UPRS sodba II U 30/2016
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-01-12

Melita Ambrož (preds.), Majda Kovačič (poroč.), Sonja Kočevar

promet s kmetijskimi zemljišči - denacionalizacija - odobritev pravnega posla - predkupni upravičenci - zakupnik

Določba 28. člena ZDen varuje ob izpolnitvi določenih pogojev zavezance za vrnitev kmetijskih zemljišč, ki so postali zakupniki oziroma najemniki teh zemljišč do izteka rodnosti, vendar ne več kot 10 let, ne da bi bili izpolnjeni pogoji obličnosti sklenitve zakupne oziroma najemne pogodbe, ki jih je določal ZKZ.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. S prvostopenjsko odločbo je upravni organ v 1. točki izreka odobril pravni posel sklenjen med A.A., B.B., C.C., in D.D., kot prodajalci in E.E., kot kupcem, katerega predmet so kmetijska zemljišča parcelne številke 705/2, 705/4, 707/1, 707/2, 707/3, 707/4, 707/5, 707/6, 707/7, 708/2 in 708/3 k.o. ... Z 2. točko izreka pa je odločeno, da se zavrne odobritev pravnega posla med prej navedenimi prodajalci in X. d.d., (tožeča stranka v tem sporu) glede istih kmetijskih zemljišč. V obrazložitvi upravni organ navaja, določbo 28. člena Zakona o denacionalizaciji (v nadaljevanju ZDen), ki določa, da se v primeru, ko so na kmetijskih zemljiščih vzpostavljeni oziroma obnovljeni trajni nasadi, smiselno uporabljajo določbe 22. člena ZDen. Zavezanec lahko uporablja tako kmetijsko zemljišče do izteka rodnosti nasada, vendar ne več kot 10 let, če se zavezanec in upravičenec ne sporazumeta drugače. Sporna zemljišča so se upravičencu (prodajalcem) vrnila v last, zavezanec (tožeča stranka) pa je imel še naprej pravico uporabljati zemljišče do izteka rodnosti, vendar ne več kot 10 let. Tako so denacionalizacijski upravičenci dobili s pravnomočnostjo odločbe o denacionalizaciji z dne 22. 6. 1995 zemljišče v last, v posest pa z dnem 7. 12. 2004. Po izteku roka, ki je določen v delni odločbi o denacionalizaciji, torej potem, ko denacionalizacijski upravičenec pridobi poleg lastninske pravice tudi v posest v denacionalizacijskem postopku vrnjenega premoženja, pa določbe ZDen glede urejevanja razmerij med lastnikom in zakupnikom nimajo več pravne veljave, kot tudi ne najemna pogodba sklenjena na podlagi delne odločbe o denacionalizaciji. Navaja določbe takrat veljavnega Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ), na podlagi katerih bi morali najemodajalci in najemnik v zadevi po izteku roka, ki izvira iz delne odločbe o denacionalizaciji, njuno razmerje pravno urejevati na podlagi ZKZ. Ker pa tega v skladu z zakonskimi določbami (členi 26 do 38) niso naredili po izteku roka določenega v najemni pogodbi z dne 4. 10. 1995 (najemna pogodba sklenjena med strankama ni bila vpisana v zemljiško knjigo), se po določbi 23. člena ZKZ ne štejejo za prednostnega upravičenca - zakupnika).

2. Pritožbeni organ z drugostopenjsko odločbo potrjuje z istimi dejanskimi in pravnimi razlogi odločitev upravnega organa prve stopnje.

3. Tožeča stranka v tožbi uveljavlja tožbene razloge nepravilne ugotovitve dejanskega stanja, kršitev določb postopka in nepravilno uporabo materialnega prava. Navaja, da so bile na podlagi delne odločbe o denacionalizaciji, številka 321-130/92-11/8-D z dne 26. 6. 1995, ki jo je izdala Upravna enota Gornja Radgona upravičencem, pravnim prednikom prodajalcev, vrnjene v last z dnevom pravnomočnosti odločbe sporne nepremičnine, v posest pa z dnem 7. 12. 2004. Gre za obnovljen trajni nasad vinograda v skupni izmeri 70624 m². Vsi ostali deli nepremičnin, ki v naravi niso vinograd, v skupni izmeri 16806 m², so bili upravičencem vrnjeni z dnem pravnomočnosti odločbe. Vrnjeni so bili v posest in začasno upravljanje skrbnici za posebne primere A.A. (točka 2a) izreka delne odločbe o denacionalizaciji. V času uporabljanja nepremičnin iz točka 2a te odločbe, ki so v naravi vinograd in tvorijo kompleks v izmeri 70624 m², je bilo odločeno, da plačuje uporabnik X. p.o. (pravni prednik Y. d.d.) upravičencem in pravnim naslednikom pokojnih upravičencev letno zakupnino v višini 500 DEM za en ha oziroma skupno 3.531,20 DEM. V nadaljevanju še navaja, kakšna je bila volja izražena v dogovoru in še sklenitev najemne pogodbe med tožečo stranko z upravičenci kot najemodajalci z dne 4. 10. 1995. V pogodbi so stranke dogovorile tudi glede možnosti podaljšanja trajanje najemnega razmerja. Sporne parcele so na podlagi letno podaljšanje najemne pogodbe še vedno v neposredni posesti in obdelavi tožnika in niso bile nikoli izročene v posest upravičencem (prodajalcem). To dejansko stanje med strankami ni sporno.

