UPRS sodba in sklep I U 944/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-11-24

Lara Bartenjev (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), mag. Mira Dobravec Jalen

INFORMACIJE JAVNEGA ZNAČAJA- JAVNI USLUŽBENCI

informacija javnega značaja - javni sektor - plača - javnost plač v javnem sektorju - zloraba pravice - zloraba pravice dostopa do informacije javnega značaja - načelo zaslišanja stranke - stranski udeleženec

Plače v javnem sektorju so javne in za vsakega javnega uslužbenca se lahko izve, kakšno plačo ima, skladno z določili 38. člen ZSPJS.

Tožničine trditve v smeri, da gre za obračunavanje z javno uslužbenko s strani prosilca in da je bilo vloženih več povezanih vlog (zahteve o podatkih v zvezi z zasedbo delovnega mesta za javno uslužbenko, postavljanje raznih vprašanj), je treba presojati v kontekstu tega, da so plače v javnem sektorju poudarjeno javne. Zato je treba v tej situaciji še toliko bolj natančno raziskati in jasno utemeljiti razloge v okviru ugotavljanja, ali zahteva prosilca predstavlja očitno zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja oziroma očitno šikaniranje. Po presoji sodišča je iz tega razloga treba v konkretnem primeru upoštevati celoten kontekst zahteve prosilca in v to sodi tudi (subjektivno) mnenje prizadete javne uslužbenke glede razkrivanja podatkov o njenih plačah oziroma okoliščin podajanja zahteve s strani prosilca. To pa pomeni, da bi moral toženec javno uslužbenko, katere podatke o plačah je zahteval prosilec, vključiti v pritožbeni postopek.

I. Tožba se v delu zoper odločbo Mestne knjižnice Kranj št. 03-20/321-2015 z dne 20. 2. 2015 in v delu zoper 2. točko izreka odločbe Informacijskega pooblaščenca št. 090-89/2015/4 z dne 29. 5. 2015, zavrže.

II. V preostalem delu se tožbi ugodi in se odločba Informacijskega pooblaščenca št. 090-89/2015/4 z dne 29. 5. 2015 v 1. in 3. točki izreka odpravi ter se zadeva v tem obsegu vrne istemu organu v ponoven postopek.

III. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Tožnica je kot prvostopenjski organ z odločbo št. 03-20/321-2015 z dne 20. 2. 2015 zavrnila zahtevo Sindikata ... (v nadaljevanju prosilec) za posredovanje oziroma dostop do obračunskih listov (obračunov plače) od januarja 2011 do decembra 2013 za pri njej zaposleno javno uslužbenko A.A.

2. Prosilec se je zoper navedeno odločbo tožnice pritožil. Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju toženec) je kot drugostopenjski organ z odločbo št. 090-89/2015/4 z dne 29. 5. 2015 delno ugodil pritožbi prosilca, delno odpravil odločbo tožnice in odločil, da mora tožnica prosilcu v roku 31 dni od vročitve odločbe omogočiti vpogled v dokumente javne uslužbenke A.A., in sicer v izreku navedene obračune plač za obdobje let 2011 do 2013, pri čemer je tožnica dolžna prekriti v izreku navedene varovane osebne podatke (1. točka izreka). V delu, v katerem se prekrijejo varovani osebni podatki, je toženec odločil, da se pritožba prosilca zavrne (2. točka izreka), in še, da posebni stroški niso nastali (3. točka izreka). V obrazložitvi svoje odločitve pojasnjuje, da je tožnica zahtevo prosilca za dostop do informacij javnega značaja zavrnila delno neutemeljeno. Navaja, da je dostop do dokumentov dopustno zavrniti le, kadar je podana ena od izjem prostega dostopa, določena v prvem odstavku 6. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (v nadaljevanju ZDIJZ), pri čemer je treba upoštevati tudi določbe ZDIJZ, ki te izjeme relativizirajo oziroma učinkujejo tako, da je kljub izjemam treba dostop do dokumentov dovoliti. Ne strinja se s stališčem tožnice, da prosilec zlorablja pravico dostopa do informacij javnega značaja, ker v konkretnem primeru ni prišlo do konflikta dveh izključujočih se pravic, kar pomeni, da že predpogoj za opredelitev zlorabe pravice ni izpolnjen. Ugotavlja, da zahtevane informacije nedvomno izvirajo iz delovnega področja tožnice, saj se zahtevani podatki nanašajo na plače javne uslužbenke, katere položaj je specifičen, saj so vse plače v javnem sektorju javne. Tretji odstavek 6. člena ZDIJZ predstavlja neposredno pravno podlago za posredovanje podatkov v zvezi z opravljanjem delovnega razmerja javne uslužbenke, razen tistih osebnih podatkov, ki so po zakonu posebej varovani.

