UPRS sodba I U 370/2016, enako tudi I U 276/2016, I U 605/2016, I U 275/2016  in I U 371/2016
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-01-24

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), Petra Hočevar (poroč.), mag. Miriam Temlin Krivic

varstvo konkurence - izločitev uradne osebe - dvom v nepristranskost uradne osebe - kršitev pravil postopka - obrazložitev odločbe

Trditveno in dokazno breme v zvezi z izločitvenim razlogom je po prvem odstavku 37. člena ZUP na tožniku, ki s pojasnjevanjem zatrjevanih kršitev procesne narave temu bremenu ni zadostil. Njegova bojazen o tem, da uradna oseba, katere izločitev zahteva, ni nepristranska, ni objektivno utemeljena. Nepravilno in nezakonito vodenje postopka samo po sebi ni izločitveni razlog; tožnik pa želi ravno to, torej v bistvenem na podlagi zatrjevanih samih postopkovnih kršitev, do katerih naj bi prišlo po njegovem mnenju, uveljavljati izločitveni razlog v smislu 37. člena ZUP

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Svet Javne agencije Republike Slovenije za varstvo konkurence (v nadaljevanju organ) je z izpodbijanim sklepom zavrnil (med drugim tudi) tožnikov predlog za izločitev pooblaščene uradne osebe mag. A.A. iz vodenja postopka opr. št. 306-79/2010 (1. točka izreka) in sklenil, da posebni stroški v postopku izdaje sklepa niso nastali (2. točka izreka). V obrazložitvi navaja, da stranke, torej med njimi tudi tožnik, zatrjujejo, da obstaja dvom v nepristranskost uradne osebe zaradi kršitve procesnih pravil. Iz navedb tožnika o domnevnih kršitvah izhaja, da se ne strinja z vodenjem postopka in odločitvami uradne osebe in da se navedeni očitki nanašajo na pravilnost vodenja upravnega postopka, ne pa na kakšne okoliščine, ki bi v smislu 37. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) kazale na osebno pristranskost pri odločanju do katere izmed strank. Navedeni očitki sami po sebi niso izločitveni razlog. Izločitveni razlog iz 37. člena ZUP obstaja le ob določenem ravnanju uradne osebe do stranke ali upravne stvari, ki ni izrecno navedeno v 35. členu ZUP, je pa takšno, da bi vzbudilo dvom v nepristranskost uradne osebe. Iz očitkov ni mogoče razbrati pristranskega odnosa uradne osebe do strank ali upravne stvari. Tožnik zgolj pavšalno navaja, da naj bi iz domnevnih kršitev postopka izhajala vnaprejšnja opredelitev uradne osebe, pri čemer pa te navedbe niso konkretizirane. Meni, da ni mogoče ugotoviti, da je zaradi razmerja uradne osebe do strank ali do upravne stvari podan dvom v njeno nepristranskost. Razlogi, ki jih je navedel tožnik, ne predstavljajo izločitvenih razlogov, naštetih v 35. členu ZUP, hkrati pa tudi ne okoliščin, ki vzbujajo dvom o nepristranskosti uradne osebe (37. člen ZUP).

2. Tožnik se s tako odločitvijo organa ne strinja in vlaga tožbo iz vseh razlogov po 27. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Najprej ugovarja, da izpodbijani sklep ni ustrezno obrazložen in ga ni mogoče preizkusiti. Nato navaja, kako organ po njegovem mnenju napačno omejuje presojo izkazanosti izločitvenega razloga iz 37. člena ZUP na obstoj subjektivne osebne pristranskosti. Ravnanje mag. A.A. pri vodenju ustne obravnave 1. 12. 2015 je bilo takšno, da vzbuja resen dvom v njeno nepristranskost. To izhaja iz okoliščin v povezavi s tem, da je sprejela očitno nerazumno, arbitrarno in nezakonito odločitev o stranski intervenciji predlagateljev A. d.d. in B.  d.o.o. Protislovna, nejasna in nerazumna so bila tudi na ustni obravnavi dana pojasnila mag. A.A. v zvezi z zahtevo priglasiteljev intervencije A. d.d. in B. d.o.o. po vpogledu v spis. Pojasnjuje, kako je bila nerazumno vodena obravnava z dne 1. 12. 2015, razpisana ob 8.30, in tista, ki se je pričela ob 13.07 uri. Na ustni obravnavi so bile nerazumno in arbitrarno kršene temeljne pravice strank. Objektivno je okrnjen videz nepristranskosti. Predlaga, naj sodišče izpodbijani sklep v celoti odpravi in odloči, da mu je toženka dolžna povrniti stroške postopka v 15-ih dneh, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

