UPRS sodba I U 1023/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-09-27

Petra Hočevar (preds.), mag. Mira Dobravec Jalen (poroč.), Lara Bartenjev

promet s kmetijskimi zemljišči - odobritev pravnega posla - zahteva za odobritev pravnega posla - dedovanje kmetijskih gospodarstev - zaščitena kmetija - delitev zaščitene kmetije

Pri predmetni izročitvi dednega odpravka gre za promet s kmetijskimi zemljišči (oziroma gozdovi, kmetijami), ki mora biti obravnavan po določbah ZKZ, in torej za pridobitev lastninske pravice s pravnim poslom med živimi (17. člen ZKZ).

Tožnika zmotno menita, da bi organ pri odločanju moral upoštevati stanje ob vložitvi vloge za odobritev pravnega posla. Podlago za tako presojo predstavlja  določba 5. člena ZDKG-A. Da bi se ne upošteval dejanski status kmetije v času odločanja, tudi ne izhaja iz 18. člena ZKZ.

V zadevah pridobitve lastninske pravice na kmetijskih zemljiščih (gozdovih, kmetijah) s pravnimi posli med živimi po določbah III. poglavja ZKZ se po izrecnem napotilu v četrti alineji 18. člena ZKZ po analogiji uporabljajo določbe 22. člena ZDKG. Ker je analogija utemeljena na skupnih bistvenih lastnostih primerov, to pomeni, da je treba glede na ureditev primera dopustnega oporočnega razpolaganja z zaščiteno kmetijo (da posamezno volilo ne sme preseči 2 %, vsa volila skupaj v oporoki pa ne 10 % skupnih kmetijskih površin), da bi bila primera enako pravno vrednotena, za pravne posle med živimi razlagati določbo tako, da pri posameznem pravnem poslu odsvojitev ne sme preseči 2 %.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Upravna enota Litija (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo zavrnila odobritev pravnega posla – notarskega zapisa listine o izročitvi dednega odpravka, ki sta jo 11. 11. 2011 sklenila tožnika in na podlagi katere bi drugi tožnik pridobil nepremičnine s parcelnimi št. 1706/0, 1707/0 in 1708/0, vse k.o. ... Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je bila vloga za odobritev pravnega posla vložena 6. 4. 2012. Prvič je o tej vlogi odločil organ z odločbo z dne 20. 9. 2012, in sicer je odobritev pravnega posla zavrnil na podlagi prvega odstavka 17.a člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ), ker je štel, da gre pri pravnem poslu, ki je predmet odobritve, vsebinsko gledano za darilno pogodbo, s katero lastnik podari kmetijsko zemljišče stricu. Upravno sodišče pa je s sodbo I U 133/2014 z dne 14. 10. 2014 navedeno odločbo odpravilo ter podalo navodilo, da mora upravni organ ponovno presoditi pravno naravo predloženega pravnega posla ter ugotoviti, ali gre za tak pravni posel, za katerega odobritev ni potrebna, ali pa je o vlogi za odobritev pravnega posla treba odločiti. V ponovnem postopku upravni organ ugotavlja, da sta v notarskem zapisu listine o izročitvi dednega odpravka navedena dva povezana pravna posla, in sicer izročilna in darilna pogodba ter izjava o dedni odpovedi z dne 3. 2. 1959 ter dedni dogovor, povzet v sklepu o dedovanju z dne 10. 10. 1969. Dejansko je bil dogovor iz izročilne in darilne pogodbe ponovno povzet v dednem dogovoru; dogovorjena je bila zaveza A.A. po izročitvi predmetnih parcel bratu, drugemu tožniku in je bilo potrebno za izvedbo skleniti ustrezen pravni posel. Po mnenju upravnega organa v konkretnem primeru tako gre za promet s kmetijskimi zemljišči, zato je potrebno za veljavnost pravnega posla upoštevati določbe ZKZ. Upravni organ je v nadaljevanju ugotovil, da pri predloženem pravnem poslu ne gre za katerega od primerov, ko odobritev ni potrebna, in so taksativno našteti v drugem odstavku 19. člena ZKZ. Dalje je ugotovil, da kmetija, last prvega tožnika,  izpolnjuje pogoje za zaščiteno kmetijo po Zakonu o dedovanju kmetijskih gospodarstev (v nadaljevanju ZDKG), o čemer je bila izdana odločba z dne 2. 1. 2015. V nadaljevanju je upravni organ ugotovil še, da parcela št. 1708/0 predstavlja stavbno zemljišče, za katero ZKZ ne predpisuje načina prometa ter se torej lahko odtuji od zaščitene kmetije. Zato je organ preveril izpolnjevanje pogojev za odtujitev od zaščitene kmetije za ostali dve parceli. Izjem, ko se zaščitena kmetija sme deliti po 18. členu ZKZ, organ ni ugotovil. Na podlagi 22. člena ZDKG je v postopku ugotovil, da se s predmetnim pravnim poslom od zaščitene kmetije odtujujeta parcela št. 1706/0 gozdno zemljišče v izmeri 4136 m2 in parcelna št. 1707/0 gozdno zemljišče v izmeri 3661 m2, obe k.o. ..., skupaj torej 7797 m2 gozdnih zemljišč, kar predstavlja 3,35 % skupnih kmetijskih površin zaščitene kmetije, saj kmetija obsega 232462 m2 kmetijskih in gozdnih zemljišč; ker se odtujuje več kot 2 % skupnih kmetijskih površin, tak promet ni v skladu s četrto alinejo 18. člena ZKZ. Upravni organ v nadaljevanju kot neutemeljene presoja navedbe drugega tožnika, da je v postopku treba upoštevati glede statusa kmetije pravno stanje ob vložitvi vloge za odobritev pravnega posla, to je 6. 4. 2012, ter da ni mogoče upoštevati odločbe, izdane naknadno, to je 2. 1. 2015. Poleg tega je organ ugotovil, da je kmetija drugega tožnika tudi ob vložitvi vloge za odobritev pravnega posla izpolnjevala pogoje za zaščiteno kmetijo, pri tem se organ sklicuje na sodbo tega sodišča I U 1124/2011 z dne 6. 3. 2012. Na podlagi prve alineje tretjega odstavka 19. člena ZKZ je upravni organ odobritev predloženega pravnega posla tako zavrnil.

2. Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je z odločbo z dne 12. 6. 2015 zavrnilo pritožbo prvega tožnika zoper izpodbijano odločbo prvostopenjskega organa.

3. Tožnika vlagata tožbo zaradi zmotne oziroma nepopolne ugotovitve dejanskega stanja, nepravilne uporabe materialnega prava ter bistvenih kršitev pravil postopka. V tožbi navajata, da bi prvostopenjski organ v ponovnem postopku v skladu z napotki Upravnega sodišča v sodbi I U 133/2014 moral ponovno presoditi pravno naravo predloženega pravnega posla, ki po mnenju sodišča ni darilna pogodba. Tožnika se ne strinjata s presojo organa, da je bil za izvedbo povezanih pravnih poslov sklenjen nov pravni posel. Kolikor gre za parceli 1706/0 in 1707/0, gre le (še) za razpolagalni pravni posel. Iz povezanih pravnih poslov tudi izhaja, da gre za dediščino. Navedeni parceli je drugi tožnik podedoval. Parcela št. 1708/0 pa meri le 236 m2 in je tudi zazidljiva. Od pravne opredelitve predložene listine o izročitvi dednega odpravka je torej odvisen odgovor na vprašanje, ali se na novo odtujuje od zaščitene kmetije tolikšna površina, ki presega limit 10 % vseh površin kmetije, preko katerega pravni promet ni dovoljen. Prvostopenjski organ na to vprašanje ni odgovoril v celoti. Pač pa je našel nov razlog za neodobritev pravnega posla, češ da površina vseh treh parcel presega zakonski limit 2 %, in sicer 3,35 %. Tožnika navajata, kot sta že v prvi tožbi, da ob vložitvi vloge za odobritev pravnega posla 6. 4. 2012 kmetija ni bila zaščitena. Sklicujeta se na navedbe v pritožbi. Dodajata pa še, da zakon postavlja fikcijo 10 % kot mejo, ko je zmanjšana ekonomska moč kmetije, ta limit pa upravna organa enačita z 2 %, odtujuje pa se le 3,35 %. Tožnika očitata, da je kršeno načelo enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave ter pravica do zasebne lastnine in dedovanja iz 33. člena Ustave. Tožnika sodišču predlagata, naj izpodbijano odločbo prvostopenjskega organa odpravi ter samo odloči, da se pravni posel Listina o izročitvi dednega odpravka, sklenjena dne 11. 11. 2011, odobri. Tožnika zahtevata tudi povrnitev stroškov postopka.

4. Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe kot neutemeljene iz razlogov, navedenih v obrazložitvi izpodbijane odločbe in predlaga, naj sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

6. V obravnavani zadevi je sporna odločitev prvostopenjskega organa, ki jo je ta sprejel v ponovnem postopku v izvrševanju sodbe tega sodišča I U 133/2014 z dne 14. 10. 2014, in s katero je odobritev predloženega pravnega posla, Listine o izročitvi dednega odpravka, katere predmet so nepremičnine s parc. št. 1706/0, 1707/0 in 1708/0, vse k.o. ..., zavrnil. Organ je odločitev oprl na ugotovitve, da v obravnavanem primeru gre za promet s kmetijskimi zemljišči, ki ga je treba obravnavati po določbah ZKZ, da ne gre za primere, ko odobritev pravnega posla ni potrebna ter da se gozdni zemljišči s parc. št. 1706/0 in 1707/0, ki sta predmet pravnega posla, odsvajata od zaščitene kmetije, pri čemer predstavljata 3,35 % skupnih kmetijskih površin zaščitene kmetije, v takih primerih pa, upoštevaje četrto alinejo 18. člena ZKZ in določbe 22. člena ZDKG, delitev zaščitene kmetije v prometu ni mogoča. Tožnika pa kot ključno menita, da je limit, ki z odsvajanjem od zaščitene kmetije ne sme biti presežen, 10 %, dalje, da bi organ moral upoštevati, da kmetija ob vložitvi vloge za odobritev pravnega posla ni bila zaščitena ter še očitata, da se z omejitvami  pri odsvajanju od zaščitene kmetije posega v načelo enakega varstva pravic tožnikov iz 22. člena Ustave ter v njuno pravico do zasebne lastnine in dedovanja iz 33. člena Ustave.

7. Sodišče organu pritrjuje, da pri predmetni izročitvi dednega odpravka gre za promet s kmetijskimi zemljišči (oziroma gozdovi, kmetijami), ki mora biti obravnavan po določbah ZKZ, in torej za pridobitev lastninske pravice s pravnim poslom med živimi (17. člen ZKZ). Ne glede na obstoj povezanih pravnih poslov gre (tudi) glede parc. št. 1706/0 in 1707/0 za nov pravni posel (ki se sklepa zaradi prenosa lastninske pravice, ker povezani pravni posli niso bili realizirani), tako zavezovalni kot razpolagalni, saj gre za novo pogodbeno stranko, prvega pogodbenika (oziroma v tem upravnem sporu prvega tožnika), medtem ko je v povezanih pravnih poslih sodelovala njegova pravna prednica, A.A. (katere zavezo za prenos lastninske pravice prevzema zdaj prvi pogodbenik). Tudi ob tem, če bi bilo treba šteti, da gre glede na povezana pravna posla (izročilno in darilno pogodbo ter izjavo o dedni odpovedi in dedni dogovor) pri predmetni izročitvi dednega odpravka glede parcel 1706/0 in 1707/0 le za nov razpolagalni posel, presoja sodišča ne bi mogla biti drugačna. Omejitve pri prometu s kmetijskimi zemljišči (gozdovi, kmetijami) v ZKZ so namreč določene prav zaradi reguliranja (prostega) razpolaganja s kmetijskimi zemljišči, gozdovi oziroma kmetijami(1). Sodišče ob povedanem zavrača nasprotne tožbene navedbe kot neutemeljene.

