UPRS Sodba I U 853/2016-20
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-03-28

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), mag. Miriam Temlin Krivic (poroč.), Petra Hočevar

ureditev meje - parcelacija - cesta - razlastitev

Določbi 13. in 14. člena ZCes-1 je mogoče uporabiti le v primerih, ko cesta (po dejanski rabi - v naravi) poteka po parcelah izven meja parcele, ki je kot cesta evidentirana v zemljiškem katastru. Torej v primeru, ko ima površina izven parcele, ki je evidentirana kot cesta, uporabo, kot jo opredeljuje 5. točka prvega odstavka 2. člena ZCes-1.

V primerih, ko cesta poteka po zasebnem zemljišču ali pa bo zaradi rekonstrukcije in razširitve ceste poseženo na zasebna zemljišča, določbi 13. in 14. člena ZCes-1 nista neposredno uporabni za uvedbo postopka parcelacije. Že iz drugega odstavka 12. člena ZCes-1 izhaja, da je pred izgradnjo treba upoštevati, da se posega v zasebno lastnino in zemljišča pridobiti, ali na podlagi pravnega posla oziroma v postopku razlastitve.

Šele na podlagi pridobljene stvarne pravice na nepremičnini, ki bo v prihodnosti cesta, v korist upravljavca ceste oziroma tekom postopka razlastitve, sta določbi 13. in 14. člena ZCes-1 materialna podlaga, kot specialni določbi glede na ZEN, za evidentiranje meje in izvedbo parcelacije.

I. Tožbi se ugodi ter se odločbi Geodetske uprave RS, Območna geodetska uprava Ljubljana, Geodetska pisarna Grosuplje, št. 02112-134/2015-6 z dne 23. 11. 2015 v 2. točki izreka, v obsegu evidentiranja parcelacije in ugotovitve sprememb parcel: - ukinjene parcele 708/2, 708/8, 708/9, 708/10 in nove parcele 708/32, 708/33, 708/26, 708/27, 708/28, 708/29, 708/30, 708/31 ter Ministrstva za okolje prostor št. 3532-2/2016-2 MHŠ z dne 6. 5. 2016 v 2. točki izreka odpravita in se zadeva v odpravljenem delu vrne prvostopnemu organu v nov postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v višini 347,70 EUR v 15 dneh od vročitve te sodbe, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Prvostopni organ je z izpodbijano 2. točko izreka, v delu, ki se nanaša na tožnika, odločil, da se v katastrski občini a, v postopku evidentiranja parcelacij ugotovijo naslednje spremembe: ukinejo parcele 708/2, 708/8, 708/9, 708/10 in nastanejo nove 708/32, 708/33, 708/26, 708/27, 708/28, 708/29, 708/30, 708/31. V 3. točki izreka pa, da je grafični prikaz urejenih delov mej in stanja parcel po opravljenih parcelacijah z označenimi zemljiškokatastrskimi točkami in vpisanimi parcelnimi številkami obvezna priloga temu aktu. Urejeni deli mej so označeni poudarjeno. Novi deli mej so označeni črtkano. V obrazložitvi je navedel, da je Občina A. vložila zahtevo za uvedbo postopka evidentiranja urejenih delov mej parcel ter parcelacije parcel, ki ležijo ob lokalni cesti LC 138110 Stična - Vir pri Stični - Griže. Zahtevi je bil priložen elaborat, ki ga je po določbah Zakona o evidentiranju nepremičnin (ZEN) izdelalo geodetsko podjetje. Občina A. je vložila zahtevo kot upravljavec javnih poti, ki potekajo po parcelah 711/34, 711/69, 711/138, 1584/3, 1586, 1587/11, 1587/13. Organ je opravil preizkus vloge po 35. in 51. členu ZEN in ugotovil, da ni razloga za zavrženje oziroma zavrnitev elaborata. Parcelacije so se izvedle na zahtevo upravljavca in ob upoštevanju 13. in 14. člena Zakona o cestah (ZCes-1) ter v skladu z izdelanim projektom PZI, rekonstrukcija predmetne ceste, ki ga je izdelalo projektantsko podjetje B. Po pregledu vsebine elaborata ugotavlja, da so bili lastniki parcel na postopek parcelacije vabljeni v skladu s četrtim odstavkom 14. člena ZCes-1. Postopka parcelacije se bodisi niso udeležili, bodisi se z določitvijo meje ceste po zunanjem robu cestnega sveta niso strinjali. V skladu z ZCes-1 nenavzočnost pravilno vabljenih strank ali nestrinjanje strank, ki so se meje mejne obravnave sicer udeležile, z določitvijo meje ceste po zunanjem robu cestnega sveta, ne zadrži izdaje odločbe o evidentiranju parcelacij v zemljiškem katastru. Strank ni treba zaslišati in jih seznaniti z dejstvi pred izdajo odločbe o evidentiranju parcelacije na terenu. Odločbo o evidentiranju parcelacije na terenu se izda na podlagi skrajšanega ugotovitvenega postopka.

