UPRS sodba I U 10/2016
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-12-09

Andrej Kmecl (preds.), Lara Bartenjev (poroč.), mag. Miriam Temlin Krivic

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - GRADBENIŠTVO - VODE

inšpekcijski postopek - ukrep inšpektorja za okolje - poseg v vodno in priobalno zemljišče - mostiček - betonski prepust - vodno soglasje

Tožniki so tako v postopku na prvi stopnji, kot tudi v pritožbenem postopku podali navedbe v smeri, da je bil betonski prepust, kot stoji še danes, zgrajen pred letom 1965 (oziroma kot izhaja iz tožbe pred letom 1964), pred tem pa je na istem mestu stal lesen mostiček, zato se je, kot izhaja iz odločbe upravnega organ druge stopnje, slednji na podlagi k pritožbi priloženih aerofoto posnetkov za leta 1968, 1975 in 1981, do teh navedb izrekel, in sicer je pritrdil tožnikom, da je bil čez Jelšanski potok že takrat zgrajen prehod oziroma most, ni pa pritrdil navedbam tožnikov, da takrat za tovrsten poseg pridobitev dovoljenja oziroma soglasja ni bila potrebna. Upravni organ druge stopnje je obrazložitev upravnega organa prve stopnje dopolnil zgolj z ugotovitvijo, da bi tožniki za predmetni poseg morali pridobiti vodnogospodarsko soglasje tudi po v času izvedbe spornega posega veljavnem predpisu, česar pa ni podrobno utemeljil.

I. Tožbi se ugodi, I. odločba Inšpektorata RS za kmetijstvo in okolje, OE Novo mesto, št. 0618-3269/2014/5 (417-19) z dne 19. 11. 2014 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožečim strankam povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Upravni organ prve stopnje je s 1. točko izreka izpodbijane odločbe tožnikom odredil odstranitev betonskega cevnega prepusta v pretočnem profilu Jelšanskega potoka, ki stoji na parc. št. 2001 in 1999, obe k.o. ... in vzpostavitev pretočnosti vodnega profila v obliki (velikost širine dna potoka in naklona brežine), kot ga ima struga potoka gorvodno in dolvodno pred premostitvijo. Kot rok za izvršitev izreka je določil 1. 3. 2015. V 2. točki izreka je odločil, da morajo tožniki o izvršitvi ukrepa takoj obvestiti inšpektorja, v 3. in 4. točki izreka pa je navedel, da pritožba zoper odločbo ne zadrži obveznosti njene izvršitve in da v postopku do izdaje odločbe posebni stroški niso nastali.

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe, izdane na podlagi 32. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju: ZIN) ter 150. in 152. člena Zakona o vodah (v nadaljevanju: ZV-1) izhaja, da je inšpektor v inšpekcijskem postopku ugotovil, da je bil v strugi Jelšanskega potoka, med parcelama s parc. št. 2001 in 1999, obe k.o. ..., ki sta v lasti tožnikov, zgrajen cevni betonski prepust (v nadaljevanju: betonski prepust), ki tudi po mnenju ARSO vpliva na sam vodni režim, saj ne zagotavlja zadostne pretočne sposobnosti, s tem pa močno zmanjšuje poplavno varnost za pribrežna zemljišča. Navedeni poseg je bil izveden, ne da bi bilo zanj pridobljeno ustrezno soglasje s področja varstva voda, to je brez vodnega soglasja iz 152. člena ZV-1, s čimer je prišlo do nedovoljenega posega. Iz obrazložitve nadalje izhaja, da je bilo v inšpekcijskem postopku pred izdajo izpodbijane odločbe tožnikom vročeno obvestilo o ugotovitvah v postopku št. 0618-2649/2014/7,8 (417-19) z dne 30. 9. 2014 in da so tožniki v zvezi z njim podali izjavo.

3. Upravni organ druge stopnje je zavrnil pritožbo tožnikov zoper izpodbijano odločbo. Ugotovil je, da iz dokumentacije nedvoumno izhaja, da je izvedeni poseg na vodnem zemljišču nezakonit, saj na vodnem zemljišču ni dovoljeno posegati v prostor, prav tako pa iz dokumentacije ne izhaja, da bi tožniki razpolagali z vodnim soglasjem, ki je potrebno za poseg na takšnih zemljiščih. V obrazložitvi odločbe pojasni, da je tudi v letu 1983 veljavni Zakon o vodah (UL SRS 38/81, z nadaljnjimi popravki) za tak poseg v vodno in priobalno zemljišče zahteval pridobitev vodnogospodarskega soglasja za poseg, prav tako pa je bilo potrebno soglasje za poseg v vodno zemljišče pridobiti tudi po starejših predpisih, ki so urejali področje voda, in sicer po Zakonu o varstvu voda (UL LRS 40/1957) in Temeljnem zakonu o vodah (UL SFRJ 13/65 z nadaljnjimi spremembami). V obrazložitvi je pojasnil tudi, na kakšni podlagi ima vodno zemljišče v lasti osebe zasebnega prava status naravnega javnega dobra, kot tudi razloge, zaradi katerih je potrdil pravilnost dolžine izpolnitvenega roka.

