UPRS Sodba IV U 161/2016-11
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-09-04

Jasna Šegan (preds.), Melita Ambrož (poroč.), Edvard Ermenc

GRADBENIŠTVO - INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - nelegalna gradnja - enostavni objekti - skladnost gradnje s prostorskim aktom - zapisnik - javna listina

Sodišče soglaša z ugotovitvijo prvostopenjskega organa, da bi v obravnavani zadevi soglasja morala biti pridobljena. Iz upravnemu spisu priložene lokacijske informacije namreč izhaja, da je gradnja v varovalnih pasovih posameznih objektov gospodarske javne infrastrukture dovoljena skladno s predpisi in soglasjem upravljavca. Tožnik ne v pritožbi, kjer je prvič ugovarjal navedeni ugotovitvi, ne v tožbi, ne navaja, da zapisnik ni bil sestavljen v skladu z določbami ZUP, ali da je h kakšnemu njegovemu delu dal pripombo, temveč zgolj to, da ni investitor, ker to dokazuje lastništvo zemljišč in prej citirana pogodba o nakupu šotora in pridobljeno gradbeno dovoljenje na ime lastnika zemljišča. Po presoji sodišča tožnikovih navedb v zvezi z nepravilno ugotovitvijo, kdo je investitor objekta, ni mogoče razumeti kot dokazovanje nepravilnosti zapisnika o inšpekcijskem pregledu.

II. Zahteva za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

1. Prvostopenjski organ, Ministrstvo za okolje in prostor, Inšpektorat RS za okolje in prostor, Območna enota Celje, Inšpekcijska pisarna ..., je z izpodbijano odločbo inšpekcijskemu zavezancu A.A. naložila ukrep ustavitve gradnje skladiščnega objekta - šotora (razpon 10 m), tlorisne velikosti 10,00 m x 20,00 m, na JV delu zemljišča s parc. št. 558/4 k.o. ... in na V delu zemljišča s parc. št. 558/5 k.o. ..., takoj po vročitvi te odločbe (1.točka izreka). V 2. točki izreka je odločila, da mora inšpekcijski zavezanec do 1. 6. 2016 odstraniti objekt iz 1. točke izreka in na svoje stroške vzpostaviti zemljišče v prejšnje stanje ter v 3. točki izreka zagrozila s postopkom izvršbe nedenarne obveznosti, ki se bo opravila po drugih osebah ali s prisilitvijo, v primeru, da inšpekcijski zavezanec ne bo izvršil navedenega dejanja sam. V 4. točki izreka je izrekla prepovedi za objekt iz 1. točke izreka, na podlagi 158. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), ter v 5. točki izreka odločila, da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve in v 6. točki izreka, da stroškov postopka ni.

2. Izpodbijana odločitev temelji na ugotovitvah inšpekcijskega pregleda z dne 10. 7. 2014 ter izjavi A.A. dani na zapisnik z dne 28. 10. 2014, da je investitor gradnje ograje in šotorov na navedenem zemljišču in da za navedene objekte ni pridobil nobenega dovoljenja, samo izjavo o skladnosti. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je prišlo po zapisu zapisnika o inšpekcijskem pregledu do izdaje sklepa o združitvi in odločbe GURS z dne 3. 12. 2014, o postopku evidentiranja izravnanega dela meje za zemljišča s parc. št. 558/4, 558/5, 558/6, 558/7, vse k.o. ..., in da je grafični prikaz navedenih zemljišč drugačen, kot na dan inšpekcijskega pregleda dne 28. 10. 2014. Ponovno je bil inšpekcijski pregled opravljen 26. 2. 2015. A.A. je bil prisoten, pri pisanju pa ni sodeloval. Predložil je soglasje Občine Žalec, ki je bilo sestavni del gradbenega dovoljenja z dne 13. 9. 2013, za gradnjo pomožnega kmetijsko-gozdarskega objekta v velikosti 37,5 m x 4,0 m, na zemljišču parc. št. 558/4 k.o. ..., ki ni bil zgrajen in dve vlogi za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo nezahtevnega objekta z dne 25. 2. 2015.