2. Drugostopni organ je pritožbo tožnika zavrnil (1. točka izreka) ter zavrnil tudi njegovo zahtevo za povrnitev stroškov postopka (2. točka izreka). V obrazložitvi je soglašal z razlogi organa, da je parcelacijo izvedel na podlagi 13. in 14. člena ZCes-1. Stroške tožnika je zavrnil na podlagi določbe tretjega odstavka 13. člena ZEN.

3. Tožnik uvodoma uveljavlja bistvene kršitve pravil postopka. Odločbi sta bili izdani brez zahteve stranke (128. člen ZUP), ob neupoštevanju določbe 48. člena ZEN. Zahtevo je podala Občina A., ne da bi za to obstajala pravna podlaga, saj ni bila aktivno legitimirana. Toženka je sicer omenila sklep Občinskega sveta Občine A. z dne 23. 6. 2014 o ugotovitvi javne koristi ter nakupu oziroma razlastitvi nepremičnin in delov nepremičnine v k.o. ..., vendar tega sklepa ni obrazložila in ne pojasni, kaj iz njega izhaja. Odločbe se zato tudi ne da preizkusiti, s čimer je zgrešila absolutno bistveno kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. Izpodbijana odločba tudi ne vsebuje razlogov o pravno odločilnih dejstvih. Toženka tudi ni dala tožniku možnosti, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah. Prvostopenjska odločba in drugostopenjska odločba sta sami s seboj v nasprotju, medtem ko prvostopenjska govori o tem, da se parcelacije in evidentiranje urejene meje na nepremičninah opravlja glede na predviden potek še nezgrajene ceste, pa drugostopenjska govori o tem, da naj bi se parcelirala obstoječa cesta, kar je napačno, saj v predmetnem postopku ni šlo za parcelacijo obstoječe ceste, ampak za parcelacijo predvidene ceste. Obstoječa cesta je že parcelirana in poteka po parceli 1538/1. Prav tako je napačno, da naj bi bila Občina A. upravičen predlagatelj postopka, ker naj bi bila lastnica ceste, ki poteka po parceli 1538/1. V obravnavani zadevi gre za parcelacijo nepremičnin tožnika, torej nepremičnin, ki so v zasebni lasti tožnika in v zvezi s čemer Občina ni sklenila nobenega pravnega posla, na podlagi katerega bi lahko zahtevala parcelacijo, niti v zvezi s tem ni bila izdana odločba v razlastitvenem postopku. Sklep o ugotovitvi javne koristi z dne 23. 6. 2014 pa tudi ni odločba ali akt, na podlagi katerega bi se lahko izvedla parcelacija. Toženka se v drugostopni odločbi nepravilno sklicuje na 13. in 14. člen ZCes-1, saj se ta dva člena nanašata zgolj na določitev in označitev meje ceste, ne pa na parcelacijo predvidene ceste, torej objekta, ki ne obstaja. Meja ceste, obstoječe ceste, ki ni evidentirana v zemljiškem katastru, se določi po zunanjem robu cestnega sveta (četrti odstavek 14. člena ZCes-1). Tožnik se s parcelacijo ne strinja, kot se tudi ne strinja z mejami novo nastalih parcel. Prvostopenjski organ je spregledal peti odstavek 48. člena ZEN, ki določa, da uvedbo upravnega postopka lahko zahteva razlastitveni upravičenec, če se parcelacija izvaja zaradi razlastitve. Enako je spregledal četrti odstavek, ki določa, da se postopek evidentiranja parcelacije lahko izvede na podlagi akta državnega organa ali organa samoupravne lokalne skupnosti. V konkretnem primeru je bil izdelan le projekt PZI rekonstrukcije predmetne ceste. Iz odločbe Ustavnega sodišča RS, npr U-I-289/12, izhaja, da so odloki o kategorizaciji občinskih cest v delu, v katerem se nanašajo na kategorizacijo javne ceste, ki teče po zasebnem zemljišču (kot je to predvideno v konkretnem primeru), neustavni. Če so zemljišča, po katerih naj bi potekala javna cesta, ki jo občina namerava kategorizirati, v zasebni lasti, mora občina takšna zemljišča pred kategorizacijo pridobiti s pravnim poslom oziroma v postopku razlastitve. V predmetni zadevi to ni bilo storjeno. Razlastitveni postopek ni bil sprožen, občina pa s tožnikom tudi ni sklenila pravnega posla, s katerim bi pridobila dele tožnikovih nepremičnin. Tako je tudi stališče sodne prakse, sodba Upravnega sodišča II U 344/2014 z dne 25. 2. 2015. Pooblaščenka tožnika - žena, ko je nastopala na mejni obravnavi, ni imela pooblastila v zvezi z izjavljanjem, kje naj meja med novonastalimi parcelami po opravljeni parcelaciji poteka. Prav tako tožnik ni bil seznanjen s projektom PZI. Predlaga odpravo prvostopne in drugostopne odločbe in zahteva povrnitev stroškov postopka.

