UPRS sklep I U 1608/2016
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-02-07

Adriana Hribar Milič (preds.), Bojana Prezelj Trampuž (poroč.), mag. Slavica Ivanović Koca

davčna preiskava - vpogled v spis - preiskovalni spis - zavrnitev vpogleda v spis

Postopek davčne preiskave se časovno uvršča v t.i. „predpostopkovno fazo“, torej v čas pred uradnim – formalnim začetkom postopka davčnega inšpekcijskega nadzora. Davčna preiskava na podlagi 131. člena ZDavP-2 ne pomeni posebnega davčnega postopka.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Finančna uprava RS (v nadaljevanju prvostopenjski organ) z izpodbijanim sklepom ni ugodila tožnikovi prošnji za vpogled v spis zadeve št. 10/2009. Iz obrazložitve izhaja, da je tožnik želel vpogledati v spis, ki se nanaša na davčno preiskavo, ki je bila 5. 3. 2009 uvedena v skladu z določili 131. člena Zakona o davčnem postopku (v nadaljevanju ZDavP-2). Gre torej za preiskovalni spis in ne za spis v upravni zadevi, do katerega bi imela stranka v postopku pravico do vpogleda na podlagi 82. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). V postopku preiskave se izvajajo preiskovalni ukrepi. Šele v primeru potrditve razlogov za sum, se v skladu s petim odstavkom 131. člena ZDavP-2 začne upravni postopek. V upravnem postopku pa ima zavezanec za davek kot stranka v upravnem postopku vse pravice po pravilih davčnega in splošnega upravnega postopka, vključno s pravico do vpogleda v upravni spis. Dodatni razlog za zavrnitev prošnje za vpogled v preiskovalni spis predstavlja ureditev, ki izhaja iz določbe 3. alinee 78. člena Zakona o finančni upravi (v nadaljevanju ZFU), po kateri ima oseba pravico, da se seznani s podatki v evidenci davčnih preiskav šele po pravnomočno končanem postopku inšpekcijskega nadzora, če pa ta ni začet, pa po zastaranju pravice do odmere davka. Te določbe se sicer nanašajo na vpogled v evidenco, vendar po mnenju finančnega organa velja enako tudi za spis davčne preiskave, saj so v njem dokumenti, ki so podlaga za podatke, vpisane v evidenco.

2. Drugostopenjski finančni organ je pritožbo tožnika zavrnil kot neutemeljeno. V svojih razlogih pritrjuje razlogom in odločitvi organa prve stopnje. V zvezi s pritožbenimi ugovori dodatno navaja, da se spis, v katerega je želel vpogledati tožnikov pooblaščenec, nanaša na zadevo, v kateri je bil uveden postopek davčne preiskave v skladu z določbo 131. člena ZDavP-2 v povezavi s 6. točko prvega odstavka 12. člena Zakona o davčni službi (ZDS-1). Postopek davčne preiskave se uvršča v t.i. predpostopkovno fazo, torej v čas pred uvedbo oziroma pred uradnim začetkom postopka, ki začne teči z izdajo sklepa o uvedbi postopka. Finančna preiskava predstavlja dejansko zbiranje in obdelavo podatkov in se ne zaključi z dejanjem, ki bi lahko imelo posledice za osebo, v zvezi s katero se vodi finančna preiskava. Šele v primeru, če so razlogi za sum utemeljeni, se začne postopek davčnega inšpekcijskega nadzora. V tem postopku pa lahko davčni zavezanec vpogleda v listine, ki so pomembne za odločitev o njegovi davčni obveznosti. Iz navedenega tako izhaja, da je v podatke, ki se nahajajo v evidencah oziroma v spisu davčne preiskave, mogoče vpogledati šele po pravnomočnosti postopka. Da bi bila zadeva pravnomočna, pa tožnik niti ne zatrjuje.

3. Tožnik se z izpodbijanim sklepom ne strinja. V tožbi uveljavlja tožbene razloge  nepravilno ugotovljenega dejanskega stanja, bistvenih kršitev določb postopka in napačne uporabe materialnega prava. Navaja, da finančni organ vodi zoper tožnika postopek po petem odstavku 68. člena ZDavP-2, s katerim od tožnika terja plačilo zneska v višini 125.911,72 EUR s pripadki. Tožniku očita, da se je njegovo premoženje v obdobju od 1. 1. 2006 do 31. 12. 2008 povečalo nesorazmerno njegovim napovedanim dohodkom. Kot dokaz je tožena stranka predložila številne listine, ki jih je pridobila v postopku (tajne) davčne preiskave, ki je bila uvedena 5. 3. 2009 in se je vodila z opravilno številko 10/2009. Tožnik je toženi stranki 15. 7. 2016 posredoval dopis, v katerem je navedel, da je davčni organ pred uvedbo davčnega inšpekcijskega nadzora (v nadaljevanju DIN) opravil tajno davčno preiskavo, glede katere tožnik ni bil seznanjen, niti ni imel pravice vpogleda v podatke, zbrane v navedeni preiskavi. Glede na to, da je tožnik soočen s kazensko obtožbo, se sklicuje na Evropsko konvencijo o človekovih pravicah (v nadaljevanju EKČP) in domnevo nedolžnosti. Poleg tega pa mora imeti pravico do vpogleda in seznanitve s celotnim spisom. Zato je tožnik zahteval, da mu davčni organ omogoči vpogled v celoten spis te preiskave. Tožniku je bila z izpodbijanim sklepom zahteva zavrnjena.

