UPRS Sodba I U 1368/2016-33
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-07-04

Petra Hočevar (preds.), mag. Mira Dobravec Jalen (poroč.), Andrej Kmecl

odobritev pravnega posla - predkupna pravica - enoten postopek - absolutna bistvena kršitev določb upravnega postopka

Če je odločitev o vlogah za odobritev pravnega posla vseh sprejemnikov ponudbe lahko sprejeta le v enem postopku (v združenih zadevah) kot skupna, v obravnavanem primeru narekuje ugotovitev sodišča v sodbi I U 1380/2016 z dne 4. 7. 2016, da je odločitev o vlogi za odobritev pravnega posla ene sprejemnice ponudbe A.A. nezakonita iz razloga po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, posledično nadaljnjo ugotovitev, da je z navedeno bistveno kršitvijo pravil postopka obremenjena odločitev o vlogah za odobritev pravnega posla tudi v preostalem. Zadeva je s to sodbo in sodbo, I U 1380/2016 z dne 4. 7. 2016, vrnjena v stanje, v katerem je bila, preden so bili odpravljeni upravni akti izdani, prvostopenjski organ pa bo o vlogah vseh treh sprejemnikov ponudbe vodil (en) ponovni postopek ter odobril enega od (pogojno) sklenjenih pravnih poslov.

I. Tožbi se ugodi, odpravita se odločba Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano št. 33008-76/2016/3 z dne 18. 8. 2016 v 1. do 3. točki izreka in odločba Upravne enote Vrhnika št. 330-363/2015-23 (211) z dne 19. 2. 2016 v 1. in 3. točki izreka ter se zadeva v tem obsegu vrne Upravni enoti Vrhnika v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 285,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Upravna enota Vrhnika (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z odločbo z dne 19. 2. 2016 odločila: (1) da se odobri pravni posel za kmetijska in gozdna zemljišča s parcelnimi številkami 1228/2, 1195/1, 1217/1, 1221/1, 1186/2, *70/2, vse k.o...., v skupnem solastniškem deležu do 45/56, in s parcelno številko 1217/2 k.o. ..., sklenjen 2. 9. 2015 s pisno izjavo o sprejemu ponudbe za prodajo zemljišč med tožnico kot sprejemnico ponudbe in tam navedenimi prodajalci, prodajna cena za parcele po ponudbi znaša 8.003,41 EUR, (2) da se zavrne odobritev pravnega posla za sprejemnico ponudbe A.A. glede navedenih kmetijskih in gozdnih zemljišč, (3) da se zavrne odobritev pravnega posla za sprejemnika ponudbe B.B. za navedena kmetijska in gozdna zemljišča. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je organ v postopku odločal o združenih zadevah za odobritev pravnega posla tožnice, B.B.in A.A.. Prednostno pravico je ugotavljal glede na pretežnost namenske rabe zemljišč. Po podatkih GIS Občine A. je ugotovil, da je od ponujenih zemljišč po namenski rabi gozdov 64 % in 36 % kmetijskih zemljišč; zato je zaključil, da se upošteva glede predkupne pravice določbe Zakona o gozdovih (v nadaljevanju ZG). Na podlagi uradnih podatkov ter glede na deseti odstavek 47. člena ZG je ugotovil, da izkazuje prednostno pravico po tem zakonu kot lastnica zemljišč, ki meji na gozd, ki se prodaja, in kot lastnica, katere gozd je najbližje gozdu, ki se prodaja, tožnica. Zato je njeni vlogi za odobritev pravnega posla ugodil. Zaradi izkazane predkupne pravice tožnice je vlogi za odobritev pravnega posla A.A. in B.B. moral zavrniti.

2. Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju drugostopenjski organ) pa je z odločbo z dne 18. 8. 2016 odločilo: (1) da se pritožbi B.B. ugodi in se odločba prvostopenjskega organa z dne 19. 2. 2016 odpravi v 1. in 3. točki, (2) da se odobri pravni posel za kmetijska in gozdna zemljišča s parcelnimi številkami 1228/2, 1195/1, 1217/1, 1221/1, 1186/2, *70/2, vse k.o. ..., v skupnem solastniškem deležu do 45/56, in s parcelno številko 1217/2 k.o...., ki je bil sklenjen med sprejemnikom ponudbe B.B. in tam navedenimi prodajalci, (3) da se zavrne odobritev pravnega posla za tožnico kot sprejemnico ponudbe za navedena kmetijska in gozdna zemljišča, (4) da se pritožba A.A. zavrne. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je organ presodil, da je pritožba B.B. utemeljena, pritožba A.A. pa neutemeljena. V svojih razlogih je organ pritrdil organu prve stopnje, da je pri prodajanih zemljiščih pravilno uporabil pretežnostni kriterij (glede na namensko rabo, glede na obseg). Glede na nesporno ugotovitev, da je pretežni del ponujenih zemljišč po namenski rabi gozdov (64 %), je pravilno zaključil, da se predkupna pravica ugotavlja po določbah ZG. V nadaljevanju pa je ugotovil, da imata tožnica in B.B. oba v lasti zemljišča, ki mejijo na gozd, ki se prodaja. Ker se namreč zemljišča prodajajo kot celota in se v skladu s pretežnostnim načelom šteje, da gre za gozd, sta tožnica in B.B. izenačena v predkupni pravici. V konkretnem primeru tako ni relevantno, ali so zemljišča, s katerimi mejita na gozd, ki se prodaja, gozd ali druga zemljišča. Ker ZG ne določa ravnanja, ko imata kupca enak vrstni red, je po sodni praksi sprejemljiva analogna uporaba četrtega odstavka 23. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ), po kateri je prodajalcu prepuščeno, da ob situaciji, ko nobeden od sprejemnikov ponudbe ne more izkazati višjega vrstnega reda v primerjavi z drugimi prejemniki, izbere, kateremu sprejemniku ponudbe bo prodal ponujeno zemljišče (npr. sodba Upravnega sodišča I U 905/2015). Ker je B.B. priložil sklenjeno kupoprodajno pogodbo, drugostopenjski organ ugotavlja, da je prodajalec že izbral kupca. Zato je navedenim ugotovitvam ustrezno spremenil prvostopenjsko odločbo. Glede A.A. pa je drugostopenjski organ presodil, da je prvostopenjski organ pravilno odločil, da je njeno vlogo za odobritev pravnega posla treba zavrniti.

3. Tožnica izpodbija odločbo organa druge stopnje v točkah 1 do 3 izreka. Navaja, da ne oporeka enotnemu stališču upravnih organov obeh stopenj, da je za ugotovitev prednostne pravice potrebno uporabiti določbe ZG. Ne strinja pa se s stališčem, da je v primeru enakega vrstnega reda po ZG treba uporabiti četrti odstavek 23. člena ZKZ. Meni, da bi bilo primerneje uporabiti prvi do tretji odstavek tega člena. Prav tako se ne strinja, da ni relevantno, ali so zemljišča, s katerimi sprejemnik ponudbe meji na gozd, ki se prodaja, prav tako gozd ali pa zemljišče drugačne namembnosti; po mnenju tožnice naj bi po ZG imel prednost tisti, čigar gozd meji na ponujeni gozd. V nadaljevanju pa tožnica izpostavlja, da je drugostopenjski organ zagrešil napako, s tem ko je ugotovil, da imata ona in B.B. oba v lasti zemljišča, ki mejijo na gozd, ki se prodaja. To ne drži, kajti edini mejni parceli B.B., to sta parcela št. 1186/1 in 1190/1, mejita izključno le na zemljišče parcelna št. 1186/2, ki pa je 100 % kmetijsko zemljišče in ne gozd, kot to izrecno zahteva deseti odstavek 47. člena ZG. Mejna parcela tožnice, to je parcela št. 1193/2, pa meji na ponujeno parcelo št. *70/2, ki pa je pretežno gozd (89 %). Kar pomeni, da parcele tožnice na gozd mejijo, medtem ko nobena izmed parcel B.B. ne. To pomeni, da si konkurenta nista izenačena, ampak ima tožnica izkazan višji vrstni red predkupne pravice. Glede zaključka organa druge stopnje, naj bi prodajalci že izbrali kupca, pa tožnica prav tako dodaja, da se s tem ne strinja. Tožnica sodišču predlaga, naj odločbo drugostopenjskega organa v izpodbijanem delu odpravi oziroma podrejeno, naj jo spremeni tako, da pritožbo B.B. zavrne in potrdi odločbo prvostopenjskega organa v 1. in 3. točki izreka. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

4. Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe ter vztraja pri izpodbijani odločbi in razlogih zanjo, sodišču pa predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne ter odloči, da vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

5. Sodišče je tožbo poslalo v odgovor kot strankam z interesom ostalim strankam upravnega postopka. Odgovorila sta B.B. in eden od prodajalcev, C.C. B.B. v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe ter sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne. Enako tudi C.C. sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

