UPRS Sodba I U 571/2016-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-06-01

Lara Bartenjev (preds.), Irena Grm (poroč.), Andrej Kmecl

gradbeno dovoljenje - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - skladnost projekta s prostorskim aktom - namembnost zemljišča

Toženka je pravilno uporabila OPN tako, da je najprej na podlagi grafičnega dela ugotovila območje nameravanega posega, to je, v kateri EUP in na katerem njenem konkretnem delu se nahaja lokacija predvidenega posega, in nato na podlagi tega ugotovila, kateri v tekstualnem delu zapisani podrobnejši prostorsko izvedbeni pogoji veljajo na območju nameravanega posega.

Za odločitev ni pomembno dejstvo, da ima tožnik za obstoječi objekt veljavno lokacijsko in gradbeno dovoljenje. Z odločitvijo o zavrnitvi tožnikove zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja za rekonstrukcijo in dozidavo obstoječega objekta se v navedeno lokacijsko in gradbeno dovoljenje ne posega.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo in sklepom je prvostopenjski organ zavrnil tožnikovo zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja za rekonstrukcijo in dozidavo počitniške hiše na zemljiščih s parc. št. 491/1 in 496/3 k. o. ... (1. točka izreka), zavrgel zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo enostavnega objekta - pokritega skladišča za drva (2. točka izreka) in ugotovil, da ni bilo stroškov postopka (3. točka izreka).

2. V obrazložitvi odločbe navaja, da se predviden poseg nanaša na objekt, ki je bil legaliziran na podlogi Odloka o prostorsko ureditvenih pogojih za sanacijo degradiranega prostora v Občini Krško (Ur. l. RS, št. 41/94) kot začasni objekt brez možnosti dodatnih sprememb ali posegov do sprejetja odloka o varovanju naravne in kulturne dediščine. Ugotavlja, da se po veljavnem Odloku o občinskem prostorskem načrtu Občine Kostanjevica na Krki (Ur. l. RS, št. 51/2013, v nadaljevanju OPN) lokacija gradnje nahaja v enoti urejanja prostora (EUP) "ostali odprti prostor", kjer so prostorski izvedbeni pogoji določeni po namenski rabi. Konkretno EUP z oznako OP17/1 - OP17/2 definira 117. člen OPN, ki določa, da ostali odprt prostor sestavljajo kmetijska in gozdna zemljišča (K1, K2 in G), razpršena gradnja, celinske vode in površine ceste. Na podlagi grafičnega dela OPN, ki skladno s 59. členom OPN, določa podrobnejšo namensko rabo, je ugotovil, da se predvidena gradnja nahaja na območju z namensko rabo K1.

3. Navaja, da je tožniku dal možnost, da glede na navedeno spremeni zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja, ter da mu je hkrati predlagal naj pri pristojni geodetski upravi izposluje vris objekta v kataster stavb in poda predlog pri pristojni občinski upravi za vris objekta v grafični del OPN, vendar je tožnik vztrajal pri prvotni zahtevi in hkrati priložil mnenje Ministrstva za okolje in prostor. Meni, da se navedeno mnenje ne nanaša na obravnavano situacijo, v kateri objekt v OPN ni zabeležen kot razpršena gradnja. Nadalje navaja, da ob upoštevanju opredelitve razpršene gradnje v 118. členu OPN, vsebine določb 49. in 2. člena OPN, in dejstva, da objekt v grafičnem delu ni prikazan kot objekt razpršene gradnje, lokacija nameravane gradnje spada v območje z oznako K1. Dodaja, da pravnomočno gradbeno dovoljenje ne vpliva na presojo, da je objekt po prostorskem načrtu uvrščen med območja kmetijskih zemljišč in so zato na njem dovoljeni posegi, ki veljajo za kmetijska zemljišča.

