UPRS Sodba III U 185/2016-12
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-12-27

Lea Chiabai (preds.), Valentina Rustja (poroč.), Andrej Orel

nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča - razveljavitev zakona - nezakonit odlok - exceptio illegalis

Po razveljavitvi predpisa ali posameznih njegovih določb ne „oživi“ prejšnja ureditev, ki je prenehala ob uveljavitvi nato razveljavljenih določb. Predpis, ki mu je veljava prenehala, kljub temu, da se še uporablja, zato ne more biti predmet nadaljnjih sprememb in dopolnitev. Iz tega izhaja, da se lahko uporablja le v vsebini, kakršna je veljala ob prenehanju njegove veljave.

I. Tožbi se ugodi, odločba Finančne uprave Republike Slovenije, št. 4224-520-000324/2015084-PO z dne 19. 6. 2015, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v višini 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano odločbo, navedeno v izreku sodbe, je prvostopenjski organ tožnici odmeril nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča (v nadaljevanju: NUSZ) za leto 2015 v višini 6.250,23 EUR ter odločil, da ga mora plačati v štirih obrokih, v navedenih rokih, da se bodo po preteku le-teh zaračunale zamudne obresti in začela davčna izvršba, da pritožba ne zadrži izvršitve odločbe in da finančnemu organu v tem postopku posebni stroški niso nastali. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je prvostopenjski organ tožnici NUSZ za objekt na naslovu ..., odmeril na podlagi določb Odloka o odmeri nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča v Mestni občini Nova Gorica (Uradni list RS, št. 95/2014, v nadaljevanju Odlok 2014).

2. Drugostopenjski organ je s svojo odločbo zavrnil pritožbo tožnice zoper izpodbijano odločbo in tudi njeno zahtevo za povračilo stroškov postopka. V obrazložitvi je povzel pravno podlago za odmero NUSZ, zavrnil pritožbeni ugovor, da je bila namenska raba predmetnega objekta nepravilno v celoti upoštevana kot industrijska, ter vztrajal, da je imel prvostopenjski organ podlago za odmero NUSZ po Odloku 2014, saj upravni organ ni pristojen presojati ustavnosti in zakonitosti Odloka, ampak mora odločiti na podlagi veljavnih predpisov (6. člen Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju: ZUP).

3. Tožnica je vložila tožbo v upravnem sporu, in sicer toži iz razlogov napačne uporabe materialnega prava, bistvenih kršitev določb postopka in napačne ugotovitve dejanskega stanja. Kot že v pritožbenem postopku, tožnica v tožbi navaja, da odločitev temelji na Odloku 2014, ki je nezakonit, ker je sprejet na podlagi neveljavnega zakona, v nasprotju z odločbo Ustavnega sodišča, U-I-313/13 z dne 21. 3. 2014. Z navedeno odločbo je Ustavno sodišče razveljavilo Zakon o davku na nepremičnine (v nadaljevanju: ZDavNepr), zaradi česar pa predpisi, ki so na podlagi tega zakona prenehali veljati, med drugim določbe VI. poglavja Zakona o stavbnih zemljiščih, na podlagi katerih je bil sprejet Odlok 2014, niso ponovno stopili v veljavo. Ustavno sodišče je določilo način izvršitve te odločbe tako, da se do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin navedeni predpisi zgolj še vedno uporabljajo. Pri čemer pa gre za predpise, ki ne veljajo, zato jih tudi ni mogoče spreminjati. Kar pomeni, da Mestna občina Nova Gorica lahko uporablja svoj prejšnji Odlok, ne more pa ga več spreminjati, storila pa je prav to, kar je nezakonito. Takšno stališče izhaja tudi iz dopisa Skupnosti občin Slovenije z dne 13. 11. 2015. Drugostopenjski organ je v okviru svojih pristojnosti nadzora nad zakonitostjo občinskih predpisov dolžan presoditi, ali je Odlok 2014 zakonit. Nadalje tožnica navaja, da se predmetni objekt dejansko uporablja, poleg proizvodnje, še za trgovino, pisarniško dejavnost in skladišče, ki so po (sicer nezakonitem) Odloku 2014 ovrednotene z nižjim številom točk. Mnenje Mestne občine Nova Gorica in temu sledeča obrazložitev drugostopenjskega organa, da se za celotno površino določi ena dejanska raba, in sicer tista iz registra nepremičnin, je v nasprotju z omenjeno odločbo Ustavnega sodišča. S tem, ko je bila pri odmeri z izpodbijano odločbo kot namen uporabe za celotno površino upoštevana „industrija“, je bila tožnica z NUSZ nesorazmerno obremenjena (6.250,23 EUR namesto z 3.187,61 EUR) ter je bilo kršeno ustavno načelo enakosti pred zakonom. V tej zvezi se sklicuje na obrazložitev iz sodbe tega sodišča, III U 121/2015 z dne 29. 1. 2016. Zakaj je ravno proizvodnja najbolj obremenjena z NUSZ v primerjavi z drugimi dejavnostmi, ni jasno. Tožnica predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Zahteva tudi, da ji toženka povrne stroške tega postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

4. Toženka je v odgovoru na tožbo vztrajala sprejeti odločitvi in njenih razlogih ter predlagala, da sodišče tožbo zavrne.

