UPRS sodba I U 1144/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-02-07

Zdenka Štucin (preds.), Alenka Praprotnik (poroč.), Marjanca Faganel

zavarovalni nadzor - odredba Agencije za zavarovalni nadzor - odprava kršitev - pregled poslovanja - vodenje poslovnih knjig- pravila o obvladovanju tveganj

Navodila tožeče stranke iz februarja 2015 niso skladna z MSRP 13, niti ni tožeča stranka do izdaje odredbe izkazala uporabe novih pravil o razvrščanju naložb. Z odredbo o odpravi kršitev ji je bilo namreč naloženo ne le sprejetje ustreznih internih aktov, ampak tudi vrednotenje in razvrščanje finančnih naložb v skladu z MSRP 13. Nedvomno je sprememba zahtevanega odstotka zavezujočih kotacij iz 50% na 90% vplivala na razvrstitev naložb v različne ravni hierarhije določanja poštene vrednosti, kar priznava tudi tožeča stranka v tožbi. Nepravilno razvrščanje naložb zato tudi po mnenju sodišča predstavlja kršitev pravil o vodenju poslovnih knjig ter pravil o obvladovanju tveganj, kot jih določajo ZZavar oziroma predpisi, na katere se zakon sklicuje.

Tožeča stranka zgolj z zagotovitvijo shranjevanja podatkov na več različnih medijih ni zadostila zakonskemu pogoju iz 156. člena ZZavar. S tem, ko nesporno ni izvedla vseh zahtevanih testiranj, je tudi po mnenju sodišča huje kršila pravila o obvladovanju tveganj. Po določbi 2. točke drugega odstavka 181. člena ZZavar za hujšo kršitev pravil o obvladovanju tveganj med drugim šteje, če zavarovalnica ni organizirala poslovanja oziroma ne vodi tekoče poslovnih knjig, poslovne dokumentacije ter drugih administrativnih in poslovnih evidenc tako, da je mogoče kadarkoli preveriti, ali posluje v skladu s pravili o obvladovanju tveganj. Glede na to, da tožeča stranka poslovno evidenco vodi v informacijskem sistemu, bi morala poskrbeti za testiranje in posodabljanje načrta neprekinjenega poslovanja, da bi bila pripravljena na različne izredne dogodke in bi kljub takšnim dogodkom nemoteno zagotavljala podatke, ki jih Agencija potrebuje pri svojem nadzoru.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Agencija za zavarovalni nadzor (v nadaljevanju Agencija) je z izpodbijano odločbo zavrnila ugovor tožeče stranke zoper odredbo o odpravi kršitev št. 40105-1231/2015/32,38,46,47,22 z dne 10. 6. 2015 (1. točka izreka) in ugotovila, da je tožeča stranka v roku za odpravo kršitev odpravila kršitev iz točke I.1 izreka prej navedene odredbe (2. točka izreka). Tožeča stranka je agenciji v roku 15 dni od vročitve odločbe dolžna plačati pavšalno nadomestilo za opravljanje nadzora v višini 417,00 EUR (3. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izhaja, da je Agencija na podlagi predhodno izdanega obvestila in odgovora tožeče stranke nanj dne 10. 6. 2015 izdala odredbo, s katero je ugotovila kršitve določb Zakona o zavarovalništvu (v nadaljevanju ZZavar). Prva kršitev se nanaša na pošteno vrednost naložb, ki jih tožeča stranka prednostno določa po generičnem tečaju BGN in te vrednosti v nasprotju z določili Mednarodnega standarda računovodskega poročanja (MSRP) 13 razvršča na prvo raven določanja poštene vrednosti. To pomeni, da tožeča stranka ne vodi poslovnih knjig in ne vrednosti knjigovodskih postavk v skladu z Mednarodnimi standardi računovodskega poročanja, s čimer krši 155. člen ZZavar, kar predstavlja kršitev iz 5. točke prvega odstavka 179. člena ZZavar in hkrati huje krši pravila o obvladovanju tveganj (3. točka drugega odstavka 181. člena ZZavar). Druga kršitev je podana v zvezi s 156. členom ZZavar, ker tožeča stranka ne dopolnjuje in ne testira načrta neprekinjenega poslovanja, s čimer poslovanja ni organizirala tako, da je mogoče kadarkoli preveriti, ali posluje v skladu s pravili o obvladovanju tveganj, kar predstavlja kršitev iz 5. točke prvega odstavka 179. člena ZZavar in hkrati hujšo kršitev pravil o obvladovanju tveganj (2. točka drugega odstavka 181. člena ZZavar).

