UPRS sodba I U 1534/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-10-27

Lara Bartenjev (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), mag. Miriam Temlin Krivic

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

inšpekcijski postopek - ničnost inšpekcijske odločbe - ničnostni razlogi - kot posledica pritiska izdana odločba - obnova upravnega postopka - nova dejstva in novi dokazi

Sodišče se strinja s stališčem toženke, da tožnika nista dokazala, da je gradbeni inšpektor izpodbijano odločbo izdal zaradi pritiska, in z razlogi, ki jih toženka za to navaja.

Ne drži tožbena navedba, da obrazložitev drugostopenjske odločbe temelji na napačno ugotovljenem dejanskem stanju, ker naj se gradbeno dovoljenje z dne 7. 1. 1999 ne bi nanašalo na sporne objekte. Kot je pojasnil že drugostopenjski organ, je bila s tem dovoljenjem dovoljena gradnja stanovanjsko poslovnega objekta, iz inšpekcijske odločbe z dne 11. 6. 2013 pa izhaja, da je bil na mestu počitniškega objekta, ki je predmet obravnavanega inšpekcijskega postopka, v letu 2001 zgrajen rastlinjak. Za tega in ostale prej stoječe objekte je bilo v inšpekcijskem postopku ugotovljeno še, da so bili odstranjeni, zato je pravilna ugotovitev, da se navedeno gradbeno dovoljenje ne nanaša na sporne objekte.

1. Toženka je z izpodbijano odločbo zavrnila zahtevo tožnikov za izrek ničnosti inšpekcijske odločbe št. 06122-1086/2013-9 z dne 11. 6. 2013 in njun predlog za obnovo postopka v zadevi nelegalne gradnje počitniškega objekta na parc. št. 402/13 k. o. ..., ki je bil pravnomočno končan z omenjeno inšpekcijsko odločbo.

2. Iz obrazložitve je razvidno, da je upravni organ zahtevo za izrek ničnosti odločbe na podlagi 5. točke prvega odstavka 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) zavrnil, ker tožnika nista dokazala prisiljevanja, izsiljevanja, posebnega primera izsiljevanja, pritiska ali drugega nedovoljenega dejanja. Predkazenski postopek zoper uradno osebo in obravnava zadeve v medijih namreč nista takšna razloga, izjave gradbenega inšpektorja za medije pa na odločitev v zadevi nimajo vpliva, saj ta odloča izključno na podlagi podatkov v spisni dokumentaciji. V zvezi z obnovitvenim razlogom iz 1. točke 260. člena ocenjuje, da predloženi novi dokazi ne bi pripeljali do izdaje drugačne odločbe v inšpekcijskem postopku.

3. Upravni organ druge stopnje je pritožbo tožnikov zavrnil.

4. Tožnika se z odločitvijo ne strinjata in v tožbi navajata, da sta glede na javno izjavo gradbenega inšpektorja A.A. v časniku B., ki jo prilagata in deloma tudi citirata, prepričana, da je navedena uradna oseba inšpekcijsko odločbo izdala zaradi stiske, kot posledice prisile različnih organov. Menita, da bi toženka morala izvesti dokazni postopek v skladu z načelom materialne resnice, prenos dokaznega bremena na tožnika pa je „probatio diabolica“, saj tožena stranka (očitno mišljeno tožnika - op. sodišča) nima na razpolago orodij za učinkovito dokazovanje (npr. zaslišanja inšpektorja). Navajata še, da se upravna organa obeh stopenj do predloženih dokazov nista opredelila, niti nista omogočila ustne obravnave. V zvezi s predlogom za obnovo postopka upravnima organoma očitata pavšalno in preuranjeno obrazložitev, upravnemu organu druge stopnje pa tudi napako pri dejanskem stanju, ker je brez izvedenega dokaznega postopka ugotovil, da se predloženo gradbeno dovoljenje št. 351-659/98 z dne 7. 1. 1999 ne nanaša na sporne objekte. Zatrjujeta tudi kršitev načela zaslišanja stranke. Sklicujeta se še na navedbe v upravnem postopku. Predlagata, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne v ponovno odločanje ter izreče za nično odločbo št. 06122-1086/2013-9 z dne 11. 6. 2013.

