UPRS Sodba III U 186/2016-7
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-04-06

Andrej Orel (preds.), Lea Chiabai (poroč.), Valentina Rustja

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

ukrep kmetijskega inšpektorja - obnova postopka - predlog za obnovo postopka - nova dejstva in dokazi - predlog za podaljšanje roka - poravnava

Dokument, ki ga je predlogu za obnovo postopka priložil tožnik, ni novo dejstvo ali dokaz, ki bi lahko, če bi se zanj vedelo v trenutku odločanja, privedlo do nove odločitve. Kot je pravilno ugotovila tožena stranka, dejanska raba zemljišča, kot je vodena v evidencah, ni pomembna pri ugotovitvi, ali lastnik kmetijskega zemljišča oziroma njegov uporabnik ravna tako, kot to od njega zahteva določba 7. člena ZKZ.

Tožnik je predlagal, naj se mu rok, ki mu je bil določen za izpolnitev obveznosti, podaljša, svoj predlog pa oprl na določbo 99. člena ZUP. Sodišče soglaša s toženo stranko, da rok, ki je bil določen z izpodbijano odločbo, ni rok, ki bi bil tožniku določen za izvedbo posameznega dejanja v upravnem postopku, pač pa rok za izpolnitev obveznosti. Pravilno tudi ugotavlja, da je podaljšanje takega roka mogoče doseči v postopku izpodbijanja odločitve s pravnimi sredstvi ali v postopku odločanja o izvršbi, če so za to izpolnjeni pogoji.

1. Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju tožena stranka) je z izpodbijano odločbo zavrgla tožnikov predlog za obnovo postopka, ki se je končal z odločbo Inšpektorata RS za kmetijstvo in okolje, Območna enota Nova Gorica (v nadaljevanju Inšpektorat), št. 0611-1040/2014-10 z dne 18. 11. 2014 v zvezi z odločbo tožene stranke, št. 0611-29/2015/2 z dne 10. 3. 2015 (1. točka izreka); nadalje zavrgla njegovo prošnjo za podaljšanje roka, določenega z odločbo tožene stranke, št. 0611-29/2015/2 z dne 10. 3. 2015 (2. točka izreka); in zavrgla tudi tožnikov predlog za sklenitev poravnave s toženo stranko (3. točka izreka).

2. Tožena stranka je v obrazložitvi svoje odločitve pojasnila, da je o predlogu za obnovo postopka odločila na podlagi 1. točke prvega odstavka 260. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ki določa, da se upravni postopek obnovi, če se izve za nova dejstva ali se najde ali pridobi možnost uporabiti nove dokaze, ki bi mogli sami zase ali v zvezi z že izvedenimi in uporabljenimi dokazi pripeljati do drugačne odločitve, če bi bila ta dejstva, oziroma dokazi uporabljeni v prejšnjem postopku. Tožnik je svoj predlog za obnovo postopka utemeljeval z dokumentom, ki ga je dne 11. 3. 2016 pridobil pri Upravni enoti, oddeleku za kmetijstvo. Iz dokumenta je razvidno, da je dejanska raba zemljišča določena pod šifro 1600 - neobdelano kmetijstvo zemljišče. Priložil je tudi dve fotografiji, ki naj bi, kot navaja, kazali na to, da ni obravnavan enako kot drugi lastniki zemljišč. Skliceval se je tudi na to, da so stres in neupravičeni pritiski kmetijske inšpekcije resno poslabšali njegovo zdravstveno stanje. Tožena stranka je ocenila, da s predloženimi dokazi tožnik ni izkazal nobenega novega dejstva ali dokaza, da bi bila lahko v obravnavani zadevi sprejeta drugačna odločitev. Dejanska raba zemljišča namreč v obravnavanem primeru niti ni bila pomembna pri ugotavljanju stanja in odločanju o ukrepih glede nepravilnosti, ki so bile posledica neupoštevanja določbe 7. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ). Prav tako tudi zatrjevana neenaka obravnava in zdravstveno stanje tožnika ne izkazujejo nobenega od razlogov za obnovo postopka, ki so določeni v 260. členu ZUP in je zato tožena stranka tožnikov predlog za obnovo postopka zavrgla.