3. Inšpektorica je glede na nove podatke GURS ugotovila točno lokacijo gradnje in z vpogledom e-zemljiško knjigo ugotovila, da je lastnik zemljišča parc. št. 558/4 in 558/5, obe k.o. ... B.B., ki se vabilu na zaslišanje z dne 21. 1. 2016 ni odzval, odzval pa se je A.A., ki je svojo izjavo podal že 28. 10. 2014 in 26. 2. 2015.

4. Gradbena inšpektorica je za obravnavano zemljišče po uradni dolžnosti pridobila lokacijsko informacijo Občine Žalec z dne 28. 1. 2015, v kateri je navedeno, da sta obravnavani zemljišči po podrobni namenski rabi oziroma v varovanem območju: najboljši kmetijski zemljišči, K1, delež 100 %, vrste dopustnih dejavnosti: kmetijstvo in v varovalnem pasu: lokalne ceste javne poti, vodovodnega omrežja in elektronske komunikacije.

5. Pojasnila je, da gradbeno dovoljenje pod določenimi pogoji, pri gradnji enostavnih objektov, med katere se lahko uvrsti tudi objekt - skladiščni objekt - šotor, v skladu z drugim odstavkom 6. člena Uredbe o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje, ni potrebno. Skladno z določbo 3. a člena ZGO-1, se tako gradnja enostavnega objekta lahko začne brez gradbenega dovoljenja, vendar ne v nasprotju s prostorskim aktom.

6. Inšpekcijski zavezanec ni predložil nobenega dokumenta, da je obravnavani skladiščni objekt, šotor - razpon 10 m, proizvod dan na trg skladno s predpisom, ki ureja tehnične zahteve za proizvode in ni predložil nobenega soglasja, saj se zemljišče nahaja v varovalnem pasu in varovanem območju. Glede na navedeno inšpekcijski zavezanec ni izpolnil pogojev za začetek gradnje enostavnega objekta (ni pridobil predpisanih soglasij) in ni pridobil gradbenega dovoljenja, zato gre v obravnavanem primeru za nelegalno gradnjo.

7. Drugostopenjski organ, Ministrstvo za okolje in prostor, je 4. točko izreka odpravilo in nadomestilo z novo 4. točko izreka, v kateri je navedlo, skladno z določbo 158. člena ZGO-1, ustrezne prepovedi, v ostalem pa je tožbo zavrnilo.

8. Tožnik vlaga tožbo zaradi hujših kršitev pravil postopka, nepravilne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja in napačne uporabe materialnega prava. Navaja, da za izdajo izpodbijane odločbe ni bilo zakonske podlage. Tudi inšpektorica je navedla, da za postavitev enostavnega objekta, pod določenimi pogoji, ni potrebna pridobitev gradbenega dovoljenja. Predmetni šotor meri 20,0 m x 10,0 m in ustreza takemu objektu.

9. Tožnik opozarja tudi, da ni ne lastnik zemljišča parc. št. 558/4 in 558/5, niti investitor postavljenega šotora. Investitor je B.B., kar je mogoče ugotoviti na podlagi predloženih listin, zlasti pogodbe o nakupu rabljene skladiščne hale, soglasja investitorju in izdanega gradbenega dovoljenja, torej je treba tožbi ugoditi že iz razloga.

10. Sklicuje se na podatek, da je investitorju bilo izdano gradbeno dovoljenje in pridobljeno soglasje Občine Žalec že v letu 2013, in da je bil zaradi naknadno izvedenih postopkov izravnave med parcelami, predmetni šotor postavljen oziroma je segal tudi na parc. št. 558/5. To pomeni, da je bil objekt zgrajen kot enostavni objekt iz priloge 2, kar izhaja tudi iz izjave o lastnostih proizvoda vložene v spis, kasnejša izravnava meje pa ne more iti v škodo investitorja.

