UPRS Sodba I U 1695/2018-14
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-10-11

Lara Bartenjev (preds.), Irena Grm (poroč.), Andrej Kmecl

okoljevarstveno dovoljenje - obstoječa naprava - nova naprava - okoljevarstveno soglasje - zavrženje vloge

Tožnik je bil najkasneje ob prejemu sodbe I U 893/2014 z dne 21. 8. 2014 seznanjen s stališčem naslovnega sodišča, da obravnavane naprave v obsegu, za katerega je zaprosil za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja (tj. s proizvodno zmogljivostjo 1250 ton cementnega klinkerja na dan) ni mogoče obravnavati kot obstoječe naprave. Prav tako je bil seznanjen s stališčem, da po postopku za obstoječe naprave ni mogoče izdati okoljevarstvenega dovoljenja za obravnavano napravo niti za zmogljivost 1000 ton dnevno, saj se vloga nanaša na napravo, ki kot gorivo v rotacijski peči za žganje cementnega klinkerja ne uporablja le premoga, temveč tudi petrolkoks. Ob ugotovitvi, da ne gre za obstoječo napravo, pa je treba o izdaji okoljevarstvenega dovoljenja odločati po postopku za novo napravo. Tožnik po seznanitvi z navedeno sodbo niti do izdaje izpodbijanega sklepa svojega zahtevka za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja ni spremenil, tako da bi upravni organ postopek lahko vodil za napravo iz 14. člena IPPC Uredbe, zato je njegovo sklicevanje na določbe navedene uredbe za konkretni postopek irrelevantno.

Ker je upravni organ z delno določbo št. 35407-104/2006-458 z dne 25. 5. 2016 zavrnil tožnikovo zahtevo za izdajo okoljevarstvenega soglasja za poseg povečanja proizvodnje zmogljivosti na 1250 ton cementnega klinkerja na dan in uporabo petrolkoksa kot goriva na obravnavani napravi, pogoji za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja niso (bili) izpolnjeni niti po prej veljavnih določbah 92. člena ZVO-1, zaradi česar bi bilo treba vlogo za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja zavrniti, niti po noveli ZVO-1I, v skladu s katero je treba vlogo za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja zavreči.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski upravni organ je z izpodbijanim sklepom zavrgel tožnikovo vlogo za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja za obratovanje naprave za proizvodnjo cementnega klinkerja in cementov, s proizvodno zmogljivostjo 1250 ton cementnega klinkerja na dan, ki se nahaja na naslovu ... (1. točka izreka). Z 2. točko je ugotovil, da v tem postopku stroški niso nastali.

2. V obrazložitvi navaja, da je z delno odločbo št. 35407-104/2006-458 z dne 25. 5. 2016 zavrnil tožnikovo zahtevo za izdajo okoljevarstvenega soglasja za poseg povečanja proizvodnje zmogljivosti na 1250 ton cementnega klinkerja na dan in uporabe petrolkoksa kot goriva na predmetni napravi (1. točka izreka), z drugo točko izreka je odločil, da bo o zahtevi za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja odločil z dopolnilno odločbo. Ko je postala odločitev iz 1. točke izreka navedene delne odločbe pravnomočna, je na podlagi devetega odstavka 74. člena Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1) vlogo za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja zavrgel.

3. Ministrstvo za okolje in prostor je kot drugostopenjski upravni organ zavrnilo tožnikovo pritožbo zoper izpodbijani sklep (1. točka izreka) in njegovo zahtevo za povrnitev stroškov pritožbenega postopka (2. točka izreka). Hkrati mu je naložilo, naj stranskim udeležencem povrne stroške pritožbenega postopka (3. točka izreka).

