UPRS Sklep II U 412/2017-12
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-10-12

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), Sonja Kočevar (poroč.), Lilijana Polanec

delegacija pristojnosti - upravni spor - subsidiarni upravni spor - kršitev ustavnih pravic

Ker je Upravno sodišče RS edino stvarno pristojno za odločanje o tožbi zaradi kršitev ustavnih pravic, ni pravne podlage za ugoditev tožbenemu predlogu za delegacijo pristojnosti na drugo sodišče.

Po izrecni določbi 3. člena ZUS-1 odločitev sodne veje oblasti, izdanih v izvrševanju svojih ustavnih pristojnosti, ni mogoče izpodbijati s tožbo v upravnem sporu. Upravno sodišče RS namreč ne more in ne sme presojati pravilnosti izvedbe postopkov pred sodišči. Prav tako v zvezi s temi postopki v upravnem sporu ni mogoče uveljavljati kršitev ustavnih pravic kot samostojni razlog za tožbo na podlagi 4. člena ZUS-1.

I. Predlog tožeče stranke za prenos pristojnosti se zavrže.

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Obravnavano tožbo je tožeča stranka vložila zaradi kršitve človekovih pravic na podlagi 4. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). V tožbi navaja, da je Upravna enota Maribor z odločbo z dne 17. 5. 2017 prepovedala javno prireditev-koncert, predviden za dne 20. 5. 2017. Še istega dne je prvi tožnik vložil pritožbo na Ministrstvo za notranje zadeve s predlogom, da takoj, ne glede na zakonski rok, odloči o pritožbi. Naslednji dan 18. 5. 2017 je prvi tožnik pri Upravnem sodišču RS vložil zahtevo za izdajo začasne odredbe na podlagi 32. člena ZUS-1 s predlogom, da sodišče takoj, ne glede na sedem dnevni rok, izda začasno odredbo, s katero odloži izvršitev prvostopne upravne odločbe. Na podlagi poziva sodišča, da je pogoj za obravnavanje začasne odredbe vložena tožba zoper dokončni akt, je še istega dne vložil tožbo zoper prvostopno odločbo in zoper Ministrstvo za notranje zadeve, ker ni takoj odločilo o pritožbi. Meni, da je upravno sodišče pristojno za odločanje o odpravi odločbe upravne enote, čeprav še ni odločeno o pritožbi, saj mora v primeru, ko pritožbeni organ ne odloči pred dogodkom, poseči v nezakonito stanje z začasno odredbo, brez da bi čakalo odločitev upravnih organov. To izhaja iz obširne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP). Dne 19. 5. 2017 pa je Upravno sodišče s sklepom zavrglo tožbo kot nedovoljeno, prav tako je zavrglo zahtevo za izdajo začasne odredbe, saj k odločanju o utemeljenosti vsebinsko niti ni pristopilo.

