UPRS Sodba II U 456/2016-13
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-08-23

Jasna Šegan (preds.), Sonja Kočevar (poroč.), Vlasta Švagelj Gabrovec

dostop do informacij javnega značaja - anonimna prijava - prekoračitev policijskih pooblastil

Glede na vsebino prijave ter očitno izraženo željo prijavitelja po anonimnosti so organi v obravnavani zadevi po presoji sodišča dolžni na podlagi določbe četrtega odstavka 118. člena ZNPPol varovati tajnost vira prijave. Po omenjeni zakonski določbi, na uporabo katere napotuje tretji odstavek 5a. člena ZDIJZ, in na katero se v obrazložitvi izpodbijane odločbe pravilno sklicuje tudi Informacijska pooblaščenka, so predmet varstva osebni podatki prijavitelja, ki se zaradi zaščite njegove identitete ne smejo razkriti nikomur (razen sodišču na podlagi sodne odredbe).

Namen varstva vira prijave po določbi tretjega odstavka 5a. člena ZDIJZ je namreč zaščita prijaviteljev pred morebitnim razkritjem, ki vzpodbuja k prijavi kršitev, kar je v interesu javnosti. Zato je treba onemogočiti dostop tudi do tistih podatkov, ki zgolj posredno nakazujejo na identiteto prijavitelja.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je Informacijska pooblaščenka pritožbi tožnika (prosilca za dostop do informacij javnega značaja) z dne 15. 7. 2016 delno ugodila in odločila, da se 1.I. točka izreka odločbe Ministrstva za notranje zadeve, Policija, št. 090-59/2016/5 (206-09) z dne 29. 6. 2016 odpravi v delu, ki se nanaša na dostop do dveh poročil o intervenciji št. 662671-2015 z dne 2. 12. 2015. Organu je naložila, da mora prosilcu v roku 31 dni od vročitve odločbe posredovati fotokopiji dveh poročil o intervenciji št. 662671-2015 z dne 2. 12. 2015, pri čemer mora prekriti imena in priimke fizičnih oseb v rubriki subjekt ter celoten opis intervencije (točka 1 izreka). Pritožbo prosilca z dne 15. 7. 2016 zoper 1.I. točko izreka odločbe Ministrstva za notranje zadeve, Policija, št. 090-59/2016/5 (206-09) z dne 29. 6. 2016 v delu, ki se nanaša na dostop do dokumentov, ki predstavljajo izjemo varovanje tajnosti vira in v delu, v katerem je organ dolžan v skladu s 1. točko izreka te odločbe na posredovanih dokumentih prekriti varovane osebne podatke, pa je Informacijska pooblaščenka zavrnila (točka 2 izreka). Po ugotovitvi Informacijske pooblaščenke posebni stroški v postopku niso nastali (točka 3 izreka).

2. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je Informacijska pooblaščenka pojasnila, da je tožnik v postopku na prvi stopnji zahteval fotokopije dokumentov, ki so nastali v zvezi z obravnavo in preiskovanjem navedb anonimnega pisatelja dne 18. 3. 2016 (depeše, poročila, zaznamke, uradne zaznamke, poročila o opravljenem delu, potne naloge...). Zahteval pa je tudi poročila o opravljenem delu za A.A. in B.B. v času od 25. 3. 2016 do dne, ko je SD PU Celje zadevo zaključila tako v smislu odstopa Specializiranemu državnemu tožilstvu, kot zaključka preiskave domnevnih delovno pravnih kršitev, ki so bile lažno očitane prosilcu ter potne naloge za navedena uslužbenca.

3. Zahtevi je organ na prvi stopnji z odločbo št. 090-59/2016/5 (206-09) z dne 29. 6. 2016 ugodil le deloma. Prosilcu je posredoval zahtevane potne naloge, pri čemer je prekril znamko in registrsko številko službenega (civilnega) avtomobila (točka 1.III. izreka odločbe), v celoti pa je zavrnil dostop do preostalih zahtevanih dokumentov (točki 1.I. in 1.II. izreka odločbe).