8. Sodišče se strinja tudi s presojo prvostopenjskega organa, da v obravnavanem primeru ne gre za nobenega od taksativno navedenih primerov iz drugega odstavka 19. člena ZKZ, ko pri pridobitvi kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije odobritev pravnega posla ni potrebna. Navedenega stališča organa sicer tožnika izrecno in substancirano ne izpodbijata.

9. Prav tako ni sporno, da kmetija v lasti prvega tožnika, za odsvojitev od katere pri predmetnem pravnem poslu gre, predstavlja v času izdaje izpodbijane določbe zaščiteno kmetijo v smislu določb 2. člena ZDKG. To sicer izhaja tudi iz odločbe z dne 2. 1. 2015, po kateri se kmetijsko-gozdarska gospodarska enota v lasti prvega tožnika šteje za zaščiteno kmetijo, in ki je bila izdana, kakor iz nje izhaja, na podlagi drugega odstavka 5. člena novele ZDKG-A, uveljavljene 13. 4. 2013, ter ki določa prednostno preveritev kmetij po tej zakonski noveli za tiste kmetije, ki so predmet zapuščinskega postopka ali prometa med živimi. Sodišče dodaja, da kolikor tožnika menita, da bi organ pri odločanju moral upoštevati stanje ob vložitvi vloge za odobritev pravnega posla 6. 4. 2012, ko naj kmetija ne bi bila zaščitena, da sta v zmoti. Podlago za tako presojo predstavlja prej citirana določba 5. člena ZDKG-A, ki terja prednostno preverjanje kmetij, ki so predmet (med drugim) prometa med živimi, da se v postopku prometa nato upošteva aktualen (dejanski, stvaren) status kmetije. Da bi se ne upošteval dejanski status kmetije v času odločanja, tudi ne izhaja iz 18. člena ZKZ.

10. Sicer pa sodišče ne pritrjuje navedbam tožnikov, da bi kmetija 6. 4. 2012 ne bila zaščitena. Prvostopenjski organ je v izpodbijani odločbi opravil glede statusa kmetije prvega tožnika kronološki pregled statusov od leta 1985 dalje, pri čemer je ugotovil, da je po izdaji odločbe z dne  3. 2. 2012, v kateri je bilo ugotovljeno, da kmetija ne šteje za zaščiteno kmetijo, prvi tožnik na podlagi razveze darilne pogodbe postal po podatkih zemljiške knjige 29. 3. 2012 lastnik kmetijskih zemljišč ter je bila 15. 6. 2012 izdana nova odločba, s katero je bilo ugotovljeno, da kmetija šteje za zaščiteno kmetijo, tej pa upravni organ glede na stališče Upravnega sodišča v sodbi I U 1124/2011 z dne 6. 3. 2012 pripisuje pravni učinek za nazaj, torej od trenutka, ko so nastala dejstva, ki so po zakonu relevantna za ugotovitev, ali kmetija šteje za zaščiteno, to pa sta po tedanji pozitivno pravni ureditvi v ZDKG zemljiškokatastrsko in zemljiškoknjižno stanje nepremičnin, ki sestavljajo kmetijo. Navedenih ugotovitev tožnika s svojimi navedbami v tožbi nista uspela izpodbiti.

