UPRS Sodba IV U 18/2016-7
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-04-19

Melita Ambrož (preds.), Majda Kovačič (poroč.), Vlasta Švagelj Gabrovec

GRADBENIŠTVO - INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - nelegalna gradnja - bistvena kršitev določb upravnega postopka

Določba 152. člena sedaj veljavnega ZGO-1 velja tako za objekte, ki se gradijo kot tudi za že zgrajene objekte.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je v 1. točki izreka odločeno, da mora tožnik takoj po prejemu te odločbe ustaviti gradnjo pritličnega objekta maksimalnih tlorisnih dimenzij 7,80m x 6,30m na zemljišču s parcelno številko 2880/4 k.o. ... 2. točka izreka določa, da mora v 60 dneh po prejemu te odločbe odstraniti pritlični objekt vključno s temeljno ploščo ter vzpostaviti v prejšnje stanje. 3. točka določa, da bo v primeru neizpolnitve teh obveznosti začet postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki se bo opravil po drugih osebah. 4. točka določa prepovedi iz prvega odstavka 158. člena ZGO-1. 5. točka določa, da stroškov postopka ni bilo in v 6. točki je odločeno, da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve.

2. V obrazložitvi prvostopenjski organ navaja ves ugotovitveni postopek, ki se je začel z inšpekcijskim pregledom gradnje na zemljišču s parcelno številko 2880/4 k.o. ... dne 2. 12. 2014, kjer je bilo ugotovljeno, da gre za pritlični objekt maksimalnih tlorisnih dimenzij v skupni izmeri 49,14 m

. Gre za lesen objekt z verando "SV" strani. V objektu se nahaja počitniška prikolica, ima dvokapno streho in je izveden na betonski temeljni plošči. Ugotovljeno je, da gre za objekt v varovanem območju kulturne krajine ... Inšpekcijski zavezanec je tožnik, ki bi si moral za gradnjo novega objekta leta 1990, po takrat veljavnem Zakonu o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO) in po Zakonu o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (v nadaljevanju ZUN) pridobiti gradbeno dovoljenje glede na določila 7. člena ZGO, ali vsaj potrdilo o priglasitvi del, glede na določila prvega odstavka 46. člena ZGO. Dalje navaja Pravilnik o vrstah zahtevnih, manj zahtevnih in enostavnih objektov, o pogojih za gradnjo enostavnih objektov brez gradbenega dovoljenja in o vrstah del, ki so v zvezi z objekti in pripadajočimi zemljišči (Pravilnik), ki je bil v veljavi v času pred 15. 5. 2008, ter niti na podlagi Uredbe o vrstah objektov glede na zahtevnost, ki je pričela veljati 15. 5. 2008 in niti na podlagi nove Uredbe o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje, ki je v veljavi od 9. 3. 2013, ta objekt ni uvrščen med enostavne objekte, za katere ni potrebno pridobiti gradbenega dovoljenja. Obravnavani objekt je na podlagi 4. člena nove Uredbe uvrščen med manj zahtevne objekte. Inšpekcijski zavezanec bi si moral na podlagi prvega odstavka 3. člena ZGO-1, ki določa, da se gradnja novega objekta, rekonstrukcija objekta in odstranitev objekta lahko začne na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja, pridobiti gradbeno dovoljenje.

3. Gre za ponovljeni postopek, v katerem je že bila izdana inšpekcijska odločba in gradbeni inšpektor je v ponovljenem postopku sledil navodilu pritožbenega upravnega organa.

4. Ugotovljeno je, da ta objekt na podlagi ZGO-1, ki je začel veljati 1. 1. 2003 ne izpolnjuje pogojev za uvrstitev tega med enostavne objekte, katerih gradnja se lahko na podlagi določil prvega odstavka 3.a člena ZGO-1 začne brez gradbenega dovoljenja, saj je izveden v nasprotju z izvedbenim prostorskim aktom. Po vsebinski analizi določb od 4. 11. 1989 do 30. 9. 2014 veljavnega PUP za podeželje je ugotovljeno, da ta na kmetijskih površinah dopušča graditev le določenih gradbenih inženirskih objektov, ne pa graditev stavb kmetijske namembnosti. Navaja, kateri objekti so po četrtem odstavku 9. člena PUP dovoljeni za gradnjo na tem območju. Navedeni objekt ni namenjen kmetijski dejavnosti, temveč bivanju, saj bivalna okolica v njem inšpekcijskemu zavezancu omogoča začasno bivanje in uporabo objekta za prenočevanje.

