UPRS Sodba I U 1794/2016-24
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-09-27

Liljana Polanec (preds.), mag. Damjan Gantar (poroč.), mag. Jonika Marflak Trontelj

visoko šolstvo - izvolitev v naziv redni profesor - načelo zaslišanja strank - pomanjkljiva obrazložitev

V odločbi tožničina dela niso konkretizirana, saj iz obrazložitve odločbe ni razvidno, katera konkretna dela niso dovolj pomembna in je zato odločba v tem delu premalo določno obrazložena, da bi se jo dalo preizkusiti. Iz same odločbe tudi ni dovolj jasno razvidno, ali je bil razlog za zavrnitev le zatrjevana pomanjkljiva objava pomembnih del, ali pa je bil razlog tudi negativno študentsko mnenje o pedagoškem delu.

Univerza deluje po načelih avtonomije, vendar pa je pri odločanju o pravicah in obveznostih posameznikov potrebno upoštevati osnovne procesne pravice stranke v postopku, med katere spada tudi pravica do ustrezno obrazložene odločbe ter pravica do izjave v postopku, kar predstavlja uresničevanje ustavne pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave Republike Slovenije.

I. Tožbi se ugodi in se odločba Univerze v Ljubljani št. 104-218/2016 z dne 18. 10. 2016 odpravi ter se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 234,09 EUR, povečane za 22 % DDV, v roku 15 dni od vročitve te sodbe, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki začnejo teči od poteka paricijskega roka dalje.

III. Zahteva tožene stranke za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

1. Tožena stranka je z izpodbijano odločbo zavrnila vlogo tožnice za izvolitev v naziv redna profesorica za področje urbanizma. V obrazložitvi odločbe navaja, da je Fakulteta za arhitekturo celotno dokumentacijo skupaj z ocenami poročevalcev posredovala Habilitacijski komisiji Univerze v Ljubljani. Habilitacijska komisija je ugotovila, da tožnica nima zadostnega števila pomembnih del. Skladno z zahtevami starih Meril za volitve v nazive visokošolskih učiteljev, znanstvenih delavcev ter sodelavcev Univerze v Ljubljani (v nadaljevanju stara Merila) bi morala imeti po zadnji izvolitvi šest del iz I. in II. skupine, tožnica pa ima večino del objavljenih v slovenski reviji Urbani izzivi, ki se nahaja v III. skupini. Stara Merila določajo, da mora biti najmanj dvanajst del objavljenih ali predstavljenih na način, ki mu stroka priznava mednarodno pomembnost ali pomembnost za narodno ali državno samobitnost ali kulturo. Pri šestih delih mora kandidat biti vodilni avtor. Habilitacijska komisija tudi smatra, da tožnica nima izkazane zadostne mednarodne odmevnosti, saj ima zgolj štiri čiste citate. Prav tako Habilitacijska komisija ugotavlja, da je študentsko mnenje o pedagoškem delu tožnice negativno. 14. alineja 8. točke 12. člena starih Meril pa zahteva, da ima kandidat pozitivno oceno poročevalcev in mnenje študentov. Habilitacijska komisija je ugotovila, da tožnica ne izpolnjuje zahtevanih pogojev in senatu Univerze v Ljubljani ni predlagala v izvolitev v naziv redna profesorica za področje urbanizem. Na podlagi navedenih dejstev je člani senata niso izvolili v naziv redne profesorice.