2. Po mnenju tožeče stranke je Upravno sodišče, sedaj tožena stranka, z zavlačevanjem postopka in zavrženjem tožbe kršilo ustavne pravice in povzročilo škodo. Gre za kršitev ustavne pravice do pravnega sredstva in učinkovitega sodnega varstva (23. in 25. člen Ustave RS), ker Upravno sodišče ni vsebinsko odločalo o začasni odredbi in tožbi pred dnem predvidene prireditve, ter je obravnavanje začasne odredbe pogojevalo z vložitvijo tožbe. Takšno ravnanje je v nasprotju s prakso ESČP (odločba Baczkowski proti Poljski - št. 1543/06), navodili Beneške komisije in OVSE. Posledično je z navedenim ravnanjem, ker je prišlo do odpovedi koncerta, prišlo do kršitve pravic organizatorja, nastopajočega in udeležencev prireditve in sicer pravice do svobode izražanja (39. člen Ustave RS) in pravice do zbiranja (42. člen Ustave RS). Ker tožena stranka ni vsebinsko odločila o tožbi pred dnem prireditve, temveč je tožbo zavrgla kot vloženo prezgodaj, je prišlo tudi do kršitve pravil postopka, materialnega prava, ustavnih in konvencijskih pravic po EKČP. Pri tem očita toženi stranki, da je kršila tudi pravico do poštenega sojenja in nepristranskega sodišča, vsebovano v 6. členu EKČP. Evropsko sodišče za človekove pravice (ESČP) je v mnogih sodbah odločilo, da slovensko Upravno sodišče ni nepristransko sodišče v sporih med posameznikom in državo, ampak je pristransko v korist države, ter da od njega sploh ni pričakovati pravilne in poštene odločitve v korist posameznika, zato lahko posameznik Upravno sodišče preskoči in se pritoži neposredno na ESČP. Tudi v obravnavanem primeru je Upravno sodišče pristransko v korist države, s tem pa je prišlo do kršitve načela poštenega sojenja. Zaradi vsega navedenega je tožnikom nastala velika škoda, tako materialna kot nematerialna, zato tožeča stranka predlaga, da naj sodišče o tožbi na podlagi 4. člena ZUS-1 odloči po izvedeni glavni obravnavi in ugotovi: da sta bili vsem trem tožnikom zaradi ravnanja Upravnega sodišča kršeni ustavna pravica do svobode izražanja (39. člen Ustave RS) in ustavna pravica do zbiranja (42. člen Ustave RS); da je bila prvotožniku zaradi ravnanja Upravnega sodišča kršena ustavna pravica do učinkovitega sodnega varstva in pravica do dostopa do sodišča; da je tožena stranka dolžna prvotožniku povrniti materialno in nematerialno škodo, ki mu je nastala zaradi odpovedi koncerta; da je tožena stranka dolžna povrniti stroške postopka.

3. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da je vložena tožba procesna predpostavka za meritorno odločanje o predlogu za izdajo začasne odredbe. Navedeno izhaja že iz obsežne sodne prakse Upravnega in Vrhovnega sodišča. Sodišče torej lahko izda začasno odredbo samo, če je tožnik vložil tožbo v upravnem sporu in so izpolnjene procesne predpostavke za njeno obravnavanje. Šele s trenutkom začetka upravnega spora je namreč mogoče zahtevati izdajo začasne odredbe. Podlaga za izdajo začasne odredbe v upravnem sporu je določba 32. člena ZUS-1, o čemer je zavzelo stališče tudi Vrhovno sodišče v sklepu I Up 320/2015. V zvezi z zatrjevanimi kršitvami ustavnih pravic pa tožena stranka meni, da so tožniki imeli možnost sodnega varstva. ZUS-1 v 33. členu, ki določa oblike sodnega varstva, omogoča tudi vložitev ugotovitvene tožbe, ki se sicer lahko vloži šele po izdaji drugostopnega upravnega akta, vendar se z njo doseže naknadna sodna presoja zakonitosti dokončnega dovoljenja za izvedbo javne prireditve.

4. Tožeča stranka v pripravljalni vlogi z dne 22. 9. 2017 vztraja, da je tožena stranka z zavlačevanjem postopka in z zavrženjem tožbe kršila že navedene ustavne pravice in povzročila škodo tožeči stranki, čeprav je iz izpostavljene sodbe ESČP jasno, da bi morala tožeči stranki priznati sodno varstvo in ji tudi vsebinsko ugoditi. Vztraja, da je slovenska sodna praksa o tem vprašanju neustavna, ker je v neskladju z EKČP, saj se naknadno sodno varstvo ne smatra za učinkovito. Tožeča stranka še navaja, da v tem upravnem sporu toženo stranko Republiko Slovenijo zastopa Upravno sodišče RS in sicer njegova predsednica A.A. Tako ta spor poteka pred sodiščem, katerega predsednica je, torej se pojavlja tako v vlogi zastopnika tožene stranke in sodišča, ki odloča. To je očitna kršitev 6. člena EKČP in Ustave RS, zato zahteva, da se spor dodeli v reševanje drugemu sodišču. Predlaga tudi, da po 106. členu Zakona o sodiščih (ZS) o sporu na prvi stopnji odloči Vrhovno sodišče, saj je to pristojno, da na prvi stopnji odloča v upravnih in računsko upravnih sporih, razen če zakon določa pristojnost drugega sodišča prve stopnje. Kolikor pa ta določba ne ureja obravnavanega primera, naj Vrhovno sodišče kot neposredno nadrejeno Upravnemu sodišču določi drugo pristojno sodišče, ki bo odločalo v tem sporu.

