UPRS sklep I U 1040/2016
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-07-28

mednarodna zaščita - samovoljna zapustitev azilnega doma - pravni interes za tožbo - zavrženje tožbe

Evropski zakonodajalec je samovoljno zapustitev določenega kraja ali pa neizpolnjevanje obveznosti javljanja predvidel kot domnevni umik oziroma odstop od prošnje ne glede na to, ali se je prosilec v državo kasneje vrnil, oziroma ne glede na to, ali se prosilec v času odločanja še nahaja v državi članici.

Zavrženje tožbe zaradi pomanjkanja pravnega interesa bi sicer v primeru morebitne vrnitve tožnika v Slovenijo lahko pomenilo poseg v njegovo pravico do mednarodne zaščite. Vendar pa pravica do mednarodne zaščite ni absolutna pravica, ampak je v njo dopustno poseči  v skladu z načelom sorazmernosti (18. člen v zvezi z 1. odstavkom 52. člena Listine o temeljnih pravicah EU), to pa pomeni, da je treba na drugi strani upoštevati pravice drugih prosilcev za azil, ki še čakajo na vsebinsko odločitev sodišča in niso samovoljno zapustili Slovenije.

1. Z izpodbijanim aktom je tožena stranka zavrnila prošnjo tožnika za mednarodno zaščito.

2. Tožnik je vložil tožbo na odpravo izpodbijane odločbe in je predlagal, da sodišče upravno odločbo nadomesti s sodbo, podrejeno pa, da vrne zadevo v ponovno odločanje.

3. V odgovoru na tožbo z dne 15. 7. 2016, ki ga je sodišče prejelo dne 19. 7. 2016,  je tožena stranka navedla, da je tožnik samovoljno zapustil Azilni dom, zaradi česar je bil izbrisan iz evidence dne 8. 7. 2016 in se do priprave odgovora ni vrnil in tožena stranka ne ve, kje se tožnik nahaja.

4. Sodišče je dne 19. 7. 2016 odgovor na tožbo odposlalo svetovalki za begunce, ki zastopa tožnika v upravnem sporu, in v dopisu dalo svetovalki možnost, da v roku 3 dni odgovori na odgovor tožene stranke, vendar do sodne odločitve v tej zadevi sodišče ni prejelo odgovora svetovalke za begunce. Svetovalka za begunce pa je poziv sodišča prejela dne 20. julija 2016.

6. Sodišče je odločilo, da tožnik ne izkazuje več pravnega interesa za tožbo v tem upravnem sporu. Pri tem se je sodišče oprlo na ustaljeno upravno-sodno prakso v tovrstnih zadevah (na primer sodbe v zadevah: I U 678/2013-12, I U 741/2013-7, I U 261/2013-12, I U 1907/2013, I U 1048/2014, I U 1208/2013), pri čemer pa je sodišče v tej zadevi, z razliko od prej omenjenih, moralo upoštevati Procesno direktivo II,(1) ki uvaja harmonizacijo na podlagi skupnih standardov in ne več Procesno direktivo I,(2) ki je uvedla harmonizacijo med državami članicami samo na ravni minimalnih standardov. Upravno sodišče je tako odločilo na podlagi Procesne direktive II tudi v drugih primerih (na primer: sodbi Upravnega sodišča v zadevah I U 1519/2015 z dne 18. 11. 2015 in I U 1622/2015 z dne 16. 12. 2015).

