UPRS Sodba II U 338/2017-43
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-10-18

Violeta Tručl (preds.), Vlasta Švagelj Gabrovec (poroč.), Melita Ambrož

javna prireditev - prepoved javne prireditve - kršitev človekovih pravic - pravica do učinkovitega pravnega sredstva - pravica do pritožbe - načelo sorazmernosti

Pravica do pritožbe vsakomur zagotavlja tudi pravico do učinkovitega pravnega varstva, kar izhaja tudi iz 13. člena EKČP. Poseg v to pravico je zato treba presojati po t.i. strogem testu sorazmernosti, kar pomeni, da je poseg dopusten le v primeru, ko je nujen za varstvo pravic drugih, poseg pa tudi ne sme biti prekomeren.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. V obravnavani zadevi je upravno sodišče že odločilo s sklepom opr. št. II U 267/2017-9 z dne 19. 5. 2017 in sicer tako, da je tožbo tožeče stranke zoper odločbo Upravne enote Maribor št. 215-352/2017-10(9137) z dne 17. 5. 2017, o prepovedi izvedbe tam navedenega koncerta, zavrglo. Posledično je zavrglo tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe, s katero bi sodišče do izdaje pravnomočne sodne odločbe zadržalo izvršitev izpodbijane odločbe. V obrazložitvi je poudarilo, da Zakon o javnih zbiranjih (ZJZ) predvideva dvostopenjski upravni postopek (peti odstavek 21. člena). Ker Ministrstvo za notranje zadeve (MNZ) še ni odločilo o pritožbi tožeče stranke zoper izpodbijano odločbo, je tožba vložena prezgodaj. Ob upoštevanju povedanega je zavrglo tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe in pojasnilo, da je podlaga za njeno izdajo 32. člen Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) in ne Zakon o izvršbi in zavarovanju (ZIZ) ali Evropska konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (EKČP). Navedlo je še, da tožbe glede zatrjevanih kršitev človekovih pravic ni obravnavalo po 4. členu Zakona o upravnem sporu (ZUS-1), saj je v obravnavanem primeru zagotovljeno sodno varstvo v rednem upravnem sporu na podlagi 2. člena ZUS-1.

2. V pritožbenem postopku je Vrhovno sodišče RS z v uvodu citiranim sklepom pritožbi tožeče stranke delno ugodilo in citirani sklep Upravnega sodišča RS razveljavilo v delu, ki se nanaša na zavrženje tožbe zaradi kršitve človekovih pravic in svoboščin v zvezi z ravnanjem MNZ, ki ni takoj odločilo o pritožbi, ter zadevo vrnilo temu sodišču, da opravi nov postopek. Pritrdilo pa je stališču upravnega sodišča, da tožeča stranka ne more s sklicevanjem na pravico do sodnega varstva iz 23. člena Ustave RS in na pravico do učinkovitega pravnega sredstva iz njenega 25. člena, doseči sodnega varstva v upravnem sporu pred dokončnostjo odločbe in s tem tudi ne izdaje začasne odredbe iz 32. člena ZUS-1.