6. Tožba je utemeljena, vendar iz drugih razlogov, kot jih tožnica uveljavlja.

7. Sodišče ugotavlja, da je v obravnavanem primeru prvostopenjski organ na podlagi 22. člena ZKZ vodil postopek v združenih zadevah odločanja o vlogah tožnice, B.B. in A.A. za odobritev njihovih pravnih poslov, (pogojno) sklenjenih za kmetijska in gozdna zemljišča s parcelnimi številkami 1228/2, 1195/1, 1217/1, 1221/1, 1186/2, *70/2, vse k.o. ..., v skupnem solastniškem deležu do 45/56, in s parcelno številko 1217/2 k.o. ..., prodajana po ponudbi prodajalcev z dne 4. 8. 2015 kot celota za skupno ceno 8.003,41 EUR. S svojo odločbo je organ pravni posel tožnice odobril, vlogi B.B. in A.A. pa zavrnil. V pritožbenem postopku, ki ga je drugostopenjski organ vodil na podlagi vloženih pritožb neuspešnih sprejemnikov ponudbe, pa je ta odločitev organa prve stopnje delno spremenil tako, da je odobril pravni posel B.B., vlogo tožnice pa zavrnil ter hkrati zavrnil tudi pritožbo A.A.

8. Sodišče dalje ugotavlja, da je poleg tožnice, katere tožbo zoper zanjo neugodno odločitev organa druge stopnje rešuje v predmetnem upravnem sporu, tožbo pri tem sodišču vložila tudi druga neuspešna sprejemnica ponudbe, A.A., zadevo pa sodišče vodi pod opr. št. I U 1380/2016 ter je v njej že tudi odločilo s sodbo z dne 4. 7. 2016, s katero je njeni tožbi ugodilo, ker je presodilo, da odločitve o zavrnitvi njene vloge za odobritev pravnega posla ni mogoče preizkusiti (7. točka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP, v zvezi s 3. točko prvega odstavka 64. člena zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). Iz navedene sodbe je razvidno, da sta v postopku upravnega spora tako tožnica kot tudi B.B. na tožbo A.A. imela možnost odgovoriti in sta torej v navedenem upravnem sporu stranki z interesom (kar implicira, da se jima ta sodba vroči) .

9. Po drugem odstavku 22. člena ZKZ so stranke postopka za odobritev pravnega posla pogodbene stranke in vsi, ki so sprejeli ponudbo v skladu s tem zakonom, in so v predpisanem roku vložili vlogo za odobritev pravnega posla. Iz Načelnega pravnega mnenja občne seje Vrhovnega sodišča z dne 6. 4. 2012 izhaja, da je že v sodbi X Ips 365/2010 z dne 9. 6. 2011 Vrhovno sodišče zavzelo stališče, da mora upravna enota za vse sprejemnike ponudbe, ki so v zakonskem roku vložili vloge za odobritev pravnega posla, voditi en postopek. Po naravi stvari sme odobriti le enega od sklenjenih pravnih poslov, upoštevajoč predpostavke za odobritev iz 19. člena (in z njim povezanih določb) ZKZ, ki vključujejo tudi presojo o spoštovanju vrstnega reda predkupnih upravičencev iz 23. člena ZKZ.

10. Če pa je po navedenem odločitev o vlogah za odobritev pravnega posla vseh sprejemnikov ponudbe lahko sprejeta le v enem postopku (v združenih zadevah) kot skupna, v obravnavanem primeru narekuje ugotovitev sodišča v sodbi I U 1380/2016 z dne 4. 7. 2016, da je odločitev o vlogi za odobritev pravnega posla ene sprejemnice ponudbe A.A. nezakonita iz razloga po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, posledično nadaljnjo ugotovitev, da je z navedeno bistveno kršitvijo pravil postopka obremenjena odločitev o vlogah za odobritev pravnega posla tudi v preostalem. Zato je sodišče moralo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 obravnavani tožbi ugoditi ter odpraviti izpodbijano odločitev organa druge stopnje o vlogah za odobritev pravnega posla tožnice in B.B. kot sprejemnikov ponudbe (točke 1. do 3. izreka), na podlagi tretjega odstavka 64. člena pa odpraviti še odločitev organa prve stopnje o vlogah za odobritev pravnega posla navedenih sprejemnikov ponudbe (točka 1. in 3. izreka). Zadeva je s to sodbo in sodbo, I U 1380/2016 z dne 4. 7. 2016, vrnjena v stanje, v katerem je bila, preden so bili odpravljeni upravni akti izdani, prvostopenjski organ pa bo, upoštevajoč četrti odstavek 64. člena ZUS-1, o vlogah vseh treh sprejemnikov ponudbe vodil (en) ponovni postopek ter odobril enega od (pogojno) sklenjenih pravnih poslov.

11. Stroškovnemu zahtevku tožnice je sodišče ugodilo na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 ter ji priznalo stroške na podlagi drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu v višini 285 EUR, saj je bila zadeva rešena na seji, zastopal pa jo je pooblaščenec, ki je odvetnik (in ki v zahtevku ni navedel, da bi bil zavezanec za DDV).

Zakon o kmetijskih zemljiščih (1996) - ZKZ  - člen 19, 22, 22/2, 23

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 237, 237/2, 237/2-7

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.