5. Toženka je sodišču dostavila upravne spise, ki se nanašajo na obravnavano zadevo, na tožbo pa ni odgovorila.

7. Sodišče glede sklicevanja tožnikov na dosedanje navedbe in dokaze, predložene v upravnem postopku, najprej poudarja, da je tožba v upravnem sporu samostojno pravno sredstvo. Tožnika morata zato razloge za njeno vložitev konkretizirati v tožbi in samo tako opredeljeni razlogi so predmet preizkusa v upravnem sporu. Tako stališče je to sodišče med drugim zavzelo že v zadevah U 2358/2008, U 1476/2007, I U 36/2011 in I U 176/2013. Navedeno izhaja iz prvega odstavka 30. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), po katerem mora tožnik v tožbi razložiti, zakaj toži, sodišče pa je v skladu s prvim odstavkom 20. člena ZUS-1 pri odločanju vezano na trditveno podlago v tožbi, saj preizkuša dejansko stanje le v okviru tožbenih navedb. Po določbi drugega odstavka 37. člena ZUS-1 po uradni dolžnosti pazi le na ničnost upravnega akta. Ker morata glede na to tožnika v tožbi jasno navesti argumente, s katerimi utemeljujeta vloženo tožbo, se sodišče v tem upravnem sporu ni moglo opredeliti do navedb, ki sta jih navajala v upravnem postopku, ne pa tudi v tožbi.

8. Po presoji sodišča je izpodbijana odločitev pravilna in zakonita, ima oporo v citiranih materialnih predpisih ter izhaja iz podatkov v upravnih spisih. V obrazložitvi izpodbijane in drugostopenjske odločbe so podani pravilni razlogi za odločitev. Sodišče zato sledi njuni obrazložitvi (drugi odstavek 71. člena ZUS-1), v zvezi z navedbami v tožbi pa dodaja:

9. Po 5. točki prvega odstavka 279. člena ZUP se za nično izreče odločba, ki je bila izdana kot posledica prisiljenja, izsiljevanja, posebnega primera izsiljevanja, pritiska, ali drugega nedovoljenega dejanja.

10. Pri tem je treba upoštevati, da mora biti vsebina izdane odločbe posledica uporabe sile, grožnje ali drugega nedovoljenega dejanja - da mora torej med obema obstajati vzročna zveza (tako Androjna, Kerševan: Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, GV Založba, Ljubljana 2006, str. 595).

11. Sodišče se strinja s stališčem toženke, da tožnika nista dokazala, da je gradbeni inšpektor izpodbijano odločbo izdal zaradi pritiska, in z razlogi, ki jih toženka za to navaja. Upravna organa sta sicer skopo pojasnila, zakaj izjava gradbenega inšpektorja v časopisu B. z dne 12. 6. 2013, na katero se sklicujeta tožnika, tega ne dokazuje, vendar tudi po oceni sodišča ne iz izjave, ki jo tožnika citirata („Izjema je sedaj ... zadeva, ki mi je bila dodeljena kot nujna in moram zaradi zahtev različnih organov napisati odločbo“), niti iz preostale vsebine te izjave, ne izhaja drugega, kot da gre za zahteve po čimprejšnji odločitvi v zadevi. Ker lahko državni in drugi organi, ki odločajo v posameznih zadevah, ki so povezane z odločitvijo inšpekcijskega organa, zaradi vodenja lastnih postopkov, predlagajo prednostno obravnavo zadev, takšne zahteve same po sebi še ne pomenijo nedovoljenega pritiska.

12. Prav tako kaj takega ne izhaja iz dela izjave, v kateri gradbeni inšpektor pojasnjuje, da je predmetno zadevo puščal ob strani, ker gre samo za neskladno gradnjo, saj iz te ne izhaja, da je bila to njegova končna odločitev. Uradna oseba, ki vodi postopek, lahko namreč med postopkom ves čas ugotavlja dejansko stanje in izvaja dokaze o dejstvih, pomembnih za izdajo odločbe, tudi o tistih, ki v postopku še niso bila navedena (prvi odstavek 139. člena ZUP). Zato ni nenavadno, da uradna oseba med vodenjem postopka zavzame drugačno stališče, kot je bilo to v obravnavani zadevi. Poleg tega je bila ta odločitev preverjena in potrjena z odločitvijo pritožbenega organa, prav tako pa je bila predmet sodnega varstva (sodba tukajšnjega sodišča I U 1576/2013 z dne 20. 2. 2014 in sklep Vrhovnega sodišča RS X Ips 192/2014 z dne 10. 3. 2015), zato tudi po presoji sodišča tožnika nista dokazala, da je vsebina izdane inšpekcijske odločbe posledica nedovoljenega pritiska.

