UPRS Sodba I U 117/2017-7
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-12-07

Andrej Kmecl (preds.), Lara Bartenjev (poroč.), Irena Grm

upravni postopek - ničnost odločbe - ničnostni razlogi - neizvršljivost odločbe

Navedbe, da bi tožnica z izvršitvijo navedene odločbe nezakonito posegla v lastnino Republike Slovenije, saj naloženi ukrepi ne pomenijo zgolj vzdrževalnih, ampak tudi investicijska dela, ter da je inšpekcijski organ nepravilno razlagal nejasen 60. člen ZCes-1, ki po njegovem tožnici take posege nalaga, po presoji sodišča tudi če bi bile resnične, ne pomenijo pravne nezmožnosti izvršitve.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Inšpektorat RS za infrastrukturo (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijanim sklepom zavrgel tožničin predlog za izrek ničnosti odločbe št. 0610-284/2012-08 z dne 4. 3. 2013 (1. točka izreka) in ugotovil, da v tem postopku niso nastali posebni stroški (2. točka izreka).

2. Iz obrazložitve sklepa izhaja, da je tožnica 15. 2. 2016 podala predlog za izrek ničnosti navedene odločbe, s katero je bila tožnici zaradi nevzdrževanja nadvoza nad Belšinjo vasjo, na regionalni cesti R2-448, odsek 0220 Pluska - Trebnje, v km 0,127, naložena izvedba ukrepov na podlagi 60. člena Zakona o cestah (Uradni list RS, št. 109/10 in naslednji, v nadaljevanju ZCes-1) in 24. člena Pravilnika o vrstah vzdrževalnih del na javnih cestah in in nivoju rednega vzdrževanja javnih cest (Uradni list RS, št. 62/98, v nadaljevanju Pravilnik). Prvostopenjski organ navaja, da tožnica zahteva ničnost iz razloga, ker naj bi obstajale pravne ali dejanske ovire za izvršitev odločbe (3. točka prvega odstavka 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP), pri čemer ovire veže na po njenem mnenju nejasno določilo ZCes-1 (60. člen), predvsem na povezavo med prvim in drugim odstavkom tega člena, in posledično na domnevno neupravičen poseg v lastninsko pravico Republike Slovenije. Prvostopenjski organ navaja, da 60. člen ZCes-1 jasno določa razmejitve glede obveznosti vzdrževanja v omenjenih primerih in razlikuje med vzdrževanjem samega premostitvenega objekta (10. točka prvega odstavka 2. člena) in med vzdrževanjem ceste in pripadajočih naprav in opreme. Zato ni mogoče zaključiti, da gre za neizvršljivo odločbo zaradi pravnih ovir, ker ni jasna razmejitev med obveznostjo vzdrževanja iz prvega in drugega odstavka tega člena. Določba je jasna in tožničina obveznost izvajanja teh posegov iz nje izhaja, četudi se izvaja v okviru objektov, ki niso v njeni lasti. Če pa je tožnica ocenila, da so določbe neustavne, ali da je inšpektor nepravilno odločil, pa je imela možnost s temi argumenti izpodbijati odločbo v okviru rednih pravnih sredstev, česar pa ni storila. Tožnica drugih ničnostnih razlogov ni uveljavljala niti jih ni ugotovil prvostopenjski upravni organ.

3. Drugostopenjski organ je zavrnil tožničino pritožbo zoper izpodbijani sklep. Pritrjuje odločitvi prvostopenjskega organa in ugotavlja, da je v obravnavanem primeru jasno, da je odločba izvršljiva. Navedba, da naj bi tožnica z njo posegla v tujo lastnino ne vzdrži presoje, saj ZCes-1 jasno določa, da je v takšnih primerih, kot je predmetna zadeva, vzdrževanje ceste preko nadvoza v pristojnosti upravljalca te ceste, torej v konkretnem primeru v tožničini pristojnosti. To sta ugotovila tako prvostopenjski kot drugostopenjski organ v pritožbi zoper sklep o dovolitvi izvršbe. Ker tožnici to dolžnost nalaga zakon, ne more trditi, da je ne more izvršiti, ker bi s tem posegla v tujo lastnino. Vse ostale pritožbene navedbe pa so take narave, da bi jih tožnica morala uveljavljati v rednem pritožbenem postopku, česar pa ni storila.