7. Obravnavano pravno situacijo je torej treba presojati prek prava EU, ki v določbi 78. člena Prečiščene različice Pogodbe o delovanju EU (PDEU, Uradni list EU C 38, 30. 3. 2010) določa, da Unija oblikuje „skupno politiko o azilu“, ki mora biti v skladu z Ženevsko konvencijo z dne 28. julija 1951 in Protokolom z dne 31. januarja 1967 o statusu beguncev (v nadaljevanju: Ženevska konvencija) ter drugimi ustreznimi pogodbami. Ženevska konvencija ne ureja situacije in pravnih posledic, ko prosilec za mednarodno zaščito med postopkom, bodisi med upravnim ali sodnim postopkom, samovoljno zapusti državo in se vanjo ne vrne. Sekundarno pravo EU pa to vprašanje izrecno ureja v določilu, ki ima naslov „postopek v primeru implicitnega umika prošnje ali odstopa od nje“.(3) Določilo 1. odstavka 28. člena Procesne direktive II pravi, „kadar obstajajo upravičeni razlogi za domnevo, da je prosilec za azil implicitno umaknil svojo prošnjo za azil ali od nje odstopil, države članice zagotovijo, da organ za presojo sprejme sklep o prekinitvi postopka ali, če na podlagi ustrezne vsebinske preučitve prošnje v skladu s členom 4 Direktive 2011/95/EU šteje, da je prošnja neutemeljena, odločbo o zavrnitvi prošnje.

8. Izraz „prekiniti“ v slovenski različici Procesne direktive II, če bi se ga razumelo v smislu prekinitve postopka po ZUP, ni ustrezen, ker je v angleški različici uporabljen izraz „to discontinue“, v francoski različici „de clore l'examen“ in v italijanski različici „di sospendere l'esame“, kar v vseh treh primerih nedvomno pomeni ustaviti obravnavo prošnje (ne pa prekiniti postopek v smislu ZUP). Enako velja za pojem prekinitve v prvem pododstavku člena 28(2) Procesne direktive II in v zadnjem stavku zadnjega pododstavka člena 28(2) Procesne direktive II, kjer pa je edino v francoski različici uporabljen pojem „interrompu“ (prekinjen).

9. Vendar pa iz določila prvega pododstavka člena 28(2) Procesne direktive II nedvomno izhaja, da gre za posebno obliko ustavitve postopka, za katero velja, da „države članice zagotovijo, da je prosilec, ki se ponovno javi pristojnemu organu po izdaji sklepa o prekinitvi postopka iz odstavka 1 tega člena, upravičen zahtevati ponovno uvedbo njegovega postopka ali podati novo prošnjo, za katero se ne uporablja postopek iz členov 40 in 41.“ Slednji določili urejata primer naknadne prošnje.

10. Kot posledico domnevnega umika ali odstopa od prošnje je torej evropski zakonodajalec predvidel ustavitev postopka ali celo kar vsebinsko odločitev zgolj na podlagi domnevnega umika ali odstopa, da prosilec po vsebini ne izpolnjuje pogojev za mednarodno zaščito, ne glede na to, kaj je navajal v prošnji. Evropski zakonodajalec v takem primeru niti ne dovoljuje sodne odločitve, ki bi tožbi ugodila.

11. Slovenski zakonodajalec je v ZMZ sledil tej razlagi sekundarnega prava EU, saj je v določilu 3. odstavka 50. člena ZMZ določil, da organ s sklepom postopek ustavi (ne pa prekine), če se prošnja šteje za umaknjeno. Ni pa slovenski zakonodajalec uredil možnosti ponovnega odprtja zadeve, če se prosilec ponovno javi pristojnemu organu, kar ni v skladu z neposredno uporabljivo določbo člena 28(2) Procesne direktive II. Stranka mora imeti na voljo obe možnosti: ponovno odprtje zadeve ali pa podati novo prošnjo, za katero se ne uporablja postopek iz 40. in 41. člena Procesne direktive II, razen če ne gre za primer iz drugega pododstavka člena 28(2) Procesne direktive II. Ker je evropski zakonodajalec to izrecno in brezpogojno določil v členu 46(1)(b) in (c) Procesne direktive II, ima prosilec v primeru vrnitve v Slovenijo pravico do učinkovitega pravnega sredstva zoper „zavrnitev ponovne uvedbe postopka obravnavanja prošnje po njegovi prekinitvi v skladu s členoma 27 in 28“ in tudi zoper odločbo o nedopustnosti prošnje v skladu s členom 33(2) Procesne direktive II (naknadna prošnja). V obeh primerih stranko ščiti tudi načelo nevračanja (tretji pododstavek člena 28(2) člena Procesne direktive II).

