UPRS Sodba IV U 178/2016-13
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-10-02

Jasna Šegan (preds.), Melita Ambrož (poroč.), Edvard Ermenc

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

inšpekcijski postopek - ukrep inšpektorja za ceste - zapisnik o ogledu

V obravnavanem postopku niso bila upoštevana določila ZIN in ZUP. Čeprav je bil opravljen ogled na terenu, inšpektorica o opravljenem ogledu ni sestavila zapisnika po postopku in na način, kot to predpisujejo določila ZUP, ampak le uradni zaznamek, kar je v nasprotju z določbo prvega in drugega odstavka 74. člena ZUP.

I. Tožbi se ugodi. Odločba Medobčinskega inšpektorata in redarstva Mestne občine Celje, Občine Laško, Občine Štore in Občine Žalec, številka 0611-92/2015 z dne 24. 5. 2016 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 347,70 EUR, v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano odločbo je tožena stranka tožniku in še štirim solastnikom zemljišča parcelna številka 1184/2 v k.o. ... naložila, da morajo v roku 5 dni od vročitve odločbe z zemljišča odstraniti vegetacijo (veje dreves, grmovnic) tako, da bo zagotovljena preglednost v smeri levo na območju nivojskega križišča - priključka javne poti z oznako JP ... Arja vas zahod na občinsko lokalno cesto z oznako LC ... Arja vas in tako, da zarast ne bo segala na cestni svet javne ceste in bo ob vozišču zagotovljen širinski odmik 2 metra od roba asfaltnega vozišča in bo vzpostavljen predpisan zračni prostor v višini 7 metrov, merjeno od točke na osi vozišča občinske lokalne ceste z oznako LC ... Arja vas. Kolikor naloženih dejanj ne bodo izpolnili, bo zoper njih uveden postopek izvršbe nedenarne obveznosti po drugi osebi, na stroške zavezancev, hkrati pa bo uveden prekrškovni postopek.

2. Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo zoper akt prvostopenjskega organa zavrnil.

3. Tožnik navedeno odločbo izpodbija zlasti zaradi kršitev določb postopka. Zatrjuje, da se izrek odločbe nanaša na vse solastnike parcele št. 1184/2 k.o. ..., vendar ni izkazano, da bi bila odločba vsem solastnikom vročena, zato ne more imeti pravne teže. Nadalje je podana bistvena kršitev pravil postopka tudi zaradi tega, ker odločitve tožene stranke ni mogoče preizkusiti. Odločitev mora imeti razloge, ti razlogi pa morajo imeti podlago v upravnem spisu, torej dokazih, zbranih v tem postopku, v predmetni zadevi pa drugostopenjski organ dejanskega stanja na kraju samem ni ugotavljal. Po tožnikovem prepričanju je bistvenega pomena v konkretni zadevi potek javne poti, na katero se sklicujeta prvostopenjski organ in tožena stranka in potek mej med zemljiščem parc. št. 1184/2 k.o. ... in ostalimi zemljišči. Ker meritve niso bile opravljene, posledično meje niso urejene niti med parc. št. 1184/2 k.o. ..., katere solastnik je tožnik, in parc. št. 1472/13, to je javno cesto, ki pelje skozi Arjo vas, niti med tožniku solastno parcelo in parc. št. 1473/1 k.o. ..., ki je po trditvah tožene stranke javna pot, prav tako pa ne med tožniku solastno parcelo in občinsko parcelo 1476/5 k.o. ..., s katere se vozila priključijo na lokalno cesto. Ker inšpekcijski organ nima znanj s področja evidentiranja nepremičnin in ugotavljanja mej med zemljišči, bi bilo po tožnikovem mnenju dejansko stanje nujno ugotavljati z angažiranjem izvedenca geodetske stroke. Iz skice, ki je priloga izpodbijani odločbi je razvidno, da poteka priključek na lokalno cesto delno po dvorišču na parc. št. 1184/2 k.o. ..., torej tožniku solastne parcele, na zasebnem zemljišču pa inšpekcijski organ nima pristojnosti. Tožnik v tožbi nadalje nasprotuje tudi sami vsebini izreka odločbe, saj je le ta neizvršljiv. To, kar inšpekcijski organ nalaga glede na os ceste namreč pomeni, da bi bilo treba odstraniti celotno vegetacijo in ne zgolj veje, kot je navedeno v odločbi. Zaradi ugotovitve dejanskega stanja tožnik meni, da je nujno razpisati ustno obravnavo in izvesti dokaze z angažiranjem izvedencev geodetske ter cestnoprometne stroke oziroma odločbo odpraviti in zadevo vrniti v ponovno odločanje.

4. Tožba je bila vročena toženi stranki, ki je sodišču poslala upravne spise, vsebinskega odgovora na tožbo pa ni podala.

5. Tožba je bila poslana tudi strankam z interesom v tem upravnem sporu, A.A., B.B., C.C. in D.D., ki na tožbo niso odgovorile.

