UPRS Sodba II U 34/2017-27
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-08-23

Jasna Šegan (preds.), Sonja Kočevar (poroč.), Melita Ambrož

državni pravobranilec - prenehanje funkcije - razlogi za prenehanje funkcije

V pristojnosti generalnega državnega pravobranilca je, da predlaga razpis prostega mesta državnega pravobranilca - tudi v primeru poteka mandata posameznemu pravobranilcu. Kolikor pride do razpisa, se namreč postopek opravi v skladu z določbami ZDPra, ki urejajo pogoje in postopek imenovanja. Gre torej za drug, samostojni postopek. V tem postopku pa lahko kandidira tudi tožnica. Ponovno imenovanje namreč državnemu pravobranilcu ni zagotovljeno, temveč se lahko le poteguje za navedeno funkcijo, in sicer pod enakimi pogoji kot drugi prijavljeni kandidati.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijanim sklepom je Vlada RS odločila, da tožeči stranki preneha funkcija državne pravobranilke iz razloga po 7. točki prvega odstavka 59. člena Zakona o državnem pravobranilstvu (ZDPra) ter da je v primeru, če iz objektivnih razlogov ne bo mogla skleniti delovnega razmerja za delovno mesto, ki ustreza stopnji njene izobrazbe, upravičena do nastopa drugega dela do nadomestila plače v višini, ki bi jo prejemala, če bi opravljala funkcijo, vendar najdlje za tri mesece. V obrazložitvi sklepa tožena stranka navaja, da je bila tožnica z odločbo z dne 14. 10. 2008 imenovana na funkcijo državne pravobranilke za dobo osmih let. Delo na Državnem pravobranilstvu na Zunanjem oddelku v Mariboru je nastopila 1. 11. 2008, tako da je mandatna doba trajala do 1. 11. 2016. Po določbi 7. točke prvega odstavka 59. člena ZDPra državnemu pravobranilcu preneha funkcija, če po izteku mandatne dobe ni ponovno imenovan. Po določbi drugega odstavka istega člena navedeni razlog nastopi z dnem, ko je bil sprejet sklep Vlade RS, da se državni pravobranilec ne imenuje ponovno na funkcijo državnega pravobranilca. Ker tožnica po izteku mandatne dobe ni bila ponovno imenovana, je minister za pravosodje dne 9. 11. 2016 podal predlog za prenehanje njene funkcije. S tem so bili izpolnjeni pogoji iz 7. točke prvega odstavka 59. člena ZDPra, zato je tožnici z dnem izdaje tega sklepa prenehala funkcija državne pravobranilke.

2. Tožnica v tožbi navaja, da se v skladu z določbo 29. člena ZDPra državni pravobranilec imenuje za obdobje osem let z možnostjo ponovnega imenovanja. Zaradi navedenega je v 59. členu istega zakona izrecno določeno, da državnemu pravobranilcu funkcija preneha le, če po izteku mandatne dobe ni ponovno imenovan. Gre za kumulativna pogoja, ki ju določa zakon. Izpodbijani sklep pa izhaja iz napačne ugotovitve, da tožnica po izteku mandatne dobe ni bila ponovno imenovana. Ministrstvo za pravosodje je namreč 11. 11. 2016 v skladu z določbo 30. člena ZDPra objavilo razpis za prosto delovno mesto, na katerega je tožeča stranka oddala prijavo. Njena prijava je bila pravočasna in je tudi že bila vabljena na razgovor dne 10. 1. 2017 oziroma 27. 1. 2017. Tako je še vedno v teku postopek morebitnega ponovnega imenovanja tožnice na to funkcijo, kar pomeni, da še ni izpolnjen drugi kumulativni zakonski pogoj njenega ponovnega neimenovanja. Drugačna razlaga bi pomenila neenakost obravnavanja funkcionarjev glede izpolnjevanja zakonskih pogojev za prenehanje funkcije in s tem kršitev 14. člena Ustave RS. Tožnica ima izrecen pravni interes za ugotovitev nezakonitosti izpodbijanega akta in odpravo pravnih posledic, ki iz njega izvirajo. Zato v sporu polne jurisdikcije primarno predlaga odpravo izpodbijanega akta, podredno pa, da sodišče ugotovi, da gre za nepravilno in nezakonito odločbo tožene stranke ter jo kot tako odpravi in vrne zadevo v ponovni postopek. Prav tako zahteva povrnitev stroškov postopka.

