UPRS Sodba I U 1167/2017-13
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-12-05

Zdenka Štucin (preds.), mag. Marjanca Faganel (poroč.), Bojana Prezelj Trampuž

CESTE IN CESTNI PROMET - INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO

inšpekcijski postopek - oglaševanje na območju državnih cest - objekt za obveščanje in oglaševanje - odstranitev objekta - soglasje - prenehanje pogodbe

Da tožniku soglasje iz 78. člena ZCes-1 ni bilo izdano, med strankama postopka ni sporno. Prav tako ni sporno, da je bil sporni objekt postavljen v letu 2008, to je pred uveljavitvijo ZCes-1. Pred tem je pogoje za postavitev objektov za oglaševanje ob državnih cestah urejal ZJC, in sicer v 68. členu. Sodišče meni, da je inšpekcijski organ pravilno postopal po določbah sedaj veljavnega ZCes-1. Z dnem uveljavitve ZCes-1 je namreč prenehal veljati ZJC, razen posameznih določb, izrecno naštetih v drugem odstavku 123. člena ZCes-1, ki pa se ne nanašajo na pogoje oglaševanja. Novi zakon v prehodnih določbah ne določa posebnega režima za objekte, postavljene pred 1. 7. 2011, zato tudi zanje velja nova ureditev, s katero je bilo izdajanje soglasij za oglaševalske objekte, ki stojijo ob državnih cestah znotraj naselij, preneseno z občine na državo. To pomeni, da bi tožnik za sporni objekt moral pridobiti soglasje Direkcije za infrastrukturo, kot to določa peti odstavek 78. člena ZCes-1.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

III. Zahteva stranke z interesom za povračilo stroškov postopka se zavrne.

1. Z izpodbijano odločbo je inšpekcijski organ tožniku naložil odstranitev objekta za obveščanje in oglaševanje, ki je postavljen ob državni cesti - glavni cesti I. reda ..., odsek ... v km 0,140 desno, v naselju Koper v varovalnem pasu te ceste. Objekt je dimenzije ca. 3x4 m (jumpo pano) in je samostoječ na parceli št. 1554/37, k.o. ... Rok za izvedbo ukrepa je 30. 5. 2017, o čemer mora tožnik obvestiti inšpekcijski organ.

2. Iz obrazložitve odločbe sledi, da je inšpekcijski organ zaradi oglaševanja v varovalnem pasu državne ceste dne 6. 5. 2016 opravil izredni inšpekcijski pregled. Po izdaji zapisnika o inšpekcijskem pregledu je organ pozval Direkcijo Republike Slovenije za infrastrukturo (v nadaljevanju Direkcija) in Mestno občino C. k posredovanju informacij v zvezi z morebitnimi izdanimi soglasji za postavitev obravnavanega objekta. Ugotovil je, da je predmetni objekt za oglaševanje postavljen brez veljavnega soglasja, saj tožnik samostojno ni pridobil soglasja za njegovo postavitev, A. d.o.o. (prej B. d.o.o.) pa ne dovoljuje postavitve objekta na podlagi Odločbe o spisu lokacij oglaševalnih objektov v kataster oglaševalnih objektov št. 354-87/2008 z dne 20. 6. 2011. Pogodbe o dodelitvi lokacij oglaševalnih objektov št. PL-35/8 z dne 30. 1. 2008, ki jo je predložil tožnik, namreč ni mogoče šteti kot soglasja za postavitev objektov za obveščanje in oglaševanje. Soglasje po drugem odstavku 68. člena Zakona o javnih cestah (v nadaljevanju ZJC) daje občina in ne javno podjetje, soglasje pa je upravni akt in ne civilnopravna pogodba. Na pogodbo se ni mogoče sklicevati tudi iz razloga, ker je s 1. 2. 2016 potekla. Po navedenem so bile v inšpekcijskem postopku ugotovljene kršitve določb 78. člena Zakona o cestah (v nadaljevanju ZCes-1), zato je bil tožniku izrečen ukrep odstranitve spornega objekta za oglaševanje. Rok za izvršitev odločbe je določen na podlagi tretjega odstavka 7. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN).

