UPRS sodba in sklep I U 582/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-09-29

Lara Bartenjev (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), Petra Hočevar

dovoljenje za izpust toplogrednih plinov - okoljevarstveno dovoljenje - upravni spor - tožba v upravnem sporu - pravni interes

Če upravljavec naprave nima veljavnega okoljevarstvenega dovoljenja, to pomeni, da nima zakonite podlage za delovanje naprave in s tem tudi za opravljanje dejavnosti v napravi, ki pomeni vir toplogrednih plinov. Dovoljenje za izpuščanje toplogrednih plinov samo po sebi je v takem primeru očitno brezpredmetno.

I. Tožba se v delu, ki se nanaša na 3. točko izreka odločbe Agencije RS za okolje št. 35485-40/2014-6 z dne 23. 12. 2014, v zvezi z odločbo Ministrstva za okolje in prostor št. 35402-1/2015/2 z dne 6. 3. 2015, zavrže.

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo tožniku dovolil izpuščanje toplogrednih plinov iz naprave z oznako SI-11 na lokaciji A., mu naložil vrsto pogojev in obveznosti v zvezi s tem in v tretji točki izreka, ki je predmet tega upravnega spora, odobril načrt monitoringa emisij toplogrednih plinov in načrt vzorčenja v obsegu in na način iz priloge I, ki je sestavni del dovoljenja, na podlagi katerega mora zagotavljati izvajanje monitoringa emisij toplogrednih plinov.

2. Iz obrazložitve izhaja, da je toženka tožniku za navedeno napravo dne 4. 9. 2009 že izdala dovoljenje za izpuščanje toplogrednih plinov (spremenjeno z odločbo z dne 26. 1. 2010), z odločbo z dne 19. 11. 2013 pa mu je odobrila načrt monotoringa emisij toplogrednih plinov za leto 2014. Zaradi spremembe Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1) je morala toženka po uradni dolžnosti uskladiti dovoljenja za izpuščanje toplogrednih plinov z novo ureditvijo, pri tem pa v dovoljenje za izpuščanje toplogrednih plinov vključiti tudi načrt monitoringa emisij toplogrednih plinov. Za to je po uradni dolžnosti uvedla postopek za izdajo obravnavane odločbe, v tem postopku pa je tožnik v načrtu monitoringa kot gorivo v enoti naprave rotacijska peč navedel tudi petrolkoks. Zaradi sodbe tukajšnjega sodišča opr. št. I U 893/2014, s katero je (sicer v drugem upravnem sporu, ki se je nanašal na drug upravni postopek) odpravilo drugo točko okoljevarstvenega dovoljenja, izdanega tožniku za obratovanje obstoječe naprave, ki lahko povzroča onesnaževanje okolja večjega obsega, pa organ petrolkoksa ni mogel potrditi v načrtu monitoringa, saj se v tej enoti naprave lahko kot gorivo uporablja le črni premog in ekstralahko kurilno olje.

3. Drugostopenjski organ je zavrnil tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo, poleg tega pa je zavrnil tudi njegovo zahtevo za povrnitev stroškov pritožbenega postopka, kar je prav tako predmet tega upravnega spora. Iz obrazložitve (poleg  obsežnega in nepreglednega povzemanja pritožbenih razlogov) med drugim izhaja, da se je sodišče v navedeni sodbi opredelilo do vprašanja, uporaba katerih goriv je bila v predmetni napravi dovoljena z lokacijskim dovoljenjem iz leta 1998, gradbenim dovoljenjem iz leta 2001 in uporabnim dovoljenjem iz leta 2004. Ker iz te opredelitve izhaja, da uporaba petrolkoksa kot goriva ni dovoljena, tudi drugostopenjski organ meni, da je prvostopenjski organ ravnal pravilno, ko načrta monitoringa ni odobril ob upoštevanju petrolkoksa kot dovoljenega goriva. Pri tem deloma povzema stališča sodišča iz navedene sodbe ter se nanjo tudi izrecno sklicuje. Glede stroškov se sklicuje na drugi odstavek 118. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) v zvezi z drugim odstavkom 113. člena ZUP, ki določa, da kadar se je postopek začel po uradni dolžnosti, gredo stroški v breme stranke, če se je ta postopek končal za stranko neugodno.

