UPRS sodba I U 1601/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-09-15

Andrej Kmecl (preds.), Lara Bartenjev (poroč.), mag. Miroslava Dobravec Jalen

gradbeno dovoljenje - obnova upravnega postopka - dostopna pot - kategorizacija poti - zemljišče v zasebni lasti

Upravni organ je bil dolžan upoštevati dejstvo, da mora dostopna pot, ki poteka po zasebnem zemljišču, če naj se uporablja kot javna cesta, najprej postati javno dobro in mora biti v tej smeri izveden ustrezen z zakonom določen postopek.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Upravna enota Ljubljana je kot prvostopenjski organ v obnovljenem postopku z izpodbijano 1. točko odločbe razveljavila gradbeno dovoljenje št. 351-1369/2007-5 z dne 18. 7. 2007, s katerim je tožniku dovolila gradnjo dveh dvostanovanjskih objektov na zemljišču parc. št. 593/29 (po izvedeni parcelaciji št. 593/33, 593/34, 593/35 in 593/36) k. o. ...

2. V obrazložitvi navaja, da je bila obnova postopka dovoljena s sklepom z dne 2. 6. 2008 v obsegu, da se v postopek vključi tudi predlagatelje obnove kot solastnike dovozne poti. V obnovljenem postopku je bilo ugotovljeno, da tožnik ne izpolnjuje vseh pogojev za izdajo gradbenega dovoljenja, ker glede na določbe Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) nima izkazane pravice graditi za zemljišča parc. št. 593/18, 593/19, 593/17, 593/13, 593/20, 593/24, 593/21 in 593/22, vse k. o. ..., na katerih je predviden dovoz in dostop do objekta. Navedena zemljišča so bila v času izdaje gradbenega dovoljenja po Odloku o kategorizaciji občinskih cest v Občini Brezovica (Uradni list RS, št. 29/07, v nadaljevanju Odlok) opredeljena kot javna pot, kar pa ne more imeti razlastitvenega učinka. V skladu z načelom zakonitosti po 6. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) ter tretjim in četrtim odstavkom 153. člena Ustave RS (v nadaljevanju Ustava) je zato odločil, da tega odloka ni mogoče uporabiti. Poleg tega navaja, da je bil 21. 12. 2007 v Uradnem listu št. 118/07 objavljen Sklep o izločitvi predmetne javne poti iz kategorizirane občinske ceste.

3. Drugostopenjski upravni organ je pritožbo zoper 1. točko odločbe zavrnil.

4. Tožnik se z navedeno odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da upravni organ ni pooblaščen za presojo skladnosti, ne za izvzetje konkretnega predpisa. Citira posamezne dele pravnega mnenja dr. A.A. z dne 31. 7. 2015, ki ga prilaga. Opozarja na težo posega in na posledice izpodbijane odločitve, saj novega gradbenega dovoljenja zaradi novo sprejetega prostorskega akta ne bo mogel pridobiti, zato objekta ne bo mogoče prodati, prav tako so na gradbeno dovoljenje vezane tudi renovacije in obnove. Samo gradbeno dovoljenje pa lastnikov zemljišč ne razlašča, zato meni, da njihove pravice ne bi bile nedopustno prizadete. Glede na navedeno upravni organ upoštevaje načelo sorazmernosti ne bi smel uporabiti instituta exceptio illegalis.

5. Navaja še, da je bila v času prvotnega odločanja o gradbenem dovoljenju uveljavljena praksa Vrhovnega sodišča, po katerih izkazovanje pravice graditi na nepremičninah, kjer je potekala kategorizirana javna cesta, ni bilo potrebno (tako sklep I Up 807/2005 z dne 18. 2. 2009). Enako stališče izhaja članka mag. B.B. v Pravni praksi z dne 26. 7. 2012. Sklicuje se še na določbe Zakona o javnih cestah (v nadaljevanju ZJC) in Zakona o cestah (v nadaljevanju ZCes-1). Povzema tudi mnenje Varuhinje človekovih pravic v zvezi z ravnanjem občine ter navaja, da je Okrožno sodišče v Ljubljani s pravnomočno vmesno sodbo in sklepom VIII Pg 3164/2010 z dne 28. 10. 2014 ugotovilo odškodninsko odgovornost Občine Brezovica zaradi izvzetja spornih zemljišč iz kategorizacije.

6. Sklicuje se na ravnanje Ustavnega sodišča, ki je vse do leta 2011 zgolj ugotavljalo neustavnost občinskih odlokov o kategorizaciji, občinam pa določilo rok za pridobitev zemljišč, šele kasneje je te odloke razveljavljalo. Kljub temu je v odločbi U-I-156/13 z dne 4. 6. 2015 zopet zgolj ugotovilo neskladnost Uredbe o kategorizaciji državnih cest.