4. Tožniki se s takšno odločitvijo ne strinjajo in v tožbi ponavljajo že v pritožbi podane navedbe glede lastništva nepremičnin, med katerima se nahaja betonski prepust, kot tudi navedbo, da sporni mostiček na istem mestu stoji že več kot 100 let in da so njihovi pravni predniki betonski mostiček oziroma prepust, kot ta stoji še danes, zgradili pred letom 1964, to je še v času, ko ni bilo predvideno, niti se ni zahtevalo, da bi se za takšno gradnjo pridobilo kakršnokoli soglasje ali dovoljenje. Leta 1983 je bil most zaradi komasacije ter zaradi razširitve ter poglobitve potoka le deloma popravljen, same izmere mostu pa se niso spreminjale.

5. Po mnenju tožnikov gre za legalno gradnjo, ki je bila izvedena v času, ko to področje še ni bilo urejeno s predpisi, zato sedaj veljavni predpisi ne morejo imeti veljave za nazaj, niti ti predpisi za nazaj ne zahtevajo pridobitve kakršnihkoli soglasij. V tožbi nasprotujejo razlagi materialnih predpisov, ki so veljali v preteklosti, kot tudi razlagi 175. člena ZV-1, ki naj bi dajal inšpektorju pooblastilo, da lahko odredi odstranitev betonskega prepusta, pri čemer pa je zakon, na katerega se organ sklicuje, stopil v veljavo bistveno kasneje, kot je bil zgrajen sporni betonski prepust. Ob upoštevanju, da je bil leseni mostiček z betonskim v obliki, kakor stoji še danes, nadomeščen pred letom 1964, bi po mnenju tožnikov organ za presojo dovoljenosti le tega lahko uporabil zgolj Zakon o varstvu voda (UL LRS, št. 40/1957), ki za izgradnjo takšnih prepustov ali mostičkov, skladno tako s 3. kot tudi 5. točko 5. člena, ni zahteval nobenih soglasij ali dovoljenj. V tožbi ponovijo tudi navedbe, da dostop preko tega mostička za domačiji tožnikov predstavlja primarni dostop na kmetijo, saj lahko zgolj preko njega dostopajo s kmetijsko mehanizacijo. Opozarjajo tudi na požarno varnost, saj bi v primeru rušitve betonskega prepusta intervencijska vozila ne mogla priti na dvorišče domačij in gasiti. Po oceni tožnikov sta tako upravni organ prve stopnje, kot tudi upravni organ druge stopnje, nepopolno in zato zmotno ugotovila dejansko stanje in tudi napačno uporabila materialno pravo, pri čemer pa se upravni organ prve stopnje v izpodbijani odločbi sklicuje izključno na sedaj veljavno zakonodajo,  šele organ druge stopnje pa je s citiranjem tudi starejših predpisov poskušal vzdržati v veljavi izpodbijano odločbo. Zaradi vsega navedenega tožniki predlagajo razveljavitev oziroma odpravo izpodbijane odločbe ter povrnitev stroškov postopka.

6. Tožena stranka na tožbo po vsebini ni odgovorila.

8. V zadevi ni sporno, da je med parcelama št. 1999 in 2001, obe k.o. ..., zgrajen betonski prepust. Prav tako ni sporno, da tožniki oziroma njihovi pravni predniki niso pridobili vodnega soglasja za izveden poseg.

9. Po oceni sodišča je v predmetni zadevi sporno, kdaj je bil betonski prepust med parcelama s parc. št. 1999 in 2001, obe k.o. ..., zgrajen, ter ali  zakonodaja, ki je veljala v trenutku, ko je bil ta prepust zgrajen, od lastnikov oziroma investitorjev zahtevala, da pred posegom pridobijo vodno soglasje oziroma drug upravni akt oziroma ali je pridobitev naknadnega vodnega soglasja za legalizacijo tega prepusta zahtevala katera od pozneje veljavnih zakonodaj s tega področja oziroma sedaj veljavna zakonodaja.

