UPRS Sodba I U 1814/2018-7
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-11-06

mag. Miriam Temlin Krivic (preds.), Petra Hočevar (poroč.), mag. Mira Dobravec Jalen

OKOLJSKO PRAVO - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR

okoljevarstveno dovoljenje - odlagališče odpadkov - umik zahteve - postopek po uradni dolžnosti - glavna obravnava

Za zapiranje odlagališča so bili ves čas predpisani pogoji oziroma je moral upravljavec izpolnjevati obveznosti, pri čemer so bili ti določeni v načrtu še neizvedenih del v zvezi z zapiranjem odlagališča, zdaj pa se ti določajo v okoljevarstvenem dovoljenju. Po svoji vsebini je tako potrjen načrt še neizvedenih del neke vrste dovoljenje za zapiranje odlagališča (ki ni dovoljenje za odlaganje - glej 16. točko 2. člena in 46. člen Pravilnika o odlaganju odpadkov), obravnavani postopek za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja pa pomeni spremembo pogojev, kot so določeni v tem načrtu. Po presoji sodišča gre zato v tem primeru za situacijo, kot je določena v prvi točki prvega odstavka 78. člena ZVO-1. Obravnavani postopek za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja je torej mogoče začeti tudi po uradni dolžnosti, s čimer se po mnenju sodišča izkazuje podlaga, da se določba tretjega odstavka 135. člena ZUP uporabi.

Sodišče je sicer dolžno izvesti glavno obravnavo, kadar jo stranka izrecno zahteva, saj gre v nasprotnem primeru za kršitev 22. člena Ustave RS. Vendar iz 22. člena Ustave RS ne izhaja absolutna pravica stranke do izvedbe glavne obravnave, temveč je glavna obravnava zgolj sredstvo za izvajanje dokazov. V obravnavni zadevi pa za odločitev sodišča ni bilo treba izvajati dokazov, ki niso bili že izvedeni v postopku izdaje izpodbijane odločbe (drugi odstavek 51. člena ZUS-1), niti jih tožnica v tožbi ni predlagala.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski upravni organ je z izpodbijano odločbo tožnico določil za upravljavca odlagališča inertnih odpadkov A. za čas zapiranja in po njegovem zaprtju.

2. V obrazložitvi navaja, da je 4. 11. 2016 prejel tožničino vlogo za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja za čas zapiranja odlagališča inertnih odpadkov A. in po njegovem zaprtju. Tožnica je 4. 7. 2017 sicer to vlogo umaknila in izjavila, da je prenehala njena funkcija upravljavca predmetnega odlagališča, vendar je upravni organ z izpodbijano odločbo nadaljeval postopek na podlagi tretjega odstavka 135. člena člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ker je menil, da je to v javnem interesu. Glede določitve tožnice kot upravljavca odlagališča se sklicuje na tožničino vlogo in njen Poslovnik za obratovanje odlagališča inertnih odpadkov A. (v nadaljevanju Poslovnik), iz katerih izhaja, da je tožnica upravljavec predmetnega odlagališča.

3. Ministrstvo za okolje in prostor je kot drugostopenjski upravni organ zavrnilo tožničino pritožbo zoper izpodbijano odločbo.

4. Tožnica se z navedeno odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da je v pritožbi zoper izpodbijano odločbo opozorila na neskladje z odločbo Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Ljubljana, št. 06182-135/2015-17 z dne 12. 1. 2017, s katero je bila določena kot upravljavec predmetnega odlagališča, torej se z izpodbijano odločbo odloča o že odločenem. Poleg tega je toženka presegla pritožbene navedbe oziroma povsem po nepotrebnem obravnavala postopke v zvezi z zapiranjem odlagališč inertnih odpadkov, saj „ne graja ugotovitve, da je okoljevarstveno dovoljenje za zapiranja odlagališča inertnih odpadkov potrebno in da je potreben tudi titular odlagališča“. Sporna sta namreč le pravni učinek preklica funkcije upravljavca odlagališča in pravno razmerje med izpodbijano odločbo in omenjeno inšpekcijsko odločbo. Navaja, da iz izpodbijane odločbe ne izhaja pravna podlaga, da se ji dodeli status upravljavca predmetnega odlagališča, zato je ni mogoče preizkusiti. Sodišču zato predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi, toženki pa naloži povrnitev stroškov postopka.

5. Toženka v odgovoru na tožbo opozarja na postopek pred Sodiščem EU (zadeva C-506/17), v katerem Evropska komisija Republiki Sloveniji očita, da ni sprejela ustreznih ukrepov za zaprtje odlagališč (tudi predmetnega).

7. V zadevi je v bistvu sporno, ali je toženka lahko odločila, da nadaljuje postopek izdaje okoljevarstvenega dovoljenja za čas zapiranja in po zaprtju odlagališča inertnih odpadkov A. kljub umiku tožničine vloge za izdajo tega dovoljenja in preklicu njenega statusa upravljavca predmetnega odlagališča.

