UPRS Sodba I U 1158/2016-33
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-10-17

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), mag. Damjan Gantar (poroč.), Liljana Polanec

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - KMETIJSKA ZEMLJIŠČA

inšpekcijski postopek - ukrep inšpektorja za kmetijstvo - degradacija kmetijskega zemljišča - pomožni kmetijski objekt

Prvostopenjski organ je v obnovljenem postopku pravilno ugotovil, da ni razlogov za odstranitev zavezančevih objektov, saj le ti ne ovirajo uporabe kmetijskega zemljišča glede na njegov namen. Oba organa sta pravilno ugotovila, da zabojnik ne predstavlja degradacije kmetijskega zemljišča, ker predstavlja pomožni kmetijski objekt, ki služi primarni kmetijski rabi, da ne moremo govoriti o degradaciji, ker je zemljišče, kjer je zabojnik, neprimerno za obdelavo in zabojnik ne more poslabšati zemljišča oziroma povzročati njegove degradacije, zabojnik pa služi zavezancu v kmetijske namene, saj mu služi kot kmetijski pomožni objekt za spravilo strojev in orodja oziroma pripomočkov za delo v oljčniku.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo v obnovljenem postopku odpravil odločbo istega inšpektorata št. 0611-2935/2011-14 z dne 25. 10. 2012. S slednjo je bilo zavezancu A.A. odrejeno, da mora iz parcele št. 1872/6 k.o. ... odstraniti kontejner dimenzij 2,5 x 6 metrov in dve plastični cisterni za vodo. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je navedeno, da zoper odločbo z dne 25. 10. 2017 zavezanec ni sprožil upravnega spora, zato je postala odločba kmetijske inšpekcije dokončna in izvršljiva. Vendar pa je zavezanec dne 2. 8. 2014 vložil predlog za obnovo postopka zaradi novih dejstev, ki bi mogla pripeljati do drugačne odločbe. Predložil je zakupno pogodbo z dne 24. 4. 1992 in pisni izjavi B.B. in C.C. Iz pogodbe je razvidno, da je bilo neobdelano zemljišče vzeto v zakup za dobo 35 let z namenom, da se na njem posadijo oljke, iz izjave z dne 2. 8. 2014 pa je razvidno, da so bili v času urejanja oljčnika postavljeni štirje kontejnerji v soglasju s kmetijsko zadruga A. in ena kažeta (kamnita hišica). Iz navedene izjave je razvidno, da je bil premični kovinski kontejner postavljen s soglasjem takratnega zakupodajalca. Kmetijska inšpekcija je izdala sklep o obnovi postopka. Sklep je bil izdan z namenom, da se opravi ponovni ogled zemljišč v prisotnosti zakupnika. Odločba z dne 25. 10. 2012 je bila po dovolitvi obnove enkrat z odločbo že odpravljena, a je tisto odločbo drugostopenjski organ odpravil in vrnil zadevo v ponovni postopek, v ponovljenem postopku pa je prvostopenjski organ vročil sklep o dovolitvi obnove postopka tudi tožeči stranki ter pridobil njeno izjavo o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za izdajo odločbe. Nato je bil 23. 4. 2015 ponovno opravljen skupni ogled zemljišča, na katerem je postavljen zabojnik.

2. Prvostopenjski organ v obrazložitvi odločbe citira Pravilnik o zakupu kmetij in kmetijskih zemljišč, ki v 4. točki 19. člena med drugim določa, da se za objekt, zgrajen s soglasjem zakupodajalca, šteje tudi objekt, ki je bil zgrajen do ustanovitve tožeče stranke, če gre za enostaven ali nezahteven objekt v skladu s 5. in 6. členom Uredbe o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje. V 5. točki 19. člena pravilnika pa je določeno, da zakupnikom, ki v okviru svojega kmetijskega gospodarstva nimajo drugih primernih lastnih zemljišč, lahko tožeča stranka dovoli postavitev enega pomožnega kmetijskega gospodarskega objekta v obsegu, ki je odvisen od površine zemljišča v zakupu. V ponovljenem postopku je prvostopenjski organ ugotovil, da zakupnik nima drugih primernih lastnih zemljišč. Zabojniki so bili postavljeni v času snovanja oljčnikov v letih 1988 do spomladi 1993, še pred ustanovitvijo tožeče stranke. Prvostopenjski organ je odpravil prvotno odločbo, saj so bila pridobljena nova dejstva, na podlagi katerih je bilo ugotovljeno, da zabojnik ne predstavlja degradacije kmetijskega zemljišča, ker je na zemljišče postavljen v soglasju z zakupodajalcem in predstavlja pomožni kmetijski objekt, ki služi primarni kmetijski rabi.