4. Tožnica se s takšno odločitvijo ne strinja in v tožbi med drugim navaja, da odrejenih del pod točko 1.a) (vzpostavitev naprav za odvodnjavanje) ter 1.c) (izvedba hidroizolacije in odvodnjavanje na nadvozu) izreka inšpekcijske odločbe z dne 4. 3. 2013 ni mogoče šteti za vzdrževalna dela, pač pa za investicijska dela, ki so v pristojnosti lastnika, kar podrobneje pojasni. Pri tem prvostopenjski organ ne navede pravne podlage, na podlagi katere lahko inšpekcijski organ tožnici nalaga opravljanje investicijskih del, ampak se opira zgolj na 60. člena ZCes-1 in 24. člen Pravilnika, ki urejata (redna) vzdrževalna dela na (premostitvenih) cestnih objektih. Glede ostalih ukrepov, ki se nanašajo na vzdrževalna dela, pa tožnica navaja, da je 60. člen ZCes-1 nejasen glede tega, kdo mora opraviti vzdrževalna dela. Zato bi moral razlagalec pravnega akta med več možnih razlag izbrati razlago, ki je skladno s hierarhično višjim pravnim aktom, v predmetnem primeru z Ustavo, česar inšpekcijski organ ni storil, saj je tožnici naložil ukrepe, s katerimi bi posegla v lastninsko pravico Republike Slovenije in s tem kršila 67., posredno pa še 2. in 22. člen Ustave.

5. Iz navedenih razlogov meni, da je toženka nepravilno zavrgla njen predlog, poleg tega pa je tudi obrazložitev, ki izhaja iz izpodbijanega sklepa, pomanjkljiva. Glede na zatrjevano protiustavnost bi moral prvostopenjski organ postopek prekiniti in preko pristojnega organa podati zahtevo za oceno ustavnosti na Ustavno sodišče ali pa obrazložiti, zakaj meni, da je razlaga navedene določbe skladna z Ustavo, zaradi česar je prišlo do bistvenih kršil določb postopka, ki so se nadaljevale tudi z odločbo drugostopenjskega organa. Sklicuje se na 22. člen Ustave, ki zajema zahtevo po obrazložitvi odločitve in 214. člen ZUP ter na sodno prakso, uveljavlja pa tudi kršitev 13. in 25. člena Ustave. Uveljavlja tudi kršitev materialnega prava in kršitev določb postopka, saj je prvostopenjski organ izdal sklep, kljub temu da bi moral odločiti z odločbo, zamudil pa je tudi rok za izdajo odločbe. Zahteva, da sodišče ugotovi, da je odločba Ministrstva za infrastrukturo, Inšpektorata RS za infrastrukturo, št. 0610-284/2012-08 z dne 4. 3. 2013 nična in naloži inšpektoratu, da odpravi vse pravne posledice, ki so iz nje nastale, zlasti sklep o dovolitvi izvršbe z dne 23. 10. 2013, podredno pa, da izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu.

6. Toženka na tožbo po vsebini ni odgovorila.

7. Tožnica je z nadaljnjo pripravljalno vlogo predlagala, naj sodišče izpodbijani sklep v povezavi z odločbo drugostopenjskega organa in sklep o dovolitvi izvršbe z dne 23. 10. 2013 v povezavi z inšpekcijsko odločbo z dne 4. 3. 2013 v celoti odpravi in toženki naloži povrnitev stroškov postopka, z zakonskimi zamudnimi obrestmi od poteka 15 dnevnega paricijskega roka dalje do plačila, pod izvršbo.

