UPRS sodba III U 284/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-01-08

Jasna Šegan (preds.), Andrej Orel (poroč.), Lea Chiabai

morsko ribištvo - dovoljenje za gospodarski ribolov - prenehanje veljavnosti dovoljenja - sprememba podatka na dovoljenju - molk organa

Upravni organ  je preuranjeno izdal izpodbijano odločbo, saj za njeno izdajo niso bili izpolnjeni pogoji in je ta zato nezakonita. V predmetnem postopku je upravni organ odločal na podlagi ZMR-2, ki v drugem odstavku 10. člena določa, da se novo dovoljenje ne izda, če število že izdanih dovoljenj presega določene ribolovne možnosti. V tretjem odstavku 10. člena pa je določeno, da se dovoljenja izdajajo po časovnem zaporedju prispelih vlog. Gre za specialnejše določbe glede na ZUP, ki razveljavljajo splošnejše (lex specialis derogat legi generali), zato upravni organ ne bi smel vloge za izdajo dovoljena zavrniti, glede na nesporno ugotovitev, da tožeča stranka izpolnjuje pogoje za izdajo dovoljenja za gospodarski ribolov iz prvega odstavka 11. člena ZMR-2.

Določbo šeste alineje prvega odstavka 13. člena ZMR-2, po kateri sprememba podatkov na dovoljenju za gospodarski ribolov povzroči prenehanje veljavnosti slednjega, je treba razlagati ob upoštevanju uveljavljenih metod razlage in namena zakonodajalca, posebej za vsak podatek na dovoljenju ločeno.

I. Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano št. 3420-108/2009/15 z dne 21. 10. 2014 se odpravi.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 0EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Tožena stranka je z izpodbijano odločbo odločila, da se vloga tožeče stranke za izdajo dovoljenja za gospodarski ribolov za plovilo 81-IZ zavrne. V izpodbijani odločbi tožena stranka navaja, da je ob pregledu dokumentacije vloge tožeče stranke, ki jo je prejela dne 9. 9. 2009, ugotovila, da je ta nepopolna, na kar jo je pozvala k njeni dopolnitvi. Tožeča stranka je svojo vlogo pravočasno in pravilno dopolnila dne 30. 9. 2009, o čemer jo je tožena stranka z dopisom št. 3420-108/2009/4 z dne 5. 4. 2011 tudi obvestila, pri tem pa tudi navedla, da je plovilo z  registrsko oznako 81-IZ, za katero je tožeča stranka oddala vlogo za izdajo dovoljenja za gospodarski ribolov, vpisano kot „prvo“ v čakalni vrsti za vpis v evidenco ribiških plovil, izdaja dovoljenja namreč ni (bila) mogoča, ker se ni sprostilo dovolj prostora v ribiški floti. V nadaljevanju izpodbijane odločbe tožena stranka povzema korespondenco med njo in tožečo stranko, glede pojasnil, zakaj v času od  vložitve popolne vloge za izdajo dovoljenja dne 30. 9. 2009 do vložitve tožbe dne 22. 9. 2014, torej v obdobju skoraj petih let, tožeči stranki ni bilo izdano dovoljenje za gospodarski ribolov za plovilo 81-IZ. Svojo odločitev opira na določbe Zakona o morskem ribištvu (v nadaljevanju ZMR-2), ki v 9. členu določa, da je v skladu s predpisi Skupnosti izdelan program ribištva, ki zagotavlja trajnostno rabo rib, na njegovi podlagi pa minister, pristojen za ribištvo pravni ali fizični osebi, ki izpolnjuje pogoje iz 11. člena ZMR-2 izda dovoljenje za gospodarski ribolov (prvi odstavek 10. člena ZMR-2). V drugem odstavku 10. člena ZMR-2 je določeno, da če število izdanih dovolj za gospodarski ribolov presega s programom ribištva določene ribolovne možnosti, ki zagotavljajo trajnostno rabo rib, se novo dovoljenje ne izda. Zaradi navedenega je tožena stranka zavrnila vlogo tožeče stranke za izdajo dovoljenja za gospodarski ribolov za plovilo 81-IZ. V nasprotnem primeru bi upravni organ z izdajo dovoljenja posegel v kapaciteto slovenske ribiške flote, saj se v njej še vedno ni sprostilo dovolj prostora (ni dovolj kilovatov in bruto tonaže) za izdajo novih dovoljenj.