5. Prav tako na podlagi nove Uredbe o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje, ki je v veljavi od 9. 3. 2013, objekt ne izpolnjuje pogojev za uvrstitev med enostavne objekte. Tretji odstavek 6. člena točno določa, da se objekti iz prvega in drugega odstavka tega člena, za katere je predpisana pridobitev soglasja v varovalnem pasu, štejejo za enostavne objekte samo pod pogojem, da je tako soglasje pridobljeno, v danem primeru kulturno varstveno soglasje za ta objekt ni bilo pridobljeno. Ugotovljeno je, da je ta objekt v skladu z določili 4. člena nove Uredbe, ki pravi, da je manj zahteven objekt tisti objekt, ki ni uvrščen med zahtevne, nezahtevne in enostavne objekte, v povezavi s prvim in tretjim odstavkom 6. člena nove Uredbe, uvrščen med manj zahtevne objekte.

6. V nadaljevanju navaja prepovedi izrečene na podlagi 158. člena ZGO-1, katere pa tožnik v tožbi izrecno ne prereka in ki so v povezavi s 1. in 2. točko izreka izpodbijane odločbe, zato sodišče teh navedb v sodbo ne povzema.

7. S pritožbeno odločbo je tožena stranka v 1. točki izreka odpravil 3. točko izreka prvostopenjske odločbe in jo nadomestila z novo 3. točko, ki se glasi: Inšpekcijskega zavezanca se opozori, da se bo v primeru neizpolnitve naložene obveznosti iz 2. točke izreka te odločbe začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki bo opravljen po drugih osebah, ali s prisilitvijo. V ostalem delu je pritožbo zavrnila. Tožena stranka navaja iste dejanske in pravne razloge, ki so že navedeni v izpodbijani prvostopenjski odločbi in odgovarja na pritožbene navedbe.

8. Tožnik v tožbi uveljavlja tožbene razloge nepravilne ugotovitve dejanskega stanja, kršitev določb postopka in nepravilno uporabo materialnega prava. Gre za bistveno kršitev 145. člena ZUP, ker ni bil izveden poseben ugotovitveni postopek. Tožniku tudi ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih ter okoliščinah pomembnih za izdajo odločbe, zato gre za kršitev 237. člena ZUP. V skladu s 144. členu ZUP se lahko v skrajšanem ugotovitvenem postopku odloči le, če gre za nujne ukrepe v javnem interesu, ki jih ni mogoče odlagati, pa so dejstva, na katere se mora opirati odločba ugotovljena ali vsaj verjetno izkazana. Tudi ni šlo za nujen ukrep, ki ga ni mogoče odlagati, zato niso izpolnjeni pogoji po 144. členu ZUP. To izhaja tudi iz ustaljene sodne prakse upravnega sodišča. Objekt stoji že od leta 1990 in ni nobene nevarnosti, niti nujen za izvedbo skrajšanega ugotovitvenega postopka. Sam organ je že ugotovil, da niso izpolnjeni pogoji za odločanje po 144. členu ZUP, ker je opravil zaslišanje dne 2. 12. 2014, zato je v ponovljenem postopku ravnal nezakonito, ker je 145. člen ZUP bistveno kršil.

9. Organ je odločal na podlagi dokazov, ki jih je sam zbral z vpogledi v uradne evidence, ne pa na podlagi stanja spisa. To pomeni, da je izvajal poseben ugotovitveni postopek in bi morala tožena stranka v skladu s splošnimi načeli ZUP, pred izdajo izpodbijane odločbe o svojih ugotovitvah v postopku tožnika seznaniti in mu dati možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev (prvi odstavek 9. člena ZUP).