3. Tožnica se s tako odločitvijo ne strinja in, kot navaja, upoštevaje pouk o pravnem sredstvu v drugostopenjski odločbi, vlaga tožbo tako zoper to odločbo kot zoper svojo prvostopenjsko odločbo iz razlogov absolutnih bistvenih kršitev določb postopka, napačne uporabe materialnega prava ter zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja. Razlaga, kako gre v zadevi za nedopusten poseg v osebnostne pravice javne uslužbenke, katere podatke zahteva prosilec, in da je v postopku ravnala tako, kot izhaja iz odločb drugostopenjskega organa in sodne prakse. Natančneje pojasnjuje kronološki potek dogodkov. Navaja, da gre za „ribarjenje“ po dokumentih, ki ga vodi na javnem razpisu za delovno mesto bibliotekarja neizbrana kandidatka, ona pa je na podlagi usklajenega ravnanja dveh organov – sveta delavcev in prosilca, „zasuta“ z zahtevami za dostop do informacij javnega značaja. Še posebej ob upoštevanju dejstev kot celote (sklopa vlog) je očitno, da gre za konflikt dveh pravic, na eni strani pravice do (razumnega) dostopa do informacij javnega značaja in na drugi strani ustavnih pravic javne uslužbenke. Primerno in spodobno bi bilo, da se prisluhne prizadeti osebi, ki se počuti šikanirano in osebno prizadeto. Toženec je že večkrat opozoril, da sindikat od delodajalca lahko pridobi podatke, ki so nujno potrebni za opravljanje sindikalne dejavnosti, in da zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja niso dopustne, pri čemer je posebej opozoril tudi na pomen dostojanstva. Če v postopku javnega razpisa za prosto delovno mesto neizbrani kandidati niso uveljavljali svojih pravic pred pristojnimi organi, ne more zdaj prosilec kot eden izmed dveh sindikatov pri tožnici namesto njih posegati v položaj izbrane kandidatke. Edini namen prosilca je obračunavanje z izbrano kandidatko. Kljub temu izpodbijana odločba o tem nima niti enega samega razloga. Izpostavlja, da mora delodajalec delavcu v času trajanja delovnega razmerja zagotavljati spoštovanje njegovih pravic. Sodišču predlaga, naj izpodbijani odločbi v celoti odpravi in zavrne zahtevo prosilca oziroma podredno, naj izpodbijani odločbi v celoti odpravi in vrne zadevo v novo odločanje tožencu, v obeh primerih pa naloži tožencu plačilo stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

4. Toženec v odgovoru na tožbo vztraja pri razlogih izpodbijane odločbe, sklicujoč se na upravno in sodno prakso. Navaja še, da zaposlene pri tožnici, to je javne uslužbenke, katere podatke zahteva prosilec, ni bil dolžan pritegniti v postopek kot stranske udeleženke. Dodatno predvsem pojasnjuje, da tožnica ni uspela izkazati zatrjevanega šikanoznega značaja prosilčeve zahteve. V konkretnem primeru je sindikat kot prosilec zahteval informacije javnega značaja, po ZDIJZ pa ima vsakdo pravico, da pridobi tako informacijo, ne glede na interes. Sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno v celoti zavrne in o stroških postopka odloči na podlagi 25. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) oziroma Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik).

5. Prosilec kot prizadeta stranka v smislu prvega odstavka 19. člena ZUS-1 na tožbo in toženčev odgovor na tožbo ni odgovoril.

6. Tožba v delu, v katerem tožnica izpodbija svojo prvostopenjsko odločbo in 2. točko izreka drugostopenjske odločbe toženca, ni dovoljena.