5. V zvezi s predlogom za prenos pristojnosti tožena stranka v svojem odgovoru pojasnjuje, da je krajevna in stvarna pristojnost Upravnega sodišča za odločanje v upravnem sporu določena v 9. in 11. členu ZUS-1. Navedeni predpis nima določb o prenosu pristojnosti, se pa v takem primeru uporablja ZPP. Na podlagi določbe 67. člena ZPP lahko Vrhovno sodišče določi drugo stvarno pristojno sodišče, če je očitno, da bo to lažje opravilo postopek ali če so za to podani drugi tehtni razlogi. Ti razlogi so smotrnost oziroma ekonomičnost postopka, tega pa tožeča stranka ne uveljavlja. Razen tega je v Republiki Sloveniji le eno Upravno sodišče in samo to je pristojno odločati v upravnih sporih na prvi stopnji, tudi o tožbah vloženih na podlagi 4. člena ZUS-1.

6. Tožeča stranka je z vlogo z dne 22. 9. 2017 predlagala prenos pristojnosti za odločanje v tem sporu na drugo sodišče, glede na to, da se Upravno sodišče pojavlja v vlogi zastopnika tožene stranke in hkrati odloča o zadevi.

7. V skladu z določbo 106. člena ZS, na katero se sklicuje tožeča stranka, je Vrhovno sodišče pristojno za sojenje oziroma za odločanje na prvi stopnji v upravnih in računsko upravnih sporih, razen v zadevah, za katere zakon določa pristojnost drugega sodišča prve stopnje (1. točka prvega odstavka). Takšen predpis je ZUS-1, ki v 11. členu določa, da v upravnem sporu odloča na prvi stopnji upravno sodišče, če zakon ne določa drugače. Po določbi 12. člena ZUS-1 Vrhovno sodišče RS odloča v upravnem sporu o zakonitosti aktov volilnih organov za volitve v državni zbor, državni svet in volitve predsednika države. Upravno sodišče je kot specializirano sodišče ustanovljeno za celotno državo, pri čemer sodno funkcijo opravlja na sedežu v Ljubljani in na zunanjih oddelkih glede na prebivališče oziroma sedež tožnika, kolikor ni določena izključna pristojnost sedeža sodišča. Glede na navedeno je torej za odločanje zaradi kršitve ustavnih pravic na podlagi 4. člena ZUS-1 edino stvarno pristojno Upravno sodišče RS.

8. Po določbi 6. točke 106. člena Vrhovno sodišče odloča tudi o prenosu pristojnosti v primerih, ki jih določa zakon. Tak predpis je ZPP, ki v 67. členu določa, da lahko Vrhovno sodišče na predlog stranke ali pristojnega sodišča določi drugo stvarno pristojno sodišče, da postopa v zadevi, če je očitno, da se bo tako lažje opravil postopek ali če so za to drugi tehtni razlogi. Po navedeni določbi je torej možna delegacija pristojnosti na drugo stvarno pristojno sodišče. Glede na to, da je Upravno sodišče RS edino stvarno pristojno za odločanje o tožbi zaradi kršitev ustavnih pravic, torej tudi v navedeni določbi ni pravne podlage za ugoditev tožbenemu predlogu za delegacijo pristojnosti na drugo sodišče. Ker torej v določbah ZUS-1, ZPP in ZS ni pravne podlage za prenos pristojnosti na drugo sodišče, je sodišče predlog tožeče stranke zavrglo.