13. Na to odločitev ne vpliva zatrjevanje tožnikov, da za dokazovanje tega dejstva nista imela na voljo učinkovitih orodij, saj lahko stranka predlaga izvedbo dokazov, med drugim tudi zaslišanje priče. Na podlagi prvega odstavka 165. člena ZUP sicer uradna oseba odloča, ali je treba kakšno dejstvo dokazovati ali ne, vendar strankinega predloga za izvedbo posameznega dokaza brez obrazložitve ne more zavrniti. V ZUP torej ni ovire, da bi tožnika predlagala dokaz z zaslišanjem gradbenega inšpektorja. Ker tega nista predlagala (niti tega ne predlagata v tožbi), drugih dokazov, ki bi jih toženka na podlagi njunega predloga morala izvesti, pa v tožbi ne konkretizirata, so neutemeljeni tudi njuni očitki o kršitvi pravil postopka zaradi neizvedbe ustne obravnave same po sebi, saj ta ni obvezna v vsakem postopku (prvi odstavek 154. člena ZUP).

14. Poleg tega se po drugem odstavku 237. člena ZUP ne šteje za bistveno kršitev pravil postopka, če organ ne opravi ustne obravnave, pač pa se po 3. točki te določbe šteje za bistveno kršitev, če stranki ali stranskemu udeležencu ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe. Ta določba pa v obravnavanem primeru po presoji sodišča ni bila kršena, saj sta upravna organa odločala na podlagi dokazov, ki sta jih k zahtevi priložila tožnika, kar pomeni, da sta imela tožnika možnost, da se pred izdajo odločbe izjavita o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe.

15. Sodišče pripominja, da po določbi drugega odstavka 6. člena ZUS-1 v upravnem sporu v tožbi zoper akte, s katerimi je organ odločil o izrednem pravnem sredstvu zoper upravni akt, ni dopustno uveljavljati istih razlogov, iz katerih je stranka že vložila tožbo v upravnem sporu zoper sam upravni akt, ali pa bi to lahko storila. Ker je bil članek v časopisu B., s katerim tožnika dokazujeta svoje navedbe o ničnosti inšpekcijske odločbe, objavljen 12. 6. 2013, tj. naslednji dan po izdaji inšpekcijske odločbe, bi tožnika ta razlog za ničnost odločbe lahko navajala že v tožbi zoper inšpekcijsko odločbo, tako da so njune navedbe šele v predmetni tožbi celo nedopustne.

16. V skladu s 1. točko 260. člena ZUP se postopek obnovi, če se izve za nova dejstva ali se najde ali pridobi možnost uporabiti nove dokaze, ki bi bili mogli sami zase ali v zvezi z že izvedenimi in uporabljenimi dokazi pripeljati do drugačne odločbe, če bi bila ta dejstva oziroma dokazi navedeni ali uporabljeni v prejšnjem postopku.

17. Upravni organ je v izpodbijani odločbi navedel, da se je do večine navedb v vlogi za obnovo postopka opredelil že v upravnem postopku na prvi in drugi stopnji v zvezi z izdano inšpekcijsko odločbo št. 06122-1086/2013-9 z dne 11. 6. 2013. Posebej pa je poudaril dejstvo, ki je bilo ugotovljeno že v inšpekcijskem postopku, namreč da so bili predhodno stoječi objekti na zemljišču parc. št. 402/13 k. o. ... odstranjeni, namesto njih pa zgrajeni popolnoma drugi objekti, za gradnjo katerih bi morala tožnika pridobiti gradbeno dovoljenje. Opredelil se je tudi do upravnih odločb z dne 15. 2. 2002, 9. 5. 2002 in 10. 5. 2002 ter zaključil, da v vlogi navedeni razlogi in dokazi niso taki, da bi bilo treba zaradi njih obnoviti inšpekcijski postopek. Tudi upravni organ druge stopnje je opravil oceno predloženih dokazov, in sicer je za aeoroposnetke iz leta 1971, 1978, 1980 in 1985, fotografije prejšnjega stanja, dopis MZIP z dne 8. 10. 2012, urbanistična informacija z dne 3. 1. 2002, potrdilo občine z dne 22. 1. 2002 in geodetski načrt iz 1999 navedel, da so obstajali že v času predhodnega postopka, glede ostalih listin pa je pojasnil, da tožnika z njimi nista izpodbila v inšpekcijskem postopku ugotovljenega dejanskega stanja, da namreč za gradnjo spornih objektov nista pridobila dovoljenj.