4. Tožnik se je pritožil le zoper točko 1.I. izreka odločbe, s katero je organ prosilcu s sklicevanjem na izjeme po 3., 6. in 11. točki prvega odstavka 6. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (v nadaljevanju ZDIJZ) zavrnil dostop do dokumentov notranje varnostnega postopka oziroma dokumentov, ki so nastali v zvezi z obravnavo in preiskovanjem navedb anonimnega pisanja zoper prosilca.

5. V postopku obravnave pritožbe je Informacijska pooblaščenka po uradni dolžnosti preverila obstoj tudi drugih izjem po 5a. členu in po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ. Kot je ugotavila, je v obravnavani zadevi podana izjema po tretjem odstavku 5a. člena ZDIJZ, s katero je zakonodajalec uredil varovanje vira prijave tako, da je organom omogočil zavrnitev dostopa do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, glede katerega zakon določa varovanje tajnosti vira.

6. Ker je prosilec zahteval dostop do dokumentov v zvezi s prijavo anonimnega prijavitelja zoper ravnanje oziroma prekoračitev pooblastil konkretnega policista, je treba po mnenju Informacijske pooblaščenke uporabiti določbo četrtega odstavka 118. člena Zakona o nalogah in pooblastilih policije (v nadaljevanju ZNPPol), ki določa, da se osebni podatki prijavitelja ne razkrijejo, če policija že vnaprej zagotavlja anonimnost prijavitelja, ali če prijavitelj to zahteva. Da policija zagotavlja anonimnost prijavitelja odklonskega pojava ali ravnanja uslužbenca policije, določa tudi 3. člen Pravilnika o notranji varnosti v policiji.

7. V konkretnem primeru po ugotovitvi Informacijske pooblaščenke ni dvoma, da je prijavitelj, ki je vložil anonimno prijavo, želel ostati anonimen. Zato bi bilo razkritje zahtevanih dokumentov mogoče le, če prijavitelja ne bi bilo mogoče določiti. Po pregledu zahtevanih dokumentov je Informacijska pooblaščenka ugotovila, da bi bilo z razkritjem zahtevanih dokumentov mogoče prijavitelja (kljub temu, da gre za anonimno prijavo brez navedbe imena in priimka) sorazmerno enostavno, hitro in določno identificirati na podlagi dejstev in okoliščin, navedenih v prijavi, priloženih slik in razkritja pošte, na kateri je bila anonimna prijava oddana. Njegova identifikacija bi bila mogoča tudi s prejetjem drugih zahtevanih dokumentov, ki jih je organ prejel ali sestavil v zvezi z anonimno prijavo - z izjemo dveh poročil o intervenciji z dne 2. 12. 2015, ki ne vsebujeta podatka, ki bi ga bilo mogoče vezati na prijavitelja.

8. Določbo o tajnosti vira prijave je treba nujno povezati z določbo 7. člena ZDIJZ, ki ureja tako imenovani delni dostop, ki pa je po mnenju Informacijske pooblaščenke v obravnavani zadevi ni mogoče uporabiti. Pri zahtevanih dokumentih (z izjemo omenjenih poročil o intervenciji) gre namreč po ugotovitvi Informacijske pooblaščenke za takšno koncentracijo in prepletanje podatkov iz anonimne prijave in ugotovitev notranje varnostnega preverjanja očitanega ravnanja konkretnega polista, da delni dostop (s prekritjem podatkov, ki omogočajo identifikacijo prijavitelja) ni mogoč.

