UPRS Sodba II U 258/2016-8
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-10-24

Vlasta Švagelj Gabrovec (preds.), Nevenka Đebi (poroč.), Violeta Tručl

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - SOCIALNO VARSTVO

inšpekcijski postopek - ukrep socialne inšpekcije - socialno varstvo starejših - koncesija - ničnost koncesijske pogodbe

V primeru, ko je bila koncesijska pogodba sklenjena na podlagi odločbe o podelitvi koncesije, ki pa je bila kasneje na podlagi vloženih pravnih sredstev pravnomočno odpravljena, je koncesijska pogodba nična le, če je bil v ponovljenem postopku izbire za isto koncesijo izbran drug koncesionar. Oba pogoja morata biti izpolnjena komulativno.

I. Tožbi se ugodi, odločba Inšpektorata Republike Slovenije, Socialne inšpekcije, št. 06183-21/2015-5 z dne 30. 12. 2015 se odpravi in zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki v 15 dneh od vročitve te sodbe povrniti stroške upravnega spora v višini 285,00 EUR z DDV, po poteku paricijskega roka z zakonskimi zamudnimi obrestmi, do plačila.

1. Inšpektorica za socialne zadeve je z izpodbijano odločbo odločila, da je tožeča stranka dolžna izpolniti naslednje ukrepe: tožeči stranki se začasno prepove opravljanje javne socialno varstvene storitve pomoč družini na domu kot socialna oskrba na domu v Občini Radenci do začetka izvajanja te storitve s strani tega izvajalca v navedeni občini, na osnovi ustrezne pravne podlage po 41.b členu Zakona o socialnem varstvu (v nadaljevanju ZSV), ki je lahko izven javne mreže, na osnovi pridobljenega dovoljenja za delo ali v javni mreži z ustreznimi pravnimi podlagami občinske koncesije (točka 1.1.). Tožeča stranka mora v roku 15 dni po vročitvi odločbe o ukrepih predlagati Občini Radenci razvezo koncesijske pogodbe za izvajanje storitve pomoč družini na domu kot socialna oskrba na domu, ker pogodba temelji na nepravnomočni odločbi o podelitvi koncesije za izvajanje navedene javne socialno varstvene storitve (točka 1.2.). Tožeča stranka je dolžna sodelovati z Občino Radenci pri zagotovitvi javne mreže storitve pomoč družini na domu kot socialna oskrba na domu, da zapisniško preda uporabnike te storitve iz Občine Radenci izvajalcu, ki lahko takoj prevzame uporabnike in za njih izvaja storitev na podlagi ustreznih pravnih podlag (točka 1.3.).

2. V obrazložitvi odločbe inšpektorica navaja, da je Občina Radenci tožeči stranki z odločbo z dne 24. 4. 2014 podelila koncesijo za izvajanje storitve pomoč na domu. Navedena odločba je bila s sodbo Upravnega sodišča RS št. II U 246/2014 z dne 15. 4. 2015 pravnomočno odpravljena in zadeva vrnjena v ponoven postopek. Občinska uprava Občine Radenci je nato dne 29. 5. 2015 izdala sklep, da se ne izbere noben izmed prijavljenih kandidatov ter se postopek ustavi. Zoper ta sklep je eden od kandidatov vložil pritožbo, nakar je občina izvedla ponovni postopek in dne 8. 9. 2015 izdala novo odločbo o podelitvi koncesije tožeči stranki, zoper katero pa je neizbran kandidat vložil tožbo v upravnem sporu, o kateri pa še ni bilo odločeno. Na podlagi navedenega inšpektorica zaključuje, da je tožeča stranka od 1. 5. 2014 dalje opravljala storitev na osnovi koncesijske pogodbe z Občino Radenci, ki temelji na nepravnomočni odločbi o podelitvi koncesije, kar ni skladno z drugim in tretjim odstavkom 41.b člena ZSV.

