UPRS Sodba I U 1734/2016-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-09-04

Petra Hočevar (preds.), mag. Mira Dobravec Jalen (poroč.), mag. Miriam Temlin Krivic

neposredna plačila v kmetijstvu - obrazložitev odločbe - načelo zaslišanja strank - bistvena kršitev določb postopka

Načelu zaslišanja stranke organ zadosti, če stranko pred odločitvijo v zadevi seznani z rezultati ugotovitvenega postopka: to je s tem, na katera odločilna dejstva bo oprl odločitev ter glede na kateri materialni predpis gre za odločilna dejstva, in kakšno odločitev narekuje materialni predpis ob ugotovljenem dejanskem stanju, ter ji o tem da možnost izreči se.

Obrazložitev drugostopenjske odločbe, da bi odločitev bilo mogoče preizkusiti glede njene materialne zakonitosti, bi morala obsegati tako pravne razloge (navedbo relevantnih materialno pravnih določb) kot tudi dejanske razloge za zaključek o tem, da je tožnica imela kontrolo pravne osebe, ki jo izključuje kot nosilca kmetijskega gospodarstva, ki začenja opravljati kmetijsko dejavnost

I. Tožbi se ugodi, odločba Agencije Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja številka 33101-50225/2015 z dne 30. 5. 2016 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v višini 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo tožnici zavrnila vlogo za dodelitev plačilnih pravic. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je tožnica 5. 5. 2015 vložila vlogo za dodelitev plačilnih pravic iz nacionalne rezerve nosilcem kmetijskega gospodarstva, ki začenjajo opravljati kmetijsko dejavnost. Ker niso bili izpolnjeni pogoji iz tretjega in četrtega odstavka 14. člena Uredbe o shemah neposrednih plačil (v nadaljevanju Uredba), ji je organ zahtevo zavrnil. Tožnica je uveljavljala vlogo za dodelitev plačilnih pravic iz nacionalne rezerve za nosilce kmetijskega gospodarstva, ki začenjajo opravljati dejavnost, vendar so posamezni člani skupnosti bili kot nosilci kmetijskega gospodarstva prvič vpisani Register kmetijskih gospodarstev (v nadaljevanju RKG) pred letom 2013, upoštevajoč, da je tožnica skupnost, sestavljena iz članov.

2. Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je z odločbo z dne 27. 10. 2016 zavrnilo pritožbo tožnice zoper izpodbijano odločbo prvostopenjskega organa. V obrazložitvi odločbe je ta organ med drugim obrazložil še, da je tožnica v prvostopenjskem postopku na poziv organa predložila dokumentacijo, iz katere je razvidno, da je njen ustanovitelj družba A. d.o.o., ustanovitelja družbe A. d.o.o. pa sta podjetji B. d.d. in C. d.o.o., podjetje B. d.d. pa je bilo vpisano v RKG 8. 5. 2013. Ker je podjetje B. d.d. v verigi nadzorujočih pravnih oseb ter opravlja kmetijsko dejavnost od leta 2013, se šteje, da je imela tožnica pet let pred začetkom opravljanja dejavnosti (začetek opravljanja dejavnosti je 13. 2. 2014) kontrolo pravne osebe, ki je opravljala kmetijsko dejavnost. Podjetje B. d.d. je namreč imelo nadzor nad pravno osebo A. d.o.o., ki je ustanoviteljica tožnice.

