UPRS sklep I U 1689/2015, enako tudi I U 87/2015, I U 89/2015, I U 91/2015, I U 436/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-11-22

Adriana Hribar Milič (preds.), Bojana Prezelj Trampuž (poroč.), mag. Slavica Ivanović Koca

odločba o izrednih ukrepih - aktivna legitimacija - subsidiarni upravni spor - zavrženje tožbe

Po določbah ZBan-1 tožnica ni aktivno legitimirana za vložitev tožbe v upravnem sporu zoper odločbo Banke Slovenije o izrednem ukrepu, je pa legitimirana za vložitev tožbe na povrnitev škode, ki ji je nastala zaradi tega ukrepa. Prav tako tožnica ni aktivno legitimirana za vložitev tožbe v upravnem sporu kot subsidiarnem sodnem varstvu (po 4. členu ZUS-1).

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo o izrednih ukrepih PBH-24.20-023/13-009 z dne 17. 12. 2013 je Banka Slovenije v točki 1 izreka ugotovila, da so pri A. d.d. podani pogoji iz prvega odstavka 253.a člena Zakona o bančništvu (v nadaljevanju ZBan-1). Tožena stranka na podlagi prvega odstavka 253.a člena ZBan-1 in v zvezi s 1. točko 253.b člena ZBan-1 izreče banki ukrepe, s ciljem, da se odpravi povečano tveganje v banki ter zagotovijo pogoji za dolgoročno uspešno poslovanje banke in ohrani stabilnost finančnega sistema v Republiki Sloveniji. V 2. točki izreka je Banka Slovenije na podlagi ocene izkaza finančnega položaja na dan 30. 9. 2013 ugotovila, da banka ne zagotavlja minimalnega kapitala. Zaradi povečanega tveganja v banki je Banka Slovenije z odločbo o izrednih ukrepih odločila, da z dnem 18. 12. 2013 v celoti prenehajo vse kvalificirane obveznosti banke, ki so nastale do dneva izdaje te odločbe in predstavljajo osnovni kapital banke ter obveznosti banke iz naslova nekumulativnega podrejenega kredita, ki se vključuje v temeljni kapital. S prenehanjem kvalificiranih obveznosti se osnovni kapital te banke zmanjša na 0,00 EUR. V 3. točki izreka je zaradi zagotavljanja kapitala za doseganje kapitalske ustreznosti banke Banka Slovenije na podlagi 262.a člena ZBan-1 banki izrekla izredni ukrep povečanja osnovnega kapitala banke. Povečanje osnovnega kapitala se izvede z denarnim vložkom Republike Slovenije.

2. Tožnica je zoper navedeno odločbo vložila tožbo. V tožbi je navedla, da je na podlagi kupoprodajne pogodbe z dne 18. 5 2010 postala imetnica oz. lastnica 250 lotov obveznic A. d.d. Z izpodbijano odločbo je tožena stranka odločila, da z 18. 12. 2013 v celoti prenehajo vse obveznosti banke A. d.d. iz Ljubljane iz naslova nekumulativnega podrejenega kredita. Tožnica je bila imetnica 250 lotov obveznic banke A. d.d. v nominalni vrednosti 250.000,00 EUR, ki so prav tako z izpodbijano odločbo tožene stranke prenehale veljati. Tožena stranka navaja kot pravno podlago za izrek izrednih ukrepov 261.a člen v povezavi z 253.b in 1. točko 253.b in 1. točko 253.b člena ZBan-1. Tožena stranka je ugotovila, da so podani pogoji iz 1. točke 320. člena ZBan-1 za začetek stečajnega postopka. Neodvisni cenilec je ugotovil, glede ne negativni kapital banke, da v primeru stečaja banke, imetniki kvalificiranih obveznosti ne bi bili niti delno poplačani. Izpodbijana odločba temelji na ZBan-1, zoper določila katerega so bile že vložene zahteve za oceno ustavnosti, kakor tudi številne pobude. Ustavno sodišče RS je vse navedene pobude sprejelo ter zahteve in pobude združilo zaradi skupnega obravnavanja. Tožnica se sklicuje na kršitve ustavnih določil v zvezi z določbami ZBan-1, zlasti 261.a člena, 261.b člena, 261.c člena, 261.d člena, 261.e člena, ki urejajo prisilno prenehanje kvalificiranih obveznosti bank. Navedene določbe posegajo v pridobljene pravice imetnikov kvalificiranih obveznosti bank. Ustavno sodišče RS je s sklepom U-I-295/13-132 z dne 6. 11. 2014 sklenilo, da se postopek za oceno ustavnosti izpodbijanih členov ZBan-1 prekine do odločitve Sodišča EU v zvezi z odgovori na vprašanja Ustavnega sodišča RS.