4. V nadaljevanju navaja določbe 20., 21., 27. in 28. člena ZDen. Zemljišča, na katerih so trajni nasadi, se vračajo v skladu z določbo 28. člena ZDen, ki napotuje na smiselno uporabo 22. člena ZDen. Ta v 28. členu določa, da se v primeru, ko so na kmetijskih zemljiščih vzpostavljeni novi oziroma obnovljeni trajni nasadi smiselno uporabljajo določila 22. člena ZDen, s tem, da lahko zavezanec uporablja tako kmetijsko zemljišče do izteka rodnosti nasada, vendar ne več kot 10 let, če se zavezanec in upravičenec ne sporazumeta drugače. Ta kmetijska zemljišča se torej upravičencu ne vračajo v last in posest, temveč se na njih vzpostavi lastninska oziroma solastninska pravica, zavezanec pa ima še naprej pravico uporabljati zemljišče do izteka rodnosti, vendar ne več kot 10 let, če se zavezanec in upravičenec ne dogovorita drugače. 22. člen ZDen tudi določa, da upravičenec in zavezanec najemno razmerje uredita s pisno pogodbo. Če ne skleneta najemne pogodbe, se šteje, da je najemno razmerje nastalo po samem zakonu, o spornih vprašanjih pa na predlog upravičenca ali zavezanca odloči sodišče v nepravdnem postopku.

5. Takšno materialno izhodišče pomeni, da v primeru odsotnosti najemne pogodbe, ob izpolnjenosti pogojev po 28., 20. in 21. členu ZDen, nastane najemno razmerje glede zemljišč, na katerih se nahajajo trajni nasadi in ki se vračajo v denacionalizacijskem postopku upravičencu po samem zakonu in torej ne veljajo določila oziroma pravila ZKZ o sklepanju zakupnih pogodb, kar pomeni, da je ZDen specialni predpis v razmerju do ZKZ glede sklepanja zakupnih pogodb nacionaliziranega premoženja, na katerem se nahajajo novi oziroma obnovljeni trajni nasadi. ZDen tudi ne določa uporabe ZKZ glede odobritve zakupne pogodbe pred upravnim organom, niti vpisa zakupne pogodbe v zemljiško knjigo in kataster, kar še dodatno utrjuje prepričanje, da ZKZ ne velja za zakupna razmerja, ki nastanejo na podlagi določb ZDen.

6. Že v delni odločbi o denacionalizaciji je upravni organ ugotovil, da so izpolnjeni pogoji za vzpostavitev zakupnega razmerja na podlagi 28., v zvezi z 20., 21. in 22. členom ZDen in zemljišča, na katerih so se nahajali obnovljeni trajni nasadi vinograda, izročil v last upravičencu s pravnomočnostjo odločbe o denacionalizaciji, v posest šele z dnem 7. 12. 2004, pri tem pa določil letno zakupnino in obveznosti zakupnika v zvezi z zakupljenimi zemljišči. Glede na to, je že delna odločba o denacionalizaciji vzpostavila zakupno razmerje upravičenci in zavezanci in niti ne bi bilo treba sklepati posebne najemne pogodbe. S potekom časa, za katerega je bilo zakupno razmerje na podlagi delne odločbe o denacionalizaciji sklenjeno, so upravičenci z zavezancem oziroma zakupnikom vsako leto, vse do leta 2015, sklepali anekse o podaljšanju zakupnega razmerja z enako vsebino in pod enakimi pogoji, kot je nastalo na podlagi določb ZDen in denacionalizacijske odločbe, saj je bilo zakupno obdobje do 2004 prekratko, da bi se lahko zemljišča z vinogradi izročila v posest upravičencem. Denacionalizacijski upravičenci, to je najemodajalci, pa tudi niso bili sposobni prevzeti vinogradov v posest, niti se za vsa ta leta niso med seboj poenotili v odločitvi, da bi nepremičnine prodali.

