UPRS Sodba I U 1770/2016-27
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-11-28

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), Irena Polak Remškar (poroč.), Petra Hočevar

vinogradništvo - neposredna plačila - podpora za promocijo vina - pogoji za dodelitev sredstev

Po presoji sodišča je toženka z določilom 13. člena Uredbe o ureditvi trga z vinom podala le pravno podlago za svojo odločitev, čemu se v ponovnem postopku odločanja o povrnitvi stroškov za dejavnosti iz programa promocije vina nekateri tožnikovi zahtevki za dodelitev sredstev (katerim je bilo v prvotnem postopku ugodeno) zavrnejo. Na podlagi 13. člena Uredbe pa ni mogoče utemeljiti uporabe samega izrednega pravnega sredstva odprave pravnomočne odločbe in njene nadomestitve z novo odločbo.

I. Tožbi se ugodi in se odločba Agencije Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja št. 3304 - 7/2016/1 z dne 7. 6. 2016 odpravi ter se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v višini 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Agencija RS za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je v postopku odločanja o posebnem primeru odprave odločbe prve stopnje po 42. členu Zakona o kmetijstvu (v nadaljevanju ZKme-1) odpravila svoje odločbe št. 33041-20/2010/10 z dne 27. 7. 2012, št. 33041-20/2011/12 z dne 4. 9. 2012, št. 33041-20/2011/16 z dne 19. 6. 2013, št. 33041-1/2011/16 z dne 27. 7. 2012 in št. 33041-1/2012/14 z dne 19. 6. 2013 in jih nadomestila z izpodbijano odločbo. V njej je prvostopenjski organ odločil, da se tožniku odobrijo posamezni zahtevki za povrnitev upravičenih stroškov za izvedene dejavnosti iz programa promocije vina iz ukrepov Podpore za promocijo na trgih tretjih držav - Srbija, BIH in Hrvaška, v skupnem znesku 79.265,00 EUR, zavrnejo pa se zahtevki za povračilo stroškov v skupni višini 75.650,00 EUR. V izpodbijani odločbi je prvostopenjski organ nadalje ugotovil, da je tožnik neupravičeno prejel povrnjene stroške za dejavnosti iz citiranega programa promocije vina v skupni višini 75.650,00 EUR in odločil, da jih mora vrniti v roku 30 dni od vročitve odločbe.

2. V obrazložitvi odločbe prvostopenjski organ navaja, da je tožniku na podlagi več zahtevkov dodelil podporo iz ukrepov podpore za promocijo vin na trgih tretjih držav; in sicer za območje Hrvaške, BIH in Srbije. Carinska uprava oziroma sedaj Finančna uprava RS (v nadaljevanju FURS), ki je pristojna za nadzor subjektov, ki prejemajo izplačila, povezana s sistemom financiranja Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada (v nadaljevanju EKJS), je pri tožniku opravila pregled upravičenosti do prejema nepovratnih sredstev iz EKJS. V Poročilu o inšpekcijskem nadzoru z dne 24.11.2011 je navedla, da ni izpolnil vseh pogojev za izplačilo podpore iz tega ukrepa, saj je agenciji predložil nepravilne listine in neverodostojne račune. Na podlagi ugotovitev FURS in po izvedenem lastnem ugotovitvenem postopku je prvostopenjski organ ugotovil, da je tožnik nezakonito pridobil nepovratna sredstva oziroma jih je porabil nenamensko, saj je kot dokazilo o upravičenosti sredstev predložil račune, za katere iz zapisnika FURS izhaja, da so neverodostojne listine. Tožnik s priloženimi dokazili po mnenju prvostopenjskega organa ni uspel dokazati obstoja poslovnega dogodka. Zato je na podlagi drugega odstavka 42. člena ZKme-1 prejšnjo odločbo odpravil in jo nadomestil z izpodbijano odločbo. Svojo odločitev, da mora tožnik vrniti neupravičeno pridobljena sredstva, utemeljuje z določilom 13. člena Uredbe o ureditvi trga z vinom in določilom 97. člena Uredbe Komisije (ES) št. 555/2008 z dne 27. junija 2008 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe sveta (ES) št. 479/2008 o skupni ureditvi trga za vino glede podpornih programov, trgovine s tretjimi državami in obsega vinogradniških površin ter o izvajanju nadzora v vinskem sektorju (v nadaljevanju Uredba komisije št. 555/2008), v zvezi s petim odstavkom 17. člena ZKme-1.

3. Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je z odločbo z dne 4. 11. 2016 zavrnilo pritožbo zoper odločbo prvostopenjskega organa. Navaja, da je v 97. členu Uredbe komisije št. 555/2008 določeno, da če je plačilo izvršeno neupravičeno, kmet povrne zadevni znesek z obrestmi. V konkretnem primeru ne gre za obnovo postopka po 260. členu ZUP, ampak za postopek, izveden na podlagi 42. člena ZKme-1. Gre za izredno pravno sredstvo, katerega podlaga je dana v 158. členu Ustave. Po mnenju drugostopenjskega organa je uporaba 42. člena ZKme -1 povsem utemeljena.

4. Tožnik v tožbi navaja, da je toženka kršila določbe materialnega prava, saj je napačno uporabila drugi odstavek 42. člena ZKme-1. Meni, da sme po tej določbi pristojni organ prvotno odločbo odpraviti ali jo nadomestiti z novo, če nadzorni ali revizijski organ ugotovi, da so bila sredstva dodeljena v nasprotju s predpisi EU oziroma ti predpisi niso bili v celoti pravilno uporabljeni. Toženka pa je novo odločbo izdala, ker je CURS ugotovil, da tožnik ni ravnal v skladu z 82. členom ZDDV-1 in SRS 21 in 22. Toženka v odločbi ni navedla konkretnega pravila EU, ki naj bi bilo kršeno in na podlagi katerega bi lahko uporabila postopek po drugem odstavku 42. člena ZKme-1; navaja jih le splošno. Omenja Uredbo Sveta (ES) št. 485/08, na podlagi katere lahko CURS opravlja nadzor, ki pa ne določa, kdaj gre za nezakonito porabo sredstev. Sklicuje se tudi na 97. člen Uredbe Komisije (ES) št. 555/2008, ki določa splošno obveznost, da se neupravičena izplačila izterjajo od upravičencev, ne določa pa, kdaj naj bi bila pridobljena neupravičeno. Določa torej zgolj možnost za odvzem podpore, ne pa konkretne kršitve, ki lahko pripelje do odvzema. Ker toženka ni utemeljila, katero pravilo EU naj bi tožnik kršil, odločbe ni mogoče preizkusiti in je podana bistvena kršitev določb upravnega postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. Tožnik predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi in toženki naloži, da mu je dolžna povrniti stroške postopka.

5. Toženka v odgovoru na tožbo navaja, da je ZKme-1 v delu, ki se nanaša na posebni upravni postopek, procesni predpis, ki ureja izredna pravna sredstva. Med drugim je v 42. členu urejen poseben primer odprave odločbe prve stopnje. Nacionalni uredbi o ureditvi trga z vinom, na kateri se sklicuje prvostopenjski organ, sta bili sprejeti izključno za izvajanje relevantnih predpisov EU. Več določb evropskih predpisov pa določa, da je potrebno neupravičeno prejeta sredstva vrniti. Predlaga, naj sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

6. Izpodbijana odločba temelji na določilu drugega odstavka 42. člena ZKme-1, ki je določal, da kadar pristojni organ na podlagi dokončnega poročila ali drugega končnega akta pristojnega nadzornega ali revizijskega organa ugotovi, da so bila sredstva dodeljena v nasprotju s predpisi Unije ali predpisi Unije niso bili v celoti pravilno uporabljeni, svojo odločbo v roku petih let od dokončnosti odločbe odpravi in jo nadomesti z novo odločbo oziroma svojo odločitev iz drugega odstavka 56. člena tega zakona v roku petih let od zadnjega izplačila sredstev odpravi in jo nadomesti z novo odločbo. Z novelo ZKme-1D, ki velja od dne 17. 6. 2017, je bila ta zakonska določba sicer spremenjena tako, da ima v času odločanja o tožbi drugačno vsebino

. Ker pa je bila izpodbijana odločba izdana dne 7. 6. 2016, je sodišče pri odločanju uporabilo predpis, ki je veljal v času izdaje te odločbe. Izhajalo je torej iz takšne vsebine 42. člen ZKme-1, kot je veljala v času odločitve prvostopenjskega organa.

7. Pristojni organ je na podlagi navedenega izrednega pravnega sredstva lahko odpravil svojo odločbo in jo nadomestil z novo, če so bili za to izpolnjeni predpisani pogoji. Za uporabo tega izrednega pravnega sredstva ni zadostovalo zgolj to, da je bilo izdano dokončno poročilo ali drug končni akt pristojnega nadzornega ali revizijskega organa, ampak je moral prvostopenjski organ ugotoviti še nadaljnji pogoj, tj. da so bila sredstva dodeljena v nasprotju s predpisi Unije, ali da predpisi Unije niso bili v celoti pravilno uporabljeni. To pa pomeni, da je moral prvostopenjski organ v svojem aktu navesti, v čem je bila kršitev konkretno določenega predpisa Unije.

