UPRS sodba I U 1584/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-04-07

Lara Bartenjev (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), Petra Stanonik Bošnjak

okoljevarstveno soglasje - poročilo o vplivih na okolje - načelo zakonitosti - načelo zaslišanja stranke - stranka z interesom

V skladu s prvim odstavkom 9. člena ZUP je treba pred izdajo odločbe dati stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo (zaslišanje stranke). Če so v postopku udeležene stranke z nasprotujočimi interesi, kot v obravnavanem primeru, mora imeti v skladu z drugim odstavkom navedene določbe vsaka stranka možnost, da se izjavi o zahtevkih in navedbah stranke z nasprotnim interesom.

I. Tožbi se ugodi, odločba Agencije Republike Slovenije za okolje št. 35402-50/2010-203 z dne 1. 12. 2014 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Agencija Republike Slovenije za okolje (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo zavrnila tožnikovo zahtevo za izdajo okoljevarstvenega soglasja za izgradnjo športnega parka A. na tam navedenih zemljiščih v k. o. ...

2. V obrazložitvi navaja, da iz Poročila o vplivih na okolje za športni park A., št. 100910-mz, z dne 23. 12. 2010, dopolnjeno 7. 1 . 2011, 21. 4. 2011, 10. 6. 2011, 22. 6. 2011, 12. 9. 2011, 8. 3. 2012, 9. 5. 2012, 14. 5. 2012, 19. 12. 2012 in  8. 3. 2013, ki ga je izdelal B. d. o. o., ... (v nadaljevanju PVO-10), izhaja, da so mejne vrednosti kazalcev hrupa v času gradnje tudi ob upoštevanju omilitvenih ukrepov močno presežene pri objektih na C. ulici, ki sodijo v II. stopnjo varstva pred hrupom, in pri dveh stavbah, ki sodita v III. stopnjo varstva pred hrupom. To pomeni čezmerno obremenitev okolja s hrupom, kar je v očitnem nasprotju s prvim odstavkom 15. člena Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1), zato je bilo treba tožnikovo zahtevo na podlagi drugega odstavka 57. člena ZVO-1 zavrniti.

3. V zvezi z razvrstitvijo območij navaja, da Uredba o mejnih vrednostih kazalcev hrupa v okolju (v nadaljevanju Uredba) določa stopnje varstva pred hrupom za posamezne površine glede na občutljivost za škodljive učinke hrupa od I. do IV. stopnje, pri čemer v II. območje varstva pred hrupom ali v mirno območje poselitve razvrsti posamezne površine minister, pristojen za okolje, na podlagi pobude občine (4. člen). Ker so območja, ki jih je treba upoštevati v obravnavani zadevi, določena z Odlokom o občinskem prostorskem načrtu MOL (v nadaljevanju OPN), Ministrstvo za okolje in prostor pa je z odločbo št. 35409-91/2008 in 354-09-230/2005 z dne 30. 6. 2010 odločilo, da so vplivi na okolje, ugotovljeni v postopku celovite presoje vplivov na okolje, ob upoštevanju omilitvenih ukrepov sprejemljivi, je prvostopenjski organ štel, da so območja določena v skladu s 4. členom Uredbe.

4. Ministrstvo za okolje in prostor je kot drugostopenjski organ zavrnilo tožnikovo pritožbo.

5. Tožnik se z odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da je vlogo za pridobitev okoljevarstvenega soglasja vložil 23. 12. 2010, soglasje je bilo 30. 5. 2012 tudi izdano, zaradi pritožb stranskih udeležencev pa je bilo nato odpravljeno in zadeva vrnjena v ponovni postopek. Dne 25. 4. 2013 je prvostopenjski organ zavrgel njegovo vlogo za izdajo dovoljenja za začasno ali občasno čezmerno obremenitev okolja s hrupom in istočasno zavrnil zahtevo za izdajo okoljevarstvenega soglasja. Postopek pridobivanja dovoljenja za začasno ali občasno čezmerno obremenitev okolja s hrupom je bil s spremembo ZVO-1, ki je začela veljati 23. 11. 2013 (tj. ZVO-1F), ustavljen, odločba o zavrnitvi okoljevarstvenega soglasja pa je bila v pritožbenem postopku odpravljena in zadeva ponovno vrnjena prvostopenjskemu organu.

