UPRS sodba I U 922/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-01-05

Lara Bartenjev (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), Petra Hočevar

koncesija - koncesija za rabo vode za proizvodnjo električne energije - nadomestitev koncesijskega akta

Glede na določbo četrtega odstavka 25. člena ZV-B je treba z vodnim dovoljenjem, izdanim na podlagi drugega odstavka tega člena, zagotoviti, da se izvajanje vodne pravice dotedanjega koncesionarja zaradi izdaje tega dovoljenja ne bo v ničemer spremenilo. Edina izjema je določitev ekološko sprejemljivega pretoka, vendar tudi ta zgolj v primeru, če še ni bil določen. Ta zakonska ureditev torej že v izhodišču ne more pomeniti pravne podlage za izdajo odločbe, s katero bi bile dotedanjemu koncesionarju naložene nove obveznosti, torej obveznosti, ki ne izhajajo iz koncesijskega akta in pogodbe.

I. Tožbi se ugodi, odločba Agencije Republike Slovenije za okolje št. 35523-376/2013-5 z dne 15. 5. 2014 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo („delnim vodnim dovoljenjem“) tožnici dovolil neposredno rabo vode za proizvodnjo električne energije v tam opisani hidroelektrarni „MHE Hladnik“, z odvzemom vode iz vodotoka Hladnik v količini največ 0,360 m3/s, za izrabo razpoložljivega dela vodnega telesa s potencialno energijo 1762 MWh/leto, na tam določenem odseku v Občini Kranjska Gora (prva točka izreka). Poleg tega je odločil, da tožnica ne sme odvzemati vode, ko je dejanski pretok na mestu odvzema manjši od ekološko sprejemljivega pretoka Qes 0,060 m3/s (druga točka izreka), da mora tožnica v roku 6 mesecev od pravnomočnosti te odločbe za ureditev tehnične rešitve zagotovitve in načina spremljanja Qes na Agencijo RS za okolje vložiti vlogo za pridobitev vodnega soglasja (tretja točka izreka), da mora tožnica najpozneje v roku 3 let od pravnomočnosti navedenega vodnega soglasja zagotoviti Qes iz druge točke izreka ter tehnično rešitev zagotovitve Qes in načina spremljanja Qes potrjena z omenjenim vodnim soglasjem iz tretje točke (četrta točka izreka), da mora tožnica izpolnjevati nadaljnje, tam naštete obveznosti (peta točka izreka) ter zagotoviti redno vzdrževanje vseh objektov in naprav, namenjenih posebni rabi vodnega dobra (šesta točka izreka) in da mora imeti poslovnik za obratovanje in vzdrževanje vseh objektov MHE Hladnik, s tam opisano vsebino (sedma točka izreka). Poleg tega je prvostopenjski organ navedel še, da se vodno dovoljenje izdaja za določen čas, do 20. 9. 2033 (osma točka izreka), da bo o plačilu za vodno pravico odločeno z dopolnilno odločbo (deveta točka izreka), da z dnem dokončnosti izpodbijane odločbe preneha veljati koncesija, ki je bila podeljena na podlagi odločbe o določitvi koncesionarja z dne 11. 9. 2003 in koncesijska pogodba z dne 24. 1. 2006 (deseta točka izreka), poleg tega pa še, da v postopku niso nastali stroški (enajsta točka izreka).

2. Iz obrazložitve izhaja, da po določbah Zakona o dopolnitvah in spremembah vodah zakona o vodah (v nadaljevanju ZV-1B), ki veljajo od 11. 8. 2012 dalje, prenehajo veljati koncesijski akti za proizvodnjo električne energije v hidroelektrarni z instalirano močjo, manjšo od 10 MW, uporabljajo pa se do pravnomočnosti vodnih dovoljenj, s katerimi je treba navedene koncesije nadomestiti najpozneje v 6 letih od uveljavitve zakona. Obstoječo koncesijo, ki je bila podeljena tožnici, je bilo zato treba po uradni dolžnosti nadomestiti z vodnim dovoljenjem, hkrati pa je toženka odločila še o zahtevi tožnice o spremembi navedenega akta glede njenega sedeža. Navaja določbe ZV-1 in Uredbe o Qes, na podlagi katerih je odločila o tožničinih obveznostih, ki izhajajo iz posameznih točk izreka, ter obrazlaga, katere podatke oziroma tožničine pravice je povzela iz navedene koncesijske pogodbe oziroma odločbe o koncesiji.