4. Tožnik se z navedeno odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da je 30. 10. 2006 v skladu s 14. členom takrat veljavne Uredbe o vrsti dejavnosti in naprav, ki lahko povzročajo onesnaževanje okolja večjega obsega (Uradni list RS, št. 97/04, v nadaljevanju IPPC Uredba) vložil vlogo za pridobitev okoljevarstvenega dovoljenja za „obstoječo napravo za proizvodnjo cementnega klinkerja in cementov, s proizvodno zmogljivostjo 1250 ton cementnega klinkerja na dan“. Povzema sodbe naslovnega sodišča (I U 2/2010 z dne 17. 2. 2011, I U 893/2014 z dne 21. 8. 2014 in I U 1287/2015 z dne 12. 11. 2015), s katerimi je bilo odločeno o tej vlogi. Ker toženka ni upoštevala njegovega predloga, naj odloži odločanje o okoljevarstvenem dovoljenju, saj obstaja možnost odprave odločbe o zavrnitvi okoljevarstvenega soglasja, je posegla v njegove ustavne pravice do enakega varstva pravic (22. člen Ustave RS), sodnega varstva (23. člen Ustave RS) in pravnega sredstva (25. člen Ustave RS). S tem je kršila tudi 8. člen Splošne deklaracije človekovih pravic in 13. člen Evropske konvencije o človekovih pravicah. Očita ji tudi kršitev pravil postopka, zlasti 7., 14. in 220. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), kar pojasnjuje z neizdajo dopolnilne odločbe in z zavrženjem vloge brez njegove zahteve po 70. členu ZVO-1. Meni, da v primeru uspeha z izrednimi pravnimi sredstvi zoper okoljevarstveno soglasje, zoper izpodbijani sklep ne bo mogel vložiti predloga za obnovo postopka, zato bo moral vložiti novo vlogo za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja, za katero ne bo več veljal „režim, kot velja za vloge za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja za obstoječe naprave“ iz tretjega odstavka 14. člena IPPC Uredbe.

5. Toženki očita tudi nepravilno uporabo materialnega prava in nepopolno ugotovljeno dejansko stanje, saj naj ne bi upoštevala „specifičnosti konkretne zadeve“ tj. da je vlogo za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja vložil na podlagi tretjega odstavka 14. člena IPPC Uredbe. V skladu z napotilom iz sodbe naslovnega sodišča I U 1287/2015 z dne 12. 11. 2015 je zahteval združitev s postopkom presoje vplivov na okolje na podlagi 92. člena ZVO-1. Z določbami Zakona o spremembah in dopolnitvah ZVO-1 (v nadaljevanju ZVO-1I) je bila določba 92. člena črtana in določba 74. člena ZVO-1 spremenjena, pri čemer ni nikjer v zakonu določeno, da to velja tudi postopke, ki so se začeli pred uveljavitvijo te novele niti ni za takšno ureditev izkazana javna korist, „z njo pa se nedvomno tudi posega v pridobljene pravice“. To je v nasprotju s prepovedjo retroaktivnosti iz 155. člena Ustave RS, načelom zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave RS, načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave RS in pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS.

6. Sodišču predlaga, naj prvostopenjski sklep odpravi, podrejeno naj zadevo vrne v ponovno odločanje oz. samo odloči o stvari, v vsakem primeru pa naj toženki naloži povrnitev stroškov postopka.

7. Toženka je sodišču poslala upravne spise, ki se nanašajo na zadevo, na tožbo pa ni posebej odgovorila.

8. Sodišče je tožbo poslalo tudi A.A., B. in C. A.A. v odgovoru na tožbo pritrjuje toženkini odločitvi, saj ZVO-1 v prehodnih in končnih določbah ni omejil uporabe 24. člena na postopke začete po pričetku veljavnosti ZVO-1I, zato so navedbe o retroaktivnosti neutemeljene. Združevanje postopkov je tudi z vidika končne posledice oz. izida postopka za predmetno zadevo „irrelevantno“, saj je bila tožnikova zahteva za izdajo okoljevarstvenega soglasja pravnomočno zavrnjena. Zmotne so tudi tožbene navedbe o izničenju možnosti vložitve pravnih sredstev, saj je izpodbijani sklep zgolj delna odločba v povezavi z že izdano odločbo o okoljevarstvenem soglasju. Glede očitka o trajanju postopka navaja, da je ta izključno posledica tožnikovih ravnanj, ker vseskozi vztraja, da naj bi bila predmetna naprava obstoječa naprava, čeprav več kot očitno ni tako. Sodišču predlaga, naj tožbo zavrne, tožniku pa naloži povrnitev stroškov tega postopka.

10. V zadevi ni sporno, da je tožnik 30. 10. 2006 vložil vlogo za pridobitev okoljevarstvenega dovoljenja za napravo za proizvodnjo cementnega klinkerja in cementov, s proizvodno zmogljivostjo 1250 ton cementnega klinkerja na dan, saj to izhaja iz upravnih spisov in tožnik to v tožbi sam navaja, zato je neutemeljen tožbeni ugovor, da toženka za vodenje konkretnega postopka ni imela podlage v 70. členu ZVO-1.

