UPRS sodba III U 133/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-01-29

Jasna Šegan (preds.), Lea Chiabai (poroč.), Andrej Orel

ničnost odločbe - razlogi za ugotovitev ničnosti - neizvršljivost odločbe - upravna zadeva - sprememba zakonodaje

Tožeča stranka skuša nezmožnost izvršitve inšpekcijske odločbe in sklepa o izvršbi utemeljiti s trditvijo, da namestitev fiksnih merilnih naprav na izpustu iz sušilnika II. stopnje ne bo dala merodajnih rezultatov, kar naj bi dokazovalo Poročilo o občasnih meritvah, enako naj bi potrdile tudi priče, za katere predlaga, da se jih zasliši. Tožeča stranka torej ne trdi, da inšpekcijske odločbe in sklepa o izvršbi v tem obsegu ne bi mogla izvršiti, pač pa trdi, da rezultati meritev ne bodo verodostojni. To vodi sodišče do ugotovitve, da tožeča stranka dejansko oporeka pravilnosti in popolnosti ugotovitve dejanskega stanja. Pravilnost in popolnost ugotovitve dejanskega stanja, oziroma utemeljenost ali neutemeljenost inšpekcijskih ukrepov pa niso ničnostni razlogi po določbi 279. člena ZUP.

Inšpekcijska odločba in sklep o izvršbi sta bila izdana na podlagi določb ZVO-1, Uredbe o emisiji snovi iz  nepremičnih virov onesnaževanja in ZUP, ki so veljali v času izdaje teh dveh aktov. Postopek, ki se je vodil, je upravni postopek, pristojnost za odločanje pa je bila določena po ZVO-1. Zgolj dejstvo, da je kasneje prišlo do spremembe materialnih predpisov, pa ni ničnostni razlog.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Inšpektorat Republike Slovenije za kmetijstvo, gozdarstvo, hrano in okolje, Območna enota Koper, Izpostava Postojna (v nadaljevanju inšpektorat) je z odločbo  št. 06117-188/2011-2 z dne 29. 7. 2011 odločil, da mora tožeča stranka, kot upravljavec naprave za proizvodnjo vlaknenih plošč, v roku do 31. 5. 2012 zagotoviti, da bo naprava na izpustu iz sušilnika I. stopnje (Z1MM1) in izpustu iz sušilnika II. stopnje (Z2) opremljena z merilnimi napravami za trajno merjenje in prikazovanje koncentracije celotnega prahu in koncentracije celotnega organskega ogljika. S sklepom o dovolitvi izvršbe št. 06117-188/2011-9 z dne 21. 11. 2012 je inšpektorat ugotovil, da je ta odločba dne 1. 6. 2012 postala izvršljiva ter da se bo v primeru, če tožeča stranka v roku do 30. 9. 2013 ne bo v celoti izpolnila odločbe, opravila izvršba s prisilitvijo z uporabo denarne kazni v višini 10.000,00 evrov.

2. Tožeča stranka je s predlogom z dne 26. 3. 2014 inšpektoratu predlagala, naj se prej navedena odločba in sklep o izvršbi izrečeta za nična. Inšpektorat je predlog odstopil v pristojno reševanje Ministrstvu za okolje in prostor (v nadaljevanju tožena stranka), ki ga je z odločbo št. 0618-1244/2015/2 z dne 28. 4. 2015 zavrnil. Tožeča stranka je zoper to odločitev vložila tožbo.

