UPRS Sodba I U 1476/2016-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-07-11

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), mag. Miriam Temlin Krivic (poroč.), Petra Hočevar

zaposlovanje invalidov - prispevek za zaposlovanje invalidov - plačilo zaradi neizpolnjevanja kvote - zavezanec za plačilo

Zavezanec za plačilo zaradi neizpolnjevanja kvote je lahko le delodajalec, ki ni izpolnil dolžnosti zaposlovanja invalidov (oziroma nadomestnih izpolnitev). Specialnih določb za opredelitev delodajalca ZZRZI nima, zato je pri definiciji tega subjekta treba izhajati iz določb krovnega zakona, ki ureja delovna razmerja ZDR.

Dodaten argument k razlogu, da tožnik v obravnavani zadevi ni delodajalec v smislu prvega odstavka 62. člena ZZRZI, je tudi dejstvo, da je tožnik podpisoval pogodbe o zaposlitvi na podlagi pooblastila, ki ga je dobil s strani Ministrstva za obrambo. Prenos pristojnosti za podpisovanje pogodb o zaposlitvi ne bi bil potreben, če bi bil tožnik lahko delodajalec v smislu krovnih zakonov ZDR, ZJU in ZObr kot specialnega za ureditev tožnikovega položaja kot organa v sestavi Ministrstva za obrambo.

Tožbi se ugodi, odločba Javnega jamstvenega, preživninskega in invalidskega sklada RS št. 4932-2-1300516-4 z dne 30. 6. 2016 se odpravi.

1. Javni jamstveni, preživninski in invalidski sklad RS je z izpodbijano odločbo tožniku naložil, da zaradi neizpolnjevanja obveznosti zaposlovanja invalidov za obveznost od januarja 2012 do maja 2012 v sklad plača prispevek za vzpodbujanje invalidov v znesku 16.558,34 EUR in v znesku 2.556,01 EUR zamudnih obresti, skupaj torej 19.084,35 EUR. V obrazložitvi navaja, da v postopku izdal že dve odločbi, ki pa sta bili odpravljeni s sodbama Upravnega sodišča I U 1570/2014 in I U 1619/2015. V ponovnem postopku vztraja, da je zavezanec za plačilo prispevka tožnik na podlagi določb Zakona o zaposlitveni rehabilitaciji in zaposlovanju invalidov (ZZRZI). Ugotavlja, da se po 1. 1. 2012, po prenosu zaposlenih iz Ministrstva za obrambo na Generalštab SV, obveznost plačila prispevka ugotavlja ločeno za Ministrstvo za obrambo z matično številko ... kot samostojnega zavezanca in za Generalštab SV z matično številko ... in druge organe v sestavi Ministrstva za obrambo kot samostojne zavezance. Z Zakonom o matični evidenci zavarovancev in uživalcev pravic iz obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja (ZMEPIZ-1) se ureja matična evidenca zavarovancev in uživalcev pravic iz obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja, ki obsega zbirke podatkov potrebne za izvajanje tega zavarovanja, zbrane v različnih evidencah. Ta zakon v 31. členu določa, kdo so zavezanci za vlaganje prijav in zavezanci za vlaganje prijav o osnovah po tem zakonu. Med naštetimi zavezanci za vlaganje prijav so navedeni tudi delodajalci, Ministrstvo za obrambo je posebej izpostavljeno samo za zavarovance, ki so obvezno zavarovani, vključeni kot vojaki na prostovoljnem služenju vojaškega roka oziroma državljani med prostovoljnim usposabljanjem za zaščito in reševanje. Glede na navedeno je Generalštab izhodiščni zavezanec, kljub temu, da je organ v sestavi Ministrstva za obrambo. V ponovnem postopku je zaprosil za pojasnilo ZZZS, ki je z dopisom z dne 23. 9. 2015 pojasnil, da podatke o poslovnih subjektih vodi na podlagi Poslovnega registra AJPES ter predložil kopijo M obrazca, iz katerega izhaja, da je prijavo v zavarovanje opravil Generalštab SV z lastno registrsko številko in lastno matično številko. ZZRZI res ne opredeljuje pojma delodajalec, vendar je namen ZZRZI ugotavljati, kdo je po tem zakonu in za potrebe izvajanja tega zakona zavezanec, ne pa pregledati vsake pogodbe o zaposlitvi ter na podlagi podatkov prejetih iz zbirk uradnih evidenc, ki jih vodijo drugi organi, obračunati kvoto za posameznega zavezanca, ki se razločuje na podlagi lastne matične in registrske številke. Delodajalec oziroma zavezanec po ZZRZI je pravni subjekt, ki ima svojo lastno matično, davčno in registrsko številko, ker sklad podatke za obračun kvote prejema iz uradnih evidenc. Vsi podatki se vodijo po matični ali davčni ali registrski številki subjektov. Vse obrazce, ki jih delodajalec oddaja - M obrazci na ZZZS, REK ali FURS, mora izpolniti tako, da na obrazcu vpiše matično, davčno ali registrsko številko in ne naziv subjekta, s katerim ima sklenjeno pogodbo o zaposlitvi. Glede na to, da že navedeni organi, ki vodijo zbirke podatkov na podlagi matičnih, davčnih in registrskih številk, ki jih skladno z ZZRZI pošiljajo skladu za namena obračuna kvote, tudi sklad evidence zavezancev za kvoto ne more voditi na podlagi drugega. S tem je navedel razloge, da je odločil v nasprotju s pravnim mnenjem in stališči upravnega sodišča.