3. Tožena stranka je v pritožbenem postopku kot drugostopenjski organ odpravila ukrep pod točko 1.2. izreka prvostopenjske odločbe, v točki 2. izreka izpodbijane odločbe odpravila besedilo “kopijo predloga Občini Radenci za razvezo koncesijske pogodbe“ in v točki 3. izpodbijane odločbe odpravila besedilo „ukrep iz 1.2. točke izreka te odločbe v roku 15 dni od vročitve te odločbe“ ter besedilo „1.3. in 1.4. nadomestila z besedilom 1.2. in 2.“. V preostalem pa je pritožbo zavrnila kot neutemeljeno. Soglaša s stališčem prvostopenjskega organa, da odločba Občine Radenci o podelitvi koncesije ni nikoli postala pravnomočna, saj je bila odpravljena in je s tem prenehal obstajati temelj, na katerem je bila sklenjena koncesijska pogodba. Tožeča stranka torej izvaja storitev brez ustrezne pravne podlage, ker je bila odločba o podelitvi koncesije odpravljena, sam postopek pa ustavljen. V ponovnem postopku je Občina Radenci dne 8. 9. 2015 izdala novo odločbo o podelitvi koncesije, zoper katero pa je bila vložena tožba v upravnem sporu. Pri tem pa ni bila sklenjena nova koncesijska pogodba, temveč tožeča stranka izvaja storitve na podlagi koncesijske pogodbe, ki je bila sklenjena v prvem postopku podelitve koncesije, ki pa je bil ustavljen. Ker mora po določbi tretjega odstavka 47.d člena ZSV ničnost koncesijske pogodbe po uradni dolžnosti ugotoviti organ, ki je pristojen za podelitev koncesije, je odločitev prvostopenjskega organa v točki 1.2. izreka, da mora tožeča stranka predlagati občini razvezo koncesijske pogodbe, napačna, zato je tožena stranka navedeno točko izreka prvostopenjske odločbe odpravila.

4. Tožeča stranka s tožbo izpodbija prvostopenjsko odločbo socialne inšpekcije, ker temelji na napačnih izhodiščih, hkrati pa je upravni organ prekoračil svoja pooblastila iz ZSV, napačno ugotovil dejansko stanje in napačno uporabil procesno in materialno pravo. Občina Radenci je z odločbo št. 12280-0002/2014-20 z dne 24. 4. 2014 podelila koncesijo tožeči stranki za izvajanje javne službe pomoč družini na domu na območju Občine Radenci na podlagi objavljenega razpisa z dne 31. 1. 2014. Nato je Občina Radenci na podlagi dokončne odločbe o podelitvi koncesije sklenila s tožečo stranko koncesijsko pogodbo št. 12280-0002/2014-23 z dne 30. 5. 2014. Upravno sodišče RS je odločbo o podelitvi koncesije z dne 24. 4. 2014 razveljavilo in zadevo vrnilo v ponovno odločanje Občini Radenci. V tem času je storitve še nadalje opravljala tožeča stranka, s katero je bila sklenjena koncesijska pogodba z dne 30. 5. 2014. Nato je Občina Radenci dne 29. 5 2015 izdala sklep s katerim ni izbrala nobenega kandidata in postopek podelitve koncesije ustavila. Tožnik navaja, da je tožena stranka povzetek upravnega spisa zaključila na tej točki in izpustila dejstvo, da je v pritožbenem postopku Občina Radenci ugodila z odločbo št. 12280-0002/2014-56 z dne 12. 8. 2015 in zadevo podeljevanja koncesije v okviru prvotno objavljenega razpisa vrnila v ponovno odločanje organu prve stopnje, torej komisiji za podeljevanje koncesije. Nato je Občina Radenci dne 8. 9. 2015 v okviru postopka, začetega v letu 2014, izdala novo odločbo o podelitvi koncesije, torej v ponovljenem postopku, s katero je koncesijo ponovno podelila tožeči stranki. Upravno sodišče je odpravilo le akt o podelitvi koncesije kot individualni upravni akt, ni pa odpravilo samega razpisa, kar pomeni, da je Občina Radenci v ponovljenem postopku nadaljevala s postopkom, začetim v letu 2014, in ni objavila novega javnega razpisa.

5. Tako prvostopenjska kot drugostopenjska odločba temeljita na napačno povzetem dogajanju podelitve koncesije, saj Občina Radenci razpisa ni razveljavila in ni pričela novega razpisnega postopka, temveč je le nadaljevala s prvotnim postopkom in ponovno pričela s pregledom in ocenjevanjem prispelih ponudb. Ker je tudi v ponovnem postopku bila izbrana tožeča stranka, koncesijska pogodba, ki je bila sklenjena na podlagi prve, sicer odpravljene odločbe, ni nična in predstavlja pravno podlago za opravljanje storitev. Tožeča stranka zato s tožbo predlaga odpravo izpodbijane odločbe in ustavitev postopka oz. podredno vrnitev zadeve pred organ prve stopnje.

6. Tožena stranka na tožbo ni odgovorila, sodišču pa je poslala celoten upravni spis, ki se nanaša na obravnavano zadevo.

8. V obravnavani zadevi je med strankama sporna zakonitost inšpekcijskih ukrepov, ki jih je z izpodbijano odločbo inšpektorica, pristojna za socialne zadeve, naložila tožeči stranki v zvezi z izvajanjem javne službe za pomoč družini na domu, ki je bila tožeči stranki podeljena z odločbo št. 12280-0002/2014-20 z dne 24. 4. 2014. Inšpekcijski ukrep temelji na ugotovitvi, da tožeča stranka od 1. 5. 2014 opravlja dejavnost v nasprotju s 41.b členom ZSV, na podlagi nepravnomočne odločbe o podelitvi koncesije.