10. Odločbe ni mogoče preizkusiti v delu, ki se nanaša na to, da predmetni objekt ni mogoče uvrstiti v izjemo prvega odstavka 30. člena Odloka, da obravnavani objekt nedvomno ni namenjen kmetijski dejavnosti, temveč bivanju, saj bivalna prikolica omogoča začasno bivanje in uporabo objekta za prenočevanje z zaključkom, da je ta objekt namenjen prebivanju. Potem pa organ zaključuje, da se šteje objekt za enostavnega samo v primeru danega kulturnega varstvenega soglasja. Še večjo zmedo razlogov ustvarja obrazložitev organa druge stopnje na strani 3 in 4 obrazložitve, tako da odločbe ni mogoče preizkusiti, kar je absolutna bistvena kršitev pravil po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP.

11. Dejstvo je, da gradbenega dovoljenja tožnik nima, saj ga ne potrebuje, v tem objektu tudi ne prebiva, temveč občasno prenočuje v bivanjski prikolici, ki pa ni predmetni objekt, torej ni predmet inšpekcijskega postopka.

12. Tožnik je že v pritožbi trdil, da gre po novi Uredbi lahko le za nezahteven objekt v velikosti do 50 m?, kot kmečka lopa za shranjevanje za potrebe kmetijske pridelave, za tak objekt pa v času gradnje leta 1990 ni bilo treba pridobiti gradbenega dovoljenja. Upoštevano ni dejstvo, da se za presojo v tožnikovo škodo, glede na njegove pridobljene pravice in pravne koristi, ne more uporabiti ZGO-1 ali predpisi, ki so začeli veljati po tem, ko je bil objekt zgrajen v letu 1990, ko zanj ni bilo treba pridobiti gradbenega dovoljenja. Slabi predpisi se lahko razlagajo tožniku v korist, ker je sicer kršena prepoved retroaktivnosti. Razumno bi bilo treba pridobiti le lokacijsko dovoljenje, ali pa samo priglasitev del pristojnega organa, torej gradbenega dovoljenje ni bilo treba pridobiti. Drugih pravno odločilnih okoliščin za preizkus odločitve v obrazložitvi obeh izpodbijanih odločb ni. Zaključki so tako v nasprotju s samim izrekom.

13. Tožnik predlaga, da sodišče opravi glavno obravnavo in da se ga zasliši, prav tako naj sodišče imenuje izvedenca gradbene stroke zaradi pridobitve mnenja in izvida o tem, za kakšen objekt gre, čemu je namenjen, glede na to, da sestavni del objekta ni bivalna počitniška prikolica, ki kot samostojna premična stvar ne more biti predmet gradbenega inšpiciranja.

14. Tožnik še dodaja, da je pri Zavodu za varstvu kulturne dediščine vložil vlogo z dne 2. 9. 2015 za izdajo kulturnovarstvenega soglasja, prav tako je vložil vlogo za izdajo soglasja pri Občini Izola. Na glavni obravnavi naj se poleg tožnika zasliši tudi gradbena inšpektorica K. M., glede ugotavljanja predstavljenega procesnega stanja o teku postopka, ko tožniku ni bila dana možnost izjaviti se o dejanskem stanju glede vprašanja, kaj je po vsebini predmetni objekt. Tožnik predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi. Zahteva tudi, da mu tožena stranka povrne vse stroške postopka.

15. Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri dejanskih in pravnih razlogih navedenih v izpodbijani odločbi in predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

17. Po presoji sodišča sta oba upravna organa na podlagi pravilno ugotovljenega dejanskega stanja uporabila pravilne materialne predpise, zato sodišče v izogib ponavljanju dejanskih in pravnih razlogov ponovno ne navaja (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1), v zvezi s tožbenimi ugovori pa še dodaja:

