UPRS sodba IV U 52/2016
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-07-05

Jasna Šegan (preds.), Majda Kovačič (poroč.), Melita Ambrož

imenovanje vodje okrožnega državnega tožilstva - predlog ministra - nepopolna vloga - poziv k dopolnitvi vloge - zavrženje vloge

Dokončni predlog, ki ga je podal minister, ni vloga v smislu prvega odstavka 63. člena ZUP, glede katere bi posledično veljale določbe 66. in 67. člena ZUP, ker ne gre pri njegovem oblikovanju za „samostojno“ uporabo tega zakona v drugih javnopravnih stvareh (4. člen ZUP), kot to razlaga tožena stranka. Oba predloga oziroma sporni dokončni predlog ministra je namreč samo procesni del (procesna predpostavka) celotnega postopka imenovanja vodje okrožnega državnega tožilstva. Minister ni stranka v postopku in se postopek imenovanja ne začne na njegovo zahtevo oziroma predlog, ker je razpisni postopek natančno določen v 118. členu ZDT-1. Tožena stranka tako ni imela pravne podlage, da je iz procesnih razlogov na podlagi 67. člena ZUP dokončni predlog ministra, zaradi zahtevane njegove nedopolnitve, zavrgla.

I. Tožbi se ugodi. Točka 1. izreka sklepa Državnotožilskega sveta, številka Dts 1033/13-12 z dne 12. 4. 2016 se odpravi.

II. Točka 2. izreka tega sklepa se odpravi in se zadeva v tem delu vrne toženi stranki v ponoven postopek.

III. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 15,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, do tedaj brez obresti, po poteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijanim sklepom je Državnotožilski svet (tožena stranka v tem sporu) pod točko 1 odločil, da se Dokončni predlog ministra za pravosodje (v nadaljevanju ministra) številka 701-62/2015 z dne 20. 1. 2016, zavrže. Pod 2. točko izreka je odločeno, da se za vodjo Okrožnega državnega tožilstva v Kopru ne imenuje noben kandidat.

2. V obrazložitvi tožena stranka navaja, da je na podlagi razpisa za imenovanje vodje Okrožnega državnega tožilstva v C. minister oblikoval dokončni predlog, na podlagi katerega je za imenovanje na navedeno mesto predlagal A.A., višjega državnega tožilca in B.B., okrožnega državnega tožilca. Tožena stranka je ministra pozvala k dopolnitvi predloga, kateri jo je obvestil, da predloga ne bo dopolnil z razlago, da ne gre za vlogo, ampak za procesno predpostavko. Glede na to je tožena stranka sklenila, kot to izhaja iz izreka sklepa.

3. Glede 1. točke izreka tožena stranka navaja, da postopek imenovanja vodje okrožnega državnega tožilstva ureja Zakon o državnem tožilstvu (v nadaljevanju ZDT-1) v določbah od 117 do 124 člena. 120. člen ZDT-1 določa, da minister pristojen za pravosodje (tretji odstavek 117. člena ZDT-1), po proučitvi vseh prijav in po opravljenem razgovoru (s kandidati) ter po pridobitvi mnenja generalnega državnega tožilca oblikuje predlog za imenovanje kandidata na mesto vodje okrožnega državnega tožilstva. To označbo „kandidata“ zakon dosledno uporablja tudi v drugem odstavku navedenega člena. Prvi odstavek 122. člena ZDT-1 določa, da Državnotožilskemu svetu ni treba imenovati kandidata, ki ga je predlagal minister, niti ni vezan na mnenje generalnega državnega tožilca.

4. Minister ima po zakonu pravico in dolžnost predlagati izmed prijavljenih kandidatov na mesto vodje okrožnega državnega tožilstva le enega izmed prijavljenih kandidatov, kar izhaja iz besedila zakona, ki v obeh določbah uporablja edninsko obliko („kandidata“). Enako izhaja iz uvodne obrazložitve predloga ZDT-1, ki tudi dosledno uporablja edninsko obliko („predlaganega kandidata“) in iz obrazložitve k ustreznemu členu zakona („kandidata“). To izhaja tudi iz primerjave z drugimi vsebinsko drugačnimi določbami ZDT-1. V drugem odstavku 113. člena ZDT-1 je izrecno določeno, da se za imenovanje na mesto generalnega državnega tožilca oblikuje predlog „enega ali več kandidatov“. Gre za jezikovno razlago (podprta z „argumentom a contrario“), ki se mora upoštevati.