11. V 18. členu ZKZ so v šestih alinejah taksativno določeni primeri izjem, ko se zaščitena kmetija v smislu 2. člena ZDKG v prometu sme deliti; kadar za nobenega od takih primerov ne gre, se pri prometu zaščitena kmetija ne sme deliti (napovedni stavek). V obravnavani zadevi se je upravni organ v postopku oprl na četrto alinejo (pri čemer tožnika niti ne trdita, da bi se moral opreti na katero od preostalih alinej), po kateri se sme zaščitena kmetija v prometu deliti, če se odtujijo zemljišča, ki se jih po predpisih o dedovanju kmetijskih gospodarstev sme nakloniti z oporoko, ter po njenem napotilu na ZDKG. Po 22. členu ZDKG sme oporočitelj nakloniti volilo, katerega predmet je del zaščitene kmetije, če s tem znatno ne prizadene gospodarske sposobnosti zaščitene kmetije (prvi odstavek); šteje se, da je gospodarska sposobnost zaščitene kmetije v smislu prvega odstavka tega člena znatno prizadeta, če je predmet volila kmetijsko zemljišče; šteje pa se, da ni znatno prizadeta: (1) če so predmet volil gozdna zemljišča oziroma kmetijska zemljišča z boniteto, nižjo od 40, pri čemer posamezno volilo ne presega 2 %, vsa volila skupaj pa ne presegajo 10 % skupnih kmetijskih površin ali (2) če so predmet volil stavbna zemljišča ali druge stvari ali pravice, ki spadajo v zaščiteno kmetijo, pri čemer vrednost posameznega volila ne presega 2 %, vsa volila skupaj pa ne presegajo 10 % celotne vrednosti zapuščine. Glede na to, da je organ ugotovil, da zemljišči s parc. št. 1706/0 in 1707/0, ki sta gozdni zemljišči, kar ni sporno, in ki skupaj merita 7797 m2, kar tudi ni sporno, predstavljata 3,35 %  skupnih kmetijskih površin zaščitene kmetije, ki znašajo 232462 m2 (tudi ta podatek ni sporen), je zaključil, da osvojitve teh parcel, ker presegata 2 % skupnih kmetijskih površin, ni mogoče šteti kot primera izjeme po četrti alineji 18. člena ZKZ, ki dopušča delitev zaščitene kmetije. S tako presojo organa se sodišče strinja ter zavrača navedbe v tožbi, da bi  moral organ razlagati določbo tako, da dopustna odsvojitev znaša 10 % skupnih kmetijskih površin. V zadevah pridobitve lastninske pravice na kmetijskih zemljiščih (gozdovih, kmetijah) s pravnimi posli med živimi po določbah III. poglavja ZKZ se namreč (po že navedenem) po izrecnem napotilu v četrti alineji 18. člena ZKZ po analogiji uporabljajo določbe 22. člena ZDKG. Ker je analogija utemeljena na skupnih bistvenih lastnostih primerov, to pomeni, da je treba glede na ureditev primera dopustnega oporočnega razpolaganja z zaščiteno kmetijo (da posamezno volilo ne sme preseči 2 %, vsa volila skupaj v oporoki pa ne 10 % skupnih kmetijskih površin), da bi bila primera enako pravno vrednotena, za pravne posle med živimi razlagati določbo tako, da pri posameznem pravnem poslu odsvojitev ne sme preseči 2 %. Kajti lastnik pri sklepanju pravnih poslov (številu) ni omejen ter bi ob drugačni razlagi vsakokrat lahko odsvojil 10 % skupne kmetijske površine, z oporoko pa lastnik z zaščiteno kmetijo razpolaga le enkrat ter tedaj lahko za odsvojitev od zaščitene kmetije nameni največ 10 % skupne kmetijske površine. Sodišče dodaja, da je glede parc. št. 1708/0 organ ugotovil, da gre za stavbno zemljišče, ter zaključil, da glede takega zemljišča ZKZ ne predpisuje načina prometa in tudi dopušča odtujitev od zaščitene kmetije, zato je pogoje za dopustnost prometa po ZKZ tudi po presoji sodišča pravilno ugotavljal le glede parc. št. 1706/0 in 1707/0. Tožnika tako v tožbi zmotno navajata, da je organ tudi parc. št. 1708/0 upošteval pri ugotavljanju, ali gre za dopustno odsvojitev zemljišč od zaščitene kmetije.

