UPRS sodba I U 298/2016
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-01-12

Andrej Kmecl (preds.), Lara Bartenjev (poroč.), mag. Miriam Temlin Krivic

javno dobro - zahteva za vzpostavitev javnega dobra - upravna zadeva - zavrženje zahteve

Tisti, ki želi uporabljati javno dobro, ima pravno varstvo zoper lastnika zemljišča, ki ne zagotovi njegove nemotene uporabe na način, kot izhaja iz predpisov, zagotovljeno le v obliki pobude pristojnim (na primer inšpekcijskim) organom, da ukrepajo.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijanim sklepom na podlagi 1. točke prvega odstavka 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) zavrgel zahtevo tožnikov za odločitev v upravni zadevi „vaška pot“, vloženo 13. 11. 2015. V obrazložitvi navaja, da sta tožnika vložila zahtevo, s katero želita vzpostavitev javnega dobra po zasebnih zemljiščih parc. št. 584/3 in parc. 554/2, obe k.o. ... Ugotavlja, da navedena zadeva ni upravni akt, saj noben materialnopravni predpis ne predstavlja podlage za to, da bi lahko občinska uprava samoupravne lokalne skupnosti na zahtevo stranke v upravnem postopku na podlagi navedbe, da je neka povezava od nekdaj edina za dostop do nekega zemljišča, izdala upravni akt, s katerim bi zemljišču podelila oz. odvzela status grajenega javnega dobra.

2. Drugostopenjski organ je zavrnil pritožbo tožnikov zoper izpodbijani sklep. Pritrjuje odločitvi o zavrženju zahteve iz razloga, ker ne gre za upravno zadevo, dopolnjuje pa obrazložitev tudi glede  zahteve tožečih strank v delu, ki se nanaša na vzpostavitev formalno že vzpostavljenega javnega dobra na parceli št. 555/9  k.o. ... Poudarja, da niti Stvarnopravni zakonik (v nadaljevanju SPZ), niti Zakon o javnih cestah (v nadaljevanju ZJC), niti Zakon o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), ne vsebujejo predpisa, na podlagi katerega bi lahko občinska uprava samoupravne lokalne skupnosti kot stvarno pristojen organ v upravnem postopku z upravno odločbo odločila o tem, da se na neki nepremičnini, ki je v zemljiški knjigi zavedena kot javno dobro v splošni rabi, tudi dejansko vzpostavi stanje, na podlagi katerega bo mogoče javno dobro uporabljati na način, kot je opredeljen v prvem odstavku 19. člena SPZ.

3. Tožnika se s takšno odločitvijo ne strinjata in v tožbi med drugim navajata, da je nepremičnina parc. št. 555/9 k.o. ... javno dobro v lasti toženke. Zato je ta kot oseba javnega prava je dolžna poskrbeti, da se javno dobro lahko uporablja na način, kot je določen v 19. členu SPZ. Nobena druga pravna ali fizična oseba te pravice, dolžnosti in možnosti nima. V svoji zahtevi sta smiselno zahtevala varstvo javnega interesa, tj. varstva uporabe javnega dobra, neposredno od toženke pa sta zahtevala tudi možnost uveljavljanja pravne koristi, tj. uporabe javnega dobra. Toženka bi morala ob pravilno ugotovljenem dejanskem stanju ugotoviti, da tožnika zaradi fizičnih ovir, ki so postavljene na javnem dobru, ne moreta dostopati do svojih nepremičnin po „formalnem dostopu“. A.A., lastnica nepremičnine št. 554/5 k.o. ..., javno dobro zaseda na način, da ga tožnika in tudi tretje osebe ne morejo uporabljati. Toženka je zato tožnikoma dolžna v javnem interesu zagotoviti dostop po javnem dobru. Poudarjata še, da se toženka do zahteve tožnikov po vzpostavitvi javnega dobra na nepremičnini parc. št. 555/9 k.o. ... ni opredelila in o tej zahtevi ni odločila. Predlagata razveljavitev izpodbijanega sklepa in vrnitev zadeve toženki v ponovni postopek ter zahtevata povrnitev stroškov postopka.

4. Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe kot neutemeljene, dodaja pa, da tožeči stranki s svojo zahtevo nista zasledovali ali terjali varstva svoje pravice in pravne koristi. Predlaga zavrženje tožbe oz. podrejeno zavrnitev tožbe ter povrnitev stroškov postopka.

6. V obravnavanem primeru je sporna odločitev prvostopenjskega organa o zavrženju zahteve tožnikov za odločitev v upravni z dne 13. 11. 2015 (pravilno dne 10. 11. 2015) na podlagi 1. točke prvega odstavka 129. člena ZUP, ker ne gre za upravno zadevo po 2. členu tega zakona.

7. Sodišče pritrjuje razlogom prvostopenjskega organa, dopolnjenim z razlogi drugostopenjskega organa, da v obravnavnem primeru stvar, na katero se vloga nanaša, ni upravna zadeva.

8. Kaj je upravna zadeva, izhaja iz prvega odstavka 2. člena ZUP, in sicer je to odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava. Po drugem odstavku navedene določbe se šteje, da gre za upravno zadevo, če je s predpisom določeno, da organ v neki zadevi vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo, oziroma če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari.

9. V obravnavanem primeru sta tožnika zahtevala, da naj toženka vzpostavi javno dobro na zemljiščih parc. št. 584/3 in 554/2, obe k.o. ..., ki sta v zasebni lasti, ali pa naj v naravi vzpostavi pravno že vzpostavljeno javno dobro na zemljišču parc. 555/9 k.o. ..., da bosta lahko dostopala do svojih nepremičnin po javnem dobru.

10. Sodišče pritrjuje razlogom drugostopenjskega organa, da je prvostopenjski organ z izrekom izpodbijanega sklepa odločil o celotni zahtevi tožnikov z dne 10. 11. 2015, saj se izrek glasi: „Zahteva za odločitev v upravni zadevi vaška pot, vložena dne 13. 11. 2015 s strani tožnikov, se v celoti zavrže“. Pomanjkljivost obrazložitve glede dela zahtevka, ki se nanaša na nepremičnino, parc. št. 555/9 k.o. ... pa je v skladu z zakonskim pooblastilom dopolnil drugostopenjski organ. Tožbeni ugovor, da o tej zahtevo tožnikov sploh ni bilo odločeno, zato ni utemeljen.

11. Po vpogledu v upravni in sodni spis sodišče ugotavlja, da tožnika niti v pritožbi, niti v tožbi izrecno nista ugovarjala razlogom prvostopenjskega organa, zakaj njuna zahteva ni upravna zadeva v delu, ki se nanaša na vzpostavitev javnega dobra po zemljiščih parc. št. 584/3 in 554/2, obe k.o. ..., ki sta v zasebni lasti. Sodišče teh razlogov zato ni preizkušalo.

12. Pač pa tožnika v tožbi ugovarjata razlogom drugostopenjskega organa, s katerimi je na podlagi 248. člena ZUP dopolnil razloge prvostopenjskega organa, in s katerimi utemeljuje, zakaj tudi ni upravna zadeva njuna zahteva v delu, ki se nanaša vzpostavitev javnega dobra v naravi na parc. 555/9  k.o. ...

13. Sodišče pritrjuje drugostopenjskemu organu, da zahteva tožnikov, da toženka v naravi vzpostavi javno dobro na parc. 555/9 k.o. ..., ni upravna zadeva. Z nobenim predpisom namreč ni določeno, da bi se o takšni zahtevi vodil upravni postopek, da bi se o njej odločalo v upravnem postopku ali da bi se o njej izdala upravna odločba. Sicer je lahko uporaba pravil upravnega postopka obvezna tudi, če (materialni) zakon ne določa, kakšen postopek je treba uporabiti, pa je s tem zakonom določena pristojnost državnega organa, organa lokalne skupnosti ali nosilca javnega pooblastila, da odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi določene osebe, ter gre za upravno zadevo, ker to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari (drugi odstavek 2. člena ZUP). Navedeno pomeni, da je treba ZUP pri odločanju uporabljati tudi, če zakon take obveznosti izrecno ne določa, vendar so izpolnjeni navedeni pogoji.