2. Tožnica v tožbi navaja, da iz odločbe ni jasno razvidno, kdo je njen izdajatelj ter posledično ne ve, koga je dolžna označiti kot toženo stranko. Nadalje navaja, da so vsi trije poročevalci pregledali in kot pravilnega in dejanskemu stanju ustreznega izrecno potrdili tožničin „Pregled dela in točkovalnik“, ki glede vseh postavk iz Meril izkazuje njeno močno preseganje zahtev Meril. Tožnica je na študentsko mnenje podala obsežen odgovor. Odgovoru je priložila obsežno listinsko dokumentacijo in v njenem okviru natančno analizo anketnih listov študentov, pisne podpore številnih študentov, izjave asistentov in tehničnih sodelavcev tožnice z enako vsebino itd. Postopek mediacije s študenti, ki ga je odredil senat Fakultete za arhitekturo, pa ni bil opravljen. Na sejo Habilitacijske komisije tožnica ni bila povabljena in ji zapisnik nikoli ni bil vročen. O postopku, ki je bil opravljen na Habilitacijski komisiji, je bila tožnica obveščena le na način, da so ji bili rezultati tega postopka zelo na kratko ter povsem nejasno predočeni v obrazložitvi izpodbijane odločbe. Poročevalci so točkovanje tožnice izrecno potrdili kot strokovno pravilno. Glede razlogov, ki so Habilitacijsko komisijo vodili v kritiko tožnice in njenega točkovanja, tožeči stranki nikoli ni bila omogočena njena izjava. Tožnici ni bilo omogočeno izjaviti se o stališčih Habilitacijske komisije niti preden jih je v končni fazi sprejela ter tudi ne po tem, ko so bila ta stališča že sprejeta in se je na njihovi podlagi vodil postopek pred senatom univerze. Niti na seji ali pred njo ter niti v času po seji habilitacijske komisije in vse do izdaje odločbe tožeči stranki navedena stališča nikoli niso bila predočena in tožnica nikoli ni bila pozvana k izjavi o teh stališčih na način, da bi jih lahko izpodbijala. Skladno s prvim odstavkom 9. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) je potrebno v upravnem postopku še pred izdajo odločbe stranki dati možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo. Če bi ji bila dana možnost izjave, bi lahko navedla in argumentirala, da njenih pomembnih del ni bilo zgolj 12, pač pa vsaj 22. Izpodbijana odločba tudi ne vsebuje nobene navedbe o kakršnemkoli konkretiziranem tožničinem delu, ki naj bi ga Habilitacijska komisija in nato senat štela za manj pomembnega od tistega, kar so o njem ugotovili tožnica in vsi trije poročevalci. Razen tega v primerih, v katerih Habilitacijska komisija ocenjuje utemeljitev strokovnih referenc za pomanjkljivo, dosledno opravlja kontradiktorni postopek s kandidati. Zakaj tožnici to ni bilo omogočeno, ji ni jasno. Iz odločbe tudi ni razvidno, ali izpodbijano odločitev po mnenju izdajatelja terja že zgolj ocena o tožničinih domnevno neizpolnjenih kriterijih iz Meril ali že zgolj negativno študentsko mnenje ali pa morda oboje kumulativno. Sicer pa iz 14. alineje 8. točke 12. člena starih Meril izhaja, da je predpisano zgolj mnenje študentov in ne pozitivno mnenje. Iz odločbe je razvidno, da Habilitacijska komisija in nato senat sprejemata študentsko mnenje kot takšno, torej kot negativno, ne da bi bil voden kakšen postopek. O presoji študentskega mnenja ni nobene obrazložitve razen ugotovitve o njegovi negativnosti. Izpodbijana odločba se do študentskega mnenja niti z eno samo besedo vsebinsko ne opredeli. Tožnica tudi meni, da bi se moral voditi dvostopenjski upravni postopek. Predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi in vrne zadevo toženi stranki v ponoven postopek, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

3. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da je, upoštevajoč določila Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), lahko tožena stranka pravna oseba, ki je izdala upravni akt, s katerim je bil postopek odločanja končan in je lahko tožena stranka Univerza v Ljubljani. Nadalje navaja, da že iz poročil poročevalcev izhaja, da vloga v delu, ki se nanaša na izpolnjevanje količinskih pogojev, ni zadovoljiva. Tožeči stranki je bila s tem, ko se je seznanila s študentskim mnenjem in nato podala odgovor, dana možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so bili pomembni za odločitev. Senat je odločal na podlagi enakih dejstev, s katerimi je bila seznanjena tudi Habilitacijska komisija. Tožena stranka zavrača navedbe tožeče stranke, da bi ji morala biti ponovno dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev. Senat je odločal na podlagi enake dokumentacije in brez dodatnega gradiva. Postopek ne predvideva, da bi bila tožnica vabljena na seje organov. Tožena stranka na mnenje Študentskega sveta v postopkih za izvolitev ni vezana na način, da bi podano pozitivno mnenje posledično pomenilo predlaganje v izvolitev ali negativno mnenje pomenilo avtomatično podajo predloga, da se kandidatke ne izvoli. Ker tožnica očitno ne izpolnjuje in ne dosega minimalnih pogojev za izvolitev v naziv rednega profesorja, so povsem nerelevantne vse navedbe o kršitvi načela enakega varstva pravic. Habilitacijska komisija pa zaprosi za dopolnitev vloge le tiste kandidate, pri katerih ugotovi, da vloga ni popolna, v zadevnem primeru pa ni šlo za nepopolno vlogo. Tožena stranka tudi pojasnjuje, da zoper akte univerze ni možna pritožba. Tožena stranka predlaga, naj sodišče tožbo zavrne in naloži tožeči stranki plačilo stroškov postopka.