9. Sodišče je tožbo zavrglo iz naslednjih razlogov:

10. Sodišče uvodoma ugotavlja, da je Upravna enota Maribor z odločbo, št. 215-352/2017-10 (9137) z dne 17. 5. 2017 prepovedala javno priredite "koncert hrvaškega glasbenika X." prijavljeno za soboto dne 20. 5. 2017 med 22. in 0.30 uro naslednjega dne v Festivalni dvorani Lent Maribor. Navedeno odločitev je potrdilo tudi Ministrstvo za notranje zadeve z odločbo, št. 2151-1/2017/8 (1324-05) z dne 22. 5. 2017. V zvezi z odločbo Upravne enote Maribor je tožnik B.B. s.p. dne 18. 5. 2017 vložil zahtevo za izdajo začasne odredbe na podlagi 32. člena ZUS-1, s katero je predlagal, da sodišče do pravnomočne odločbe odloži izvršitev odločbe Upravne enote Maribor. Še istega dne je na poziv sodišča vložil še tožbo, s katero je zahteval odpravo odločbe Upravne enote Maribor, ker Ministrstvo za notranje zadeve kot drugostopni organ do tedaj še ni odločilo o pritožbi zoper izpodbijano odločbo. Upravno sodišče je s sklepom opr. št. II U 267/2017-9 z dne 19. 5. 2017 tožbo zavrglo na podlagi 2. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, ker je bila vložena preuranjeno, posledično pa je tudi zavrglo zahtevo za izdajo začasne odredbe. Vrhovno sodišče RS je s sklepom opr. št I Up 531/2017 z dne 21. 6. 2017 pritožbi tožnika delno ugodilo in razveljavilo sklep sodišča v delu, ki se nanaša na zavrženje tožbe zaradi kršitve človekovih pravic in svoboščin v zvezi z ravnanjem Ministrstva za notranje zadeve, ker ni takoj odločilo o pritožbi, v preostalem delu pa je pritožbo zavrnilo. Pri tem je navedlo, da tožnik s sklicevanjem na pravico do sodnega varstva iz 23. člena in na pravico do učinkovitega pravnega sredstva iz 25. člena Ustave RS ne more doseči sodnega varstva v upravnem sporu pred dokončnostjo upravne odločbe in s tem tudi ne izdaje začasne odredbe iz 32. člena ZUS-1. Navedlo je, da tožniku ni bila kršena pravica do pravnega sredstva zoper odločbo, saj je imel v skladu z določbo 21. člena Zakona o javnih zbiranjih (ZJZ) zagotovljeno pritožbo, niti mu ni kršena pravica do sodnega varstva iz 23. člena Ustave RS, saj bo lahko pod pogoji ZUS-1 vložil ustrezno tožbo v 30 dneh od vročitve upravnega akta, s katerim je bil končan postopek.

11. Tožnik B.B. s.p. je v obravnavanem primeru, skupaj s sotožnikoma, vložil skupno tožbo na podlagi 4. člena ZUS-1, ker bi naj Upravno sodišče s svojim ravnanjem, ko ni vsebinsko odločalo o začasni odredbi in o tožbi pred dnem predvidene prireditve, kršilo v tožbi zatrjevane ustavne pravice tožnikov.

12. V skladu s 4. členom ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo (prvi odstavek). Če se v upravnem sporu izpodbijajo dejanja javne oblasti, se v postopku uporabljajo določbe tega zakona, ki se nanašajo na izpodbijanje upravnega akta (drugi odstavek).

13. Po povedanem gre v obravnavanem primeru za tako imenovani subsidiarni upravni spor, ki ima podlago v drugem odstavku 157. člena Ustave RS, ki določa, da če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo, odloča v upravnem sporu pristojno sodišče tudi o zakonitosti posamičnih dejanj in aktov, s katerimi se posega v ustavne pravice posameznika. Pri tem je bistveno, da je navedeno sodno varstvo zagotovljeno le, če ni drugega sodnega varstva pred drugim sodiščem.

14. Po navedbah tožeče stranke je tožena stranka posegla v ustavne pravice tožnikov z dejanjem, ker pred predvidenim dogodkom ni vsebinsko obravnavala zahteve prvega tožnika B.B. s.p. za izdajo začasne odredbe in tožbe, temveč ju je zavrgla iz procesnih razlogov.