4. Tožnik se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo v tretji točki izreka odpravi in samo odloči o zadevi tako, da odobri načrt monitoringa emisij toplogrednih plinov in načrt vzorčenja na način, da bo v njem potrjena tudi uporaba petrolkoksa kot goriva v rotacijski peči oziroma podrejeno, naj izpodbijano odločbo v tem obsegu odpravi in zadevo vrne organu, ki jo je izdal, v ponoven postopek; poleg tega sodišču predlaga še, naj odpravi drugo točko izreka drugostopenjske odločbe in samo odloči o zadevi tako, da ugodi tožnikovi zahtevi za povrnitev stroškov pritožbenega postopka. Poleg tega naj toženki naloži še povračilo stroškov upravnega spora.

5. Navaja, da je prej navedena sodba tukajšnjega sodišča, na katero se sklicuje toženka, nezakonita in protipravna, zato je nezakonita tudi izpodbijana odločba. Za to navaja vrsto razlogov, meni pa tudi, da je toženka zagrešila bistveno kršitev pravil upravnega postopka, saj se tožnica ni imela možnosti pravočasno seznaniti z navedeno sodbo in s stališčem toženke, da jo bo upoštevala tudi v obravnavani zadevi, kar pomeni spremembo njenega stališča o dovoljenosti uporabe petrolkoksa v predmetni napravi. S tem je toženka prekršila tudi svojo vezanost na predhodno vprašanje, o katerem je bilo že pravnomočno odločeno, oziroma na vsebino pravnega razmerja, o katerem je že pravnomočno odločil pristojni organ.

7. Tožba zoper tretjo točko izreka prvostopenjske odločbe ni dovoljena.

8. Za začetek in tek upravnega spora morajo biti ves čas postopka izpolnjeni pogoji, predpisani v prvem odstavku 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), oziroma t. i. procesne predpostavke. Eden izmed teh pogojev je, da upravni akt, ki se izpodbija s tožbo, posega v tožnikovo pravico ali njegovo neposredno, na zakon oprto osebno korist (šesta točka). Povedano drugače: upravni spor je mogoč oziroma dovoljen le v primeru, če bi si tožnik v primeru uspeha v tem sporu izboljšal pravni položaj.

9. Na obstoj procesnih predpostavk mora sodišče paziti po uradni dolžnosti (drugi odstavek 36. člena ZUS-1), če niso izpolnjene pa mora tožbo s sklepom zavreči (prvi odstavek 36. člena).

10. Temeljna določba, ki ureja tožnikov pravni položaj v zvezi z dovoljenjem za izpuščanje toplogrednih plinov, je prvi odstavek 118. člena Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1), po katerem mora upravljavec naprave, v kateri se izvaja dejavnost, ki povzroča emisijo toplogrednih plinov, pred začetkom obratovanja naprave ali njenega dela od ministrstva pridobiti dovoljenje za izpuščanje toplogrednih plinov. Po četrti točki tretjega odstavka 119. člena istega zakona to dovoljenje med drugim vsebuje tudi načrt monitoringa emisij toplogrednih plinov. Načrt za spremljanje (monitoring) med drugim zajema tudi seznam virov emisij (točka a prvega odstavka prvega podpoglavja priloge I k Uredbi komisije EU, št. 601/2012 o spremljanju emisij toplogrednih plinov in poročanju o njih), kamor v obravnavani zadevi izrecno sodijo tudi različne vrste goriv za peči (točka a devetega podpoglavja priloge IV k navedeni uredbi).

11. Opis dejavnosti, ki se izvaja v predmetni napravi (in na katero se torej nanaša tudi načrt monitoringa), izhaja iz okoljevarstvenega dovoljenja (prva točka drugega odstavka 74. člena ZVO-1), to dovoljenje pa je tudi temeljni pogoj za obratovanje naprave in s tem za opravljanje te dejavnosti (prvi odstavek 68. člena ZVO-1). Okoljevarstveno dovoljenje torej po eni strani z opisom dejavnosti določa okvir oziroma podlago za izdelavo in potrditev načrta monitoringa toplogrednih plinov, po drugi strani pa pomeni tudi razlog za njegovo izdelavo oziroma obstoj: brez okoljevarstvenega dovoljenja namreč obratovanje naprave in s tem opravljanje dejavnosti v njej ni dovoljeno, tako da do izpusta toplogrednih plinov sploh ne more priti in zato tudi do njihovega monitoringa ne.