3. V ponovljenem postopku je upravno sodišče v skladu z napotilom Vrhovnega sodišča RS pozvalo tako tožečo stranko osebno, kot tudi njenega odvetnika (iz predloženega pooblastila izhaja, da je pooblaščen ne le za postopek v zvezi s pritožbo zoper sklep tega sodišča II U 267/2017-9 z dne 19. 5. 2017, pač pa tudi za nadaljnji postopek), da tožbo v delu, v katerem zatrjuje, da toži zaradi kršitve človekovih pravic (pravica do izražanja in zbiranja ter kršitev načela pravne države in zaupanja v pravo), ki naj bi jih MNZ storil, ker ni odločil o pritožbi takoj, ne glede na tridnevni zakonski rok za odločitev, dopolni glede konkretizacije izpodbijanega ravnanja in kršitve, ki naj bi ga tako ravnanje nezakonito povzročilo in kaj naj sodišče ugotovi. Tožbo je dopolnila le tožeča stranka sama, tako, da je oblikovala naslednji tožbeni predlog: "Ugotovi se, da so meni in glasbeniku ter udeležencem dogodka, ki ga organiziram, bile kršene človekove pravice s tem, ko MNZ o pritožbi ni odločilo pred predvidenim dnevom prireditve in da so bile meni in glasbeniku ter udeležencem dogodka, ki ga organiziram bile kršene človekove pravice s tem, ko mi ni bil na voljo pritožbeni postopek, kjer bi dosegel dokončno odločbo že pred dnevom prireditve". V utemeljitvi le-tega pa je navedla, da ravnanje MNZ, ki ni takoj odločilo o pritožbi, predstavlja kršitev pravice do učinkovitega pravnega varstva in kršitev načela zaupanja v pravo vsebovano v načelu pravne države po 2. členu Ustave, posledično pa je tako ravnanje nezakonito omejilo in preprečilo izvrševanje pravice do zbiranja in združevanja ter svobode izražanja. To potrjujeta tudi sodbi ESČP oziroma njenega predhodnika (Komisije sveta Evrope) v zadevi Baczkowski in ostali proti Poljski ter Stankov in Ilinden proti Bolgariji, iz katerih je jasno, da gre za kršitev svobode zbiranja, združevanja, izražanja in pravice do učinkovitega pravnega sredstva (10., 11. in 13. člen EKČP), če pritožbeni organ ne odloči pred dnevom prireditve. Predlaga, da sodišče po opravljeni glavni obravnavi in zaslišanju predlaganih prič ugotovi kršitev zatrjevanih človekovih pravic.

4. Tožena stranka v odgovoru na tožbo v zvezi z navedbami tožeče stranke, da so ji bile kršene človekove pravice, ker organ druge stopnje o pritožbi ni odločil takoj oziroma že 35 ur po vložitvi pritožbe navaja, da Zakon o javnih zbiranjih (ZJZ) pri določitvi roka glede reševanja pritožbe močno odstopa od rokov, ki so s procesnim predpisom določeni za odločanje o pritožbi in sicer prav zaradi dejstva, ker se odloča o ustavni pravici do zbiranja. Tako je na podlagi šestega odstavka 21. člena Zakona o javnih zbiranjih MNZ o pritožbi dolžno odločiti v roku treh dni po dejanskem prejemu pritožbe, v navedeni rok pa se ne štejejo dnevi, ko organ ne dela. MNZ je pritožbo prejelo 18. 5. 2017, o pritožbi pa je odločilo 22. 5. 2017, kar je dva delovna dneva od prejema pritožbe. Zaradi obsežnosti zadeve in dejstva, da je postopek ugotavljanja, ali je izdana odločba o prepovedi izvedbe prireditve zakonita, izredno zahteven postopek, o pritožbi ni bilo mogoče odločiti v enem delovnem dnevu po prejemu pritožbe oziroma pred dnevom nameravane izvedbe javne prireditve.

5. V nadaljevanju pojasnjuje razliko med javnim shodom in javno prireditvijo, kot je opredeljena v ZJZ (tako glede namena, kot tudi z vidika administrativnih zahtev glede organiziranja posamezne vrste zbiranja) in varovana tako z evropskimi predpisi, kot z Ustavo, in opozarja, da se tudi zadeva Baczkowski, na katero se sklicuje tožeča stranka, nanaša na demonstracije oziroma javne shode in ne na javno prireditev. Zaključuje, da tožeči stranki s prepovedjo (komercialne) prireditve ni bila kršena pravica do izražanja. Prav tako ji ni bila kršena pravica do zbiranja, zaradi dejstva, da je bila zaradi razlogov, navedenih v odločbi prvostopnega upravnega organa (ki jih je potrdila tudi tožena stranka v pritožbenem postopku), prireditev prepovedana. Pravica do organiziranja prireditve ne pomeni zgolj dejanske izvedbe dogodka, temveč je tožeča stranka to pravico realizirala s tem, ko je opravila vrsto dejanj glede organizacije prireditve.