2. Tožeča stranka je dne 24. 9. 2014 sprva vložila tožbo zaradi molka organa, ker tožena stranka o njeni vlogi za izdajo dovoljenja za gospodarski ribolov ni odločila, kljub temu da je bila njena vloga popolna že od 30. 9. 2009 in kljub temu, da ji je tožeča stranka pred vložitvijo tožbe poslala poziv, da v roku 8 dni o njeni vlogi odloči. Tožena stranka je nato dne  21. 10. 2014 o vlogi tožeče stranke odločila z izpodbijano odločbo. Sodišče je tožečo stranko, po izdaji odločbe pozvalo, ali pri tožbi in v kakšnem njenem delu vztraja oziroma ali jo razširja tudi na izdani upravni akt.

3. Tožeča stranka je z vlogo dne 11. 11. 2014 pravočasno odgovorila na poziv sodišča, da vztraja pri tožbi v celoti in jo prav tako razširja tudi na izpodbijano odločbo. Sodišče je zato, skladno z določbo drugega odstavka 39. člena v zvezi  z četrtim odstavkom istega člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) postopek s tožbo zoper izpodbijano odločbo nadaljevalo.

4. Tožeča stranka v tožbi z dne 22. 9. 2014 in njeni razširitvi z dne 11. 11. 2014 toženi stranki očita napačno uporabo materialnega prava (1. točka prvega odstavka 27. člena ZUS-1) in bistveno kršitev določb upravnega postopka, saj naj bi bila izpodbijana odločba pomanjkljivo obrazložena in se je kot take ne da preizkusiti. Nadalje tožeča stranka navaja, da že od meseca septembra 2009 izpolnjuje vse pogoje za pridobitev dovoljenja za gospodarski ribolov za plovilo 81-IZ, pa tega ne dobi, kljub temu, da je tožena stranka taka dovoljenja izdala drugim prosilcem, ki so pozneje (torej za tožečo stranko) izpolnili pogoje za njegovo pridobitev. Takšno ravnanje tožene stranke je po mnenju tožeče stranke tudi diskriminatorno. Tožeča stranka meni, da ima vsaka sprememba subjekta nosilca dovoljenja za gospodarski ribolov ali sprememba lastništva plovila iz tega dovoljenja za posledico prenehanje veljavnosti dovoljenja, saj tako določa ZMR-2. Zatrjuje, da bi se ob doslednem spoštovanju določb ZMR-2, ki v 13. členu kogentno določa kdaj preneha veljati dovoljenje za gospodarski ribolov, že zdavnaj sprostilo dovolj ribiške flote (dovolj kilovatnih moči in bruto tonaže), da bi sama lahko pridobila dovoljenje. Ne samo, da so se spreminjali podatki iz „prvega“ dovoljenja, ampak so plovila tudi večkrat zamenjala lastnika, kakor tudi registrske oznake, pa so vseeno obdržala dovoljenje, kar je toženi stranki, na konkretnih primerih tudi že večkrat predočila. Prav tako tožeča stranka zatrjuje, da ji s takšnim nezakonitim postopanjem tožene stranke že 5 let nastaja škoda, saj mora ves ta čas izpolnjevati pogoje za izdajo dovoljenja, brez tega ne more črpati sredstev EU, do katerih so sicer upravičeni ribiči, ki s takšnim dovoljenjem razpolagajo, itd.

