UPRS Sodba IV U 15/2017-13
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-12-04

Jasna Šegan (preds.), Edvard Ermenc (poroč.), Melita Ambrož

ukrep gradbenega inšpektorja - nelegalna gradnja - gradbeno dovoljenje - odstranitev objekta

V skladu z navedeno zakonsko ureditvijo je bilo treba za gradnjo takšnega objekta, katerega tako tlorisne mere kot namembnost je bila ugotovljena pri inšpekcijskem pregledu, pridobiti gradbeno dovoljenje.Nesporno je, da v predmetnem postopku gradbeno dovoljenje ni bilo izdano, pri čemer potrdili, s katerima je bila vzeta na znanje priglasitev gradnje po merah in namembnosti bistveno drugačnega objekta, kot je dejansko zgrajeni objekt, ne predstavljata gradbenega dovoljenja.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Inšpektorat Republike Slovenije za okolje in prostor, Območna enota Celje (v nadaljevanju prvostopenjski upravni organ) je z izpodbijano odločbo tožniku izrekel inšpekcijski ukrep zaradi gradnje delavnice, ki jo gradi na zemljišču s parc. št. 1259/3, 1259/4 in 1259/6, vse k. o. .... S 1. točko izreka mu je naložil takojšnjo ustavitev gradnje navedene delavnice, z 2. točko izreka odstranitev te delavnice tlorisne velikosti 15,00 m x 13,00 m v dveh etažah na navedenih parcelnih številkah v roku 90 dni od vročitve te odločbe ter vzpostavitev zemljišča v prejšnje stanje, sicer se bo začel postopek izvršbe nedenarnih obveznosti, ki se bo opravil po drugih osebah ali s prisilitvijo (3. točka izreka). V 4. točki izreka so bile za predmetni objekt izrečene še prepovedi izvedbe komunalnih priključkov na objekte gospodarske javne infrastrukture, vpisa in spremembe vpisov v zemljiški knjigi, njegove uporabe, prometa z njim in sklepanje drugih pravnih poslov, v 5. točki izreka je bilo določeno, da bo stroške postopka plačal tožnik na podlagi posebnega sklepa, v 6. točki izreka pa, da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve.

2. Iz obrazložitve predmetne odločbe izhaja, da je gradbena inšpektorica, ki je 26. 7. 2012 opravila inšpekcijski pregled, ugotovila, da je na navedenih parc. št. zgrajen objekt, tlorisne velikosti 15,00 m x 13,00 m v dveh etažah, v pritličju so mizarska delavnica in sanitarije, v drugi etaži pa pisarne. Opravljeno je bilo zaslišanje tožnika, na katerem je pojasnil, da je bil investitor dvoetažnega objekta pokojni tast, ki je pričel graditi objekt takoj po pridobljenem potrdilu leta 1970, leta 1972 pa je bila objektu spremenjena namembnost v mizarsko delavnico. Izročil je dve potrdili, ki jih je kasneje gradbena inšpektorica pridobila tudi v Zgodovinskem arhivu Celje, in sicer potrdilo, št. 351-25/70-Sa z dne 22. 6. 1970, za priglasitev manjšega pomožnega gospodarskega objekta k obstoječi stanovanjski hiši, in potrdilo, št. 351-307/7-2/Pr z dne 1. 6. 1972, za priglasitev preureditve obstoječega gospodarskega poslopja v delavnico oziroma skladišče. Iz tehničnega poročila, ki se nanaša na prvo potrdilo, izhaja, da gre za gospodarsko poslopje - hlev, tlorisne velikosti 10,30 m x 7,20 m, od tega je zazidani del 10,30 m x 4,90 m, ostanek pa je nezazidan. Iz drugega potrdila pa izhaja, da ostanejo tlorisne dimenzije nespremenjene. S primerjavo ugotovljenih tlorisnih mer s tistimi iz potrdila, je bilo ugotovljeno, da so bila izvedena dodatna dela, na podlagi česar je gradbeni inšpektor presodil, da je obseg izvedenih del tolikšen, da gre za nelegalno gradnjo in bi si moral inšpekcijski zavezanec zanje pridobiti gradbeno dovoljenje. Gradbeni inšpektor je na podlagi zbranih obvestil ugotovil, da za izvedbo predmetnih del ni bilo pridobljeno gradbeno dovoljenje, zato je bilo odločeno, kot izhaja iz izreka izpodbijane odločbe.