12. V drugem pododstavku člena 28(1) Procesne direktive II so navedeni primeri, ko države lahko domnevajo, da je prosilec implicitno umaknil prošnjo za azil ali je od nje odstopil. Med temi primeri oziroma okoliščinami je tudi okoliščina (člen 28(1)(b) Procesne direktive II), da je „prosilec pobegnil ali brez dovoljenja zapustil kraj, kjer je živel ali bil zadržan, ne da bi v razumnem roku sporočil pristojnemu organu, razen če prosilec dokaže, da je bilo to posledica okoliščin, na katere ni mogel vplivati.“ Primeri okoliščin iz člena 28(1)(a) Procesne direktive II kažejo, da je evropski zakonodajalec zelo široko uredil možnosti, ko država lahko domneva, da je prosilec implicitno umaknil prošnjo ali je od nje odstopil. Zato dejstvo, da stranka med postopkom zapusti državo, še bistveno bolj kaže na domnevo o umiku oziroma odstopu, kot pa opustitev sporočila določenih bistvenih informacij za prošnjo, ali neudeležba na osebnem razgovoru.

13. Evropski zakonodajalec je torej samovoljno zapustitev določenega kraja ali pa neizpolnjevanje obveznosti javljanja predvidel kot domnevni umik oziroma odstop od prošnje ne glede na to, ali se je prosilec v državo kasneje vrnil, oziroma ne glede na to, ali se prosilec v času odločanja še nahaja v državi članici.

14. Okoliščina, da je tožnik samovoljno zapustili Azilni dom in se vanj ni vrnil je v obravnavani zadevi nesporno izkazana. Tožnik pa tudi ni izkazal, da je njegovo izginotje posledica okoliščin, na katere ni imel zadostnega vpliva.

15. Če je zgoraj navedena ureditev po pravu EU predpisana za postopek odločanja pred pristojnim organom na prvi stopnji, sodišče ne vidi pravne podlage, da bi v sodnem postopku sodišče lahko bistveno odstopilo od te ureditve in da bi bilo obvezano po vsebini obravnavati tožbo ob tem, da po pravu EU sodišče niti ne bi moglo izdati sodbe, s katero bi tožbi ugodilo, čeprav je predmetna zadeva v bistvenih elementih povsem primerljiva z sodno odločitvijo Upravnega sodišča v zadevi I U 1831/2015 z dne 6. 1. 2016, v kateri je sodišče tožbi ugodilo. V določilu člena 46(11) Procesne direktive II je celo izrecno predvideno, da „države članice lahko v nacionalni zakonodaji določijo tudi pogoje, na podlagi katerih se lahko domneva, da je prosilec implicitno umaknil pravno sredstvo iz odstavka 1 ali od njega odstopil, skupaj s postopkovnimi pravili, ki jih je pri tem treba upoštevati.“ Takšna postopkovna določba je 6. točka 1. odstavka 36. člena ZUS-1, po kateri sodišče tožbo zavrže, če upravni akt očitno ne posega več v tožnikovo pravico ali njegovo neposredno, na zakon oprto korist. Tudi zgolj v dejanskem smislu sodišče sodne presoje po vsebini niti ne more opraviti, ker tožnika ni več, in ga sodišče oziroma upravni organ v morebitnem ponovnem postopku niti ne more zaslišati, tako da organ ne bi mogel dopolniti postopka v primeru ugoditve tožbe, ker tožnika ni več v Sloveniji, sodišče pa ne sodi v hipotetičnih primerih.

16. Sodišče pripominja, da je tožnik v konkretnem primeru v upravnem postopku imel pooblaščenca. To pomeni, da je bil tožnik nedvomno in jasno seznanjeni s posledicami njegove samovoljne zapustitve Slovenije in da se je za zapustitev Slovenije odločil po svobodni volji.