2. Drugostopni organ je pritožbo tožnika zavrnil in soglašal z razlogi prvostopnega organa.

3. Tožnik v tožbi navaja, da je organ v ponovnem postopku ponovno zavzel stališče, da je tožnika šteti za delodajalca, zavezanega h kvoti za zaposlovanje invalidov, kar je materialno pravno napačno. Kot prvo se organ sklicuje na določbe ZMEPIZ-1, ki v spornem obdobju sploh ni veljal, saj je začel veljati šele s 1. 1. 2014, prav tako pa v spornem obdobju nista veljala Pravilnik obveznega zdravstvenega zavarovanja in Pravilnik o obrazcih prijav podatkov o pokojninskem in invalidskem zavarovanju za primer brezposelnosti in o sklenitvi delovnega razmerja. Iz določb 62. in 65. člena ZZRZI izhaja, da je zavezanec h kvoti za zaposlovanje invalidov delodajalec, kar pa Generalštab ni. V prvem odstavku 92. člena Zakona o obrambi (ZObr) je določeno, da je za pripadnike SV delodajalec Ministrstvoza obrambo. To je tudi skladno s 5. členom Zakona o delovnih razmerjih (ZDR) in 3. člena Zakona o javnih uslužbencih. Kot delodajalca je šteti subjekt, s katerim ima delojemalec sklenjeno pogodbo o zaposlitvi. Pripadniki SV pa nimajo sklenjene pogodbe o zaposlitvi z Generalštabom, pač pa z Ministrstvomza obrambo. Organ je zavzel stališče, da je tožnik zavezanec h kvoti, ker ima svojo matično in davčno številko. ZZRZI niti drug predpis, ki ureja zaposlovanje invalidov, ne določa, da je delodajalec tisti subjekt, ki ima lastno matično in davčno številko. Prav tako ni mogoče tožnika šteti za delodajalca na podlagi priloge 1: obrazec M-1 Pravilnika o obrazcih prijav podatkov o pokojninskem in invalidskem zavarovanju za primer brezposelnosti in o sklenitvi delovnega razmerja oziroma Pravilnika o obrazcih prijav podatkov o pokojninskem in invalidskem in zdravstvenem zavarovanju za starševsko varstvo in zavarovanju za primer brezposelnosti. Že Upravno sodišče je v sodbah navedlo stališče, da je delodajalec določen le na podlagi zakona in ne s podzakonskim aktom. Iz določb zakonov, na katere se sklicuje toženec v odločbi, pa ne izhaja, da bi bil Generalštab delodajalec. Organ se sklicuje na določbe 82., 84., 87. in 88. člena ZZRZI. Iz teh odločb ne izhaja, da bi Generalštab lahko štel za delodajalca. Jasno je, da je delodajalec Ministrstvo za obrambo, s 1. 1. 