9. V tožbi tožnik poudarja, da po določbi tretjega odstavka 5a. člena ZDIJZ Pravilnik kot podzakonski akt, na katerega se v obrazložitvi odločbe sklicuje Informacijska pooblaščenka, ne more predstavljati pravne podlage za zavrnitev dostopa do zahtevane informacije javnega značaja. Po njegovem mnenju tudi ni mogoče uporabiti določbe četrtega odstavka 118. člena ZNPPol, ker ureja drugačno situacijo. V obravnavani zadevi je bila namreč prijava dana anonimno, torej brez navedbe imena in priimka prijavitelja, kar pomeni, da policija na pozna identitete prijavitelja, ki mu zato tudi ne more zagotavljati anonimnosti. Tudi morebitno sklepanje na identiteto prijavitelja po mnenju tožnika ne more pomeniti izdaje vira prijave. Prav tako ni bistveno, kdo je prosilec in koliko vedenja ima o zadevi, na katero se nanašajo zahtevani dokumenti. Tako imenovani učinek erga omnes namreč pomeni, da mora biti rezultat enak za vse prosilce. Torej, tudi če bi prosilec imel nekaj več vedenja o zadevi in bi lahko z večjo gotovostjo sklepal na identiteto prijavitelja, to po mnenju tožnika ne pomeni, da bi z enako gotovostjo na identiteto prijavitelja lahko sklepala tudi druga oseba.

10. Tožnik v tožbi še dodaja, da je Policijska postaja Celje dne 10. 11. 2016 na Okrožno državno tožilstvo podala kazensko ovadbo zoper neznanega storilca, ker identitete anonimnega prijavitelja ni mogla ugotoviti. Zato je po njegovem mnenju napačen zaključek Informacijske pooblaščenke, da je iz anonimne prijave in preostalih petih zahtevanih dokumentov prijavitelja mogoče nedvoumno identificirati.

11. Glede na navedeno tožnik sodišču predlaga, da tožbi ugodi in odločbi, izdani na prvi in drugi stopnji, odpravi in Ministrstvu za notranje zadeve naloži, da tožniku posreduje anonimno prijavo z dne 18. 3. 2016 s fotografijami in ostale dokumente, nastale v postopku preiskave v zvezi z vloženo anonimno prijavo. Podredno pa predlaga, da sodišče po odpravi odločbe Informacijske pooblaščenke vrne zadevo organu na prvi stopnji v ponovno odločanje. Zahteva pa tudi povračilo stroškov postopka.

12. V odgovoru na tožbo Informacijska pooblaščenka predlaga sodišču, da tožbo kot neutemeljeno zavrne. Kot navaja, je v odločbi določbo četrtega odstavka 118. člena ZNPPol podkrepila še z določbo izvedbenega akta, to je Pravilnika o notranji varnosti v policiji, ki v 3. členu določa, da policija zagotavlja anonimnost prijavitelja odklonskega pojava ali ravnanja uslužbenca policije. Ker je prijavo v obravnavani zadevi vložil anonimni prijavitelj, po njenem mnenju ni dvoma, da je prijavitelj želel ostati anonimen, zaradi česar je policija po določbah ZNPPol in omenjenega Pravilnika dolžna varovati tajnost vira.

13. Na tožbo je odgovorilo tudi Ministrstvo za notranje zadeve, ki ima v postopku pred upravnim sodiščem po določbi prvega odstavka 19. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) status prizadete stranke. Kot navaja, se v celoti strinja z navedbami tožene stranke iz odgovora na tožbo ter sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

15. V postopkih odločanja o dostopu do informacij javnega značaja se sodno varstvo v upravnem sporu zagotavlja s tožbo zoper odločbo Informacijskega pooblaščenca (31. člen ZDIJZ). Navedeno pomeni, da je predmet preizkusa zakonitosti v upravnem sporu odločba, s katero Informacijski pooblaščenec kot pritožbeni organ odloči o pritožbi prosilca zoper odločbo organa, s katero je ta njegovo zahtevo za dostop do informacij javnega značaja zavrnil ali zavrgel (27. člen ZDIJZ).

16. V obravnavanem upravnem sporu je zato sodišče preizkusilo zakonitost odločitve Informacijske pooblaščenke, in sicer v izpodbijanem delu točke 2. izreka odločbe, v katerem pritožbi tožnika ni bilo ugodeno.

