UPRS sodba I U 1800/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-12-09

Lara Bartenjev (preds.), Andrej Kmecl (poroč.),  mag. Miriam Temlin Krivic

gradbeno dovoljenje - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - pomožni objekt - obrazložitev odločbe - absolutna bistvena kršitev določb postopka

Vsebino pojma pomožnega objekta, ki ga v izpodbijani odločbi uporablja prvostopenjski organ, sklicujoč se na določila navedenega Odloka, je treba ob uporabi metod razlage šele določiti. Pri tem pa mora organ svojo odločitev dovolj natančno utemeljiti, tako da je stranka z razlogi nedvoumno seznanjena in se lahko izjavi o vseh pravno relevantnih dejstvih ter sproži učinkovito upravno oziroma sodno kontrolo pravilnosti in zakonitosti upravne odločbe iz zakonsko predvidenih razlogov. Izpodbijana odločba je nezakonita, ker ne vsebuje obrazložitve v bistvenem delu, to je glede pravne opredelitve vrste objekta – garaže, ki je predmet tožničine zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja. Določneje povedano, gre za vprašanje, kako organ razlaga pojem pomožnega objekta (v smislu določb navedenega Odloka) in zakaj predvidena garaža glede na svoje značilnosti predstavlja (samostoječ) pomožen objekt.

I. Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Jesenice št. 351-33/2015-19 z dne 14. 9. 2015 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Upravna enota Jesenice (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo zavrnila tožničino zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo garaže na zemljišču s parc. št. 175/150, k. o. ... Iz obrazložitve izhaja, da je odločbo izdala v ponovnem postopku, po pritožbi tožnice, na podlagi odločbe Ministrstva za okolje in prostor (v nadaljevanju drugostopenjski organ) z dne 3. 8. 2015. Svojo odločitev v bistvenem opira na določbo četrtega odstavka 19.b člena Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za območje Občine Kranjska Gora (uradno prečiščeno besedilo – PUP KG – UPB3, v nadaljevanju Odlok), po katerem morajo imeti prostostoječi pomožni objekti simetrično dvokapnico v naklonu 35 do 45 stopinj, enokapnice in ravne strehe pa niso dopustne. Ugotavlja, da gre v danem primeru za gradnjo prostostoječega pomožnega objekta z ravno streho, kar pomeni, da nameravana gradnja ni v skladu s prostorskim aktom.

2. Drugostopenjski organ je z odločbo z dne 10. 11. 2015 kot neutemeljeno v celoti zavrnil pritožbo tožnice zoper izpodbijano prvostopenjsko odločbo.

3. Tožnica vlaga tožbo zaradi absolutnih bistvenih kršitev določb postopka, napačne uporabe materialnega prava in zmotne ter nepopolne ugotovitve dejanskega stanja. Navaja, da ne more vedeti, o čem in zakaj je bilo odločeno, ko je bila njena vloga zavrnjena. Kršena so ji bila ustavna procesna jamstva in temeljne pravice. Odločba mora biti obrazložena tako, da jo lahko razume vsaka v življenjskih zadevah izkušena oseba. Njeni razlogi morajo biti razumljivi. Iz prakse Ustavnega sodišča RS izhaja, da mora organ stranko, ko odloča o njeni vlogi, na ustrezen način podučiti o morebitni drugačni razlagi materialnega prava. Garaža do 30m2, za katero je vložila vlogo, je nezahteven in ne pomožen objekt. Odlok samo za prostostoječe pomožne objekte določa, da ravne strehe niso dopustne. Ta prepoved ne velja za nezahtevne objekte za lastne potrebe, kot je garaža iz njene vloge, kar je zatrjevala ves čas postopka. Prvo- in drugostopenjski organ se nikjer ne izjasnita, zakaj pri njenem objektu ne bi šlo za nezahteven objekt za lastne potrebe. Gre za najbolj bistveno okoliščino v zadevi. Izpodbijane odločbe se ne da preizkusiti. Pojasnjuje, kako primerjava z manj zahtevnimi objekti kaže na neživljenjsko razlogovanje, in dodaja, da je objekt lahko odstranljiv, saj ni povezan z osnovnim objektom ter je preproste kubusne zasnove. Predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo v celoti odpravi in vrne zadevo upravnemu organu v nov postopek, toženki pa naloži povrnitev stroškov postopka, v primeru zamude skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

4. Toženka je sodišču poslala upravne spise, ki se nanašajo na obravnavano zadevo, na tožbo pa ni odgovorila.

6. V obravnavani zadevi je sporna odločitev prvostopenjskega organa o zavrnitvi tožničine zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo garaže s površino do 30 m2, zaradi neskladnosti s prostorskim aktom.