3. V zvezi s prvo kršitvijo je bilo ugotovljeno, da je tožeča stranka v postopku nadzora opisala namero, da bo model BGN nadgradila z modelom BVAL in ustrezno spremenila interne akte, vendar pa ni priložila nobenih dokazil, na osnovi katerih bi Agencija lahko presodila, ali je kršitev odpravljena. Tožeča stranka je 14. 1. 2015 po elektronski pošti poslala prilagojeno poročanje o naložbah na dan 31. 12. 2013, ni pa posredovala spremenjenih internih aktov, v katerih bi morala normativno urediti način merjenja in razkrivanja poštene vrednosti finančnih naložb. Spremenjena Navodila za merjenje vrednosti finančnih naložb in naložbenih nepremičnin Zavarovalnice A. in za potrebe konsolidacije naložb Skupine A. (v nadaljevanju Navodila) je tožeča stranka 31. 3. 2015 posredovala po elektronski pošti brez navedbe, kateremu naslovniku na Agenciji so namenjena in brez sklica na zadevo. Elektronska pošta pa tudi ni bila podpisana s strani dveh članov uprave stranke. Ker torej Navodila niso bila posredovana na ustrezen način in v ustreznih rokih, Agencija tega neformalnega sporočila ni obravnavala kot morebitno (delno) dokazilo o odpravi kršitve. Tožeča stranka je nato hkrati z ugovorom poslala ponovno posodobljena Navodila za merjenje vrednosti naložb (z datumom veljavnosti 22. 6. 2015), ki so po mnenju Agencije usklajena z MSRP 13. Iz povzetega izhaja, da je tožeča stranka v obravnavanem obdobju trikrat spremenila metodologijo vrednotenja in razvrščanja finančnih naložb, vendar o tem ni popolno in na ustrezen način obveščala Agencije. Zato se Agencija do izdaje odredbe o odpravi kršitev z dne 10. 6. 2015 do posameznih sprememb računovodskih usmeritev ni mogla opredeliti. Tožeča stranka je Navodila uskladila šele na dan 22. 6. 2015, torej po datumu izdaje odredbe, vmesne spremembe računovodskih usmeritev pa niso bile skladne ne z MSRP ne s stališči Agencije. Ne gre slediti ugovoru tožeče stranke, da pri obravnavani kršitvi ne gre za hujšo kršitev po 3. točki drugega odstavka 181. člena ZZavar. Pravila za vrednotenje bilančnih postavk, ki so veljala do datuma izdaje odredbe, so bila v nasprotju z MSRP 13, s tem pa tudi v nasprotju s 155. členom ZZavar, ki za vrednotenje knjigovodskih postavk predpisuje uporabo ZGD-1 ter računovodskih in finančnih standardov. Zato gre za hujšo kršitev, kot jo določa zgoraj navedena določba ZZavar.

4. Glede druge kršitve Agencija ugotavlja, da tožeča stranka svoje poslovne knjige in druge poslovne evidence vodi v informacijskem sistemu. Podatki, s katerimi Agencija preveri, ali tožeča stranka posluje v skladu s pravili o obvladovanju tveganj, prihajajo tudi iz informacijskega sistema premoženjskih zavarovanj -IT Build, ki ga sestavlja 10 modulov, in ki jih tožeča stranka ne dopolnjuje in ne testira načrta neprekinjenega poslovanja za vseh deset modulov. Zavarovalnica bi morala biti na ustrezen način pripravljena na izredne dogodke, ki vplivajo na delovanje informacijskega sistema. Kolikor se pojavi odpoved sistema, mora biti zavarovalnica sposobna v določenem času obnoviti informacijski sistem s pomočjo varnostnih kopij in ustreznih obnovitvenih načrtov. Tožeča stranka pa nima pripravljenih obnovitvenih načrtov za vseh deset modulov in le-teh tudi še ni testirala.