9. ZSV v drugem odstavku 41.b člena določa, da storitve, ki jih zakon določa kot javno službo, opravljajo v okviru mreže javne službe pod enakimi pogoji javni socialno varstveni zavodi ter druge pravne in fizične osebe, ki pridobijo koncesijo na javnem razpisu. Storitve socialnega varstva izven mreže javne službe opravljajo pravne in fizične osebe, ki pridobijo dovoljenje za delo, ki ga daje in odvzame ministrstvo, pristojno za socialno varstvo (tretji odstavek 41.b člena ZSV).

10. Kot izhaja iz podatkov spisa je Občina Radenci je z odločbo št. 12280-0002/2014-20 z dne 24. 4. 2014 podelila koncesijo za izvajanje javne socialno varstvene storitve pomoč družini na domu kot socialna oskrba na domu tožeči stranki in dne 30. 5. 2014 sklenila z njo koncesijsko pogodbo št. 12280-0002/2014-23. Zoper navedeno odločbo o podelitvi koncesije je bila vložena tožba drugega kandidata na Upravno sodišče RS, ki je s sodbo opr. št. II U 246/2014 z dne 15. 4. 2015 odločilo, da se odločba Občine Radenci št. 12280-0002/2014-20 z dne 24. 4. 2014 odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek. Tožeča stranka je kljub odpravi odločbe o podelitvi koncesije še naprej izvajala storitev pomoč družini na domu. Občina je pojasnila, da je bila s strani Upravnega sodišča RS odpravljena le odločba o podelitvi koncesije, ne pa tudi koncesijska pogodba.

11. Občinska uprava Občine Radenci je s sklepom št. 12280-0002/2014-43 z dne 29. 5. 2015 sklenila, da ne izbere nobenega izmed prijavljenih kandidatov in da se postopek podelitve koncesije ustavi. Zoper naveden sklep o neizbranem kandidatu je eden izmed kandidatov vložil pritožbo pred upravnim organom in tožbo na Upravno sodišče RS, ki se je vodila pod št. 252/2015. Sodišče je s sklepom št .II U 252/2015z dne 7. 12. 2015 postopek ustavilo. Občina Radenci je v poročilu socialni inšpekciji navedla, da je Občinski svet dne 14. 7. 2015 na seji sprejel spremembe in dopolnitve koncesijskega akta in Odlok uskladil z odločbo Upravnega sodišča RS in ga objavil v Uradnem listu slovenskih občin št. 35/2015. Na tej podlagi je občina izvedla ponovni postopek podelitve koncesije in izdala novo odločbo o podelitvi koncesije št. 12280-0002/2014-64 z dne 8. 9. 2015, v kateri je bil za koncesionarja ponovno izbran tožnik.

12. Dne 21. 7. 2015 (po izdaji sodbe Upravnega sodišča RS št. II U 246/2014 z dne 15. 4. 2015) je socialna inšpektorica v postopku izrednega nadzora Občini Radenci prepovedala zagotavljanje javne socialno varstvene storitve pomoč družini na domu kot socialna oskrba na domu z izvajalcem A. (tožnikom), ker slednji izvaja storitev brez pravne podlage. Zoper odločbo je bila vložena na Upravno sodišče RS tožba, ki se je vodila pod št. II U 163/2016. V navedeni zadevi je sodišče inšpekcijsko odločbo odpravilo, saj je ugotovilo, da koncesijska pogodba ni nična na podlagi 47.d člena ZSV.

13. Upravno sodišče RS je s sodbo II U 398/2015 z dne 6. 4. 2017 odločbo o podelitvi koncesije št. 12280-0002/2014-64 z dne 8. 9. 2015 s katero je bila le ta ponovno podeljena tožniku, odpravilo in zadevo vrnilo Občini Radenci v ponovni postopek.

14. Tožena stranka v drugostopenjski odločbi ponovno opozarja na določilo 47.d člena ZSV. Navaja, da je bila odločba o podelitvi koncesije z dne 24. 4. 2014 odpravljena in so odpravljene vse pravne posledice te odločbe, sam postopek podelitve koncesije pa ustavljen. Zato je koncesijska pogodba, sklenjena med Občino Radenci in tožnikom, brez veljavne odločbe ter je možno zaključiti, da je navedena pogodba nična.

15. ZSV v 47.d členu določa, če je koncesijska pogodba sklenjena z drugo osebo od tiste, kateri je bila z odločbo podeljena koncesija, je koncesijska pogodba nična. Enako velja tudi v primeru, da je koncesijska pogodba sklenjena brez izdaje odločbe (prvi odstavek 47.d člena). Koncesijska pogodba je nična tudi v primeru, da je bila odločba pravnomočno odpravljena in je bil v postopku izbire z isto koncesijo izbran drug koncesionar (drugi odstavek 47.d člena ZSV). Na ničnost mora organ, pristojen za dodelitev koncesije paziti, po uradni dolžnosti in ugotoviti ničnost pogodbe, če so izpolnjeni v zakonu določeni pogoji (tretji odstavek 47.d člena ZSV).