5. Tožnica je v pripravljalnih vlogah vztrajala pri tožbi in svojih navedbah ter izpostavila sodbi tega sodišča v zadevah I U 1089/2015 in I U 775/2016. Glede na navedeno, bi se pri zadevni odmeri NUSZ moral uporabiti prejšnji Odlok o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča na območju Mestne občine Nova Gorica (Uradno glasilo, št. 10/1997, in naslednji, v nadaljevanju Odlok 1997), kar se nanaša tudi na vrednost točke.

7. V obravnavani zadevi je sporna odločitev upravnega organa o odmeri NUSZ tožnici za leto 2015. Podlaga za odmero NUSZ je bil Odlok 2014, za katerega tožnica ugovarja, da je nezakonit, medtem ko se je po mnenju toženke (glede na razloge v drugostopenjski odločbi) prvostopenjski organ na ta predpis smel sklicevati in ga uporabiti glede na načelo zakonitosti iz 6. člena ZUP.

8. Zakon, ki je bil podlaga za izdajo Odloka 2014, na katerem temelji izpodbijana odločba, je Zakon o stavbnih zemljiščih iz leta 1984 (Uradni list SRS, št. 18/1984 in sledeči, v nadaljevanju: ZSZ/1984), oziroma natančneje, njegovo VI. poglavje. Na tej zakonski podlagi je bil pred tem sprejet Odlok 1997. Navedeni predpisi (VI. poglavje ZSZ/1984 in Odlok 1997) sta po izrecni določbi 33. člena ZDavNepr prenehala veljati z uveljavitvijo tega zakona, torej s 1. januarjem 2014. Ustavno sodišče pa je z odločbo, U-I-313/13 z dne 21. 3. 2014, ZDavNepr razveljavilo ter med drugim odločilo, da se do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin uporabljajo predpisi iz prve do pete alineje 33. člena ZDavNepr, med katerimi so tudi VI. poglavje ZSZ/1984 in občinski odloki, ki so bili izdani na podlagi VI. poglavja ZSZ/1984.

9. Pravne posledice razveljavitve zakona določa 44. člen Zakona o ustavnem sodišču (v nadaljevanju: ZUstS), po katerem se zakon ali del zakona, ki ga je Ustavno sodišče razveljavilo, ne uporablja za razmerja, nastala pred tem, ko je razveljavitev začela učinkovati, če do tega dne o njih ni bilo pravnomočno odločeno. Pri tem pa po razveljavitvi predpisa ali posameznih njegovih določb ne „oživi“ prejšnja ureditev, ki je prenehala ob uveljavitvi nato razveljavljenih odločb (tako tudi Komentar Ustave Republike Slovenije, uredil Lovro Šturm, Fakulteta za državne in evropske študije, Kranj 2010, str. 1122). V takšnih primerih Ustavno sodišče le začasno zapolni pravno praznino, ki je nastala zaradi razveljavitve določene zakonske ureditve, na primer tako, da odloči, da se do nove zakonske ureditve uporablja ureditev, ki je veljala pred uveljavitvijo razveljavljenih določb.

10. Glede na povedano, z odločbo Ustavnega sodišča U-I-313/13, s katero je bil razveljavljen ZDavNepr, VI. poglavje ZSZ/1984 in Odlok 1997 nista pričela ponovno veljati, temveč se zgolj uporabljata do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin. Predpis, ki mu je veljava prenehala, pa kljub temu, da se še uporablja, ne more biti predmet nadaljnjih sprememb in dopolnitev. Iz tega izhaja, da se lahko uporablja le v vsebini, kakršna je veljala ob prenehanju njegove veljave.

11. V obravnavanem primeru to pomeni, da odloka, ki je prenehal veljati s 1. januarjem 2014, ni več mogoče spreminjati ali dopolnjevati. V zadevi ni sporno, da je Mestna občina Nova Gorica sprejela Odlok 2014 po izdaji odločbe Ustavnega sodišča U-I-313/13. S tem odlokom je med drugim spremenila vrednost točke za zazidana in nezazidana stavbna zemljišča za leto 2015, in sicer na višino 0,0055908 EUR (21. člen Odloka 2014). Za sprejem Odloka 2014 s tako vsebino (torej vključno s spremembo v vrednosti točke), pa Mestna občina Nova Gorica glede na povedano ni imela podlage v veljavnih predpisih in je zato Odlok 2014 nezakonit.

