UPRS Sodba III U 195/2016-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-04-14

Andrej Orel (preds.), Lea Chiabai (poroč.), Valentina Rustja

gradbeno dovoljenje - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - legalizacija objekta - skladnost projekta s prostorskim aktom

Gradnja (oziroma legalizacija) spornega objekta ni skladna z namembnostjo območja po Planu občine, s tem pa tudi ne s PUP, saj se ta sklicuje na Plan. Sodišče zato pritrjuje ugotovitvi tožene stranke, da projekt ni skladen z prostorskim aktom, s tem pa tudi ni izpolnjen eden od pogojev za izdajo gradbenega dovoljenja, določenih v prvem odstavku 66. člena ZGO-1.

Dejstvo, da je tožnik gradil na isti lokaciji in na gabaritih stavb, ki so obstajale že več kot sto let pred tem, ni argument, ki bi ga morala tožena stranka upoštevati in mu izdati gradbeno dovoljenje. Tožnik namreč prezre, da je za rušenje in ponovno graditev objekta treba pridobiti gradbeno dovoljenje, ne glede na to, ali ostaja nov objekt v enakih gabaritih, kot je bil predhodni objekt. Pri odločanju o pridobitvi gradbenega dovoljenja je zato pomembno, ali je taka gradnja v trenutku odločanja skladna s prostorskimi akti.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Tožnik in A.A. (v nadaljevanju stranka z interesom) sta pri Upravni enoti Koper (v nadaljevanju prvostopenjski organ) vložila zahtevek za izdajo gradbenega dovoljenja za že odstranjen in novozgrajen objekt (legalizacijo), stoječ na zemljišču s parc. št. 1562/1 in 1562/2, vse k.o. ... Prvostopenjski organ je zahtevo zavrnil. V obrazložitvi je pojasnil, da sta tožnik in stranka z interesom zahtevi priložila projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja (v nadaljevanju PGD) in da je prvostopenjski organ dne 23. 9. 2015 že sprejel odločitev, ki pa je bila z odločbo Ministrstva za okolje in prostor (v nadaljevanju drugostopenjski organ) odpravljena in vrnjena prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje. Skladno z navodili drugostopenjskega organa je prvostopenjski organ pridobil lokacijsko informacijo ter ugotovil, da se parceli, na katerih je lociran objekt, nahajata na ureditvenem območju za poselitev, s prostorsko oznako enote KT-11, ki je, kot kažejo prostorski akti, namenjeno za promet in zveze. Prvostopenjski organ pojasnjuje, da se je pri odločanju oprl na določbo prvega odstavka 66. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), ki določa, kaj mora upravni organ preveriti pred izdajo gradbenega dovoljenja, izhajal pa iz Dolgoročnega plana Občine Koper (Uradne objave, št. 25/86, 10/88, 9/92, 4/93, 7/94, 25/94, 14/95, 11/98) Družbenega plana Občine Koper (Uradne objave, št. 36/86, 11/92, 4/93, 7/94, 25/94, 14/95, 11/98), Odloka o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin dolgoročnega in srednjeročnega plana Mestne občine Koper (Uradne objave, št. 16/99 in 33/01) in Odloka o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin dolgoročnega in srednjeročnega plana Mestne občine Koper (Uradni list RS, št. 96/04, 97/04 in 79/09) (vse v nadaljevanju Plan). Parceli, na katerih je sporna gradnja, sta v območju, ki je prednostno namenjeno prometnim dejavnostim ter prometni infrastrukturi, to je večjim površinam cestnega in železniškega omrežja, javnim prometnim površinam, večjim območjem za razvoj prometnih dejavnosti javnega ali zaprtega tipa ter dejavnostim, vezanim na poštni in telekomunikacijski promet. V to območje pa ne sodijo stanovanjska območja, pač pa so možne le dopolnilne dejavnosti, ki vezane na promet. Gradnja stanovanjskega objekta na tem območju torej ni dopustna, kar pomeni, da PGD ni izdelan skladno s prostorskim aktom. Tožnik in stranka z interesom sta bila o teh okoliščinah seznanjena, vendar pa vztrajata pri svoji zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja, sklicujeta pa se tudi na določbo 11. člena PUP, ki na celotnem območju urejanja dovoljuje gradnjo novih objektov, kot tudi rekonstrukcije in odstranitve starih objektov. Prvostopenjski organ v obrazložitvi ugotavlja, da namensko rabo prostora določa Plan in ne PUP, saj ta v 6. členu le povzema določbe Plana z navedbo, da so na območju PUP prikazana območja za poselitev, skladno s Planom. 11. člen PUP torej dovoljuje gradnjo novega objekta, vendar le v skladu z namensko rabo, ki jo določa Plan. Ker sta tožnik in stranka z interesom predlagala legalizacijo objekta na območju, kjer gradnja stanovanjskih objektov ni dopustna, je njuno zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja zavrnil.