8. Prvi odstavek 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) določa, da mora obrazložitev odločbe obsegati tudi navedbo določb predpisov, na katere se odločba opira in (pravne) razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo. V konkretnem primeru to pomeni, da ne zadostuje, da prvostopenjski organ navede predpis, na podlagi katerega sme svojo lastno pravnomočno odločitev odpraviti in nadomestiti z drugačno. Navesti bi moral tudi predpis EU, v nasprotju s katerim so bila sredstva dodeljena ali predpis EU, ki ni bil v celoti pravilno uporabljen. Sodišče ugotavlja, da tak predpis v odločbi ni naveden. Toženka namreč kot pravno podlago za svojo odločitev izrecno navaja drugi in tretji odstavek 13. člena Uredbe o ureditvi trga z vinom, ki sta se glasila: "(2) Zahtevku iz prejšnjega odstavka je treba priložiti poročilo o izvedbi posameznih dejavnosti, na katere se nanašajo stroški v zahtevku, in kopije računov za upravičene stroške, ki se glasijo na upravičenca in na katere se nanaša zahtevek, skupaj z dokazili o plačilu računov. Podrobnejšo vsebino poročila določi ministrstvo v javnem pozivu iz prejšnjega člena. (3) Skupni znesek podpore, izračunane ob upoštevanju vseh upravičenih stroškov vloženih zahtevkov upravičenca na podlagi odobrenega programa, mora znašati najmanj 80 % z odločbo odobrenih sredstev za zadevno vinsko leto. Če je skupni znesek podpore nižji, agencija zavrne zahtevke za povrnitev upravičenih stroškov, vložene na podlagi istega programa v naslednjem letu. Če je skupni znesek podpore nižji od 60 %, agencija zavrne zahtevek, o katerem še ni bilo odločeno, upravičenec pa mora vrniti vsa že pridobljena sredstva na podlagi odobrenega programa za zadevno vinsko leto, skupaj z zakonitimi zamudnimi obrestmi, ki začnejo teči od dneva vročitve odločbe o vračilu sredstev."

9. Po presoji sodišča je toženka s citiranim določilom 13. člena Uredbe o ureditvi trga z vinom podala le pravno podlago za svojo odločitev, čemu se v ponovnem postopku odločanja o povrnitvi stroškov za dejavnosti iz programa promocije vina nekateri tožnikovi zahtevki za dodelitev sredstev (katerim je bilo v prvotnem postopku ugodeno) zavrnejo. Na podlagi 13. člena Uredbe pa ni mogoče utemeljiti uporabe samega izrednega pravnega sredstva odprave pravnomočne odločbe in njene nadomestitve z novo odločbo.

10. Nadalje prvostopenjski organ navaja, da svojo odločitev sprejema na podlagi 97. člena Uredbe Komisije (ES) št. 555/2008. Slednja pa ne določa pravil dodeljevanja sredstev, niti ne določa, kdaj so ta pravila dodeljevanja kršena, ampak določa: "Neupravičena izplačila se z obrestmi izterjajo od zadevnih upravičencev. Pravila iz člena 73 Uredbe (ES) št. 796/2004 se uporabljajo s potrebnimi spremembami." 97. člen Uredbe Komisije (ES) št. 555/2008 torej ni predpis, ki bi ga bilo mogoče kršiti, saj ne določa, kdaj je plačilo neupravičeno, ampak določa posledico kršitve - to je, da je neupravičena izplačila potrebno vrniti. Četudi bi se lahko štelo, da toženka tožniku očita še kršitev 73. člena Uredbe (ES) št. 796/2004, s tem ne bi podala ustrezne pravne podlage za uporabo izrednega pravnega sredstva iz 42. člena ZKme-1. To določilo Uredbe (ES) št. 796/2004 je namreč izvedbena določa. Predpisuje načine, ki jih države članice lahko uporabijo pri uveljavljanju povračil, obračun obresti, zastaralne roke in najnižji znesek do katerega se vračilo ne uveljavlja. Toženka v izpodbijani odločbi ne navede, da naj bi bili pri dodelitvi pomoči kršeni še kateri drugi predpisi Unije.