3. V tožbi je tožnica nadalje navedla, da so ji poznane odločitve Upravnega sodišča RS v podobnih zadevah, kjer so bile tožbe zavržene. Vendar pa, ker nima drugega sodnega varstva zoper odločitev tožene stranke, vlaga tožbo po prvem odstavku 4. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Po slednjem odloča sodišče v upravnem sporu tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo (subsidiarno sodno varstvo). Tožnica nima drugega sodnega varstva zoper izpodbijano odločbo o izrednih ukrepih tožene stranke. Odškodninska tožba iz 337. člena ZBan-1 pa upnikom tega sodnega varstva ne more nadomestiti, saj nimajo možnosti zahtevati sodne kontrole izpodbijane odločbe. Zakonitost izpodbijanih določil ZBan-1 presoja tudi Ustavno sodišče RS, ki pa odločitve še ni sprejelo. Glede na navedeno, je tožnica predlagala, da naj sodišče ugotovi, da je tožena stranka z izpodbijano odločbo o izrednih ukrepih nezakonito posegla v tožničine človekove pravice in temeljne svoboščine in da  izpodbijano odločbo odpravi, toženi stranki pa naloži povrnitev stroškov postopka. Podrejeno pa je predlagala, da naj sodišče postopek prekine do odločitve Ustavnega sodišča RS o ustavnosti določil ZBan-1, v postopku, ki se pred Ustavnim sodiščem RS vodi pod U-I-295/13.

4. Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe in primarno predlaga, da sodišče tožbo zavrže oziroma podredno, da tožbo kot neutemeljeno zavrne, tožnici pa naloži plačilo stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi za čas od poteka paricijskega roka dalje do plačila. Meni namreč, da tožnica ni aktivno legitimirana za vložitev tožbe na podlagi 4. člena ZUS-1. Po določbah 347. člena ZBan-1 lahko tožbo proti odločbi Banke Slovenije o izrednem ukrepu vloži banka. Varstvo delničarjev in upnikov v primeru odločbe o izrednih ukrepih pa ureja 350.a člen ZBan-1. Prav tako tožena stranka zavrača tožničine navedbe, da naj bi izpodbijana odločba posegla v posameznikove človekove pravice in temeljne svoboščine ter navaja razloge, zaradi katerih meni, da zatrjevane kršitve ustavnih pravic niso bile storjene. Med drugim se sklicuje na razloge za uveljavitev novele ZBan-1L in na vsebinske rešitve, ki jih je prinesla.

5. Tožnica v pripravljalni vlogi vztraja pri svojih ugovorih, tožena stranka pa v pripravljalni vlogi vztraja pri svojih stališčih.

6. Sodišče je na podlagi tretjega odstavka 48. člena ZUS-1 s sklepom I U 1689/2015-16 z dne 15. 3. 2016 predmetni postopek prekinilo do odločitve Ustavnega sodišča RS o ustavnosti določil ZBan-1, v postopku, ki se je pred Ustavnim sodiščem RS vodil pod U-I-295/13.