2. Zoper odločitev prvostopenjskega organa se je pritožil le tožnik, vendar je drugostopenjski organ njegovo pritožbo zavrnil ter se pridružil ugotovitvam prvostopenjskega organa. Pojasnil je, da mora vsaka gradnja, za katero se izdaja gradbeno dovoljenje, izpolnjevati vse pogoje prostorskega akta, sporna gradnja pa se nahaja na območju, kjer gradnja stanovanjskih objektov ni dopustna. Po drugem in tretjem odstavku 6. člena Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih v občini Koper (Uradne objave, št. 19/88, 7/01, 24/01 in Uradni list RS, št. 49/05, 95/06, 124/08, 22/09, 65/10, 29/12 in 50/12, v nadaljevanju PUP) je oznaka planskih enot skladna s prostorskimi sestavinami Plana. Sporna gradnja se nahaja na ureditvenem območju za poselitev, in sicer v prostorski oznaki KT-11, ki je namenjena za promet in zveze in zato v to območje ne sodijo stanovanjska območja in dejavnosti. Predlagana gradnja spornega stanovanjskega objekta, oziroma njegova legalizacija torej ni skladna z določbami Plana in tudi ne z določbami PUP, ki sledi Planu. To pa pomeni, da pogoj iz 1. točke prvega odstavka 66. člena ZGO-1 za izdajo gradbenega dovoljenja ni izpolnjen.

3. Tožnik se z odločitvijo tožene stranke ne strinja in vlaga tožbo iz razloga po 1. in 3. točki 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Tožnik je sporni nepremičnini kupil v stečajnem postopku, ki se je vodil pri Okrožnem sodišču v Kopru pod opr. št. St 59/2013 in bil zato prepričan, da je stavba zgrajena v skladu z veljavnimi predpisi in da razpolaga z vsemi upravnimi odločbami. Od nakupa dalje v nepremičnino ni posegal, ugotovil pa je, da sta bili na mestu sedanje stavbe, za katero predlaga, da se legalizira, dve v preteklosti obstoječi stavbi. Ti sta bili zrušeni in na njunem mestu zgrajena nova stavba enake velikosti, ne da bi se za ta poseg pridobilo ustrezna dovoljenja. Tožnik se je zato odločil, da bo stanje legaliziral. Meni, da ni utemeljeno stališče tožene stranke, da glede na trenutno veljavne prostorske sestavine Plana stanovanjska gradnja na območju, ki je namenjeno za promet in zveze, ni dopustna. Prostorski akt, ki določa namembnost zemljišču v Mestni občini Koper je tudi PUP, ki v tretjem dostavku 6. členu definira poselitvena območja. Stavbi, ki sta bili porušeni, sta bili zgrajeni že pred letom 1967, torej pred uveljavitvijo Plana in PUP, poseg z zgraditvijo nadomestne stavbe pa izveden v letih 2010 do 2012. 11. člen PUP dopušča gradnje novih objektov na celotnem območju urejanja, če ni za posamezno območje določeno drugače. V postopku legalizacije so bila pridobljena tudi vsa soglasja in odločbe izdajatelja upravnih aktov, to je Mestne občine Koper, kar samo po sebi pomeni, da zahtevek ni v nasprotju s prostorskimi akti. Tožnik je sklenil tudi pogodbo z družbo B., d.d., po kateri je pridobil služnostno pravico dostopa do stanovanjskega objekta, kar pomeni, da objekt ne ovira prometa. Na isti lokaciji je niz drugih objektov, ki bi morali biti, glede na stališča tožene stranke, ob izgradnji hitre ceste porušeni, kar pomeni, da zavrnitev gradbenega dovoljenja pomeni tudi kršitev določb 14. člena in 155. člena Ustave RS. Tožnik sodišču predlaga, da odločbo tožene stranke odpravi ter vrne v ponovno odločanje, tožena stranka pa naj mu tudi povrne stroške postopka.

4. Tožena stranka na tožbo ni odgovorila.

5. Sodišče je tožbo vročilo tudi stranki z interesom, ki je v odgovoru navedla, da ima tožnik njegovo podporo, da sta stalno v stiku in si delila tudi vse nastale stroške.

