UPRS Sklep I U 584/2016-16
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-06-22

mag. Damjan Gantar (preds.), mag. Darinka Dekleva Marguč (poroč.), Bojana Prezelj Trampuž

tožba v upravnem sporu - pravni interes za vložitev tožbe - prenos koncesije

Na obstoj pravnega interesa mora sodišče, skladno z določilom 2. odstavka 36. člena ZUS-1, paziti po uradni dolžnosti ves čas trajanja postopka. Vendar v obravnavanem primeru navedena procesna predpostavka ni izpolnjena, zaradi česar v tem primeru upravni spor ni dopusten, saj zakonodajalec ni z določili ZZDej niti kateregakoli drugega veljavnega zakona ni določil sodnega varstva v upravnem sporu v primeru (neizdaje) odločbe o prenosu koncesije, ki je bila podeljena fizični osebi, na drugo (pravno) osebo, za kar gre v konkretnem primeru glede na navedbe tožnika v tožbi in ki jim tožena stranka v odgovoru na tožbo niti ne nasprotuje.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Tožnik v tožbi navaja, da si je kot zdravnik specialist pridobil koncesijo za opravljanje javne službe v specialistični zdravstveni dejavnosti oftalmologije z odločbo Ministrstva za zdravje št. 503-59/00-02 z dne 17. 6. 2002, za tem pa na podlagi slednje sklenil Pogodbo o koncesiji (št. 259/2002 z dne 17. 9. 2002). Dne 26. 5. 2013 je vložil predlog za prenos navedene koncesije na pravno osebo, gospodarsko družbo A. d.o.o., dne 17. 3. 2016 pa še dodatni poziv toženi stranki, da naj odloči o njegovi domnevno popolni in utemeljeni vlogi z dne 26. 5. 2013, ker dotlej še ni prejel nikakršnega odgovora ali odločbe. Ker tudi pozneje o njegovi vlogi ni bilo odločeno ne v nadaljnjih 7-ih dneh do 25. 3. 2016 in tudi ne vse do vložitve predmetne tožbe, le-to tožnik vlaga zaradi molka organa ob sklicevanju na določila 3. odstavka 5. člena in 3. alineje 1. odstavka 33. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1), češ da gre pri odločanju o predlogu za prenos koncesije po naravi stvari za enako odločanje z izdajo upravne odločbe, kakor pri podelitvi koncesije, upoštevajoč določila 2. odstavka 42. člena Zakona o zdravstveni dejavnosti (ZZDej) v povezavi z 2. odstavkom 2. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP). Kot nosilec koncesijske dejavnosti tožnik meni, da ima že na podlagi svojega statusa nosilca koncesijske dejavnosti s tem tudi aktivno legitimacijo za prenos te koncesije na drugo osebo, v konkretnem primeru na pravno osebo, gospodarsko družbo A. d.o.o., oziroma, da mu gre že na podlagi samega statusa nosilca koncesijske dejavnosti s tem tudi aktivna legitimacija za spremembo izvajalca koncesijske dejavnosti oziroma za prenos koncesije na drugega izvajalca, kakor tudi za vložitev tožbe zaradi molka organa v konkretnem primeru. Sklicuje se na sodbo Upravnega sodišča v zadevi št. I U 1332/2012

. Toženi stranki še očita, češ da naj bi že večkrat odločala o njegovemu primerljivih zahtevkih drugih zdravnikov zasebnikov in naj bi jim domnevno ugodila z izdajo ustreznih odločb. Čeprav naj za predmetni upravni spor zaradi molka organa niti ne bi bila bistvena določila Direktive 2014/23/EU Evropskega parlamenta in Sveta o podeljevanju koncesijskih pogodb z dne 26. 2. 2014 (OJ L 94/46, 28. 3. 2014), niti še ni potekel rok za implementacijo le-te v nacionalno zakonodajo, pa tožnik ob sklicevanju na stališče Vrhovnega sodišča v zadevi št. X Ips 208/2013 opozarja, da je potrebno razlagati notranje pravo tako, da se dosegajo cilji navedene Direktive 2014/23/EU že vse od njene uveljavitve dalje.

2. Sodišču tožnik predlaga, da naj izvede predlagane dokaze z vpogledom predmetnega spisa ter tožbi priloženih listin v prilogah A1 - A7 in po potrebi z zaslišanjem tožnika in naj odloči, kot sledi: "Tožbi se ugodi in se toženi stranki naloži, naj v roku 30 dni izda upravni akt - odločbo, s katero bo odločila o vlogi tožeče stranke z dne 26. 5. 2013 za prenos koncesije iz zdravnika zasebnika na A. d.o.o. Tožena stranka je dolžna v roku 15 dni povrniti tožeči stranki vse stroške tega postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi od izteka paricijskega roka do plačila".