4. Navaja še, da projektna dokumentacija vključuje tudi gradnjo pokritega skladišča za drva, tlorisne površine 16,80 m

, ki po Uredbi o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje spada med enostavne objekte, katerih gradnja, ki je v skladu z veljavnim prostorskim aktom, se lahko prične brez gradbenega dovoljenja. Zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja je zato v tem delu zavrgel.

5. Drugostopenjski organ je pritožbo zoper izpodbijano odločbo zavrnil. Iz obrazložitve izhaja, da soglaša z razlogi izpodbijane odločbe.

6. Tožnik se z izpodbijano odločbo ne strinja in zoper njo vlaga tožbo. V njej navaja, da je lastnik lesenega bivalnega objekta v izmeri cca. 19,2 m2 in da je zaradi njegove dotrajanosti podal zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja za rekonstrukcijo in dozidavo te počitniške hišice.

7. Sklicuje se na svoje pritožbene ugovore, v katerih trdi, da njegova zahteva temelji na veljavnem gradbenem dovoljenju z dne 5. 4. 1995, za katerega je bilo določeno funkcionalno zemljišče in zanj plačana odškodnina zaradi spremembe namembnosti kmetijskega zemljišča; na določbah 118. člena OPN, ki za legalno zgrajene objekte na EUP ostali odprt prostor OP 17/1 dopušča možnost nadomesten gradnje, rekonstrukcijo in dozidave; ter na priporočilu občinske uprave Občine Kostanjevica na Krki, ki naj bi imelo enako vsebino. Sklicuje se še na mnenje Ministrstva za okolje in prostor, Direktorata za prostor, graditev in stanovanja z dne 8. 12. 2015, ki naj bi v celoti pritrdilo njegovim trditvam, in sklep Geodetske uprave Slovenije z dne 30. 11. 2015, po katerem je zemljišče na parc. št. 491/1 in 496/3 evidentirano kot zemljišče pod stavbo v izmeri 20 m

8. Meni, da so podani vsi pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja in da je neujemanje zakrivil sestavljavec OPN, ki ni upošteval tožnikovega objekta, ki ima gradbeno dovoljenje in je zanj plačana odškodnina za uzurpacijo zemljišča. Da zaradi neujemanja ne sme trpeti posledic, je tudi stališče ministrstva v mnenju z dne 8. 12. 2015. Zmotna naj bi bila razlaga, po kateri v razpršeno gradnjo spadajo le objekti, ki so razvidni v grafični prilogi OPN. Meni, da za tako razlago ni podlage v 118. členu OPN.

9. Trdi, da postopek, v katerem je bil pozvan, da prekvalificira svojo zahtevo in namesto bivanjskega objekta prosi za postavitev kmetijskega objekta po 119. členu OPN, ni bil v skladu z Zakonom o upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Organ naj bi s tem posegel v njegove pridobljene pravice, to je v pravnomočno lokacijsko in gradbeno dovoljenje ter plačano legalizacijo za objekt počitniške hišice. S tem naj bi namreč toženka izpodbila tožnikovo veljavno gradbeno dovoljenje ter obšla določbe 117. in 118. člena OPN.

10. Toženki očita, da je materialno pravo uporabila arbitrarno. Zmotno naj bi bil uporabljen inštitut stavbnega zemljišča iz 24. točke prvega odstavka 2. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt) oziroma gradbene parcele iz 127. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o graditvi objektov (ZGO-1B).

11. V izpodbijani odločbi naj bi bilo zmotno povzeta vsebina mnenja ministrstva z dne 8. 12. 2015. Sklicevanje na sodbi tega sodišča II U 486/2012 in II U 219/2010 naj bi bilo nerelevantno oziroma deplasirano.

12. Navaja, da je v vsebini 59. člena OPN pomembnejše, da so v preglednici prikazane vrste območji namenske rabe, njihova pretežna namembnost in grafični znak, ki opredeljuje posamezno vrsto rabe. Organ naj bi netočno navajal, da 2. člen OPN določa, da grafični del vsebuje prikaz območji, saj naj bi samo našteval, da OPN vsebuje tekstualni, grafični del in priloge, pri čemer naj bi bil tekstualni del na prvem mestu, grafični del pa naj bi vseboval le zasnove in usmeritve.