12. Kot neutemeljen sodišče zavrača tudi tožbeni očitek, da je z izpodbijano odločbo poseženo v ustavno pravico tožnikov iz 33. člena Ustave. Določba 33. člena Ustave, ki zagotavlja pravico do zasebne lastnine in dedovanja, in določba 67. člena Ustave, po kateri zakon določa način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da je zagotovljena njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija, sta korelativni, soodvisni. V 67. členu Ustave je po navedenem zakonodajalcu dano pooblastilo, da uredi način pridobivanja in uživanja lastnine. Dokler zakonodajalec deluje v mejah drugega odstavka 15. člena Ustave ter ne prekorači pooblastila, da določi način uresničevanja lastninske pravice tako, da se zagotavljata npr. gospodarska in socialna funkcija, ne gre za nedopusten poseg v pravico do zasebne lastnine. V obrazložitvi k 3. členu predloga novele ZKZ-B(2) (pa) je zakonodajalec omejitve, ki se nanašajo na delitev zaščitene kmetije pri prometu, utemeljeval s potrebo, da morajo slovenske kmetije ohranjati ali povečevati posestno strukturo, ker jim bo le tako omogočeno preživetje in zagotovljena konkurenčnost, in da se izločijo iz zaščitene kmetije zemljišča, ki niso namenjena za kmetijsko rabo (torej z zagotavljanjem gospodarske in socialne funkcije lastnine). Poleg tega tudi Ustavno sodišče za določbe ZKZ, ki varujejo celovitost zaščitene kmetije, ni ugotovilo neustavnosti.

13. Ugovora kršitve načela enakega varstva pravic v postopku tožnika niti ne konkretizirata. Kolikor s tem napadata kot ustavno neskladno stališče (v smislu, da se z njim posega v ustavno pravico tožnikov iz 33. člena Ustave), da je glede na 22. člen ZDKG treba razlagati določbo četrte alineje 18. člena ZKZ, da se od zaščitene kmetije lahko s prometom odtujijo le (med drugim) gozdna zemljišča, ki ne presegajo 2 % skupne kmetijske površine in ne, da je ta limit 10 %, sodišče odgovarja, da je v točki 11 obrazložitve te sodbe  utemeljilo, zakaj meni, da je taka razlaga organa pravilna (in posledično ustavno skladna). Po presoji sodišča tako tožnikoma ni bila kršena ne pravica iz 22. člena Ustave, ne pravica iz 33. člena Ustave.

14. Sodišče dodaja, da ni sledilo navedbam tožnikov, naj priloženi pritožbo in dopolnitev pritožbe šteje kot sestavni del tožbe. Tožba je po 26. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) (samostojno) pravno sredstvo, s katerim se začne upravni spor, in med sestavine katere po prvem odstavku 30. člena ZUS-1 sodi tudi navedba razlogov, zakaj tožnik toži. Vsebina pritožbe v prilogi, iz katere logično ne izhajajo razlogi za tožbo (pač pa za pritožbo), tako ne more šteti za sestavni del tožbe. Glede na to se sodišče do navedb tožnikov v pritožbi ne opredeljuje.

15. Ker je sodišče presodilo, da je bil postopek za izdajo izpodbijane odločbe pravilen ter da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena, je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

16. Odločitev o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, kadar sodišče (med drugim) tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

opomba (1) : Značilnost razpolagalnega pravnega posla je, da /.../ obstoječo pravico prenese iz premoženja ene osebe v premoženje druge osebe; tako M. Juhart v Stvarnopravni zakonik s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2004, str. 247

opomba (2) : Poročevalec ZD, letnik 2003, št. 23

ZKZ člen 17, 18, 18/1, 18/1-4. ZDKG člen 2, 22. ZDKG-A člen 5, 5/2. URS člen 15, 15/2, 22, 33, 67.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.