2012 ni prišlo do spremembe delodajalca za pripadnike SV oziroma prenosa zaposlenih iz Ministrstva za obrambo na Generalštab. Prilaga pogodbi o zaposlitvi pred spornim obdobjem in po spornem obdobju. Iz pogodb izhaja, da je pripadnik sklenil pogodbo o zaposlitvi z Ministrstvom za obrambo in ne z tožnikom, minister pa je pristojnost podpisovanja pogodb o zaposlitvi prenesel na načelnika Generalštaba s podzakonskim aktom. Če bi bil tožnik delodajalec, tovrsten prenos pristojnosti za podpisovanje pogodb ne bi bil potreben. Sklicuje se tudi na ustavni odločbi U-I-153/14 in U-I-123/15, iz katerih izhaja, da imajo pripadniki SV sklenjeno pogodbo o zaposlitvi z Ministrstvom za obrambo. Določbe ZMEPIZ ne vsebujejo nobene določbe, iz katere bi izhajalo, da je Generalštab delodajalec in s tem zavezanec h kvoti za zaposlovanje invalidov. Organ v odločbi navaja, da je Ministrstvo za obrambo z ZMEPIZ posebej izpostavljeno samo za zavarovance, ki so v obvezno zavarovanje vključeni kot vojaki na prostovoljnem služenju vojaškega roka oziroma državljani med prostovoljnim usposabljanjem za zaščito in reševanje. Navedeno je določeno v 44. členu ZMEPIZ-1. Sklicevanje na to določbo je brezpredmetno za zadevo, saj ta določba samo dodatno določa, za kateri dodatni kategoriji subjektov je Ministrstvoza obrambo dolžno vlagati prijave. Za ti dve kategoriji Ministrstvo za obrambo ni delodajalec, zaradi česar mora biti dolžnost prijavljanja izrecno določena. Organ se sklicuje na pridobljene podatke iz uradnih evidenc ZZZS, kjer morajo delodajalci prijaviti delavce v zavarovanje na obrazcih M-1. V zadevi je nepravilno ugotovljeno dejansko stanje v zvezi s številom invalidov. V spornem obdobju je bilo zaposlenih več invalidov, kot izhaja iz določene kvote. Dejstvo, da je tožnik s 1. 1. 2012 pridobil matično številko, in da se v obrazec M-1, določen s pravilnikom zapiše matična številka, ne more spremeniti dejstva, da Generalštab ni mogoče šteti za delodajalca. Ni tudi res navedba v odločbi, da naj bi tožnik z vpisom v poslovni register pridobil lastnost pravne osebe. Državni organi, kar je Generalštab kot organ v sestavi Ministrstva za obrambo, nimajo lastnosti pravne osebe. To izhaja iz komentarja Zakona o pravdnem postopku in sodne prakse, pri čemer se sklicuje na sodbo Vrhovnega sodišča VIII Ips 114/98 z dne 23. 6. 1998 v zvezi z subjektiviteto Vrhovnega državnega tožilstva RS. Predlaga, da sodišče odloči o tožbi po vsebini, ker so dejanske okoliščine predmetne zadeve jasne, organ pa očitno svojega zmotnega materialno pravnega stališča ne bo spremenil. Predlaga odpravo izpodbijane odločbe.