3. Tožena stranka je nadalje pojasnila, da je zavrgla tudi tožnikov predlog za podaljšanje roka, ki mu je bil določen za izpolnitev obveznosti. Ugotovila je, da je tožnik ta svoj predlog oprl na določbo prvega odstavka 99. člena ZUP, po katerem je dopustno podaljšati roke za posamezna dejanja v postopku pred iztekom takega roka in kolikor so za to podani upravičeni razlogi. Tožena stranka je ugotovila, da je rok, za katerega tožnik predlaga, da se podaljša, materialni rok, ki se nanaša na izpolnitev obveznosti. To pomeni, da zahteve tožnika za podaljšanje tega roka ni mogoče šteti za predlog v smislu 99. člena ZUP, saj se ta določba nanaša le na podaljšanje procesnih rokov. Rok, ki je bil določen tožniku, je bil postavljen skladno z določbo 7. člena ZKZ in je sestavni del odločitve o zadevi, kar pomeni, da ga je mogoče spreminjati le s pravnimi sredstvi, oziroma, kolikor pride do izvršilnega postopka, po pogojih tega postopka, skladno z določbo 293. člena ZUP. Tožena stranka se je ob tem sklicevala na odločitev Vrhovnega sodišča RS, opr. št. I Up 455/2008 z dne 1. 10. 2009 in tožnikovo prošnjo za podaljšanje roka zavrgla.

4. Tožena stranka je nazadnje obrazložila še svojo odločitev glede tožnikovega predloga za sklenitev poravnave. Pojasnila je, da je sklenitev poravnave po upravnem postopku dopustna po določbi 137. člena ZUP, vendar pa le, kolikor sta izpolnjena dva pogoja, to je, da sta v postopku udeleženi dve ali več strank z različnimi interesi in da do poravnave pride med samim postopkom. V obravnavanem primeru pa je postopek zaključen, prav tako pa je bil tožnik edina stranka v postopku, medtem ko je tožena stranka v zadevi odločala. Poravnave med organom in stranko pa ZUP ne pozna. Tožena stranka je zato zavrgla tudi tožnikov predlog za sklenitev poravnave.

5. Tožnik se z odločitvijo tožene stranke ne strinja. Tožbo vlaga kot izpodbojno tožbo, smiselno predlaga, naj se odpravi, navaja pa tudi, da so bile z odločitvijo kršene temeljne človekove pravice in svoboščine, ki jih določa EKČP ter da je odločitev nična. Tožnik uvodoma citira določbe 1., 4., 5., 7., 17., 27. in 28. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), zatem pa dobesedno povzema del obrazložitve izpodbijane odločbe, ki se nanaša na odločitev o zavrženju predloga za obnovo postopka. Navaja, da odločitev tožene stranke v tem delu izpodbija na podlagi 1. točke prvega odstavka 27. člena ZUS-1, ki ga citira. Trdi, da bi dokument, ki ga je dne 11. 3. 2016 pridobil pri Upravni enoti, lahko pripeljal do drugačne odločitve tožene stranke, kar potrjujeta določba prvega in tretjega odstavka 164. člena ZUP glede pravil dokazovanja ter določba drugega odstavka 173. člena istega zakona. Pojasnjuje, da je do dokumenta prišel s tem, da je raziskal zadevo. V predhodnih fazah postopka ni mogel poznati vsebin predpisov in vseh podrobnosti, saj bi sicer dokument pridobil že prej. Tega od njega niti ni mogoče pričakovati, saj ni strokovnjak na tem področju. Tožena stranka je zmotno štela, da ta dokaz ne bi pripeljal do drugačne odločitve, torej je zmotno uporabila materialno pravo. Pri odločitvi bi morala upoštevati določbe 165. člena Zakona o kmetijstvu (v nadaljevanju ZKme-1), ki določa evidenco dejanske rabe, nadalje upoštevati določbe 3. in 8. člena Pravilnika o evidenci dejanske rabe kmetijskih in gozdnih zemljišč, določbe ZKZ o tem, kako se ureja kmetijska politika in določbo 6. odstavka 11. člena prej navedenega pravilnika. Vse te določbe tožnik citira in navaja, da bi morala kmetijska inšpekcija, če meni, da obstajajo razlogi za popravek v evidenci dejanske rabe njegovega kmetijskega zemljišča, to urediti v ustreznem upravnem postopku ter mu v tem postopku dati možnosti sodelovanja. Tožnik nato pojasnjuje vsebino šifer dejanske rabe, in sicer šifri 1600 in 1410 in navaja, da bi lahko bil šele v ustreznem upravne postopku izveden vpis spremembe dejanske rabe, kot to določa 11. člen Pravilnika o evidenci dejanske rabe kmetijskih in gozdnih zemljišč. Trditev tožene stranke, da dejanska raba ni pomembna pri ugotavljanju dejanskega stanja, ne drži, saj mora kmetijska inšpekcija upoštevati dejansko rabo iz uradne evidence, kar pomeni, da je zmotno uporabila materialno pravo. Tožnik nato povzema določbo 7. člena ZKZ, ki določa obveznosti lastnika kmetijskega zemljišča ter kaj pomeni dejanska vrsta rabe za "drevesa in grmičevje" s šifro 1500 ter kakšni posegi so na takih zemljiščih dopustni. Vse navedeno po mnenju tožnika vodi do zaključka, da je odločitev tožene stranke nezakonita, saj ni upoštevala vseh prej navedenih zakonskih in podzakonskih predpisov in je bila zato sprejeta napačna odločitev.