6. V ponovljenem postopku je tožnik zahteval, naj organ uporabi predpise, veljavne v času izdaje prejšnje odločbe na prvi stopnji in oddaje vloge za pridobitev okoljevarstvenega soglasja, saj se ga zaradi napak organa in dolgotrajnega odločanja ne sme postavljati v slabši pravni položaj (2., 14. in 22. člen Ustave RS, v nadaljevanju URS). Navaja še, da toženka ni upoštevala določbe 195. člena ZVO-1, ki določa, da se postopki presoje vplivov na okolje in izdaje dovoljenj, ki so se začeli pred uveljavitvijo tega zakona, končajo po ZVO. Svoje stališče pojasnjuje s sklicevanjem na odločbo Ustavnega sodišča Up-304/01 z dne 20. 5. 2004, sodbo Vrhovnega sodišča RS X Ips 223/2013 z dne 3. 6. 2015 in sodbo Upravnega sodišča I U 33/2011 z dne 9. 2. 2012.

7. Poleg tega je zahteval, naj se organ opredeli do stopnje varstva pred hrupom, določene za območje blokov na C. ulici. Meni namreč, da je OPN v tem delu v neskladju z Uredbo, ki določa, da razvrsti posamezna območja poselitve v II. območje varstva pred hrupom minister, pristojen za okolje in ne občina. Razvrstitev blokov ob C. ulici v II. stopnjo varstva pred hrupom je po njegovem mnenju neustrezna, saj je obremenitev že v obstoječem stanju čezmerna, zaradi česar so bili v okviru gradbišča izvedeni ukrepi za zmanjšanje obstoječega hrupa cest (npr. … ceste s protihrupno ograjo po celotnem obodu gradbišča). Sodišču zato predlaga, naj to vprašanje reši v okviru predhodnega vprašanja po 47. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) oziroma naj prekine postopek, dokler ga ne reši pristojni organ. V zvezi s tem se sklicuje na sodbo Vrhovnega sodišča RS II Ips 278/2012 z dne 3. 7. 2014.

8. Toženki očita še, da ga ni seznanila z vlogami stranskih udeležencev z dne 17. 9. 2014 in 19. 9. 2014, s čimer je kršila drugi odstavek 14. člena URS in 9. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP).

9. Glede na vse navedeno sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi, in podrejeno, naj odloči, da se mu izda okoljevarstveno soglasje, v vsakem primeru pa naj toženki naloži povrnitev stroškov postopka.

10. S pripravljalno vlogo z dne 5. 1. 2016 je tožnik sodišču sporočil, da je bil OPN spremenjen (Ur. l. RS, št. 95/15 z dne 10. 12. 2015), tako da je območje D. blokov razvrščeno v III. stopnjo varstva pred hrupom.

13. V skladu s prvim odstavkom 15. člena ZVO-1 je poseg v okolje dopusten le, če ne povzroča čezmerne obremenitve. Čezmerna obremenitev okolja je obremenitev, ki presega mejne vrednosti emisij, standarde kakovosti okolja, pravila ravnanja ali dovoljeno rabo naravne dobrine (6.1. točka 3. člena ZVO-1).

14. Sodišče uvodoma poudarja, da se navedena določba 15. člen ZVO-1, ki je temeljnega pomena za odločitev, v času od začetka postopka (tj. od tožnikove vloge z dne 23. 12. 2010) do izdaje izpodbijane odločbe ni spremenila. To pa ne velja za določbo 94. člena ZVO-1, ki  je izjemoma omogočala izdajo dovoljenja za začasno ali občasno čezmerno obremenitev okolja v samostojnem, od postopka za izdajo okoljevarstvenega soglasja ločenem postopku. Z novelo ZVO-1F je bila namreč ta izjema za primere, kot je obravnavani, ukinjena. Kot tožnik navaja sam, je bil postopek za začasno ali občasno čezmerno obremenitev okolja pravnomočno ustavljen. To pomeni, da zdaj takega dovoljenja na podlagi (spremenjene) določbe 94. člena ZVO-1 sploh ne more več dobiti.

15. Kot rečeno, je šlo pri postopku za dovolitev začasne čezmerne obremenitve okolja za samostojen, od obravnavanega povsem ločen upravni postopek, ki v nobenem pogledu ni pomenil le faze odločanja v obravnavanem postopku, temveč bi na njegov izid lahko vplival le prek morebiti izdanega dovoljenja za čezmerno obremenitev okolja s hrupom v času gradnje obravnavanega objekta. To pomeni, da neposredna uporaba določb 94. člena ZVO-1 v obravnavanem postopku ni prišla v poštev niti pred spremembo tega člena. Po omenjeni spremembi, s katero so bile relevantne določbe 94. člena črtane, pa postopka za izdajo dovoljenja za začasno čezmerno obremenitev ni več mogoče zakonito niti začeti, kaj šele izdati tako dovoljenje (oziroma takemu dovoljenju enakovreden upravni akt), kar očitno želi izposlovati tožnik. Njegovo stališče, da bi toženka določbo 94. člena ZVO-1, kot je veljala pred novelo ZVO-1F, morala uporabiti tudi v predmetnem postopku izdaje okoljevarstvenega soglasja, je torej že s tega stališča neutemeljeno.