5. Tožena stranka nadalje v odgovoru na tožbo zaradi molka organa ponovno poudarja, da je tožeči stranki že večkrat (v raznih dopisih) obrazložila, da ji dovoljenje za gospodarski ribolov ni bilo izdano, ker je trenutno zgornji prag kapacitete slovenske ribiške flote, merjen v kilovatih in bruto tonaži, še vedno zaseden. Navaja, da so bila vsa nova izdana dovoljenja izdana za plovila v okviru že obstoječe ribiške flote, kjer je treba le spremeniti podatke na dovoljenju tako, da njihova izdaja ni vplivala oziroma spreminjala kapacitete slovenske ribiške flote. Tožena stranka meni, da tožeča stranka napačno interpretira določbo 13. člena ZMR-2, saj bi sicer posameznikom ob vsaki spremembi podatkov, kot na primer spremembi hišne številke, naslova, itd. prenehalo dovoljenje in bi moral posameznik vložiti novo vlogo za izdajo dovoljenja in bi se tako postavil na konec seznama za vstop v ribiško floto. Pritrjuje navedbam tožeče stranke, da so nekatera plovila res lahko zamenjala lastnika, če je le ta ugotovil, da ne bo več opravljal gospodarskega ribolova in da bo plovilo prodal, v takšnem primeru si je nov lastnik (kupec) pridobil dovoljenje za gospodarski ribolov v okviru kilovatov in bruto tonaže, s katerimi je (prejšnji) lastnik razpolagal v okviru plovila.

7. ZMR-2 v 10. členu določa, da na podlagi programa ribištva, ki zagotavlja trajnostno rabo rib in ga sprejme vlada, izda minister pristojen za ribištvo, na podlagi vloge stranke, dovoljenje za gospodarski ribolov. Če število že izdanih dovoljenj za gospodarski ribolov presega s programom ribištva določene ribolovne možnosti, ki zagotavljajo trajnostno rabo rib, se novo dovoljenje ne izda. Dovoljenja se izda na podlagi časovnega zaporedja prispelih vlog. Skladno z določbo 11. člena ZMR-2 lahko dovoljenje za gospodarski ribolov pridobi le oseba, ki izpolnjuje z zakonom določene pogoje.

8. Iz upravnega spisa in navedb obeh strank izhaja, da dejansko stanje v predmetni zadevi med njima ni sporno. Tožeča stranka je dne 30. 9. 2009 vložila popolno vlogo za izdajo dovoljenja za gospodarski ribolov, na podlagi katere jo je tožena stranka pravilno, v skladu z drugim in tretjim odstavkom 10. člena ZMR-2, uvrstila na „prvo“ mesto v čakalno vrsto za izdajo slednjega, saj  bi se v trenutku vložitve vloge z izdajo dovoljenja preseglo kapaciteto slovenske ribiške flote. Prav tako ni sporno, da tožeča stranka izpolnjuje vse zakonsko določene pogoje za izdajo dovoljenja.

9. Po mnenju sodišča je upravni organ preuranjeno izdal izpodbijano odločbo, saj za njeno izdajo niso bili izpolnjeni pogoji in je ta zato nezakonita. Skladno z načelom zakonitosti upravni organ v postopku odloča na podlagi zakona, podzakonskih predpisov, predpisov samoupravne lokalne skupnosti in splošnih aktih, izdanih za izvrševanjem javnih pooblastil (6. člen Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP). Nobenega dvoma ni, da je postopek izdaje dovoljenja za gospodarski ribolov upravni postopek, zato se za vprašanja postopka uporablja ZUP. Ta v prvem odstavku 207. člena določa, da mora upravni organ o zahtevi stranke odločiti z odločbo, ki jo izda najkasneje v roku dveh mesecev od vložitve popolne zahteve (prvi odstavek 222. člena ZUP). Gre za splošni zakon, ki določa postopkovna pravila za vodenje upravnih zadev, vendar pa so lahko posamezna področja tudi drugače urejena, v specialnejših zakonih. Tako je po mnenju sodišča tudi v konkretnem primeru, kjer je postopaje upravnega organa v zvezi z zahtevo/vlogo stranke za izdajo dovoljenja za gospodarski ribolov, podrobneje urejeno v ZMR-2.