5. Sklicuje se še na primerjavo z drugimi ureditvami iste vrste. Četrti odstavek 100. člena ZDT-1 ureja volitve članov Državnotožilskega sveta in smiselno uporabo določb zakona, ki ureja volitve članov Sodnega sveta, ki jih predlaga predsednik sodišča. V prvem odstavku 21. člena Zakona o sodiščih je izrecno določeno, da „mora biti predlagano število kandidatov večje od števila članov, ki se jih voli“. To izhaja tudi iz drugega odstavka 13. člena Zakona o ustavnem sodišču, po katerem predsednik republike „lahko predlaga tudi več kandidatov, kot je prostih mest sodnikov“ in Zakona o predlaganju kandidatov iz Republike Slovenije za sodnike mednarodnih sodišč, ki v drugem odstavku 6. člena določa, da predsednik Republike Slovenije lahko predlaga „tudi več kandidatov, kot je potrebno po pravilih mednarodnega sodišča“.

6. Takšna izbira enega kandidata narekuje tudi načelo zavor in ravnovesij in se s tem ministru omogoča doseči sodelovanje z osebo, v katero ima po lastni presoji vsebinsko pričakovano zaupanje. Samo Državnotožilskemu svetu se ne more prepustiti odločitve o tem, kateri koncept vodenja okrožnega državnega tožilstva je v večji ali manjši meri skladen s pogledi pristojnega ministra. Koncepta kandidatov sta močno povezana s položajem pravosodne uprave, to je področjem, ki je zaupano ministru za pravosodje. Državnotožilski svet tako ne more na to mesto imenovati kandidata brez jasne opredelitve v predlogu ministra. Gre za del programa, ki se nanašata na enako ali bistveno drugačno notranjo organizacijo Okrožnega državnega tožilstva v C. (zunanji oddelki z mrežo sodišč), kot tudi na predvideni pilotni projekt računalniške povezave med sodišči in tožilstvi. Izvajanje takega programa, h kateremu bo izbrani kandidat po zakonu zavezan, terja določnejšo podporo ne samo generalnega državnega tožilca, ampak tudi ministra, kar mora biti vnaprej znano, ker sicer programa ni mogoče izvajati.

7. Že v predlogu se je treba osredotočiti na primerjalne prednosti posameznega kandidata glede na druge kandidate in se s tem drugim kandidatom omogoči, da se o tem pravočasno izrečejo. Z vsebinsko nekonkretiziranim in pomanjkljivim predlogom ministra, so vsi mehanizmi dejansko izključeni in namen instituta predloga ne more biti dosežen.

8. Takšno razlago potrjuje dosedanja praksa pri imenovanju vodij državnih tožilstev. Minister je vedno, tudi v primeru več kandidatov in tudi če je ocenil, da so vsi primerni, za imenovanje predlagal le enega kandidata. Sklicuje se na 158. člen ZDT-1 (pravosodna uprava), prvi odstavek 18. člena ZDT-1 (imenovanje vodij) in 123. člen ZDT-1, kateri zagotavlja pravno varstvo v upravnem sporu. Za del postopka se tako uporabi, v kolikor z ZDT-1 ni posebej urejeno, določbe Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), ki v 4. členu omogoča njihovo uporabo za vse javnopravne zadeve.

9. Ker ZDT-1 nima posebne določbe so se za odpravo opisane pomanjkljivosti dokončnega predloga ministra uporabile določbe 66. in 67. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Po določbi prvega odstavka 66. člena ZUP mora vloga obsegati vse kar je treba, da se lahko obravnava. Že prej je pojasnjeno, da mora biti predlog po ZDT-1 oblikovan tako, da se odloča samo o enem kandidatu. Ni sprejemljivo stališče ministra, da gre samo za predhodno procesno opravilo, ne pa za vlogo v smislu tega člena ZUP. Drugi odstavek 63. člena ZUP jasno določa, da so z vlogami med drugimi mišljeni tudi predlogi, s katerimi se posamezniki ali pravne osebe oziroma organizacije obračajo na organe. Ker gre za predlog, in ker je vsebina natančneje določena v zakonu (drugi odstavek 120. člena ZDT-1), ki se vroča kandidatom in generalnemu državnemu tožilcu, na katerem temelji celoten nadaljnji postopek, je tožena stranka na podlagi smiselne uporabe določb 66. in 67. člena ZUP, v zvezi z določbo 4. člena ZUP in 18. člena ZDT-1 sklenila, da se dokončni predlog ministra zavrže.