7. Ustavno sodišče RS je z odločbo U-I-295/13-260 z dne 19. 10. 2016 v postopku za oceno ustavnosti  253. člena, 253.a člena, 253.b člena, 260.a člena, 260.b člena, 261.a člena, 261.b člena, 261.c člena, 261.d člena, 261.e člena in 262.a člena, drugega odstavka 262.b člena ter 346. člena, 347. člena, 350. člena in 350.a člena ZBan-1 ter 41. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o bančništvu - ZBan-1L odločilo, da je bil člen 350.a Zakona o bančništvu (Uradni list RS, št. 99/10 – uradno prečiščeno besedilo, 35/11, 52/11 – popr., 59/11, 85/11, 48/12, 105/12, 56/13 in 96/13) v neskladju z Ustavo (1. točka izreka). Člen 265 Zakona o reševanju in prisilnem prenehanju bank (Uradni list RS, št. 44/16) je v neskladju z Ustavo (2. točka izreka). Državni zbor mora odpraviti protiustavnost iz prejšnje točke izreka te odločbe v šestih mesecih po njeni objavi v Uradnem listu Republike Slovenije (3. točka izreka). Do odprave protiustavnosti iz 2. točke izreka te odločbe se postopki na podlagi prvega odstavka 350.a člena Zakona o bančništvu prekinejo (4. točka izreka). Zastaranje odškodninskih terjatev iz prvega odstavka 350.a člena Zakona o bančništvu začne teči šest mesecev po uveljavitvi zakona, s katerim se Državni zbor odzove na protiustavnost, ugotovljeno z 2. točko izreka te odločbe (5. točka izreka). Členi 253, 253.a, 253.b, 261.a, 261.b, 261.c, 261.d in 261.e, drugi odstavek 262.b člena ter členi 346, 347 in 350 Zakona o bančništvu niso bili v neskladju z Ustavo (6. točka izreka). Člen 41 Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o bančništvu (Uradni list RS, št. 96/13) ni bil v neskladju z Ustavo (7. točka izreka).

8. Ker je Ustavno sodišče v zadevi U-I-295/13 odločilo z odločbo U-I-295/13-260 z dne 19. 10. 2016, je sodišče na podlagi 50.  člena ZUS-1 sklenilo, da se prekinjeni postopek nadaljuje.

10. Iz prvega odstavka 2. člena ZUS-1 izhaja, da v upravnem sporu sodišče odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oz. tožnika, o zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. Iz drugega odstavka tega člena ZUS-1 pa izhaja, da je upravni akt po tem zakonu upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akt. To je tako imenovani redni upravni spor.

11. Po 4. členu ZUS-1 pa v upravnem sporu odloča sodišče tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo.  To je tako imenovani subsidiarni upravni spor. Tožnica opira svojo upravičenost za tožbo na določbo 4. člena ZUS-1 ter se sklicuje, da ji ni zagotovljeno drugo sodno varstvo.

12. Tožnica v predmetnem sporu izpodbija odločbo o izrednih ukrepih Banke Slovenije, torej upravni akt, izdan na podlagi določb Zakona o Banki Slovenije in ZBan-1. Slednji je v 337. členu določal, da se sodno varstvo proti odločbam Banke Slovenije zagotavlja v postopku, ki je določen s tem zakonom. V prvem odstavku 347. člena ZBan-1 je bilo določeno, da je v postopku sodnega varstva proti odločbi Banke Slovenije o izrednem ukrepu do vložitve tožbe upravičena le banka. Le slednja je tako aktivno legitimirana za vložitev tožbe v upravnem sporu. Rok za vložitev tožbe zoper odločbo o prenehanju banke ali odločbe o izrednem ukrepu Banke Slovenije pa teče od dneva, ko je odločba  vročena vsem članom uprave banke.

13. Tožnica kot imetnica obveznic, na katero se nanaša izpodbijani ukrep, tako ni aktivno legitimirana za vložitev tožbe proti odločbi o izrednem ukrepu Banke Slovenije kot upravnem aktu v smislu določb ZUS-1 glede na specialno ureditev, ki je bila določena v prvem odstavku 347. člena ZBan-1, po katerem lahko tožbo proti odločbi Banke Slovenije vloži (le) banka.