8. Po prvem odstavku 135. člena ZUP v primeru, če je bil postopek začet na zahtevo stranke, pa stranka umakne svojo zahtevo, izda organ sklep, da se postopek ustavi. Če je nadaljevanje postopka potrebno v javnem interesu, ali če to zahteva stranka z nasprotnim interesom, ga pristojni organ nadaljuje (tretji odstavek istega člena). Iz pravne teorije izhaja (tako Androjna, Kerševan: Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, GV Založba, Ljubljana, 2006, str. 293), da nadaljevanje postopka zaradi javnega interesa pride v poštev le, če bi se isti postopek na podlagi določb materialnega predpisa lahko začel tudi po uradni dolžnosti, in ne le na podlagi vloge stranke.

9. Postopek izdaje okoljevarstvenega dovoljenja, kot je obravnavani, je urejen v ZVO-1 v členih od 82. do vključno 85. in v Uredbi o odlagališčih odpadkov (v nadaljevanju Uredba). Iz teh določb ne izhaja, da je postopek za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja mogoče začeti po uradni dolžnosti, je pa po uradni dolžnosti mogoče začeti postopek za spremembo okoljevarstvenega dovoljenja, če to med drugim zahtevajo spremembe predpisov s področja varstva okolja, ki se nanašajo na obratovanje naprave, izdanih po pravnomočnosti okoljevarstvenega dovoljenja (prva točka prvega odstavka 78. člena v zvezi s šestim odstavkom 85. člena ZVO-1). Tudi iz določb 76. člena Uredbe, na katerih temelji izpodbijana odločba, izrecno ne izhaja, da lahko toženka postopek za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja začne po uradni dolžnosti, vendar pa mora upravljavec naprave takšno vlogo vložiti, torej mu je s predpisom naložena ta obveznost (glej še prvi odstavek 52. člena Uredbe).

10. V obravnavani zadevi ni sporno, da je toženka o zapiranju predmetnega odlagališča že odločala na podlagi določb prej veljavnega Pravilnika o odlaganju odpadkov (Ur. l. RS, št. 5/00, 43/04, 41/04 - ZVO-1 in 32/06, v nadaljevanju Pravilnik), in sicer je 27. 7. 2005 potrdila Načrt še neizvedenih del v zvezi z zapiranjem odlagališča. V skladu z drugim odstavkom 64. člena tega pravilnika je moral upravljavec obstoječega odlagališča, ki naj bi prenehalo obratovati do 31. decembra 2003, do 31. decembra 2000 to sporočiti ministrstvu in mu predložiti podatke o osebi, ki naj bi bila upravljavec zaprtega odlagališča, posnetek razporeditve odloženih odpadkov v telesu odlagališča, poročilo o izvedenih predpisanih ukrepih za zaprtje odlagališča in program izvajanja meritev iz 55. člena tega pravilnika ter načrt izvedbe še neizvedenih del v zvezi z zapiranjem odlagališča do 30. junija 2004 v potrditev. V skladu s tretjim odstavkom istega člena upravljavcu za to odlagališče ni bilo treba pridobiti dovoljenja iz 46. člena tega pravilnika (tj. dovoljenja za odlaganje). Tudi v skladu s kasnejšo Uredbo o odlaganju odpadkov na odlagališčih (Ur. l. RS, št. 32/06, 98/07, 62/08 in 53/09) upravljavcu odlagališča za odlaganje odpadkov ni bilo treba pridobiti okoljevarstvenega dovoljenja, če se je skladiščenje, obdelava in odlaganje odpadkov izvajalo v skladu s potrjenim načrtom izvedbe še neizvedenih del (četrti odstavek 66. člena). Šele z Uredbo je bilo določeno, da mora upravljavec predmetnega odlagališča za zapiranje odlagališča pridobiti okoljevarstveno dovoljenje.

11. Glede na navedeno postopek zapiranja predmetnega odlagališča ni bil uveden šele s tožničino vlogo z dne 4. 11. 2016, temveč teče že od leta 2005. Za zapiranje tega odlagališča so bili ves čas tudi predpisani pogoji oziroma je moral upravljavec izpolnjevati obveznosti, pri čemer so bili ti določeni v načrtu še neizvedenih del v zvezi z zapiranjem odlagališča, zdaj pa se ti določajo v okoljevarstvenem dovoljenju. Po svoji vsebini je tako potrjen načrt še neizvedenih del neke vrste dovoljenje za zapiranje odlagališča (ki ni dovoljenje za odlaganje - glej 16. točko 2. člena in 46. člen Pravilnika), obravnavani postopek za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja pa pomeni spremembo pogojev, kot so določeni v tem načrtu. Po presoji sodišča gre zato v tem primeru za situacijo, kot je določena v prvi točki prvega odstavka 78. člena ZVO-1. Obravnavani postopek za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja je torej mogoče začeti tudi po uradni dolžnosti, s čimer se po mnenju sodišča izkazuje podlaga, da se določba tretjega odstavka 135. člena ZUP uporabi.