3. Tožnica v tožbi navaja, da v odločbi prvostopenjskega organa ni obrazloženo, zakaj naj bi ne izpolnjevala pogojev iz tretjega in četrtega odstavka 14. člena Uredbe, in katerih pogojev konkretno naj ne bi izpolnjevala. Prav tako je napačen zaključek, da naj bi bila tožnica skupnost, sestavljena iz članov. Napačen je tudi zaključek, da naj bi bili posamezni člani skupnosti kot nosilci kmetijskih gospodarstev prvič vpisani v RKG pred letom 2013. Poleg tega je prvostopenjski organ kršil tudi pravico tožnico do izjave v postopku, pa tudi pravico do pritožbe, saj ji ni bila dana možnost, da pojasni ali dokaže, da ni skupnost članov oziroma da noben član skupnosti ni bil kot nosilec kmetijskega gospodarstva vpisan v RKG pred letom 2013. Pojasnjuje, da je bila ustanovljena s strani edinega ustanovitelja, podjetja B. d.o.o., ki ima edini vpliv na njeno poslovanje. To podjetje se ni nikoli ukvarjalo s kmetijsko dejavnostjo in ni bilo nikoli vpisano v RKG. Zaključki prvostopenjskega organa so tako očitno napačni. Odločitev organa prve stopnje je nepravilna in nezakonita in predstavlja poseg v človekove pravice tožnici iz 14., 22., 23. in 25. člena Ustave RS. Vse navedene ugovore je tožnica uveljavljala že v pritožbi, vendar jih je drugostopenjski organ kot neutemeljene zavrnil, odločbi prvostopenjskega organa pa pritrdil ob navedbi dodatnih razlogov, in sicer da zato, ker je podjetje B. d.d. vpisano v RKG in opravlja kmetijsko dejavnost od leta 2013, da naj bi se štelo, da je tožnica imela pet let pred začetkom opravljanja dejavnosti kontrolo pravne osebe, ki opravlja kmetijsko dejavnost, saj naj bi to podjetje imelo nadzor nad družbo A. d.o.o., ki je ustanoviteljica tožnice. Tudi navedeni zaključki drugostopenjskega organa pa so napačni in tudi neobrazloženi do te mere, da odločitve ni mogoče preizkusiti. Poleg tega se tožnica ni imela možnosti izjaviti o tem, da naj bi njenega ustanovitelja A. d.o.o. nadzorovala pravna oseba B. d.d. S tem je bila kršena tožničina pravica do izjave, poseženo pa je bilo tudi v njene ustavne pravice iz 14., 22, 23. in 25. člena Ustave RS. Tožnica tudi meni, da je drugostopenjski organ nepravilno zavrnil njen pritožbeni ugovor, da ji ni bila dana možnost izjave o odločilnih dejstvih in okoliščinah, s sklicevanjem na to, da je bila tožnica dvakrat pozvana na dopolnitev zahteve. Pri pozivih za dopolnitev je šlo namreč le za razjasnitev zahteve in ne za izjavo o odločilnih dejstvih. Tožnica dodaja, da je tudi popolnoma nejasno, zakaj je upravni organ druge stopnje sploh zaključil, da naj bi ustanovitelja A. d.o.o. nadzorovala ali kontrolirala družba B. d.d. V tem delu odločba organa druge stopnje ni obrazložena in je ni mogoče preizkusiti. Navedeni zaključek pa je po mnenju tožnice tudi materialno pravno očitno napačen. Iz izpisa e-PRS je razvidno, da ima družba B. d.d. v družbi A. d.o.o. 16% poslovni delež, družba C. d.o.o. pa 84% poslovni delež, česar pa upravna organa nista ugotovila, kar pomeni, da sta zmotno in nepopolno ugotovila dejansko stanje. Poslovni delež 16% nikakor ne more predstavljati nadzora in kontrole družbe B. d.d. nad družbo A. d.o.o., niti ne gre za odnos v smislu povezanih družb iz četrtega poglavja Zakona o gospodarskih družbah (v nadaljevanju ZGD-1). Opredeljeni družbi nista družbi, v katerih bi ena imela v drugi večinski delež, nista v nobenem dejanskem ali pravnem ali kakršnem koli drugem odnosu odvisnosti, nista koncernski družbi, nista vzajemno kapitalsko udeleženi in nista povezani s podjetniškimi pogodbami. Iz ugotovljenega dejanskega stanja izhaja, da sta organa kršila določbe 527. do 540. člena ZGD-1 in 14. člena Uredbe. Ne med tožnico, njeno ustanoviteljico A. d.o.o. in ne med družbo B. d.d. ali katero koli drugo družbo ni bilo v zadnjih petih letih ne nadzora, ne kontrole v smislu tretjega odstavka 14. člena Uredbe. Tožnica se v dokazne namene sklicuje na listine upravnega spisa, predlaga zaslišanje strank, vpogled v redni in zgodovinski izpisek iz sodnega registra za tožnico, pogodbo o ustanovitvi A. d.o.o. ter izpis iz e-PRS za družbo A. d.o.o.. Sodišču predlaga, da po izvedenem dokaznem postopku in opravljeni glavni obravnavi razsodi, da se odločba prvostopenjskega organa ter odločba in sklep organa druge stopnje odpravita, zadeva pa vrne v ponovni postopek prvostopenjskemu organu. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

4. Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe, sklicuje se na razloge v odločbah organov obeh stopenj ter sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

6. V obravnavani zadevi je sporno, ali je tožnici mogla biti zavrnjena njena vloga za dodelitev plačilnih pravic nosilcem kmetijskega gospodarstva, ki začenjajo opravljati kmetijsko dejavnost, ki jo je vložila 5. 5. 2015, na podlagi ugotovitve o neizpolnjevanju pogojev iz tretjega in četrtega odstavka 14. člena Uredbe.

7. Po prvem in drugem odstavku 14. člena Uredbe se v letu 2015 nacionalna rezerva v skladu s šestim, devetim in enajstim odstavkom 30. člena Uredbe 1307/2013/EU nameni med drugim za dodelitev plačilnih pravic nosilcem kmetijskega gospodarstva, ki začenjajo opravljati kmetijsko dejavnost.

8. Po tretjem odstavku 14. člena Uredbe se v skladu s točko (b) enajstega odstavka 30. člena Uredbe 1307/2013/EU za nosilca kmetijskega gospodarstva, ki začenja opravljati kmetijsko dejavnost, štejejo fizične ali pravne osebe, ki v obdobju petih let pred začetkom opravljanja kmetijske dejavnosti niso opravljale nobene kmetijske dejavnosti v svojem imenu in na lastno odgovornost ali niso imele kontrole pravne osebe, ki opravlja kmetijsko dejavnost. V primeru pravne osebe fizična oseba ali osebe, ki imajo kontrolo pravne osebe, v obdobju petih let pred začetkom izvajanja kmetijske dejavnosti, ki jo opravlja pravna oseba, ne sme opravljati nobene kmetijske dejavnosti v svojem imenu in na lastno odgovornost oziroma ne sme imeti kontrole pravne osebe, ki opravlja kmetijsko dejavnost. V skladu s četrtim odstavkom 28. člena Uredbe 639/2014/EU se kot nosilci kmetijskih gospodarstev, ki začenjajo opravljati svojo kmetijsko dejavnost, štejejo samo tisti nosilci kmetijskih gospodarstev, ki so svojo kmetijsko dejavnost začeli opravljati v koledarskem letu 2013 ali v katerem koli letu po tem letu ter vložijo vlogo za dodelitev plačilnih pravic iz nacionalne rezerve najpozneje dve leti po koledarskem letu, v katerem so začeli opravljati kmetijsko dejavnost. Po četrtem odstavku 14. člena Uredbe se kot začetek opravljanja kmetijske dejavnosti šteje vpis v RKG.

