UPRS Sodba I U 623/2016-7
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-07-06

Lara Bartenjev (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), mag. Mira Dobravec Jalen

vodno soglasje - legalizacija objekta - vodovarstveno območje

Postopek za izdajo soglasij k gradbenemu dovoljenju za že obstoječ oziroma zgrajen objekt se s stališča pravne ureditve v ničemer ne razlikuje od postopka izdaje gradbenega dovoljenja in potrebnih soglasij v primeru šele načrtovane oziroma nameravane gradnje objekta. T. i. legalizacija ne pomeni drugega kot izdajo gradbenega dovoljenja in soglasij k gradbenemu dovoljenju pod enakimi pogoji, kot jih določajo predpisi za gradnjo šele načrtovanega objekta, torej skladno z vsemi določbami relevantnih predpisov, ki se nanašajo na gradnjo novih objektov.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo na podlagi osmega odstavka 153. člena Zakona o vodah (v nadaljevanju ZV-1) zavrnil zahtevo tožnikov za izdajo vodnega soglasja h gradnji stanovanjske hiše v ..., na zemljiščih s parcelnimi številkami 47/8, 47/9, 50/2, 50/3, k.o. ... in odločil, da stroški v postopku niso nastali.

2. Iz obrazložitve izhaja, da je v obravnavanem primeru gradnja predvidena na parcelah, ki se na podlagi Odloka o varovanju vodnih virov Bistrica nad Novo vasjo, Bašelj, Povlje, Čemšenik, Zabukovje in črpališča pri Koreninšku na Kokri (v nadaljevanju Odlok o varovanju vodnih virov) nahajajo v prvem, najožjem vodovarstvenem pasu, kjer glede na 5. člen navedenega odloka gradnja novih objektov ni dovoljena.

3. Prvostopenjski organ pojasnjuje, da je na podlagi 216. člena ZV-1 Odlok o varovanju vodnih virov prenehal veljati, se pa uporablja do sprejetja predpisov iz 209. in 210. člena ZV-1, med katerimi so tudi predpisi, s katerimi vlada na podlagi 74. člena ZV-1 določi vodovarstvena območja. Organ prve stopnje je ugotovil, da tak predpis za obravnavano območje še ni sprejet, zato je uporabil navedeni odlok.

4. Nadalje pojasnjuje, da je dejstvo, da je Odlok o varovanju vodnih virov prenehal veljati, preprečevalo, da bi se mnenjedajalec v procesu sprejemanja Odloka o izvedbenem prostorskem načrtu Mestne občine Kranj, ki predvideva možnost legalizacije obravnavanega objekta, skliceval nanj oziroma ni bilo mogoče izdati negativnega mnenja. Četudi bi mnenjedajalec moral upoštevati Odlok o varovanju vodnih virov in je spregledal njegove določbe, to ne pomeni, da ga mora spregledati tudi upravni organ pri odločanju o izdaji vodnega soglasja. Vodnega soglasja ni mogoče izdati na podlagi prostorskega akta, saj je upravni organ pri odločanju vezan na predpise iz svoje pristojnosti, zlasti na predpise s področja upravljanja z vodami.

5. Iz obrazložitve še izhaja, da je treba nelegalno zgrajeni objekt, ki dejansko že obstaja, šteti kot pravno neobstoječ objekt, zato je uporaba določbe iz Odloka o varovanju vodnih virov, ki uporablja besedno zvezo "gradnja novega objekta" , utemeljena tudi v primerih odločanja o izdaji vodnega soglasja za potrebe t. i. legalizacije obstoječih objektov.

6. Drugostopenjski organ je zavrnil pritožbo tožnikov, v obrazložitvi pa v bistvenem ponavlja razloge prvostopenjske odločbe. Dodaja, da je prvostopenjski organ pravilno ugotovil dejansko stanje, na tako ugotovljeno dejansko stanje pravilno uporabil materialno pravo ter izpodbijano odločbo izčrpno in pravilno obrazložil.