3. Tožena stranka je skladno z določili 38. člena ZUS-1 na poziv sodišča predložila predmetne upravne spise in vložila odgovor na tožbo, v katerem pojasnjuje, da tožnik kot zasebni zdravstveni delavec še vedno lahko opravlja javno zdravstveno službo na področju oftalmologije v skladu z odločbo o podelitvi koncesije št. 503-59/02 z dne 17. 6. 2002 in pogodbo o koncesiji št. 259/2002 z dne 17. 6. 2002, in sicer kot fizična oseba, kar omogoča sklenjena pogodba z Zavodom za zdravstveno zavarovanje Slovenije (ZZZS), navkljub neizdanemu soglasju za prenos koncesije na navedeno gospodarsko družbo A. d.o.o. Čeprav prenosa koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti ZZDej sicer ne ureja, pa tožena stranka kot relevantne šteje določbe 74. člena Zakona o javno zasebnem partnerstvu (ZJZP), vendar poudarja, da ZJPZ ne zavezuje koncendenta k podaji soglasja, temveč zgolj dopušča, da se slednji ob uporabi diskrecijske pravice odloči, ali bo soglasje podal ali ne, ne da bi mu veljavni pravni red vnaprej določil vsebino konkretne odločitve. Glede Direktive 2014/23/EU pa izpostavlja njen 43. člen, po katerem je prenos koncesije tudi po navedeni Direktive 2014/23/EU zgolj izjema od praviloma predpisanega javnega razpisa, na katerem pa lahko sodelujejo tudi drugi ponudniki, ki so ob izpolnjevanju pogojev lahko tudi izbrani. Dodaja še, da bo v skladu z navedenim čim prej pristopila k pripravi odločbe o zavrnitvi prenosa koncesije in ga posredovala sodišču.

4. Tožnik se v nadaljnji pripravljalni vlogi z dne 24. 8. 2016 sklicuje na tožbene navedbe in izpostavlja nekatera stališča Sodišča EU. Dodaja, da o njegovi vlogi z dne 26. 5. 2013 tožena stranka še ni odločila ter tako ni predstavila razlogov za odklonilno stališče do predlaganega prenosa koncesije. Sodišču glede na navedeno predlaga, da naj po izvedenih dokazih toženi stranki naloži, da naj v roku 30 dni izda upravno odločbo o vlogi tožnika z dne 26. 5. 2013 ter ji naloži povrnitev tožnikovih stroškov postopka.

5. Tožbo je sodišče zavrglo iz naslednjih razlogov:

6. V upravnem sporu sodišče v skladu z določili 1. in 2. odstavka 157. člena Ustave odloča o zakonitosti dokončnih posamičnih aktov, s katerimi državni organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil odločajo o pravicah ali obveznostih in pravnih koristih posameznikov (1. odstavek), kakor tudi o zakonitosti posamičnih dejanj in aktov, s katerimi se posega v ustavne pravice posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo (2. odstavek). Na podlagi določila 1. odstavka 7. člena ZUS-1 v upravnem sporu sodišče v mejah tožbenega zahtevka odloča o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika ali pravne osebe le, če zakon tako določa ali če je zaradi narave pravice oziroma zaradi varstva upravne pravice to potrebno. Navedeno z drugimi besedami pomeni, da lahko sodišče v upravnem sporu odloča zgolj o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj, o zakonitosti drugih aktov pa le, če tako določa zakon, in sicer v skladu s 1. odstavkom 2. člena ZUS-1, po katerem odloča sodišče v upravnem sporu o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika, vendar je upravni spor dopusten le, če so kumulativno izpolnjene vse predpisane procesne predpostavke, ki jih je zakonodajalec taksativno naštel z določili 1. do 8. alineje 1. odstavka 36. člena ZUS-1, izmed katerih se 6. točka nanaša na obstoj in izkazovanje pravnega interesa za vložitev tožbe v upravnem sporu. Sodišče namreč po uradni dolžnosti tožbo zavrže s sklepom na podlagi 2. odstavka 36. člena ZUS-1, če ugotovi, da upravni akt, ki se izpodbija s tožbo, očitno ne posega v tožnikovo pravico ali v njegovo neposredno, na zakon oprto osebno korist. Navedeno pomeni, da mora vsakdo, ki v upravnem sporu uveljavlja varstvo svojih pravic ali pravnih koristi ves čas postopka izkazovati potrebni pravni interes oziroma pravo-varstveno potrebo, kar pomeni, da mora ves čas trajanja postopka v upravnem sporu izkazati, da bi ugoditev njegovi zahtevi zanj pomenila določeno pravno korist, ki je brez tega ne bi mogel doseči in bi pomenila izboljšanje njegovega pravnega položaja.