3. Drugostopenjski organ je s svojo odločbo zavrnil tožničino pritožbo zoper izpodbijano odločbo, v obrazložitvi pa zelo obsežno in nepregledno povzema vsebino prvostopenjske odločbe, pritožbe in pravno podlago za odločitev. V zvezi z zahtevo s sprejetjem novega poslovnika navaja, da je obstoječi poslovnik, za katerega tožnica trdi, da je ustrezen, sestavni del koncesijske pogodbe z dne 24. 1. 2006, ki preneha veljati z dnem dokončnosti izpodbijane odločbe, z njo pa tudi  poslovnik. Glede obveznosti odstranitve strojnice MHE se sklicuje na zakonsko določbo, po kateri mora lastnik po prenehanju vodne pravice odstraniti objekt ali napravo, ki je zaradi posebne rabe vodnega ali morskega dobra zgrajena na vodnem ali priobalnem zemljišču. Posebej poudarja, da je bila izpodbijana odločba izdana na podlagi zakonske določbe, ki jo mora organ upoštevati skladno z načelom zakonitosti (6. člen Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP), če tožnica meni, da so bile z nadomestitvijo koncesije z vodnim dovoljenjem in ugotovitvijo prenehanja koncesije kršene tožničine ustavno varovane pravice, pa „odločitev o stvari sami ne vpliva na vložitev ustreznega pravnega sredstva pred Ustavnim sodiščem Republike Slovenije“.

4. Tožnik se z odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da bi morale biti v skladu z drugim odstavkom 25. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah ZV-1 v vodno dovoljenje zgolj prevzete bistvene sestavine koncesije, ki se nanašajo na izvajanje vodne pravice v času, v obsegu in pod pogoji, določenimi v koncesijskem aktu, s koncesijsko pogodbo in določbami zakona, ki se nanašajo na koncesije. Toženka tega ni storila, kar velja posebej za določitev Qes, ki ga je treba v skladu z navedeno zakonsko določbo na novo določiti le v primeru, če še ni določen. Kljub temu, da je bil v obravnavani zadevi Qes že določen, ga je toženka v izpodbijani odločbi nezakonito določila na novo, poleg tega pa je tožnici na novo naložila tudi izdelavo poslovnika za obratovanje, čeprav je bil tak poslovnik že pripravljen v skladu s koncesijskim aktom in pogodbo.

5. Pri izdaji akta je prišlo tudi do bistvenih kršitev upravnega postopka, saj toženka tožnici ni omogočila, da bi se pred izdajo akta seznanila z dejstvi in okoliščinami, ki so pomembne za odločitev. Tožnica zato sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi, toženki pa naloži povračilo stroškov upravnega spora, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

6. V naknadno vloženi pripravljalni vlogi tožnica uveljavlja še protiustavnost 25. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o vodah. Meni, da ta določba z nadomestitvijo koncesij z vodnimi dovoljenji posega v njene pridobljene pravice in upravičena pravna pričakovanja, in to ne da bi bili izpolnjeni pogoji, ki so se za tak poseg izoblikovali v praksi Ustavnega sodišča RS. Posebej opozarja, da je med koncesijo in dovoljenjem bistvena razlika že na načelni ravni, ureditev pa pomeni tudi enostranski poseg v pogodbeno razmerje in pravice koncesijskega značaja, ki jih je pridobila tožnica. Za sprejemljivost takega posega bi morali biti zagotovljeni ukrepi za vzpostavitev ravnovesja, česar pa ne pomeni enostranska zakonska nadomestitev koncesijska razmerja z vodnim dovoljenjem. Vodno dovoljenje lahko namreč lahko predstavlja le prvi korak do vzpostavite ravnovesja, ne pa celovitega in zadostnega ukrepa, da se zagotovi enakovrednost tožničinega pravnega in finančnega položaja.

7. Pogodbeno razmerje je dvostransko, zato so njegove pravne razsežnosti neprimerljivo širše od zgolj izvajanja vodne pravice. Tožnica se posebej sklicuje na to, da ji koncesijska pogodba poleg pravic, določenih v uredbi, daje še pravico namensko uporabljati vodno zemljišče za izvedbo, uporabo in vzdrževanje objektov in naprav za odvzem, rabo in izpust vode za proizvodnjo električne energije, na svoje stroške uporabljati in vzdrževati objekte in naprave za rabo potencialne energije vodnega telesa, izključno rabiti potencialno energijo vodnega telesa in predlagati koncedentu prenos koncesije ali njeno podaljšanje in spremembo koncesijske pogodbe. Pri tem je najpomembneje, da po koncesijski pogodbi na odseku vodotoka, za katerega je sklenjena, ni dopustno podeliti pravice rabe vode drugemu subjektu, razen če bi se tožnica s tem strinjala, uporaba vode na tem odseku pa je tožničina pravica, medtem ko po vodnem dovoljenju to predstavlja le njeno dopustno ravnanje. Njene pravice se zmanjšujejo tudi z načinom izračuna potencialne energije vodnega telesa. Pogodba je določala možnost sporazumnega reševanja sporov, ki po nadomestilih koncesije z vodnim dovoljenjem ne bo več obstajala, kar je posebej pomembno glede na dolgotrajnost izdanega vodnega dovoljenja oziroma koncesije.