11. Tudi ni sporno, da je naslovno sodišče v sodbi I U 893/2014 z dne 21. 8. 2014 že ugotovilo, da predmetna naprava, ki jo je tožnik v svoji vlogi sicer opredelil kot „obstoječo napravo“, ni naprava iz 172. člena ZVO-1 niti iz drugega odstavka 87. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 92/13 – v nadaljevanju ZVO-1F). Sodišče je v navedeni sodbi namreč pojasnilo, da tudi spremenjena ureditev opredelitve obstoječe naprave ne more biti podlaga za legalizacijo naprave po bistveno poenostavljenem postopku, če obratovanje naprave ni imelo pravne podlage v takratni pravni ureditvi oz. če gre za obratovanje v obsegu, za katero ni bilo izdano ustrezno dovoljenje (40. točka obrazložitve). Zato se je sodišče opredelilo do zakonitosti delovanja naprave za obseg proizvodne zmogljivosti 1250 ton cementnega klinkerja na dan in uporabo petrolkoksa kot goriva. V 76. točki obrazložitve sodbe je pojasnilo, da obravnavane naprave v obsegu, za katerega je prizadeta stranka (v tem upravnem sporu tožnik) zaprosila za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja, glede na pravno ureditev pred uveljavitvijo ZVO-1 ni mogoče obravnavati kot obstoječo napravo iz 172. člena ZVO-1 že zaradi njene večje proizvodne zmogljivosti od dovoljene. Po postopku za obstoječe naprave ni mogoče izdati okoljevarstvenega dovoljenja za obravnavano napravo niti za zmogljivost 1000 ton dnevno, saj se vloga nanaša na napravo, ki kot gorivo v rotacijski peči za žganje cementnega klinkerja ne uporablja le premoga, temveč tudi petrolkoks.

12. V 64. točki obrazložitve te sodbe je pojasnilo še, da je bila po 3. členu Uredbe o vrstah posegov v okolje, za katere je obvezna presoja vplivov na okolje (Uradni list RS, št. 66/96), ki je bila sprejeta na podlagi ZVO, presoja vplivov na okolje obvezna, če je šlo za proizvodnjo cementa z zmogljivostjo 3000 ton letno ali več (točka G.12 prvega odstavka 3. člena). To izhaja tudi iz lokacijskega dovoljenja za zamenjavo tehnološkega goriva iz mazuta v premog z dne 15. 9. 1998, na katerega se sklicuje prizadeta stranka. To pomeni, da je bila presoja vplivov na okolje že pred ZVO-1 obvezna tudi glede povečanja zmogljivosti obratovanja naprave prizadete stranke, saj je bila glede na uporabno dovoljenje z dne 3. 12. 1987, zmogljivost obravnavane naprave 1000 ton na dan, povečanje zmogljivosti na 1250 ton na dan pa pomeni povečanje zmogljivosti naprave za 250 ton dnevno. Taka sprememba pa že sama po sebi pomeni proizvodnjo, ki presega zmogljivost iz navedene določbe, tj. 3000 ton cementnega klinkerja letno. Da bi bila opravljena presoja vplivov na okolje za povečano zmogljivost obravnavane naprave, tožnik v postopku ni zatrjeval (65. točka), niti tega ne zatrjuje v tej tožbi. Dejstvo, da inšpekcijske službe kljub nadzoru niso prepovedale proizvodnje, večje od 1000 ton dnevno, pa samo po sebi ne utemeljuje zakonitosti delovanja naprave v obsegu 1250 ton dnevno (60. točka obrazložitve). V 77. točki obrazložitve sodišče pojasnjuje, da tudi ZVO-1 določa, da je za večjo spremembo obratovanja naprave treba pridobiti okoljevarstveno dovoljenje (69. člen), 8.3 točka 3. člena pa kot večjo spremembo v obratovanju naprave, ki lahko povzroča onesnaževanje okolja večjega obsega, med drugim opredeljuje tudi spremembo v delovanju naprave ali njeno razširitev, ki ima lahko znatne negativne vplive na zdravje ljudi ali okolje. Kljub temu, da povečanje zmogljivosti naprave na 250 ton cementnega klinkerja dnevno ne pomeni preseganja proizvodne zmogljivosti naprave iz Priloge I IPPC Uredbe (500 ton dnevno), pa po mnenju sodišča 25 % povečanje zmogljivosti delovanja naprave ob hkratni zamenjavi goriva iz premoga v petrolkoks pomeni večjo spremembo v obratovanju naprave tudi po ZVO-1. Da je po stališču Evropske komisije presoja vplivov na okolje potrebna tudi pri zamenjavi goriva v cementarni, je jasno razvidno tudi iz sodbe Sodišča EU v zadevi C-199/04.

