UPRS Sodba II U 318/2018-7
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-10-28

Jasna Šegan (preds.), Violeta Tručl (poroč.), Vlasta Švagelj Gabrovec

lokalne volitve - lista kandidatov - zastopanost kandidatov po spolu

Drugi odstavek 74. člena ZLV določa, da se določbe ZVDZ smiselno uporabljajo glede postopka potrjevanja kandidatur oz. list kandidatov in določanja seznama potrjenih kandidatur oz. list kandidatov, ne uporablja pa se ZVDZ glede določb o kandidiranju. Te vsebuje ZLV kot specialni predpis, med njih sodi tudi 70.a člen ZLV, ki vsebuje pravilo o zastopanosti po spolu. Z določbo 70.a člena ZLV je zagotovljen nekoliko višji minimalni delež vsakega od spolov kot po ZVDZ, kar govori v prid sorazmerno visoki udeležbi obeh spolov pri upravljanju javnih zadev. To pa je v skladu z ustavo varovanim ciljem, ki spodbuja enake možnosti obeh spolov pri kandidiranju. Po mnenju sodišča takšna ureditev ni neustavna, zato ni sledilo pritožnikovemu predlogu za prekinitev postopka in za začetek postopka za oceno ustavnosti pred Ustavnim sodiščem RS.

1. Z v uvodu navedeno odločbo je Občinska volilna komisija Občine A. odpravila svojo odločbo št. 041-11/2018-053 z dne 18. 10. 2018 (1. točka izreka) in ponovno odločila o listah kandidatov B. za člane občinskega sveta Občine A. Listo kandidatov B. v volilni enoti 1, na kateri sta vpisana dva kandidata, je potrdila, saj je bila vložena pravočasno ter je sestavljena in določena v skladu z zakonom (2. točka izreka). Listo kandidatov v volilni enoti 2, na kateri je vpisanih osem kandidatov, pa je zavrnila, ker ni v skladu s 70.a členom Zakon o lokalnih volitvah (v nadaljevanju ZLV), saj ni določena tako, da pripada vsakemu od spolov najmanj 40 % kandidatur (3. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izhaja, da je B. dne 17. 10. 2018 vložila kandidature za volitve članov Občinskega sveta Občine A. Občinska volilna komisija pri pregledu in preverjanju kandidatur na svoji 3. seji dne 18. 10. 2018 ni ugotovila nepravilnosti, zato je z odločbo z dne 18. 10. 2018 potrdila obe listi kandidatov za volitve v občinski svet Občine A. Pri ponovnem preverjanju dne 24. 10. 2018 pa je bilo ugotovljeno, da je lista kandidatov B. za volilno enoto 1 sestavljena in določena v skladu z zakonom, lista kandidatov za volilno enoto 2 pa ne. Ta je sestavljena iz osmih kandidatov, od tega petih moških in treh žensk, kar pa ni v skladu z določbo prvega odstavka 70.a člena ZLV, saj je le 37,5 kandidatov ženskega spola, to pa je manj od zakonsko določenih 40 % za vsakega od spolov. Ta določba zakona je absolutno zavezujoča in materialni pogoj pri presoji zakonitosti, kar pomeni, da ne gre za formalno pomanjkljivost, ki bi jo bilo mogoče naknadno odpraviti, temveč za njeno vsebinsko neskladje z zakonom. Takšno stališče je zavzeto tudi v sodni praksi upravnega sodišča. Glede na to je občinska volilna komisija po 96.a člena ZLV na svoji prvi korespondenčni seji dne 24. 10. 2018 odpravila odločbo št. 041-11/2018 z dne 18. 10. 2018 ter na podlagi naknadne ugotovitve, da lista kandidatov za volilno enoto 2 ni sestavljena v skladu z zakonom, ob uporabi 56. člena ZVDZ v zvezi drugim odstavkom 74. člena ZLV le-to zavrnila, listo kandidatov za volilno enoto 1 pa je potrdila.

3. Pritožnik vlaga pritožbo zoper zavrnilni del zgoraj navedene odločbe in navaja, da 70.a člen ZLV res določa, da pripada vsakemu od obeh spolov najmanj 40 % kandidatur, vendar pa isti zakon v drugem odstavku 74. člena določa, da se glede postopka potrjevanja kandidatur uporabljajo določbe Zakona o volitvah v državni zbor (v nadaljevanju ZVDZ). Na ZVDZ se sklicuje tudi 4. člen ZLV. ZVDZ pa v šestem odstavku 43. člena določa, da na kandidatni listi noben spol ne sme biti zastopan z manj kot 35 % od skupnega dejanskega števila kandidatk in kandidatov na listi. Gre za zakonsko področje, ki ureja enako dejansko stanje, le da eno ureja volitve na državni ravni, drugo pa na lokalni, zato po mnenju pritožnika prihaja do nesorazmernega posega v njegovo človekovo pravico do enakosti pred zakonom, saj sta podobni situaciji obravnavani različno, za kar pa ni stvarno utemeljenega razloga. Če bi se v skladu z drugim odstavkom 74. člena ZLV subsidiarno uporabil ZVDZ, bi bila lista kandidatov v volilni enoti 2 v celoti potrjena, pritožniku pa bi bila s tem omogočena kandidatura za svétnika v Občini A. Pritožnik meni, da je s tem prišlo do kršitve njegove temeljne človekove pravice in temeljne svoboščine in sicer enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave ter meni, da bi moralo sodišče uporabiti 156. člen Ustave RS. Predlaga, da sodišče ugotovi poseg v njegove človekove pravice in temeljne svoboščine in izpodbijano odločbo odpravi.