7. Opozarja, da je postopek v obravnavani zadevi trajal nerazumno dolgo (cca. 8 let) in dodaja, da bi morala toženka, če bi odločbo izdala v letu 2008, po takratni sodni praksi upoštevati Odlok in gradbeno dovoljenje obdržati v veljavi. Ugovarja tudi stališču drugostopenjskega organa, da je tožnik pravno mnenje dr. A.A. z dne 31. 7. 2015 predložil prepozno. Navaja še, da je odločbo izdala uradna oseba, ki bi morala biti izločena. Tožnik je namreč 4. 6. 2015 predlagal izločitev C.C., predstojnika izpostave Vič-Rudnik D.D. in načelnika upravne enote mag. E.E., skupaj s predlogom za opravo nadzora nad delom organa prve stopnje ter prevzema zadeve v reševanje. Tožnik je odločitev o tem predlogu prejel po poteku roka za pritožbo zoper izpodbijano odločbo. Tudi drugostopenjski organ je o tožnikovi pritožbi zoper izpodbijano odločbo odločil že naslednji dan po zavrnitvi pritožbe zoper sklep, s katerim je bila zavrnjen tožnikov predlog za izločitev. Glede na navedeno meni, da gre za kršitev po „6. točki 2. odstavka 237. člena ZUP v zvezi z določbami ZPP“.

8. Meni še, da je upravni organ presegel dopusten obseg obnove postopka, saj je z ugotovitvijo o neustavnosti Odloka, kar je uporaba materialnega prava, in s preverjanjem lastništva poti, poskušal sanirati zmotno ali nepopolno ugotovljeno dejansko stanje v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, kjer se lastništvo ni ugotavljalo. Poleg tega je odločba neobrazložena, saj se upravna organa nista opredelila do bistvenih tožnikovih trditev (npr. glede takratne ustaljene sodne prakse, priznanja predlagateljev obnove, da je imel tožnik do izvzema iz kategorizacije nemoten dostop do poti, do določb ZJC in izdane odločbe o odmeri komunalnega prispevka, do spremembe lastništva in vključitvi pravdnega naslednika v postopek, do odločitve sodišča v odškodninski pravdi).

9. Sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo spremeni tako, da obdrži gradbeno dovoljenje v veljavi oziroma vrne zadevo v ponovno odločanje, v vsakem primeru pa naj toženki naloži povrnitev stroškov.

10. Toženka na tožbo ni odgovorila, poslala pa je upravne spise.

12. Po presoji sodišča je izpodbijana odločitev pravilna in zakonita, ima oporo v citiranih materialnih predpisih ter izhaja iz podatkov v upravnih spisih. V obrazložitvi izpodbijane in drugostopenjske odločbe so glede izkazane pravice graditi podani pravilni razlogi za odločitev. Sodišče zato sledi njuni obrazložitvi (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1), v zvezi z navedbami v tožbi pa dodaja:

13. Po četrtem odstavku 54. člena ZGO-1 mora investitor zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja priložiti tudi dokazilo o pravici graditi, če ta pravica ni vpisana v zemljiško knjigo. Glede na opredelitev pojma dokazila o pravici graditi iz 6.1. točke prvega odstavka 2. člena ZGO-1 gre pri tej pravici za lastninsko ali drugo stvarno pravico ali katero drugo pravico, na podlagi katere lahko investitor na nekem zemljišču oziroma objektu izvaja gradnjo.

14. V obravnavani zadevi med strankama ni sporno, da je dostop do objekta, ki je predmet gradbenega dovoljenja, predviden po zemljiščih v zasebni lasti. Prav tako ni sporno, da so bila ta zemljišča v času izdaje gradbenega dovoljenja z Odlokom kategorizirana kot javna cesta.

15. Pravica dostopa do nepremičnine po presoji sodišča ni izkazana že zgolj s tem, da je ta dostop predviden po kategorizirani poti, če ta pot poteka po zasebnem zemljišču, saj kategorizacija sama po sebi po ustaljeni ustavnosodni praksi ne more imeti razlastitvenega učinka. Tudi Vrhovno sodišče RS je v sodbi I Up 1194/2004 z dne 10. 7. 2008, s katero je potrdilo sodbo tukajšnjega sodišča U 254/2004 z dne 16. 9. 2004, zavzelo stališče, da dejstvo, da je bila z občinskim odlokom parcela opredeljena kot javna pot, na lastništvo le te ne vpliva, saj se pri omejitvah lastninske pravice v javno korist, po 69. členu Ustave lastninska pravica lahko odvzame ali omeji le proti nadomestilu v naravi ali proti odškodnini pod pogoji, ki jih določa zakon. Enako stališče izhaja iz sklepa X Ips 180/2010 z dne 24. 2. 2011 in sodbe X Ips 21/2012 z dne 13. 12. 2012.