3. Tožena stranka v odgovoru na tožbo pojasnjuje, da državnemu pravobranilcu preneha funkcija, če po izteku mandatne dobe ni ponovno imenovan. Tožeči stranki je mandatna doba potekla 1. 11. 2016, pri čemer ni bila ponovno imenovana na funkcijo državne pravobranilke. Razpis za prosto mesto državnega pravobranilca, na katerega se sklicuje tožnica v tožbi, pa je bil objavljen po tem, ko se je tožeči stranki mandat že iztekel, in po tem, ko je minister za pravosodje že podal predlog za prenehanje njene funkcije. Tožnica ima legitimno pravico kandidirati na predmetni razpis, vendar to ne pomeni, da se je zaradi kandidiranja na tem razpisu njen mandat avtomatično in brez kakršnih koli časovnih omejitev podaljšal. Določbe 7. točke prvega odstavka 59. člena ZDPra namreč ni mogoče razlagati na način, da se državnemu pravobranilcu mandat avtomatično podaljša, dokler ni v celoti zaključen naslednji razpisni postopek, četudi se je začel po izteku njegovega mandata. Drugačna razlaga bi v primeru, da razpis sploh ne bi bil objavljen, v končni posledici pripeljala do neomejenega oziroma trajnega mandata, kar pa bi bilo v direktnem nasprotju z določbo 29. člena ZDPra. Predlaga, da sodišče tožbo zavrne.

4. Tožeča stranka v pripravljalni vlogi z dne 25. 4. 2017 poudarja, da razlog iz 7. točke prvega odstavka 59. člena ZDPra nastopi z dnem, ko je bil sprejet sklep Vlade RS, da se državni pravobranilec ne imenuje ponovno na funkcijo državnega pravobranilca. Zaradi navedenega niso relevantne navedbe tožene stranke, da je bil javni razpis objavljen po izteku mandata in po tem, ko je minister že podal predlog za prenehanje funkcije. Tožnica se je na razpis prijavila po izteku mandata, vendar še pred prenehanjem funkcije, zato ob sprejetju izpodbijanega sklepa še ni bilo znano ali bo ponovno imenovana na funkcijo državne pravobranilke ali ne, saj še razpis ni bil zaključen. V teku razpisa tako tožena stranka ni mogla prejudicirati, da tožeča stranka ne bo ponovno imenovana na funkcijo državnega pravobranilca. Sklicuje se tudi na odgovor Državnega pravobranilstva z dne 13. 2. 2017, v katerem je bilo potrjeno, daA.A. po izteku mandatne dobe in v času trajanja javnega razpisa za prosto delovno mesto še vedno opravlja svojo funkcijo in jo bo opravljal do imenovanja novega državnega pravobranilca. To potrjuje, da funkcija preneha šele, če po izteku mandatne dobe in po zaključenem razpisnem postopku ni ponovno imenovan. Drugačno obravnavanje ob bistvenih enakih okoliščinah pa pomeni diskriminatorno in neenako obravnavanje, kar je v nasprotju s 14. členom Ustave RS.

5. Na navedeno tožena stranka odgovarja, da je v predmetni zadevi ključno, da se je tožnica na razpisano prosto mesto prijavila po izteku njenega mandata. Okoliščina, da Vlada RS sklepa o prenehanju funkcije v konkretnem primeru ni izdala točno na dan izteka mandata, ne more imeti za posledico, da bi se mandat sam po sebi podaljšal za nedoločljiv čas. Navedbe v zvezi z državnim pravobranilcem A.A. v konkretnem primeru niso relevantne, saj gre za bistveno drugačen položaj. V omenjenem primeru je bil namreč razpis prostega mesta objavljen pred iztekom mandata, slednji pa se je tudi pred iztekom svojega mandata na razpis prijavil. Zaradi navedenega ni mogoče enačiti in enako obravnavati tožničinega položaja. Sicer pa lahko tožnica po izteku mandata ponovno kandidira, vendar pa njena kandidatura ne more rezultirati v podaljšanje njenega mandata po tem, ko se je ta že iztekel.