3. Ministrstvo za okolje in prostor kot drugostopenjski upravni organ je v 1. točki izreka drugostopenjske odločbe tožnikovo pritožbo zavrnilo, v 2. točki pa zavrnilo tožnikovo zahtevo za povrnitev stroškov postopka. Drugostopenjski upravni organ v obrazložitev svoje odločitve pojasnjuje, da sta bili sicer nesporno izdani potrdili, s katerima je bila dovoljena gradnja manjšega pomožnega gospodarskega objekta in sprememba namembnosti, vendar gre za odstopanje zgrajenega objekta od načrtovanega iz potrdila v tolikšni meri, da se ne more določiti dela objekta, ki bi bil skladen s potrdilom z dne 22. 6. 1970. Iz teh razlogov je prvostopenjski upravni organ objekt pravilno okvalificiral kot nelegalno gradnjo. Drugostopenjski upravni organ še pojasnjuje, da je gradbeni inšpektor dolžan ukrepati vselej, ko ugotovi, da investitor gradi ali je že zgradil objekt, ne da bi za tako gradnjo pridobil predpisano gradbeno dovoljenje. Izjeme torej niso niti primeri, ko so bili objekti zgrajeni v času pred Zakonom o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) veljavnih predpisov. Sporni objekt tako glede namembnosti kot dimenzij ne sodi med objekte, za katere ne bi bilo treba pridobiti gradbenega dovoljenja, pri čemer je bilo treba v vsem časovnem obdobju od njegove gradnje do izdaje drugostopenjske odločbe pridobiti gradbeno dovoljenje za gradnjo. Po stališču drugostopenjskega upravnega organa je izrek izpodbijane odločbe dovolj konkretiziran, saj je natančno določeno, kateri objekt se mora prenehati graditi in ga mora tožnik odstraniti. Prav tako dejstvo, da se gradbena dela na objektu ne izvajajo več, ne vpliva na zakonitost izpodbijane odločbe.

4. Tožnik se s takšno odločitvijo ne strinja in zoper izpodbijano odločbo vlaga tožbo, v kateri navaja, da v postopku ni bilo ugotovljeno, kdaj je bil objekt zgrajen. Glede na vsebino potrdila z dne 1. 6. 1972, iz katerega izhaja, da je vzeta na znanje priglasitev obstoječega gospodarskega poslopja ter da tlorisne dimenzije in razporeditev prostorov ostanejo nespremenjene, je tožnik prepričan, da je bila njegova gradnja povsem legalna, saj je bila v tem potrdilu obravnavana takšna, kakršna je še danes v naravi vidna. Na to navedbo drugostopenjski upravni organ ni odgovoril in je v tem delu njegova odločitev neobrazložena.

5. Po stališču tožnika ni mogoče govoriti o nelegalni gradnji, ker je bilo za objekt izdano pravnomočno potrdilo, zato bi kvečjemu lahko šlo za neskladno gradnjo, za katero se ne uporabljajo določila o nelegalni gradnji in zanjo niso predvidene posledice, kot jih je v izreku odločbe opredelil inšpektor. Drugostopenjski upravni organ je dopolnil ugotovitve dejanskega stanja inšpektorja s tem, ko je navedel, da so odstopanja v tolikšni meri, da se ne more določiti dela objekta, ki bi bil skladen s potrdilom z dne 22. 6. 1970. Takšna trditev drugostopenjskega upravnega organa ni skladna z dejanskim stanjem, saj je mogoče brez posebnih težav vzpostaviti stanje objekta, kot ustreza citiranemu potrdilu. Pritožbeni organ je kršil določbo 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ker lahko sicer sam dopolni postopek, kadar dejansko stanje ni popolno ugotovljeno, vendar ne more sam brez podlage (podatkov o dejstvih) sklepati o dejstvih.