15. Postopek in sojenje v upravnem sporu sta mogoča le, če so ali niso podane nekatere okoliščine oziroma lastnosti, ki jih določa zakon (pozitivne in negativne procesne predpostavke). Z vidika ustavne pravice do sodnega varstva so izkazane procesne predpostavke ključnega pomena, saj postavljajo pogoje, pod katerimi lahko tožnik računa na vsebinsko obravnavanje njegove tožbe. ZUS-1 v 36. členu določa procesne predpostavke, ki so absolutne narave in morajo biti kumulativno podane, kar pomeni, da sodišče nanje pazi po uradni dolžnosti in da učinkujejo ves čas postopka ter da neizpolnjenosti katere od teh predpostavk med tekom postopka naknadno ni mogoče retroaktivno sanirati. Ugotavljanje dopustnosti tožbe ali začasne odredbe torej predstavlja del sodnega odločanja, ki na koncu rezultira v izdani sodni odločbi (sodbi ali sklepu). Pri tem pa samega po sebi toka postopka presoje, ki je pripeljal do konkretnega zaključka, ni mogoče ločiti od končne odločitve. Gre torej za enovit in kompleksen proces preverjanja procesnih predpostavk, ki je na koncu razviden iz sodne odločbe, torej iz posamičnega akta sodne veje oblasti, sprejetega v izvrševanju ustavnih pristojnosti. S tem, ko se tožeča stranka ne strinja z zavrženjem njene tožbe in začasne odredbe v zadevi II U 267/2017, se torej ne strinja s konkretnim posamičnim aktom - sklepom II U 267/2017-9 z dne 19. 5. 2017. Predmet tožbe torej ni in v danih okoliščinah tudi ne more biti dejanje tožene stranke, kot to poskuša prikazati tožeča stranka, ker sodišče ni meritorno odločilo o tožbi prvega tožnika B.B. s.p. in začasni odredbi pred datumom predvidenega koncerta. Dejstvo, da o tožbi in začasni odredbi ni bilo vsebinsko odločeno, je torej (le) posledica sprejete odločitve, izražene v spornem sklepu, in ne nekaj, kar bi bilo posledica dejanja (ali opustitve) tožene stranke.

16. Po izrecni določbi 3. člena ZUS-1 odločitev sodne veje oblasti, izdanih v izvrševanju svojih ustavnih pristojnosti, ni mogoče izpodbijati s tožbo v upravnem sporu. Upravno sodišče namreč ne more in ne sme presojati pravilnosti izvedbe postopkov pred sodišči. Prav tako v zvezi s temi postopki v upravnem sporu ni mogoče uveljavljati kršitev ustavnih pravic kot samostojni razlog za tožbo na podlagi 4. člena ZUS-1 (tako Vrhovno sodišče v sklepu I Up 40/2016). Navedeni spor je namreč dopusten le, če ni zagotovljenega drugega sodnega varstva. Zoper odločitve sodišč pa je mogoče uveljavljati pravno varstvo znotraj hierarhično in večstopenjsko urejenega sodnega varstva v okviru pravnih sredstev znotraj posameznih področij. V obravnavanem primeru je bila prvemu tožniku B.B. s.p. zoper odločitev Upravnega sodišča v zadevi II U 267/2017 zagotovljena pritožba na Vrhovno sodišče, ki jo je tudi vložil, zoper odločitev Vrhovnega sodišča pa je imel možnost vložiti ustavno pritožbo pred Ustavnim sodiščem, torej mu je bilo zoper akt, za katerega (sedaj skupaj s sotožnikoma) zahteva subsidiarno sodno varstvo, zagotovljeno drugo sodno varstvo, ki je tudi učinkovito.

17. Po določbi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 v zvezi s 3. členom ZUS-1 sodišče s sklepom zavrže tožbo, če ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, na kar mora sodišče paziti po uradni dolžnosti ves čas postopka. Na tej podlagi je sodišče (skupno) tožbo zavrglo. Ker je bilo treba tožbo zavreči že v okviru predhodnega preizkusa tožbe, sodišče ni opravilo glavne obravnave, saj niso bili izpolnjeni pogoji za meritorno odločanje o tožbi.

18. V zvezi s tožbenimi navedbami glede domnevne pristranosti Upravnega sodišča v korist države, pa po presoji sodišča tega ni mogoče uspešno uveljavljati zgolj s posplošenim sklicevanjem na nekatere odločbe ESČP, temveč je to potrebno izkazati v vsakem konkretnem primeru posebej.

19. Izrek o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, ki določa, da če sodišče tožbo zavrne ali zavrže ali se postopek ustavi, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 3, 4

Zakon o pravdnem postopku (1999) - ZPP  - člen 67

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.