10. Ker je tožena stranka predlog ministra zavrgla, je v skladu z določilom prvega odstavka 123. člena ZDT-1 posledično sklenila, da se za vodjo Okrožnega državnega tožilstva v C. ne imenuje noben kandidat (2. točka izreka).

11. Tožnik, kot državni tožilec, ki kandidira na mesto vodje Okrožnega državnega tožilstva v C., se z odločitvijo ne strinja in vlaga pritožbo za odpravo 1. točke izpodbijanega sklepa in tožbo za odpravo 2. točke izpodbijanega sklepa. Uveljavlja tožbeni razlog nepravilne uporabe materialnega prava in procesno kršitev določb postopka.

12. Mnenja je, da gre za ozko gramatikalno razlago določila prvega odstavka 120. člena ZDT-1, ki določa oblikovanje predloga ministra za imenovanje kandidata na mesto vodje okrožnega državnega tožilstva. Navaja celotni potek postopka od razpisa do kandidature na razpisano mesto. Razlaga določb prvega odstavka 120. člena ZDT-1 in prvega odstavka 122. člena ZDT-1, ni pravilna. Po mnenju tožnika primerjave z drugimi med seboj povezanih členov področnih zakonov, ki jih tožnik podrobno razlaga, niso utemeljene. Državnotožilski svet pri odločanju ni vezan na predlog ministra. To je devet članski strokovni organ, sestavljen iz članov državnotožilske organizacije, kot uglednih in vrhunskih pravnih strokovnjakov, ki lahko objektivno presodi, kateri koncept vodenja v povezavi s programov vodenja in drugimi ugotovljenimi dejstvi, pomembnimi za vodenje državnega tožilstva, predstavlja največji doprinos k državnotožilski organizaciji.

13. Stališče, da ministru izbira enega kandidata lahko omogoči sodelovanje med njim in izbranim kandidatom, ni pravilno. Takšno sodelovanje ni ogroženo, ker je minister oba kandidata ocenil kot primerna. Mandata ministra in vodje tožilstva se ne pokrivata in bi zakonodajalec v primeru, če bi štel to sodelovanje kot tako bistveno, mandat enega od njiju vezal na mandat drugega. Posledično lahko pride do absurdne situacije, ko se ob ponovnem razpisu na mesto vodje Okrožnega državnega tožilstva v C. prijavita ista kandidata, generalni državni tožilec in minister po pričakovanju oblikujeta identično mnenje in predlog, kar je pričakovano glede na nespremenjene okoliščine, na kar bi tožena stranka ob takšni razlagi zakona ponovno sprejela isto odločitev. Okrožno državno tožilstvo ne bi v nekem doglednem času ali hipotetično nikoli pridobilo vodje. To pri tehtanju pravice in dolžnosti države za zagotovitev pogojev za ustrezno delo tega organa nedvomno pretehta razlago zakona, ki jo je v tem primeru podal Državnotožilski svet.

14. Odločitev je poseg v osebne pravice prijavljenih kandidatov. Postopek izbire je bil izpeljan praktično do konca, po več kot pol leta trajajočem postopku, ki bi ga bilo treba ponoviti, kar bi se zavleklo za nerazumno dolgo časa. Takšna odločitev po nepotrebnem poseže tudi v načrtovanje osebnega in družinskega življenja tožnika (tudi drugega kandidata) v povezavi z njegovim poklicnim življenjem.

15. Tožnik se ne strinja s tem, da se glede predloga ministra, ki je bil zavržen, smiselno uporabljajo določbe ZUP. Postopek je po ZDT-1 v določbah od 117. do 123. člena zelo natančno urejen in nikjer ni določeno, da se takšna vloga zavrže. Če bi zakonodajalec to želel, da se vloga zavrže, bi to uzakonil z ustreznim členom. Možen bi bil samo upravni spor. Takšna kršitev določb postopka je vplivala na zakonitost in pravilnost postopka.

16. Tožnik predlaga, da sodišče pritožbi in tožbi ugodi in se izpodbijani sklep v celoti odpravi in zadeva vrne toženi stranki v ponovno odločanje. Predlaga tudi povrnitev stroškov v roku 15 dni od prejema pisnega odpravka sodbe, pod izvršbo.