11. Za predmetni šotor je bilo torej izdano gradbeno dovoljenje. V postopku pred njegovo izdajo je bilo ugotovljeno, da se objekt ne nahaja v varovanem pasu gospodarske infrastrukture ali varovalnem območju. Lokacija leži v območju, ki se ureja z Odlokom o Občinskem prostorskem načrtu Občine Žalec, parc. št. 558/4 pa je opredeljena kot kmetijsko zemljišče K1, kjer so dovoljeni pomožni kmetijsko-gozdarski objekti, med drugim tudi skladišče za lesna goriva, površine do 150 m2. Če bi bilo ugotovljeno, da postavljeni objekt presega dovoljene parametre, bi se izpodbijana odločba lahko nanašala zgolj na odstranitev presežka. Dejansko stanje je tako očitno nepravilno ugotovljeno. Opozarja na kršitev določbe 8. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in kršitev načela zaslišanje stranke.

12. Sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo in odločbo drugostopenjskega organa, po izvedeni glavni obravnavi, odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponovni postopek. Predlaga tudi povrnitev stroškov postopka.

13. Tožena stranka je sodišču poslala upravne spise. Odgovora na tožbo ni poslala.

15. V obravnavani zadevi sodišče ugotavlja, da med strankama podatek, da na JV delu zemljišča s parc. št. 558/4 k.o. ... in na V delu zemljišča s par. št. 558/5 k.o. ... postavljen skladiščni objekt - šotor (razpon 10 m), tlorisne velikosti 10,0 m x 20,00 m, ni sporen, sporno med strankama pa je, ali je navedeni objekt mogoče uvrstiti med enostavne objekte, za katere v skladu z določbo drugega odstavka 6. člena Uredbe o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje (v nadaljevanju Uredba), ni treba pridobiti gradbenega dovoljenja.

16. Gradnja novega objekta, rekonstrukcija objekta in odstranitev objekta se lahko začne na podlagi poprej izdanega gradbenega dovoljenja (3. člen ZGO-1). ZGO-1 sicer v 3.a členu določa izjemo, po kateri se brez gradbenega dovoljenja lahko začne gradnja enostavnega objekta (prvi odstavek), vendar pa tudi enostavni objekt ne sme biti v nasprotju s prostorskim aktom (drugi odstavek istega člena). Kdaj je šteti objet za enostaven, določa Uredba, ki v prvem odstavku 6. člena opredeljuje enostaven objekt kot konstrukcijsko nezahteven objekt, ki ne potrebuje posebnega statičnega in gradbenotehničnega preverjanja, ki ni namenjen prebivanju in ni objekt z vplivi na okolje in je naveden v prilogi 2 te Uredbe. Poleg enostavnih objektov iz priloge 2 te Uredbe, pa je na podlagi določbe drugega odstavka istega člena Uredbe enostaven tudi objekt, ki je proizvod dan na trg v skladu s predpisom, ki ureja tehnične zahteve za proizvode in ugotavljanje skladnosti, če je povezan s tlemi in ni namenjen prebivanju. Sodišče ugotavlja, da je glede na navedeno pravno podlago skladiščni objekt - šotor (razpon 10 m), tlorisne velikosti 10,0 m x 20,00 m, mogoče uvrstiti med enostavne objekte, pod pogojem, da je upoštevana tudi določba tretjega odstavka 6. člena Uredbe, ki določa, da se objekti iz prvega in drugega odstavka tega člena, za katere je predpisana pridobitev soglasja v varovalnem pasu ali varovanem območju, štejejo za enostavne objekte samo pod pogojem, da je tako soglasje pridobljeno.

17. Sodišče soglaša z ugotovitvijo prvostopenjskega organa, da bi v obravnavani zadevi soglasja morala biti pridobljena. Zahteva namreč temelji na upravnemu spisu priloženi Lokacijski informaciji za gradnjo objektov oziroma izvajanje drugih del na zemljiščih ali objektih (Občina Žalec, št. 350-04-0012/2015 z dne 28. 1- 2015), iz katere izhaja, da so zemljišča parc. št. 558/4 in 558/5, na podlagi Odloka o Občinskem prostorskem načrtu Občine Žalec, po namenski rabi najboljša kmetijska zemljišča, torej uvrščena v območje varstva najboljših kmetijskih zemljišč, ki so namenjena izključno kmetijstvu; da mora biti gradnja objektov skladna z OPN ter so obenem zemljišča, ki ležijo v varovalnem pasu objektov gospodarske javne infrastrukture (varovalnega pasu javne ceste, varovalnem pasu vodovodnega omrežja in varovalnem pasu elektronske komunikacije). Izrecno iz upravnemu spisu priložene lokacijske informacije izhaja, da je gradnja v varovalnih pasovih posameznih objektov gospodarske javne infrastrukture dovoljena skladno s predpisi in soglasjem upravljavca.