4. Tožnik navaja, da sta izpodbijana akta v bistvenem neobrazložena in ju ni mogoče preizkusiti, s tem pa je podana absolutna bistvena kršitev določb postopka, tožniku pa je bila kršena tudi pravica do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave RS in enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS. V postopku davčne preiskave, s potekom katere se želi tožnik seznaniti, se opravljajo preiskovalna dejanja, s katerimi se posega v pravico do zasebnosti tožnika. Tožnik želi vpogledati v spis davčne preiskave z namenom, da se seznani, na kakšen način je tožena stranka začela davčno preiskavo, katere dokaze je zbrala ter kako se je postopek zaključil. Razlaga tožene stranke, po kateri se lahko zavezanec s postopkom davčne preiskave, ki je predhodna faza DIN, seznani šele po pravnomočno zaključenem postopku nadzora, je zato nelogična in neustavna. Izpodbijana akta sta nezakonita tudi zato, ker tožena stranka ni upoštevala 139. člena ZDavP-2. Skladno z navedeno določbo bi morala tožena stranka s postopkom davčne preiskave tožnika seznaniti najkasneje ob začetku DIN. Tožnik zato meni, da je materialnopravno zmotno tudi prepričanje tožene stranke, da določba 3. alineje 78. člena Zakona o finančni upravi (v nadaljevanju ZFU) omogoča seznanitev zavezanca s postopkom tajne davčne preiskave šele po pravnomočno zaključenem postopku inšpekcijskega nadzora. V primeru, da bi bila taka razlaga edina mogoča, pa je ZFU iz že pojasnjenih razlogov v tem delu v nasprotju z Ustavo RS.  Sicer pa tožnik meni, da se določba 78. člena ZFU sploh ne nanaša na konkretni primer, saj ureja pravico osebe do seznanitve z evidenco drugih finančnih preiskav in ne tiste, ki je bila vodena zoper njo. Do svojega preiskovalnega spisa ima namreč zavezanec pravico do seznanitve že na podlagi tretjega odstavka 83. člena Ustave RS, prav tako je to nujno za izvrševanje pravice iz 23. člena in 25. člena Ustave RS.

5. Tožnik predmetno tožbo vlaga tudi na podlagi 30. člena Zakona o varstvu osebnih podatkov (v nadaljevanju ZVOP-1), saj je prepričan, da je do sodnega varstva upravičen tudi na tej podlagi. Iz 30. člena ZVOP-1 izhaja, da mora upravljavec osebnih podatkov posamezniku na njegovo zahtevo posredovati izpis osebnih podatkov, ki so vsebovani v zbirki osebnih podatkov in se nanašajo nanj ter mu dati tudi informacijo o virih, na katerih temeljijo zapisi, ki jih o posamezniku vsebuje zbirka osebnih podatkov in o metodi obdelave. Tožnik namreč želi pridobiti od tožene stranke svoje osebne podatke, ki jih je o njem zbrala tožena stranka. Sodišču predlaga, da izpodbijani sklep odpravi in tožniku omogoči vpogled in kopiranje listin iz spisa davčne preiskave št. 10/2009, toženi stranki pa naloži, da je dolžna tožniku v roku 8 dni posredovati izpis vseh osebnih podatkov iz spisa davčne preiskave št. 10/2009, ki se nanašajo na tožnika in so vsebovani v zbirki osebnih podatkov ter mu posredovati tudi informacije o virih, na katerih temeljijo ti zapisi in o metodi njihove obdelave.

6. Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe in vztraja pri razlogih iz obrazložitev upravnih odločb ter sodišču predlaga, da tožbo zavrne kot neutemeljeno.

7. Sodišče je tožnikovo tožbo zavrglo iz naslednjih razlogov:

8. Zakon o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) v 2. členu določa, da sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj, o zakonitosti drugih aktov pa samo, če tako določa zakon. Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Po določbah 5. člena ZUS-1 se v upravnem sporu lahko izpodbijajo tisti sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan.