5. Tožeča stranka v tožbi navaja, da je v ugovoru, vloženem zoper odredbo o odpravi kršitev, uveljavljala, da je domnevna kršitev MSRP 13 odpravljena. Že v odgovoru na obvestilo Agencije je opisala svojo namero, da bo Bloomberg BGN nadgradila z modelom BVAL in prilagodila interne akte. V začetku leta 2015 je pripravila novo metodologijo in jo podrobno zapisala v Navodilih za merjenje vrednosti finančnih naložb in naložbenih nepremičnin Zavarovalnice A. in za potrebe konsolidacije naložb Skupine A. Navodila je posredovala Agenciji po elektronski pošti 31. 3. 2015. Agencija teh Navodil ni upoštevala in se do njih sploh ni opredelila. Takšno postopanje je nepravilno in nezakonito, v posledici česar je bilo nepopolno in zmotno ugotovljeno dejansko stanje. Zakon o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ki se uporablja v postopku pred Agencijo, v 67. členu določa ravnanje organa z nepopolnimi vlogami. Agencija, ki je elektronsko pošto s priloženimi Navodili nedvomno prejela, bi morala tožečo stranko pozvati k odpravi nepravilnosti, nato pa vlogo upoštevati in se do predloženih dokazov opredeliti. Nepravilno je tudi stališče, da dokazi, posredovani po elektronski pošti dne 31. 3. 2015, niso bili upoštevani, ker niso bili posredovani v ustreznih rokih. Agencija mora ob izdaji odredbe o odpravi kršitev upoštevati vsa njej znana dejstva, ki so nastopila do izdaje odredbe. Skladno s 312. členom ZZavar je eden izmed razlogov za ugovor zoper odredbo ravno dejstvo neobstoja kršitve, ki ga je stranka zatrjevala. Tudi sicer lahko subjekt nadzora v ugovoru navaja dejstva, da kršitve niso podane in predlaga dokaze v zvezi s tem. Iz navedenega torej izhaja, da mora Agencija pri presoji zakonitosti odredbe upoštevati tudi dokaze, ki so priloženi do poteka roka za ugovor. Navodila bi Agencija morala upoštevati tudi na podlagi načela materialne resnice iz 8. člena ZUP. V postopku je bila zato kršena pravica do izjave in pravica do pravnega sredstva, s tem pa je Agencija zagrešila bistveno kršitev pravil postopka.

6. Ker je odredba datirana z dnem 10. 6. 2015, je povsem jasno, da Navodila iz februarja 2015, z datumom veljavnosti 23. 3. 2015, predstavljajo del relevantnega dejanskega stanja za odločitev v predmetni zadevi. Presoja Agencije, da je tožeča stranka Navodila ustrezno uskladila šele 22. 6. 2015, torej po datumu izdaje odredbe, je materialno pravno zmotna. Tožeča stranka je že v februarju 2015 uvedla metodologijo BVAL cen, ki predstavljajo nadgradnjo Bloombergovih generičnih cen, spremenjeno metodologijo pa je uporabila za računovodsko poročanje na dan 31. 12. 2014. Glede na navedeno očitanih kršitev ob izdaji odredbe ni bilo več in je posledično odredba brezpredmetna oziroma že v celoti izvršena. V Navodilih iz junija 2015 je spremenjen zgolj način razporejanja naložb v hierarhijo poštenih vrednosti. Razlika v Navodilih nikakor ne vpliva na vrednost finančnih naložb ter posledično na računovodske izkaze. Navedeno lahko potrdi B.B., katere zaslišanje stranka predlaga. Ne držijo tudi ugotovitve, da so Navodila iz februarja 2015 v nasprotju z MSRP. Odločba je arbitrarna, ker Agencija ne pojasni, zakaj šteje, da je delež 90% zavezujočih kotacij ustrezen, delež 50% pa naj ne bi bil ustrezen.