7. Tožnica ne more izpodbijati svoje prvostopenjske odločbe, saj je v upravnem sporu tožnik lahko oseba, ki je bila stranka ali stranski udeleženec v postopku izdaje upravnega akta (prvi odstavek 17. člena ZUS-1). Tožnik ne more biti organ, ki je odločal v končanem postopku (četrti odstavek 17. člena ZUS-1). Prav tako tožnica ne more izpodbijati 2. točke izreka odločbe toženca, ker za to ne izkazuje pravnega interesa, namreč v tem delu drugostopenjske odločbe je bilo odločeno, da se pritožba prosilca v tam navedenem obsegu zavrne. Sodišče je zato na podlagi 3. in 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 s sklepom zavrglo tožbo v delu zoper odločbo tožnice in v delu zoper 2. točko izreka odločbe toženca.

8. V preostalem delu je tožba zoper drugostopenjsko odločbo toženca utemeljena.

9. V predmetnem upravnem sporu je sporno, ali je tožnici kot zavezanemu subjektu za informacije javnega značaja po ZDIJZ utemeljeno naloženo, da mora prosilcu omogočiti dostop do podatkov o plačah (obračunski listi plač) za pri njej zaposleno javno uslužbenko, razen v delu, kolikor gre za posebej varovane osebne podatke.

10. Skladno z ZDIJZ velja načelo prostega dostopa, kar pomeni, da so vse informacije javnega značaja razen izjemoma prosto dostopne vsakomur (5. člen ZDIJZ). Po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ (1.–11. točka) lahko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije v nekaterih primerih. Tretji odstavek 6. člena ZDIJZ pa v prvi alienji določa, da se ne glede na določbe prvega odstavka tega člena dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev, ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega mesta javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače.

11. Sodišče najprej ugotavlja, da s strani prosilca zahtevani podatki o plačah za obdobje od 2011 do 2012, dostop do katerih je toženec odobril – pri čemer med strankama ni sporno, da gre za plače javne uslužbenke –, nedvomno predstavljajo podatke o porabi javnih sredstev in tudi podatke, povezane z opravljanjem delovnega mesta javnega uslužbenca, saj gre za izplačila plač. Pri tem ne gre za primer iz 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ,(1) ker, kot že navedeno, prvi odstavek 6. člena ZDIJZ izvzema primere iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka tega člena (pri čemer niti ti v obravnavani zadevi niso podani oziroma tega ne zatrjuje nobena od strank in prav tako ne gre za primer, ko bi zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določal drugače). Poleg tega Zakon o sistemu plač v javnem sektorju (v nadaljevanju ZSPJS) v prvem odstavku 38. člena izrecno določa, da so plače v javnem sektorju javne, pri čemer so javnosti dostopni podatki o delovnem mestu, nazivu ali funkciji, o osnovnih plačah, o dodatkih ter delu plače za delovno uspešnost, razen dodatka za delovno dobo. Ne glede na to določbo pa so skladno s šestim odstavkom istega člena po postopku, ki ga ureja ZDIJZ (Uradni list RS, št. 24/03), javnosti dostopni individualni podatki o znesku celotne bruto plače vsakega javnega uslužbenca (in vsakega funkcionarja) brez zmanjšanja za morebitne odbitke iz naslova izvršbe, kreditov ali drugih osebnih obveznosti. Upoštevaje navedeno je zaključiti, da so v konkretnem primeru podane jasne zakonske podlage za izpodbijano odločitev toženca. Plače v javnem sektorju so javne in za vsakega javnega uslužbenca se lahko izve, kakšno plačo ima, skladno z določili 38. člen ZSPJS. Tožnica ne more uspešno braniti stališča, da lahko sindikat od delodajalca pridobi le podatke, ki so (nujno) potrebni za opravljanje sindikalne dejavnosti. V konkretnem primeru gre za informacije javnega značaja po ZDIJZ in toženec ima prav, ko poudarja, da je irelevantno dejstvo, da je prosilec sindikat, saj je neodvisno od obstoja pravnega interesa vsakomur omogočen dostop do informacij javnega značaja skladno z zakonom (to izhaja predvsem iz določb 1. in 5. člena ZDIJZ).