17. Tožena stranka v odgovoru na tožbo in pritožbo, vztraja pri dejanskih in pravnih razlogih navedenih v izpodbijani odločbi in odgovarja na tožnikove navedbe. Vztraja pri tem, da Državnotožilski svet ne more imenovati drugega kandidata razen tistega, ki ga je predlagal minister in obratno, minister ne more že samo s svojim predlogom doseči, da bo kandidat, ki ga je sam izbral, tudi res imenovan. Drugačne razlage uporabljeni prvi odstavek 122. člena ZDT-1 ne dopušča. Odgovarja na tožnikove navedbe glede na, po njegovem mnenju nepravilne primerjave podobnih ureditev imenovanja funkcionarjev, po področnih zakonih.

18. Poudarja, da ZDT-1 v postopkovnem smislu glede imenovanja vodje okrožnega državnega tožilstva ni popoln zakon in je vezan na dopolnjevanje z določbami ZUP, ne samo pri imenovanju vodje, ampak tudi pri odločanju o drugih kadrovskih zadevah, ker ta nima vseh potrebnih tehničnih norm. Natančno ne določa, kaj je šteti za „nepopolne ali prepozne“ vloge in se že v tem smislu nujno opira na ZUP. Glede tega, da je predlog ministra dejansko vloga, je v izpodbijanem sklepu podrobno obrazloženo. Tožena stranka predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

20. Sodišče uvodoma ugotavlja, da je tožnik v skladu s pravnim poukom na izpodbijanem sklepu, da je zoper 1. točko izreka sklepa dovoljena pritožba (drugi odstavek 67. člena ZUP, v zvezi z drugim odstavkom 123. člena ZDT-1) ter zoper 2. točko izreka sklepa dovoljena tožba v upravnem sporu (prvi in drugi odstavek 123. člena ZDT-1), vložil zoper 1. točko izreka izpodbijanega sklepa pritožbo in zoper 2. točko izreka tožbo. Glede na to, da po presoji sodišča pravni pouk ni pravilen, ker se dokončni predlog ministra ne more obravnavati kot vloga v upravnem postopku, kar bo obrazloženo v nadaljevanju, je sodišče glede na tožnikove vsebinske navedbe, tudi to pravno sredstvo obravnavalo kot tožbo, s katero tožnik izpodbija obe točki izreka in s tem zakonitost upravnega akta.

21. Tožena stranka je Dokončni predlog ministra, številka 701-62/2015 z dne 20. 1. 2016, izdanega po določbi drugega odstavka 121. člena ZDT-1, s katerim je minister predlagal za imenovanje A.A., višjega državnega tožilca in B.B., okrožnega državnega tožilca, na mesto vodje Okrožnega državnega tožilstva v C. obravnavala kot vlogo v upravnem postopku in ga zaradi njegove nedopolnitve, na podlagi smiselne uporabe določb 66. in 67. člena ZUP, v zvezi z določbo 4. člena ZUP (druga javnopravna zadeva) in 18. člena ZDT-1, kot nepopolnega zavrgla.

22. Po presoji sodišča odločitev tožene stranke ni pravilna. Postopek imenovanja vodje Okrožnega državnega tožilstva v C., je bil izveden v skladu z določbami ZDT-1, ki v členih od 117 do 124 urejajo postopek imenovanja. Sodišče v izogib ponavljanju vseh zakonskih določb in izvedenega postopka, ponovno ne navaja v tistem delu, ki med strankama ni sporen (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1).

23. Sporno med strankama postopka pa je, ali se sporni dokončni predlog ministra obravnava kot vloga na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUP in zanjo posledično veljajo določbe 66. in 67. člena ZUP o dopolnitvi vloge (glede na to, da je njena vsebina natančno določena v drugem odstavku 120. člena ZDT-1) in njenem zavrženju in razlaga, ali je minister na podlagi drugega odstavka 121. člena v zvezi s prvim odstavkom 120. člena ZDT-1, dolžan predlagati za imenovanje kandidata na mesto vodje Okrožnega državnega tožilstva v Kopru samo enega kandidata.

24. 120. člen ZDT-1 v prvem odstavku določa, da minister po proučitvi vseh prijav in po opravljenem razgovoru iz prejšnjega člena ter po pridobitvi mnenja generalnega državnega tožilca oblikuje predlog za imenovanje kandidata na mesto vodje okrožnega državnega tožilstva. Na podlagi drugega odstavka  121. člena ZDT-1 po vloženih pripombah ali če teh ni, minister oblikuje dokončni predlog in ga pošlje Državnotožilskem svetu.