9. Iz upravnih spisov izhaja, da je bil izpodbijani sklep izdan na podlagi 70. člena ZDavP-2 v predpostopkovni  preiskovalni fazi davčne preiskave, ki se je vodila po določbah 131. člena ZDavP-2, kar pomeni, da ne gre za dokončni upravni akt, s katerim bi bilo odločeno o pravicah in obveznostih oziroma pravnih koristih tožnika (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). Tožena stranka je sicer izdala izpodbijani sklep, s katerim ni bilo ugodeno tožnikovi zahtevi za vpogled v spis, namesto da bi njegovo vlogo s sklepom zavrgla, ker o njej na podlagi 82. člena ZUP sploh ni bilo mogoče odločiti. V predpostopkovni fazi se še ni odločalo o pravicah, obveznostih in pravnih koristih tožnika s področja upravnega prava (upravna zadeva po 2. členu ZUP) in se torej tudi niso vzpostavili dokumenti upravne zadeve v smislu 82. člena ZUP, ki lahko nastanejo šele po začetku upravnega postopka. Tak upravni spis oziroma dokumenti upravne zadeve v času davčne preiskave v navedeni obliki torej sploh niso obstajali in kot taki niso bili vodeni, zato tožnik pred začetkom davčnega postopka ni dobil pravice do vpogleda v zahtevane dokumente na podlagi ZUP, ne kot stranka, ne kot tretja oseba ob izkazanem pravnem interesu (tako tudi sklep Vrhovnega sodišča RS, opr. št. I Up 179/2015). Šele na podlagi izsledkov preiskave se namreč sprejme odločitev o uvedbi postopka davčnega inšpekcijskega nadzora (peti odstavek 131. člena ZDavP-2), v katerem bo imel tožnik pravico do vpogleda v upravni spis.

10. Glede na navedeno je sodišče tožbo v tem delu zavrglo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

11. Tožnik pa v tožbi (poleg tega, da izpodbija sklep, s katerim njegovi prošnji za vpogled v spis ni bilo ugodeno - izpodbojna tožba) uveljavlja svoje pravice tudi na podlagi 30. člena ZVOP-1. Navaja namreč, da bi mu moral biti, v skladu z določilom 30. člena ZVOP-1, omogočen vpogled v spis davčne preiskave št. 10/2009 ter želi od tožene stranke kot upravljavca tožnikovih osebnih podatkov pridobiti navedene podatke. Vendar pa po presoji sodišča v predmetni zadevi niso izpolnjene procesne predpostavke za omenjeno sodno varstvo.

12. Pravico posameznika do seznanitve z osebnimi podatki določa 30. člen ZVOP-1. Postopek seznanitve je urejen v 31. členu ZVOP-1, ki v drugem odstavku določa, da mora upravljavec osebnih podatkov posamezniku omogoči vpogled, prepis, kopiranje in potrdilo po 1. in 2. točki prvega odstavka 30. člena ZVOP-1 praviloma istega dne, ko je prejel zahtevo, najpozneje pa v 15 dneh, ali pa ga v 15 dneh pisno obvestiti o razlogih, zaradi katerih vpogleda, prepisa, kopiranja ali izdaja potrdila ne bo omogočil. Izpis iz 3. točke, seznam iz 4. točke, informacije iz 5. in 6. točke ter pojasnilo iz 7. točke prvega odstavka 30. člena ZVOP-1 mora upravljavec osebnih podatkov posredovati posamezniku v 30 dneh od dneva, ko je prejel zahtevo, ali ga v istem roku pisno obvestiti o razlogih, zaradi katerih mu izpisa, seznama informacij, ali pojasnila ne bo posredoval (tretji odstavek 31. člena ZVOP-1).

13. Iz pritožbe, ki jo je vložil tožnik zoper izpodbijani sklep, ne izhaja, da bi tožnik uveljavljal svoje pravice tudi na podlagi 30. člena ZVOP-1. V primeru, če bi tožnik uveljavljal svoje pravice tudi na tej podlagi, pa bi morala tožena stranka pritožbo v delu, ki se nanaša na kršitev ZVOP-1, odstopiti v pristojno reševanje Informacijskemu pooblaščencu.

14. Iz določb tretje alineje prvega odstavka 2. člena Zakona o informacijskem pooblaščencu (ZInfP) izhaja, da je Informacijski pooblaščenec kot samostojen in neodvisen državni organ pristojen za odločanje o pritožbi posameznika, kadar upravljavec osebnih podatkov ne ugodi zahtevi posameznika glede pravice posameznika do seznanitve z zahtevanimi podatki, do izpisov, seznamov, vpogledov, potrdil, informacij, pojasnil, prepisovanja ali kopiranja po določbah zakona, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Zoper odločitev Informacijskega pooblaščenca pa je zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu. Ker je tožniku na voljo navedeno sodno varstvo pa tudi ne more v upravnem sporu uveljavljati sodnega varstva po 4. členu ZUS-1, saj je to mogoče le v primeru, če posamezniku ni zagotovljeno drugo sodno varstvo.

15. Ker se tožnik šele v tožbi prvič sklicuje na 30. člen ZVOP-1, niso izpolnjene procesne predpostavke za vložitev tožbe v upravnem sporu.

16. Glede na to, je sodišče, ob predhodnem preizkusu tožbe, tožbo na podlagi določbe 2. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 v tem delu kot preuranjeno zavrglo.

17. Sodišče je tožbo, sicer iz različnih razlogov, zavrglo v celoti, zato v skladu s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1 trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

ZUS-1 člen 36, 36/1, 36/1-4. ZDavP-2 člen 131, 131/5.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.