7. Glede na navedeno, je zmotno stališče organa prve in druge stopnje, da bi morala biti pisna pogodba sklenjena po 4. točki izreka delne odločbe o denacionalizaciji oziroma po drugem in tretjem odstavku 22. člena ZDen „zaradi načela zaupanja v zemljiško knjigo, vpisana v zemljiško knjigo“. Tožeča stranka še izpostavlja, da je zemljiška knjiga temeljna evidenca stvarnih pravic, ki nastanejo z njihovim vpisom v zemljiško knjigo. Upoštevaje 7. člen Zakona o zemljiški knjigi tudi velja, da ima oblikovalni učinek le vpis stvarnih pravic, ne pa obligacijskih pravic. Ni jasno, zakaj bi zagotovitev publicitetnega učinka kakorkoli vplivalo na veljavnost oziroma pravne učinke najemne pogodbe v razmerju med strankama. Sklicevanje na zadevo U 1289/2009 z dne 14. 9. 2010, v tem primeru ni uporabno. Tako je upravni organ spregledal določilo 28. člena ZDen, ki določa, da lahko zavezanec kmetijsko zemljišče, na katerem so obnovljeni trajni nasadi, uporablja do izteka rodnosti oziroma ne več kot 10 let, če se zavezanec in upravičenec ne sporazumeta drugače. V tem primeru sta se upravičenec in zavezanec dogovorila drugače in sicer najprej v denacionalizacijskem postopku, tako da zakupno razmerje traja do 1. 12. 2004 in se nato zemljišče s trajnimi obnovljenimi nasadi vinogradov upravičencem vrne v posest, kar je upravni organ tudi zapisal v izrek delne odločbe o denacionalizaciji, na podlagi katere je bila zapisana najemna pogodba z dne 4. 10. 2015, v kateri so se dogovorili, da je najemno razmerje sklenjeno do oktobra 2004 oziroma do opravljene trgatve v tem letu. Ker so še vedno obstajale ovire po 21. členu ZDen, so stranke zakupno razmerje podaljšale, kar je glede na določilo 28. člena ZDen dopustno. Še vedno so pravno veljavne določbe ZDen, ki so v odnosu do ZKZ specialen predpis. Po ZDen se pri zakupnih razmerjih zasleduje drugačen namen, kot pri ZKZ. ZDen je omogočil vzpostavitev najemnega oziroma zakupnega razmerja z namenom, da zavezancu omogoči pravico uporabljati nepremičnino za svojo dejavnost, v kolikor bi bila z vrnitvijo nepremičnine bistveno okrnjena ekonomska in tehnološka funkcionalnost kompleksov. Ob tem pravila ZKZ, ki urejajo zakup kmetijskih zemljišč, glede zakupnih razmerij nastalih v posledici denacionalizacije premoženja na podlagi ZDen, niso aplikativna (lex specialis derogat legi generali).

8. Glede na navedeno tožeča stranka predlaga, da se izvedejo predlagani dokazi (vpogled v odločbe upravnih organov) ter da sodišče samo odloči o upravni stvari tako, da izpodbijano odločbo nadomesti z novo odločbo in prizna prednostno pravico tožeči stranki ter odobri pravni posel sklenjen med prodajalci in tožečo stranko kot kupcem glede spornih kmetijskih zemljišč oziroma parcelnih številk ter zavrne odobritev pravnega posla med prodajalci in E.E., kot kupcem. Podrejeno predlaga, da se tožbi ugodi in izpodbijana odločba odpravi ter zadeva vrne organu prve stopnje v ponoven postopek. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka.

9. Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri dejanskih in pravnih razlogih navedenih v izpodbijani odločbi in predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

10. Stranka z interesom v tem sporu, F.F. (prvi odstavek 19. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1), v imenu vseh ostalih prodajalcev navaja, da se do tožbe ne bodo opredeljevali, ker menijo, da bo sodišče odločilo o zadevi v skladu z veljavnimi predpisi.