15. V obravnavani zadevi je sporno, ali veljavni OPN dovoljuje rekonstrukcijo in dozidavo tožnikove počitniške hiše na zemljiščih s parc. št. 491/1 in 496/3, obe k. o. ..., v zvezi s čimer je tožnik zaprosil izdajo gradbenega dovoljenja.

16. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da ima tožnikov obstoječi objekt veljavno lokacijsko in gradbeno dovoljenje, vendar pa predvidena gradnja leži na območju EUP ostalih odprtih prostorov prostorov, in sicer konkretno na območju, ki je, kot izhaja iz grafične priloge, območje kmetijskih zemljišč, na katerem ni dovoljena gradnja, ki jo z zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja uveljavlja tožnik.

17. Tožnik se z navedenim ne strinja in uveljavlja, da toženka zmotno razlaga OPN, ki po njegovem mnenju dovoljuje v zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja predvideno gradnjo, in meni, da toženka ne bi smela upoštevati grafične priloge, ki se po njegovem mnenju ne ujema s tekstualnim delom OPN.

18. Po presoji sodišča je izpodbijana odločitev pravilna in zakonita, tožba pa neutemeljena. Tožena stranka je tudi pravilno presodila, da v tem primeru ne gre za neujemanje med tekstualnim in grafičnim delom OPN.

19. Kot izhaja iz 2. člena veljavnega OPN Občine Kostanjevica na Krki, ta vsebuje tekstualni in grafični del ter priloge. V drugem odstavku 2. člena OPN je določeno, kaj je vsebina tekstualnega dela, tretjem in četrtem odstavku pa, kaj je vsebina grafičnega dela.

20. Po tretjem odstavku 60. člena OPN so izvedbeni prostorsko izvedbeni pogoji (43. člen ZPNačrt) v EUP za odprti prostor določeni po namenski rabi. Iz tretje alineje četrtega odstavka 2. člena in drugega odstavka 59. člena OPN pa izhaja, da so območja podrobnejše namenske rabe prostora (42. člen ZPNačrt) prikazana v grafičnem delu izvedbenega dela OPN.

21. V tekstualnem delu so v okviru izvedbenega dela OPN (III. poglavje) poleg splošnih določb (1. poglavje) in skupnih prostorskih izvedbenih pogojev (2. poglavje) določeni tudi podrobnejši prostorsko izvedbeni pogoji (3. poglavje) za ostali odprti prostor z oznako OP 17/1 - OP 17/2 (podpoglavje 3.1.15). V tem podpoglavju je v 117. členu določeno, da ostali odprti prostor sestavljajo kmetijska in gozdna zemljišča (K1, K2 in G), vključno z razpršeno gradnjo, celinske vode (VC) in površine cest (PC), ki se nahajajo izven območij naselij. V določbah od 118. do 122. člena navedenega podpoglavja OPN pa so za vsako od navedenih vrst namenske rabe določeni podrobnejši prostorsko izvedbeni pogoji.

22. Glede na navedeno je toženka pravilno uporabila OPN tako, da je najprej na podlagi grafičnega dela ugotovila območje nameravanega posega, to je, v kateri EUP in na katerem njenem konkretnem delu se nahaja lokacija predvidenega posega, in nato na podlagi tega ugotovila, kateri v tekstualnem delu zapisani podrobnejši prostorsko izvedbeni pogoji veljajo na območju nameravanega posega. Ker je toženka na naveden način, to je z vpogledom v grafično prilogo, ugotovila, da se lokacija nameravanega posega nahaja na območju kmetijskih zemljišč (K1), ne pa na območju razpršene gradnje, ni imela podlage za uporabo prostorsko izvedbenih pogojev iz 118. člena OPN, ki veljajo za razpršeno gradnjo, temveč je pri odločanju o tožnikovi zahtevi lahko uporabila le prostorsko izvedbene pogoje, določene v 119. členu OPN, ki veljajo za najboljša in druga kmetijska zemljišča.