12. Povedano drugače: če upravljavec naprave nima veljavnega okoljevarstvenega dovoljenja, to pomeni, da nima zakonite podlage za delovanje naprave in s tem tudi za opravljanje dejavnosti v napravi, ki pomeni vir toplogrednih plinov. Dovoljenje za izpuščanje toplogrednih plinov samo po sebi je v takem primeru očitno brezpredmetno. Glede na vsebino prej povzetega prvega odstavka 118. člena ZVO-1 (posebno v primerjavi s prav tako že povzetim prvim odstavkom 68. člena ZVO-1) vsebine tega dovoljenja namreč v nobenem pogledu ni mogoče razumeti tako, da bi bilo z njim dovoljeno obratovanje naprave oziroma da bi v tem pogledu nadomestilo veljavno okoljevarstveno dovoljenje.

13. Iz vpisnika tukajšnjega sodišča izhaja, da je bila s sodbo I U 869/2015 z dne 7. 1. 2016 pravnomočno zavrnjena tožnikova tožba zoper odločbo Inšpektorata RS za okolje in prostor z dne 27. 2. 2015, s katero je bilo tožniku kot upravljavcu naprave za proizvodnjo cementa, v kateri se izvaja dejavnost, ki lahko povzroča onesnaževanje okolja večjega obsega, z dnem vročitve te odločbe prepovedano izvajanje dejavnosti proizvodnje cementnega klinkerja v tej napravi zaradi delovanja brez okoljevarstvenega dovoljenja, in sicer do morebitne pridobitve ustreznega okoljevarstvenega dovoljenja. S to sodbo je torej (med drugim) postala pravnomočna ugotovitev pristojnega organa, da tožnica za predmetno napravo oziroma za dejavnost, ki jo izvaja v njej, nima okoljevarstvenega dovoljenja, predvsem pa odločitev, da te dejavnosti do pridobitve okoljevarstvenega dovoljenja ne sme opravljati. Pri tem iz navedene sodbe (posebno iz povzetka tožnikovih navedb) izhaja, da gre prav za napravo, ki je tudi predmet tega upravnega spora.

14. V skladu s prej povedanim zato ne obstaja niti temeljni okvir, v katerem bi bilo mogoče potrjevati načrt monitoringa (vrste goriv in obseg delovanja, ki morajo biti določeni z okoljevarstvenim dovoljenjem), predvsem pa s tem tožnik sploh nima podlage za zakonito opravljanje dejavnosti, pri kateri prihaja do izpuščanja toplogrednih plinov in ki je predmet obravnavanega načrta monitoringa.

15. To pomeni, da odločitev o potrditvi oziroma vsebini načrta monitoringa ne more v ničemer vplivati na tožnikov pravni položaj. Povedano drugače: tožnik si tudi v primeru uspeha v tem upravnem sporu ne bi v ničemer izboljšal pravnega položaja, ki je opredeljen s prepovedjo opravljanja dejavnosti, pri kateri prihaja do izpusta toplogrednih plinov, in z neobstojem okoljevarstvenega dovoljenja za ustrezno napravo. Kot je bilo že obrazloženo, namreč vsebina načrta monitoringa izpuščanja toplogrednih plinov ne more v ničemer nadomestiti okoljevarstvenega dovoljenja. Kakršnekoli druge pravne koristi v zvezi z vsebino izpodbijane odločbe tožnik niti ne zatrjuje, zato je sodišče na podlagi prej navedene četrte točke prvega odstavka 34. člena ZUS-1 tožbo v tem delu zavrglo.

16. Tožba zoper 2. točko drugostopenjske upravne odločbe ni utemeljena.

17. Tožnik v zvezi s tem delom tožbenega predloga ne navaja nobenih razlogov, zato sodišču ostaja le splošna ugotovitev, da je toženka v zvezi z zavrnitvijo njegove zahteve za povračilo stroškov pritožbenega postopka navedla jasne razloge in jih oprla na ustrezno zakonsko podlago, tako da sodišče nima nobene podlage za pomisleke v pravilnost in zakonitost tega dela njene odločitve.

18. V skladu s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1 v primeru, če sodišče tožbo zavrže, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

ZVO-1 člen 118, 118/1. ZUS-1 člen 36, 36/1, 36/1-6.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

UPRS sklep I U 118/2014, enako tudi I U 319/2014, I U 320/2014, I U 479/2014, I U 667/2014, I U 1859/2014