12. Vendar sodišče nadalje meni, da bi zahteva prosilca za dostop do podatkov o plači javne uslužbenke v okoliščinah konkretnega primera načeloma lahko predstavljala očitno zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja oziroma očitno šikaniranje v smislu petega odstavka 5. člena ZDIJZ. Ta določa, da lahko organ prosilcu izjemoma zavrne dostop do zahtevane informacije, če prosilec z eno ali več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabi pravico dostopa do informacij javnega značaja po tem zakonu oziroma je očitno, da so zahteva ali zahteve šikanoznega značaja. Pri tej presoji je treba v konkretnem primeru sicer upoštevati, da je ob tem, ko javnost plač v javnem sektorju povsem jasno in nedvoumno predpisujeta tako ZDIJZ v tretjem odstavku 6. člena, kot tudi ZSPJS v 38. členu, standard dokazovanja očitne zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja oziroma očitnega šikaniranja temu ustrezno visok (torej glede na zakonsko določeno ureditev dostopa do informacij o plačah javnih uslužbencev). Povedano drugače: glede na dikcijo petega odstavka 5. člena ZDIJZ je zavrnitev zahteve (oziroma zahtevka) za dostop do informacij javnega značaja v tam urejenih primerih izjemna in izjeme je treba že v načelu razlagati restriktivno.

13. Tožničine trditve v smeri, da gre za obračunavanje z javno uslužbenko s strani prosilca in da je bilo vloženih več povezanih vlog (zahteve o podatkih v zvezi z zasedbo delovnega mesta za javno uslužbenko, postavljanje raznih vprašanj), je torej treba presojati v kontekstu tega, da so plače v javnem sektorju poudarjeno javne. Zato pa je treba v tej situaciji še toliko bolj natančno raziskati in jasno utemeljiti razloge v okviru ugotavljanja, ali zahteva prosilca predstavlja očitno zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja oziroma očitno šikaniranje. Po presoji sodišča je iz tega razloga treba v konkretnem primeru upoštevati celoten kontekst zahteve prosilca in v to sodi tudi (subjektivno) mnenje prizadete javne uslužbenke glede razkrivanja podatkov o njenih plačah oziroma okoliščin podajanja zahteve s strani prosilca. To pa pomeni, da bi moral toženec javno uslužbenko, katere podatke o plačah je zahteval prosilec, vključiti v pritožbeni postopek.(2) To velja še toliko bolj, ker je toženec bistveno spremenil argumentacijo in stališča iz prvostopenjske tožničine odločbe in pritožbi prosilca v pretežnem delu ugodil ter, v nasprotju z odločitvijo tožnice, razen v manjšem delu omogočil dostop prosilcu do zahtevanih informacij. Tožnica torej povsem utemeljeno opozarja, da bi bilo treba „prisluhniti“ tudi javni uslužbenki kot prizadeti osebi.

14. Toženec sicer argumentira, da na pravice javne uslužbenke, na katere so se nanašali zahtevani podatki o izplačanih plačah, izpodbijana odločba ne more vplivati, češ da anonimnost v primerih, kot je ta, ni zagotovljena pravica in da posameznik v postopku po ZDIJZ ne more vplivati na obdelavo svojih osebnih podatkov, saj to določa sam zakon. Toženec meni, da izpodbijana odločba ne more vplivati na pravne koristi javne uslužbenke. Stališča toženca so pravno napačna. Pri vprašanju, ali naj se prosilcu omogoči dostop do podatkov o izplačanih plačah posamezne, poimensko določene javne uslužbenke A.A. (kot je odločil toženec v izpodbijani odločbi), je očitno, da to brez dvoma vpliva na osebnostne pravice in zasebnost te javne uslužbenke, saj gre za njene osebne podatke. Te pravice oziroma svoboščine pripadajo vsakemu posamezniku že direktno na podlagi 35., pa tudi 38. člena Ustave (varstvo pravic zasebnosti in osebnostnih pravic, varstvo osebnih podatkov). Posameznik ima pravico, da se njegovi podatki obdelujejo zakonito. Iz sodbe Sodišča EU v zadevi C-201/14 z dne 1. 10. 2015 tako izhaja, da mora biti vsaka obdelava osebnih podatkov v skladu z načeli v zvezi s kakovostjo podatkov, ki so določena v 6. členu Direktive 95/46/ES o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov, in ustrezati enemu od meril za zakonitost obdelave podatkov, ki so navedena v 7. členu te direktive (30. točka obrazložitve). V 32. točki svoje sodbe Sodišče EU argumentira, da je „zahteva po obveščanju posameznikov, na katere se obdelava osebnih podatkov nanaša, še toliko pomembnejša, ker je ta zahteva pogoj za to, da lahko ti posamezniki izvajajo pravico dostopa do obdelanih podatkov in popravka teh podatkov, določeno v členu 12 Direktive 95/46, in pravico ugovora zoper obdelavo navedenih podatkov, kot je določena s členom 14 te direktive.“ Organ je torej dolžan posameznike, na katere se nanašajo osebni podatki, obvestiti o prenosu teh podatkov, kar še posebej velja v kontekstu njihove pravice, da zoper obdelavo svojih podatkov ugovarjajo. To v konkretnem primeru pomeni, da bi toženec moral poskrbeti za to, da bi bila v postopku udeležena tudi javna uslužbenka A.A., tako da bi se lahko seznanila in izjavila o dajanju njenih podatkov tretji osebi (prosilcu). Njene izjave, za katere bi morala imeti možnost, da jih poda, predstavljajo del dejanskega stanja zadeve.