7. Tožnika se z odločitvijo ne strinjata in v tožbi obširno navajata, da je obrazložitev drugostopenjskega organa pomanjkljiva, brez razlogov o odločilnih dejstvih in utemeljenih argumentov. Pritožbeni organ ni odločil na temelju zakona, pač pa na podlagi drugih kriterijev, ki pri odločanju ne bi smeli priti v poštev. Predmetne odločbe ni moč preveriti in preizkusiti. Pritožbeni organ ni presodil niti ene pritožbene navedbe, zato ne vesta, ali se je seznanil z vsebino pritožbe in jo procesno in materialno tehtal. Drugostopenjski organ uporablja druga merila, kot veljajo v pravni državi. Menita, da so jima kršene pravice iz 14., 22. in 33. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava RS).

8. Dalje navajata, da je Mestna občina Kranj v letu 2014 sprejela Odlok o izvedbenem prostorskem načrtu Mestne občine Kranj, v katerega je umestila možnost legalizacije obravnavane stanovanjske hiše, če se ustrezno uredi odvajanje odpadnih in padavinskih vod. Prvostopenjski organ se naslanja na 5. člen Odloka o varstvu virov pitne vode na območju Občine Kranj iz leta 1984, ki pa je bil razveljavljen z uveljavitvijo Zakona o vodah. Zato ni jasno in ni logično, da arbitrarno vztraja pri svojem stališču.

9. Menita, da organ prve stopnje ni zavzel stališča glede Odloka o izvedbenem prostorskem načrtu Mestne občine Kranj in Mnenja s področja upravljanja z vodami k Občinskemu prostorskemu načrtu Mestne občine Kranj št. 35001-672/2013 z dne 27. 8. 2014 (v nadaljevanju Mnenje s področja upravljanja z vodami), pač pa trmasto vztraja na določbi predpisa, ki se ne uporablja več. Ni mogoče razumeti, da je organ v svojem mnenju zavzel stališče, da je objekt dovoljeno legalizirati in izdal pozitivno soglasje, pri konkretizaciji pa tega mnenja ne upošteva. Pravilo, da gradnja na prvem vodovarstvenem območju ni dovoljena, dopušča izjemo v obliki obstoja že zgrajenega objekta na tem območju.

10. Menita, da so bile v postopku kršene določbe Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), dejansko stanje ni bilo pravilno ugotovljeno, v posledici tega je bil nepravilno uporabljen materialni predpis. Predlagata, naj sodišče izpodbijani upravni akt odpravi, izvede ustno obravnavo in o zadevi meritorno odloči oziroma izpodbijani akt odpravi in vrne organu prve stopnje v ponovni postopek, toženki pa naloži plačilo stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

11. Toženka je sodišču dostavila upravne spise, ki se nanašajo na obravnavano zadevo, na tožbo pa ni odgovorila.

13. V zadevi ni sporno, da se obravnavani objekt po Odloku o varovanju vodnih virov nahaja na najožjem varstvenem pasu (I. vodovarstvenem pasu), saj tožnika tega ne prerekata.

14. Po osmem odstavku 153. člena ZV-1 ministrstvo zavrne izdajo vodnega soglasja z odločbo, če ugotovi, da poseg v prostor po predpisih iz njegove pristojnosti ni sprejemljiv oziroma da načrt, projekt oziroma rešitve za poseg niso izdelani v skladu s projektnimi pogoji oziroma pogoji za druge posege v prostor.

15. V zvezi s tožbenimi očitki o neobrazloženosti drugostopenjske odločbe sodišče ugotavlja, da je organ druge stopnje v svoji odločbi v bistvenem povzel razloge za odločitev iz prvostopenjske odločbe, iz česar jasno izhaja, da se torej sklicuje na razloge iz prve odločbe. To pa je v skladu z drugim odstavkom 254. člena ZUP, po katerem se lahko organ druge stopnje sklicuje na razloge iz prve odločbe, če je že organ prve stopnje v obrazložitvi svoje odločbe pravilno presodil navedbe, ki se uveljavljajo v pritožbi.