18. Med strankami postopka ni sporno, da je bil objekt zgrajen že leta 1990, ko je veljal ZGO in ZUN. 7. člen ZGO je določal, da se z gradnjo ali rekonstrukcijo objekta lahko začne šele, ko izda pristojni organ zanjo gradbeno dovoljenje, če ni z zakonom drugače predpisano. Nesporno med strankami je, da gradbenega dovoljenja za zgrajeni objekt tožnik ni pridobil, prav tako pa tudi ni pridobil potrdilo o priglasitvi del, kot je to določal 46. člen ZGO za primer, da za gradnjo ni predpisano lokacijsko dovoljenje. Ker tožnik nobenega dovoljenja za ta objekt, katere velikosti in izgleda tožnik v tožbi ne prereka, izkazano pa je tudi s fotografskimi posnetki, ni pridobil, to pomeni, da ni izpolnjeval pogoja za njegovo gradnjo oziroma postavitev. Tožnik tudi ne prereka ugotovitve, navedene v prvostopenjski odločbi, da je gradbeni inšpektor ugotovil, da za ta objekt ni niti podlage v Pravilniku o vrstah zahtevnih, manj zahtevnih in enostavnih objektov, o pogojih za gradnjo enostavnih objektov brez gradbenega dovoljenja in o vrstah del, ki so v zvezi z objekti in pripadajočimi zemljišči, ki je bil v veljavi v času pred 15. 5. 2008, niti na podlagi Uredbe o vrstah objektov glede na zahtevnost, ki je pričela veljati dne 15. 5. 2008. To pomeni, da tožnik tudi po teh uredbah ni izpolnjeval pogojev za gradnjo, zato je bil inšpekcijski ukrep, glede na takratne predpise zakonito izrečen.

19. 152. člen sedaj veljavnega ZGO-1 namreč velja tako za objekte, ki se gradijo kot tudi za že zgrajene objekte. V času gradnje tega objekta je ta vprašanja urejal ZUN, ki je v 50. členu določal, da mora investitor za graditev objektov in naprav pridobiti lokacijsko dovoljenje. Lokacijsko dovoljenje si je moral investitor pridobiti tudi za druge posege v prostor, ki so trajno spreminjali njegovo namensko rabo, bivalne in delovne pogoje, ekološko ravnovesje v naravi in krajinske značilnosti. V 51. členu pa je ZUN določal, za katera dela in pomožne objekte lokacijsko dovoljenje ni bilo potrebno, investitor pa si je moral zanje pridobiti, skladno s 62. členom ZUN, odločbo o dovolitvi priglašenih del. To pomeni, da tožnik nesporno med strankami temu zakonskemu določilu takrat ni zadostil, glede na člen 152 ZGO-1, pa je imel inšpektor, glede na to, da inšpekcijski ukrep ne zastara, vsa pooblastila, da ga je izvedel.

20. Glede na navedeno sodišče tako zavrača vse tožbene ugovore, ki se nanašajo na bistveno kršitev določb postopka, ker je bil ukrep sprejet po skrajšanem postopku (144. člen ZUP), in tožniku ni bila dana možnost sodelovanja v postopku, glede na to, da že samo dejstvo, da tožnik ni imel v času izvedbe investicije potrebnega dovoljenja, zadostuje za izrek tega ukrepa. Sodišče tudi sicer ugotavlja, da se je postopek izvedel z ponovljenimi procesnimi dejanji, z narejenimi več zapisniki in da je tožnik imel možnost sodelovanja v teh postopkih. Neutemeljeni so tudi tožbeni ugovori, da gre za retroaktivno uporabo sedaj veljavnih predpisov, glede na to, da je pomembna v tem postopku samo prej navedena okoliščina, da tožnik v času gradnje ni imel nobenega od prej navedenih dovoljenj, kar pa niti v tožbenih ugovorih ne prereka.

21. Sodišče ni sledilo predlogu tožnika, da opravi glavno obravnavo, glede na to, da predlagana nova dejstva in dokazi niso pomembni za odločitev (druga alinea drugega odstavka 59. člena ZUS-1) in gre samo za pravilno uporabo materialnega prava.

22. Sodišče je tožbo zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1, ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo odločbe pravilen in je izpodbijani upravni akt na zakonu utemeljen.

23. Odločitev o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 152

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 144

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.