4. V nadaljevanju postopka sta tako tožeča kot tožena stranka v pripravljalnih vlogah podali še dodatna stališča, s katerimi dodatno utemeljujeta svoja stališča iz tožbe oziroma odgovora nanjo.

6. Sodišče najprej uvodoma pojasnjuje, da ne pritrjuje navedbam tožeče stranke, da ni jasno, kdo je izdajatelj odločbe. Iz odločbe je razvidno, da jo je izdal predsednik senata Univerze v Ljubljani, iz določil samega ZUS-1 pa povsem jasno izhaja, kateri organ lahko v obravnavani zadevi pride v poštev kot tožena stranka. Skladno s petim odstavkom 17. člena ZUS-1 je toženec država, lokalna skupnost oziroma druga pravna oseba, ki je izdala upravni akt, s katerim je bil postopek odločanja končan. Postopek odločanja je bil v obravnavani zadevi končan z aktom Univerze v Ljubljani, torej je kot edina možna tožena stranka lahko v obravnavani zadevi le Univerza v Ljubljani. Tožnica je sicer kot toženo stranko naštela štiri subjekte, vendar pa je v vseh štirih primerih na prvem mestu navedla kot toženi subjekt Univerza v Ljubljani in je zato sodišče smiselno štelo, da je tožena stranka zgolj en sam organ, to je Univerza v Ljubljani, zaradi česar je tudi v uvodu te sodbe navedlo kot toženo stranko le Univerzo v Ljubljani.

7. Skladno z drugim odstavkom 56. člena Zakona o visokem šolstvu redne profesorje in znanstvene svetnike voli senat univerze za neomejeno dobo. Ker akt o izvolitvi rednega profesorja torej izda senat univerze, pojmovno ni mogoče, da bi tožena stranka lahko odločala v dvostopenjskem upravnem postopku kot to zatrjuje tožeča stranka. Tožena stranka je tako ravnala pravilno, ko je odločala v enostopenjskem upravnem postopku in ko je dala v pravnem pouku svoje odločbe tožeči stranki možnost, da zoper odločbo sproži upravni spor. V enostopenjskih upravnih postopkih po mnenju sodišča ni mogoče govoriti o kršitvi pravice do pritožbe, saj je ta pravica vsebovana v pravici prizadete stranke, da lahko uveljavlja sodno varstvo v upravnem sporu.

8. Tožena stranka se pri svoji zavrnitvi tožničine vloge sklicuje na to, da tožnica nima zadostnega števila pomembnih del, razen tega pa tudi navaja, da Habilitacijska komisija ugotavlja, da je študentsko mnenje o pedagoškem delu tožnice negativno. S tem v zvezi se sodišče pridružuje tožbenim navedbam, da v odločbi tožničina dela niso konkretizirana, saj iz obrazložitve odločbe ni razvidno, katera konkretna dela niso dovolj pomembna in je zato odločba v tem delu premalo določno obrazložena, da bi se jo dalo preizkusiti. Iz same odločbe tudi ni dovolj jasno razvidno, ali je bil razlog za zavrnitev le zatrjevana pomanjkljiva objava pomembnih del, ali pa je bil razlog tudi negativno študentsko mnenje o pedagoškem delu. Pri tem sodišče pritrjuje tožeči stranki, da iz 14. alineje 8. točke 12. člena starih Meril ne izhaja, da bi moralo biti pozitivno mnenje Študentskega sveta obvezen pogoj za izvolitev v rednega profesorja. Iz navedenega določila namreč izhaja, da je v naziv rednega profesorja, znanstvenega svetnika lahko izvoljen, kdor ima pozitivno oceno poročevalcev in mnenje študentov. Iz jezikovne razlage torej izhaja, da je obvezna le pozitivna ocena poročevalcev, mnenje študentov pa mora biti zgolj priloženo. Sicer pa takemu stališču ne oporeka niti tožena stranka. V kolikor pa je tožena stranka štela, da je tudi negativno mnenje študentskega sveta razlog za zavrnitev tožničine vloge, pa bi morala tožena stranka obrazložiti, zakaj je takemu mnenju sledila in se opredeliti tudi do navedb tožnice do tega mnenja.