10. V  predmetnem postopku je tako upravni organ odločal na podlagi ZMR-2, ki v drugem odstavku 10. člena določa, da se novo dovoljenje ne izda, če število že izdanih dovoljenj presega določene ribolovne možnosti. V tretjem odstavku 10. člena pa je določeno, da se dovoljenja izdajajo po časovnem zaporedju prispelih vlog. Gre za specialnejše določbe, ki razveljavljajo splošnejše (lex specialis derogat legi generali), zato upravni organ ne bi smel vloge za izdajo dovoljena zavrniti, glede na nesporno ugotovitev, da tožeča stranka izpolnjuje pogoje za izdajo dovoljenja za gospodarski ribolov iz prvega odstavka 11. člena ZMR-2. Takšnega pooblastila upravni organ, kolikor gre za popolno vlogo in so izpolnjeni tudi vsi pogoji za izdajo dovoljenja za gospodarski ribolov, upoštevaje že navedeno določbo 10. člena ZMR-2 nima. Po mnenju sodišča upravni organ ne more, ko obravnava vlogo in pri tem ugotovi, da vložnik izpolnjuje vse z zakonom določene pogoje za izdajo dovoljenja le tega zavrniti iz razloga, ker je slovenska ribiška flota prezasedena, ampak je treba, po določbi drugega in tretjega odstavka 10. člena ZMR-2 takšno vlogo uvrstiti na čakalni seznam, kot je to prvotno pravilno storila že tožena stranka. V nasprotnem primeru (primeru zavrnitve vloge) bi tožena stranka s svojim ravnanjem omogočala neenakopravno obravnavo vložnikov, glede na čas vložitve vloge za izdajo dovoljenja, kljub temu, da bi vsi izpolnjevali pogoje določene v 11. členu ZMR-2. Vložnik vloge/zahteve za izdajo dovoljena za gospodarski ribolov, ki bi vlogo oddal v času prezasedenosti oziroma polne zasedenosti slovenske ribiške flote, kar bi posledično pripeljalo do zavrnite njegove vloge bi bil v slabšem položaju glede na vložnika, ki bi vlogo oddal sicer kasneje, vendar ravno v času, ko se je sprostilo dovolj kilovatov in bruto tonaže slovenske ribiške flote in bi mu bilo dovoljenje zato izdano. Navedeno bi, brez obstoja upravičenega razloga pripeljalo do neenakega obravnavanja vložnikov, kar pa je, ob upoštevanju načela enakosti, nedopustno. Vlogo lahko tožena stranka zavrne le, če vložnik ne izpolnjuje pogojev iz 11. člena ZMR-2.

11. V zvezi s tožbenimi ugovori, ki se nanašajo na napačno uporabo 13. člena ZMR-2 pa sodišče še dodaja: kateri podatki so vpisani na takšnem dovoljenju določa Pravilnik o vsebini, obliki in evidenci dovoljenj za gospodarski ribolov (Ur. l. RS, št. 83/04(1), v nadaljevanju Pravilnik), v Prilogi I. Ta  točko I. Identifikacija, deli v dve podtočki, in sicer I.I. ribiško plovilo, kjer se vpisuje ime plovila, država in pristanišče registracije, registrsko številko plovila, zunanje oznake in mednarodni radijski klicni znak. V podtočko I.II. Upravljavec, pa se vpisujejo podatki o lastniku in upravljavcu plovila. V točko II. Tehnične lastnosti ribiškega plovila in oprema, pa se vpisujejo podatki o tipu plovila, tipu ribolovnega orodja, moči motorja, dolžini plovila, itd.