12. Toženka je tudi pojasnila, da je za nadaljevanje postopka v obravnavani zadevi podan javni interes, saj že iz določbe prvega odstavka 1. člena Uredbe izhaja, da je namen določanja pogojev in ukrepov v zvezi z zapiranjem odlagališča v zmanjšanju škodljivih vplivov na okolje, zlasti vplivov onesnaževanja površinskih voda, podzemnih voda, tal in zraka, ter da se preprečijo tveganja za zdravje ljudi. Sodišče zato le dodaja, da se je Republika Slovenija tudi z uveljavitvijo Direktive 1999/31/ES o odlaganju odpadkov na odlagališčih zavezala sprejeti vse ukrepe za zaprtje odlagališč, ki jim ni bilo izdano dovoljenje za nadaljnjo obratovanje (13. in 14. člen navedene direktive). Kot je opozorila toženka, pa zaradi neizpolnjevanja navedenih obveznosti v zvezi s predmetnim odlagališčem teče postopek pred Sodiščem EU.

13. Glede na navedeno je pravilna toženkina odločitev, da nadaljuje obravnavani postopek zapiranja odlagališča. Ker iz določb Uredbe izhaja, da mora upravljavec odlagališča med zapiranjem in po njegovem zaprtju izpolnjevati določene obveznosti (glej npr. 11. točko prvega odstavka 41. člena v povezavi s petim odstavkom 52. člena in četrtim odstavkom 53. člena Uredbe), tožnica pa je z izjavo preklicala svoj staus upravljavca, je pravilna tudi toženkina odločitev, da je najprej določila upravljavca predmetnega odlagališča.

14. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da je tožnica upravljavca določila na podlagi podatkov v tožničini vlogi za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja, v kateri je ta sama navedla, da je upravljavec predmetnega odlagališča in v Poslovniku, ki ga je v skladu s 45. členom Uredbe tudi sprejela sama. V zadevi tudi ni sporno, da je tožnica kot upravljavec določena v odločbi Inšpektorata RS za okolje in prostor št. 06182-135/2015-17 z dne 12. 1. 2017. Po drugi strani tožnica v upravnem postopku (ne v tožbi) ni izkazala niti zatrjevala, da je upravljanje predmetnega odlagališča kasneje kakorkoli prešlo na drugo pravno osebo oziroma samostojnega podjetnika, odlagališče pa ne more biti brez upravljavca. V skladu z 28. točko 3. člene Uredbe je namreč upravljavec odlagališča oseba, ki je odgovorna za odlagališče. To pomeni, da se tožnica z golo izjavo o preklicu statusa upravljavca ne more otresti te odgovornosti. Ker se toženka v izpodbijani odločbi sklicuje na navedeno pravno podlago, ne drži tožbeni očitek, da ugotovitve o upravljavcu ni mogoče preizkusiti. Poleg tega tožnica tega ugovora ni uveljavljala že v pritožbi, zato je nedopusten (tretji odstavek 20. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). Z izdajo izpodbijane odločbe toženka tudi ni odločila o že odločeni zadevi, saj ne gre za ista postopka, poleg tega bi se po izdaji omenjene inšpekcijske odločbe upravljavec lahko tudi spremenil (prim. odstavek l 2. člena Direktive 1999/31/ES).

15. Neutemeljena je tudi tožničina navedba, da je toženka presegla pritožbene navedbe, saj ni odločila v nasprotju z 247. členom ZUP, ki omejuje preizkus upravnega akta, zoper katerega je bilo vloženo pravno sredstvo, na del, ki ga pritožnik izpodbija, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon. Tudi ni odločila v nasprotju z 253. členom ZUP, ki vzpostavlja prepoved spremembe izpodbijanega akta v škodo pritožnika (reformatio in peius).

16. Na odločitev v zadevi ne vplivajo niti ostale tožbene navedbe, zato je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo. Sodišče je v skladu z drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave. Sodišče je sicer dolžno izvesti glavno obravnavo, kadar jo stranka izrecno zahteva, saj gre v nasprotnem primeru za kršitev 22. člena Ustave RS. Vendar iz 22. člena Ustave RS ne izhaja absolutna pravica stranke do izvedbe glavne obravnave, temveč je glavna obravnava zgolj sredstvo za izvajanje dokazov. V obravnavni zadevi pa za odločitev sodišča ni bilo treba izvajati dokazov, ki niso bili že izvedeni v postopku izdaje izpodbijane odločbe (drugi odstavek 51. člena ZUS-1), niti jih tožnica v tožbi ni predlagala.

17. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 135, 135/3

Zakon o varstvu okolja (2004) - ZVO-1  - člen 78, 78/1, 78/1-1

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 59, 59/2

Uredba o odlagališčih odpadkov (2014) - člen 76

Pravilnik o odlaganju odpadkov (2000) - člen 64, 64/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.