6. V pripravljalni vlogi tožeča stranka opozarja, da so človekove pravice nad zakoni (so v Ustavi in EKČP), zato je treba zakon razlagati skladno s človekovimi pravicami. Če zakon določa rok "3 dni", EKČP pa "takoj" ali "1 dan" mora organ spoštovati oba tako, da odloči "takoj".

8. Pravica do mirnega zbiranja in javnih zborovanj je temeljna človekova pravica, ki omogoča svobodno izražanje mnenj, oblikovanje politične volje in samoorganiziranost (Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije 2002, stran 460). Ta pravica se uvršča med politične pravice, ki jih zagotavljajo vse demokratične družbe. V Sloveniji jo kot takšno opredeljuje Ustava RS v 42. členu, pri čemer tudi določa, da je omejevanje te pravice dopustno le z zakonom, če to zahteva varnost države ali javna varnost ali varnost pred širjenjem nalezljivih bolezni (3. odstavek 42. člena v zvezi s 3. odstavkom 15. člena Ustave RS). Uresničevanje pravice do mirnega zbiranja in javnega zborovanja na podoben način zagotavljajo tudi mednarodno pravni akti, med njimi tudi Evropska konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (EKČP, člen 10 in 11), na katero se sklicuje tožeča stranka v tožbi.

9. Uresničevanje te temeljne človekove pravice je v Sloveniji urejeno z ZJZ, ki zaradi varovanja drugih z ustavo zajamčenih vrednot (ob spoštovanju načela sorazmernosti) pri opredeljevanju pogojev za izvedbo javnih shodov in prireditev določa večjo odgovornost organizatorjev in v zvezi s tem tudi način omejevanja izvrševanja te pravice. Hkrati pa pri določanju postopkov upošteva, da je odziv na dogajanje v družbi treba zagotoviti kar najhitreje in za vse postopke predpisuje kratke roke za njihovo izvedbo.

10. Z odločbo Upravne enote Maribor, št. 215-352/2017-10 (9137) z dne 17. 5. 2017 je bil na podlagi prvega odstavka 20. člena ZJZ prepovedan tam navedeni koncert za dne 20. 5. 2017 (ki ga je organizirala tožeča stranka kot samostojni podjetnik posameznik z registrirano dejavnostjo organiziranja prireditev in koncertov), ker naj bi obstajala dokazana verjetnost, da se bodo na prireditvi izvajala kazniva dejanja oziroma se bo pozivalo k izvrševanju kaznivih dejanj (prvi odstavek 6. člena ZJZ). Po petem odstavku 21. člena ZJZ je zoper tako odločbo dopustna pritožba v roku 3 dni od vročitve odločbe. Pritožba ne zadrži izvršitve odločbe. Na podlagi šestega odstavka citiranega člena o pritožbi odloči ministrstvo pristojno za notranje zadeve, v roku 3 dni po dejanskem prejemu tožbe. V zakonu je tudi določeno, da se v rok ne štejejo dnevi, ko organ ne dela. Po sedmem odstavku 21. člena ZJZ lahko organizator v primeru, če pritožbeni organ izdano odločbo odpravi po času, določenem za izvedbo shoda ali prireditve, v roku 3 dni po prejemu odločbe obvesti policijsko postajo o spremembi časa shoda oziroma prireditve. Če to stori, se shod oziroma prireditev lahko izvede.

11. V zadevi ni sporno, da je bilo o prepovedi prireditve odločeno pravočasno, torej vsaj 2 dni pred dnevom prireditve (prvi odstavek 21. člena ZJZ), sporna pa tudi ni okoliščina, da pristojno ministrstvo o pritožbi ni odločilo še pred dnevom dogodka, odločilo pa je v roku iz šestega odstavka 21. člena ZJZ in sicer tako, da je pritožbo zavrnilo.