7. Sodišče uvodoma, zaradi pravilnega razumevanja sporne zadeve, obširno povzema vsebino listin sodišču predloženega upravnega spisa. Ugotavlja, da iz upravnih spisov izhaja, da se je inšpekcijski postopek zoper tožnika začel na podlagi anonimne prijave, nakar je bil dne 22. 10. 2015 opravljen ogled na terenu, o čemer je bil sestavljen uradni zaznamek. Iz uradnega zaznamka je razvidna fotografija spornega dela nivojskega križišča in zapisana ugotovitev, da "preglednost ni ustrezna-obvestilo lastniku". Na zaznamku je lastnoročen podpis. Istega dne je bilo tožniku poslano obvestilo, v katerem je bil obveščen o ugotovitvah "izvedene preveritve preglednosti nivojskega križišča občinskih cest...", z natančnim opisom ugotovitve, podatkom o lastništvu zemljišča parc. št. 1184/2 k.o. ..., ter s katerim so mu bile predstavljene pravne podlage Zakona o cestah (v nadaljevanju ZCes-1), ki se nanašajo na prekršek, predpisan v petem odstavku 98. člena Zces-1, ter določba 118. člena istega zakona, ki inšpektorju v primeru ugotovitve nepravilnosti nalaga ukrepanje. Iz navedenega dopisa izhaja tudi, da je z navedenim obvestilom inšpektorica stranki izrekla ukrep, v katerem ji je naložila odstranitev vegetacije in jo zavezala, da je o izvedbi ukrepa dolžna inšpektorico obvestiti na elektronski naslov. Iz navedenega obvestila izhaja tudi opozorilo stranki, da bo v primeru neizpolnitve naloženega ukrepa uveden inšpekcijski in prekrškovni postopek in zavezancu izdana inšpekcijska odločba in plačilni nalog za prekršek.

8. Sodišče po vpogledu v listine priloženega upravnega spisa ugotavlja, da je tožnik prvostopenjskemu organu posredoval dopis, v katerem ga je opozoril na nepopolno ugotovitev lastništva zemljišča parc. št. 1184/2 k.o. ... ter zaradi razjasnitve dejanskega stanja predlagal ogled na terenu. Ne glede na njegov predlog o izvedbi ogleda na terenu v njegovi prisotnosti, je bila dne 10. 11. 2015 izdana odločba, ki je tožniku nalagala odstranitev sporne vegetacije, ki jo je Župan občine Žalec dne 26. 1. 2016 je odpravil.

9. V ponovljenem postopku odločanja je prvostopenjski organ dne 23. 2. 2016, po pridobitvi podatkov o lastništvu zemljišča parc. št. 1184/2 v k.o. ..., poslal "obvestilo stranki v inšpekcijskem postopku..." v katerem je ponovno izrekel ukrep odstranitve vegetacije in stranko zavezal k poročanju o izvedbi ukrepa, obenem pa stranko "obvestil", da bo, če v danem roku (5 dni) ne bo odpravila pomanjkljivosti, uvedel inšpekcijski in prekrškovni postopek. Dne 24. 5. 2016 je prvostopenjski organ izdal v tem sporu izpodbijano odločbo, zoper katero je tožnik vložil pritožbo, ki jo je drugostopenjski organ zavrnil.

10. Sodišče uvodoma pojasnjuje, da je inšpekcijski postopek primarno upravni postopek, prekrškovni pa postane v primeru, ko je neko dejanje opredeljeno kot prekršek in je zanj predpisana sankcija. Opozarja na določbo 32. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN), ki je določba materialnopravne narave in ki ne glede na poimenovanje te določbe "ukrepi inšpektorjev" v bistvu določa pristojnosti v postopku inšpekcijskega nadzora. Določa namreč, da če inšpektor pri opravljanju nalog inšpekcijskega nadzora ugotovi, da je kršen zakon ali drug predpis oziroma drug akt, ima pravico in dolžnost izvesti postopke v skladu z zakonom o prekrških, naznaniti kaznivo dejanje ali podati kazensko ovadbo za kaznivo dejanje, ki se preganja po uradni dolžnosti, predlagati pristojnemu organu sprejem ukrepov in odrediti druge ukrepe ter opraviti dejanja, za katere je pooblaščen z zakonom ali drugim predpisom. Sodišče pojasnjuje, da je osnovni namen prekrškovnega ukrepa kazen, cilj inšpekcijskega "upravnega" postopanja pa zagotoviti spoštovanje predpisov za naprej. Ustrezno razlikovanje med inšpekcijskim upravnim in inšpekcijskim prekrškovnim postopkom je pomembno tudi zato, da se uporabi pravilni procesni predpis, različna pa je tudi vrsta sodnega varstva, ki je zagotovljena zoper akte inšpektorjev, in ki jo v prvem primeru nudi Upravno sodišče v upravnem sporu, v drugem primeru pa sodišče splošne pristojnosti.