6. Nadalje izpodbijana odločba ni obrazložena, ker gradbeni inšpektor za svojo odločitev o tem, da gre pri izvedeni gradnji za nelegalno gradnjo, ni navedel pravne podlage. Obrazložitev izpodbijanega akta je dopolnil drugostopenjski upravni organ, ko je nanizal pravne podlage, ki so v posameznem obdobju urejale gradnjo objektov, ni pa navedel njihove vsebine. Tudi ni navedel, kateri objekti naj bi bili manjši objekti pomožnega značaja, ki jih je kot take opredelila občinska skupščina, in v katerem predpisu so bili določeni. Navedel je le, da že iz opredelitve takih objektov spornega objekta ni mogoče obravnavati kot takšnega objekta. Tako tudi pritožbeni organ še vedno ni pojasnil, na čem temelji ugotovitev, da je bilo treba za sporni objekt v vsem časovnem obdobju od njegove gradnje pridobiti gradbeno dovoljenje. Tako je v obrazložitvi citiran tudi 51. člen Navodila o merilih, kaj se lahko šteje za objekte oziroma posege v prostor, za katere po zakonu ni treba pridobiti lokacijskega dovoljenja, in kaj se lahko šteje za pomožne objekte, po katerem taka merila predpiše občinska skupščina, ni pa navedeno, kakšen je bil predpis občinske skupščine in zakaj sporni objekt temu predpisu ne odgovarja. V tem delu je odločba še vedno ostala neobrazložena, tožniku pa odvzeta pravica do izjave, s čimer je bila storjena bistvena kršitev določb ZUP.

7. Tožnik še navaja, da mu je bila naložena še odstranitev prizidkov k temu objektu, vendar zgolj opisno opredeljeni objekti po njegovem mnenju niso dovolj določno opredeljeni, da bi jih bilo mogoče ločiti med seboj, kar pa glede na zagroženo prisilno izvršitev morajo biti, saj lahko sicer tožniku nastane nenadomestljiva škoda. V odločbi tudi ni pojasnjeno, na kakšen način je inšpektor te objekte umestil v prostor in tožnik meni, da umestitev ni ustrezna. Dejansko stanje je tako napačno ugotovljeno, zato je izrek odločbe napačen, pa tudi premalo natančen, da bi bil izvršljiv.

8. Tožnik sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi in toženi stranki naloži plačilo tožnikovih stroškov postopka.

9. Tožena stranka je sodišču poslala upravni spis. Odgovora na tožbo ni podala.

11. Po pregledu izpodbijanega akta sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločba pravilna in skladna z določbami predpisov, na katere se sklicuje. Sodišče se strinja z razlogi, s katerimi je v obrazložitvi izpodbijanega akta odločitev pojasnil prvostopenjski upravni organ, in z razlogi, s katerimi je drugostopenjski upravni organ obrazložil zavrnitev pritožbenih ugovorov, ter se nanje v skladu z drugim odstavkom 71. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tudi sklicuje. V zvezi s tožbenimi navedbami pa pojasnjuje v nadaljevanju navedena dejstva.

12. V predmetnem upravnem sporu med strankama ni sporno, da je Skupščina občine Celje v zvezi s predmetnim objektom izdala dve potrdili. S prvim potrdilom, št. 351-25/70-2/Sa z dne 22. 6. 1970, je vzela na znanje priglasitev gradnje manjšega pomožnega gospodarskega objekta k obstoječi stanovanjski hiši na parc. št. 1259/3 in 1259/4, k. o. .... Kot izhaja iz tehničnega poročila k načrtu, po katerem je treba izvajati predmetno gradnjo, predstavlja objekt, ki je predmet gradnje, gospodarsko poslopje manjšega tipa tlorisne velikosti 10,30 m x 7,20 m, od česar je zazidanega dela 10,30 m x 4,90 m, ostanek pa je nezazidan. V zazidanem delu je garaža velikosti 4,50 m x 2,80 m, klet 2,80 m x 4,30 m in hlev 3,80 m x 4,30 m. Del objekta je podstrešje, ki je namenjeno za govejo krmo in ostale tovrstne pridelke. Z drugim potrdilom, št. 351-307/72-2/Pr z dne 1. 6. 1972, je bila vzeta na znanje priglasitev preureditve obstoječega gospodarskega poslopja na navedenih parc. št. v delavnico oziroma skladišče. Tlorisne dimenzije in razporeditev prostorov so ostale nespremenjene. Prav tako niso sporni izsledki inšpekcijskega pregleda z dne 26. 7. 2012 glede tlorisnih velikosti in namembnosti predmetnega objekta (tlorisna velikost 15,00 m x 13,00 m, dvoetažnost objekta, v katerem so v pritličju mizarska delavnica in sanitarije, v drugi etaži pa pisarne), ki je na zemljišču s parc. št. 1259/3, 1259/4 in 1259/6, vse k. o. .... Tožnik namreč v tožbi tem ugotovitvam ne oporeka, te pa izhajajo iz listin v spisu (zapisnika o inšpekcijskem pregledu, skic, fotografij in obeh potrdil, s prilogo).