8. Toženka s splošnimi pravnimi akti že zdaj enostransko spreminja tudi druge vidike razmerja, urejenega s koncesijsko pogodbo, npr. ekološki pretok, za izdajo vodnih dovoljenj pa veljajo omejitve, ki niso veljale v času podelitve koncesij, saj so bile sprejete kasneje. Bistvena razlika v pravnem položaju tožnice je tudi v tem, da koncesijska pogodba predvideva možnost podaljšanja koncesijskega razmerja na predlog koncesionarja, kar je smiselno zaradi dolgotrajnosti energetskih objektov, pri vodnem dovoljenju pa ne obstaja možnost podaljšanja, saj ga bo morala tožnica pridobivati vsakokrat na novo.

9. Ponavlja še, da je predelava obstoječe pregrade, ki jo zahteva toženka, nesorazmerna s tehničnimi zmožnostmi in bi predstavljala nesorazmerno velike stroške. Ta zahteva, do katere ne bi prišlo, če se ne bi koncesija nadomeščala z vodnim dovoljenjem, je zato nesprejemljiva. Sklicuje se tudi na pomembno vlogo hidroelektrarn pri prehodu v brezogljično družbo, kar zahteva zagotavljanje njihovega varnega in predvidljivega pravnega položaja ter ustreznih pravic. Sodišču predlaga, naj tožbenemu zahtevku ugodi oziroma prekine postopek in vloži zahtevo za presojo ustavnosti 25. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o vodah, Ustavnemu sodišču pa naj predlaga razveljavitev te določbe oziroma ugotovitev, da v času izdaje ni bila v skladu z Ustavo, poleg tega pa še, naj do dokončne odločitve zadrži izvrševanje navedene zakonske določbe.

12. Med strankama je sporno, ali je bila izpodbijana odločba, s katero sta bili nadomeščeni obstoječa koncesija za rabo vode za proizvodnjo električne energije v hidroelektrarni „MHE Hladnik“ z dne 11. 9. 2003 in koncesijska pogodba z dne 24. 1. 2006, izdana v skladu z določbami 25. člena ZVO-1B oz. glede na tožničine naknadne navedbe, ali je ta zakonska določba zaradi pravnih posledic, ki jih ima nadomestitev koncesijskega akta in pogodbe z vodnim dovoljenjem, sploh v skladu z Ustavo RS.

13. Po prvem odstavku 25 člena ZVO-1 z dnem uveljavitve tega zakona prenehajo veljati koncesijski akti za rabo vode za (med drugim) proizvodnjo električne energije v hidroelektrarni z instalirano močjo, manjšo od 10 MW, uporabljajo pa se do pravnomočnosti vodnih dovoljenj, izdanih v skladu z (med drugim) 11. točko prvega odstavka 125. člena ZV-1. Po drugem odstavku 25. člena ZVO-1B ministrstvo koncesijo iz prejšnjega odstavka nadomesti z vodnim dovoljenjem najpozneje v šestih letih od uveljavitve tega zakona, po četrtem odstavku istega člena pa se z vodnim dovoljenjem iz drugega odstavka določi izvajanje vodne pravice za čas, v obsegu in pod pogoji, določenimi v koncesijskem aktu iz prvega odstavka tega člena in sklenjenih koncesijskih pogodbah. Poleg tega se določi ekološko sprejemljivi pretok, če ta še ni bil določen in ugotovi prenehanje koncesije.

14. Navedena zakonska ureditev je po mnenju sodišča jasna: glede na določbo četrtega odstavka 25. člena ZV-1 je treba z vodnim dovoljenjem, izdanim na podlagi drugega odstavka tega člena, zagotoviti, da se izvajanje vodne pravice dotedanjega koncesionarja zaradi izdaje tega dovoljenja ne bo v ničemer spremenilo. Edina izjema je določitev ekološko sprejemljivega pretoka, vendar tudi ta zgolj v primeru, če še ni bil določen. Ta zakonska ureditev torej že v izhodišču ne more pomeniti pravne podlage za izdajo odločbe, s katero bi bile dotedanjemu koncesionarju naložene nove obveznosti, torej obveznosti, ki ne izhajajo iz koncesijskega akta in pogodbe.