17. V tožbi tožnik nasprotuje zavrnitvi njegove zahteve za dostop do anonimne prijave z dne 18. 3. 2016 (s priloženimi fotografijami) ter petih dokumentov, nastalih v postopku obravnave omenjene prijave. Zavrnitev zahteve za dostop do informacij javnega značaja je Informacijska pooblaščenka v izpodbijani odločbi utemeljila s sklicevanjem na izjemo od načela prostega dostopa po tretjem odstavku 5a. člena ZDIJZ, v skladu s katero organ prosilcu zavrne dostop do zahteve na informacije, če se zahteva nanaša na podatek glede katerega zakon določa varovanje tajnosti vira.

18. Med strankami v postopku je torej sporno vprašanje, ali dokumenti, ki jih zahteva tožnik, vsebujejo podatke, glede katerih je z zakonom predpisana obveznost varovanja tajnosti vira, ki po tretjem odstavku 5a. člena ZDIJZ onemogoča dostop do zahtevanih informacij.

19. Iz podatkov upravnega spisa ter iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je prosilec v obravnavani zadevi zahtevo za dostop do informacij vložil zvezi s postopkom, ki je tekel pred policijo in pred specializiranim državnim tožilstvom zaradi preiskave utemeljenosti obtožb anonimnega prijavitelja zoper ravnanje policista. Glede na vsebino prijave ter očitno izraženo željo prijavitelja po anonimnosti so organi v obravnavani zadevi tudi po presoji sodišča dolžni na podlagi določbe četrtega odstavka 118. člena ZNPPol varovati tajnost vira prijave. Po omenjeni zakonski določbi, na uporabo katere napotuje tretji odstavek 5a. člena ZDIJZ, in na katero se v obrazložitvi izpodbijane odločbe pravilno sklicuje tudi Informacijska pooblaščenka, so predmet varstva osebni podatki prijavitelja, ki se zaradi zaščite njegove identitete ne smejo razkriti nikomur (razen sodišču na podlagi sodne odredbe).

20. Dokumenti, ki jih zahteva tožnik, vsebujejo namreč tudi po ugotovitvi sodišča (osebne) podatke, ki so predmet varstva po četrtem odstavku 118. člena ZNPPol v zvezi s tretjim odstavkom 5a. člena ZDIJZ, na podlagi katerih bi bilo mogoče kljub siceršnji anonimnosti prijave sklepati o identiteti prijavitelja. Upoštevaje naravo zahtevanih podatkov je zato treba v primeru, kakršen je obravnavani, zaščititi tudi identiteto anonimnega prijavitelja, torej prijavitelja, ki se ne razkrije z imenom in priimkom, če je mogoče na podlagi drugih podatkov, vsebovanih v prijavi, sklepati, kdo je prijavitelj. Namen varstva vira prijave po določbi tretjega odstavka 5a. člena ZDIJZ je namreč zaščita prijaviteljev pred morebitnim razkritjem, ki vzpodbuja k prijavi kršitev, kar je v interesu javnosti. Zato je treba onemogočiti dostop tudi do tistih podatkov, ki zgolj posredno nakazujejo na identiteto prijavitelja.

21. Tudi morebiti vložena ovadba zoper neznanega storilca (zaradi krive ovadbe), v primeru, kakršen je obravnavani, po ZDIJZ ne omogoča razkritja vira prijave. Kot je bilo že obrazloženo, je dostop do varovanih podatkov prijavitelja v primerih varovanja tajnosti vira po četrtem odstavku 118. člena ZNPPol mogoč le na podlagi odredbe sodišča.

22. Ker je torej izpodbijana odločitev o zavrnitvi dostopa do zahtevanih podatkov pravilna in zakonita (Informacijska pooblaščenka je v obrazložitvi odločbe tudi pravilno pojasnila, zakaj v obravnavani zadevi po členu 7 ZDIJZ ni mogoč niti delni dostop), je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1.

23. Zahtevo tožeče stranke za povrnitev stroškov postopka je sodišče zavrnilo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, ki določa, da v primeru, ko sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Zakon o dostopu do informacij javnega značaja (2003) - ZDIJZ  - člen 5a, 5a/3

Zakon o nalogah in pooblastilih policije - ZNPPol  - člen 118, 118/4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.