7. Po presoji sodišča je odločitev tožene stranke pravilna in zakonita, izhaja iz podatkov v upravnih spisih ter ima oporo v materialnih predpisih, na katere se sklicuje. Upravni organ prve stopnje je v obrazložitvi izpodbijane odločbe navedel razloge za svojo odločitev, to pa je dodatno argumentiral upravni organ druge stopnje ter se opredelil tudi do tožnikovih pritožbenih navedb. Sodišče zato v celoti sledi njuni obrazložitvi (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sodišču - v nadaljevanju: ZUS-1). V zvezi z navedbami tožnika pa še dodaja:

8. Med strankama ni sporno, da sta tožnik in stranka z interesom vložila vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja za objekt na zemljišču s parc. št. 1562/1 in 1562/2 k.o. ..., ki je bil že odstranjen, na njegovem mestu pa zgrajen nov objekt. Prav tako ni sporno, da je tožnik nepremičnini kupil v stečajnem postopku, da je bil objekt v času nakupa že zgrajen in da za gradnjo tega objekta doslej še ni bilo izdano gradbeno dovoljenje, torej, da želita tožnik in stranka z interesom obstoječi objekt legalizirati. Prav tako med strankama ni sporno, da mora pristojni upravni organ, preden izda gradbeno dovoljenje (tudi v primeru legalizacije objekta) preveriti ali so izpolnjeni pogoji, ki jih določa prvi odstavek 66. člena ZGO-1 ter da je eden od pogojev tudi ta, da je PGD izdelan v skladu s prostorskim aktom. Stališči strank sta glede tega vprašanja nasprotni, saj tožnik zatrjuje, da je PGD skladen s PUP in Planom ter da PUP, ki je temelj presojanja dopustnosti gradnje, v 11. členu določa, da je na celotnem območju urejanja dopustna gradnja novih objektov, kot tudi rekonstrukcija in odstranitev starih, medtem ko tožena stranka trdi, da se sporna gradnja nahaja na območju, kjer novogradnje stanovanjskih objektov po Planu niso dopustne.

9. 6. člen PUP določa, da so v Mestni občini Koper območja za poselitev določena v prostorskih sestavinah Dolgoročnega plana občine Koper in Družbenega plana občine Koper. PUP se torej pri določitvi poselitvenih območij ter členitvi rabe teh območij sklicuje na Plan, določa pa, da poselitvena območja izven mestnih naselij obsegajo predvsem območja mešane rabe, v manjši meri pa so zastopana območja za stanovanja, območja za centralne dejavnosti in druga območja (za proizvodne dejavnosti, za promet in zveze, za komunalo in energetiko). Prvi odstavek 11. člena PUP za celotno območje urejanja dopušča, med drugim, gradnjo novih objektov (tudi dozidavo, nadzidavo), rekonstrukcijo ter odstranitev starih in gradnjo novih objektov ter odstranitev stavb in gradbeno inženirskih objektov, kolikor ni s tem odlokom določeno drugače. To pa, glede na določbo 6. člena PUP, po mnenju sodišča ne pomeni, da je gradnja stanovanjskih objektov dopustna na celotnem območju urejanja, kot to trdi tožnik, pač pa je dopustnost gradnje posameznih vrst objektov treba ugotavljati glede na določbe Plana. Da je temu tako, pritrjuje dejstvo, da grafični prikaz PUP sledi Planu, kot tudi izhaja iz 2. člena PUP, ki sicer določa prostorske ureditvene pogoje za gradnjo, spremembo namembnosti in vzdrževanje objektov ter ukrepe za varovanje naravnega in bivalnega okolja v Mestni občini Koper, vendar pa le, kolikor gre za območja, ki niso pokrita z veljavnimi prostorskimi izvedbenimi akti in lokacijskimi načrti, usklajenimi s Planom. Sporna gradnja se po Planu nahaja v ureditvenem območju za poselitev, in sicer v območju, ki je namenjeno za promet in zveze in ima prostorsko ureditveno oznako KT-11. Območje torej ni namenjeno gradnji stanovanjskih objektov, pač pa gradnji objektov, namenjenih prometni dejavnosti in prometni infrastrukturi in ga je, skladno s tretjim odstavkom 6. člena PUP, treba uvrstiti med "druga območja". Sodišče pritrjuje drugostopenjskemu organu, ki ugotavlja, da je v Odloku o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin dolgoročnega in srednjeročnega plana Mestne občine Koper (Uradne objave, št. 33/01) opredeljeno, da je območje za promet in zveze namenjeno prometni dejavnosti in infrastrukturi in da v to območje ne sodijo stanovanjska območja ter dejavnosti, ki bi moteče vplivale na obratovanje prometne infrastrukture. To pa pomeni, da gradnja (oziroma legalizacija) spornega objekta ni skladna z namembnostjo območja po Planu, s tem pa tudi ne s PUP, saj se ta sklicuje na Plan, kot je pojasnjeno zgoraj. Sodišče zato pritrjuje ugotovitvi tožene stranke, da projekt ni skladen z prostorskim aktom, s tem pa tudi ni izpolnjen eden od pogojev za izdajo gradbenega dovoljenja, določenih v prvem odstavku 66. člena ZGO-1.