3. Drugostopni organ je pritožbo zavrnil in v celoti sledil ugotovitvam prvostopnega organa. Tožnik se sklicuje, da ima za postavitev objekta soglasje lokalne skupnosti v obliki pogodbe, sklenjene s takratno B. d.o.o., vendar je treba ugotoviti, da je veljavnost pogodbe, ki je sicer ni mogoče šteti kot zahtevano soglasje lokalne skupnosti, že potekla. Sporni objekt torej nima ne soglasja občine ne Direkcije ali DARS. Pogodba se je namreč začela uporabljati 1. 2. 2008, v skladu s 3. členom pa se lokacije za objekte iz pogodbe dodeli za 8 let šteto od dneva začetka uporabe te pogodbe. To pomeni, da je pogodba potekla 1. 2. 2016. Ker tožnik za objekt ni pridobil drugega soglasja za njegovo postavitev, je objekt postavljen nezakonito. Ni mogoče sprejeti navedb, da je bila pogodba molče podaljšana, saj je Mestna občina C. na podlagi novega lokalnega predpisa vse lokacije izbrisala iz katastra oglaševalskih objektov, kar pomeni, da tudi iz tega vidika pogodba ne velja več. V zvezi z ugovorom retroaktivnosti še pojasnjuje, da je nov lokalni predpis, ki je bil sprejet po postavitvi spornega objekta, uredil pogoje za postavljanje oglaševalskih objektov za naprej in ne za nazaj. Res je, da bo na podlagi novega predpisa treba kakšen objekt odstraniti, ker njegova postavitev ni več dovoljena. Vendar to ne pomeni njegove uporabe za nazaj.

4. Tožnik se s takšno odločitvijo ne strinja in predlaga njeno odpravo ter povrnitev stroškov postopka. Meni, da je odločitev inšpekcijskega organa napačna, ker zahtevanega soglasja Direkcije ne potrebuje. Predmetni oglaševalski objekt je bil namreč postavljen na podlagi postopka Javnega zbiranja ponudb št. LP-35/8 z dne 1. 10. 2007, na katerega je uporabnik lokacij C. d.o.o. v imenu tožnika oddal pravočasno ponudbo. V skladu z drugim odstavkom 68. člena ZJC so bile za vse lokacije oglaševalnih objektov pridobljene lokacijske informacije in prometna soglasja. To jasno izhaja iz II. č točke Javnega zbiranja ponudb kot tudi iz drugega odstavka 3. člena Pogodbe o dodelitvi lokacij oglaševalnih objektov z dne 30. 1. 2008, ki določa, da uporabnik poleg podpisane pogodbe ne potrebuje nobenih drugih soglasij oziroma upravnih dovoljenj. Ob tem poudarja, da so vsa potrebna soglasja in dovoljenja še vedno veljavna. Ob postavitvi objekta je torej tožnik imel vsa potrebna soglasja, nato pa je Mestna občina C. s sprejetjem spremembe Odloka o občinskih cestah in javnih površinah (Uradni list RS, št. 8/14 in 22/16) prepovedala obveščanje in oglaševanje v območju občinske ceste (33. a člen Odloka). S to spremembo je Mestna občina C. protizakonito in protiustavno posegla v njegove že pridobljene pravice. Ker je torej predmetni objekt postavljen skladno s pridobljenimi soglasji, je nedopustno, da se z uporabo retroaktivnega akta zahteva njegova odstranitev. S tovrstnim postopanjem je prišlo do kršitve prepovedi retroaktivnosti, torej takšna sprememba odloka ne more imeti učinka za nazaj. Organ prve stopnje se glede navedenih očitkov sploh ni opredelil.

