UPRS Sklep I U 595/2017-5
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-07-13

Andrej Kmecl (preds.), Lara Bartenjev (poroč.), Irena Grm

upravni spor - tožba v upravnem sporu - zdravniška zbornica - postopek razsodišča - upravni akt - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu

Preverjanje ravnanja zdravnikov in ukrepanje v zvezi s kršenjem kodeksa, kot je to v obravnavanem primeru, zdravniška zbornica opravlja na podlagi 1. točke prvega odstavka 71. člena ZZdrS, in ne predstavlja dejavnosti, ki jo opravlja v okviru javnega pooblastila.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopke.

1. Tožnik je vložil tožbo zoper uvodoma navedeni sklep, s katerim je bil spoznan za odgovornega kršitve 17. člena Kodeksa medicinske deontologije Slovenije, zato mu je bil izrečen opomin na podlagi 39. člena Pravilnika o organizaciji in delu razsodišča Zdravniške zbornice Slovenije (v nadaljevanju Pravilnik). Razsodišče II. stopnje je zavrnilo njegovo pritožbo in potrdilo sklep Razsodišča I. stopnje. V tožbi med drugim navaja, da je upravni spor v obravnavani zadevi dopusten, ker je disciplinski organ z izpodbijano odločitvijo izvrševal javno pooblastilo, saj lahko razsodišče predsedniku Zdravniške zbornice poda pobudo za uvedbo postopka odločanja o odvzemu licence. Pri odločanju o odvzemu licence je torej odločitev razsodišča dokončno rešeno predhodno vprašanje, na katerega so organi tožene stranke vezani, s čimer je tožniku v postopku odločanja o odvzemu licence onemogočena oziroma odvzeta pravica do učinkovite obrambe in učinkovitega pravnega sredstva. Sodišču predlaga, naj oba izpodbijana akta odpravi in ga oprosti obtožbe, podrejeno, naj postopek ustavi oziroma zadevo vrne v ponovno odločanje oziroma ugotovi nezakonitost izpodbijanih aktov in poseg v njegove človekove pravice in temeljne svoboščine. Priglaša tudi stroške postopka.

3. Za začetek in tek upravnega spora morajo biti izpolnjeni temeljni pogoji (tkim. procesne predpostavke), ki jih Zakon o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) določa v prvem odstavku 36. člena. Na izpolnjevanje procesnih predpostavk mora sodišče paziti po uradni dolžnosti ves čas postopka (drugi odstavek 36. člena), če niso izpolnjene, pa mora tožbo s sklepom zavreči. Med drugim sodišče tožbo s sklepom zavrže, če ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu (4. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

4. ZUS-1 v 1. členu določa, da se zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih koristi posameznikov in organizacij proti odločitvam in dejanjem državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil (v nadaljevanju organi) na način in po postopku, ki ga določa ta zakon, če za določeno zadevo ni z zakonom zagotovljeno drugo sodno varstvo. V prvem odstavku 4. člena ZUS-1 je določeno, da v upravnem sporu odloča sodišče tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo.

5. V zadevi ni sporno, da zdravniška zbornica ni državni organ niti organ lokalne skupnosti, sporno pa je, ali je izpodbijano odločitev izdala v okviru izvajanja nalog, ki so ji bile podeljene z javnim pooblastilom. Pojem javnega pooblastila je opredeljen v 121. členu Ustave RS, kjer je določeno, da lahko z zakonom ali na njegovi podlagi pravne ali fizične osebe dobijo javno pooblastilo za opravljanje določenih nalog državne uprave. Glede na navedeno lahko o javnem pooblastilu govorimo le tedaj, ko država neko nalogo, ki bi jo sicer opravljal organ državne uprave, prenese na pravno ali fizično osebo.