16. Glede na tožbene navedbe sodišče dodaja, da je dovoljenje za začasno ali občasno čezmerno obremenitev okolja pomenilo izjemo od temeljnega pravila v 15. členu ZVO-1. To izhaja že iz naslova 94. člena „dovoljenje za izjeme“ in njegovega besedila, po katerem je „ministrstvo lahko izjemoma“ izdalo takšno dovoljenje. Ker je šlo za izjemo, jo je bilo treba že v času njene veljavnosti razlagati restriktivno, posebno glede na prevladujoč javni interes v zaščiti okolja. Poleg tega je bilo za izdajo tega dovoljenja treba poleg izpolnjevanja z zakonom predpisanih pogojev pridobiti soglasje občine, ki je bodoče negotovo dejstvo, zato zgolj tožnikovo pričakovanje, da bi mu bilo to dovoljenje izdano, nima učinka pričakovane pravice (prim. sodbo Vrhovnega sodišče RS X Ips 115/2015 z dne 20. 1. 2016).

17. To pomeni, da je prvostopenjski organ ravnal pravilno, ko je odločil na podlagi predpisov, veljavnih v času ponovnega odločanja. Iz ustaljene sodne prakse Vrhovnega sodišča RS (glej sodbo X Ips 223/2013 z dne 3. 6. 2015) namreč izhaja, da se v skladu z načelom zakonitosti (6. člen ZUP) v upravnem odločanju praviloma uporabi predpis, veljaven v času prvostopenjskega odločanja, razen če zakon ne določa drugače. To splošno pravilo velja tudi pri ponovnem odločanju zaradi odprave odločbe v upravnem pritožbenem postopku ali v upravnem sporu (tako Breznik v: Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2004, str. 64).

18. Po presoji sodišča s tem ni bilo poseženo v načelo zaupanja v pravo. Kot izhaja iz sodbe Vrhovnega sodišča X Ips 223/2013 z dne 3. 6. 2015 (na katero se sklicuje tudi tožnik): „Načelo varstva zaupanja v pravo (2. člen URS), na katerega se sklicuje revident, kot eno od načel pravne države, posamezniku med drugim zagotavlja tudi, da mu država njegovega pravnega položaja ne bo poslabšala brez razloga, utemeljenega v prevladujočem javnem interesu. Ker pa gre za splošno pravno načelo in ne neposredno za eno od človekovih pravic, katerim pripada strožje varstvo, to načelo nima absolutne veljave in je v večji meri dostopno možnim omejitvam. Po drugi strani namreč načelo prilagajanja prava družbenim spremembam, ki je prav tako eno od načel pravne države (2. člen URS), od zakonodajalca terja, da zakonodajo spremeni, če to narekujejo družbena razmerja. Pri ugotavljanju, ali gre za poseg v ustavno načelo varstva zaupanja v pravo, je treba upoštevati na eni strani, kakšen je pomen pričakovanja določene pravice za življenje prizadetega posameznika in kakšna je teža spremembe, ter na drugi strani, ali so spremembe na pravnem področju, za katero gre, relativno predvidljive in so torej prizadeti s spremembo lahko vnaprej računali.“

19. URS v prvem odstavku 72. člena določa, da ima v skladu z zakonom vsakdo pravico do zdravega življenjskega okolja. Država skrbi za zdravo življenjsko okolje in v ta namen zakon določa pogoje in načine za opravljanje gospodarskih in drugih dejavnosti (drugi odstavek 72. člena URS). ZVO-1 je to glede posegov v okolje uredil v že navedeni določbi 15. člena ZVO-1, z izjemo za začasno čezmerno obremenitev okolja v 94. členu ZVO-1.

20. Taka izjema pa že v času veljavnosti ni bila skladna z veljavnim pravnim redom. Tako iz obrazložitve predloga ZVO-1F v Poročevalcu DZ izhaja, da take izjeme niso bile v skladu z direktivami, ki urejajo obratovanje naprav, iz ureditve na civilnopravnem področju (glej 75. člen Stvarnopravnega zakonika v povezavi s tretjim in četrtim odstavkom 133. člena Obligacijskega zakonika) pa izhaja, da je za naprave prepovedana vsakršna emisija, ki presega običajno mero. Zato sodišče ne dvomi, da je bila ukinitev možnosti za izdajo dovoljenja za čezmerno obremenitev okolja upravičen in sorazmeren ukrep zaradi varstva zdravega življenjskega okolja in s tem v javnem interesu.