6. Tožnik trdi, da je nepravilna odločitev tožene stranke, da postopka ni dopustno obnoviti iz razloga zatrjevane neenake obravnave in zdravstvenega stanja. Če je odločba posledica razlogov, določenih v peti točki prvega odstavka 279. člena ZUP, je nična. Nična je torej tudi odloča, ki jo je tožena stranka izdala na podlagi pritiska, ki ga je nanj izvajala kmetijska inšpekcija. Ta ga namreč z odločbo, za katero zahteva, da se obnovi, izsiljuje, četudi vodi postopek obnove vinograda. V postopku niso bile upoštevane njegove pravice iz 7. člena ZUP, ki ga citira, nakar o tem povzema svoje navedbe iz predloga za obnovo postopka o tem, da se ne upoštevajo njegove pravice iz 2. točke 4. člena EKČP (prepoved suženjstva in prisilnega dela) ter iz 49. člena (svoboda dela), ki jih prav tako citira. Iz fotografij, ki jih je priložil predlogu za obnovo postopka, so vidne opuščene njive tik ob magistralni cesti Zalošče - Dornberk, na drugi fotografiji opuščeni vinograd, za katerega so bila pridobljena sredstva evropske subvencije in je v lasti kmetijske inženirke, zaposlene v državni upravi. Ne more pristati na to, da se je njega obravnavalo drugače od drugih, četudi so ti prejeli sredstva evropske denarne subvencije za izkrčitev vinogradov. Priložil je tudi potrdila o svojem zdravstvenem stanju, ki jih našteva, povzema svojo vlogo za pridobitev mnenja o svojem zdravstvenem stanju in odgovor osebne zdravnice. Po 51. členu Ustave RS ima pravico do zdravstvenega varstva, ki zajema tudi zahtevo, da se prepreči, da mu kmetijstva inšpekcija zdravje kvari. Odločitev tožene stranke je torej nična, zahteva pa tudi, da se s kršitvami preneha ter nato ponovno povzema vse svoje trditve ter predlaga, da se izpodbijana odločba odpravi. Meni, da je tožena stranka tudi bistveno kršila določbe postopka, saj ni upoštevala dokazov, ki jih je predložil predlogu za obnovo postopka, nakar ponovno povzema določbe ZKZ, Kme-1 ter Pravilnika o evidenci dejanske rabe kmetijskih in gozdnih zemljišč, ki jih je povzel že v pričetku tožbe ter trdi, da je tožena stranka tudi s tem, ko teh določb ni upoštevala, kršila postopek. Prav tako tožena stranka ni upoštevala določb Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), in sicer 339. člena in tretjega odstavka 3. člena tega zakona, ki jih citira ter ponavlja svoje navedbe o šifrah posameznih kmetijskih zemljišč, njihovem pomenu in pomenu uradnih evidenc, kot tudi utemeljuje, zakaj ukrep, ki ga je določila tožena stranka, ni upravičen ter opisuje svoje socialno stisko. Razlogi, ki jih je tožena stranka navedla za svojo odločitev so sami s sabo v nasprotju, oziroma niso navedeni, nakar znova tožnik povzema že predhodno citirane določbe ZUS, ZUP in ZKZ, opise šifer in njihov pomen ter trdi, da je tožena stranka nepravilno določila dejansko rabo njegovega zemljišča ter ponavlja, da je vse to razlog za odpravo odločbe. Svoje trditve nato tožnik ponavlja v nadaljnjih tožbenih navedbah in to tako, da jih ponavlja za vsak odstavek obrazložitve izpodbijane odločbe.