4. Tožena stranka na tožbo ni odgovorila, poslala pa je upravni spis.

5. Stranka z interesom v tem postopku Občina A. na tožbo ni odgovorila.

7. Tožnik z obravnavano tožbo izpodbija obe odločbi upravnih organov v celoti. Glede na njegov pravni interes, ki izhaja iz ugovorov v tožbi, sodišče šteje, da izpodbija odločitve, ki se nanašajo nanj.

8. V obravnavani zadevi je sporno, ali je bila Občina A. upravičen vlagatelj zahteve za evidentiranje parcelacije tožnikovih nepremičnin, kot lastnica parcele 1583/1, ki meji na tožnikove. Kdo je upravičen zahtevati parcelacijo, določa 48. člen ZEN, kot krovni zakon. Drugostopni organ meni, da je v obravnavani zadevi podlaga za neupoštevanje prvega odstavka 48. člena ZEN, v delu določbe, ki se glasi, da se parcelacija izvede na podlagi zahteve lastnika, v določbi tretjega odstavka 48. člena ZEN, ki določa, da se za zemljišča pod objekti, ki so grajeno javno dobro, lahko nove parcele evidentirajo tudi na zahtevo upravljavca javnega dobra, kar posledično omogoča uporabo 13. in 14. člena ZCes-1, ki določata podrobna pravila za določitev in označitev meje ceste oziroma določitev meje ceste v postopkih spreminjanja mej (parcelacija - 1. točka prvega odstavka 45. člena ZEN).

9. V obravnavani zadevi je bila meja med parcelama tožnika in parcelo 1583/1, ki je v naravi cesta, že urejena. Po mnenju sodišča je določbi 13. in 14. člena ZCes-1 mogoče uporabiti le v primerih, ko cesta (po dejanski rabi - v naravi) poteka po parcelah izven meja parcele, ki je kot cesta evidentirana v zemljiškem katastru. Torej v primeru, ko ima površina izven parcele, ki je evidentirana kot cesta, uporabo, kot jo opredeljuje 5. točka prvega odstavka 2. člena ZCes-1 (cesta je površina, omejena z mejo cestnega sveta, ali razloženo še bolje, v smislu razveljavljene 1. točke prvega odstavka 14. člena ZJC-cesta je vsaka tako zgrajena ali utrjena površina). V obravnavani zadevi pa, kot izhaja iz izpodbijane prvostopne odločbe in listin v spisu (glej l. št. 12 upravnega spisa, ko se za primer tožnika na str. 2 navaja, da se je meja (njena ureditev in spremembe) določala glede na načrt parcelacije iz Sklepa o ugotovitvi javne koristi), to ni bilo tako ter so nastale nove parcele, ki po uporabi ob odmeri niso bile cesta, temveč naj bi to šele nastale v posledici rekonstrukcije in razširitve (z izgradnjo hodnikov za pešce, opornih zidov, ograj, cestne kanalizacije in razsvetljave po projektu). Drugostopni organ sicer navaja drugače in izhaja iz stališča, da gre za že zgrajeno cesto, vendar ne pojasni, na podlagi katerega dokaza je v dopolnjenem ugotovitvenem postopku prišel do drugačne dejanske ugotovitve. Določba tretjega odstavka 48. člena ZEN torej v obravnavani zadevi ni podlaga, ki bi napotovala na 13. in 14. člen ZCes-1.