7. Zakon o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) določa v prvem odstavku 8. člena, da se objekti glede na zahtevnost gradnje in vzdrževanja razvrščajo na zahtevne, manj zahtevne, nezahtevne in enostavne objekte. Uredba o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje (v nadaljevanju Uredba) določa v točki 1 Priloge 2, da se majhne stavbe s površino do 50m2, kamor sodijo tudi garaže, uvrščajo med nezahtevne objekte. Za gradnjo nezahtevnega objekta izda po določbah 74.c člena ZGO-1 pristojni upravni organ gradbeno dovoljenje, če ugotovi, da so izpolnjeni pogoji, določeni v predpisu iz drugega odstavka 8. člena tega zakona glede dopustne velikosti objekta, načina rabe objekta in načina gradnje objekta ter drugi pogoji za gradnjo nezahtevnih objektov, če je nameravana gradnja skladna s prostorskim aktom in so pridobljena vsa predpisana soglasja, in če ima investitor pravico graditi.

8. Izpodbijano stališče prvostopenjskega organa, izhajajoče iz izpodbijane odločbe, je, da predstavlja garaža, za gradnjo katere je tožnica vložila zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja, sicer nezahteven objekt po Uredbi (na katero se med drugim tudi sklicuje odločba), a prostostoječi pomožni objekt v smislu določb Odloka. Zato je treba po mnenju prvostopenjskega organa, ki se mu pridružuje tudi drugostopenjski organ, uporabiti 4. odstavek 19.b člena Odloka (Oblikovanje stavbne mase), ki prepoveduje, da bi imeli tovrstni objekti ravne strehe, kot je predvideno v obravnavanem primeru. Ta pravna ureditev je po razlagi prvostopenjskega organa specialnejša v razmerju do tretjega odstavka istega člena, ki sicer dovoljuje ravne strehe v določenih primerih, med drugim tudi, če objekt leži na pobočju in je del vkopan, kar pa naj bi veljalo le za manj zahtevne in zahtevne objekte.

9. Sodišče se strinja s tožbenimi ugovori, da je obrazložitev izpodbijane odločbe bistveno pomanjkljiva. Skladno s prvim odstavkom 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) mora obrazložitev odločbe med drugim vsebovati razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo odločitev ob uporabi relevantnih določb predpisov, in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. V nasprotju s tem pa obrazložitev izpodbijane odločbe ne vsebuje razlogov, zakaj prvostopenjski organ šteje, da objekt, ki ga namerava zgraditi tožnica, predstavlja pomožen objekt oziroma prostostoječ pomožen objekt skladno z določili Uredbe. V izpodbijani odločbi ni navedena nobena opredelitev tega pojma. Glede na to, da pojma pomožni objekt ne opredeljuje niti veljaven ZGO-1 niti veljavna Uredba, prav tako pa tudi ne Odlok, velja tem bolj, da bi moral prvostopenjski organ natančno navesti, kako razlaga, da predvidena garaža iz tožničine zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja predstavlja po Odloku pomožen objekt oziroma prostostoječ pomožen objekt. To je ključno z vidika zagotavljanja pravne predvidljivosti (2. člen Ustave) in enakega varstva pravic (22. člen Ustave), prav tako pa tudi učinkovitega uveljavljanja pravice do pravnega sredstva (25. člen Ustave). Arbitrarnost upravnega odločanja mora biti izključena.

10. Odlok sicer v dvanajstem odstavku 6. člena določa, da imajo „nekateri izrazi (kot npr. gradbena parcela, funkcionalno zemljišče, rekonstrukcija, pomožni in začasni objekti) [...] s spremembo ZGO-1B v nekaterih primerih določen drugačen pomen, kot je bil določen s predpisi v času sprejetja Odloka o PUP (Ur.l. RS, 37/02)“ ter da je treba „določbe iz tega odloka [...] nadalje smiselno uporabljati“. Vendar citirano določilo Odloka – na katerega se prvostopenjski organ v izpodbijani odločbi sicer sploh ne sklicuje – ne daje nobene direktne podlage za sklep, da predstavlja garaža, glede katere je tožnica vložila zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja, prostostoječ pomožen objekt. Razumeti je, da Odlok določa zgolj njegovo smiselno uporabo v zvezi z izrazi, ki so se spremenili po uveljavitvi ZGO-1B, to je upoštevaje spremenjeno pravno terminologijo. Prvostopenjski organ pa niti take smiselne uporabe Odloka v izpodbijani odločbi ni utemeljil oziroma ni pojasnil, da bi jo uporabil pri svojem odločanju. Zaradi navedenega sodišče torej pritrjuje tožnici, da izpodbijana odločba ne vsebuje razlogov, zakaj garaža, ki jo namerava zgraditi, predstavlja pomožen objekt oziroma prostostoječ pomožen objekt in ne nezahteven objekt (za lastne potrebe), kot je zatrjevala v upravnem postopku.