12. Sodišče je navedena stališča zavzelo že v več primerljivih zadevah, npr. v sodbah I U 1089/2015 z dne 11. 2. 2016, IV U 154/2015 z dne 20. 4. 2016 in I U 775/2016 z dne 7. 3. 2017, v slednji prav v zvezi z odmero NUSZ za leto 2015 na podlagi Odloka 2014. V zadnje navedeni sodbi in nato tudi v sodbi, I U 1957/2017 z dne 18. 9. 2018, pa je pojasnilo tudi, da na drugačno presojo ne more vplivati določba 58. člena Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2016 in 2017 (ZIPRS1617) oziroma določba 59. člena Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2017 in 2018 (ZIPRS1718), po kateri se kot uporaba prve in tretje alineje 41. člena ter določb VI. poglavja ZSZ/1984 ter uporaba 218. člena, 218.a člena, 218.b člena, 218.c člena, 218.č člena in 218.d člena Zakona o graditvi objektov (ZGO-1) šteje tudi sprejemanje občinskih odlokov v skladu s VI. poglavjem ZSZ/1984. Navedena zakonska določba namreč ni zgolj razlagalne narave, temveč gre za določbo, ki je šele s svojo uveljavitvijo (to je 12. 12. 2015) omogočila občinam sprejemanje novih odlokov za odmero NUSZ. Kot je pojasnilo sodišče, neomejena uporaba predpisov še vedno pomeni zgolj to: njihovo uporabo, dokler zakonodajalec ne sprejme drugačne rešitve, ki pa velja od sprejema te rešitve naprej in ne za nazaj (razen če je tako izrecno določeno in sprejeto - 153., 154. in 155. člen Ustave Republike Slovenije, kar pa v obravnavanem primeru ni). Glede na navedeno, določb Odloka 2014 za obravnavani primer odmere NUSZ za leto 2015 ni mogoče uporabiti niti na temelju med tekom tega upravnega spora sprejetega Odloka o ureditvi nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča v Mestni občini Nova Gorica (Uradni list RS, št. 79/2017), to je, ne glede na določbo 22. člena tega odloka, saj 155. člen Ustave v prvem odstavku določa, da zakoni, drugi predpisi in splošni akti ne morejo imeti učinka za nazaj, in nato v drugem odstavku, da samo zakon (ne pa tudi predpis lokalne skupnosti) lahko določi, da imajo njegove posamezne določbe učinek za nazaj (če so za to izpolnjeni nadaljnji pogoji).

13. Ker je sodišče po 125. členu Ustave vezano izključno na Ustavo in zakon, je glede na povedano moralo uporabo Odloka 2014 v obravnavanem primeru (po načelu exceptio illegalis) zavrniti. To pomeni, da izpodbijana odločba temelji na nezakonitem podzakonskem aktu in jo je iz tega razloga sodišče moralo odpraviti. Do nadaljnjih tožbenih ugovorov, ki se navezujejo na uporabo Odloka 2014, se tako ni opredeljevalo.

14. Glede na navedeno je sodišče tožbi ugodilo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1), izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo v ponovni postopek prvostopenjskemu organu, da ponovno odloči ob upoštevanju stališč iz te sodbe (tretji in četrti odstavek 64. člena ZUS-1). V ponovnem postopku bo tako prvostopenjski organ pri odmeri NUSZ za leto 2015 moral uporabiti Odlok 1997, kot je veljal na dan 31. 12. 2013, kar se nanaša tudi na vrednost točke. Ta vrednost se po 12. členu Odloka 1997 določi tako, da se vrednost valorizira z indeksom cen življenjskih potrebščin (Statistični urad RS) za obdobje prvih 9 mesecev tekočega leta.

15. Sodišče je v upravnem sporu odločilo brez glavne obravnave, za kar ima podlago v določbi 1. alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, glede na to, da je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe in upravnih spisov tožbi treba ugoditi in izpodbijano odločbo odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom.

16. Po tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 se v primeru, ko je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju: Pravilnik). Na tej podlagi je sodišče, ker je bila zadeva rešena na seji in je tožnico v postopku zastopala pooblaščena odvetniška družba, tožnici priznalo pavšalni znesek povračila stroškov po drugem odstavku 3. člena Pravilnika v višini 285,00 EUR, ki se, ker je tožničina pooblaščenka zavezanka za DDV, skladno z ustaljenimi stališči Vrhovnega sodišča poveča za 22 % DDV. Toženka mora tako tožnici povrniti skupaj 347,70 EUR stroškov tega sodnega postopka v 15 dneh od prejema sodbe, od poteka tako določenega paricijskega roka dalje do plačila skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi (313. člen Zakona o pravdnem postopku, ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1, ter prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika, OZ).

17. Za tožbo plačano sodno takso bo tožnici vrnilo sodišče po uradni dolžnosti (36. in 37. člen Zakona o sodnih taksah, ZST-1, ter opomba 6.1.c taksne tarife tega zakona).

Zakon o stavbnih zemljiščih (1984) - ZSZ  - člen 58, 59, 60, 61, 62, 63

Zakon o ustavnem sodišču (1994) - ZUstS  - člen 44

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.