UPRS sodba I U 1587/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-10-18

Petra Hočevar (preds.), mag. Mira Dobravec Jalen (poroč.), mag. Miriam Temlin Krivic

odobritev pravnega posla - vloga za odobritev pravnega posla - nerazumljiva vloga - predkupni upravičenec - načelo zaslišanja stranke - ustna obravnava

Pri vlogi za odobritev pravnega posla gre vsebinsko gledano za zahtevek sprejemnika ponudbe, da organ ugotovi (in potrdi z odločbo), da je pravilno sprejel ponudbo za prodajo kmetijskega zemljišča, gozda oziroma kmetje ter da je predkupni upravičenec po 23. členu ZKZ z najboljšim vrstnim redom. Že obravnava vloge po vsebini glede na namen po ZKZ daje podlago za presojo, da gre pri vlogi tožnice za vlogo za odobritev pravnega posla. Poleg tega je bila tudi vložena v roku za vložitev vloge za odobritev pravnega posla, kar ni sporno, kar dodatno pritrjuje presoji vloge z vidika namena določb ZKZ o odobritvi pravnega posla.

Upravni organ bi moral, če je menil, da je vloga tožnice nerazumljiva (ali nepopolna), postopati tako, kot za take primere določa ZUP v prvem odstavku 67. člena, to je pozvati tožnico k odpravi pomanjkljivosti, z jasnimi in določnimi napotki, kako naj ravna.

Organ je kršil pravila postopka tudi s tem, ko tožnici pred odločitvijo v zadevi ni dal možnosti izjave (9. člen ZUP). Glede na to, da so v zadevi udeležene stranke z nasprotujočimi interesi, bi v ta namen (da bi vsaka od strank imela možnost izjaviti se o zahtevkih in navedbah ostalih strank) moral razpisati ustno obravnavo (prvi odstavek 154. člena ZUP), in to ne glede na to, da je bila v prejšnjem postopku ustna obravnava že opravljena, saj je bila stvar postopka za izdajo izpodbijane odločbe (v skladu s stališči sodišča v sodbi I U 1330/2014) razjasniti vsebino vloge tožnice.

I. Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Novo mesto št. 330-5058/2010 z dne 1. 6. 2015 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Upravna enota Novo mesto (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo odobrila prodajno pogodbo, ki sta jo 27. 9. 2010 sklenila A.A. kot prodajalka in B.B. kot kupec in katere predmet je nepremičnina s parcelno št. 373 k.o. .... Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je upravni organ v ponovnem postopku sledil sodbi Upravnega sodišča I U 1330/2014 z dne 13. 1. 2015 in ponovno presojal dopis tožnice z dne 15. 11. 2010 ter ponovno ugotovil, da njenega dopisa, naslovljenega „V pisni izjavi se javljam na narok za ustno obravnavo z dne 18. 11. 2010 ob 9 uri“, ni mogoče šteti kot vloge za odobritev pravnega posla. Iz vsebine tega dopisa je nedvoumno razvidno, da je po vsebini ta dopis odziv na narok razpisane ustne obravnave, ki se je tožnica tudi ni udeležila. Iz izjave upravni organ ne razbere, da tožnica želi, da se odobri pravni posel za predmetno zemljišče; razbrati je zgolj, da ne odstopa od svoje predkupne pravice, ki jo ima kot sosed mejaš gozda, ki je naprodaj. Že v sodbi I U 674/2011 z dne 13. 3. 2012 je tudi Upravno sodišče ugotovilo, da je edini sprejemnik ponudbe, ki je v zakonskem roku podal vlogo za odobritev pravnega posla, B.B. Ker mora upravni organ v postopku odobritve pravnega posla upoštevati vrstni red le med tistimi, ki so v prekluzivnem roku vložili zahtevo za odobritev pravnega posla, je po tem, ko je ugotovil, da je pravni promet potekal po postopku in na način, določen z Zakonom o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ), odobril pravni posel, sklenjen z B.B.

2. Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano je z odločbo z dne 1. 10. 2015 zavrnilo pritožbo tožnice zoper izpodbijano odločbo prvostopenjskega organa.

3. Tožnica v tožbi meni, da je izpodbijana odločba nepravilna in nezakonita. Ne strinja se, da bi Upravno sodišče zavzelo stališče, da je edini sprejemnik ponudbe, ki je v zakonskem roku podal vlogo za odobritev pravnega posla, B.B. V sodbi I U 1330/2014 z dne 13. 1. 2015 je sodišče upravnemu organu dalo napotke, da mora tožničino vlogo z dne 15. 11. 2010 presoditi po vsebini, v smislu namena določb ZKZ, in da okoliščini, da tožnica vloge ni poimenovala kot vloge za odobritev pravnega posla ter da je ni vložila na formularju upravne enote, ne pomenita, da ni imela sestavin iz 66. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) ter da je bistvo v postavljeni zahtevi tožnice, ki pa je ni treba obrazlagati. Tožnica meni, da z njeno vlogo z dne 15. 11. 2010 upravna organa v smislu navedenih napotkov nista ravnala. Tožnica meni, da so bile v postopku za izdajo izpodbijane odločbe zagrešene kršitve pravil postopka, nepravilno ugotovljeno dejansko stanje in zmotno uporabljeno materialno pravo. Vztraja, da je bila njena volja, da vloži vlogo za odobritev pravnega posla. Če pa je bil dvom o tem, kakšna je vsebina njene vloge, bi moral upravni organ postopati po prvem odstavku 67. člena ZUP ter zahtevati popravo vloge, vendar tega ni storil. Navaja, da je vložila vlogo z namenom odobritve pravnega posla ter opozarja na dejstva, ki to kažejo: vloga je bila vložena in naslovljena na prvostopenjski organ, kot to določa 22. člen ZKZ, vloga je bila pravočasna, vložena v roku iz četrtega odstavka 20. člena ZKZ, v vlogi se navaja, da je tožnica zainteresirana za nakup gozda ter da je o tem že obvestila B.B., navaja pa še, da se strinja s ponudbeno ceno in da zahteva nakup te parcele; njen zahtevek je bil, da uveljavlja predkupno pravico, da vztraja pri sklenitvi pogodbe in da zahteva, da se njen posel odobri. Slednje ne izhaja iz jezikovne razlage dopisa, pač pa iz logične in teleološke razlage. Pri tem je potrebno upoštevati pravi namen tožnice, saj zakaj bi sicer tožnica takšno vlogo sploh pošiljala na pristojni organ. Razlogovanje o tem, ali se je tožnica obravnave udeležila ali ne, ni bistveno za presojo namena vloge. Tožnica predpisov in stališč sodne prakse ni poznala, poleg tega se je sodna praksa spreminjala, kar ugotavlja sam organ druge stopnje. Tudi ostale vloge tožnice so laične in iz njih ni mogoče sklepati na pravo voljo tožnice glede namena v vlogi z dne 15. 11. 2010. Kot je tožnica že navedla, bi moral upravni organ, če je menil, da je vloga nerazumljiva, postopati po 67. členu ZUP, pa tako ni ravnal niti po sodbi Upravnega sodišča I U 1330/2014 z dne 13. 1. 2015. Tožnica tudi meni, da je bilo kršeno načelo zaslišanja stranke, saj v ponovnem postopku organ ni izvajal dokazov in ni ugotavljal dejstev v korist tožnice, zato je tudi zmotno ugotovil dejansko stanje, posledično pa zmotno uporabil materialno pravo. Odločitev o tem, da se odobri prodajna pogodba, sklenjena z B.B. kot kupcem, je preuranjena. Potrebno je ugotoviti pravo voljo tožnice v vlogi z dne 15. 11. 2010. Tožnica tudi meni, da je v postopku treba upoštevati 7. člen ZUP, kajti gre za laično stranko. Kršitev četrtega  odstavka 7. člena ZUP pa predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil postopka. Tožnica sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi ter zadevo vrne organu v nov postopek, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka.

4. Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe kot neutemeljene iz razlogov, navedenih v obrazložitvi izpodbijane odločbe ter sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

5. Sodišče je poslalo tožbo v odgovor kot strankama z interesom tudi prodajalki A.A. (po skrbnici) in drugemu sprejemniku ponudbe B.B. A.A. na tožbo ni odgovorila, B.B. pa v odgovoru na tožbo meni, da je prvostopenjski organ odločil pravilno. Sklicuje se tudi na sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 502/2009. Meni, da je zmotno stališče tožnice, da bi prvostopenjski organ moral tožnico pozivati k dopolnitvi vloge, saj to po določbi 66. člena ZUP velja le za formalne pomanjkljivosti, ne pa tudi za vsebinsko dopolnjevanje vloge. Sklicuje se na sodno odločbo Vrhovnega sodišča II Ips 835/2007. Sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka.

7. Z izpodbijano odločbo, izdano v ponovnem postopku v izvrševanju sodbe tega sodišča I U 1330/2014 z dne 13. 1. 2015, je prvostopenjski organ odobril prodajno  pogodbo, ki sta jo 27. 9. 2010 sklenila A.A. kot prodajalka in B.B. kot kupec glede nepremičnine s parcelno št. 373 k.o. ..., ob ugotovitvah, da je slednji edini v zakonskem roku vložil zahtevo za odobritev pravnega posla ter da je pravni promet potekal v skladu z ZKZ. Po stališčih sodišča v sodbi I U 1330/2014 z dne 13. 1. 2015 glede postopka ter mnenju glede uporabe materialnega prava je moral organ v ponovnem postopku presoditi vlogo tožnice z dne 15. 11. 2010 po vsebini v smislu namena določb ZKZ, ki nalagajo organu obseg presoje v postopkih za odobritev pravnega posla, glede obveznih sestavin pa po 66. členu ZUP, opozorjen pa je bil tudi na nekatera stališča pravne teorije.

8. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je organ dopis tožnice z dne 15. 11. 2010, naslovljen kot „V pisni izjavi se javljam na narok za ustno obravnavo z dne 18. 11. 2010 ob 9. uri“, po vsebini presodil kot njen odziv na razpisani narok ustne obravnave (namesto udeležbe na obravnavi) ter ne kot vlogo za odobritev pravnega posla; iz vloge po mnenju organa namreč ne izhaja, da tožnica želi, da se odobri pravni posel, pač pa zgolj, da ne odstopa od svoje predkupne pravice, ki jo ima kot mejaš gozda, ki je naprodaj.

9. Obvezne splošne podatke, ki jih mora obsegati vloga, določa ZUP v prvem odstavku 66. člena; uvodoma določa, da mora biti vloga razumljiva ter mora obsegati vse, kar je treba, da se lahko obravnava, nato pa, da mora obsegati predvsem: navedbo organa, kateremu se pošilja, zadevo, katere se tiče, zahtevek oziroma predlog, ime in prebivališče vložnika; vloga mora biti tudi podpisana (peti odstavek 66. člena ZUP). ZKZ, ki vsebuje določbe o vlogi za odobritev pravnega posla v 22. členu, (že po tedanji ureditvi v letu 2010 in sedanji) dodatnih (specialnih) sestavin za to vlogo ne določa, razen da je treba priložiti sklenjeno pogodbo o pravnem poslu, glede česar pa (vsaj) od načelnega pravnega mnenja  občne seje Vrhovnega sodišča z dne 6. 4. 2012 velja, da je zahteva po predložitvi pogodbe o pravnem poslu izpolnjena, če se predkupni upravičenec, ki je pravočasno sprejel ponudbo, sklicuje na izjavo o sprejemu ponudbe. Določa pa še rok za vložitev vloge za odobritev pravnega posla, po tedanji ureditvi 22. člena ZKZ šestdeset dni od izteka roka za prejem ponudbe, po sedanji ureditvi trideset dni od izteka roka za sprejem ponudbe.

10. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe, v bistvenem povzete v 8. točki obrazložitve te sodbe, ne izhaja, da bi organ očital vlogi tožnice z dne 15. 11. 2010 pomanjkanje kakšne druge sestavine, da bi lahko štela za vlogo za odobritev pravnega posla,  razen da ne vsebuje ustreznega zahtevka oziroma predloga, da se pravni posel odobri, pač pa glede predmetne nepremičnine, gozda s parc. št. 373 k.o. ..., ki se prodaja, navaja le, da ne odstopa od svoje predkupne pravice, ki jo ima kot sosed mejaš. Iz same vloge z dne 15. 11. 2010 pa sicer izhaja še, da se tožnica s pogoji v ponudbi in ponujeno ceno strinja. Ob taki vsebini vloge z dne 15. 11. 2010 ter ob prej navedenem zaključku organa, da iz vloge ne razbere, da vsebuje zahtevo za odobritev pravnega posla, pa sodišče tožnici pritrjuje, da organ vloge tožnice ni obravnaval v skladu z napotki v sodbi I U 1330/2014 z dne 13. 1. 2015 in torej po vsebini v smislu namena določb ZKZ, ki nalagajo organu obseg presoje v postopkih za odobritev pravnega posla (pri čemer bi si lahko pomagal tudi s stališči pravne teorije, na katera opozarja sodba). Iz tretjega odstavka 19. člena ZKZ (po tedanji in sedanji ureditvi) izhaja, da se pravni posel za pridobitev kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije ne odobri, če niso izpolnjeni pogoji 18. člena ZKZ o dopustnosti delitve zaščitene kmetije s prometom, če promet ni potekal po postopku in na način, določen s tem zakonom ali če ni upoštevan prednostni vrstni red kupcev po 23. členu tega zakona (pri čemer glede na prvi odstavek tega člena za gozd velja specialna ureditev; vsebovana je v 47. členu ZG). Po prvem odstavku 22. člena ZKZ pa vlogo za odobritev pravnega posla poda fizična ali pravna oseba, ki sklene pravni posel z lastnikom nepremičnine; pri čemer je po načelnem pravnem mnenju občne seje Vrhovnega sodišča z dne 6. 4. 2012 kupoprodajna pogodba sklenjena (pod odložnim pogojem odobritve s strani pristojne upravne enote), ko ponudnik prejme izjavo o sprejemu ponudbe; če je izjavo o sprejemu ponudbe podalo več predkupnih upravičencev, je pogojno sklenjenih več zavezovalnih pravnih poslov. Glede na navedeno gre pri vlogi za odobritev pravnega posla vsebinsko gledano za zahtevek sprejemnika ponudbe, da organ ugotovi (in potrdi z odločbo), da je pravilno sprejel ponudbo za prodajo kmetijskega zemljišča, gozda oziroma kmetje ter da je predkupni upravičenec po 23. členu ZKZ z najboljšim vrstnim redom. Prav to pa je tožnica v vlogi z dne 15. 11. 2010 navajala: da je sprejela ponudbo za gozd, ki se prodaja, in da je predkupna upravičenka kot kmet in mejaš, ter podala izjavo, da vlogo vlaga, da bi zaščitila svojo predkupno pravico ter da od predkupne pravice ne odstopa. Že obravnava vloge po vsebini glede na namen po ZKZ tako daje podlago za presojo, da gre pri vlogi tožnice z dne 15. 11. 2010 za vlogo za odobritev pravnega posla. Poleg tega je bila tudi vložena v roku za vložitev vloge za odobritev pravnega posla, kar ni sporno, kar dodatno pritrjuje presoji vloge z vidika namena določb ZKZ o odobritvi pravnega posla.