11. K temu je dodati, da niti ZGO-1 pred spremembo ZGO-1B ni izrecno določal, da je garaža pomožni objekt, saj je v 1.9.1. točki 2. člena pomožni objekt kot vrsto nezahtevnega objekta (1.9. točka 2. člena) opredeljeval kot „objekt za lastne potrebe, ki služi izboljšavi bivalnih pogojev ter kmetijski ali ljubiteljski dejavnosti posameznikov in njihovih družin, ograja, ki omejuje dostop tretjih oseb na dvorišče, vrt ali drugo zemljišče, pomožni infrastrukturni objekt, ki predstavlja del gospodarske javne infrastrukture, vključno s cestninskimi postajami, ali del druge javne infrastrukture oziroma omrežja v javni rabi ali priključek na takšno infrastrukturo oziroma omrežje in pomožni kmetijsko-gozdarski objekt, s pomočjo katerega se opravlja dejavnost kmetijstva, lova, gozdarstva oziroma ribištva.“ To je dodaten argument k temu, da bi moral prvostopenjski organ pojasniti, konkretno kako razlaga pojem pomožnega objekta oziroma prostostoječega pomožnega objekta, ki ga na več mestih omenja Odlok.

12. Resda kaže še pripomniti, da je denimo Pravilnik o vrstah zahtevnih, manj zahtevnih in enostavnih objektov, o pogojih za gradnjo enostavnih objektov brez gradbenega dovoljenja in o vrstah del, ki so v zvezi z objekti in pripadajočimi zemljišči (Uradni list RS, št. 114/03; s spremembami je prenehal veljati oziroma se uporabljati že od 15. 5. 2008) garažo v 3. točki 5. člena izrecno opredeljeval kot pomožni objekt, če je bila garaža „pritlična stavba, katere streha je hkrati strop nad prostorom, ki je namenjen za shranjevanje osebnih motornih vozil, če je njena tlorisna površina do 30 m2, višina do 3 m, merjeno od terena do kapi, razpon nosilnih delov pa do 3 m, pri večjem razponu pa morajo biti nosilni deli montažni in dani v promet v skladu s predpisi, ki urejajo gradbene proizvode,“ pri čemer so se pomožni objekti uvrščali med enostavne objekte (1. točka 4. člena tega pravilnika). Toda to ne more imeti vpliva na že povedano, torej da na osnovi ugotovitev upravnega postopka iz izpodbijane odločbe ni razvidno, kako je bilo glede na v obravnavani zadevi relevantno dejansko stanje uporabljeno veljavno materialno pravo.

13. Namreč, upoštevaje vse zgoraj navedeno je treba vsebino pojma pomožnega objekta, ki ga v izpodbijani odločbi uporablja prvostopenjski organ, sklicujoč se na določila Odloka, ob uporabi metod razlage šele določiti. Pri tem pa mora organ svojo odločitev dovolj natančno utemeljiti, tako da je stranka z razlogi nedvoumno seznanjena in se lahko izjavi o vseh pravno relevantnih dejstvih ter sproži učinkovito upravno oziroma sodno kontrolo pravilnosti in zakonitosti upravne odločbe iz zakonsko predvidenih razlogov. Izpodbijana odločba je nezakonita, ker ne vsebuje obrazložitve v bistvenem delu, to je glede pravne opredelitve vrste objekta – garaže, ki je predmet tožničine zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja. Določneje povedano, gre za vprašanje, kako organ razlaga pojem pomožnega objekta (v smislu določb Odloka) in zakaj predvidena garaža glede na svoje značilnosti predstavlja (samostoječ) pomožen objekt.

14. V upravnem sporu je mogoče uveljavljati bistveno kršitev določb postopka, če se v postopku pred izdajo upravnega akta ni ravnalo po pravilih postopka, pa je to vplivalo ali moglo vplivati na zakonitost oziroma pravilnost odločitve (2. točka prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). Bistvena kršitev določb postopka je vselej podana v primerih, ko gre za absolutno bistveno kršitev pravil postopka, ki jo določa ZUP ali drug zakon, ki ureja postopek izdaje upravnega akta (tretji odstavek 27. člena ZUP). Po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP pa se za bistveno kršitev pravil upravnega postopka v vsakem primeru šteje, če se odločbe ne da preizkusiti.

15. Glede na to je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ter zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponoven postopek, v katerem je ta vezan na v tej sodbi izražena stališča sodišča, ki se tičejo postopka (tretji in četrti odstavek 64. člena ZUS-1). Ker se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, se v presojo drugih zatrjevanih kršitev posebej ni spuščalo.

16. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave (na seji) na podlagi prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1. Predlaganega zaslišanja tožnice ni izvedlo, saj glede na formalnopravni razlog odprave izpodbijane odločbe izvedba tega dokaza ne bi mogla vplivati na odločitev v zadevi.

17. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je ugodilo tudi stroškovnemu zahtevku tožnice, ki je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Zadeva je bila rešena na seji in tožnico je v postopku zastopala odvetniška družba, zato se ji priznajo stroški upravnega spora v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika) ter 22 % DDV (pooblaščenka tožnice je zavezanka za DDV), ki znaša 62,70 EUR, skupaj torej 347,70 EUR. Stroške je dolžna povrniti toženka v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

ZGO-1 člen 8, 8/1, 8/2, 74c. Uredba o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje. ZUP člen 214, 214/1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

UPRS sodba III U 49/2015, enako tudi III U 47/2015