8. Ponovno navaja razloge, zaradi katerih je vložila tožbo in jih deloma tudi vsebinsko dopolnjuje. Opozarja pa tudi na druge kršitve zakonodaje in ustavnopravnih pravil, ki jih je zasledila v odločbi z dne 4. 3. 2014. Razlaga, zakaj meni, da je vzdrževanje premostitvenega objekta v pristojnosti Republike Slovenije in ne v njeni pristojnosti in predlaga ogled mostu ter pojasnjuje, zakaj zoper vzdrževalca ceste ni mogoče uporabiti 188. člena ZCes-1. Poudarja, da je bil problem hidroizolacije in slabega vzrževanja mostov aktualen že pred začetkom veljavnosti ZCes-1, zato bi bilo treba preveriti, kako je prejšnja zakonodaja urejala problematiko vzdrževanja premostitvenih objektov. Pojansjuje, da je prej veljavni Zakon o javnih cestah v 42. členu določal, da za vzdrževanje premostitvene in podporne konstrukcije nadvozov in drugih cestnih objektov nad državnimi cestami skrbi Direkcija za ceste. Opozarja še na odločbo Ustavnega sodišča P-5/02 in izpostavlja, da bi, če bi šlo za cesto, ki jo mora vzdrževati občina, odločbo moral izdati občinski inšpektorat, ne pa državni prometni inšpektor, kot je bilo v tem primeru.

9. Tožba zoper sklep Inšpektorata Republike Slovenije za infrastrukturo št. 06102-524/2015-47 z dne 29. 9. 2016 ni utemeljena.

10. V zadevi je sporna utemeljenost tožničinega predloga za izrek ničnosti odločbe Inšpektorata Republike Slovenije za promet, energetiko in prostor št. 0610-284/2012-08 z dne 4. 3. 2013 iz razloga po 3. točki prvega odstavka 279. člena ZUP.

11. Sodišče pritrjuje ugotovitvi toženke, da tožnica uveljavljanega ničnostnega razloga ni izkazala, in razlogom, ki izhajajo iz obrazložitve prvostopenjskega organa, dopolnjenim v obrazložitvi drugostopenjskega organa, in se nanje sklicuje (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). Sodišče presoja, da so razlogi za zavrnitev izpodbijane odločitve, ki izhajajo iz njene obrazložitve, v zadostni meri obrazloženi, da je mogoče zoper njo vložiti učinkovito pravno sredstvo. Uveljavljana bistvena kršitev določb postopka in očitane kršitve določb Ustave zato niso podane. Prav tako se sodišče strinja z drugostopenjskim organom, da kršitev določb postopka, ki je bila storjena s tem, da je prvostopenjski organ o tožničinem predlogu odločil s sklepom namesto z odločbo, ni bistveno vplivala na odločitev.

12. Sodišče uvodoma poudarja, da je zahteva za izrek ničnosti odločbe izredno pravno sredstvo, katerega namen je saniranje z zakonom določenih procesnih in materialnih pravnih napak, zaradi katerih je priznanje obstoja odločbe za pravni red nevzdržno.

13. Po uveljavljani 3. točki prvega odstavka 279. člena ZUP se za nično izreče odločba, ki je sploh ni mogoče izvršiti. Navedena zakonska določba je jasna in omejuje sankcijo ničnosti na odločbe, ki so objektivno neizvršljive oziroma odločbe, ki jih ne more izvršiti nihče. Pravna teorija loči med pravno in dejansko nemožnostjo izvršitve. V prvem primeru odločba vsebuje takšen dispozitiv, ki nasprotuje pravnemu redu (npr. z odločbo se naloži vpis pravice v zemljiško knjigo, ki je po predpisih o zemljiški knjigi ni mogoče vknjižiti), v drugem primeru pa dispozitiv, ki ga objektivno ni mogoče izvršiti.

14. Sodišče pritrjuje toženki, da tožnica nemožnosti izvršitve v predlogu za izrek navedene odločbe za nično ni izkazala.

15. Da bi šlo v obravnavnem primeru za dejansko nezmožnost izvršitve, tožnica v predlogu za izrek odločbe za nično niti ni navedla. Navedbe, da bi tožnica z izvršitvijo navedene odločbe nezakonito posegla v lastnino Republike Slovenije, saj naloženi ukrepi ne pomenijo zgolj vzdrževalnih, ampak tudi investicijska dela, ter da je inšpekcijski organ nepravilno razlagal nejasen 60. člen ZCes-1, ki po njegovem tožnici take posege nalaga, pa po presoji sodišča tudi če bi bile resnične, ne pomenijo pravne nezmožnosti izvršitve.