11. Sodišče pa se s tožnico tudi strinja, da tako presojo potrjuje logična razlaga: povsem nelogično je, da bi tožnica z vlogo s tako vsebino (da z vlogo želi zaščititi svojo predkupno pravico, da je predkupna upravičenka in da od predkupne pravice ne odstopa) le opravičevala svojo odsotnost na ustni obravnavi, kot zaključuje organ, in tudi, da bi take navedbe in izjave podala, če ne bi bila njena volja, da v predmetnem postopku za odobritev pravnega posla uspe (z odobritvijo pravnega posla) pred drugim sprejemnikom ponudbe, B.B.

12. Sodišče tožnici tudi pritrjuje, da bi upravni organ moral, če je menil, da je vloga tožnice nerazumljiva (ali nepopolna), postopati tako, kot za take primere določa ZUP v prvem odstavku 67. člena, to je pozvati tožnico k odpravi pomanjkljivosti, z jasnimi in določnimi napotki, kako naj ravna. Tako - in ne da je ob odsotnosti zakonskih terminov v vlogi sam zaključeval o njeni vsebini ob strogi besedni razlagi - bi moral še toliko bolj ravnati glede na 7. člen ZUP, ki narekuje organu skrb za to, da stranke čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice, saj je ob taki vlogi (bilo) očitno, da gre za neuko stranko. Po že navedenem je 67. člen ZUP  (dikcija prvega odstavka je jasna in nedvoumna) namenjen popravi tudi nerazumljive vloge, zato so nasprotne navedbe stranke z interesom B.B. v odgovoru na tožbo neutemeljene.

13. Po presoji sodišča so utemeljene tudi navedbe tožnice, da je organ kršil pravila postopka (tudi) s tem, ko tožnici pred odločitvijo v zadevi ni dal možnosti izjave (9. člen ZUP). Glede na to, da so v zadevi udeležene stranke z nasprotujočimi interesi, bi v ta namen (da bi vsaka od strank imela možnost izjaviti se o zahtevkih in navedbah ostalih strank) moral razpisati ustno obravnavo (prvi odstavek 154. člena ZUP), in to ne glede na to, da je bila v prejšnjem postopku ustna obravnava že opravljena, saj je bila stvar postopka za izdajo izpodbijane odločbe (v skladu s stališči sodišča v sodbi I U 1330/2014) razjasniti vsebino vloge tožnice z dne 15. 11. 2010 ter jo pravno opredeliti (v smislu pozitivno pravne ureditve) in glede na rezultat nadaljevati ugotovitveni postopek ter odločiti v zadevi.

14. Ker je po presoji sodišča v postopku za izdajo izpodbijane odločbe organ kršil pravila postopka, kršitve pa so bistvene, in ker je nepravilno uporabil zakon, je sodišče na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo, zadevo pa na podlagi tretjega ter v smislu četrtega odstavka tega člena vrnilo organu v ponovni postopek.

15. O stroškovnem zahtevku tožnice je sodišče odločilo na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 ter ji stroške odmerilo na podlagi drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, povečane za 22 % DDV, ker je pooblaščenec tožnice zavezanec za DDV.

16. Stroškovni zahtevek stranke z interesom B.B. je sodišče zavrnilo  na podlagi prvega odstavka 154. člena Zakona o pravdnem postopku, ob razlagi z arg. a contrario (v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1, ker ZUS-1 povrnitve stroškov postopka za stranke z interesom ne ureja), saj je v tem upravnem sporu nastopal na strani toženke, ki z obrambo izpodbijane odločbe ni uspela.

ZUP člen 9, 66, 67, 67/1, 154, 154/1. ZKZ člen 19, 22, 23.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.