7. Tožeča stranka v zvezi z drugo kršitvijo navaja, da je ustrezno poskrbela za zaščito poslovnih knjig, poslovne dokumentacije in drugih evidenc pred izrednimi dogodki, saj se podatki iz informacijskega sistema shranjujejo na več različnih medijih na različnih lokacijah. Agencija je v odredbi o odpravi kršitev v celoti spregledala njene aktivnosti na področju neprekinjenega delovanja ter tako nepravilno ugotovila dejansko stanje. Tožeča stranka je v postopku nadzora Agenciji že posredovala gradivo glede varnostnega kopiranja in analizo IBM strokovnjakov, iz katerega izhaja ocena, da je bilo izvajanje varnostnega kopiranja primerno že v letu 2011. Ker je torej tožeča stranka že pred izdajo odredbe s predloženimi dokazi izkazala, da ves čas dopolnjuje in testira neprekinjeno poslovanje ter izvaja varnostno kopiranje vseh ključnih dokumentov, bi morala Agencija odredbo skladno s četrtim odstavkom 315. člena ZZavar odpraviti, ali jo spremeniti. Napačna je tudi pravna kvalifikacija očitane kršitve. Ne gre namreč za hujšo kršitev pravil o obvladovanju tveganj iz 2. točke drugega odstavka 181. člena ZZavar. Zakon v 5. poglavju, v katerem ureja obvladovanje tveganj, ne določa nobene obveznosti zavarovalnic v zvezi z načrtom neprekinjenega poslovanja. Določbo 2. točke drugega odstavka 181. člena ZZavar je zato treba razlagati tako, da mora zavarovalnica ves čas voditi vse potrebne podatke, ki Agenciji omogočajo presojo, ali so izpolnjene zahteve iz 5. poglavja, torej ali razpolaga z ustreznim kapitalom, ali ima oblikovane ustrezne zavarovalno-tehnične rezervacije, ali je njeno kritno premoženje ustrezno naloženo in ali je njegova višina zadostna. Če torej zavarovalnica Agenciji v okolju računalniške obdelave podatkov omogoči dostop do podatkov o svojem poslovanju, je treba šteti, da izpolnjuje zahteve iz 156. člena ZZavar.

8. Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri svoji odločitvi in predlaga zavrnitev tožbe. Navaja, da so bila Navodila (februar 2015) zaradi načina, na katerega so bila posredovana, obravnavana kot del drugega poročanja, ne pa kot morebitno dokazilo o odpravi kršitve. Navedeno dejstvo pa ni vplivalo na odločitev, saj tožeča stranka očitane kršitve s sprejetjem Navodil ni odpravila. Pa tudi, če bi bila vsebina Navodil ustrezna, bi morala tožeča stranka izkazati njihovo uporabo in za to predložiti ustrezne priloge, iz katerih bi bil razviden tehničen prikaz razporejanja poštenih vrednosti med različne ravni. Takšne priloge pa je tožeča stranka priložila šele ugovoru zoper izdano odredbo o odpravi kršitev. V nadaljevanju tožena stranka pojasnjuje razliko med vsebino Navodil iz februarja in junija 2015 ter razliko med tečaji BGN in BVAL. Tožeča stranka bi morala biti na ustrezen način pripravljena na izredne dogodke, ki vplivajo na delovanje informacijskega sistema. Ob izpadu IT modula, za katerega nima pripravljenega obnovitvenega načrta, ali pa ga ima, vendar ga še ni testirala, bi tožeča stranka potrebovala bistveno več časa za obnovitev delovanja modula. S tem bi tudi Agencija morala čakati daljše obdobje, da bi lahko opravila nadzor poslovanja. Zavarovalnica si ne more veliko pomagati z varnostnimi kopijami, če jih ne more obnoviti. Zato zgolj z zagotovitvijo ustreznega shranjevanja podatkov na več različnih medijih tožeča stranka ni zadostila zakonskemu pogoju iz 156. člena ZZavar.

9. Stranki postopka sta v nadaljevanju vložili še vsaka po štiri pripravljalne vloge, v katerih vztrajata pri svojih navedbah.

10. Sodišče je v zadevi odločilo brez obravnave na podlagi 287. člena ZZavar. Po navedeni zakonski določbi je odločanje na obravnavi v tovrstnih postopkih izključeno. Posledično sodišče tudi zavrača izvedbo dokaza z zaslišanjem priče B.B. Pa tudi sicer sodišče meni, da so bila dejstva, o katerih bi izpovedala predlagana priča, v zadostni meri razjasnjena v upravnem postopku, zato izvedba predlaganega dokaza ni potrebna.