3. Tožeča stranka se je zoper prvostopenjsko odločbo pritožila, drugostopenjski organ pa je pritožbo zavrnil. Pri svoji odločitvi se sklicuje na prvi odstavek 4. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ), po katerem je treba kmetijska zemljišča uporabljati v skladu z njihovim namenom ter preprečevati njihovo onesnaževanje ali drugačno degradiranje in onesnaževanje ali drugačno zaviranje rasti rastlin. Iz zapisnika o ogledu z dne 21. 4. 2016, ki je bil še enkrat opravljen na zahtevo drugostopenjskega organa, je razvidno, da se zabojnik uporablja kot kmetijski pomožni objekt za spravilo strojev in orodja, ki so potrebni za delo v oljčniku. Postavljen je na območju, ki je bilo prejšnja stoletja naravna struga, po kateri je odtekala voda. Ob strugi je rasla značilna vegetacija za mokrišča, ostanki so še vedno vidni. Celotna površina ni bila izkrčena zaradi zelo strme in za kmetijsko rabo neprimerne površine. Tla so plitva, vlažna in kamnita. Iz vsega navedenega izhaja, da je bila površina za postavitev zabojnika izbrana tehtno in je bil zabojnik postavljen ob rob naravne struge, kjer je rodovitnost tal naravno zmanjšana zaradi pomanjkanja humusa, zasenčenosti terena, slabše prepustnosti tal za vodo in posledično zastajanja površinske vode. Glede na navedeno zabojnik ne povzroča degradacije zemljišča. O degradaciji ni mogoče govoriti, ker je zemljišče neprimerno za obdelavo in zabojnik ne more poslabšati zemljišča oziroma povzročati njegove degradacije. Posredno pa tudi ta del zemljišča zavezanec uporablja v kmetijske namene, saj mu zabojnik služi kot kmetijski pomožni objekt za spravilo strojev in orodja oziroma pripomočkov za delo v oljčniku.

4. Tožeča stranka v tožbi navaja, da iz odločbe prvostopenjskega organa ni razvidno, na katero veljavno zakonsko določilo se opira odločba, ki bi izrecno dovoljevala postavitev teh objektov. Navedbe o tem, da so tla pod kontejnerjem nerodovitna in da zemljišče naj ne bi bilo degradirano, so nepomembne in se z njimi inšpektorski organ ne bi smel v tolikšnem obsegu ukvarjati. Vprašanje, ali je zemljišče pod kontejnerjem rodovitno ali ne, je vprašanje, o katerem lahko odločajo za to usposobljeni strokovnjaki. Poleg tega se obnova postopka ne bi smela dovoliti na podlagi obeh izjav. Izjavi bi lahko zavezanec podal tudi že v prejšnjem postopku. Kmetijska zadruga A. ni imela nikoli izključne pristojnosti, da bi lahko podajala dovoljenje za graditev objektov. Pravilnik o zakupu kmetij in kmetijskih zemljišč med drugim določa, da mora biti objekt, da se šteje, da je zgrajen s soglasjem zakupodajalca, skladen z veljavnimi prostorskimi akti. Soglasje za postavitev bi lahko dala samo tožeča stranka. V konkretnem primeru bi prvostopenjski organ moral spoštovati določbe občinskih predpisov. S tem v zvezi se tožeča stranka sklicuje na prvi odstavek 26. člena Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih v Mestni občini Koper, ki določa, da skladno s planskimi usmeritvami Občine Koper gradnja na najboljših kmetijskih zemljiščih ni dovoljena. Nadalje tožeča stranka še navaja, da je bila v Uradnem listu št. 47/2016 z dne 1. 7. 2016 objavljena sprememba Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih v Mestni občini Koper, kjer je določeno, da je na kmetijskih in gozdnih zemljiščih prepovedana postavitev ali hranjenje oziroma deponiranje šotorov, bivalnih prikolic, bivalnih in drugih kontejnerjev in skladiščenje plovil ter postavitev objektov, naprav in predmetov za oglaševanje. Nadalje se sklicuje še na 3.č člen ZKZ, ki določa, da je lokalna skupnost tista, ki lahko v prostorskem aktu lokalne skupnosti na območjih kmetijskih zemljišč dopusti gradnjo in postavitev nekaterih objektov in posegov, ki jih določa zakon. Tožeča stranka predlaga, naj sodišče prvostopenjsko odločbo odpravi in vrne zadevo v ponovni postopek, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka, podrejeno pa, naj jo odpravi in samo odloči o zadevi in tudi v tem primeru predlaga povrnitev stroškov postopka.

5. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da glede na ugotovitve iz ogleda ni mogoče govoriti o degradaciji kmetijskega zemljišča, saj je ta del zemljišča, kjer stoji zabojnik, že sam po sebi neprimeren za obdelavo. Zabojnik služi kot pomožni objekt za spravilo strojev, orodja in je tako njegov bistven namen neločljivo povezan z vzgojo in oskrbo oljk. Glede Pravilnika o zakupu kmetij in kmetijskih zemljišč ter s tem povezanim soglasjem zakupodajalca pa tožena stranka meni, da gre za stvar civilnopravnega razmerja med tožečo stranko in zakupnikom zemljišča. Glede trditev tožeče stranke, ki se nanašajo na to, ali je objekt legalen, pa tožena stranka navaja, da je naloga kmetijske inšpekcije presoja, ali je postavljeni objekt potreben ali škodljiv za kmetijsko proizvodnjo, za doseganje ciljev kmetijske politike ter ciljev predvsem ZKZ. Ne more pa kmetijska inšpekcija presojati skladnosti postavitve objekta s prostorskimi plani občine.

6. Sodišče je v postopek kot stranko z interesom pritegnilo tudi inšpekcijskega zavezanca A.A., ki v odgovoru na tožbo navaja, da je dober gospodar najetega zemljišča in odličen gojitelj oljk. Zemljišča ni prejel od sklada, ampak od kmetijske zadruge A. S strani vseh kontrolnih ustanov, ki kontrolirajo proizvodnjo olivnega olja, je bil vedno pozitivno ocenjen. Dvakrat je prejel tudi zlati odličji. Meni, da v oljčnikih dobro gospodari.

7. V nadaljevanju postopka sta tako tožeča stranka kot stranka z interesom v pripravljalnih vlogah podali še dodatna stališča, s katerimi dodatno utemeljujeta svoja stališča iz tožbe oziroma odgovora nanjo.

9. Naloga prvostopenjskega organa je, skladno z določbo 106. člena ZKZ, nadzor nad izvajanjem določb ZKZ in predpisov, izdanih na njegovi podlagi. Kmetijski inšpektor ima pooblastilo, da nadzira, ali lastnik, zakupnik ali drug uporabnik kmetijskega zemljišča obdeluje kmetijsko zemljišče kot dober gospodar (2. alineja točke A 107. člena ZKZ), nadzira pa med drugim tudi ravnanje z rodovitno zemljo (11. alineja točke A. 107. člena ZKZ). V zvezi s tem je pristojen izreči ustrezne ukrepe iz točke B 107. člena ZKZ. Torej lahko prvostopenjski organ ustrezen ukrep izreče le, če ugotovi, da lastnik, zakupnik ali drug uporabnik kmetijskega zemljišča ne obdeluje zemljišča kot dober gospodar. Glede na določbo prvega odstavka 4. člena ZKZ je treba namreč kmetijska zemljišča uporabljati v skladu z njihovim namenom ter preprečevati njihovo onesnaževanje ali drugačno degradiranje in onesnaževanje ali drugačno zaviranje rastlin. Po mnenju sodišča je prvostopenjski organ v obnovljenem postopku pravilno ugotovil, da ni razlogov za odstranitev zavezančevih objektov, saj le ti ne ovirajo uporabe kmetijskega zemljišča glede na njegov namen. V zvezi z navedenim se sodišče strinja z razlogi, navedenimi v prvostopenjski in drugostopenjski odločbi, zato skladno z drugim odstavkom 71. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ne bo ponavljalo razlogov za odločitev. Sodišče zgolj poudarja, da sta oba organa pravilno ugotovila, da zabojnik ne predstavlja degradacije kmetijskega zemljišča, ker predstavlja pomožni kmetijski objekt, ki služi primarni kmetijski rabi, da ne moremo govoriti o degradaciji, ker je zemljišče, kjer je zabojnik, neprimerno za obdelavo in zabojnik ne more poslabšati zemljišča oziroma povzročati njegove degradacije, zabojnik pa služi zavezancu v kmetijske namene, saj mu služi kot kmetijski pomožni objekt za spravilo strojev in orodja oziroma pripomočkov za delo v oljčniku. Vse navedeno je bilo ugotovljeni na kraju samem, ogledov je bilo celo več, in je predvsem v drugostopenjski odločbi to zelo natančno obrazloženo.