4. Tožena stranka na pritožbo ni odgovorila, je pa poslala predmetni spis.

6. Izpodbijana odločba je bila izdana v skladu s 96.a členom ZLV, ki določa, da občinska volilna komisija v celoti ali deloma odpravi odločbo, s katero je v postopku potrjevanja list kandidatov potrdila listo kandidatov, če do roka za objavo potrjenih list kandidatov (sama ali na ugovor predstavnika liste kandidatov) ugotovi, da je lista kandidatov sestavljena v nasprotju s tem zakonom.

7. V obravnavanem primeru je tožena stranka dne 18. 10. 2018 izdala odločbo, s katero je potrdila listi kandidatov B. za člane občinskega sveta Občine A. za volilni enoti 1 in 2. Pri ponovnem preverjanju kandidatur je ugotovila, da je lista kandidatov stranke B. za volilno enoto 2 sestavljena v nasprotju z zakonom, zato je prvo izdano odločbo z v tem upravnem sporu izpodbijano odločbo odpravila v celoti, nato pa listo kandidatov stranke B. za volilno enoto 1 potrdila, za volilno enoto 2 pa zavrnila. Razlog za zavrnitev je okoliščina, da lista kandidatov za volilno enoto 2 ni sestavljena v skladu z določbo 70.a člena ZLV. Ta določa, da mora politična stranka, ki v volilni enoti določi več kot enega kandidata za člana občinskega sveta, določiti kandidate tako, da pripada vsakemu od obeh spolov najmanj 40 % mest na kandidatni listi, ter svoje kandidate na prvi polovici kandidatne liste razporediti izmenično po spolu.

8. Ta člen je bil dodan z novelo zakona iz julija 2005 (ZLV-E) in pomeni izvedbo z Ustavnim zakonom iz junija 2004 dodanega četrtega odstavka 43. člena Ustave RS, po katerem zakon določi ukrepe za spodbujanje enakih možnosti moških in žensk pri kandidiranju na volitvah v državne organe in v organe lokalnih skupnosti. ZLV kot taka ukrepa določa t.i. ženske in moške kvote ter način razporeditve kandidatk in kandidatov po spolu pri določanju kandidatur (Komentar ZLV, Uradni list RS, 2018, str. 87).

9. Občinska volilna komisija je ugotovila, da je stranka B. za volilno enoto 2 Občine A. predlagala osem kandidatov, od tega tri ženske in pet moških, kar pomeni, da delež predlaganih žensk znaša 37,5 %. Tako določena lista je torej v nasprotju s prej citiranim 70.a členom ZLV, zato je odločitev tožene stranke, sprejeta na podlagi 96.a člena ZLV in ob uporabi 56. člena ZVDZ v zvezi z drugim odstavkom 74. člena ZLV, po presoji sodišča pravilna. Takšno odločitev potrjuje tudi sodna praksa Upravnega sodišča RS (glej npr. sodbi št. II U 337/2014 z dne 13. 9. 2014 in I U 1486/2014 z dne 15. 9. 2014).

10. Neutemeljeno je sklicevanje pritožnika na 43. člen ZVDZ, ki v šestem odstavku 43. člena določa, da na kandidatni listi noben spol ne sme biti zastopan z manj kot 35 % od skupnega dejanskega števila kandidatk in kandidatov na kandidatni listi. Navedena določba velja za volitve v državni zbor, za lokalne volitve pa velja določba 70.a člena ZLV kot lex specialis.

11. Tudi sklicevanje pritožnika na 74. in 4. člen ZLV ne pripelje do drugačnega rezultata. Drugi odstavek 74. člena ZLV določa, da se določbe ZVDZ smiselno uporabljajo glede postopka potrjevanja kandidatur oziroma list kandidatov in določanja seznamov potrjenih kandidatur oziroma list kandidatov, ne uporablja pa se glede določb ZVDZ o kandidiranju. Te vsebuje ZLV kot specialni predpis. Sem sodi tudi določba 70.a člena ZLV, ki določa, da morajo biti kandidatne liste sestavljene tako, da pripada vsakemu od obeh spolov najmanj 40 % kandidatur, s čimer so posebej za lokalne volitve določeni pogoji za veljavnost kandidatur. 4. člen ZLV, na katerega se prav tako sklicuje pritožnik določa, da se ZVDZ smiselno uporablja glede vprašanj, ki z ZLV niso posebej urejena, vprašanje kvot po spolih pa je z 70.a členom za lokalne volitve posebej urejeno in se zato glede tega ZVDZ ne uporablja.