21. Zato so po presoji sodišča neutemeljene tožnikove navedbe, da je bilo z ukinitvijo možnosti izdaje dovoljenja za začasno ali občasno čezmerno obremenitev okolja poseženo v njegovo upravičeno pričakovanje, da država njegovega položaja ne bo arbitrarno poslabšala. Glede na navedeno je neutemeljeno tožnikovo sklicevanje na odločbo Ustavnega sodišča RS Up-304/01 z dne 20. 5. 2004, v kateri je Ustavno sodišče ugotovilo poseg v načelo zaupanja v pravo, ker zakonodajalec za spremembo (poostritev pogoja znanja jezika) brez prehodnega obdobja ni imel razloga, ki bi v javnem interesu upravičeval takojšnjo uvedbo zaostrenega pogoja.

22. Prav tako je neutemeljeno tožnikovo sklicevanje na določbo 195. člena ZVO-1, saj se ta nanaša na dokončanje postopkov, ki so se začeli po določbah ZVO (tj. pred 7. 5. 2004). V sodbi I U 33/2011 z dne 9. 2. 2012, ki jo tožnik navaja, pa sodišče stališča glede uporabe prava zaradi spremembe predpisov ni zavzelo. Ker je možnost pridobitve dovoljenja za začasno ali občasno čezmerno obremenitev okolja ukinjena za vse bodoče povzročitelje obremenitve enako, je neutemeljen očitek o kršitvi načela enakosti iz drugega odstavka 14. člena URS.

23. Predvsem pa sodišče ponovno poudarja, da je odločanje o izdaji dovoljenja za začasno čezmerno obremenitev pomenilo samostojen upravni postopek, ki se je zaključil z odločbo, ki ni bila v ničemer odvisna od obravnavanega postopka oziroma njegovega izida. Tožnik bi zato moral navedene ugovore uveljavljati predvsem v pravnih sredstvih v zvezi s tem postopkom.

24. Glede na navedeno je za odločitev v obravnavanem primeru pomembno le, ali je tožnik izkazal, da nameravani poseg ne bo povzročal čezmerne obremenitve okolja iz 15. člena ZVO-1. V skladu s prvim odstavkom 51. člena ZVO-1 se dolgoročni, kratkoročni, posredni ali neposredni vplivi nameravanega posega v okolje, na človeka, tla, vodo, zrak, biotsko raznovrstnost in naravne vrednote, podnebje in krajino, pa tudi na človekovo nepremično premoženje in kulturno dediščino, ter njihova medsebojna razmerja, ugotovijo in ocenijo v postopku presoje vplivov na okolje. V okvir te presoje spada tudi zaščita pred hrupom (3. točka 3. člena ZVO-1).

25. Na podlagi prvega odstavka 54. člena ZVO-1 se postopek presoje vplivov na okolje izvede na podlagi poročila o vplivih nameravanega posega na okolje, vsebina tega poročila pa je odvisna od informacij, ki jih organ potrebuje za  presojo vplivov na okolje (prim. 52. člen ZVO-1). Zaradi kompleksnosti te presoje in s tem poročila, velikega obsega potrebnih informacij, medsebojne prepletenosti posameznih vplivov in nenazadnje ustrezne vključitve vseh strank, je za pravilen in zakonit potek postopka še posebej pomembno polno upoštevanje zakonskih določb, ki urejajo kontradiktornost postopka oziroma dialog med organom in strankami.

26. Iz upravnega spisa izhaja, da je prvostopenjski organ tožnika z dopisom z dne 30. 7. 2014 seznanil z relevantnimi določbami in ga hkrati pozval, naj po potrebi dopolni poročilo o vplivih nameravanega posega na okolje. Na ta poziv je tožnik odgovoril z vlogo z dne 21. 8. 2014, v kateri je med drugim ugovarjal uporabi prava, uvrstitvi območij posega v ustrezno stopnjo varstva pred hrupom ter navedbam o pomanjkljivi dokumentaciji. To vlogo je prvostopenjski organ poslal v odgovor stranskim udeležencem v upravnem postopku, ki so nanjo  odgovorili.

27. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da se je organ z odgovori seznanil in ugotovil, da se stranski udeleženci pri nasprotovanju izdaje okoljevarstvenega soglasja sklicujejo na presežene mejne vrednosti hrupa v času gradnje in na navedbe, ki so jih organu posredovali že v prejšnjih vlogah. Prvostopenjski organ ugotavlja še, da stranski udeleženci menijo, da mora organ upoštevati veljavno zakonodajo v času odločanja in da tožnik neupravičeno zavlačuje postopek. Na podlagi navedenega je prvostopenjski organ ocenil, da stranski udeleženci ne navajajo novih dejstev in dokazov, zato teh odgovorov v skladu z načelom ekonomičnosti postopka ni posredoval tožniku.