10. V zvezi s tožbenimi navedbami, da prvostopenjski organ ne bi smel dovoliti obnove, sodišče pojasnjuje, da se skladno z 271. členom ZUP zoper sklep, izdan o predlogu za obnovo postopka, lahko vloži posebno pritožbo, skladno z drugim odstavkom 5. člena ZUS-1 pa je sklep, s katerim je bil postopek obnovljen, tudi predmet upravnega spora. To pomeni, da je zoper sklep o dovolitvi obnove zagotovljeno posebno pravno varstvo, vključno s sodnim varstvom, iz upravnega spisa pa ni razvidno, da bi tožeča stranka zoper sklep o dovolitvi obnove vložila pritožbo, zato v tem upravnem sporu ne more uveljavljati tistih tožbenih razlogov, ki se nanašajo na sklep o dovolitvi obnove, torej se ne more sklicevati na to, češ da glede na predlagane nove dokaze prvostopenjski organ sploh ne bi smel dovoliti obnove.

11. Nadalje sodišče pojasnjuje, da se je glede na vsebino pooblastil in pristojnosti lahko prvostopenjski organ pri presoji, ali so podani pogoji za odreditev ustreznih ukrepov, ukvarjal le z vprašanjem, ali sporni predmeti pomenijo negospodarno ravnanje s kmetijskim zemljiščem oziroma ali degradirajo oziroma drugače negativno vplivajo na poseg v rodovitno zemljo. Na podlagi dopolnitve postopka s ponovnim ogledom, ki ga je prvostopenjski organ opravil na zahtevo drugostopenjskega organa, je drugostopenjski organ ugotovil, da postavljeni predmeti ne predstavljajo degradacije kmetijskega zemljišča, da se kontejner uporablja le za spravilo strojev in orodja in da je njegov namen povezan z vzgojo in oskrbo oljk. Torej so neutemeljeni tožbeni očitki, da prvostopenjski organ in tožena stranka za navedeno presojo nimata ustreznega strokovnega znanja. Ravno nadzor nad gospodarnim ravnanjem s kmetijskim zemljiščem in ravnanjem z rodovitno zemljo je predmet, za katerega sta pristojna oba organa in ravno za tak nadzor sta oba organa strokovno usposobljena.

12. Glede sklicevanja tožeče stranke o tem, da Odlok o prostorskih ureditvenih pogojih v Mestni občini Koper ne dovoljuje gradnje na najboljših kmetijskih zemljiščih, pa sodišče pojasnjuje, da glede na opredelitev objekta, kot je izhajala iz 1. točke prvega odstavka 2. člena tedaj veljavnega Zakona o graditvi objektov, zabojnika, ki ni trdno povezan s tlemi, ni mogoče šteti za objekt, zato tudi ni mogoče govoriti o kakršnikoli gradnji in so iz tega razloga ti tožbeni ugovori neutemeljeni. S tem v zvezi se tožeča stranka sklicuje tudi na 40. člen Odloka o spremembah in dopolnitvah odloka o prostorskih ureditvenih pogojih, ki je bil objavljen v Uradnem listu z dne 1. 7. 2016, in kjer je določeno, da je na kmetijskih zemljiščih prepovedana postavitev bivalnih in drugih kontejnerjev. S tem v zvezi sodišče pojasnjuje, da se skladnost odločbe s predpisi presoja v času njene izdaje in sta bila tako prvostopenjski kot tudi drugostopenjski akt izdana pred datumom 1. 7. 2016.

13. Tožeča stranka se v tožbi v povezavi z uporabo Pravilnika o zakupu kmetij in kmetijskih zemljišč, ki ga je sama sprejela, sklicuje tudi na to, da stranka z interesom ni dobila potrebnega soglasja za postavitev objektov. S tem v zvezi sodišče pojasnjuje, da je tožnikovo soglasje zakupniku ter s tem povezana uporaba pravilnika stvar njunega civilnopravnega razmerja in ni predmet nadzora kmetijske inšpekcije.

14. Sodišče še pojasnjuje, da je podobna stališča, kot v tej sodbi, zavzelo tudi v identični zadevi v sodbi št. I U 1151/2016-16 z dne 16. 11. 2017.

15. Sodišče je glede na navedeno na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 tožbo kot neutemeljeno zavrnilo. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker je ocenilo, da dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta, med tožnikom in tožencem ni sporno. Ni namreč sporno, da na zemljišču, ki ga ima stranka z interesom v zakupu, stojijo določeni predmeti, sporna pa je po mnenju sodišča le pravna presoja, ali obstaja pravna podlaga za njihovo odstranitev ali ne. Za take primere pa daje ZUS-1 v prvem odstavku 59. člena izrecno pooblastilo sodišču, da lahko odloči tudi brez glavne obravnave.

16. Sodišče je zavrnilo zahtevo tožeče stranke za povrnitev stroškov postopka, ker trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).

Zakon o kmetijskih zemljiščih (1996) - ZKZ  - člen 106, 107, 107/a, 107/b

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.