11. G.G., kot stranka z interesom, na tožbo ni odgovorila.

13. V obravnavanem primeru je sporna odločitev prvostopenjskega organa, ki je zavrnil odobritev pravnega posla, sklenjenega med najemodajalci, ki so kmetijska zemljišča parcelne številke 705/2, 705/4, 707/1, 707/2, 707/3, 707/4, 707/5, 707/6, 707/7, 708/2 in 708/3 k.o. ... pridobili na podlagi Delne odločbe o denacionalizaciji, številka 321-130/92-11/8-D z dne 26. 6. 1995, ki jo je izdala Upravna enota Gornja Radgona upravičencem - pravnim prednikom prodajalcev in tožečo stranko, kot kupcem. Zavrnitev odobritve pravnega posla temelji na odločitvi, da tožeča stranka ni zakupnik navedenih zemljišč in s tem prednostni upravičenec po določbah 23. člena ZKZ, glede na to, da glede veljavnosti zakupne pogodbe niso, na podlagi 27. člena ZKZ, izpolnjeni pogoji po določbah od 19. do 24. člena (razen določb prvega, drugega in tretjega odstavka 23. člena) takrat veljavnega ZKZ, ki je urejal zakup kmetijskih zemljišč v določilih od 26. do 38. člena in se tudi ne more sklicevati na določbo 28. člena ZDen. Z navedeno uporabo določb materialnih predpisov se sodišče v celoti strinja (drugi odstavek 71. člena ZUS-1) in še dodaja:

14. Tožeča stranka je uveljavljala predkupno pravico kot zakupnica prej navedenih zemljišč po 3. točki prvega odstavka tega člena in kot kmetijska organizacija po 5. točki prvega odstavka 23. člena ZKZ. Po mnenju tožeče stranke je imela najemna pogodba, sklenjena dne 4. 10. 1995 zakonsko podlago v ZDen ter v pravnomočni delni odločbi o denacionalizaciji z dne 26. 5. 1995, zato jo v tem postopku določila takrat veljavnega ZKZ, ki so se nanašale na veljavno sklenitev zakupne pogodbe niso zavezovala, ker so se določila ZDen štela kot specialna za urejanje posebnih razmerjih povezanih s postopkom denacionalizacije.

15. Med strankami postopka ni sporno, da so najemodajalci in tožeča stranka dne 4. 10. 1995 glede kmetijskih zemljišč, navedenih v delni odločbi o denacionalizaciji in so predmet odobritve pravnega posla, sklenili najemno pogodbo v skladu s 3. točko te odločbe, ki pa je bila z vsakoletnimi aneksi podaljšana vse do konca leta 2015. Glede na nesporno dejansko stanje med strankami, tudi po presoji sodišča tožbeno sklicevanje na določbo 28. člena ZDen ne more vplivati na drugačno odločitev. Ta namreč določa, da če so na kmetijskih zemljiščih vzpostavljeni novi oziroma obnovljeni trajni nasadi (ta okoliščina je izpolnjena), se smiselno uporabljajo določbe 22. člena tega zakona, s tem da lahko zavezanec uporablja tako kmetijsko zemljišče do izteka rodnosti, vendar ne več kot 10 let, če se zavezanec in upravičenec ne sporazumeta drugače. To pomeni, da navedena zakonska določba varuje ob izpolnitvi določenih pogojev, zavezance za vrnitev kmetijskih zemljišč, ki so postali zakupniki oziroma najemniki teh zemljišč do izteka rodnosti, vendar ne več kot 10 let, brez da bi bili izpolnjeni pogoji obličnosti sklenitve zakupne oziroma najemne pogodbe, ki jih je določal ZKZ v določbah prej navedenih členov.

16. Ker pa je med strankami postopka nesporno, da je 10 let od vrnitve kmetijskih zemljišč denacionalizacijskim upravičencem v last že preteklo (pravnomočna delna odločba o denacionalizaciji z dne 26. 5. 1995), tožeče stranke ne varujejo nadaljnja določila 28. člena ZDen, ki določa: „razen, če se zavezanec in upravičenec ne sporazumeta drugače“. To pomeni, da po poteku tega časa (10 let) ta nadaljnja določba zavezance in denacionalizacijske upravičence glede postopka in obličnosti sklenitve zakupne (najemne) pogodbe zavezuje in bi se za njeno veljavnost morale upoštevati prej navedene določbe takrat veljavnega ZKZ. Tožeča stranka tako na tej pravni podlagi ne more uveljavljati predkupne pravice pri sklenitvi pravnega posla (3. točka prvega odstavka 23. člena ZKZ) in tudi posledično zahtevati odobritve tega pravnega posla.

17. Glede na navedeno je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1, ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo odločbe pravilen in je izpodbijani upravni akt na zakonu utemeljen.

18. Odločitev o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.