15. Tega po presoji sodišča ne spreminjajo niti morebitne določbe ZV-1, ki v času izdaje tega dovoljenja predpisujejo drugačne pogoje za izdajo siceršnjih vodnih dovoljenj oziroma imetnikom vodne pravice na podlagi novo izdanih dovoljenj nalagajo drugačne obveznosti. Z določbo četrtega odstavka 25. člena ZV-1B je namreč zakonodajalec predpisal prehodno ureditev, ki se nanaša na točno določena, že obstoječa pravna razmerja, torej specialno ureditev, ki tako smiselno, kot tudi pravnosistemsko in po nedvoumnem jezikovnem pomenu določbe izključuje uporabo splošne ureditve, kolikor bi se razlikovala od te ureditve in s tem od ureditve, ki izhaja iz koncesijskega akta in pogodbe. Drugačna razlaga te zakonske določbe bi dejansko lahko pomenila neustaven poseg v tožničine pridobljene pravice oziroma v njena utemeljena pravna pričakovanja, kot to navaja v tožbi.

16. Med strankama ni sporno (saj toženka tega v svojih odločbah ne zanika), da je minimalni ekološki pretok v obravnavani zadevi že določen s koncesijskim aktom oz. pogodbo. Po povedanem zato toženka nima podlage, da bi tožnici z izpodbijano odločbo naložila kakršne koli nove ali dodatne obveznosti. Da ni tako, izhaja tako iz tožbenih navedb, ki jim toženka ne oporeka, kot tudi iz izreka izpodbijane odločbe, s katerim so tožnici naložene najmanj dodatne obveznosti glede načina spremljanja najmanjšega ekološkega pretoka, pridobitvijo soglasja v zvezi s tem, in pripravo novega poslovnika. Ker je toženka že s tem očitno prekršila materialni predpis (ZV-1B), ki je bil podlaga za izdajo odločbe, se sodišče ni spuščalo v presojo nadaljnjih zatrjevanih neskladnosti med pravnim položajem tožnice, ki izhaja iz koncesijskega akta in pogodbe, in njenega položaja na podlagi izpodbijane odločbe.

17. V primeru napačne uporabe materialnega prava sodišče v skladu s 4. točko prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodi in izpodbijani upravni akt odpravi. V skladu s tretjim odstavkom istega člena sodišče v takem primeru vrne zadevo organu, ki jo je upravni akt izdal, v ponovni postopek. Po četrtem odstavku istega člena je organ pri izdaji nove odločbe vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka.

18. V ponovljenem postopku bo organ moral izdati vodno dovoljenje, ki bo tožnici zagotavljalo izvajanje vodne pravice, pridobljene na podlagi koncesijskega akta in pogodbe za čas, v obsegu in pod pogoji, določenimi v aktu in pogodbi, torej v skladu s četrtim odstavkom 25. člena ZV-1B. Če bo pri tem treba ugotavljati kakršna koli dejstva in okoliščine, bo organ moral tožnici na primeren način zagotoviti pravico do izjave, kot tožnica utemeljeno opozarja v tožbi.

19. Kot je bilo obrazloženo, krnitev tožničinih pravic, pridobljenih na podlagi koncesijskega akta in pogodbe, z na novo izdanim vodnim dovoljenjem, pomeni kršitev četrtega odstavka 25. člena ZV-1B. Enako velja tudi za morebitne nadaljnje posege v pravice z enostranskimi oblastvenimi akti, ki sicer niso vnaprej izključeni, bodo pa morali izpolnjevati enake pogoje kot za poseg v koncesijsko razmerje, saj bodo sicer v nasprotju s četrtim odstavkom 25. člena ZV-1B. To pa ob trenutnem stanju stvari po presoji sodišča pomeni, da je mogoče 25. člen ZV-1B razlagati oz. uporabljati ustavnoskladno, zaradi česar sodišče nima podlage oz. razloga, da bi zahtevalo presojo njegove ustavnosti.

20. Ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom, je sodišče v skladu z 2. alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na seji.

21.  Kadar sodišče tožbi ugodi in odpravi izpodbijani upravni akt, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik).

22. Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnico pa je v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, se ji priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povišani za 22 % DDV, torej za 62,70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika, OZ).

23. Pri tem sodišče dodaja, da bo plačana sodna taksa za postopek v višini 148,00 EUR vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c taksne tarife Zakona o sodnih taksah, ZST-1).

ZV-1 člen 217. ZV-1B člen 25, 25/1, 25/2.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.