12. ZMR-2 v 2. členu določa, da je namen zakona urejanje tistega dela skupne ribiške politike Evropske skupnosti, ki je v pristojnosti Republike Slovenije, seveda ob upoštevanju smernic in ciljev te skupne ribiške politike, ki so predvsem okoljsko, gospodarsko in socialno trajnostno ribištvo, dinamičen in konkurenčnejši razvoj ribiške industrije, itd.

13. Sodišče se strinja, da sprememba na primer naslova lastnika plovila, njegove hišne številke in podobni primeri (ki se nanašajo predvsem na spremembo samih osebnih podatkov „iste“ fizične osebe) ne morejo povzročiti prenehanja veljavnosti dovoljenja in da se takšna sprememba zgolj zabeleži na že izdanem dovoljenju. Vendar pa, po mnenju sodišča takšna razlaga določbe ne more veljati za vse spremembe, ki se nanašajo na dovoljenje. Takšen namen je očitno zasledoval tudi sam zakonodajalec, sicer med razlogi za prenehanje dovoljenja sploh ne bi navedel, da to preneha ob spremembi podatkov. Tako po stališču sodišča, sprememba lastnika plovila vsekakor povzroči prenehanje veljavnosti dovoljenja in mora novi lastnik vložiti novo vlogo za pridobitev dovoljenja. Da je temu tako, izhaja tudi iz drugih določb navedenega zakona, njegovega smisla in namena. Tako je na primer, v prvi in drugi alineji prvega odstavka 13. člena ZMR-2 navedeno, da dovoljenje preneha s smrtjo fizične osebe in s prenehanjem pravne osebe („a simili ad smile“).(2) Ob drugačni razlagi bi tudi v primeru smrti fizične osebe, dovoljenje, ki je bilo izdano tej osebi za njegovo plovilo prešlo v trenutku smrti na njegove dediče (oziroma v primeru prenehanja pravne osebe na njeno pravno naslednico), ki bi plovilo podedovali. Tudi v takšnem primeru bi namreč plovilo le zamenjalo lastnika in bi se to lahko le zabeležilo v predhodno že obstoječem dovoljenju, v okviru že razpoložljive ribiške flote. Takšna razlaga pa po prepričanju sodišča ni smiselna, niti ni skladna z zakonodajalčevim namenom.

14. Da je zgoraj navedeno tolmačenje edino skladno z namenom in cilji zakona, torej zagotovitvijo trajnostne rabe rib in konkurenčnejšega razvoja ribištva, je mogoče sklepati tudi iz Priloge I Pravilnika, ki določa, da dovoljenje ni prenosljivo(3), kar po stališču sodišča pomeni tudi, da lastnik v primeru prodaje plovila ne more svojega upravičenja za gospodarski ribolov (torej dovoljenja) prenesti na drugega. Da je temu tako smiselno izhaja tudi iz Operativnega programa za izvajanje Evropskega sklada za pomorstvo in ribištvo v Republiki Sloveniji za obdobje 2014-2020 (v nadaljevanju OP ESR 2014-2020), kjer je bil (ponovno)(4) izpostavljen problem zastarelosti slovenske ribiške flote. S posodobitvijo in prestrukturiranjem slednje bi se uresničil eden od ciljev OP ESR 2014-2020, to je trajnostni in konkurenčnejši razvoj ribištva. Posodobitev je po mnenju sodišča mogoče doseči tudi z izdajo novih dovoljenj novejšim plovilom, ki sicer te priložnosti sploh ne morejo dobiti, saj ostaja slovenska ribiška flota prezasedena, če tudi sprememba lastništva plovila ne povzroči prenehanja dovoljenja, ampak le njegovo spremembo.