16. Sodišče uvodoma ugotavlja, da odločba, za katero tožnica navaja, da je nična, tožnici v 1.a) točki ne nalaga investicijskih del, ampak le redna vzdrževalna dela na nadvozu. Z ugovori, da predstavljata naloženi deli, in sicer vzpostavitev naprav za odvodnjavanje (1.a) točka izreka odločbe) in izvedba hidroizolacije in odvodnjavanja na nadvozu (1.c) točka izreka) dejansko investicijska in ne vzdrževalna dela, pa tožnica uveljavlja v inšpekcijski odločbi napačno oziroma nepopolno ugotovitev dejanskega stanja. Pravilno je stališče toženke, da bi tega morala tožnica uveljavljati v pravnem sredstvu zoper inšpekcijsko odločbo, za katero navaja, da je nična. Kot je že večkrat poudarila upravnosodna praksa, med razloge, ki jih zakon predvideva za izrek odločbe za nično, napačna oziroma nepopolna ugotovitev dejanskega stanja ne spada.

17. Prav tako ničnosti odločbe ni mogoče uveljavljati zaradi napačne uporabe materialnega prava. Prav ta razlog pa tožnica uveljavlja z ugovori, da je upravni organ pri izdaji izpodbijane odločbe v zvezi z ugotavljanjem zavezanca za izvedbo vzdrževalnih del napačno razlagal nejasne določbe 60. člena ZCes-1. Tudi te ugovore bi tožnica lahko uveljavljala v pritožbi zoper navedeno odločbe.

18. Iz upravnih spisov izhaja, da tožnica pritožbe zoper navedeno inšpekcijsko odločbo ni vložila, predmetno izredno pravno sredstvo pa ni namenjeno dajanju dodatne možnosti za vložitev pravnega sredstva stranki, ki v rednem postopku te možnosti ni izkoristila.

19. Kolikor tožnica z navedenimi ugovori uveljavlja poseg v lastnino Republike Slovenije, pa gre za ugovore, s katerimi tožnica ščiti pravni interes Republike Slovenije, in ne svoj pravni interes.

20. V upravnem sporu sodišče ocenjuje zakonitost izpodbijanega upravnega akta samo glede tistega zahtevka, o katerem je bilo ali bi moralo biti odločeno v upravnem postopku oziroma v obsegu odločanja v upravnem postopku. Sodišče se zato ni opredeljevalo do tožbenih razlogov, s katerimi tožnica utemeljuje pravno neizvršljivost inšpekcijske odločbe, ki jih ni navedla že v predlogu za izrek navedene odločbe za nično z 15. 2. 2016 (na primer razloge, s katerimi utemeljuje da zoper vzdrževalca cest ukrep po 188. členu ZCes-1 ni dopusten, da bi bilo treba preveriti ureditev problematike vzdrževanja mostu po prejšnji zakonodaji ipd.), ter posledično izvedlo predlaganih dokazov (npr. ogled mostu). Sodišče pri presoji zakonitost odločitve upravnega organa namreč ne more obravnavati vprašanj, ki niso bili predmet odločanja v upravnem postopku.

21. Upravnosodna praksa pa je povsem enotna, da ZUS-1 stranki ne omogoča, da bi lahko lahko stranka (neposredno) s tožbo v upravnem sporu zahtevala ugotovitev ničnosti odločbe, ne da bi pred tem o njenem predlogu odločal upravni organ. Navedeno v obravnavnem primeru pomeni, da bi lahko sodišče ugodilo predlogu tožnice za izrek ničnosti inšpekcijske odločbe z dne 4. 3. 2014 le, če bi ugotovilo nezakonitost izpodbijane odločitve upravnega organa, česar pa v obravnavnem primeru ni ugotovilo. Le v takem primeru pa bi tudi odpravilo tudi posledice, ki so iz nične odločbe nastale, in sicer v obravnavnem primeru sklep o dovolitvi izvršbe z dne 23. 10. 2013.

22. Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je tožba neutemeljena, zato jo je zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1. Tožnik je kot dokaze v zadevi predlagal izključno listine iz upravnih spisov, katerih obstoj in vsebina med strankama niso sporni, oziroma ne morejo vplivati na odločitev, kar je predhodno pojasnjeno, zato je sodišče v skladu z drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

23. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 279, 279/1, 279/1-3

Zakon o cestah (2010) - ZCes-1  - člen 60

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.