13. Sodišče se je v navedeni sodbi opredelilo tudi do tožnikovih navedb, da ima dovoljenje za uporabo petrolkoksa kot goriva (točke 66-75). Med drugim je pojasnilo, da iz okoljevarstvenega soglasja št. 3540-05-46/98 z dne 2. 9. 1998 za zamenjavo tehnološkega goriva iz mazuta v premog, ne izhaja, da je bila s tem dovoljena uporaba petrolkoksa kot goriva, niti iz Poročila o vplivih na okolje, ki ga je leta 1998 izdelala ..., ne izhaja, da je bila opravljena presoja vplivov na okolje glede uporabe petrolkoksa. Pojasnilo je še, da navedba iz omenjenega poročila o vplivih na okolje, da je kalorični premog mogoče zamenjati tudi s petrolkoksom ob manjši uporabi, sama po sebi ne pomeni, da se je presoja vplivov na okolje nanašala na petrolkoks, ali da je bila uporaba petrolkoksa dovoljena. Prav tako je obrazloženo pojasnilo, da uporaba petrolkoksa ni bila dovoljenja z lokacijskim dovoljenjem št. 3700-49/97 z dne 15. 9. 1998, gradbenim dovoljenjem št. 3701-19/00 z dne 15. 1. 2001 ali uporabnim dovoljenjem št. 3702-3/2004 z dne 6. 12. 2004.

14. Tožnik je bil torej najkasneje ob prejemu navedene sodbe seznanjen s stališčem naslovnega sodišča, da obravnavane naprave v obsegu, za katerega je zaprosil za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja (tj. s proizvodno zmogljivostjo 1250 ton cementnega klinkerja na dan) ni mogoče obravnavati kot obstoječe naprave. Prav tako je bil seznanjen s stališčem, da po postopku za obstoječe naprave ni mogoče izdati okoljevarstvenega dovoljenja za obravnavano napravo niti za zmogljivost 1000 ton dnevno, saj se vloga nanaša na napravo, ki kot gorivo v rotacijski peči za žganje cementnega klinkerja ne uporablja le premoga, temveč tudi petrolkoks. Ob ugotovitvi, da ne gre za obstoječo napravo, pa je treba o izdaji okoljevarstvenega dovoljenja odločati po postopku za novo napravo (glej 82. točko obrazložitve omenjene sodbe). Tožnik po seznanitvi z navedeno sodbo niti do izdaje izpodbijanega sklepa svojega zahtevka za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja ni spremenil, tako da bi upravni organ postopek lahko vodil za napravo iz 14. člena IPPC Uredbe, zato je njegovo sklicevanje na določbe navedene uredbe za konkretni postopek irrelevantno.

15. Ker je upravni organ z delno določbo št. 35407-104/2006-458 z dne 25. 5. 2016 zavrnil tožnikovo zahtevo za izdajo okoljevarstvenega soglasja za poseg povečanja proizvodnje zmogljivosti na 1250 ton cementnega klinkerja na dan in uporabo petrolkoksa kot goriva na obravnavani napravi, pogoji za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja niso (bili) izpolnjeni niti po prej veljavnih določbah 92. člena ZVO-1, zaradi česar bi bilo treba vlogo za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja zavrniti, niti po noveli ZVO-1I, v skladu s katero je treba vlogo za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja zavreči (deveti odstavek 74. členu ZVO-1).

16. Ker je v petem odstavku 42. člena ZVO-1I določeno, da se spremenjene določbe 74. člena ZVO-1 uporabljajo tudi za postopke, ki so se začeli in ne dokončali do uveljavitve tega zakona, tj. do 10. 5. 2016, je neutemeljen tožbeni ugovor, da v ZVO-1I ni predpisano, da se ta novela uporablja tudi za postopke, kot je obravnavani. Poleg tega v pravni teoriji in sodni praksi ni dileme, da v skladu z načelom zakonitosti (6. člen ZUP) upravni organ praviloma odloči na podlagi predpisa, veljavnega v času odločanja, razen če zakonski (ali podzakonski) predpis ne določa drugače (glej npr. sklep Vrhovnega sodišča RS X Ips 55/2015 z dne 4. 11. 2015).