6. V zvezi z navedbami tožene stranke tožnica odgovarja, da dejstvo, da se je prijavila po izteku mandata, ni odločilno. Iz gramatikalne razlage 7. točke prvega odstavka 59. člena ZDPra izhajata dva pogoja, in sicer, da se je mandatna doba iztekla in da državni pravobranilec ni bil ponovno imenovan. V obravnavanem primeru pa je izpolnjen le prvi pogoj, drugi pogoj pa bi bil izpolnjen, če se tožeča stranka ne bi prijavila na razpis oziroma bo izpolnjen potem, ko bo ta postopek pravnomočno končan ter tožeča stranka ne bo izbrana.

8. ZDPra v drugem odstavku 29. člena določa, da državnega pravobranilca imenuje Vlada RS na predlog ministra, pristojnega za pravosodje, po predhodnem mnenju generalnega državnega pravobranilca za osem let z možnostjo ponovnega imenovanja.

9. Prenehanje funkcije državnemu pravobranilcu je urejeno v določbi 59. člena ZDPra. Med drugim državnemu pravobranilcu preneha funkcija, če po izteku mandatne dobe ni ponovno imenovan (7. točka prvega odstavka). Pri tem se šteje, da je navedeni razlog nastopil z dnem, ko je bil sprejet sklep Vlade RS, da se državni pravobranilec ne imenuje ponovno na funkcijo državnega pravobranilca (drugi odstavek istega člena).

10. ZDPra je predpis, ki ureja položaj, pristojnosti in organizacijo državnega pravobranilstva ter status državnih pravobranilcev. Državno pravobranilstvo je samostojen državni organ, katerega naloga je zastopati pred sodišči državo, njene organe in upravne organizacije v sestavi. Nosilci državno pravobranilske funkcije pa so državni pravobranilci.

11. V predlogu ZDPra (Poročevalec Državnega zbora, št. 46/95) je bil državni pravobranilec opredeljen kot funkcionar, funkcija pa je bila določena kot trajna (četrti odstavek 3. člena predloga zakona). Tako je predvideval še tudi predlog zakona v tretji obravnavi (Poročevalec DZ, št. 36/96). V fazi samega sprejemanja zakona pa je bila navedena določba, da je funkcija državnega pravobranilca trajna, črtana, dopolnjen pa je bil 29. člen z novim drugim odstavkom, ki določa, da državnega pravobranilca in pomočnika državnega pravobranilca imenuje Vlada RS na predlog ministra pristojnega za pravosodje, po predhodnem mnenju generalnega državnega pravobranilca za osem let z možnostjo ponovnega imenovanja. Posledično je bil tudi dopolnjen 59. člen zakona (prenehanje funkcije in razrešitev) z novim razrešitvenim razlogom, da državnemu pravobranilcu preneha funkcija, če po izteku mandatne dobe ni ponovno imenovan. Iz navedenega torej izhaja, da je po položaju državni pravobranilec opredeljen kot funkcionar z omejeno mandatno dobo.

12. ZDPra v zvezi z določbo 29. člena, ki omejuje mandat na obdobje osem let z možnostjo ponovnega imenovanja posebej ne določa kakšnega posebnega postopka v zvezi s tem, niti ne nalaga dolžnosti, da se pred iztekom mandatne dobe razpiše delovno mesto. Drugače zakon določa glede generalnega državnega pravobranilca, kjer se po uradni dolžnosti razpiše mesto najkasneje tri mesece pred iztekom mandata, kar pa je tudi logično, glede na to, da je generalni državni pravobranilec tudi predstojnik državnega organa.

13. V obravnavnem primeru ni sporno, da je bila tožnica imenovana na mesto državne pravobranilke, da je mandatna doba začela teči 1. 11. 2008 ter je potekla dne 1. 11. 2016. Nadalje je iz spisa razvidno, da je generalni državni pravobranilec dne 8. 11. 2016, torej po izteku mandata, ministrstvo za pravosodje obvestil, da je tožnici potekel osemletni mandat, ter da je predlagal, da Vlada RS izda ugotovitveno odločbo o prenehanju funkcije po 7. točki prvega odstavka 59. člena ZDPra. Vlada RS je takšen sklep sprejela dne 1. 12. 2016 (izpodbijani sklep).