11. Ker je bila v obravnavanem primeru izdana odločba, s katero je prvostopenjski organ tožniku odredil odpravo nepravilnosti ter odločitev oprl na ugotovitve "preveritve preglednosti..." ter ugotovitev, da je bila kršena določba prvega odstavka 98. člena ZCes-1, je bila izdana odločba v "upravnem" inšpekcijskem postopku. Sodišče pojasnjuje, da je postopek inšpekcijskega nadzora urejen v ZIN, glede postopkovnih vprašanj, ki s tem zakonom niso urejena, pa se na podlagi 3. člena ZIN uporablja Zakon o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Ker ZIN posebnih določb, ki bi se nanašale na izvedbo inšpekcijskega postopka nima, v tem postopku veljajo vsa temeljna načela ZUP, tudi načelo materialne resnice, ki v postopku zahteva ugotovitev resničnega dejanskega stanja in v ta namen ugotovitev vseh dejstev in okoliščin, pomembnih za odločitev.

12. Izpodbijana odločitev temelji na dejanskem stanju, ugotovljenem na ogledu dne 22. 10. 2015 (uradni zaznamek, opomba sodišča). ZUP določa, da je ogled eden izmed v zakonu primeroma naštetih dokazov, na osnovi katerih se ugotavljajo dejstva, ki so pomembna za odločitev (drugi odstavek 164. člena ZUP). Ker ZIN, kot posebni predpis, ne določa postopkovnih pravil, kako naj se izvedejo posamezna dejanja inšpekcijskega postopka, se ogled opravi po določilih 199. do 203. člena ZUP. ZUP določa tudi, da se o ustni obravnavi, ustnih izjavah strank ali drugih oseb in o drugih pomembnejših dejanjih v postopku sestavi zapisnik (prvi odstavek 74. člena ZUP). Kaj se zapiše v zapisnik, določa 76. člen ZUP. Zapisnik mora obsegati poleg podatkov o organu, kraju, dnevu in uri ter zadevi, v kateri se dejanje opravlja, ter imen vseh navzočih tudi natančen in kratek potek ter vsebino v postopku opravljenega dejanja in uradnih izjav, izjave strank in drugih udeležencev itd. Zapisnik se piše med opravljanjem uradnega dejanja, pisni odpravek pa mora biti sestavljen v osmih dneh in poslan vsem udeleženim z opozorilom, da lahko v nadaljnjih osmih dneh ugovarjajo zoper morebitno nepravilnost prepisa. Preden se zapisnik sklene, se navzočim prebere, ti pa lahko dajo pripombe, ki se v tem primeru v zapisnik zapišejo, če pripomb ni, se to prav tako vpiše v zapisnik (prvi odstavek 78. člena ZUP). Nato podpiše zapisnik tisti, ki je sodeloval pri dejanju, na koncu pa ga overi uradna oseba, ki je dejanje vodila in morebitni zapisnikar.

13. V obravnavanem postopku zgoraj citirana določila ZIN in ZUP niso bila upoštevana. Čeprav je bil opravljen ogled na terenu, inšpektorica o opravljenem ogledu ni sestavila zapisnika po postopku in na način, kot to predpisujejo določila ZUP, ampak le uradni zaznamek, kar je po presoji sodišča v nasprotju z določbo prvega in drugega odstavka 74. člena ZUP. Uradni zaznamek se namreč sestavi le o uradnih zapažanjih in ugotovitvah, ustnih navodilih in sporočilih ter okoliščinah, ki se tičejo samo notranjega dela organa, pri katerem se vodi postopek (drugi odstavek 74. člena ZUP) in ne v postopku ugotavljanja dejanskega stanja (ogled), na ugotovitvah katerega bo temeljil inšpekcijski ukrep. Uradni zaznamek glede na navedeno ne more nadomestiti zapisnika o opravljenem ogledu, ki je po izrecni zakonski določbi prvega odstavka 74. člena ZUP v zvezi določbo 199. člena ZUP v takšnih primerih obvezen.

14. Iz upravne spisovne dokumentacije izhaja, da prvostopenjski organ pred izdajo izpodbijane odločbe ni izvedel ugotovitvenega postopka, ki ga je bil dolžan izvesti v skladu z določbo 8. člena ZUP in skladno s pravili XII. poglavja ZUP. Ker so bila z nepravilnim postopanjem prvostopnega organa v postopku inšpekcijskega nadzora pred izdajo izpodbijane odločbe kršena pravila postopka, ki vplivajo na zakonitost in pravilnost odločitve, je sodišče iz razloga bistvenih kršitev določb postopka odločilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1. Ker je sodišče odločbo odpravilo zaradi bistvene kršitve določb postopka, se do ostalih navedb strank v postopku ni opredeljevalo.

15. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (drugi odstavek 59. člena ZUS-1).

16. Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, pripada tožeči stranki skladno s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 pavšalni znesek povračila stroškov upravnega spora v skladu z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, ki določa, da če je bila zadeva rešena na seji in je tožnika v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR, kar skupaj z DDV znaša 347,70 EUR.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 74, 74/1, 74/2, 76, 76/2

Zakon o inšpekcijskem nadzoru (2002) - ZIN  - člen 32

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.