11. Tožnik napačno navaja, da naj bi prvostopenjski organ izdal novo odločbo, ker je CURS ugotovil, da tožnik ni ravnal v skladu z 82. členom ZDDV-1 in SRS 21 in 22, torej v nasprotju z domačimi predpisi. FURS je namreč v postopku nadzora ugotovila dve vrsti kršitev, tj. da so bila tožniku nekatera sredstva dodeljena za stroške, ki jih javni poziv ni taksativno določal kot opravičljive, in da tožnik v nadzoru ni dokazal, da so bile nekatere zaračunane storitve dejansko izvedene, s čimer niso izpolnjeni pogoji SRS 22.15. in tak račun ni verodostojna listina oziroma ne more biti predmet knjigovodenja. Iz teh zaključkov izhaja, da naj bi bila kršitev predpisa v tem, da so bila tožniku neutemeljeno dodeljena sredstva za sofinanciranje programov iz javnega razpisa, ki je bil izvajan na podlagi:

- Uredbe Sveta (ES) št. 1234/2007 z dne 22. 10. 2007 o vzpostavitvi skupne ureditve kmetijskih trgov in o posebnih določbah za nekatere kmetijske proizvode,

- Uredbe Komisije (ES) št. 555/2008 z dne 27. 6. 2008 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 479/2008 o skupni ureditvi trga za vino glede podpornih programov, trgovine s tretjimi državami in obsega vinogradniških površin ter o izvajanju nadzora v vinskem sektorju in

- Uredbe o ureditvi trga z vinom (Ur. l. RS št. 6/12).

12. Glede na navedeno sodišče sodi, da je izpodbijana odločba v obrazložitvi tako pomanjkljiva, da se je ne da preizkusiti (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Ker v postopku za izdajo akta niso bila upoštevana pravila postopka, je sodišče odločbo odpravilo in vrnilo zadevo prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje (3. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1).

13. V ponovljenem postopku naj prvostopenjski organ upošteva, na podlagi katerih predpisov EU se je izvajal javni poziv za zbiranje predlogov programov za sofinanciranje dejavnosti za promocijo vina na trgih tretjih držav, na katerega se je prijavil tožnik in v okviru katerega so mu bila sredstva dodeljena. Nadalje naj ugotovi, ali so bile pri dodelitvi sredstev spoštovane določbe teh predpisov, ali pa so bila sredstva dodeljena v nasprotju s katerim od predpisov oziroma je bil kateri od njih napačno uporabljen. Organ prve stopnje namreč doslej ni presodil, ali so bila sredstva dodeljena v skladu z zahtevami teh predpisov, ampak zgolj s sklicevanjem na 97. člen Uredbe Komisije (ES) št. 555/2008. Ta določa zgolj to, da se morajo neupravičeno dodeljena sredstva vrniti, pri čemer pa iz tega določila ne izhaja, kdaj so bila sredstva dodeljena neupravičeno.

14. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je ugodilo tudi stroškovnemu zahtevku tožnika, ki je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Zadeva je bila rešena na seji in tožnika je v postopku zastopal odvetnik, zato se mu priznajo stroški upravnega spora v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povečani za 22 % DDV (pooblaščenca tožnika sta zavezanca za DDV), kar znaša 62,70 EUR, skupaj torej 347,70 EUR. Stroške je dolžna povrniti toženka v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika). V skladu z ZST - 1 bo sodna taksa vrnjena tožniku po uradni dolžnosti.

Dne 2. 6. 2017 je bil objavljen Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o kmetijstvu ZKme-1D, po katerem je 42. člen spremenjen in sicer se drugi odstavek glasi: "Kadar pristojni organ na podlagi dokončnega poročila ali drugega končnega akta pristojnega nadzornega ali revizijskega organa ugotovi, da so bila sredstva dodeljena ali izplačana v nasprotju s predpisi ali predpisi niso bili v celoti pravilno uporabljeni, pristojni organ svojo odločbo v roku petih let od dokončnosti odločbe odpravi in jo nadomesti z novo odločbo".

Tako tudi sodba III U 350/2014 z dne 20. 3. 2015

Zakon o kmetijstvu (2008) - ZKme-1  - člen 42, 42/2

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 214, 214/1

Zakon o davku na dodano vrednost (2006) - ZDDV-1  - člen 82

EU - Direktive, Uredbe, Sklepi / Odločbe, Sporazumi, Pravila

Izvedbena uredba Komisije (EU) 2016/38 z dne 14. januarja 2016 o spremembi Uredbe (ES) št. 555/2008 v zvezi z zgornjo mejo za predplačila za podporo za naložbe in inovacije v okviru nacionalnih podpornih programov v vinskem sektorju - člen 97

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.