7. Tožnik v nadaljevanju trdi, da je nepravilna odločitev tožene stranke tudi v delu, kjer je zavrgla njegov predlog za podaljšanje roka za izpolnitev odločbe. Obrazložitev odločitve najprej v celoti povzema, nakar citira še določbe ZUP o rokih in narokih, povzema tudi odločitev tožene stranke, ki je bila sprejeta po tem, ko je zoper odločbo kmetijske inšpekcije vložil pritožbo. Meni, da bi morali biti v postopku upoštevati predpisi, ki so zanj ugodnejši in se sklicuje na določbo 7. in 11. člena ZUP, 5., 15. in 22. člena Ustave RS ter 17. člena EKČP. Sodišču predlaga, naj tudi v tem delu odpravi izpodbijano odločbo. V nadaljevanju trdi, da je razlog tudi v tem, da so bila bistveno kršena pravila postopka ter znova povzema vse predhodne navedbe, nakar enako ponovi še ob trditvi, da je bilo dejansko stanje zmotno in nepopolno ugotovljeno.

8. Tožnik izpodbija tudi odločitev tožene stranke v delu, kjer je bil zavržen njegov predlog za sklenitev poravnave. Povzema obrazložitev izpodbijane odločbe, nakar povzema določbe 1., 43. in 45. člena ZUP. Sklicuje se tudi na 137. člen ZUP, kjer je določena obveznost strank, da sklenejo poravnavo in predstavlja predlog poravnave, ki ga je posredoval toženi stranki. Trdi, da so bile kršene določbe postopka in napačno uporabljene citirane zakonske določbe, povzema nekatere dele predhodnih tožbenih ugovorov ter predlaga, da se odločba odpravi tudi v tem delu.

9. Tožnik nazadnje še predlaga, da naj se tožba ne pošlje nasprotni stranki, pač pa naj sodišče odloči na podlagi predloženih dokazil.

10. Tožena stranka na tožbo po vsebini ni odgovorila.

12. Tožnik je predlagal obnovo postopka, ki je bil pravnomočno zaključen z odločbo Inšpektorata, št. 0611-1040/2014-10 z dne 18. 11. 2014 v zvezi z odločbo tožene stranke, št. 0611-29/2015/2 z dne 10. 3. 2015. Tožniku je bilo s to odločbo naloženo, da mora v roku enega leta po vročitvi drugostopenjske odločbe kot uporabnik in lastnik zapuščenega vinograda na parc. št. 7198 k.o. ... izkrčiti posušene trse, armaturo in zarast. Inšpektorat je svojo odločitev sprejel po tem, ko je inšpektorica opravila ogled tožnikove nepremičnine ter je tožnik podal svojo izjavo, oprl pa se je na določbo prve in druge alineje 1. odstavka 7. člena ZKZ, po katerih mora lastnik, oziroma uporabnik kmetijskega zemljišča obdelovati kmetijsko površino kot dober gospodar in preprečevati zaraščanje kmetijskih zemljišč, razen kmetijskih zemljišč, ki glede na predpis, ki ureja vrsto dejanske rabe kmetijskih zemljišč, izpolnjuje pogoje za vrsto rabe "drevesa in grmičevje". Tožnik je predlog za obnovo postopka utemeljil z navedbo, da je izvedel za nova dejstva in dokaze, in sicer, da je pri Upravni enoti dne 11. 3. 2016 pridobil dokument, da je njegovo zemljišče po dejanski rabi označeno s šifro 1600, to je, da gre za neobdelano kmetijsko zemljišče ter da bi tak dokaz, če bi z njim razpolagal že v upravnem postopku, pripeljal do drugačne odločitve. Trdi tudi, da je razlog za obnovo postopka neenaka obravnava drugih lastnikov zemljišč in njegovi zdravstveni razlogi.