17. Neutemeljen je tudi tožbeni očitek, da ima navedena sprememba zakona povratne učinke. V skladu z ustaljeno ustavnosodno presojo ima predpis povratne učinke tedaj, (1) ko je za začetek njegove uporabe določen trenutek pred njegovo uveljavitvijo oziroma tudi tedaj (2) ko je za začetek njegove uporabe določen trenutek po njegovi uveljavitvi, vendar njegove posamezne določbe učinkujejo tako, da za nazaj posežejo v pravne položaje ali pravna dejstva, ki so bili zaključeni v času veljavnosti prejšnje pravne norme (glej odločbo Ustavnega sodišča U-I-6/15, Up-33/15, Up-1003/15 z dne 5. 7. 2018). Ker se v obravnavani zadevi sporne določbe ZVO-1I ne uporabljajo pred njihovo uveljavitvijo niti postopek izdaje okoljevarstvenega dovoljenja (in tudi okoljevarstvenega soglasja) v času uveljavitve ZVO-1I še ni bil zaključen, ni podana kršitev 155. člena Ustave RS.

18. Sodišče zato le pripominja, da se ureditev po noveli v bistvenem ne razlikuje od prejšnje ureditve, saj so bili določeni enaki pogoji za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja (glej prejšnji deseti odstavek 74. člena ZVO-1). V primeru, ko se je presoja vplivov na okolje izvedla v postopku za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja (prvi odstavek 92. člena ZVO-1), pa je bil postopek izdaje okoljevarstvenega soglasja del postopka za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja, pri čemer se je v skladu s šestim odstavkom 92. člena ZVO-1 štelo, da je z izdajo okoljevarstvenega dovoljenja dano tudi okoljevarstveno soglasje, ter je bila temu prilagojena tudi vsebina okoljevarstvenega dovoljenja. V primeru, kot je obravnavani, ko ni bilo pogojev za izdajo okoljevarstvenega soglasja, okoljevarstvenega dovoljenja ni bilo mogoče izdati.

19. Pogoji za (ne)izdajo okoljevarstvenega dovoljenja v primeru združenega postopka po 92. členu ZVO-1 so bili tako enaki kot so v obravnavani zadevi, zato so po presoji sodišča enaka tudi pravna sredstva, ki jih je mogoče uveljavljati zoper končni odločitvi. V skladu s pravno teorijo in sodno prakso namreč samo poimenovanje akta za obnovo postopka ni bistveno, ampak je bistveno, o čem je s takšnim aktom odločeno (glej Androjna, Kerševan: Upravno procesno pravo, GV Založba, Ljubljana, 2006, str. 544 in sodbo Vrhovnega sodišča sodbo I Up 951/2005 z dne 28. 9. 2005). V obravnavani zadevi z zavrženjem tožnikove vloge namreč ni bilo odločeno, da niso izpolnjeni pogoji za uvedbo postopka, temveč da niso izpolnjeni pogoji za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja. Pogoji oz. obvezne sestavine vloge za uvedbo postopka so (bili) v obeh primerih enaki in so predpisani v prvem odstavku 57. člena ZVO-1 (glej prejšnje določbe četrtega odstavka 92. člena ZVO-1). Da so (bili) ti izpolnjeni, v zadevi niti ni sporno. To pomeni, da je bilo z izpodbijanim sklepom v bistvu odločeno po vsebini, tj. da pogoji za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja niso izpolnjeni, in ne zgolj procesno. Ker ima zato tožnik zoper izpodbijano odločitev zagotovljena vsa pravna sredstva (tudi obnovo postopka), je neutemeljen tožbeni očitek o kršitvi človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Kršeni nista niti načeli ekonomičnosti postopka (14. člen ZUP) in varstva pravic strank (7. člen ZUP), saj je bil upravni organ, upoštevaje zlasti trajanje postopka, dolžan nemudoma odločiti v zadevi.

20. Ker glede na pojasnjeno na odločitev v zadevi ne vplivajo niti ostale tožbene navedbe, je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo. Za odločitev sodišča ni bilo treba izvajati dokazov, ki niso bili že izvedeni v postopku izdaje izpodbijanega sklepa (drugi odstavek 51. člena ZUS-1), zato je sodišče v skladu z drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

21. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne. Sodišče predlogu stranke z interesom za povrnitev stroškov ni ugodilo, saj po mnenju sodišča le ta s svojimi navedbami ni bistveno pripomogla k odločitvi sodišča (prvi odstavek 155. člena Zakona o pravdnem postopku). Pri odločitvi o tem, kateri stroški naj se povrnejo stranki, sodišče namreč upošteva samo tiste stroške, ki so bili potrebni, odločitev v obravnavani zadevi pa je sodišče v celoti sprejelo na podlagi navedb, ki izhajajo iz izpodbijanega sklepa in drugostopenjske odločbe.

Zakon o varstvu okolja (2004) - ZVO-1  - člen 70, 74, 74/9, 172

Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o varstvu okolja (2013) - ZVO-1F  - člen 87, 87/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.