5. V zvezi z veljavnostjo Pogodbe o dodelitvi lokacij pojasnjuje, da njen 3. člen res določa veljavnost osmih let, vendar je iz razloga dobrih poslovnih odnosov prišlo do konkludentnega podaljšanja pogodbe za nadaljnjih osem let. Objekt je bil torej veljavno postavljen v času pred uveljavitvijo ZCes-1, ko je pogoje za postavitev oglaševalskih objektov določal izključno ZJC. Zato se organ prve stopnje popolnoma neutemeljeno sklicuje na določbe ZCes-1, kar je potrdilo tudi Upravno sodišče v sodbi IV U 125/2012 z dne 4. 2. 2014. Glede na določbo 68. člena ZJC tožnik torej ni bil dolžan pridobiti soglasja Direkcije oziroma DARS, niti ga omenjena organa nista pristojna izdati. Po določbah ZJC je pristojnost Direkcije določena zgolj in samo za območje varovalnega pasu državne ceste izven naselij. Znotraj naselij, kot velja v konkretnem primeru, posledično Direkcija nima nikakršne zakonske podlage za izdajo soglasij za postavitev objektov za oglaševanje. Upoštevaje tudi prehodno določbo 122. člena ZCes-1 je v konkretnem primeru treba v celoti slediti določilom ZJC, saj je ZCes-1 stopil v veljavo šele po postavitvi predmetnega objekta. Organ prve stopnje je tako ob sprejetju odločitve povsem samovoljno razširil nabor pogojev in omejitev, ki morajo biti spoštovani pri postavitvi oglasnih površin. Enake kršitve je storil tudi drugostopni organ, saj je svojo odločitev oprl na materialne predpise, ki jih ne bi smel uporabiti. S tem je bila tožniku kršena pravica do pravnega varstva.

6. Tožena stranka je sodišču poslana upravne spise, na tožbo pa ni odgovorila.

7. Sodišče je na podlagi drugega odstavka 19. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbo poslalo v odgovor tudi družbi A. d.o.o., Slednja je v odgovoru na tožbo navedla, da je pogodba, sklenjena s tožnikom, potekla 30. 1. 2016 in ni bila podaljšana, tako v času izdaje izpodbijane odločbe ni več veljala. Sama ni sodelovala pri postavitvi objekta niti zanj ni dala nobenega soglasja, saj je bil za izdajo soglasij pristojen organ Mestne občine C.

9. Z izpodbijano odločbo je bil tožniku izrečen inšpekcijski ukrep, ki temelji na določbi 6. točke prvega odstavka 118. člena ZCes-1. Po navedeni določbi pristojni inšpektor za ceste odredi odstranitev objekta za obveščanje in oglaševanje, ki je v območju državne ceste postavljen brez soglasja ali v nasprotju s pogoji iz izdanega soglasja ali se uporablja v nasprotju s pogoji iz izdanega soglasja.

10. Obveščanje in oglaševanje ob državni cesti ureja določba 78. člena ZCes-1, ki v tretjem odstavku določa, da se objekti za obveščanje in oglaševanje ob državnih cestah v naselju lahko postavljajo le izven preglednega polja, pregledne berme, preglednostnega prostora in območja vzdolž vozišča ceste, predpisanega za postavitev prometne signalizacije. V petem odstavku tega člena je določeno, da soglasje za postavitev objektov iz drugega in tretjega odstavka tega člena, katerih gradnja je predvidena v območju državne ceste, izda Direkcija na podlagi predloženega elaborata za postavitev objekta za obveščanje in oglaševanje, razen v primeru obvestila, namenjenega izboljšanju prometne varnosti, katerega postavitev se odredi z delovnim nalogom direkcije.

11. Da tožniku soglasje iz 78. člena ZCes-1 ni bilo izdano, med strankama postopka ni sporno. Prav tako ni sporno, da je bil sporni objekt postavljen v letu 2008, to je pred uveljavitvijo ZCes-1, ki je začel veljati 1. 7. 2011. Pred tem je pogoje za postavitev objektov za oglaševanje ob državnih cestah urejal ZJC, in sicer v 68. členu. Sodišče meni, da je inšpekcijski organ pravilno postopal po določbah sedaj veljavnega ZCes-1. Z dnem uveljavitve ZCes-1 je namreč prenehal veljati ZJC, razen posameznih določb, izrecno naštetih v drugem odstavku 123. člena ZCes-1, ki pa se ne nanašajo na pogoje oglaševanja. Novi zakon v prehodnih določbah ne določa posebnega režima za objekte, postavljene pred 1. 7. 2011, zato tudi zanje velja nova ureditev, s katero je bilo izdajanje soglasij za oglaševalske objekte, ki stojijo ob državnih cestah znotraj naselij, preneseno z občine na državo. To tudi po mnenju sodišča pomeni, da bi tožnik za sporni objekt moral pridobiti soglasje Direkcije za infrastrukturo, kot to določa peti odstavek 78. člena ZCes-1.