17. Zavrženje tožbe zaradi pomanjkanja pravnega interesa bi sicer v primeru morebitne vrnitve tožnika v Slovenijo lahko pomenilo poseg v njegovo pravico do mednarodne zaščite. Vendar pa pravica do mednarodne zaščite ni absolutna pravica, ampak je v njo dopustno poseči  v skladu z načelom sorazmernosti (18. člen v zvezi z 1. odstavkom 52. člena Listine o temeljnih pravicah EU), to pa pomeni, da je treba na drugi strani upoštevati pravice drugih prosilcev za azil, ki še čakajo na vsebinsko odločitev sodišča in niso samovoljno zapustili Slovenije. Po stališču Ustavnega sodišča namreč „osebe, ki iz svoje države pobegnejo zaradi strahu pred preganjanjem, ne smejo nesorazmerno dolgo čakati, da se v azilnem postopku odloči o njihovi usodi. Zato je hiter potek postopka na prvi stopnji, v sodnih postopkih in tudi v postopku z ustavno pritožbo v interesu prosilca za mednarodno zaščito“ (odločba Ustavnega sodišča v zadevi Up-360/09 z dne 3. 12. 2009, odst. 6). Bistveno pa je, da tožnika, v primeru njegove vrnitve v Slovenijo, ščiti načelo nevračanja („non-refoulement“), zaradi česar je absolutna pravica tožnika v primeru njegove vrnitve zavarovana, ima pa tudi pravico iz člena 28(2) Procesne direktive II za ponovno odprtje postopka ter pravico do sodnega varstva na podlagi 46 člena Procesne direktive II.

18. Odločitev o zavrženju tožbe v tem primeru je do omejene mere primerljiva s prakso Ustavnega sodišča, ki v situacijah, ko tožnik samovoljno zapusti Azilni dom ali Center za tujce med potekom postopka ustavne pritožbe, ustavno pritožbo zavrže, kajti „pravni položaj pritožnika se tudi v primeru, če bi Ustavno  sodišče ugodilo ustavni pritožbi (razveljavilo izpodbijani sodni odločbi, odpravilo odločbo upravnega organa in zadevo vrnilo v novo odločanje), ne bi izboljšal. Ker je pritožnik samovoljno zapustil Center za tujce in se vanj ni vrnil, bi namreč MNZ ob smiselni uporabi pete alineje prvega odstavka 42. člena ZAzil postopek za priznanje ustavilo“ (odločba Ustavnega sodišča Up-555/07 z dne 11. 6. 2007, odst. 5; in tudi: odločbe Up-1440/06-15 z dne 7. 2. 2007, odst. 6; Up-1599/06-20 z dne 24.11. 2006, odst. 5-6; U-I-17/06 z dne 20. 9. 2006, odst. 4).

19. Še bolj strogo stališče je Ustavno sodišče zavzelo v odločbi Up-3936/07 z dne 4. 7. 2008, ko se je sklicevalo na drugo alinejo 88. člena ZMZ, po kateri mora biti prosilec vedno dosegljiv pristojnemu organu, se odzvati na njegova vabila in se podrejati njegovim ukrepom. „Navedeno posledično pomeni, da se mora prosilec za azil do pravnomočnosti odločitve o njegovi prošnji, oziroma v primeru vložitve ustavne pritožbe do končne odločitve o ustavni pritožbi, ravnati v skladu z določbami zakona, torej tudi izpolnjevati dolžnosti, ki mu jih nalaga zakon. Ker so pritožniki azilni dom samovoljno zapustili in se vanj v treh dneh niso vrnili, očitno nimajo več namena prositi za mednarodno zaščito v Republiki Sloveniji“ (ibid. odst. 7).

20. Sodišče je zato zaradi pomanjkanja pravnega interesa tožbo tožnika zavrglo (6. točka 1. odstavka 36. člena ZUS-1).

Gre za direktivo 2013/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite (prenovitev), Uradni list EU, L 180/60, 29. 6. 2013, v nadaljevanju Procesna direktiva II.

Gre za direktivo Sveta 2005/85/ES z dne 1. decembra 2005 o minimalnih standardih glede postopkov za priznanje ali odvzem statusa begunca v državah članicah, Uradni list EU, L 326, 13. 12. 2005.

Določilo 28. člena Procesne direktive II.

ZMZ člen 50. Direktiva 2013/32/EU Evropskega parlamenta in sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite (prenovitev) člen 28, 28/1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.