14. Določba 4. člena ZUS-1, na katerega tožnica opira svojo upravičenost za tožbo, je glede na določbe ZUS-1 subsidiarne narave, kar pomeni, da se lahko uporabi samo v primeru, če gre pri odločanju za (drug) posamičen (in ne upravni) akt in če zoper (drug) posamičen akt ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. V konkretnem primeru, kot že navedeno, za takšen primer ne gre, saj že iz vsebine tožbe in tožbenega predloga sledi, da tožnica izpodbija odločbo tožene stranke o izrednem ukrepu in uveljavlja ugovore, ki se presojajo v sporu o zakonitosti upravnega akta iz 2. člena ZUS-1.

15. Prav tako ne gre za situacijo, da tožnici ne bi bilo zagotovljeno drugo sodno varstvo. Varstvo delničarjev in upnikov v primeru izdaje odločbe o izrednih ukrepih Banke Slovenije je bilo v ZBan-1 urejeno v 350.a členu. V prvem odstavku navedenega člena ZBan-1 je bilo določeno, da lahko delničarji, upniki ali druge osebe, katerih pravice so prizadete zaradi učinkov odločbe Banke Slovenije o izrednem ukrepu, zahtevajo od Banke Slovenije povrnitev škode ob upoštevanju 223.a člena tega zakona, če dokažejo, da je škoda, ki je nastala zaradi učinkov izrednega ukrepa, višja kot bi bila v primeru, če izredni ukrep ne bi bil izrečen.

16. Po določbi 350.a člena ZBan-1 je bilo sodno varstvo delničarjev in upnikov omejeno na povrnitev škode. Iz odločbe Ustavnega sodišča RS U-I-295/13-260 z dne 19. 10. 2016 tudi izhaja, da samo to, da je bila prizadetim osebam na voljo le odškodninska tožba, ne pa tudi možnost doseči razveljavitev odločb Banke Slovenje, ni bilo v neskladju s pravico do sodnega varstva, ker Ustava RS ne zahteva točno določenega sodnega postopka. Odškodninsko sodno varstvo je pomenilo način uresničevanja pravice do sodnega varstva v smislu drugega odstavka 15. člena Ustave RS. Ustavno sodišče RS je presodilo, da je bila v tem delu izpodbijana ureditev razumna in torej skladna za Ustavo RS.

17. Iz določbe tretjega odstavka 350.a člena ZBan-1 pa je tudi izhajalo, da, če je zoper odločbo o izrednem ukrepu vložena tožba v skladu s 347. členom tega zakona, mora sodišče, ki odločba o odškodninskem zahtevku na podlagi prvega odstavka tega člena, prekiniti postopek do odločitve sodišča v postopku sodnega varstva zoper odločbo Banke Slovenije. To pa pomeni, da tudi pri odločanju o odškodninskem zahtevku tožnikov presoja zakonitosti odločbe o izrednih ukrepih ni povsem izključena.

18. Po povedanem tožnica po predhodno navedenih določbah ZBan-1 ni aktivno legitimirana za vložitev tožbe v upravnem sporu zoper odločbo Banke Slovenije o izrednem ukrepu, je pa legitimirana za vložitev tožbe na povrnitev škode, ki ji je nastala zaradi tega ukrepa. Prav tako tožnica ni aktivno legitimirana za vložitev tožbe v upravnem sporu kot subsidiarnem sodnem varstvu (po 4. členu ZUS-1).

19. Iz navedenih razlogov je sodišče ob smiselni uporabi 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 sklenilo tako, kot izhaja iz točke II izreka.

20. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi v primeru, če sodišče tožbo zavrže, vsaka stranka svoje stroške postopka.

ZBan-1 člen 253a, 253b. ZUS-1 člen 36, 36/1, 36/1-3.

Opr. št: I U 87/2015, ECLI:SI:UPRS:2015:I.U.87.2015

Opr. št: I U 89/2015, ECLI:SI:UPRS:2015:I.U.89.2015

Opr. št: I U 91/2015, ECLI:SI:UPRS:2015:I.U.91.2015

Opr. št: I U 436/2015, ECLI:SI:UPRS:2015:I.U.436.2015

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.