13. Tožnik pa v tožbi izpodbija zaključek prvostopenjskega upravnega organa, ki ga je potrdil pritožbeni organ, da gre v primeru predmetnega objekta za nelegalno gradnjo. V zvezi s tem navaja, da bi lahko šlo kvečjemu za neskladno gradnjo. Tako se bistveno vprašanje v tem upravnem sporu nanaša na ugotavljanje, ali je tožnik gradil nelegalno in so mu bili za to zakonito izrečeni ukrepi iz 152. člena ZGO-1 (ustavitev gradnje, odstranitev objekta, vzpostavitev prejšnjega stanja), ali pa le neskladno. Sodišče navedenim tožbenim ugovorom ne sledi, ker je bilo v upravnem postopku, ki je rezultiral v izdaji izpodbijane odločbe, po presoji sodišča pravilno in zakonito ugotovljeno, da sporni objekt predstavlja nelegalno gradnjo.

14. Po prvi točki 3. člena ZGO-1 se gradnja objekta, rekonstrukcija objekta ali odstranitev objekta lahko začne samo na podlagi pravnomočnega oziroma na investitorjevo odgovornost dokončnega gradbenega dovoljenja. Po 12.1. točki prvega odstavka 2. člena ZGO-1 nelegalna gradnja pomeni, da se gradnja oziroma dela, za katera je predpisano gradbeno dovoljenje, izvajajo oziroma so izvedena brez veljavnega gradbenega dovoljenja. Po 12.2. točki istega člena pa neskladna gradnja pomeni, da je za gradnjo oziroma dela, za katera je predpisano gradbeno dovoljenje, takšno dovoljenje sicer izdano, vendar se gradnja oziroma dela izvajajo oziroma so izvedena v nasprotju s pogoji, določenimi z gradbenim dovoljenjem. V primeru nelegalne gradnje je predvideno vodenje postopka po 152. členu ZGO-1, ki določa, da pristojni gradbeni inšpektor odredi, da se gradnja takoj ustavi ter da se že zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, del objekta oziroma zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možna. V primeru neskladne gradnje pa je predvideno vodenje inšpekcijskega postopka po 153. členu ZGO-1, ki predvideva, da se investitorju v prvi fazi naloži pridobitev spremenjenega gradbenega dovoljenja (prvi odstavek), v naslednji fazi, če za spremembo ne zaprosi ali je ne pridobi, pa odstranitev tistega dela objekta, ki je bil zgrajen v nasprotju z gradbenim dovoljenjem in vzpostavitvi stanja, določenega v gradbenem dovoljenju (drugi odstavek).

15. V skladu z zgoraj navedeno zakonsko ureditvijo, ki je v delu zahteve za pridobitev gradbenega dovoljenja za gradnjo tovrstnih objektov veljala v celotnem časovnem obdobju od izdaje navedenih potrdil dalje (sodišče se glede tega sklicuje na obrazložitev drugostopenjskega upravnega organa), je bilo treba za gradnjo takšnega objekta, katerega tako tlorisne mere kot namembnost je bila ugotovljena pri inšpekcijskem pregledu, pridobiti gradbeno dovoljenje. Zato ni relevanten tožbeni ugovor, da v postopku ni bilo ugotovljeno, kdaj je bil objekt zgrajen. Nesporno je, da v predmetnem postopku gradbeno dovoljenje ni bilo izdano, pri čemer potrdili, s katerima je bila vzeta na znanje priglasitev gradnje po merah in namembnosti bistveno drugačnega objekta, kot je dejansko zgrajeni objekt, ne predstavljata gradbenega dovoljenja. Iz tega razloga se tožnik ne more uspešno sklicevati na izdani potrdili o priglasitvi gradnje in preureditvi gospodarskega poslopja iz let 1970 in 1972 ter je po presoji sodišča ugotovitev obeh upravnih organov, da gre za nelegalno gradnjo, pravilna, zato pa je pravilno tudi postopanje pristojnega gradbenega inšpektorja za ukrepanje po 152. členu ZGO-1.