9. Poleg tega bi morala tožena stranka skladno z 9. členom ZUP še pred odločitvijo senata tožnico izrecno pozvati, naj se opredeli do stališč Habilitacijske komisije v zvezi z vsemi njenimi zadržki, ki jih ima do pozitivne rešitve tožničine vloge. Predhodno bi morala tožena stranka torej tožnico seznaniti z vsemi ugotovitvami habilitacijske komisije in ji dati rok za izjasnitev do teh stališč, na kar bi morala pri svoji odločitvi upoštevati tudi tožničino izjavo in v obrazložitvi navesti, zakaj pri svoji odločitvi bodisi sledi ugotovitvam Habilitacijske komisije ali pa morebitni tožničini izjavi, kar bo potrebno storiti v ponovljenem postopku. Skladno s 3. točko prvega odstavka 214. člena ZUP mora namreč obrazložitev odločbe obsegati tudi razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov.

10. Tožena stranka sicer v zvezi s tožbenim očitkom o kršitvi načela zaslišanja stranke navaja, da je bilo to načelo upoštevano, ker je bila tožnici dana možnost, da se izjasni o negativnem mnenju Študentskega sveta, vendar pa sodišče meni, da zgolj s tem še ni bilo v celoti upoštevano načelo zaslišanja stranke, saj tožnica pred odločanjem senata ni bila seznanjena z ugotovitvami Habilitacijske komisije in ji ni bila dana možnost, da se do teh ugotovitev opredeli. Skladno s prvim odstavkom 9. člena ZUP je treba stranki dati možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo, preden se izda odločba, tretji odstavek 9. člena ZUP pa določa, da organ svoje odločbe ne sme opreti na dejstva, glede katerih vsem strankam ni bila dana možnost, da se o njih izjavijo, razen v primerih, določenih z zakonom. 3. točka drugega odstavka 237. člena ZUP določa, da se šteje za bistveno kršitev pravil upravnega postopka, če stranki ali stranskemu udeležencu ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe. Ker tožnici v postopku s strani tožene stranke ni bila dana možnost, da se lahko še pred odločitvijo senata opredeli tudi do stališč Habilitacijske komisije glede objavljenih del, postopek ni potekal v skladu z 9. členom ZUP.

11. Sodišče nadalje še pojasnjuje, da sicer res velja, da univerza deluje po načelih avtonomije, vendar pa je pri odločanju o pravicah in obveznostih posameznikov potrebno upoštevati osnovne procesne pravice stranke v postopku, med katere spada tudi pravica do ustrezno obrazložene odločbe ter pravica do izjave v postopku, kar predstavlja uresničevanje ustavne pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave Republike Slovenije, ki določa, da je vsakomur zagotovljeno enako varstvo njegovih pravic v postopku pred sodiščem in pred drugimi državnimi organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil, ki odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih in pravnih interesih. V okvir te pravice sodi tako pravica do izjave (načelo zaslišanja stranke), kot tudi pravica do obrazložene odločitve. Najpomembnejši del obrazložitve pa je tisti, ki se nanaša na razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, oziroma razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku. Kakorkoli se tožena stranka odloči, mora biti pojasnjeno, iz katerih razlogov sledi enemu stališču (na primer mnenju Habilitacijske komisije in mnenju Študentskega sveta) ne pa argumentom, ki temu nasprotujejo (na primer izjavi tožnice, ki bi jo imela pravico podati pred izdajo odločbe), ali pa obratno, če se odloči, da predlogu tožnice ugodi.

12. V zvezi z navedbo tožene stranke v pripravljalni vlogi z dne 4. 4. 2017, kjer navaja, da postopek ne predvideva, da bi organ po sprejemu odločitve na seji in pred izdajo odločbe kandidatu omogočil izjavo glede razlogov za sprejem odločitve (točka VIII pripravljalne vloge) sodišče pojasnjuje, da je tak postopek predpisan v 9. členu ZUP, ki določa upoštevanje načela zaslišanja stranke. Res je, kot navaja tožena stranka v isti pripravljalni vlogi pod točko IX, da 3. člen starih Meril določa, da so v nazive visokih učiteljev kandidati zgolj lahko voljeni in da ne velja avtomatizem izvolitve, vendar pa je pri odločanju o izvolitvi vseeno potrebno upoštevati osnovne procesne garancije kandidatov, med katere spada tudi upoštevanje načela zaslišanja stranke. Morebitna nasprotna stališča stranke do ugotovitev Habilitacijske komisije namreč lahko vplivajo na izid volitev.