3. Tožena stranka je v izpodbijani odločbi povzela potek inšpekcijskega postopka. Po preučitvi listinske dokumentacije je ocenila, da niso izpolnjeni pogoji, da bi se odločba in sklep o izvršbi, ki ju je izdal inšpektorat, izrekla za nična. Uvodoma je ugotovila, da je obravnavana zadeva upravna zadeva, o kateri je odločal za to pristojni upravni organ. Svojo odločitev je sprejel na podlagi materialnih predpisov, ki so veljali v času sprejema odločitve. Zgolj dejstvo, da se je po izdani odločbi spremenila zakonodaja, oziroma materialni predpis, ne more predstavljati razloga, da bi se odločba izrekla za nično. Enako to velja za sklep o izvršbi. Tožena stranka tudi meni, da ni mogoče slediti trditvi tožeče stranke, da odločbe in sklepa o izvršbi inšpektorata ni mogoče izvršiti. Ovire za izvršitev so lahko pravne ali dejanske narave. Za ovire pravne narave gre takrat, ko ima odločba izrek, ki nasprotuje pravnemu redu, za ovire dejanske narave pa, ko odločbe objektivno ni mogoče izvršiti. To za obravnavani primer ne velja. Tožeča stranka je sicer del svoje obveznosti že izvršila s tem, ko je na sušilniku I. stopnje namestila merilne naprave. Nezmožnost namestitve merilnih naprav na sušilniku II. stopnje tožeča stranka sedaj utemeljuje z visokimi stroški, ob tem, da, kot navaja, morda namen teh naprav ne bo dosežen, česar pa po mnenju tožene stranke ni mogoče šteti za ničnostni razlog. Zoper sklep o dovolitvi izvršbe, ki ga je izdala inšpekcija, je tožena stranka sicer sprožila upravni spor, v katerem je primarno predlagala, naj se sklep o izvršbi izreče za ničnega, vendar pa je sodišče tožbo zavrglo. Če bi sodišče ugotovilo, da je sklep ničen, bi to v sodbi ugotovilo, saj so na ničnostne razloge dolžni vsi udeleženci v postopku paziti po uradni dolžnosti.

4. Tožeča stranka se z odločitvijo tožene stranke ne strinja iz razlogov po 1. in 3. točki prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Navaja, da obrazložitev odločbe ne vsebuje prepričljivih razlogov, za razliko od tega pa lahko trditve tožeče stranke potrdijo strokovno usposobljene osebe, za katere je predlagala, naj se zaslišijo kot priče. Ti dokazi niso bili izvedeni, prav tako se v obrazložitvi tožena stranka ni opredelila do Poročila o občasnih meritvah po Pravilniku o prvih meritvah in obratovalnem monitoringu emisije snovi v zrak iz nepremičnih virov onesnaževanja ter o pogojih za njihovo izvajanje za podjetje A., d.o.o. (v nadaljevanju Poročilo), ki ga je kot dokaz predlagala tožeča stranka. Prav ti dokazi pa kažejo, da tožeča stranka obveznosti iz inšpekcijske odločbe in sklepa o izvršbi ne more izvršiti zaradi dejanskih ovir.

5. Tožeča stranka navaja, da je najprej montirala merilno napravo na izpustu iz sušilnika I. stopnje, ker je bilo to lažje izvesti, pri tem pa se je pokazalo, da so meritve nezanesljive, kot verjetna posledica turbolentnosti plinov v dimniku, kjer so bile nameščene naprave za trajne meritve. Merilnega mesta ni izbrala tožeča stranka, pač pa je sledila sklepu o izvršbi. Še večjo nezanesljivost trajnih meritev zaradi še večjih turbulenc plinov pa tožeča stranka pričakuje na izpustu iz sušilnika II. stopnje, kjer dimnika praktično ni, kar izhaja iz Poročila. Neoporečno izvajanje meritev bi bilo mogoče s povečanjem števila merilnih točk. To je mogoče le pri ročni metodi meritev, nemogoče pa pri fiksno nameščenih merilnikih. Vsa ta dejstva lahko pojasnita tehnični direktor tožeče stranke in tehnični vodja službe B., d.o.o. Tožeča stranka predlaga tudi postavitev izvedenca ustrezne tehnične stroke. Ker se torej z inšpekcijsko odločbo in sklepom o izvršbi zahteva obveznost montaže merilne naprave na izpustu iz sušilnika II. stopnje, kar ni izvršljivo, tožeča stranka sodišču predlaga, da ugotovi, da sta odločba in sklep o izvršbi inšpektorata, nična.