10. Izpodbijana odločitev temelji na ugotovitvi, da so tožniki s posegom kršili določbo 150. člena v času odločanja veljavnega ZV-1, oziroma kot izhaja iz odločbe upravnega organa druge stopnje, določbo 37. člena v zvezi s 84. in 150. členom ZV-1.

11. Skladno s 37. členom ZV-1 na vodnem in priobalnem zemljišču ter na območju presihajočih jezer ni dovoljeno posegati v prostor, razen v primerih kot so navedeni v točkah od 1. do 7. navedenih primerih (1. odstavek 37. člena ZV-1). Ne glede na določbo prejšnjega odstavka ZV-1 je v drugem odstavku istega člena določeno, da je poseganje v prostor na priobalnem zemljišču v tlorisni širini od 15 metrov od meje vodnega zemljišča do zunanje meje priobalnega zemljišča na vodah 1. reda zunaj območij naselja dovoljeno za gradnjo pomožnih kmetijsko-gozdarskih objektov na podlagi vodnega soglasja, razen če je s predpisom, izdanim na podlagi tega zakona, drugače določeno. V tretjem odstavku 37. člena ZV-1 so podrobno določeni pogoji, pod katerimi se lahko na vodnem in priobalnem zemljišču ter na območju presihajočih jezer izvajajo posegi, ki so z gradnjo objektov javne infrastrukture neposredno povezane ureditve, ki se načrtujejo na podlagi predpisov s področja umeščanja prostorskih ureditev državnega pomena v prostor. Skladno s 84. členom ZV-1 so na vodnem in priobalnem zemljišču prepovedane dejavnosti in posegi v prostor, ki bi lahko: 1. ogrožali stabilnost vodnih ali priobalnih zemljišč, 2. zmanjševali varnost pred škodljivim delovanjem voda, 3. ovirali normalen pretok vode, plavin in plavja, 4. onemogočili obstoj in razmnoževanje vodnih in obvodnih organizmov. Skladno s 150. členom ZV-1 pa se poseg v prostor, ki bi lahko trajno ali začasno vplival na vodni režim ali stanje voda, lahko izvede samo na podlagi vodnega soglasja. Kot posegi, ki bi lahko trajno ali začasno vplivali na vodni režim ali stanje voda, so v drugem odstavku 150. člena ZV-1 določeni: 1. posegi na vodnem ali priobalnem zemljišču, 2. posegi, ki so potrebni za izvajanje javnih služb po tem zakonu, 3. posegi, ki so potrebni za izvajanje posebne rabe vode, 4. posegi na varstvenih in ogroženih območjih, 5. posegi zaradi odvajanja odpadnih voda, 6. posegi, kjer lahko pride do vpliva na podzemne vode, zlasti bogatenje vodonosnika ali vračanje vode v vodonosnik, 7. hidromelioracija in druga kmetijska operacija, gozdarsko delo, rudarsko delo ali drug posegi, zaradi katerih lahko pride do vpliva na vodni režim.

12. Ker so tožniki tako v postopku na prvi stopnji, kot tudi v pritožbenem postopku podali navedbe v smeri, da je bil betonski prepust, kot stoji še danes, zgrajen pred letom 1965 (oziroma kot izhaja iz tožbe pred letom 1964), pred tem pa je na istem mestu stal lesen mostiček, se je, kot izhaja iz odločbe upravnega organ druge stopnje, slednji na podlagi k pritožbi priloženih aerofoto posnetkov za leta 1968, 1975 in 1981, do teh navedb izrekel, in sicer je pritrdil tožnikom, da je bil čez Jelšanski potok že takrat zgrajen prehod oziroma most, ni pa pritrdil navedbam tožnikov, da takrat za tovrsten poseg pridobitev dovoljenja oziroma soglasja ni bila potrebna. Upravni organ druge stopnje je obrazložitev upravnega organa prve stopnje dopolnil zgolj z ugotovitvijo, da bi tožniki za predmetni poseg morali pridobiti vodnogospodarsko soglasje tudi po v času izvedbe spornega posega veljavnem predpisu, česar pa ni podrobno utemeljil.

13. Upravni organ druge stopnje je v svoji odločbi sicer navedel predpise, ki so veljali v obdobju od leta 1957 dalje, vendar pa se po oceni sodišča tako upravni organ prve stopnje, kot tudi upravni organ druge stopnje v svojih odločbah nista opredelila do trenutka, ki je relevanten za presojo konkretnega posega v vodno zemljišče oziroma za uporabo tedaj veljavne pravne ureditve. Tako po oceni sodišča ostaja odprto, ali je tožena stranka kot relevantno štela zakonsko ureditev, ki je veljala v letu 1983, ko naj bi tožniki predmetni betonski prepust oziroma mostiček zaradi komasacije ter razširitve in poglobitve potoka, deloma popravili, ali pa je upoštevala zakonodajo, ki je veljala pred letom 1965 oziroma letom 1964, ko je bil leseni mostiček nadomeščen z betonskim prepustom, oziroma ali je za presojo dovoljenosti oziroma nedovoljenosti posega upoštevala zgolj trenutno veljavno zakonodajo.