3. Toženka na tožbo odgovarja, da tožnik zgolj navaja domnevni obstoj nekaterih nepravilnosti glede pooblastila uradne osebe za vodenje procesnih dejanj in domnevne kršitve procesnih pravil pri izvedbi posameznih procesnih dejanj. Ob zatrjevanih objektivnih okoliščinah manjka konkretizirano zatrjevanje subjektivnih okoliščin na strani uradne osebe, glede na katere naj bi nastal dvom v njeno nepristranskost. Meni, da gre bodisi za temeljno nerazumevanje instituta izločitve bodisi za zlorabo te procesne pravice z namenom zavlačevanja upravnega postopka. Sodna praksa ne navaja, da bi se za izločitveni razlog lahko štelo vsako objektivno zaznavno ravnanje uradne osebe, s katerim se stranka ne strinja. Za izražanje takšnega nestrinjanja obstajajo pravna sredstva zoper upravne akte. Tožnik ne v zahtevi za izločitev ne v tožbi ne navaja, da bi bila podana subjektivna okoliščina v razmerju do njega ali do kakšne stranke z nasprotnim interesom. Sicer pa domnevna neenaka obravnava strank, ki bi bila v korist eni stranki na račun druge, niti ne more biti podana, saj v postopku ni strank z nasprotnim interesom. Predlaga, naj sodišče tožbo zavrne.

4. Tožnik v pripravljalni vlogi dodatno navaja, da toženka v odgovoru na tožbo nepravilno meni, da naj ne bi izkazal obstoja subjektivnih okoliščin na strani uradne osebe. Za izločitev zadošča obstoj bodisi subjektivnih bodisi objektivnih okoliščin, ki pri razumnem človeku vzbujajo upravičen dvom v nepristranskost uradne osebe. Po praksi Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) in slovenske sodne prakse sta odločilna tako subjektivni kot objektivni kriterij. Poudarja, da morajo uradne osebe ravnati na način, da zagotavljajo tudi zunanji videz nepristranskosti in s tem skrbijo za ugled organa. V konkretnem primeru to ni bilo zagotovljeno. Skladno s stališči sodne prakse ima pravico in tudi procesno dolžnost, s svojim proaktivnim ravnanjem preprečiti, da bi uradna oseba, glede katere je podan dvom v njeno nepristranskost, sodelovala v zadevi, zato ni utemeljeno stališče toženke, da svoja nestrinjanja lahko uveljavi s pravnimi sredstvi zoper upravne akte. Razlogi za dolgotrajnost predmetnega postopka so izključno na strani toženke.

6. V obravnavani zadevi je sporna presoja tožnikove zahteve za izločitev uradne osebe mag. A.A. iz postopka ugotavljanja tožnikove kršitve 6. člena Zakona o preprečevanju omejevanja konkurence (v nadaljevanju ZPOmK-1) in 101. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije, ki je v teku pred toženko (opr. št. 306-79/2010). Zahtevo je tožnik utemeljeval z okoliščinami, katere po njegovem mnenju vzbujajo dvom o nepristranskosti te uradne osebe. Organ je tožnikovo zahtevo zavrnil ob ugotovitvi, da uveljavljane okoliščine niso podlaga za izločitev po 37. členu ZUP (in tudi ne po 35. členu tega zakona), torej da izločitveni razlog ni izkazan. Tožnik takšni odločitvi organa nasprotuje.