7. Na obstoj pravnega interesa mora sodišče, skladno z določilom 2. odstavka 36. člena ZUS-1, paziti po uradni dolžnosti ves čas trajanja postopka. Vendar v obravnavanem primeru navedena procesna predpostavka po presoji sodišča ni izpolnjena, zaradi česar v tem primeru upravni spor ni dopusten, saj zakonodajalec ni z določili ZZDej niti kateregakoli drugega veljavnega zakona ni določil sodnega varstva v upravnem sporu v primeru (neizdaje) odločbe o prenosu koncesije, ki je bila podeljena fizični osebi, na drugo (pravno) osebo, za kar gre v konkretnem primeru glede na navedbe tožnika v tožbi in ki jim tožena stranka v odgovoru na tožbo niti ne nasprotuje.

8. V obravnavni zadevi je sodišče moralo tako najprej presoditi, ali je v tem primeru poseženo v kakšno tožnikovo - torej njemu lastno, ker mu jo podeljujejo predpisi - pravico ali pravno korist. Povedano še drugače, je sodišče najprej ugotavljalo, ali gre v zvezi z zahtevano odločitvijo o prenosu njemu osebno podeljene koncesije na drugo pravno osebo njegovo osebno, na predpisih utemeljeno pravico ali pravno korist, zaradi česar bi pomenila tudi (ne)odločitev (o prenosu koncesije) poseg vanjo. Sodišče je moralo tožbo zavreči kot nedovoljeno, ker po presoji sodišča iz nobene od določb Zakona o zdravstveni dejavnosti (ZZDej) ali kateregakoli drugega zakona, ki bi ga skladno s 87. členom Ustave RS izdal Državni zbor, ne izhaja, da bi bilo odločanje o prenosu koncesije s fizične osebe na pravno osebo posameznikova pravica ali pa izvrševanje te pravice. O tem se je izrekla tudi že sodna praksa, kot izhaja iz stališč, ki jih je v primerljivi zadevi izrazilo Upravno sodišče v pravnomočni sodbi št. I U 1332/2012 z dne 10. 1. 2013, zlasti pod tč. 10 do 14 obrazložitve, med drugim, da prenos koncesije ni materialno pravno določena pravica posameznika (12. točka obrazložitve). Tožnik namreč v tožbi niti ne navaja in ne izkazuje, da bi mu zahtevana upravna odločba, v kolikor bi bila izdana, posegala v kakšno njegovo ustavno pravico ali na zakon oprto pravico ali pravni interes, pač pa v tožbi od sodišča zahteva, da naj naloži toženi stranki, da v danem roku izda zahtevano odločbo o njegovi vlogi za prenos njemu osebno kot fizični osebi podeljene koncesije na drugo, pravno osebo, gospodarsko družbo A. d.o.o. Ker v predmetni zadevi tožnik ni uveljavljal kakšne svoje pravice niti pravnega interesa v smislu določil 2. in 4. odstavka 43. člena ZUP, tudi določila 2. in 4. odstavka 28. člena ZUS-1 v tem primeru ne morejo priti v obzir za sprejem tožnikove tožbe v meritorno obravnavo, saj v konkretnem primeru tožena stranka ni odločala o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih tožnika niti ni odločala o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih organizacij ali posameznikov v upravnem postopku v smislu 1. in 2. odstavka 2. člena ZUP.

9. Sodišče je po povedanem tožbo zaradi molka organa zavrglo kot nedovoljeno na podlagi 6. točke 1. odstavka 36. člena ZUS-1 v povezavi z 2. odstavkom 36. člena ZUS-1, ker tožnik ni izkazal, da bi mu zahtevana upravna odločba o njegovi zahtevi za prenos njemu kot fizični osebi dodeljene koncesije na drugo pravno osebo (gospodarsko družbo A. d.o.o.), v kolikor bi mu bila izdana, posegala v kakšno njegovo pravico ali v njegovo neposredno, na zakon oprto osebno korist.

10. Ker je sodišče tožbo zavrglo, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka v skladu s 4. odstavkom 25. člena ZUS-1.

Upravno sodišče Republike Slovenije je s sodbo št. I U 1332/2012 z dne 9. 1. 2013 odločilo o prenosu koncesije za opravljanje javne službe v zdravstveni dejavnosti tako, da je zavrnilo tožbo zoper sklep, s katerim je bila na podlagi 2. točke 129. člena ZUP zavržena zahteva za spremembo izvajalca koncesijske dejavnosti oziroma za prenos koncesije za opravljanje javne službe v zdravstveni dejavnosti na področju pediatrije s fizične na pravno osebo.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 36, 36/2

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 43

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.