14. Navedeni pogoji v obravnavanem primeru niso izpolnjeni že zato, ker odločanja o zadevi, kot je obravnavana, ne ureja nobena pravna norma. Takšne norme konkretno tudi ne navedeta tožnika, pač pa se le pavšalno sklicuje ta 19. člen SPZ, ZJC in ZGO-1.

15. Določba 19. člena SPZ, na katero se sklicujeta tožnika, ni norma upravnega prava, ki bi urejala odločanje o zahtevkih, kakršen je obravnavni, ampak zgolj opredeljuje, kaj je javno dobro ter kaj je podlaga za njegov nastanek, pogoje za njegovo uporabo in posebno pravico uporabe. Prav tako navedenega ne urejajo ZJC, Zakon o cestah (ZCes-1), kot njegov naslednik in ZGO-1.

16. Poleg tega v zemljiški knjigi niti ni naveden lastnik zemljišča parc. št. 555/9 k.o. ... Ker ima tudi javno dobro vedno lastnika, v obravnavanem primeru pa je pri navedeni nepremičnini vpisano je zgolj „javno dobro v splošni lasti“, to kaže tudi na napačen vpis v zemljiški knjigi (glej  komentar Stvarnopravnega zakonika, GV, 2016, str. 92). Iz tega vpisa tudi ne izhaja podatek o vrsti javnega dobra (ali gre za grajeno javno dobro, npr. javna cesta, ali za naravno javno dobro), od katerega sta odvisna namen in način uporabe javnega dobra. Tako niti ni jasno, za kakšen način uporabe naj bi toženka vzpostavila predmetno zemljišče. Tožnika smiselno navajata, da je naj bi bila navedena nepremičnina cesta. Cesta pa je pod določenimi pogoji (da je kategorizirana) grajeno javno dobro, pri katerem način uporabe določata zakon oziroma predpis (2. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1), pri čemer sodišče poudarja, da objekt ni sam po sebi grajeno javno dobro, ampak lahko to postane z ugotovitveno odločbo, ki jo izda pristojni občinski organ (tako tudi sodna praksa, na primer sklepa Višjega sodišča v Ljubljani I Cp 1489/2012 in II Cp 1506/2013).

17. Tisti, ki želi uporabljati javno dobro, ima pravno varstvo zoper lastnika zemljišča, ki ne zagotovi njegove nemotene uporabe na način, kot izhaja iz predpisov, zagotovljeno le v obliki pobude pristojnim (na primer inšpekcijskim) organom, da ukrepajo. Od tega, za kakšno vrsto javnega dobra gre, pa je odvisno tudi, kateri organ je pristojen za ukrepanje. Navedeno je razumljivo, saj je smisel instituta javnega dobra v tem, da ga lahko v skladu z njegovim namenom pod enakimi pogoji uporablja vsakdo, torej gre za javni interes, nadzor nad izvajanjem oziroma spoštovanjem zakonov in drugih predpisov z namenom varovanja javnega interesa ter interesa pravnih in fizičnih oseb pa v skladu s 5. členom Zakona o inšpekcijskim nadzorom (ZIN) opravljajo inšpektorji. Če izkaže, da mu oviranje ali onemogočanje splošne rabe povzroča škodo ali da mu ta grozi, pa lahko uporabnik javnega dobra pred sodiščem splošne pristojnosti tudi zahteva odstranitev škodne nevarnosti na podlagi 133. člena Obligacijskega zakonika (OZ).

18. Glede na navedeno je sodišče presodilo, da tožba ni utemeljena, zato jo je zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Ker v tožbi niso navedena nova dejstva ali dokazi, ki bi lahko vplivali na odločitev v zadevi, je sodišče v skladu z drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

19. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.