15. Glede na vse navedeno je torej treba določbo šeste alineje prvega odstavka 13. člena ZMR-2, po kateri sprememba podatkov na dovoljenju za gospodarski ribolov povzroči prenehanje veljavnosti slednjega, razlagati ob upoštevanju uveljavljenih metod razlage in namena zakonodajalca, posebej za vsak podatek na dovoljenju ločeno.

16. Na takšen način je po stališču sodišča treba interpretirati navedeno določbo tudi v primeru  povečanja moči motorja in bruto tonaže plovila (tehničnih lastnosti plovila). Tudi takšna sprememba podatkov povzroči prenehanje veljavnosti dovoljenja, saj se že izdano dovoljenje ne more v takšnem primeru zgolj spremeniti in tako „zasesti“ več kilovatov in bruto tonaže slovenske ribiške flote kot prvo izdano dovoljenje, saj bi se s tem v primeru prezasedenosti ribiške flote le to presegalo. To pa po mnenju sodišča ne velja za zmanjšanje moči motorja oziroma bruto tonaže plovila, v takšnem primeru, se lahko dovoljenje le spremeni, preostanek moči motorja oziroma bruto tonaže pa se upošteva kot prosto - se prišteje k razpoložljivi ribiški floti.

17. Sodišče je tako menja, da v kontekstu s teleološko, logično in jezikovno razlago zakona, predvsem pa razlago zakona po njegovem namenu in smislu, določba šeste alineje prvega odstavka 13. člena ZMR-2 narekuje razlago kot je navedena v obrazložitvi te sodbe.

18. Glede na navedeno je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena v zvezi z 1. točko prvega odstavka 27. člena ZUS-1. Glede na to, da je sodišče izpodbijano odločbo odpravilo, bo morala tožena stranka vlogo tožeče stranke ponovno uvrstiti na seznam čakajočih vlog na mesto, na katerem je bila pred izdajo izpodbijane odločbe in o njej odločiti, ko se bodo stekli pogoji iz 10. člena ZMR-2.

19. Sodišče je odločitev v zadevi sprejelo na seji, saj je že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe in upravnega spisa očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in izpodbijano odločbo odpraviti, v postopku pa tudi ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

20. Izrek o stroških temelji na določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri je tožnik, ki je v upravnem sporu uspel glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanje zadeve v upravnem sporu, upravičen do povračila stroškov v pavšalnem znesku, skladno s Pravilnikom o povračilu stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Tožeča stranka je s tožbo uspela, v postopku jo je zastopal odvetnik, zadeva je bila rešena na seji, zato ji je sodišče, skladno z določbo drugega odstavka 3. člena Pravilnika, priznalo stroške v višini 347,70 EUR s pripadajočim 22% DDV (torej 285,00 EUR + 22% DDV, saj je pooblaščenec tožeče stranke zavezanec za DDV). Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo pa do plačila (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

opomba (1)	  : V času izdaje  te sodbe je sicer stopil v veljalo že Pravilnik o dovoljenju in posebnem dovoljenju za gospodarski ribolov (Uradni list RS št. 90/15), vendar je sodišče svojo odločitev oprlo na predpis, ki je veljal v času odločanja v upravnem postopku. Tudi sicer pa se dovoljenje za gospodarski ribolov v novem Pravilniku  ne razlikuje od prej veljavnega, z izjemo izrecne navedbe v točki II. dovoljenja, lastnik in uporabnik plovila, kjer je posebej navedeno, da se na tem mestu vpiše ime, priimek, naslov obeh.

opomba (2)	  : „Od podobnega na podobno“ - gre za argument logične razlage.

opomba (3)	  : SSKJ: pomen besede „prenesti“ opredeljuje tudi kot „narediti, da postane kdo drug deležen nečesa“.

opomba (4)	  : Tako tudi v Operativnem programu ESR 2007-2013.

ZMR-2 člen 10, 10/1, 10/2, 10/3, 11, 13. ZUP člen 6, 207, 207/1, 222, 222/1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.