6. Zakon o zdravniški službi (v nadaljevanju ZZdrS) v drugem odstavku v povezavi s prvim odstavkom 71. člena določa, da zdravniška zbornica kot javna pooblastila opravlja naloge, ki se nanašajo na: podeljevanje, podaljševanje in odvzem licence (2. točka prvega odstavka), na načrtovanje, spremljanje in nadzorovanje pripravništva, specializacije in drugih oblik podiplomskega strokovnega izpopolnjevanja svojih članov s preverjanjem usposobljenosti ter določanje pogojev za imenovanje mentorjev in njihovo imenovanje (3. točka prvega odstavka), na izvajanje strokovnega nadzora s svetovanjem (4. točka prvega odstavka) in na vodenje registra zdravnikov (9. točka prvega odstavka). Preverjanje ravnanja zdravnikov in ukrepanje v zvezi s kršenjem kodeksa, kot je to v obravnavanem primeru, zdravniška zbornica opravlja na podlagi 1. točke prvega odstavka 71. člena ZZdrS, in torej ne predstavlja dejavnosti, ki jo opravlja v okviru javnega pooblastila.

7. Vrhovno sodišče RS je v sodbi U 1205/1995 z dne 3. 4. 1996 že pojasnilo, da akt zdravniške zbornice, izdan v zvezi s kršenjem kodeksa medicinske deontologije, ni posamični dokončni akt iz prvega odstavka 157. člena Ustave RS, ker razsodišče zdravniške zbornice v tem primeru ni odločalo o pravici ali obveznosti in pravni koristi posameznika na podlagi v zakonu določenega javnega pooblastila za opravljanje navedene funkcije, prav tako pa tudi ni posamični akt iz drugega odstavka 157. čl. Ustave RS, ker ni bil izdan s strani nosilca javnega pooblastila. Enako stališče je zavzelo v sklepu I Up 56/2009 z dne 13. 5. 2009.

8. To pomeni, da je tožba vložena zoper upravna akta oziroma akta, ki ju v upravnem sporu ni mogoče izpodbijati, zato jo je sodišče na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo.

9. Na navedeno odločitev ne vpliva okoliščina, da lahko razsodišče v primeru, ko je tožniku izreklo disciplinski ukrep na podlagi 39. člena Pravilnika, predsedniku zdravniške zbornice poda tudi pobudo za uvedbo postopka odločanja o odvzemu licence. Iz obravnavanega sklepa ne izhaja, da bi bila takšna pobuda dana, izrek disciplinskega ukrepa sam po sebi pa ne pomeni tudi pobude za uvedbo postopka odločanja o odvzemu licence.

10. Predvsem pa lahko razsodišče zgolj sproži postopek, odločitev o tem, ali bo takšen postopek uveden, pa je v pristojnosti zdravniške zbornice, ki mora pri tem upoštevati pogoje, določene v 37. členu ZZdrS in v 31. členu Pravilnika o zdravniških službah. Tudi v primeru uvedbe postopka odvzema licence pa je odločitev razsodišča o disciplinski odgovornosti (zgolj) del dejanskega stanja v postopku in kot tak predmet presoje zoper odločbo izdano v tem upravnem postopku (drugi odstavek 38. člena ZZdrS). V morebitnem upravnem sporu zoper to odločitev bo torej tožnik lahko uveljavljal vse ugovore v zvezi s predmetnim disciplinskim postopkom, zato ne drži tožbeni očitek, da bi bila tožniku v morebitnem postopku odločanja o odvzemu licence onemogočena oziroma odvzeta pravica do učinkovite obrambe in učinkovitega pravnega sredstva.

11. Tudi tožba v upravnem sporu po 4. členu ZUS-1 je namenjena varstvu oseb pred oblastvenimi dejanji nosilcev oblasti. Ker, kot že rečeno, zdravniška zbornica izpodbijanih aktov ni izdala v okviru javnega pooblastila, ne gre za dejanja organa v smislu ZUS-1, zato tudi subsidiarno sodno varstvo v upravnem sporu po 4. členu ZUS-1 ni možno. Zato za presojo ni pomembno, ali je bilo s tema aktoma poseženo v tožnikove ustavne pravice, saj bi sodišče to presojo opravilo šele, če bi ugotovilo, da gre za akt oziroma dejanje organa oblasti oziroma nosilca javnih pooblastil.

12. Kadar sodišče tožbo zavrže, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 36, 36/1, 36/1-4

Zakon o zdravniški službi (1999) - ZZdrS  - člen 71, 71/1, 71/1-1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.