7. Po drugem odstavku 15. člena ZPOmK-1 se za postopek odločanja toženke uporablja zakon, ki ureja splošni upravni postopek, če ni v ZPOmK-1 določeno drugače. Po prvem odstavku 37. člena ZUP, ki je relevanten v konkretnem primeru, lahko stranka zahteva izločitev uradne osebe, kadar druge okoliščine poleg tistih iz 35. člena tega zakona vzbujajo dvom o njeni nepristranosti. Pri tem mora stranka navesti okoliščine, zaradi katerih je po njenem mnenju podan razlog za izločitev.

8. Tožnik najprej meni, da izpodbijanega sklepa ni mogoče preizkusiti zaradi neustrezne, tj. pomanjkljive obrazložitve. V zvezi s tem navaja, da je organ razloge iz njegove zahteve za izločitev zavrnil pavšalno in navidezno ter da so razlogi identični kot v primeru sklepa, s katerim je bila zavrnjena zahteva za izločitev druge uradne osebe mag. B.B.. Trdi, da je posamezne navzven zaznavne oziroma objektivne okoliščine določno opredelil, vendar jih organ ni natančno presodil in svoje odločitve ni ustrezno obrazložil. Sodišče sodi, da so tožnikovi ugovori neutemeljeni.

9. V prvem odstavku 214. člena ZUP, ki se za izpodbijani sklep uporablja na podlagi 228. člena tega zakona, je med drugim določeno, da mora obrazložitev obsegati odločilne razloge. Organ, ki je z izpodbijanim sklepom odločil o zahtevah za izločitev uradne osebe mag. A.A., vloženih s strani več strank postopka, se je do njihovih ključnih oziroma bistvenih navedb, torej tudi tožnikovih, v obrazložitvi izpodbijanega sklepa opredelil tako, da jih je obravnaval po sklopih, glede na podobnost. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa je po presoji sodišča odgovorjeno na vse tožnikove navedbe, ki so za odločitev bistvene, zato je zakonsko predpisanemu standardu obrazložitve zadoščeno. Tožnik pa v tožbi niti določno ne pojasni, na katere njegove navedbe naj ne bi bilo odgovorjeno v obrazložitvi izpodbijanega sklepa in je tako očitek v tem pogledu ostal pavšalen. Prav tako ni mogoče slediti tožnikovi trditvi, da naj ne bi obrazložitev izpodbijanega sklepa vsebovala presoje o t. i. objektivnih odklonitvenih razlogih, saj se je organ opredelil do bistvenih tožnikovih navedb (tudi) s tem, da je ugotovil, da se nanašajo na pravilnost vodenja postopka (torej navzven) in da iz njih ni mogoče razbrati pristranskega odnosa uradne osebe do tožnika ali upravne stvari (odnos oziroma razmerje pa je razvidno tudi navzven), kar je jasno navedeno v obrazložitvi izpodbijanega sklepa. To pomeni, da je organ navedbe tožnika v njegovi zahtevi za izločitev obravnaval tudi z vidika t. i. objektivne nepristranskosti. Pravilnost in zakonitost izpodbijanega sklepa je mogoče preizkusiti. Očitana kršitev iz 3. in 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP ter 22. in 25. člena Ustave zato ni podana.

10. Nadalje tožnik v zvezi z okoliščinami, ki po njegovem prepričanju utemeljujejo izločitev uradne osebe mag. A.A., razlaga, da naj bi očitno nerazumno, arbitrarno in nezakonito odločila o intervenciji predlagateljev A. d.d. in B. d.o.o.. Trdi, da je kljub nasprotovanju strank in po tem, ko je bila že podana zahteva za njeno izločitev, dovolila intervencijo navedenih družb, čeprav naj bi bila priglasitev intervencije podana prepozno in bi jo bilo treba kot tako zavreči, poleg tega pa tudi ni bil izkazan pravni interes. Stranke naj bi pozivala, naj skrajšajo svoje obrazložitve nasprotovanja intervenciji, čeprav je sama razpisala ustno obravnavo. Obrazložitev sklepa o dovolitvi intervencije, ki je že očitno nepravilna oziroma nezakonita, naj bi bila v nasprotju s predhodno dano obrazložitvijo mag. A.A.. Mag. A.A. naj bi tudi protislovno, nejasno in nerazumno podala pojasnila glede družb A. d.d. in B. d.o.o. za vpogled v spis, kar tožnik v tožbi še natančneje razlaga. Tako naj bi uradna oseba pozvala k dopolnitvi zahteve za vpogled v spis, še preden je bil izveden narok za obravnavo predloga za intervencijo in še preden je bilo o tem odločeno.