13. Sodišče ugotavlja, da tožnik zahtevo za obnovo postopka smiselno utemeljuje na podlagi 1. točke 260. člena ZUP, kar je pravilno ugotovila tudi tožena stranka. Po tej določbi se postopek, ki je končan z odločbo, zoper katero v upravnem postopku ni rednega pravnega sredstva, obnovi, če se zve za nova dejstva ali se najde ali pridobi možnost uporabiti nove dokaze, ki bi mogli sami zase ali v zvezi z že izvedenimi in uporabljenimi dokazi pripeljati do drugačne odločbe, če bi bila ta dejstva oziroma dokazi navedeni ali uporabljeni v prejšnjem postopku. Četudi zakon uporablja dikcijo "novo dejstvo", oziroma "nov dokaz", ne gre za dejstvo ali dokaz, ki nastane po izdani odločbi, pač pa za dejstvo, oziroma dokaz, ki je obstajalo že v času odločanja, le da se zanj ni vedelo ali ni obstajala možnost, da bi se uveljavljalo v postopku. Če tako dejstvo ali dokaz nastane po izdaji odločbe, to ni novo dejstvo ali nov dokaz v smislu 1. točke 260. člena ZUP in torej ni obnovitveni razlog.

14. Sodišče se v celoti pridružuje ugotovitvam tožene stranke, da dokument, ki ga je predlogu za obnovo postopka priložil tožnik, ni novo dejstvo ali dokaz, ki bi lahko, če bi se zanj vedelo v trenutku odločanja, privedlo do nove odločitve. Kot je pravilno ugotovila tožena stranka, dejanska raba zemljišča, kot je vodena v evidencah, ni pomembna pri ugotovitvi ali lastnik kmetijskega zemljišča, oziroma njegov uporabnik ravna tako, kot to od njega zahteva določba 7. člena ZKZ, opisana v 12. točki te obrazložitve. Sodišče tudi ugotavlja, da je tožnik v predlogu za obnovo postopka navedel, da je dokaz o rabi zemljišča pridobil šele po tem, ko je bila odločba že dokončna, iz dokaza pa ne izhaja, da bi obstajal že v času odločanja, kar pomeni, da tudi iz tega razloga dokumenta ne gre šteti za novo dejstvo ali dokaz, ki bi dopuščal obnovo postopka. Tožnikova obširna navajanja o tem, kako bi moral tožena stranka ravnati v postopku, za katerega predlaga, naj se obnovi in kako bi morala izvajati dokaze, so brezpredmetna, saj je postopek zaključen in bi tovrstna navajanja lahko tožnik uveljavljal le s pravnimi sredstvi zoper takrat sprejeto odločitev. Iz istega razloga zato tudi ni mogoče upoštevati njegovih zatrjevanj o tem, da ni enako obravnavan kot drugi lastniki nepremičnin (ob tem niti ne navede za koga naj bi šlo in na katere nepremičnine se to nanaša) in tudi ne o njegovem zdravstvenem stanju. Slednja dva razloga, kot je ugotovila tudi tožena stranka, sicer nista okoliščini, ki bi dopuščali obnovo postopka v skladu z 260. členom ZUP. Tožnik v tožbi zgolj ponavlja svoje navedbe iz predloga za obnovo postopka, do katerih se je tožena stranka v izpodbijani odločbi opredelila in se tem razlogom sodišče, poleg vsega doslej navedenega, pridružuje (drugi odstavek 71. člena ZUS-1).