16. V zadevi je namreč pravno odločilna okoliščina, da se obravnavani objekt nahaja na najožjem varstvenem pasu, kjer po Odloku o varovanju vodnih virov gradnja novih objektov ni dovoljena. To relevantno okoliščino je ustrezno pojasnil že prvostopenjski organ, do nje pa se je opredelil tudi organ druge stopnje. Prav tako sta se upravna organa ustrezno opredelila do ostalih tožbenih ugovorov, kot obrazloženo v nadaljevanju, zato očitek o neobrazloženosti drugostopenjske odločbe ni utemeljen. Sodišče ugotavlja, da je pavšalna tudi tožbena navedba, da v prvostopenjski odločbi manjkajo razlogi o odločilnih dejstvih.

17. Tako sta po presoji sodišča organ druge stopnje kot tudi organ prve stopnje zadostila standardu obrazloženosti odločbe v skladu z 214. členom ZUP, zato tožnika s sklicevanjem na 7. točko drugega odstavka 237. člena ZUP ter na 14. in 22. člen Ustave RS ne moreta uspeti. Neutemeljeno je tudi sklicevanje na 33. člen Ustave RS, saj organ druge stopnje ni potrjeval odločitve za odstranitev zasebne lastnine, kot napačno trdita tožnika, saj to niti ni bil predmet tega upravnega postopka, v katerem se je odločalo o zahtevi tožnikov za izdajo vodnega soglasja.

18. Iz teh razlogov so neutemeljene obširne pavšalne tožbene navedbe o neobrazloženosti drugostopenjske odločbe, ki se glede na 2. člen Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) v tem upravnem sporu niti ne izpodbija, in sklicevanje na sodne odločbe Upravnega sodišča RS, ki se nanašajo na drugačne situacije ter na drugačna pravna in dejanska stanja v njih obravnavanih zadev.

19. Pravno napačno je tudi tožbeno stališče, da je bil Odlok o varovanju vodnih virov z uveljavitvijo ZV-1 razveljavljen. Po 216. členu ZV-1 z dnem uveljavitve tega zakona prenehajo veljati predpisi lokalnih skupnosti, ki so bili sprejeti na podlagi 57., 58., 60. in 66. člena zakona o vodah (Uradni list SRS, št. 38/81, 29/86 in Uradni list RS, št. 15/91 ter 52/2000), se pa uporabljajo do sprejetja predpisov iz 209. in 210. člena tega zakona.

20. Ker v obravnavanem primeru ni sporno, da vlada za predmetno območje še ni določila vodovarstvenega območja iz prvega odstavka 74. člena ZV-1 in s tem sprejela predpisa iz 209. člena ZV-1, se glede na izrecno določbo 216. člena ZV-1, Odlok o varovanju vodnih virov, sprejet na podlagi 60. člena Zakona o vodah (Uradni list SRS, št. 38/1981), še vedno uporablja. V tem smislu je določbo 216. člena ZV-1 pravilno interpretirala in uporabila tudi toženka.

21. Tako je po presoji sodišča toženka pravilno uporabila materialno pravo, ko se je pri odločitvi sklicevala (tudi) na Odlok o varovanju vodnih virov, zato ji ni moč očitati arbitrarnosti oziroma odločanja mimo določb, kot pavšalno in neutemeljeno navajata tožnika.