28. Po presoji sodišča tako ravnanje prvostopenjskega organa ni bilo pravilno. V skladu  s prvim odstavkom 9. člena ZUP je namreč treba pred izdajo odločbe dati stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo (zaslišanje stranke). Če so v postopku udeležene stranke z nasprotujočimi interesi, kot v obravnavanem primeru, mora imeti v skladu z drugim odstavkom navedene določbe vsaka stranka možnost, da se izjavi o zahtevkih in navedbah stranke z nasprotnim interesom.

29. Zahteva po kontradiktornem postopku je izraz pravice do enakega varstva pravic v postopku iz 22. člena Ustave. Pogoji, pod katerimi lahko stranka uresniči svojo pravico do izjave o zahtevkih in navedbah stranke z nasprotnimi interesi, je zato ne smejo postavljati v neenakopraven položaj v razmerju do te stranke. Predpostavka za to pa je, da je z njenimi navedbami seznanjena, kar vzpostavlja dolžnost organa, da jo seznani z vlogami, v katerih so navedbe, ki lahko vplivajo na njene pravice in interese.

30. Navedbe stranskih udeležencev v njihovih odgovorih so se med drugim nanašale na ugotovitve organa, da so mejne obremenitve hrupa v času gradnje kljub omilitvenim ukrepom močno presežene, in na neustreznost tožnikove dopolnitve poročila o vplivih na okolje s stališča sprejemljivosti posega. To pomeni, da so se sklicevali na dejstva in okoliščine, ki so pomembne za odločbo, poleg tega pa so nasprotovali tožnikovemu stališču glede uporabe prava. Zgolj dejstvo, da so se te njihove navedbe ujemale z ugotovitvami in stališči organa, na katere je nato oprl svojo odločbo, pa še ne pomeni, da so bile s stališča tožnikovega pravnega položaja nepomembne oziroma da se njegova pravica do izjave na njih ni nanašala. Zato bi po presoji sodišča prvostopenjski organ tožniku moral dati možnost, da se o teh navedbah izjavi.

31. Glede na navedeno in ker navedenih kršitev ni odpravil upravni organ druge stopnje, je sodišče izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1, brez presoje ostalih tožbenih navedb, in zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponoven postopek (tretji odstavek navedene določbe). V ponovnem postopku bo morala toženka ugotovljene kršitve odpraviti.

32. Ker je sodišče tožbi ugodilo že iz navedenega razloga, odločitev v upravnem sporu ni odvisna od vprašanja, v katero stopnjo varstva pred hrupom spada območje blokov na C. ulici. Sodišče zato zgolj pripominja, da po določbi petega odstavka 4. člena Uredbe razvrsti na posameznem območju poselitve območja varstva pred hrupom v II. območje varstva pred hrupom ali v mirno območje poselitve minister, pristojen za okolje, na podlagi pobude občine. Po tretjem odstavku 23. člena ZVO-1 minister  razvrsti dele okolja ali posamezna območja v razrede ali stopnje glede na merila občutljivosti, ranljivosti ali obremenjenosti okolja. Zakon torej za to odločitev izrecno določa pristojnost ministra. V ponovljenem postopku bo zato toženka morala konkretneje pojasniti, zakaj šteje, da odločitev ministrstva v postopku sprejemanja OPN, ki pomeni poseben postopek, ustreza odločitvi ministra o razvrstitvi območij iz 23. člena ZVO-1. Vezanost upravnega organa na veljavne predpise lokalnih skupnosti namreč organa ne odvezuje, da v skladu z načelom zakonitosti te razlaga v skladu z zakonom.

33. Sodišče je odločilo na seji, ker je že na podlagi tožbe in izpodbijane odločbe očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

34. Če sodišče tožbi ugodi in odpravi izpodbijani upravni akt, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik o povrnitvi stroškov).

35. Sodišče je zato tožniku priznalo stroške iz drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov v višini 285,00 EUR, povečane za 22% DDV. Zadeva je bila namreč rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopala odvetniška družba. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

ZVO-1 člen 3, 3-3, 3-6, 15, 15/1, 23, 51, 51/1, 54, 54/1, 94. Uredba o mejnih vrednostih kazalcev hrupa v okolju člen 4, 4/5. ZUP člen 6, 9, 9/1. ZUS-1 člen 59, 59/2, 59/2-1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.