25. Dokončni predlog, ki ga je podal minister, ni vloga v smislu prvega odstavka 63. člena ZUP, glede katere bi posledično veljale določbe 66. in 67. člena ZUP, ker ne gre pri njegovem oblikovanju za „samostojno“ uporabo tega zakona v drugih javnopravnih stvareh (4. člen ZUP), kot to razlaga tožena stranka. Oba predloga oziroma sporni dokončni predlog ministra, je namreč samo procesni del (procesna predpostavka) prej navedenega celotnega postopka imenovanja vodje okrožnega državnega tožilstva. Minister ni stranka v postopku in se postopek imenovanja ne začne na njegovo zahtevo oziroma predlog, ker je razpisni postopek natančno določen v 118. členu ZDT-1. Da ne gre za samostojno upravno stvar, v smislu 4. člena ZUP nakazuje tudi prvi odstavek 121. člena tega zakona, ki določa, da kandidati in generalni državni tožilec lahko na predlog ministra dajo obrazložene pripombe v osmih dneh od prejema predloga, nakar minister oblikuje dokončni predlog, ki ga z razpisnim gradivom o vseh kandidatih, morebitnimi njihovimi pripombami in pripombami generalnega državnega tožila pošlje Držvanotožilskemu svetu (drugi odstavek tega člena). Zoper dokončni predlog ministra ZDT-1 tudi ne določa vložitve nobenega pravnega sredstva, kar pomeni, da ne gre za samostojno upravno zadevo.

26. Tožena stranka tako ni imela pravne podlage, da je iz procesnih razlogov na podlagi 67. člena ZUP dokončni predlog ministra, zaradi zahtevane njegove nedopolnitve, zavrgla. Glede na navedeno, je sodišče 1. točko izreka izpodbijanega akta odpravilo (dokončni predlog ministra tako ostane v veljavi), na podlagi smiselne uporabe prvega odstavka 65. člena ZUS-1, ki določa, da sme sodišče upravni akt odpraviti in s sodbo odločiti o stvari, če narava stvari to dopušča in če dajejo podatki postopka za to zanesljivo podlago.

27. Tožena stranka je v 2. točki izreka odločila, da se za vodjo Okrožnega državnega tožilstva v C. posledično odločitvi v 1. točki izreka, v skladu z določilom prvega odstavka 123. člena ZDT-1, ne imenuje noben kandidat.

28. Navedena odločitev tožene stranke, v zvezi s prej navedeno razlago sodišča glede pravilnosti dokončnega predloga ministra, po presoji sodišča ni zakonita. 122. člen ZDT-1 v prvem odstavku določa, da Državnotožilskemu svetu ni treba imenovati kandidata, ki ga je predlagal minister, niti ni vezan na mnenje generalnega državnega tožilca. Navedena zakonska določba nedvomno nakazuje in s tem zavezuje toženo stranko, da kot samostojni državni organ, ki opravlja naloge državnotožilske samouprave in upravne naloge, določene s tem zakonom ter sodeluje pri zagotavljanju enotnosti pregona in varovanju samostojnosti državnih tožilcev (prvi odstavek 18. člena ZDT-1), ne glede na nedosledno edninsko navedbo v prvem odstavku 120. člena ZDT-1, da „minister oblikuje predlog za imenovanje kandidata na mesto vodje okrožnega državnega tožilstva“, na razpisano mesto imenuje enega izmed obeh kandidatov (ali v skladu s prvim odstavkom 122. člena ZDT-1 ne imenuje nobenega), ki sta navedena v dokončnem predlogu ministra.

29. Sodišče je presodilo, da tožena stranka ni pravilno razlagala oziroma uporabila prej navedenih določb ZDT-1, in je izpodbijani sklep nezakonit, zato se v nadaljnjo vsebinsko presojo tožbenih ugovorov ni spuščalo, ker za odločitev v tem sporu niso pravno relevantni.

30. Sodišče je tožbi glede 2. točke izreka izpodbijanega sklepa ugodilo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 (nepravilna uporaba materialnega prava) in zadevo po tretjem odstavku tega člena vrnilo toženi stranki v ponoven postopek. V skladu s četrtim odstavkom tega člena bo tožena stranka odločila v roku 30 dni od dneva, ko bo dobila sodbo in je pri tem vezana na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava.

31. Sodišče je tožniku, ki ga v postopku ni zastopal odvetnik, priznalo stroške v višini 15,00 EUR, to je v višini določeni v prvem odstavku 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Ker je tožnik v upravnem sporu uspel, mu bo sodna taksa na osebni bančni račun vrnjena po uradni dolžnosti.

ZDT-1 člen 118, 120, 121, 121/1. ZUP člen 63, 66, 67.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.