13. Tožena stranka se v svoji pripravljalni vlogi z dne 12. 6. 2017 sklicuje tudi na sodbo Vrhovnega sodišča RS opr. št. I Up 214/2009, kjer je Vrhovno sodišče pojasnilo, da v primeru glasovanja o izvolitvi v naziv obrazložitev odločbe ne more segati preko formalnih razlogov in zajemati tudi razlogov o tem, zakaj se je senat oziroma zakaj so se njegovi posamezni člani odločili glasovati proti predlogu, da se tožnik izvoli v naziv rednega profesorja. V navedeni sodbi je sicer to res navedeno kot tudi to, da lahko vsebuje odločba le obrazložitev, kako so bile izvedene volitve in kakšen volilni izid je bil dosežen, vendar pa je bil tisti primer drugačen od obravnavanega, saj je bilo v omenjeni zadevi podano pozitivno mnenje Habilitacijske komisije za kandidata, ki pa kljub temu in kljub izpolnjevanju vseh pogojev ni bil izvoljen, ker je bil rezultat volitev njemu v škodo. Zakaj je bil rezultat volitev tak, pa je nemogoče pojasniti, ker so volitve tajne. V obravnavanem primeru pa je bistvena kršitev v tem, da do volitev sploh še ne bi smelo priti, preden tožnica ni imela možnosti opredeliti se do stališč Habilitacijske komisije. S tem v zvezi pa sodišče še pojasnjuje, da obstaja več sodb vrhovnega sodišča, kjer je Vrhovno sodišče pri svoji presoji upoštevalo tudi vsebinsko pravilnost odločitve senatov visokošolskih zavodov. Gre za sodbe Vrhovnega sodišča RS št. I Up 63/2003, I Up 704/2001 in I Up 127/98. Gre torej za več judikatov Vrhovnega sodišča RS, iz katerih je razvidno, da je možno presojati tudi vsebinsko pravilnost odločitve senatov visokošolskih zavodov, torej ne zgolj v obsegu, ali je bil volilni rezultat pravilen. Sicer pa v izpodbijani odločbi niti ni navedeno, kako so bile izvedene volitve in kakšen volilni izid je bil dosežen in je tudi iz tega razloga pomanjkljivo obrazložena.

14. Iz zgoraj navedenih razlogov je sodišče tožbi ugodilo tako, da je na podlagi 3. točke prvega odstavka odstavka 64. člena ZUS-1 izpodbijano odločbo odpravilo. Ker je sodišče odločbo odpravilo iz procesnih razlogov, se do vseh navedb strank v postopku ni opredeljevalo. Tožnica je s predlogom za svoje lastno zaslišanje smiselno predlagala, naj sodišče v zadevi opravi glavno obravnavo. ZUS-1 daje sodišču izrecno pooblastilo, da lahko v določenih primerih odloči tudi brez glavne obravnave in v obravnavani zadevi gre prav za tak primer. Sodišče v tej zadevi ni razpisalo glavne obravnave zato, ker je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena tega zakona, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (1. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

15. Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je zastopala odvetniška pisarna, bi bil skladno s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičen do pavšalnega zneska povračila stroškov upravnega spora v skladu z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, ki v takem primeru določa, da se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR. Ker pa je v tožbi priglasila tožeča stranka stroške za nagrado za tožbo v znesku 500 točk in za materialne stroške po 11. členu Odvetniške tarife, je sodišče priznalo stroške v višini 234,09 EUR. Vrednost točke znaša 0,459 EUR, kar pomeni, da so stroški za tožbo 229,50 EUR, v skladu z tretjim odstavkom 11. člena Odvetniške tarife pa znašajo materialni stroški 2 odstotka od 229,50 EUR, to je 4,59 EUR, kar pomeni, da je skupni znesek (229,50 + 4,59) 234,09 EUR. V nasprotnem primeru bi namreč sodišče odločilo preko tožbenega zahtevka. Plačana sodna taksa za postopek v višini 148,00 EUR bo vrnjena po uradni dolžnosti.

16. Sodišče ni ugodilo zahtevi tožene stranke za povrnitev stroškov postopka, saj pripadajo v primeru odprave upravnega akta skladno s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 stroški le tožeči stranki, prisojeni znesek pa plača toženec.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 9, 237, 237/1, 237/1-7

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.