6. Drugi razlog, zaradi katerega tožeča stranka meni, da sta obe odločitvi inšpekcije nični, pa je v spremenjeni zakonodaji. Izpodbijana odločba v zvezi s tem sicer vsebuje obrazložitev, ki pa ni taka, da bi vsebovala vse elemente, ki jih zahteva določba 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Tako inšpekcijska odločba kot sklep o izvršbi temeljita na določilih Uredbe o emisiji snovi iz  nepremičnih virov onesnaževanja (v nadaljevanju Uredba) in Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1), ki pa je bil na podlagi implementacije Direktive 2010/75/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. 10. 2010 o industrijskih emisijah spremenjen in je ta sprememba stopila v veljavo dne 23. 11. 2013. V nadaljevanju tožbe tožeča stranka obsežno povzema vsebino in podlago zakonskih sprememb ter sklene, da je mogoče zaradi spremenjene zakonodaje ugotoviti, da inšpekcijska odločba in sklep o izvršbi temeljita na sedaj nezakoniti Uredbi. S spremembo ZVO-1 je namreč odpadla pravna podlaga za Uredbo in zato tožeča stranka sodišču predlaga, da je ne upošteva (ugovor exceptio ilegalis). Zaradi spremenjenih predpisov obravnavana zadeva ni več upravna zadeva. Glede na odpadlo pravno podlago sta torej inšpekcijska odločba in sklep o izvršbi nična, s tem pa so kršene tudi ustavne pravice tožeče stranke do zasebne lastnine in svobodne gospodarske pobude.

7. Tožena stranka na tožbo po vsebini ni odgovorila.

9. Izpodbijana odločba je po presoji sodišča pravilna in zakonita ter ima oporo v materialnih predpisih, na katere se sklicuje. Tožena stranka se je v obrazložitvi izpodbijane odločbe, po oceni sodišča, opredelila do vseh navedb tožeče stranke v predlogu za ugotovitev ničnosti inšpekcijske odločbe in sklepa o izvršbi ter navedla utemeljene razloge za svojo odločitev, ki se jim, da bi se izognilo ponavljanju, sodišče pridružuje (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sodišču, v nadaljevanju ZUS-1). V zvezi s navedbami tožeče stranke pa še dodaja:

10. Pravna posledica najhujših kršitev pravil procesnega ali materialnega prava je ničnost odločbe. Taka kršitev ima za posledico, da je odločba nična že od njenega nastanka in ne šele takrat, ko se izreče za nično. To kaže, da presoja ali je odločba nična ali ne, temelji na materialnih in procesnih pravilih v času, ko je bila taka odločba sprejeta in ne na pravilih v času ugotavljanja ničnosti. Zaradi posledic, ki iz ničnosti izhajajo, so ničnosti razlogi v zakonu določeni in omejeni. V obravnavanem primeru tožeča stranka v tožbi trdi, da sta odločba in sklep o izvršbi, ki ju je izdala inšpekcija, nična iz dveh ničnostnih razlogov, ki so našteti v prvem odstavku 279. člena  ZUP, in sicer, ker teh dveh aktov ni mogoče izvršiti (3. točka) in ker je s spremembo zakonodaje odpadla pravna podlaga, na kateri temeljita inšpekcijska odločba in sklep o izvršbi, zaradi česar v predmetni zadevi ne gre več za upravno zadevo (1. točka).