12. V skladu z določbo 281. člena ZZavar se sodno varstvo proti odločbam Agencije zagotavlja po postopku, določenim s tem zakonom, smiselno pa se uporabljajo določbe Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Izpodbijano odločbo sodišče preizkusi v mejah tožbenega zahtevka in v mejah razlogov, navedenih v tožbi (286. člen ZZavar), pri tem pa po uradni dolžnosti pazi na bistvene postopkovne kršitve iz zakona, ki ureja upravni spor (to je na kršitve iz drugega odstavka 237. člena ZUP, na katerega napotuje tretji odstavek 27. člena ZUS-1). Sodišče je zato pri presoji zakonitosti izpodbijane odločbe s formalne plati najprej preizkusilo, ali je bil postopek odločanja pred Agencijo izveden v skladu s posebnimi določbami ZZavar oziroma v skladu z ZUP, ki se po določbi drugega odstavka 266. člena ZZavar uporablja subsidiarno.

13. Po presoji sodišča je postopek pred izdajo izpodbijane odločbe potekal skladno z določbami ZZavar. Iz podatkov v predloženih spisih izhaja, da je Agencija dne 3. 2. 2014 opravila pregled poslovanja tožeče stranke, o čemer je bil izdan ustrezen zapisnik. Agencija je tožečo stranko skladno z drugim odstavkom 307. člena ZZavar pred izrekom ukrepa o tem obvestila in ji dala možnost, da se o ugotovitvah izjavi. Nato je skladno z določbo 308. člena ZZavar z odredbo stranki naložila, da odpravi ugotovljene kršitve. Iz izreka odredbe izhaja opis kršitev (I. točka izreka) ter rok in način njihove odprave (II. točka izreka), kar je skladno z zahtevami iz 309. člena ZZavar, ki določa vsebino odredbe. Zoper odredbo je tožeča stranka vložila ugovor, o katerem je bilo odločeno z izpodbijano odločbo. Kot izhaja iz obrazložitve, je Agencija predložene dokaze obravnavala in jih z ozirom na MSRP 13 ocenila kot nezadostne.

14. V zvezi z obravnavo spornega elektronskega sporočila, s katerim je tožeča stranka dne 31. 3. 2015 Agenciji posredovala dopolnjena Navodila za merjenje vrednosti finančnih naložb, sodišče pritrjuje tožeči stranki, da bi Agencija z vlogo morala postopati po določbah ZUP, ki se nanašajo na nepopolne vloge, če je ocenila, da je vloga nepopolna. Vendar pa iz izpodbijane odločbe izhaja, da je tožena stranka sporno elektronsko sporočilo nedvomno prejela in se je do njega oziroma do priloženih Navodil po vsebini opredelila (glej str. 6 in 7 izpodbijane odločbe). Navedena pomanjkljivost zato po mnenju sodišča ni vplivala na pravilnost odločitve. Kršitev pravil upravnega postopka po navedenem ni podana, prav tako tožeči stranki nista bili kršeni pravica do izjave in pravica do pravnega sredstva.

15. Sodišče se strinja tudi z materialnopravnimi zaključki Agencije. Ob tem pojasnjuje, da je Agencija sektorski regulator, ki je odgovoren za pravno konsistentno in učinkovito delovanje posameznega področja. V dvomu mora zato  imeti odločilno vlogo pri razlagi strokovnih pravil na področju zavarovalništva. V tem smislu je zato sodna presoja zakonitosti izpodbijane odločbe zadržana, kolikor se nanaša na izpolnjevanje strokovnih pravil oziroma mednarodnih standardov.