12. Po presoji sodišča tožeči stranki z opisanim ravnanjem pristojno ministrstvo ni kršilo z ustavo in citiranim mednarodnim aktom zagotovljenih pravic (pravica do svobode izražanja in zbiranja, pravica do pravnega varstva), saj ji je bilo v zvezi z ravnanjem MNZ zagotovljeno učinkovito pravno varstvo. Pravica do pritožbe (urejena v 25. člen Ustave) vsakomur zagotavlja tudi pravico do učinkovitega pravnega varstva, kar izhaja tudi iz 13. člena EKČP. Poseg v to pravico je zato treba presojati po t.i. strogem testu sorazmernosti. Po slednjem je dopusten samo v primeru da je nujen za varstvo pravic drugih, pri tem pa poseg tudi ne sme biti prekomeren. Iz razlogov, ki jih je sodišče že navedlo v točki 9 te sodbe, so roki za izvedbo postopkov po ZJZ izredno kratki. Tak je tudi 3 dnevni rok, v katerem je pristojno ministrstvo dolžno odločiti o pritožbi zoper odločbo o prepovedi prireditve. Zaradi različnih dejavnikov (zapletenost in obsežnost zadeve, čas vložitve pritožbe...) v praksi seveda lahko pride do situacij, ko je pritožbena odločitev sprejeta po predvidenem datumu dogodka (tako kot v obravnavanem primeru). Spoštovanje načela instančnosti, ki ga zagotavlja ta ustavna določba (25. člen Ustave), namreč nalaga organom, da odločitev prvostopnega organa presojajo z vidika vseh vprašanj pomembnih za odločitev o pravici oziroma obveznosti. Zahtevnost postopka je kot razlog za to, da ni bilo mogoče odločiti o pritožbi v enem delovnem dnevu oziroma pred dnevom nameravane izvedbe koncerta, navedla tudi tožena stranka. Ne glede na navedeno, pa bi v primeru uspeha s pritožbo (in čeprav bi bila odločitev sprejeta po dnevu predvidenega dogodka), tožeča stranka koncert še vedno lahko izvedla, saj ji to omogoča ureditev v sedmem odstavku 21. člena ZJZ. Tožeča stranka je možnost kasnejše izvedbe koncerta predvidela, saj to izhaja tako iz tožbenih navedb, kot tudi iz pritožbe zoper sklep Upravnega sodišča RS št. II U 267/2017-9 z dne 19. 5. 2017. Ker pa je bila njena pritožba zavrnjena, možnosti kasnejše izvedbe koncerta niti ni imela. Bo pa imela možnost v upravnem sporu (ki ga je že vložila in se vodi pod opr. št. II U 320/2017) izpodbijati zakonitost odločbe o prepovedi koncerta.

13. Tožeča stranka kršitev pravic ne more uspešno utemeljevati niti s sklicevanjem na stališče Evropskega sodišča za človekove pravice v zadevi Baczkowski proti Poljski in Stankov in organizacija Ilinden proti Bolgariji. V navedenih zadevah gre namreč za bistveno drugačne okoliščine, ki v obravnavanem primeru, glede na zgoraj obrazloženo, ne morejo predstavljati podlage za zaključek, da so ji bile z ravnanjem pristojnega ministrstva kršene zatrjevane človekove pravice, ker to o pritožbi ni odločilo takoj oziroma še pred predvidenim datumom dogodka.

14. Glede na navedeno je zato sodišče tožbo na podlagi 66. člena ZUS-1 ob smiselni uporabi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

15. Sodišče tudi ni sledilo predlogu tožeče stranke, da opravi glavno obravnavo, glede na to, da dejansko stanje v zadevi ni sporno, zaslišanje predlaganih prič (nastopajočega na koncertu in pooblaščenke tožene stranke) pa po presoji sodišča na odločitev v obravnavani zadevi nimajo vpliva.

16. Odločitev o stroških temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri v primeru, ko sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka. Navedeno v obravnavanem primeru velja tako tudi za stroške pritožbenega postopka.

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 13, 25, 42

Zakon o javnih zbiranjih (2002) - ZJZ  - člen 6, 6/1, 20, 20/1, 21

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.