15. Sodišče ugotavlja, da je tožena stranka po tem, ko je ugotovila, da tožnik ni verjetno izkazal, da obstajajo okoliščine, ki utemeljujejo njegov predlog za obnovo postopka, ta predlog na podlagi prvega odstavka 267. člena ZUP pravilno zavrgla.

O predlogu za podaljšanje roka, določenega z odločbo tožene stranke št. 0611-29/2015/2 z dne 10. 3. 2015:

16. Tožnik je predlagal, naj se mu rok, ki mu je bil z navedeno odločbo določen za izpolnitev obveznosti, podaljša, svoj predlog pa oprl na določbo 99. člena ZUP. Sodišče soglaša s toženo stranko, da rok, ki je bil določen z izpodbijano odločbo, ni rok, ki bi bil tožniku določen za izvedbo posameznega dejanja v upravnem postopku, pač pa rok za izpolnitev obveznosti. Pravilno tudi ugotavlja, da je podaljšanje takega roka mogoče doseči v postopku izpodbijanja odločitve s pravnimi sredstvi ali v postopku odločanja o izvršbi, če so za to izpolnjeni pogoji. Sodišče z vsemi razlogi, ki jih je navedla tožena stranka v izpodbijani odločbi, soglaša, in se jim, da bi se izognilo ponavljanju, v celoti pridružuje (drugi odstavek 71. člena ZUS-1). Nenazadnje, sprejeto odločitev tožene stranke utemeljuje tudi upravno sodna praksa tako Vrhovnega sodišča RS (na primer, v sklepu, št. I Up 455/08 z dne 1. 10. 2009, ki ga tožena stranka citira, enako tudi v sklepu, št. I Up 73/2012 z dne 3. 10. 2012) kot tudi Upravnega sodišča RS (na primer v zadevah I U 143/2015 z dne 25. 2. 2015, II U 148/2012 z dne 3. 4. 2013). Sodišče tudi sicer ugotavlja, da tožnik v tožbi, razen da predstavlja svoje videnje poteka že zaključenega postopka in mnenje, kako bi moral ravnati upravni organ in kakšna bi morala biti odločitev, ne navaja ničesar, kar bi narekovalo drugačno odločitev.

17. Skladno z navedenim sodišče ugotavlja, da je tožena stranka tožnikov predlog za podaljšanje roka za izpolnitev obveznosti utemeljeno zavrgla.

18. Tožena stranka je pri odločanju o tožnikovem predlogu za sklenitev poravnave pravilno izhajala iz določbe 137. člena ZUP, ki ureja postopek poravnave v upravnem postopku ter skladno s tem ugotovila, da morata biti za sklenitev poravnave izpolnjena dva pogoja: obstajati morata dve ali več strank z različnimi interesi, poravnava pa se lahko sklene, preden se postopek zaključi. Sodišče soglaša, da v obravnavanem primeru niti prvi in niti drugi pogoj nista izpolnjena, saj je tožnik edina stranka v postopku, postopek pa je tudi zaključen, kar pomeni, da je odločitev tožene stranke pravilna. Tožnik v tožbi, kot je bilo ugotovljeno tudi v predhodnih točkah, zgolj predstavlja svoje mnenje o tem, kako naj bi poteka postopek, ki je že zaključen, obema prej navedenima ključnima ugotovitvama pa navsezadnje niti ne oporeka.

19. Sodišče na podlagi navedenega ugotavlja, da je tožena stranka utemeljeno zavrgla tudi tožnikov predlog za sklenitev poravnave.

20. Glede na navedeno je sodišče zaključilo, da tožba ni utemeljena in jo je na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo. Ker v tožbi niso navedena nova dejstva in dokazi, ki bi lahko vplivali na odločitev, je sodišče, skladno z 2. alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 99, 137, 260, 260-1, 267, 267/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.