15. Skladno s 44. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) mora organ ves čas postopka po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katere pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba. Take osebe je upravni organ dolžan obvestiti o postopku in njihovi pravici, da se ga udeležujejo. Po 9. členu ZUP je treba dati stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo, preden se izda odločba in če so v postopku udeležene stranke z nasprotujočimi interesi, mora imeti vsaka stranka možnost, da se izjavi o zahtevkih in navedbah stranke z nasprotnim interesom. Organ svoje odločbe ne sme opreti na dejstva, glede katerih vsem strankam ni bila dana možnosti, da se o njih izjavijo, razen v primerih, določenih z zakonom. Toženec vsebine tega, kar bi lahko povedala javna uslužbenka o posredovanju podatkov o njenih plačah, ne more vnaprej predvidevati niti ni dopustno, da bi glede tega prejudiciral odločitev v zadevi.

16. Če osebi, ki bi morala biti udeležena kot stranski udeleženec v postopku, ta možnost ni dana, se to po 2. točki drugega odstavka 237. člena ZUP vselej šteje za takšno postopkovno kršitev, ki je vplivala ali bi mogla vplivati na zakonitost oziroma pravilnost odločitve (absolutna bistvena kršitev določb postopka). Glede na to se sodišče ni spuščalo v presojo ostalih tožbenih ugovorov. V skladu s 3. točko prvega odstavka 64. člena ZUS-1 je tožbi delno ugodilo in izpodbijano odločbo drugostopenjskega organa v 1. in 3. točki izreka odpravilo ter zadevo v tem obsegu vrnilo drugostopenjskemu organu v ponoven postopek, v katerem je ta vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka (tretji in četrti odstavek 64. člena ZUS-1). Tožnica je sicer primarno predlagala, naj sodišče s sodbo odloči o stvari, vendar po presoji sodišča za to ni izpolnjen noben pogoj iz 65. člena ZUS-1.

17. Ker je sodišče delno ugodilo tožbi, pri čemer so upoštevaje opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve stroški upravnega spora ne glede na delno zavrženje tožbe v obravnavani zadevi enaki, kot če bi tožnica uspela v celoti (s tožbo je dosegla odpravo nezakonite odločbe toženca), je ugodilo tudi njenemu stroškovnemu zahtevku na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1. Stroške ji je odmerilo na podlagi drugega odstavka 3. člena Pravilnika v znesku 285,00 EUR, povečanem za 22 % DDV, kar znaša 62,70 EUR, ker je odvetnik tožnice zavezanec za DDV, skupaj 347,70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

opomba (1) : Po tej določbi organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov.

opomba (2) : Glej novejšo prakso Upravnega sodišča; primerjaj sodbe I U 1421/2015 z dne 26. 5. 2016, I U 84/2012 z dne 13. 6. 2012, II U 206/2010 z dne 7. 4. 2011, I U 637/2010 z dne 1. 9. 2010.

ZUS-1 člen 17, 17/1, 17/4. ZDIJZ člen 1, 5, 5/5, 6, 6/3. ZJPSP člen 38, 38/1, 38/6. ZUP člen 9, 44, 237, 237/2, 237/2-2.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.