10. Tožnik je v tožbi izpostavil, da je sporno nepremičnino kupil v stečajnem postopku in da je šele kasneje ugotovil, da je bil objekt zgrajen na mestu prej obstoječega objekta, ki je bil porušen, da pa za ta poseg ni bilo pridobljeno gradbeno dovoljenje. Sodišče meni, da ta okoliščina ne opravičuje izdaje gradbenega dovoljenja in ne more vplivati na odločitev, saj je imel tožnik pred nakupom možnost, da preveri ali je objekt, ki ga kupuje, zgrajen legalno ali ne in to kljub temu, da mu je bil prodan v stečajnem postopku. Način, na katerega je tožnik pridobil objekt, torej ne legalizira gradnje.

11. Na odločitev tudi ne more vplivati tožnikova trditev, da je bil prvotni objekt zgrajen pred letom 1967 ter da je bil nato porušen in na novo zgrajen med leti 2010 in 2012. Čas, ko je bil zgrajen prvotni objekt, bi bil relevanten le, kolikor bi tožnik želel legalizirati prvotno obstoječi objekt (tožnik ima verjetno v mislih izdajo uporabnega dovoljenja po 1. točki prvega odstavka 197. člena ZGO-1). Dejansko pa tožnik želi legalizirati in pridobiti gradbeno dovoljenje za objekt, ki je bil zgrajen v letih od 2010 do 2012 in je zatorej čas gradnje prvotnega objekta nepomemben, tožnik pa bi moral pogoje za gradnjo izpolnjevati v trenutku izdaje izpodbijane odločbe.

12. Tožnik se sklicuje tudi na odločbo Mestne občine Koper z dne 3. 7. 2015 in meni, da ta kaže, da njegova zahteva za izdajo gradbenega dovoljenja ni v nasprotju z občinskimi predpisi. Sodišče temu ne sledi, saj se ta odločba nanaša na odmero komunalnega prispevka. Občinska uprava tudi ni tista, ki bi bila pristojna presojati ali so izpolnjeni pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja, oziroma ali je projekt skladen s prostorskimi akti ter se do tega niti ne opredeljuje. Za to presojo tudi ni pomembna služnostna pogodba, ki jo je tožnik sklenil z družbo B., d.d., saj gre le zasebni pravni posel dveh strank, ki sta uredili način dostopa do nepremičnin.

13. Nenazadnje, sodišče ne sledi tožniku, ki meni, da je dejstvo, da je gradil na isti lokaciji in na gabaritih stavb, ki so obstajale že več kot sto let pred tem, argument, ki bi ga morala tožena stranka upoštevati in mu izdati gradbeno dovoljenje. Tožnik namreč prezre, da je za rušenje in ponovno graditev objekta treba pridobiti gradbeno dovoljenje, ne glede na to ali ostaja nov objekt v enakih gabaritih kot je bil predhodni objekt. Pri odločanju o pridobitvi gradbenega dovoljenja je zato pomembno ali je taka gradnja v trenutku odločanja skladna s prostorskimi akti. Drugostopenjski organ je tožniku utemeljeno pojasnil, da niti dejstvo, da je objekt kupil v stečajnem postopku niti to, da je zgrajen v gabaritih predhodnega objekta (vsaj tako trdi tožnik), ni zagotovilo legalnosti objekta in ne vpliva na odločitev. Izpodbijana odločitev tudi ne pomeni kršitve 14. člena Ustave RS (enakost pred zakonom) in 155. člena Ustave RS (prepoved povratne veljave pravnih aktov). Glede očitka o retroaktivni uporabi predpisov (tožnik v tožbi ne pojasni, v čem naj bi prišlo do te kršitve) se sodišče sklicuje na predhodne navedbe v tej točki obrazložitve. Tudi trditve o kršitvi 14. člena Ustave RS tožnik ne konkretizira, pač pa le zatrjuje, da je na istem območju več drugih objektov, da bi jih morali, če bi ravnali enako kot v tožnikovem primeru, porušiti ob izgradnji hitre ceste ter da lastniki ne morejo primerno urediti obstoječih stavb, četudi imajo pravico do bivanja. Sodišču ni jasno, v čem naj bi bil tožnik obravnavan drugače od ostalih in neenakopravno, še zlasti zato, ker je smiselno mogoče razumeti tožnikovo navajanje, da se tudi od drugih zahteva pridobitev gradbenega dovoljenja za posege na objektih, oziroma da teh dovoljenj niso uspeli pridobiti. Sodišče zato ugotavlja, da ni izkazano, da bi bile z izpodbijano odločitvijo kršene tožnikove ustavne pravice, tako kot to navaja v tožbi.

14. Glede na navedeno je sodišče zaključilo, da je tožba ni utemeljena in jo je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo. Ker v tožbi niso navedena nova dejstva in dokazi, ki bi lahko vplivali na odločitev, je sodišče, skladno z 2. alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

15. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Zakon o graditvi objektov - ZGO-1  - člen 66

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.