18. Sodišče ugotavlja, da izpodbijana odločitev temelji na ugotovitvi, da inšpekcijski zavezanec z gradnjo objekta na zemljiščih s parc. št. 558/4 in 558/5 ni izpolnil pogojev iz prvega in drugega odstavka 3.a člena ZGO-1, v povezavi z določbo drugega in tretjega odstavka 6. člena Uredbe, ker ni predložil soglasij upravljavcev infrastrukture. Sodišče z navedeno ugotovitvijo, oprto na podatke prej citirane lokacijske informacije, v celoti soglaša. Tožnik v tožbi sicer navaja, da dejstvo, da se zemljišče parc. št. 558/4 k.o. ... nahaja v varovalnem pasu gospodarske javne infrastrukture, v postopku izdaje gradbenega dovoljenje za gradnjo nezahtevnega objekta, skladišča za lesna goriva, delno zidanega, delno kovinske izvedbe, dolžine 37,5 metra x širine 4,0 metra in višine v najvišji točki 6,00 metra, ni bilo ugotovljeno, ravno obratno, izrecno je bilo zapisano, da se lokacija predmetnega objekta ne nahaja v varovalnem pasu gospodarske javne infrastrukture. Sodišče tožniku pojasnjuje, da v obravnavanem postopku ne presoja zakonitosti izdanega gradbenega dovoljenja Upravne enote Žalec, št. 351-51072013-8 z dne 13. 9. 2013, zato se do pravilnost navedene ugotovitve ne more opredeliti, opozarja pa, da bi v primeru presoje tega dovoljenja, bilo treba upoštevati lokacijo predvidenega enostavnega objekta na zemljišču, saj se širina varovalnega pasu meri bodisi od zunanjega roba cestnega sveta ali osi voda in znaša 8 ali 3 metre. Sklicevanje na dokument izdan leta 2013, pa bi bilo treba presojati tudi z vidika sprememb v okviru postopkov evidentiranja izravnalnega dela meje na zemljiščih parc. št. 558/4, 558/5, 558/6, 558/7, vse k. o. ..., v letu 2014.

19. Po navedenem je torej pravilna ugotovitev inšpekcijskega organa, da obravnavanega objekta ni mogoče šteti kot enostavnega, ker zanj niso pridobljena vsa soglasja, kar v nadaljevanju pomeni tudi, da na drugačno odločitev v zadevi ne bi moglo vplivati niti v tožbi zatrjevano dejstvo, da je tožnik predložil Izjavo o lastnostih objekta, ki jo zahteva določba drugega odstavka 6. člena Uredbe.

20. V nadaljevanju pa sodišče zavrača tudi tožbeni ugovor, da tožnik ni investitor sporne gradnje, ampak je investitor B.B., lastnik zemljišč na katerih stoji objekt in podpisnik pogodbe o nakupu rabljene skladiščne hale. Gre za podatek, ki je po presoji sodišča sicer točen, saj je bilo lastništvo zemljišč parc. št. 558/4 in 558/5 k.o. ... v postopku ugotovljeno pravilno in ni sporno. V postopku pa je bilo ugotovljeno tudi, da je investitor sporne gradnje tožnik. Njegova izjava, da je investitor gradnje, namreč izhaja iz zapisnika o inšpekcijskem pregledu, št. 06122-3172/2014/7 z dne 28. 10. 2014.

21. Po prvem odstavku 80. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) je zapisnik, sestavljen v skladu z določbami tega zakona, javna listina, ki je dokaz o poteku in vsebini dejanj postopka in danih izjav, razen tistih delov zapisnika, h katerim je zaslišanec dal pripombo, da niso pravilno sestavljeni. Po drugem odstavku istega člena je dovoljeno dokazovati nepravilnost zapisnika.