16. V primeru, ko je bila koncesijska pogodba sklenjena na podlagi odločbe o podelitvi koncesije, ki pa je bila kasneje na podlagi vloženih pravnih sredstev pravnomočno odpravljena, je koncesijska pogodba nična le, kadar je izpolnjen tudi drugi pogoj iz drugega odstavka 47.d člena ZSV - torej, če je bil v ponovljenem postopku izbire za isto koncesijo izbran drug koncesionar. Iz jezikovne razlage zakonskega besedila namreč nedvoumno izhaja, da morata biti - da lahko pristojni občinski organ ugotovi ničnost koncesijske pogodbe - hkrati izpolnjena oba pogoja: odločba mora biti pravnomočno odpravljena in izbran mora biti drug koncesionar. S takšno zakonsko ureditvijo je namreč želel zakonodajalec (predvsem v interesu uporabnikov storitev) omogočiti podlago za izvajanje javne službe tudi v času po odpravi odločbe o podelitvi koncesije - vse dokler ni v ponovljenem postopku izbran drug koncesionar. O tem se je izreklo tudi Upravno sodišče RS v sodbi št. II U 163/2016.

17. Kot izhaja iz podatkov v spisu, v obravnavani zadevi drugi pogoj za ugotovitev ničnosti koncesijske pogodbe po drugem odstavku 47.d člena ZSV ni izpolnjen. Ni namreč sporno, da po odpravi odločbe o izbiri koncesionarja št. 12280-0002/2014-20 z dne 24. 4. 2014 v ponovljenem postopku ni bil izbran drug koncesionar.

18. V primeru prenehanja koncesije, razen v primerih iz 47.m

člena ZSV, mora koncesionar še naprej izvajati dejavnost, ki je predmet koncesije, pod pogoji iz koncesijske pogodbe do takrat, ko koncedent zagotovi izvajanje te dejavnosti v okviru javnega zavoda ali ko to dejavnost začne izvajati novi koncesionar, vendar največ 3 leta (47.k člen ZSV).

19. Glede na dejstvo, da koncesijska pogodba ni nična, prav tako tožniku koncesijska pogodba ni odvzeta na podlagi kasneje odpravljenega akta o podelitvi koncesije, je ugotovitev inšpekcijskega organa, da tožnik izvaja koncesijo od 1. 5. 2014 dalje brez ustrezne pravne podlage in da ta ni skladna z drugim in tretjim odstavkom 41.b člena ZSV, preuranjena in temelji na nepopolno ugotovljenem dejanskem stanju, ki je imelo za posledico, da je bilo tudi materialno pravo napačno uporabljeno.

20. Zato je sodišče na podlagi 2. in 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) izpodbijano odločbo odpravilo in v skladu s tretjim odstavkom citiranega člena zadevo vrnilo organu, ki je izpodbijani akt izdal, v ponovni postopek. V ponovnem postopku bo treba po dopolnitvi dejanskega stanja ponovno odločiti o utemeljenosti inšpekcijskega ukrepa.

21. Ker je sodišče tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijani akt, je v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 tožena stranka dolžna tožniku povrniti stroške postopka v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Po določilu drugega odstavka 3. člena tega pravilnika je tožeča stranka upravičena do povrnitve stroškov postopka v višini 285,00 EUR, ki jih je sodišče skupaj z DDV naložilo v plačilo toženi stranki.

22. Obresti od zneska pravdnih stroškov je sodišče tožeči stranki prisodilo od dneva zamude, tožena stranka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika – OZ v zvezi z 378. členom OZ - enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča Republike Slovenije z dne 13. 12. 2006).

Če je koncesija prenehala zaradi odvzema ali iz drugih razlogov, ki ne dopuščajo, da bi koncesionar še naprej opravljal dejavnost, ki je predmet koncesije, pa je to dejavnost treba še naprej opravljati, mora koncedent zagotoviti, da dejavnost še naprej izvaja javni zavod ali drug koncesionar v objektih oziroma prostorih, v katerih se je izvajala do prenehanja koncesije, po potrebi pa tudi z zaposlenimi, ki so pri dotedanjem koncesionarju opravljali to dejavnost

Z dnem, ko po zakonu nastanejo pravne posledice začetka stečajnega postopka, uvedenega zoper koncesionarja, preneha koncesijsko razmerje po zakonu, razen, kolikor ni dolžan stečajni upravitelj v skladu s 47.o členom tega zakona še izvajati koncesijo v teku stečajnega postopka.

Zakon o socialnem varstvu (1992) - ZSV  - člen 47d, 47d/1, 47d/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.