14. Sodišče pritrjuje toženi stranki, da je vodno zemljišče lahko tako v lasti oseb javnega prava, kot tudi v lasti oseb zasebnega prava, da ima tako zemljišče že po samem zakonu status vodnega javnega dobra in da je kot tako podvrženo tudi določenim omejitvam lastninske pravice. Prav tako pritrjuje ugotovitvi upravnega organa druge stopnje, da so tako predpisi, ki so veljali pred letom 1964, kot tudi predpisi, ki so veljali v letu 1983 določali, da je za posege v vodni režim potrebno predhodno pridobiti vodnogospodarsko dovoljenje (3. člen Zakona o varstvu voda, UL LRS št. 40/1957) oziroma 45. člena Zakona o vodah (UL SRS št. 38/1981 in naslednji). Vendar pa sodišče v zvezi s tem tudi pripominja, da sta oba predpisa vsebovala izjeme. V Zakonu o varstvu voda (UL LRS 40/1957) je tako določeno, da je za ureditev (regulacijo) in uporabo vode in za vse druge posege v prirodni ali umetni vodni obtok (vodni režim) potrebno vodnogospodarsko dovoljenje v vseh primerih, kadar je s tako ureditvijo, uporabo ali posegom prizadeta splošna korist (3. člen), pri čemer pa je v 5. členu tega istega zakona tudi določeno, da se ne šteje, da je splošna korist prizadeta (med drugim), če se izkoriščajo vodna zemljišča na običajen kmetijski način (3. točka) ali če se postavljajo preproste brvi in mostički čez jarke in manjše potoke (5. točka). Določene izjeme predvideva tudi 46. člena Zakona o vodah (UL SRS 38/1981 in naslednji). V drugem odstavku tega člena je tako določeno, da vodnogospodarsko soglasje ni potrebno tudi za gradnjo posameznih objektov in naprav po sprejetih izvedbenih prostorskih aktih in za manjše spremembe vodnega režima, če se z njimi ne povzroča škoda drugim.

15. V zvezi s slednjim sodišče sodi, da v obrazložitvi tako prvostopenjske kot tudi drugostopenjske odločbe manjkajo navedbe, iz katerih bi bilo moč ugotoviti, ali je tožena stranka konkretni poseg v vodno oziroma priobalno zemljišče presojala tudi z vidika presojanja izjem, oziroma kateri so tisti razlogi zaradi katerih je tožena stranka ugotovila, da v konkretnem primeru ne gre za poseg, ki bi predstavlja izjemo od zahteve po obvezni pridobitvi vodnega soglasja.

16. Ker sodišče sporne ugotovitve tožene stranke, na kateri izpodbijana odločba temelji, da bi tožniki za predmetni poseg morali pridobiti vodnogospodarsko soglasje tudi po v času izvedbe spornega posega veljavnem zakonu o vodah, ne more preizkusiti, je podana bistvena kršitev pravil postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku; ZUP), zaradi česar je sodišče izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravne sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) in zadevo vrnilo v ponovni postopek. V ponovnem postopku bo morala tožena stranka natančno utemeljiti, katerega od v preteklosti opravljenih posegov šteje za nedovoljen poseg v vodno oziroma priobalno zemljišče ter katerega od sedaj oziroma v preteklosti veljavnih zakonov je uporabila pri presoji nedovoljenosti posega. V kolikor bo tudi v ponovnem postopku ugotovila, da je poseg nedovoljen, bo morala pojasniti tudi razloge, zaradi katerih šteje, da pri konkretnem primeru ne gre za primer, ki predstavlja izjemo za obvezno pridobitev vodnega soglasja.

17. Kadar sodišče tožbi ugodi in odpravi izpodbijani upravni akt, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik).

18. Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnike pa je v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, se jim priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povišani za 22 % DDV, torej za 62,70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika, OZ).

19. Pri tem sodišče dodaja, da bo plačana sodna taksa za postopek v višini 148,00 EUR vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c taksne tarife Zakona o sodnih taksah, ZST-1).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

UPRS sodba I U 15/2016, enako tudi I U 17/2016