23. Na drugačno odločitev ne vpliva besedilo določbe prvega odstavka 118. člena OPN, po katerem je razpršena gradnja zemljišče pod stavbo izven območji stavbnih zemljišč. Navedena določba prostorsko izvedbenih pogojev namreč vsebuje splošno opredelitev razpršene gradnje, ne pove pa, na katerem konkretnem območju namenske rabe se to pravilo uporablja. Slednje, torej, na katerem območju namenske rabe se uporabljajo prostorsko izvedbeni pogoji iz 118. člena OPN, je razvidno iz grafičnega dela OPN.

24. Za odločitev ni pomembno dejstvo, da ima tožnik za obstoječi objekt veljavno lokacijsko in gradbeno dovoljenje. Z odločitvijo o zavrnitvi tožnikove zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja za rekonstrukcijo in dozidavo obstoječega objekta se v navedeno lokacijsko in gradbeno dovoljenje ne posega. Navedeni pravnomočni odločbi veljata za objekt (dovoljujeta njegov obstoj), kakršen je naveden v teh dovoljenjih, ne pa za gradnjo, ki jo tožnik uveljavlja z obravnavno zahtevo, ki je bila predmet odločanja z izpodbijano odločbo. Pri tem sodišče pripominja, da zgolj za vzdrževanje objekta, ki glede na 10. točko prvega odstavka 2. člena Zakona o graditvi objektov (ZGO-1) pomeni izvedbo del, s katerimi se objekt ohranja v dobrem stanju in se omogoča njegova uporaba, gradbeno dovoljenje ni potrebno.

25. Na odločitev ne vpliva niti tožnikovo sklicevanje na definicijo stavbnega zemljišča iz 24. točke prvega odstavka 2. člena ZPNačrt oziroma gradbene parcele iz 127. člen ZGO-1B, niti trditve, da je za namen legalizacije obstoječe gradnje plačal ustrezno nadomestilo. Organ mora namreč pri odločanju o dovoljenosti gradnje uporabiti tiste prostorske izvedbene pogoje, ki veljajo za konkretno območje namenske rabe prostora, kot ga določa OPN, ta pa je, kot že rečeno, v veljavnem OPN Občine Kostanjevica na Krki prikazan v grafičnem delu OPN. Povedano drugače: ne glede na to, da se zemljišče pod legalno zgrajenim oziroma legaliziranim obstoječim objektom po navedenih določbah šteje za stavbno, je za odločitev o dovoljenosti načrtovane gradnje pomembno le, kako namensko rabo konkretne lokacije določa veljavni OPN.

26. Glede na pojasnjeno razlago relevantnih določb ZPNačrt in OPN se tožnik neutemeljeno sklicuje tudi na mnenje Ministrstva za okolje in prostor z dne 8. 12. 2015 in občine v odgovoru na njegovo vlogo za soglasje za postavitev mobilne hiške z dne 30. 7. 2015. V obeh primerih gre namreč za stališča o razlagi materialnega prava, na katera pa organ, ki odloča v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, ni vezan. Tako prvostopenjski kot drugostopenjski organ pa sta v tem primeru ustrezno pojasnila pravno naziranje, na katero sta oprla svojo odločitev, in se s tem opredelila tudi do ugovorov, ki jih tožnik opira na navedeni mnenji.

27. Ker je bilo po povedanem v obravnavani zadevi materialno pravo pravilno uporabljeno, ni podan niti z očitkom o zmotni uporabi materialnega prava povezan očitek o kršitvi pravil upravnega postopka, ki naj bi bil v tem, da je prvostopenjski organ tožnika opozoril na možnost, da spremeni zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja oziroma da da pobudo za ustrezno spremembo OPN.

28. Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je tožba neutemeljena, zato jo je zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

29. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem vsaka stranka trpi svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 66, 66/1, 66/1-1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.