11. Ničnostni razlog po 3. točki prvega odstavka 279. člena ZUP je podan, če odločbe sploh ni mogoče izvršiti. Gre za objektivno in torej ne subjektivno neizvršljivost odločbe, ki je lahko pravna ali dejanska. Sodišče ugotavlja, da se tožeča stranka sklicuje na slednjo, torej dejansko neizvršljivost. Nobenega dvoma ni, da je tožeča stranka svojo obveznost namestitve merilne naprave na izpustu iz sušilnika I. stopnje izpolnila (to potrjuje tudi tožena stranka, enako izhaja iz sklepa o izvršbi), navaja pa, da v preostalem obsegu, torej glede namestitve merilne naprave na izpust iz sušilnika II. stopnje, inšpekcijske odločbe in sklepa o izvršbi ne more izvršiti. Sodišče ugotavlja, da skuša tožeča stranka nezmožnost izvršitve inšpekcijske odločbe in sklepa o izvršbi utemeljiti s trditvijo, da namestitev fiksnih merilnih naprav na izpustu iz sušilnika II. stopnje ne bo dala merodajnih rezultatov, kar naj bi dokazovalo Poročilo, enako naj bi potrdile tudi priče, za katere predlaga, da se jih zasliši. Tožeča stranka torej ne trdi, da inšpekcijske odločbe in sklepa o izvršbi v tem obsegu ne bi mogla izvršiti, pač pa trdi, da rezultati meritev ne bodo verodostojni. To vodi sodišče do ugotovitve, da tožeča stranka dejansko oporeka pravilnosti in popolnosti ugotovitve dejanskega stanja. V tej smeri namreč predlaga izvedbo dokazov, ki naj bi, kot je mogoče povzeti iz tožbe, izkazali, da meritve na način, kot ga zahtevata inšpekcijska odločba in sklep o izvršbi ne bodo dali pravih rezultatov, ponuja pa druge, po njeni oceni, primernejše rešitve. Sodišče meni, da je tožena stranka v izpodbijani odločbi pravilno ocenila, da pravilnost in popolnost ugotovitve dejanskega stanja, oziroma utemeljenost ali neutemeljenost inšpekcijskih ukrepov niso ničnostni razlogi po določbi 279. člena ZUP (enako tudi v sodbi opr. št. IV U 110/2014 z dne 17. 12. 2014) in je bila zato njena odločitev, da ne izvede predlaganih dokazov, ki naj bi to potrjevali, utemeljena.

12. Tožeča stranka v nadaljevanju tožbe trdi, da sta inšpekcijska odločba in sklep o izvršbi nična tudi zato, ker je prišlo do spremembe zakonodaje, to je ZVO-1, s čimer je prenehala veljati Uredba, na kateri temeljita ta dva akta ter da zato obravnavana zadeva ni več upravna zadeva. Tožeča stranka se torej sklicuje na ničnostni razlog po 1. točki prvega odstavka 279. člena ZUP.  Sodišče ugotavlja, da ZUP sicer ne določa izrecno, kateri zakon ali podzakonski predpis je treba uporabiti pri odločanju glede na časovni vidik njegove veljavnosti, vendar pa je praviloma to zakon ali predpis, ki velja v času prvostopenjskega odločanja (6. člen ZUP). Le v redkih vrstah upravnih stvari, med katere ne sodi obravnavana, veljajo izjeme, kar izhaja tako iz načela zakonitosti kot tudi iz  ustaljene upravnosodne prakse. O tem so se namreč sodišča že velikokrat izrekla (zgolj primeroma: Vrhovno sodišče RS v sodbah opr. št. X Ips 223/2014, X Ips 238/2013, X Ips 1642/2006, Upravno sodišče RS v sodbah opr. št. I U 1006/2014, I U 1060/2014, I U 1178/2014). Sodišče ugotavlja, da sta bila tako inšpekcijska odločba kot sklep o izvršbi izdana na podlagi določb ZVO-1, Uredbe in ZUP, ki so veljali v času izdaje teh dveh aktov. Postopek, ki se je vodil, je upravni postopek, pristojnost za odločanje pa je bila določena po ZVO-1. Zgolj dejstvo, da je kasneje prišlo do spremembe materialnih predpisov (sprememba ZVO-1 je stopila v veljavo dne 23. 11. 2013, torej celo po tem, ko je iztekel rok za izpolnitev po sklepu o izvršbi, določen na dan 30. 9. 2013), torej ni ničnostni razlog. To  pomeni, da je odločitev tožene stranke tudi glede tega zatrjevanega ničnostnega razloga pravilna, stališča v izpodbijani odločbi pa natančno in celovito pojasnjena.

13. Glede na navedeno je sodišče zaključilo, da je tožba neutemeljena in jo je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1)  zavrnilo. Ker v tožbi niso navedena nova dejstva in dokazi, ki bi lahko vplivali na odločitev, je sodišče, skladno z 2. alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

14. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

ZUP člen 6, 279, 279/1, 279/1-1, 279/1-3.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

Sodba X Ips 153/2007, enako tudi X Ips 38/2007