16. Sodišče glede na prepričljive razloge v izpodbijani odločbi pritrjuje stališču tožene stranke, da so bili interni akti tožeče stranke, ki se nanašajo na razvrščanje naložb, v nasprotju z MSRP 13. V zadevi ostaja sporno, ali je tožeča stranka z Navodili iz februarja 2015 že pred izdajo odredbe odpravila očitano kršitev določb ZZavar in MSRP 13. Nesporno je bila kršitev odpravljena po izdaji odredbe, kar Agencija ugotavlja v II. točki izreka izpodbijane odločbe. Tudi po mnenju sodišča Navodila iz februarja 2015 niso skladna z MSRP 13, niti ni tožeča stranka do izdaje odredbe izkazala uporabe novih pravil o razvrščanju naložb. Z odredbo o odpravi kršitev ji je bilo namreč naloženo ne le sprejetje ustreznih internih aktov, ampak tudi vrednotenje in razvrščanje finančnih naložb v skladu z MSRP 13. Tožena stranka je v izpodbijani odločbi obrazložila neustreznost metodologije, po kateri so se naložbe razvrščale v raven 1 (kotirane cene). Tožeča stranka takšnim zaključkom nasprotuje, vendar so razlogi Agencije po mnenju sodišča prepričljivi, argumenti tožeče stranke pa ne prepričajo o nasprotnem. Nedvomno je sprememba zahtevanega odstotka zavezujočih kotacij iz 50% na 90% vplivala na razvrstitev naložb v različne ravni hierarhije določanja poštene vrednosti, kar priznava tudi tožeča stranka v tožbi. Nepravilno razvrščanje naložb zato tudi po mnenju sodišča predstavlja kršitev pravil o vodenju poslovnih knjig ter pravil o obvladovanju tveganj, kot jih določajo ZZavar oziroma predpisi, na katere se zakon sklicuje.

17. Glede kršitve 156. člena ZZavar je med strankama nesporno, da je tožeča stranka opravila določene aktivnosti na področju informacijskega sistema, ni pa izvedla testiranj vseh IT Build modulov. Agencija je v odločbi v zadostni meri obrazložila, zakaj že izvedene aktivnosti oziroma testiranja ne zadostijo zakonskim pogojem. Sodišče se na te razloge na podlagi pooblastila iz 71. člena ZUS-1 izrecno sklicuje. Strinja se z zaključkom Agencije, da tožeča stranka zgolj z zagotovitvijo shranjevanja podatkov na več različnih medijih ni zadostila zakonskemu pogoju iz 156. člena ZZavar. S tem, ko nesporno ni izvedla vseh zahtevanih testiranj, je tudi po mnenju sodišča huje kršila pravila o obvladovanju tveganj. Po določbi 2. točke drugega odstavka 181. člena ZZavar za hujšo kršitev pravil o obvladovanju tveganj med drugim šteje, če zavarovalnica ni organizirala poslovanja oziroma ne vodi tekoče poslovnih knjig, poslovne dokumentacije ter drugih administrativnih in poslovnih evidenc tako, da je mogoče kadarkoli preveriti, ali posluje v skladu s pravili o obvladovanju tveganj. Glede na to, da tožeča stranka poslovno evidenco vodi v informacijskem sistemu, bi morala poskrbeti za testiranje in posodabljanje načrta neprekinjenega poslovanja, da bi bila pripravljena na različne izredne dogodke in bi kljub takšnim dogodkom nemoteno zagotavljala podatke, ki jih Agencija potrebuje pri svojem nadzoru. Z zakonskim urejanjem področja zavarovalništva se namreč želi zagotoviti trdnost (stabilnost) in zanesljivo delovanje zavarovalništva (trga zavarovalnih produktov) in zaupanje vlagateljev oziroma potencialnih zavarovancev v ta trg (glej tudi sodbo Vrhovnega sodišča G 9/2007 z dne 27. 5. 2008). Glede na ugotovljene pomanjkljivosti v zvezi s testiranjem in z vzpostavitvijo načrta neprekinjenega poslovanja sodišče sodi, da je Agencija tožeči stranki utemeljeno naložila odpravo prej navedene kršitve.

18. Ker torej ugovori, ki jih uveljavlja tožeča stranka, niso utemeljeni, sodišče pa nepravilnosti, na katere pazi uradoma, ni našlo, je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

19. Odločitev o stroških temelji na določbah četrtega odstavka 25. člena ZUS-1.

ZZavar člen 155, 156, 179, 179/1, 179/1-5, 181, 181/2, 181/2-2, 281. MSRP standard 13.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.