16. To pomeni, da dejstvo, da je občina neko pot ali cesto kategorizirala kot javno, še ne pomeni, da gre za prometno površino splošnega pomena za cestni promet. Zato je neutemeljeno tožnikovo sklicevanje na Odlok kot drugo listino, ki v skladu z zakonom izkazuje pravico graditi, saj ne zadostuje zgolj fizična možnost dostopa, temveč mora biti dostop tudi legalen (prim. sodbo Vrhovnega sodišča RS U 895/1992 z dne 15. 7. 1993). Na drugačno odločitev tudi ne vpliva sodba I Up 807/2005 z dne 18. 2. 2009, na katero se sklicuje tožnik, saj je bila upravnosodna praksa pred in po tej sodbi enotna.

17. Pri tem ne gre za kršitev instituta exceptio illegalis, kot to navaja tožnik. Sporni Odlok sicer res ni bil razveljavljen na Ustavnem sodišču, vendar je v skladu z ustavnim načelom vezanosti delovanja upravnih organov na ustavno in zakonsko podlago in okvir (drugi odstavek 120. člena Ustave) upravni organ dolžan določbe tega Odloka razlagati v skladu z zakonom in Ustavo. Predpisi, ki brez podlage nacionalizirajo zasebna zemljišča, pa niso v skladu z Ustavo. Ustavno sodišče je v odločbi U-I-195/08 z dne 9. 7. 2009 poudarilo, da ustavnopravna stališča zavezujejo ne le sámo Ustavno sodišče, temveč tudi druge nosilce oblasti, vse dokler nimajo resnih ustavnopravnih razlogov, ki lahko narekujejo drugačne rešitve. V mnogih primerih, ko so bili izpodbijani občinski odloki o kategorizaciji javnih cest, je Ustavno sodišče sprejelo vsebinsko enako odločitev in ponovilo stališče, da takšni predpisi niso v skladu z Ustavo, če občina z lastnikom ni sklenila pravnega posla za pridobitev zemljišč oziroma ga ni razlastila. Ustavno sodišče ob enakih okoliščinah odloči enako, če za spremembo stališča ni jasnih vsebinskih ustavnopravnih razlogov. Takšno odločanje Ustavnega sodišča lahko utemeljeno pričakujejo tudi drugi nosilci oblasti, saj sicer ni mogoče govoriti o pravni predvidljivosti kot enem izmed pomembnih elementov pravne države.

18. Glede na navedeno je bil torej upravni organ dolžan upoštevati dejstvo, da mora dostopna pot, ki poteka po zasebnem zemljišču, če naj se uporablja kot javna cesta, najprej postati javno dobro in mora biti v tej smeri izveden ustrezen z zakonom določen postopek.

19. Upoštevanje tega dejstva šele v obnovljenem postopku pa ne pomeni, da je bil prekoračen obseg obnove upravnega postopka, kot to zatrjuje tožnik. V zadevi je bil postopek obnovljen iz razloga po 9. točki 260. člena ZUP. Po navedeni določbi je obnova postopka dovoljena zaradi varovanja pravic ali pravnih koristi osebe, ki v prvotnem postopku ni sodelovala kot stranska udeleženka oziroma stranka. To pomeni, da je dovoljena v obsegu, kolikor se z gradbenim dovoljenjem posega v z zakonom določene pravice take osebe ali pa v njene pravne koristi, to je neposredne, na zakon ali drug predpis oprte osebne koristi (prim. sodbe Vrhovnega sodišča RS X Ips 23/2012 z dne 2. 10. 2013, X Ips 114/2011 z dne 5. 12. 2012 in X Ips 516/2007 z dne 8. 12. 2010 in sodbo tukajšnjega sodišča I U 136/2011 z dne 22. 9. 2011). Ker so predlagatelji obnovo postopka dosegli iz razloga, ker dostopna pot poteka po njihovih zemljiščih, s čimer so varovali svojo lastninsko pravico, je bil upravni organ v obnovljenem postopku dolžan preveriti ravno to, namreč ali se z izdanim gradbenim dovoljenjem posega v lastninsko pravico lastnikov zemljišč. Za tako presojo je bil upravni organ dolžan ugotoviti vsa dejstva, ki so potrebna za izdajo odločbe (v tem primeru, ali je izkazana pravica graditi na dostopni poti), in glede na tako ugotovljena dejstva pravilno uporabiti določbe Odloka, kot je to pojasnjeno v 15., 16., 17. in 18. točki obrazložitve te sodbe.