16. Sodišče še pripominja, da bi bil zgoraj navedeni zaključek identičen tudi v primeru, če bi šteli potrdilo iz leta 1970, s katerim je pristojni organ vzel na znanje priglasitev gradnje manjšega pomožnega gospodarskega objekta, kot gradbeno dovoljenje (čeprav to ni), saj so dimenzije obravnavane stavbe bistveno različne od dimenzij v potrdilu iz leta 1970. Že iz te okoliščine izhaja, da stavbe ni mogoče obravnavati kot neskladno, ampak kot nelegalno gradnjo. V nasprotnem primeru bi lahko prišli do absurdnega položaja, ko bi obstoj gradbenega dovoljenja za kakršnokoli gradnjo pomenil, da je treba vsako, tudi povsem drugačno gradnjo, obravnavati pod preferenčnimi pogoji, ki veljajo za neskladno gradnjo.

17. Sodišče nadalje ugotavlja, da je bila tožniku v postopku dana možnost, da se pred izdajo izpodbijane odločbe izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločanje, s čimer je bilo udejanjeno načelo zaslišanja stranke, določeno v 9. členu ZUP. Upravna organa sta svojo odločitev ustrezno obrazložila in utemeljila v delih, ki so bistveni za izrek predmetnih ukrepov, predvsem glede zgoraj navedenih razlogov, iz katerih izhaja sklep, da gre za nelegalno gradnjo. Zato sodišče kot neutemeljene zavrača tožbene ugovore, da drugostopenjski upravni organ ni ustrezno obrazložil in odgovoril na navedbo, da je gradnja povsem legalna, ker je bila v potrdilu z dne 1. 6. 1972 obravnavana takšna, kakršna je še danes v naravi vidna. Prav tako iz tega razloga niso utemeljene tožbene navedbe, da je izpodbijana odločba neobrazložena, ker drugostopenjski upravni organ ob navedbi pravne podlage ni navedel tudi njene vsebine, pa tudi iz zatrjevanega razloga, da ni navedeno, kaj se lahko šteje za pomožne objekte. Sodišče v zvezi s tem ugotavlja, da je drugostopenjski upravni organ v odločbi, s katero je zavrnil tožnikovo pritožbo, podal dodatno obrazložitev tudi z navedbo predpisov, iz katerih izhaja sklep o pravilnosti in zakonitosti odločbe prvostopenjskega upravnega organa, pri tem pa iz obrazložitve drugostopenjske odločbe izhaja, da je navedena tudi vsebina relevantnih predpisov, tudi v smislu opredelitve pomožnih objektov.

18. Po presoji sodišča so neutemeljeni tudi tožbeni ugovori, da je pritožbeni organ kršil določbo 251. člena ZUP, ki mu sicer daje pravico dopolnjevati postopek, kadar dejansko stanje ni popolno ugotovljeno, vendar po stališču tožnika ne more brez podatkov o dejstvih sam sklepati o dejstvih. Drugostopenjski organ namreč ni dopolnjeval postopka v smislu določbe prvega odstavka 251. člena ZUP, ampak je samo dodatno obrazložil utemeljitev prvostopenjskega upravnega organa glede zaključka, da je šlo v obravnavanem primeru za nelegalno in ne za neskladno gradnjo. Tožbeni očitek, ki se nanaša na odstranitev prizidkov temu objektu, pa sodišče zavrača iz razloga, ker gradnja prizidkov ni predmet obravnavanega inšpekcijskega postopka in ukrepov, ki so bili tožniku na tej podlagi izrečeni, izrek izpodbijane odločbe pa je po presoji sodišča glede določitve predmeta inšpekcijskih ukrepov dovolj konkretiziran, da ga je mogoče izvršiti.

19. Na tej podlagi sodišče ugotavlja, da je izpodbijani akt pravilen in zakonit, postopek pred izdajo izpodbijanega akta pravilen, tožbeni ugovori pa neutemeljeni. Sodišče v postopku pred njeno izdajo tudi ni našlo nepravilnosti, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti. Ker med strankama ni sporno dejansko stanje, ki je predstavljalo podlago, odločilno za izdajo izpodbijane odločbe (izdani potrdili in ugotovitve z inšpekcijskega pregleda), ampak zgolj ocena teh dokazov v povezavi z uporabo relevantnih materialnih predpisov in določb postopka, je sodišče na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo na seji. Sodišče je tožbo zavrnilo kot neutemeljeno na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1.

20. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 152, 153

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.