazložila. V obravnavanem primeru neskladnost sklepa Sveta za radiodifuzijo (pozitivno predhodno mnenje) z razlogi sklepa, v katerih so povzete ugotovitve Agencije, ki so enake ugotovitvam tožene stranke, po presoji sodišča tudi ni terjala naknadnega razjasnjevanja, saj, kot izhaja iz zapisnika Sveta z dne 17. 6. 2014, predhodno pozitivno mnenje temelji zgolj na drugačni razlagi materialnega zakona in ne na strokovnem mnenju Sveta kot posvetovalnega organa o strokovnem vprašanju.

14. Tudi tožbeno stališče, da je s predhodnim mnenjem Sveta rešeno predhodno vprašanje, ki je v izključni pristojnosti Sveta, ne vzdrži. Za predhodno vprašanje gre namreč le v primeru, če gre za vprašanje, ki predstavlja samostojno pravno celoto, ki je kot taka lahko predmet (samostojnega) odločanja v pristojnosti drugega organa, kar v obravnavani zadevi nedvomno ni podano. Utemeljen pa tudi ni očitek diskrecijskega odločanja. Diskrecijsko odločanje (odločanje po prostem preudarku) se namreč nanaša izključno na materialno pravo in ga je treba ločiti od pojma proste presoje dokazov, na katerega se v obrazložitvi odločbe sklicuje tožena stranka in se nanaša na ugotavljanje dejanskega stanja. O diskrecijskem odločanju govorimo v primeru, če ima organ ob ugotovljenem dejanskem stanju zakonsko pooblastilo, da (z upoštevanjem javne koristi) pri odločitvi izbere eno od dveh ali več alternativnih možnosti.

15. Z razlogi, s katerimi dodatno utemelji in vztraja pri razlagi prvega odstavka 81. člena ZMed, po kateri morajo biti znotraj predpisanega deleža vsebin lastne produkcije zastopane vse v tem odstavku predpisane vsebine (ki jo je sodišče glede na razloge presojane odločbe v sodbi I U 1208/2015 označilo le kot eno od možnih), tožena stranka v celoti prepriča. Navedbe tožnika, ki se nanašajo na izračun tedenskega povprečja, pa so po presoji sodišča brez podlage v zakonu. Skladno z določbo 81. člena ZMed se namreč za nepridobitni program šteje radijski program, ki v dnevnem oddajnem času obsega najmanj trideset odstotkov lastne produkcije informativnih, umetniških, izobraževalnih in kulturno-zabavnih vsebin, in televizijski program, ki v dnevnem oddajnem času obsega najmanj trideset odstotkov vsebin iz tega odstavka, kar pomeni, da se mora lastna produkcija zagotavljati dnevno.

16. V zvezi s tožbenimi navedbami, ki se nanašajo na upoštevanje dejanskega stanja v času (ponovnega) odločanja o vlogi tožnika, pa sodišče ugotavlja, da se, drugače kot zatrjuje tožnik v postopku pred izdajo izpodbijane odločbe, popolnost vloge ni preverjala ponovno, temveč je bila vloga obravnavana meritorno, torej po vsebini. Preverjalo pa se je, in to utemeljeno, izpolnjevanje predpisanih pogojev za pridobitev statusa, ki jih je treba izpolnjevati ves čas in ne zgolj ob vložitvi vloge, saj se v primeru neizpolnjevanja katerega od predpisanih pogojev, po predhodnem mnenju sveta, status z odločbo odvzame.

17. Na podlagi navedenega je sodišče tožbo zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

18. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi v primeru, če sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka svoje stroške postopka.

19. Sodišče je v zadevi odločilo na nejavni seji na podlagi 2. alinee drugega odstavka 59. člena v zvezi z drugim odstavkom 51. člena ZUS-1, ker je ugotovilo, da so bili v postopku pred izdajo izpodbijane odločbe izvedeni in pravilno presojeni vsi dokazi, ki so pomembni za odločitev, nesubstanciranemu predlogu za zaslišanje zakonitega zastopnika tožnika E.E. v zvezi s pravnimi stališči tožbe glede predhodnega mnenja Sveta, pa sodišče ni sledilo.

Zakon o medijih (2001) - ZMed  - člen 78, 78/1, 78/1-7, 81

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 209, 209/4, 209/5

Pravilnik o programih posebnega pomena (2002) - člen 2, 20

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.