14. Po stališču tožeče stranke iz gramatikalne razlage določbe 7. točke prvega odstavka 59. člena ZDPra izhajata dva pogoja, ki morata biti kumulativno izpolnjena za prenehanje funkcije, in sicer prenehanje mandata in ponovno neimenovanje, pri čemer je po njenem mnenju v konkretnem primeru njena prijava na razpis na prosto mesto z dne 11. 11. 2016 odložila izpolnitev pogoja neimenovanja do pravnomočnega zaključka razpisnega postopka.

15. Po presoji sodišča je treba pri razlagi navedene zakonske določbe izhajati iz njene vsebinske skladnosti s pravnim aktom, ki mu pripada. Ta pa glede pravnega položaja državnega pravobranilca določa, da je funkcionar, ki je imenovan za določeno mandatno obdobje. ZDPra v primeru prenehanja funkcije funkcionarju ne daje kakšnih pravic (govori le o možnosti ponovnega imenovanja), razen izrecno določa pravico do prejemanja nadomestila plače najdalj za tri mesece, če iz objektivnih razlogov ne more skleniti delovnega razmerja za ustrezno delovno mesto.

16. V konkretnem primeru je generalni državni pravobranilec dne 8. 11. 2016, torej že po prenehanju tožničinega mandata, ministrstvu za pravosodje predlagal, da Vladi RS poda predlog za izdajo ugotovitvene odločbe o prenehanju funkcije. Navedeni predlog je bil 9. 11. 2016 posredovan Vladi RS, ki je o tem odločila 1.12. 2016 z izpodbijanim sklepom. Ob uvedbi navedenega ugotovitvenega postopka za prenehanje funkcije pa so obstajale okoliščine, ki so izkazovale obstoj razloga iz 7. točke 59. člena ZDPra, to je iztek mandatne dobe in da do tedaj tožnica ni bila ponovno imenovana.

17. Sodišče se tudi strinja s toženo stranko, da naknadni razpis za prosto mesto državnega pravobranilca in tožničina prijava na ta razpis ne vplivata na obravnavani postopek. V pristojnosti generalnega državnega pravobranilca je, da predlaga razpis prostega mesta državnega pravobranilca ali pa ne, tudi v primeru poteka mandata posameznemu pravobranilcu. Kolikor pride do razpisa, se namreč postopek opravi v skladu z določbami ZDPra, ki urejajo pogoje in postopek imenovanja. Gre torej za drug, samostojni postopek. V tem postopku pa lahko kandidira tudi tožnica. Ponovno imenovanje namreč državnemu pravobranilcu ni zagotovljeno, temveč se lahko le poteguje za navedeno funkcijo, in sicer pod enakimi pogoji kot drugi prijavljeni kandidati.

18. Glede na navedeno tudi po presoji sodišča v okoliščinah obravnavanega primera tožničina prijava na javni razpis ni vplivala na že uveden postopek ugotovitve prenehanja funkcije, ki je bil že pred tem začet. Iz navedenega razloga prav tako zavrača tožbeni ugovor glede diskriminatornega in neenakega obravnavanja v primerjavi z državnim pravobranilcemA.A., saj ne gre za enake dejanske okoliščine. V navedenem primeru je bil po navedbah tožene stranke, ki jim tožeča stranka ne ugovarja, razpis objavljen pred iztekom mandata, prav tako je bila pred tem vložena prijava na razpis, torej postopek za ugotovitev prenehanja mandata ni bil začet.

19. Po vsem navedenem je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). Zavrnitev tožbe se nanaša tudi na zavrnitev zahtevka za povrnitev stroškov postopka. Sodišče je o tožbi odločilo na seji senata, saj dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo izpodbijanega akta, med strankama ni sporno (59. člen ZUS-1), temveč je šlo le za uporabo prava, pravilna uporaba prava pa je stvar sodišča.

Zakon o državnem pravobranilstvu (1997) - ZDPra  - člen 59, 59/1, 59/1-7.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.