11. Sodišče zgornjim tožnikovim navedbam ne more slediti, saj gre za zatrjevanje očitkov o kršitvah postopkovnih oziroma materialnopravnih pravil, ki že na ravni tožnikovih trditev še ne morejo pomeniti, da bi šlo za pristranskost uradne osebe mag. A.A. oziroma da bi obstajal dvom v njeno nepristranskost. Tožnik v tožbi z ničemer ne prikaže, kako konkretno naj bi odločitev o stranski intervenciji družb A. d.d. in B. d.o.o. ter ravnanje uradne osebe v zvezi z zahtevo za vpogled v spis kazalo na njeno pristranskost v postopku oziroma zainteresiranost za izid postopka, ki bi bil za tožnika neugoden in ki naj bi zato vzbujala dvom v nepristranskost te uradne osebe. Tako zatrjevane okoliščine ne predstavljajo izločitvenega razloga v smislu 37. člena ZUP, ampak so lahko predmet eventualne sodne ali druge pravne presoje, če bo te kršitve tožnik uveljavljal v tožbi zoper odločitev toženke, s katero bo postopek opr. št. 306-79/2010 zaključen oziroma v okviru drugih uporabljenih pravnih sredstev zoper to odločitev. Tudi to, da naj bi uradna oseba pozvala k dopolnitvi zahteve za vpogled v spis, še preden je bil izveden narok za obravnavo predloga za intervencijo, še ne daje podlage za utemeljen dvom v njeno nepristranskost.

12. Tožnik še ugovarja, kako naj bi na obravnavi 1. 12. 2015 mag. A.A. dopustila „vmešavanje“ v vodenje postopka s strani uradne osebe mag. B.B. in njena pojasnila v zvezi s tem naj bi bila nerazumljiva, protislovna in nezakonita. Trdi, da ni mag. A.A. ničesar storila za to, da bi zagotovila zakonitost vodenja postopka, ob izrecnih opozorilih strank. Pojasnjuje, da naj bi imel mag. B.B. neustrezno pooblastilo – podpisnik pooblastila z dne 1. 12. 2015 ni direktor toženke, temveč C.C., ter da subdelegacija ni dopustna. Razlogi za pooblastitev mag. B.B. niso bili pojasnjeni.

13. Tudi te zatrjevane nepravilnosti ne zadostujejo za izkazanost izločitvenega razloga po 37. členu ZUP; pri zatrjevanem bi lahko šlo namreč kvečjemu za kršitve pravil postopka. Iz tožbenih navedb ne izhaja, kako naj bi ravnanja mag. A.A., zlasti še preko druge uradne osebe (zatrjevana dejanja mag. B.B.), kot je razumeti tožbena izvajanja, sploh kazala na njeno pristransko prepričanje o izidu postopka pred toženko tako, da bi bilo treba to uradno osebo izločiti iz postopka. Tožnik ne konkretizira, kako naj bi zatrjevane nepravilnosti v zvezi s pooblastilom mag. B.B. predstavljale pristranskost na strani mag. A.A.

14. Neutemeljeno se tožnik zavzema za to, da naj bi na pristranskost mag. A.A. kazalo to, da naj bi zakonitemu zastopniku družbe C. d.d. D.D. odrekla udeležbo na ustni obravnavi 1. 12. 2015, s tem, ko ga je pozvala, da naj na svoje zaslišanje počaka pred obravnavno dvorano, v kateri se je izvajala ustna obravnava in dokazni postopek z zaslišanjem E.E.. Pri tem tožnik še dodaja, da naj bi enako ravnal tudi mag. B.B. v zvezi z direktorico D. d.o.o. F.F.. Ugovorom v zvezi s tem oziroma neenako obravnavo strank sodišče ne sledi, saj tožnik uveljavlja (kvečjemu) kršitve pravil postopka, ki ne morejo konstituirati izločitvenega razloga v smislu 37. člena ZUP. V povezavi z navedenim v kontekstu obravnavanega primera s strani tožnika zatrjevana kršitev 9. člena ZUP, 18. člena ZPOmK-1 in 22. člena Ustave torej ne kaže na pristranskost uradne osebe.