22. Tožnik ne v pritožbi, kjer je prvič ugovarjal navedeni ugotovitvi, ne v tožbi, ne navaja, da zapisnik ni bil sestavljen v skladu z določbami ZUP, ali da je h kakšnemu njegovemu delu dal pripombo, temveč zgolj to, da ni investitor, ker to dokazuje lastništvo zemljišč in prej citirana pogodba o nakupu šotora in pridobljeno gradbeno dovoljenje na ime lastnika zemljišča. Po presoji sodišča tožnikovih navedb v zvezi z nepravilno ugotovitvijo, kdo je investitor objekta, ni mogoče razumeti kot dokazovanje nepravilnosti zapisnika o inšpekcijskem pregledu, v skladu z drugim odstavkom 80. člena ZUP, zato ga sodišče kot neutemeljenega zavrača. Dejstvo, da prej navedena dokazila, lastništvo zemljišč, pogodba o nakupu šotora ter pridobljeno gradbeno dovoljenje glasijo na Pavla Vozlja, pa po presoji sodišča samo po sebi, ob podatku, da je tožnik ob priliki inšpekcijskega pregleda izjavil, da je investitor gradnje, ne zadoščajo za ugoditev tožbenemu predlogu.

23. Tožnik je sodišču predlagal, da v postopku odločanja o tožbi, na izvedeni glavni obravnavi v dokazne namene izvede ogled kraja, zasliši tožnika in B.B. in zasliši predstavnika podjetja ... d.o.o. Po presoji sodišča ni z ničemer zadostno utemeljil in to tudi ne izhaja iz zadeve, da bi lahko izvedba dokazov pripeljala do drugačne odločitve, pri čemur po presoji sodišča dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo izpodbijane odločbe, izhaja iz Lokacijske informacije Občine Žalec št. 350-04-0012/2015 z dne 28. 1. 2015 ter javne listine - zapisnika o inšpekcijskem pregledu z dne 28. 10. 2018, ki je pridobil lastnost javne listine. Navedeno pomeni, da je po presoji sodišča v zadevi sporna ocena dokazov, na katerih temelji dejansko stanje, s katero se tožnik ne strinja, zato je sodišče odločilo na seji senata. Po praksi Ustavnega sodišča mora Upravno sodišče izvesti glavno obravnavo, kadar jo stranka izrecno zahteva, saj gre v nasprotnem primeru za kršitev 22. člena Ustave (odločba št. Up-197/02 z dne 3. 4. 2003). Vendar zgolj gola zahteva stranke za izvedbo glavne obravnave za obveznost izvedbe glavne obravnave še ne zadostuje (odločba št. Up-778/04 z dne 16. 12. 2004). Iz 22. člena Ustave namreč ne izhaja absolutna pravica stranke do izvedbe glavne obravnave. Glavna obravnava je zgolj sredstvo za izvajanje dokazov. Strankin predlog za razpis glavne obravnave mora biti zato obrazložen, stranka pa mora v njem utemeljiti obstoj in pravno relevantnost predlaganih dokazov s stopnjo verjetnosti, ki je več kot samo golo zatrjevanje. V takem primeru je sodišče prve stopnje glavno obravnavo dolžno izvesti in ne samo že vnaprej zavrniti dokaznih predlogov. Iz pravice do kontradiktornega postopka izhaja, da lahko sodišče zavrne izvedbo dokaza le, če so za to podani ustavno sprejemljivi razlogi (odločba Ustavnega sodišča v zadevi Up-1055/05 z dne 19. 1. 2006, odst. 10). Tudi iz sodne prakse Vrhovnega sodišča izhaja, da mora tožnik izkazati, da bi izvedba predlaganih dokazov lahko vplivala na drugačno ugotovitev dejanskega stanja in posledično na drugačno odločitev (sodba Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 240/2012 z dne 17. 5. 2012). Tožeča stranka s svojimi navedbami in dokazi, ki jih je v postopku že dokazno ocenil upravni organ, tega ni izkazala, zato je sodišče odločilo na seji.

24. Sodišče je glede na povedano tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1.

25. Odločitev o zavrnitvi stroškovnega zahtevka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1.

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 3a

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 80, 80/1, 80/2

Uredba o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje (2013) - člen 6

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.