4. Tožena stranka v odgovoru na tožbo ponavlja svoje navedbe iz izpodbijane odločbe ter predlaga zavrnitev tožbe.

5. Tožnik v odgovoru na odgovor na tožbo vztraja pri svojih razlogih v tožbi, v katerih je pojasnil, zakaj Generalštab SV ni moč šteti za delodajalca in s tem zavezanca za kvoto za zaposlovanje invalidov.

7. V obravnavani zadevi tudi po dveh ponovljenih postopkih upravnega odločanja ostaja sporno, ali je organ pravilno ugotovil zavezanca za plačilo prispevka za vzpodbujanje zaposlovanje invalidov.

8. Določbe ZZRZI v členih 62 do 65 določajo obveznost zaposlovanja invalidov in s tem v zvezi nadomestne izpolnitve za razbremenitev prvo določene obveznosti. Po navedenih določbah lahko delodajalec svojo obveznost zaposlovanja določenega števila invalidov primarno izpolni z njihovimi zaposlitvami (pod nadaljnjim pogojem zaposlitve za najmanj 20 ur tedensko) oz. podrejeno, s sklenitvijo pogodbe o poslovnem sodelovanju z zaposlitvenim centrom oziroma invalidskim podjetjem ali s kombinacijo obojega. V primeru, da delodajalec tudi na ta način ne izpolni kvote, je dolžan mesečno ob izplačilu plač obračunati in plačati v sklad prispevek za vzpodbujanje zaposlovanja invalidov v višini 70 % minimalne plače za vsakega invalida, ki bi ga bil dolžan zaposliti za izpolnitev predpisane kvote (prvi odstavek 65. člena), in če v določenem roku ne plača obveznosti iz tega odstavka, niti ne dokaže, da ni zavezanec za plačilo, organ izda odločbo o obveznosti plačila (tretji odstavek 65. člena). Na zadnje navedenem primeru izpodbijane zahteve po ZZRZI temelji izpodbijana odločba. Glede na navedene določbe je ob analizi prirejenosti zahtevkov ugotoviti, da je primarna oblika izpolnjene obveznosti po določbah ZZRZI, da delodajalec zaposli določen delež invalidov (prvi odstavek 62. člena ZZRZI) ter se s tem razbremeni obveznosti, ki so določene podredno (sklenitev pogodbe o poslovnem sodelovanju z zaposlitvenim centrom oziroma invalidskim podjetjem oziroma kombinacijo obojega ter v končni posledici plačilo zaradi neizpolnjevanja kvote). Kot zadnja možnost izpolnitve obveznosti torej pride v poštev plačilo zaradi neizpolnjevanja kvote (65. člen ZZRZI). Navedene izpolnitve (s sklenitvijo pogodbe o poslovnem sodelovanju z zaposlitvenim centrom oziroma invalidskim podjetjem ali s kombinacijo obojega ter plačilo zaradi neizpolnjevanja kvote) so po svoji pravni naravi nadomestne izpolnitve kvote zaposlovanja invalidov, ki je kot dolžnost urejena v prvem odstavku 62. člena ZZRZI. Navedeno pomeni, da je zavezanec za plačilo zaradi neizpolnjevanja kvote lahko le delodajalec, ki ni izpolnil dolžnosti zaposlovanja invalidov (oziroma nadomestnih izpolnitev).

9. Zavezanec za primarno izpolnitev je lahko le delodajalec. Specialnih določb za opredelitev delodajalca ZZRZI nima, zato je pri definiciji tega subjekta treba izhajati iz določb krovnega zakona, ki ureja delovna razmerja ZDR. Po 5. členu ZDR je delodajalec oseba, ki zaposluje delavce (jih je sposobna zaposliti) - in z njimi sklepa pogodbe o zaposlitvi - prvi in drugi odstavek 5. člena ZDR. Za obravnavano zadevo navedeno stališče, da je delodajalec subjekt, ki z delojemalcem sklepa pogodbo o zaposlitvi in ker ZZRZI ne podaja drugačne definicije pomeni, da bi bil tožnik lahko zavezanec za plačilo odmerjeno z izpodbijano odločbo le, kolikor je bil v spornem obdobju delodajalec.

10. Da tožnik ni bil delodajalec, pa je po presoji sodišča izkazal z ureditvijo, ki jo določa ZObr. Iz prvega odstavka 39. člena ZObr izhaja, da slovensko vojsko sestavljajo generalštab, kot organ v sestavi ministrstva ter njemu podrejena poveljstva, enote in zavodi ter drugega odstavka, da je generalštab najvišji vojaški strokovni organ za poveljevanje z vojsko, ki opravlja vojaške strokovne naloge, ki se nanašajo na razvoj, načrtovanje, organizacijo, usposabljanje in delovanje slovenske vojske.

11. Da pa tožnik ni delodajalec v smislu 5. člena ZDR (oziroma tudi 3. člena ZJU), izhaja iz prvega odstavka 92. člena ZObr, ki določa, da kdor izpolnjuje pogoje za poklicno opravljanje vojaške službe, lahko z ministrstvom sklene pogodbo o zaposlitvi (Ministrstvo za obrambo). Ob uporabi drugega odstavka 5. člena ZDR, ki definira delodajalca kot osebo, ki zaposluje delavca na podlagi pogodbe o zaposlitvi, zato tožnika, ki na podlagi ZObr nima pooblastila za sklepanje pogodb o zaposlitvi, ni šteti za delodajalca, ki bi lahko zaposlil (tudi) invalida. Ker torej tožnik ni mogel izpolniti obveznosti iz prvega odstavka 62. člena ZZRZI, ga ni šteti za delodajalca v smislu te določbe in posledično zavezanca za plačilo zaradi neizpolnitve kvote. Nesporno pa je, da je zavezanec - delodajalec iz 65. člena ZZRZI, lahko le tisti, ki ni izpolnil obveznosti iz prvega odstavka 62. člena ZZRZI.