15. Zavrnitev dokaznih predlogov s strani organa v izpodbijanem sklepu je po oceni sodišča zadostno konkretizirana. Organ je dovolj natančno in jasno pojasnil, da izvedba predlaganih dokazov ne bi vplivala na odločitev in zakaj tako meni – ker dajejo zadostno podlago za odločitev že navedbe tožnika (na trditveni ravni). Torej ne gre za vnaprejšnjo dokazno oceno. Kršitev načela kontradiktornosti oziroma zaslišanja stranke tako ni podana.

16. Zaključno sodišče še ocenjuje, ob upoštevanju vseh v tožbi zatrjevanih okoliščin kot celote, da v objektivnem in subjektivnem pogledu ni verjetne podlage za sklepanje, da je na osnovi zatrjevanega podan (upravičen) dvom v nepristranskost uradne osebe mag. A.A.. Trditveno in dokazno breme v zvezi z izločitvenim razlogom je po prvem odstavku 37. člena ZUP na tožniku, ki s pojasnjevanjem zatrjevanih kršitev procesne narave temu bremenu ni zadostil. Sodišče ocenjuje, da njegova bojazen o tem, da uradna oseba, katere izločitev zahteva, ni nepristranska, ni objektivno utemeljena. Tožnik zato niti s sklicevanjem na judikaturo ESČP in slovenskih sodišč ne more biti uspešen. Nepravilno in nezakonito vodenje postopka samo po sebi ni izločitveni razlog; tožnik pa želi ravno to, torej v bistvenem na podlagi zatrjevanih samih postopkovnih kršitev, do katerih naj bi prišlo po njegovem mnenju, uveljavljati izločitveni razlog v smislu 37. člena ZUP. Iz v tožbi opisanega ravnanja uradne osebe mag. A.A. pa ni mogoče niti z verjetnostjo sklepati, da bi bil zaradi razmerja uradne osebe do strank ali do upravne stvari podan dvom v nepristranskost te uradne osebe v kontekstu konkretne zadeve in kar bi (negativno) vplivalo na percepcijo javnosti o neodvisnosti in nepristranskosti delovanja toženke. Tožbene navedbe o številčnosti odločb toženke, odpravljenih v postopku sodnega varstva, nimajo povezave z zadevno tožnikovo zahtevo za izločitev uradne osebe. Odločitev organa o zavrnitvi zahteve za izločitev uradne osebe mag. A.A. iz vodenja postopka je tako po presoji sodišča pravilna.

17. Sodišče dokazov, ki jih je v tožbi predlagal tožnik, ni izvajalo, ker na odločitev ne bi mogli vplivati. Tožnikovo mnenje o pristranskosti uradne osebe že na ravni tožbenih trditev ni objektivno utemeljeno. Upoštevaje tožbeno trditveno podlago, ki je dokazi ne morejo nadomestiti, je v zadevi sodišče lahko odločilo (presodilo pravilnost in zakonitost izpodbijanega sklepa) v celoti že na podlagi dejanskega stanja, ugotovljenega v postopku pred toženko.

18. Glede na navedeno je sodišče tožbo zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1, ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijanega sklepa pravilen ter da je sklep pravilen in na zakonu utemeljen.

19. Odločitev o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

ZPOmK-1 člen 6, 18. ZUP člen 9, 37, 214, 214/1, 237, 237/2, 237/2-3, 237/2-7. URS člen 22, 25.

Opr. št: I U 276/2016, ECLI:SI:UPRS:2016:I.U.276.2016

Opr. št: I U 605/2016, ECLI:SI:UPRS:2016:I.U.605.2016

Opr. št: I U 275/2016, ECLI:SI:UPRS:2016:I.U.275.2016

Opr. št: I U 371/2016, ECLI:SI:UPRS:2016:I.U.371.2016

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

UPRS sodba I U 1751/2014, enako tudi I U 1765/2014