12. Neutemeljeno je tudi pritožbeno sklicevanje na neustavnost zakonske ureditve, ki kvote po spolu ureja različno glede na to, ali gre za državnozborske volitve (šesti odstavek 43. člena ZVDZ) oziroma za lokalne volitve (70.a člen ZLV). Kot izhaja iz gradiv državnega zbora ob sprejemanju novele ZLV-E, s katero je bil uveden 70.a člen tega zakona (Poročevalec DZ št. 50/2005) in novele ZVDZ-B, ki je uvedla šesti odstavek 43. člena ZVDZ (Poročevalec DZ št. 35/2006 in 63/2006) je bil namen teh določb zagotovitev večje udeležbe žensk v političnem življenju, saj je bil do takrat delež žensk pri tem izrazito nizek. Tako ZLV-E kot ZVDZ-B sta s prehodnimi določbami uvedla prehodno obdobje do polne uveljavitve predpisanih kvot, za lokalne volitve je bila na prvih volitvah po sprejemu novele predpisana 20 % kvota, na drugih pa 30 % kvota. Zakon je torej predvidel sorazmerno dolgo obdobje, v katerem je bilo strankam (in volivcem) omogočeno, da se pripravijo in prilagodijo na novo zakonsko ureditev, s katero se zasleduje ustavno dopusten cilj iz četrtega odstavka 43. člena Ustave RS. V skladu s tem zakon določa ukrepe za spodbujanje enakih možnosti moških in žensk pri kandidiranju na volitvah v državne organe in organe lokalnih skupnosti, s tem pa se zagotavlja tudi zastopanost obeh spolov pri upravljanju javnih zadev (44. člen Ustave RS).

13. Po pritožnikovem mnenju je neustavnost zakonske ureditve v tem, da je z zakonom določen odstotek, ki se zahteva za udeležbo vsakega od spolov na listah kandidatov po določbah ZLV višji kot po ZVDZ. Iz zakonodajnega gradiva je razvidno, da je zakonodajalec glede lokalnih volitev ocenil, da je primeren odstotek, ki zagotavlja ustrezno zastopanost obeh spolov 40 %, glede državnozborskih volitev pa 35 %. Navedena razlika v gradivu ni podrobneje obrazložena, sodišče pa ocenjuje, da to ne pomeni neustavnosti takšne ureditve. Izvedba četrtega odstavka 43. člena Ustave RS je prepuščena zakonodajalcu, ki ima glede tega sorazmerno široko polje diskrecijske presoje. Z določbo 70.a člena ZLV je zagotovljen nekoliko višji minimalni delež vsakega od spolov kot po ZVDZ, kar govori v prid sorazmerno visoki udeležbi obeh spolov pri upravljanju javnih zadev. To pa je v skladu z ustavo varovanim ciljem, ki spodbuja enake možnosti obeh spolov pri kandidiranju. Zato je neutemeljeno pritožnikovo zatrjevanje, da bi ta delež moral biti nižji. Po mnenju sodišča takšna ureditev ni neustavna, zato ni sledilo pritožnikovemu predlogu za prekinitev tega postopka in za začetek postopka za oceno ustavnosti pred Ustavnim sodiščem RS.

14. Po obrazloženem sodišče zaključuje, da ima vložena kandidatna lista stranke B. za volilno enoto 2 pomanjkljivosti, ki niso zgolj formalne narave, saj ne izpolnjuje materialnih pogojev, ki jih predpisuje 70.a člen ZLV za veljavnost oziroma potrditev kandidature. Teh pomanjkljivosti torej ni mogoče odpraviti, zato je odločitev tožene stranke, ki je pritožnikovo kandidaturo zavrnila, pravilna (56. člen ZVDZ v zvezi s 74. členom ZLV) in z njo ni bilo nedopustno poseženo v pritožnikovo volilno pravico, ki jo sicer zagotavlja 43. člen Ustave RS. Glede na to izpodbijani odločitvi ni mogoče očitati neustavnosti in nezakonitosti, zato je sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi 97. člena ZLV v zvezi s prvim odstavkom 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

Zakon o lokalnih volitvah (1993) - ZLV  - člen 4, 70a, 70a/1, 74, 74/2

Zakon o volitvah v državni zbor (1992) - ZVDZ  - člen 43

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.