12. Neutemeljeno je tožnikovo sklicevanje na določbo 122. člena ZCes-1, po kateri se upravni in inšpekcijski postopki, ki so se začeli pred uveljavitvijo tega zakona, dokončajo po dosedanjih predpisih. Predmetni postopek je bil začet v letu 2016, torej se navedena določba nanj ne nanaša. Kolikor pa tožnik meni, da bi bilo treba inšpekcijski postopek voditi po določbah prejšnjega zakona, ker se nanaša na objekt, postavljen v času veljavnosti prejšnjega zakona, pa sodišče dodaja, da to ne izhaja iz navedene zakonske določbe, niti iz kakšne druge prehodne določbe, prav tako pa do takšnega razumevanja ni mogoče priti z metodami razlage.

13. Tožnik se po presoji sodišča tudi ne more uspešno sklicevati na pogodbo, sklenjeno z javnim podjetjem B. d.o.o., na podlagi katere je bil vpostavljen oglaševalski objekt, niti na Odlok Mestne občine C. o občinskih cestah in javnih površinah. Sporni oglaševalski objekt namreč stoji v varovalnem pasu državne ceste, pristojnost za dajanje soglasij k postavitvi takšnih objektov pa je bila z ZCes-1 prenesena z občine na državo. Izrečeni ukrep torej sploh ne temelji na občinskem predpisu

, zato je sklicevanje nanj nerelevantno za odločitev v tem sporu. Predmet tega postopka tudi ni presoja zakonitosti odločbe o izbrisu lokacije oglaševalnih objektov iz katastra oglaševalnih objektov z dne 14. 4. 2016.

14. Glede pogodbe o dodelitvi lokacij oglaševalskih objektov z dne 30. 1. 2008 pa sodišče pojasnjuje, da gre za pogodbo civilnega prava, s katero je javno podjetje tožniku dodelilo lokacije oglaševalskih objektov, nikakor pa takšna pogodba ne po svoji vsebini ne po načinu izdaje ne more nadomestiti upravne odločbe. Enako je sodišče odločilo v zadevah I U 1217/2016 in I U 1190/2016. V zvezi z ugovorom o posegu v že pridobljene pravice sodišče dodaja, da tožnik podaljšanja pogodbe ni dokazal. Tožnik zgolj pavšalno zatrjuje, da je do podaljšanja pogodbe prišlo konkludentno, pri čemer je sopogodbenik že v inšpekcijskem postopku to zanikal (dopis javnega podjetja A. d.o.o. z dne 28. 11. 2016). Nasprotno pa tožnik ne v tožbi ne v predhodnem postopku ni zatrjeval okoliščin (na primer plačila takse tudi po poteku pogodbe), s katerimi bi izkazal konkludentno podaljšanje pogodbe. Čim pa je tako, se tožnik ne more sklicevati na domnevne pravice, ki izvirajo iz tega razmerja.

15. Po povedanem je izpodbijana odločba pravilna in na zakonu utemeljena, zato je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

16. Odločitev o stroških postopka tožeče in tožene stranke temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1. O stroških stranke z interesom pa je sodišče odločilo ob upoštevanju določb Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), saj ZUS-1 glede stroškov stranke z interesom nima posebnih določb (enako tudi Vrhovno sodišče v sklepu I Up 276/2013 z dne 21. 11. 2013). Po presoji sodišča priglašeni odvetniški stroški (nagrada za postopek, materialni stroški) v smislu prvega odstavka 155. člena ZPP niso bili potrebni. Stroški za posamezno vlogo so potrebni stroški, če so v vlogi navedbe, ki so pomembne za razjasnitev zadeve oziroma vplivajo na odločitev sodišča. Stranka z interesom takih navedb v odgovoru na tožbo ni podala, prav tako iz obrazložitve sodbe izhaja, da sodišče odločitve ni oprlo na njene navedbe v odgovoru na tožbo, pač pa na listine v upravnem spisu. Glede na navedeno priglašeni stroški stranke z interesom niso potrebni stroški v smislu 155. člena ZPP, zato je sodišče njen stroškovni zahtevek zavrnilo.

17. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker je v zadevi sporna le pravna presoja dejstev, ki med strankama postopka niso sporna (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

Slednji v 33.a členu določa pogoje za postavitev oglaševalskih objektov ob občinskih cestah

Zakon o javnih cestah (1997) - ZJC  - člen 68, 68/2

Zakon o cestah (2010) - ZCes-1  - člen 78, 78/5, 118, 118/1, 118/1-6

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.