10. Sodišče v obravnavani zadevi soglaša s stališčem sodbe II U 344/2014 z dne 25. 2. 2015, da sta 13. in 14. člen ZCes-1 namenjena določitvi in označitvi meje ceste v primeru, ko je ta v lasti upravljavca ceste, vendar meja ni določena oziroma označena. V primerih, ko cesta poteka po zasebnem zemljišču (kot v zadevi II U 344/2014) ali pa bo zaradi rekonstrukcije in razširitve ceste poseženo na zasebna zemljišča, pa določbi 13. in 14. člena ZCes-1 nista neposredno uporabni za uvedbo postopka parcelacije. Že iz drugega odstavka 12. člena ZCes-1 izhaja, da je pred izgradnjo treba upoštevati, da se posega v zasebno lastnino in zemljišča pridobiti, ali na podlagi pravnega posla oziroma v postopku razlastitve. Postopek razlastitve za namen gradnje ceste oz. njene razširitve je urejen v 92. - 108. členu Zakona o urejanju prostora (ZureP-1) oz. kot poseben postopek razlastitve, ob pogojih iz 19. člena ZJC-B, ko je bila cesta zgrajena do 18.10.2005. Tekom postopka razlastitve lahko upravni organ na podlagi predloga razlastitvenega upravičenca z odločbo dovoli izvedbo postopka za ureditev mej, parcelacije, merjenj, raziskav terena in drugih pripravljalnih del na nepremičninah, predvidenih za razlastitev, kar ureja 101. člen ZUreP-1. Temu sledi tudi peti odstavek 48. člena ZEN, ki določa, da če se parcelacija izvaja zaradi razlastitve, uvedbo upravnega postopka evidentiranja parcelacije zahteva razlastitveni upravičenec, kar bi bila v obravnavani zadevi, po uvedbi postopka razlastitve lahko Občina A. Šele na podlagi pridobljene stvarne pravice na nepremičnini, ki bo v prihodnosti cesta, v korist upravljavca ceste oziroma tekom postopka razlastitve, sta določbi 13. in 14. člena ZCes-1 materialna podlaga, kot specialni določbi glede na ZEN, za evidentiranje meje in izvedbo parcelacije (npr. določbe prvega, drugega in tretjega odstavka 14. člena ZCes-1, v načinu določitve meje). V zvezi z omenjenim postopkom razlastitve na podlagi določb ZUreP-1 bi sodišče zgolj pojasnilo, da je določba drugega odstavka 12. člena ZCes-1, v primeru rekonstrukcije javne ceste, lahko specialna določba glede na tretji odstavek 93. člena ZUreP-1. Sodišče torej poudarja, da določbe ZCes-1 ne morejo biti pravna podlaga za poseg v zasebno lastnino, ne da bi se pred tem izvedlo ustrezne postopke pridobitve stvarnopravnih pravic na tangiranih nepremičninah in tudi ne neposredna pravna podlaga za uvedbo postopka parcelacije, mimo 48. člena ZEN. Določbe šestega odstavka 13. člena ZCes-1, ki določa, kdo so stranke v postopkih urejanja mej in postopkih spreminjanja mej za določitev meje ceste, ni mogoče razumeti ob neupoštevanju določb ZEN, ki upoštevajo in izhajajo iz stvarnopravnih pravic na nepremičninah. Upravni organ je glede na navedeno napačno presodil, da je zahtevo za parcelacijo tožnikovih parcel vložil upravičen vlagatelj (1. točka tretjega odstavka 51. člena ZEN) in evidentiral parcelacijo na podlagi predloženega elaborata.

11. Drugostopni organ je v 2. točki izreka zavrnil pritožbene stroške tožnika. Svojo odločitev je napačno, tudi kolikor bi bila zavrnitev pritožbe pravilna, pa ni bila, kot je sodišče obrazložilo v prejšnjih odstavkih, oprl na določbo tretjega odstavka 13. člena ZEN, ki določa, da če je upravi postopek uveden na zahtevo stranke, krije osebne stroške zaradi udeležbe in stroške pravnega zastopanja v tem postopku vsaka stranka sama. Gre za določbo, ki ureja stroške, nastale v prvostopenjskem upravnem postopku oziroma pred upravnim postopkom (zaradi upravnega postopka) ter zato določba ni pravilna pravna podlaga za odločanje o pritožbenih stroških. V ponovnem postopku reševanja zadeve naj upravni organ upošteva, da bi moral biti tožnik s svojo pritožbo uspešen ter mu odmeri stroške postopka v skladu z določbami ZUP, ki urejajo povrnitev stroškov.

12. Ker je bilo v obravnavani zadevi napačno uporabljeno materialno pravo sta izpodbijani odločbi v odpravljenem delu nezakoniti. Sodišče ju je na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) odpravilo ter zadevo na podlagi tretjega odstavka istega člena vrnilo organu v ponovni postopek.

13. Ker je tožnik v tem upravnem sporu uspel, mu je sodišče odmerilo stroške postopka v višini 347,70 EUR (25. člen ZUS-1 v zvezi s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu). Stroške mu je dolžna povrniti toženka v roku 15 dni od prejema sodbe.

Zakon o evidentiranju nepremičnin (2006) - ZEN  - člen 45, 45/1, 45/1-1, 48, 51, 51/3, 51/3-1

Zakon o javnih cestah (1997) - ZJC  - člen 14, 14/1, 14/1-1

Zakon o urejanju prostora (2002) - ZUreP-1  - člen 92-108

Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o javnih cestah (2005) - ZJC-B  - člen 19

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.