18. Iz navedenega izhaja, da sta upravna organa ocenila, da navedbe in predloženi novi dokazi v konkretnem primeru, ko je bila inšpekcijska odločba izdana zaradi gradnje brez gradbenega dovoljenja, ne morejo vplivati na drugačno presojo vprašanja, ali imata tožnika za gradnjo spornih objektov gradbeno dovoljenje, zato je neutemeljen tožbeni očitek o pavšalni in preuranjeni opredelitvi do predloženih dokazov. Ne drži niti tožbena navedba, da obrazložitev drugostopenjske odločbe temelji na napačno ugotovljenem dejanskem stanju, ker naj se gradbeno dovoljenje z dne 7. 1. 1999 ne bi nanašalo na sporne objekte. Kot je pojasnil že drugostopenjski organ, je bila s tem dovoljenjem dovoljena gradnja stanovanjsko poslovnega objekta, iz inšpekcijske odločbe št. 06122-1086/2013-9 z dne 11. 6. 2013 pa izhaja, da je bil na mestu počitniškega objekta, ki je predmet obravnavanega inšpekcijskega postopka, v letu 2001 zgrajen rastlinjak. Za tega in ostale prej stoječe objekte je bilo v inšpekcijskem postopku ugotovljeno še, da so bili odstranjeni, zato je pravilna ugotovitev, da se navedeno gradbeno dovoljenje ne nanaša na sporne objekte. Zato za odločitev v tej zadevi ni pomembno, da je zemljišče parc. št. 402/13 k. o. ... nastalo z delitvijo parc. št. 402/4 k. o. ..., saj objekta, prej stoječega na mestu spornih objektov, ni več.

19. Predmet presoje v tem upravnem sporu pa ni pravilnost dejanskega stanja, na podlagi katerega je bila izdana inšpekcijska odločba. Tretji odstavek 267. člena ZUP namreč določa, da če je predlog za obnovo postopka dovoljen, popoln in pravočasen ter ga je podala upravičena oseba, okoliščina, na katero se predlog opira pa je verjetno izkazana, pristojni organ preizkusi, ali so okoliščine oziroma dokazi, ki se navajajo kot razlog za obnovo, taki, da bi lahko pripeljali do drugačne odločbe, razen v primeru iz 9. in 10. točke 260. člena; če ugotovi da niso, zavrne predlog s svojo odločbo.

20. Iz navedene določbe izhaja, da mora organ nove dokaze z vidika dejanskega stanja, ki je bilo podlaga za izdajo dokončne odločbe, le oceniti in presoditi, ali so taki, da bi lahko že v prejšnjem postopku, če bi bili znani in uporabljeni, pripeljali do drugačne odločitve.

21. V postopku tudi ni bila kršena tožnikova pravica do izjave v smislu prvega odstavka 9. člena ZUP, po katerem je treba dati stranki, preden se izda odločba, možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo (zaslišanje stranke). V obravnavani zadevi se namreč niso ugotavljala pravno relevantna dejstva in v ta namen izvajali dokazi, do katerih bi se bil tožnik upravičen opredeljevati, ampak je organ zgolj na podlagi njegovih navedb v vloženem izrednem pravnem sredstvu odločal, ali naj se inšpekcijski postopek obnovi ali ne.

22. Na odločitev v zadevi ne vplivajo niti ostale tožbene navedbe, zato je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo. Ker so v tožbi navedena zgolj tista nova dejstva in dokazi, ki niso pomembni za odločitev (52. člen ZUS-1), je sodišče v skladu z drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

23. Ker tožnika predlagata tudi, naj sodišče izreče za nično inšpekcijsko odločbo št. 06122-1086/2013-9 z dne 11. 6. 2013, sodišče pripominja, da za tako presojo te odločbe niso izpolnjene procesne predpostavke iz 36. člena ZUS-1, saj je bilo o tej odločbi že pravnomočno odločeno s sodbo I U 1576/2013 z dne 20. 2. 2014 (prim. sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 196/2014 z dne 18. 9. 2014). Zato je razloge za ničnost inšpekcijske odločbe presojalo zgolj v okviru tožbenih navedb zoper odločbo upravnega organa, s katero je bil v upravnem postopku zavrnjen njun predlog za izrek ničnosti te odločbe.

ZUP člen 260, 260/1, 279, 279/1, 279/1-5.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.