20. Po presoji sodišča izpodbijana odločitev tudi ni nesorazmerna. Razveljavitev gradbenega dovoljenja v skladu z drugim odstavkom 281. člena ZUP pomeni, da  na podlagi tega gradbenega dovoljenja ne morejo nastati nobene nadaljnje pravne posledice, ne odpravijo pa se pravne posledice, ki so iz nje že nastale. Ker ni sporno, da je tožnik sporni objekt že zgradil, mu ga zaradi tega ne bo treba odstraniti. Za uporabo tega objekta bo tožnik dostop do javne ceste lahko uredil na podlagi določb o nujni poti, za vzdrževanje objekta, s katerimi se objekt ohranja v dobrem stanju in omogoča njegova uporaba, pa tožnik gradbenega dovoljenja ne potrebuje. Tožnik ima na razpolago tudi odškodninski zahtevek zoper občino in možnost občini predlagati spremembo prostorskega akta, ki je po 66. členu ZGO-1 pravna podlaga za izdajo novega gradbenega dovoljenja.

21. Ob razlagi, za katero se zavzema tožnik, pa bi bilo brez zakonite podlage poseženo v lastninsko pravico lastnikov zemljišč. Pravica do zasebne lastnine spada med človekove pravice (33. člen Ustave), ki so v skladu s tretjim odstavkom 15. člena Ustave lahko omejene samo s pravicami drugih in v primerih, ki jih določa Ustava. Glede na zgoraj navedene pravne posledice razveljavitve gradbenega dovoljenja in upoštevaje dejstvo, da je občina sporno pot izvzela iz kategorizacije, kar pomeni, da v konkretnem primeru ne gre tudi za varovanje javne koristi, so po presoji sodišča pričakovanja tožnika, da se brez pravne podlage dopusti poseg v lastninsko pravico lastnikov zemljišč, prekomerna.

22. Sodišče se pa strinja s tožnikom, da je prvostopenjski organ odločal nerazumno dolgo, vendar to v obravnaven primeru tožniku ni bilo v škodo. Ustavnosodna in upravnosodna praksa o kategorizaciji poti na zasebnih zemljiščih je bila namreč tako v času izdaje sklepa o obnovi postopka, kot v času izdaje izpodbijane odločbe usklajena. Tukajšnje sodišče je to stališče tožniku že pojasnilo v sodbi U 2334/2008 z dne 17. 12. 2009 in enako tudi Vrhovno sodišče RS v sklepu X Ips 180/2010 z dne 24. 2. 2011. To pomeni, da je tožnik najkasneje od prejema navedene sodbe vedel, da mora pravico graditi izkazati na drug način. Tožnik k tožbi sicer prilaga listino (priloga A 20), iz katere izhaja, da se je vodil postopek na ugotovitev služnostne pravice, vendar konkretnih navedb v tožbi, tj. da je pravico graditi izkazal na podlagi služnosti, ne navaja, zato se sodišče do te listine ne opredeljuje.

23. Neutemeljeni so tudi očitki o kršitvi pravil postopka, ker naj bi v v zadevi odločala oseba, ki bi morala biti izločena. Iz podatkov upravnega spisa izhaja, da je tožnik tak predlog podal že po izdaji in odpremi izpodbijane odločbe, v tožbi pa ne navaja razlogov, zakaj je bila odločitev o zavrnitvi njegove zahteve za izločitev uradne osebe nepravilna, zato sodišče presoje, ali je bila ta odločitev pravilna, niti ne more opraviti. Neutemeljeni so tudi tožnikovi ugovori o neobrazloženosti odločb, saj sta tako prvostopenjski kot drugostopenjski organ natančno pojasnila ugotovljeno dejansko stanje in relevantne določbe predpisov, ki jih je treba uporabiti v obravnavanem primeru, pri čemer sta njihovo uporabo podprla s konkretnim sklicevanjem na ustavnosodno in upravnosodno prakso.  Prvostopenjski organ je navedel tudi, da nezakonito ravnanje občine in odškodninska pravda zoper občino, plačan komunalni prispevek in sprememba lastništva sporne gradnje na odločitev ne vplivajo, drugostopenjski organ pa je navedel še, da začasna odredba za odstranitev ovir s poti za odločitev ni pomembna. Drugostopenjski organ se je opredelil tudi do očitane kršitve načela sorazmernosti, zato na odločitev ne vpliva niti, da drugostopenjski organ ni upošteval pravnega mnenja dr. A.A., se pa je sodišče s tem mnenjem seznanilo.

24. Ker na odločitev v zadevi ne morejo vplivati niti ostale tožbene navedbe, je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1). Odločitev je sprejelo na seji v skladu s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1, saj dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta (tj. da dostopna pot poteka po zemljiščih v zasebni lasti in kategorizacija te poti), med tožnikom in tožencem ni sporno.

25. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

ZGO-1 člen 66, 66/1, 66/1-6, 66/1-7. ZUP člen 260, 260/9.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.