12. Dodaten argument k razlogu, da tožnik v obravnavani zadevi ni delodajalec v smislu prvega odstavka 62. člena ZZRZI, je tudi dejstvo, da je tožnik podpisoval pogodbe o zaposlitvi na podlagi pooblastila, ki ga je dobil s strani Ministrstva za obrambo (glej pogodbi o zaposlitvi, ki ju je predložil tožnik v upravnem postopku in Pravilnik o podpisovanju dokumentov in o poročanju glede sprejetih oziroma izdanih dokumentov ter Pravilnik o podpisovanju dokumentov in o poročanju glede sprejetih oziroma izdanih dokumentov in pooblastilo za podpisovanje aktov v pristojnosti ministrstva, prenesenih na A.). Tožnik ima prav, da prenos pristojnosti za podpisovanje pogodb o zaposlitvi ne bi bil potreben, če bi bil tožnik lahko delodajalec v smislu krovnih zakonov ZDR, ZJU in ZObr kot specialnega za ureditev tožnikovega položaja kot organa v sestavi Ministrstva za obrambo.

13. Organ je za ugotovitev zavezanca za plačilo uporabil napačne materialne podlage in se oprl na določbe ZMEPIZ-1 ter Pravilnika o obrazcih prijav podatkov o pokojninskem in invalidskem zavarovanju za primer brezposelnosti in o sklenitvi delovnega razmerja oziroma Pravilnik o obrazcih prijav podatkov pokojninskem in invalidskem ter zdravstvenem zavarovanju za starševsko varstvo in zavarovanju za primer brezposelnosti in Navodilo za izpolnjevanje obrazca prijave za zavarovanje invalidov. Na podlagi navedenih določb se je postavil na stališče, da je za potrebe izvajanja ZZRZI zavezanec oziroma delodajalec po tem zakonu pravni subjekt, ki ima svojo lastno matično, davčno in registrsko številko. Sodišče razlogom organa za opredelitev zavezanca po VIII. poglavij ZZRZI ne more slediti. Namreč razlog, da organ podatke za obračun kvote prejema iz uradnih evidenc ZZZS, AJPES ali Davčne uprave RS (ni spora med strankami, da ima tožnik lastno registrsko in lastno matično številko), ni pravno relevanten razlog v zvezi z opredelitvijo zavezanca, za katerega odgovor na vprašanje, kdo je, je iskati le v prvem odstavku 62. člena ZZRZI, torej je to lahko le oseba, ki na podlagi zakona (v obravnavanem primeru ZObr) sklepa pogodbe o zaposlitvi. Da to v konkretnih primerih sklenjenih pogodb o zaposlitvi to ni bil tožnik, med strankama ni sporno, je pa relevantno, čeprav organ meni, da ne more pregledati vsake pogodbe o zaposlitvi. Namreč uradne evidence, na katere se sklicuje organ v zvezi z določbami 82., 84., 87. in 88. člena ZZRZI, ki opredeljujejo zajem relevantnih dejstev pri ugotavljanju izpolnitve obveznosti delodajalca oziroma v zvezi z nadomestno izpolnitvijo in naložitvijo obveznosti (po višini), niso podlaga za izpeljavo sklepa, da je na podlagi matične in registrske številke, ki jo ima tožnik in na podlagi katerih v ustrezne evidence posreduje dolžne podatke, tudi zavezanec za plačilo kot delodajalec, ki ni izpolnil kvote iz prvega odstavka 62. člena ZZRZI.

14. Sodišče je v obravnavani zadevi odločilo na podlagi določbe prvega odstavka 65. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1), po kateri sodišče sme upravni akt odpraviti in s sodbo odločiti o stvari, če narava stvari to dopušča in če dajejo podatki postopka za to zanesljivo podlago. V obravnavani zadevi dejansko stanje, ki izhaja iz izpodbijane odločbe in upravnega spisa, daje zanesljivo podlago za sklep, da na podlagi pravilne uporabe materialnega prava, določb 62. do 65. člena ZZRZI, ZObr ter 5. člena ZDR in 3. člena ZJU, tožnik ni zavezan za plačilo prispevka zaradi neizpolnjevanja kvote. Sodišču za stališče, ki temelji na uporabi materialnega prava, ni bilo treba ugotavljati dejanskega stanja. Posledično, ker meni, da tožnik ni zavezanec, se sodišče ne opredeljuje do ugovorov o nepravilno ugotovljenem dejanskem stanju v zvezi s številom zaposlenih invalidov in pravilno višino odmerjenega prispevka.

Zakon o zaposlitveni rehabilitaciji in zaposlovanju invalidov (2004) - ZZRZI  - člen 62-65

Zakon o obrambi (1994) - ZObr  - člen 39, 39/1, 92, 92/1

Zakon o javnih uslužbencih (2002) - ZJU  - člen 3

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 65, 65/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.