22. Neutemeljen je tudi tožbeni očitek, da upravni organ naj ne bi zavzel stališča glede Odloka o izvedbenem prostorskem načrtu Mestne občine Kranj in Mnenja s področja upravljanja z vodami. Iz obrazložitve izpodbijane prvostopenjske odločbe namreč izhaja, da upravni organ meni, da je dejstvo, da Odlok o varovanju vodnih virov ne velja več, preprečevalo, da bi se mnenjedajalec v procesu sprejemanja Odloka o izvedbenem prostorskem načrtu Mestne občine Kranj skliceval nanj oziroma da na podlagi neveljavnega Odloka o varovanju vodnih virov ni mogel izdati negativnega mnenja. Dalje izhaja, da tudi, če bi mnenjedajalec navedeni odlok moral upoštevati, pa je spregledal njegove določbe, to ne pomeni, da jih mora spregledati tudi upravni organ pri odločanju o izdaji vodnega soglasja. Glede na to je po presoji sodišča iz izpodbijane odločbe razvidno stališče upravnega organa v zvezi z navedenimi akti, zato tožbene navedbe, da prvostopenjski organ naj ne bi zavzel stališča glede navedenih aktov, ne držijo.

23. Sodišče pritrjuje stališču upravnega organa, da vodnega soglasja ni mogoče izdati na podlagi prostorskega akta. S prostorskimi akti se namreč določajo usmeritve v zvezi s posegi v prostor, vrste možnih posegov v prostor ter pogoji in merila za njihovo izvedbo (drugi odstavek 14. člena Zakon o prostorskem načrtovanju; v nadaljevanju ZPNačrt), medtem ko se o izdaji vodnega soglasja odloča na podlagi predpisov iz pristojnosti ministrstva, torej skladno z ZV-1 in na njegovi podlagi sprejetimi podzakonskimi predpisi (osmi odstavek 153. člena ZV-1). Postopek izdaje vodnega soglasja in postopek sprejemanja prostorskih aktov sta torej dva povsem različna pravna postopka. Pozitivno mnenje s področja upravljanja z vodami k občinskemu prostorskemu načrtu zato tudi po mnenju sodišča samo po sebi ne omogoča (avtomatične) izdaje vodnega soglasja v konkretnih primerih.

24. Pravno zmotno je tudi tožbeno stališče, da je dopuščena izjema od prepovedi gradnje na najožjem varstvenem pasu v primeru obstoja že zgrajenega objekta na tem območju oziroma v primeru t. i. legalizacije objekta. Kot pravilno pojasni toženka, je treba t. i. nelegalni objekt šteti kot pravno neobstoječ objekt. Postopek za izdajo soglasij k gradbenemu dovoljenju za že obstoječ oziroma zgrajen objekt se s stališča pravne ureditve v ničemer ne razlikuje od postopka izdaje gradbenega dovoljenja in potrebnih soglasij v primeru šele načrtovane oziroma nameravane gradnje objekta. T. i. legalizacija ne pomeni drugega kot izdajo gradbenega dovoljenja in soglasij k gradbenemu dovoljenju pod enakimi pogoji, kot jih določajo predpisi za gradnjo šele načrtovanega objekta, torej skladno z vsemi določbami relevantnih predpisov, ki se nanašajo na gradnjo novih objektov.

25. Glede na obrazloženo je imel upravni organ v osmem odstavku 153. člena ZV-1 in upoštevaje 5. člen Odloka o varovanju vodnih virov, ki novogradenj, kamor sodi tudi t. i. legalizacija že zgrajenih objektov, na območju najožjega varstvenega pasu, ne dovoljuje, pravno podlago za zavrnitev izdaje vodnega soglasja, saj - kot izhaja iz razlogov izpodbijane odločbe in s čimer se strinja tudi sodišče (drugi odstavek 71. člena ZUS-1) - je ugotovil, da konkreten poseg v prostor ni sprejemljiv.

26. Sodišče v zadevi ni meritorno odločalo, ker niso izpolnjeni pogoji po 65. členu ZUS-1. V skladu z drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 je odločilo brez glavne obravnave, ker stranki nista navedli dejstev ali dokazov, ki bi lahko vplivali na odločitev.

27. Ker je glede na obrazloženo izpodbijana odločba pravilna in na zakonu utemeljena, je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

28. Po četrtem odstavku 25. člena ZUS-1 v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Zakon o vodah (2002) - ZV-1  - člen 153, 153/8

Zakon o graditvi objektov - ZGO-1  - člen 50a

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.