9. Iz izpodbijane prvostopenjske odločbe je razvidno, da je organ zavrnitev tožnici vloge za dodelitev plačilnih pravic nosilcem kmetijskega gospodarstva, ki začenjajo opravljati kmetijsko dejavnost, oprl na ugotovitev o tem, da tožnica ne izpolnjuje pogojev tretjega in četrtega odstavka 14. člena Uredbe ter skope in nejasne dejanske razloge, da je tožnica skupnost, sestavljena iz članov, od katerih so bili nekateri vpisani v RKG pred letom 2013, s čemer po presoji sodišča organ ni zadostil določbam 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) o vsebini obrazložitve odločbe (da bi bila ta taka, da bi omogočala preizkus materialne zakonitosti). Drugostopenjski organ je sicer ob tem, ko je prvostopenjski odločbi pritrdil, navedel dodatne dejanske razloge za odločitev: v bistvenem, da podjetje B. d.d., ki je v verigi nadzorujočih pravnih oseb, saj je eden od ustanoviteljev družbe A. d.o.o., ta pa je ustanoviteljica tožnice, od leta 2013 opravlja kmetijsko dejavnost. Po presoji sodišča je drugostopenjski organ razloge prvostopenjskega organa mogel dopolnjevati, saj je za to imel pooblastilo v tretjem odstavku 248. člena ZUP, po katerem organ druge stopnje v svoji odločbi napačne razloge lahko nadomesti s pravilnimi, pritožbo pa ob tem zavrne. Vendar pa se sodišče s tožnico strinja, da bi ji glede na nove (dodatne) razloge (in ker tako ni ravnal že prvostopenjski organ) moral dati pred odločitvijo možnost izjave o odločilnih dejstvih. Ker tako ni ravnal, je zagrešil bistveno kršitev pravil postopka (3. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Sodišče drugostopenjskemu organu ne pritrjuje, da naj bi bilo zadoščeno načelu zaslišanja stranke, s tem ko je tožnica prejela zahtevo za razjasnitev dejanskega stanja ter je imela možnost na poziv predložiti podatke in dokazila, na katere je organ nato oprl odločitev. Načelu zaslišanja stranke organ namreč zadosti, če stranko pred odločitvijo v zadevi seznani z rezultati ugotovitvenega postopka: to je s tem, na katera odločilna dejstva bo oprl odločitev ter glede na kateri materialni predpis gre za odločilna dejstva, in kakšno odločitev narekuje materialni predpis ob ugotovljenem dejanskem stanju, ter ji o tem da možnost izreči se.

10. Kot ugotavlja sodišče, pa nato tudi drugostopenjski organ, ki je razloge prvostopenjske odločbe dopolnil, razlogov za odločitev ni navedel tako, da bi bil mogoč preizkus njene materialne zakonitosti, kar pomeni nadaljnjo bistveno kršitev pravil postopka (7. točka 237. člena ZUP). Drugostopenjski organ je sicer obrazložil, da šteje pogoj iz tretjega odstavka (v povezavi s četrtim) 14. člena Uredbe za neizpolnjen, ker družba B. d.d., ki je v razmerju do tožnice v verigi nadzorujočih pravnih oseb, od leta 2013 že opravlja kmetijsko dejavnost. Vendar pa pri tem ni razložil, na podlagi katerega materialnega predpisa je ugotavljal obstoj kontrole nad tožnico. Ne Uredba in ne Uredba 1307/2013/EU o tem, kako organ ugotovi obstoj kontrole nad nosilcem kmetijskega gospodarstva, ki začenja opravljati kmetijsko dejavnost, nimata določb; v obeh uredbah (v Uredbi v tretjem odstavku 14. člena, v Uredbi 1307/2013/EU pa v točki (b) enajstega odstavka 30. člena) je podana zgolj (identična) opredelitev, kdaj se za nosilca kmetijskega gospodarstva šteje, da začenja opravljati kmetijsko dejavnost: če gre za pravne osebe, so to tiste, ki v obdobju petih let pred pričetkom opravljanja dejavnosti (to je pred vpisom v RKG) niso opravljale nobene kmetijske dejavnosti v svojem imenu in na lastno odgovornost in ki tudi niso imele kontrole pravne osebe, ki opravlja kmetijsko dejavnost oziroma tudi ne kontrole pravne osebe, nad katero kontrolo opravlja druga pravna oseba, ki opravlja kmetijsko dejavnost. Iz odločbe drugostopenjskega organa bi sicer lahko izhajalo, kajti eksplicitno obrazloženo ni, da je organ o obstoju kontrole zaključeval na podlagi ugotovitev o imetništvu (lastništvu) poslovnega deleža ene pravne osebe v drugi pravni osebi (družbe B. d.d. v družbi A. d.o.o., družbe A. d.o.o. v družbi - tožnici), očitno brez upoštevanja velikosti poslovnega deleža (kot izhaja iz spisnih listin, ima družba B. d.d. namreč le 16 % poslovni delež v družbi A. d.o.o.). Vendar bi obrazložitev drugostopenjske odločbe, da bi odločitev bilo mogoče preizkusiti glede njene materialne zakonitosti, morala obsegati tako pravne razloge (navedbo relevantnih materialno pravnih določb) kot tudi dejanske razloge za zaključek o tem, da je tožnica imela kontrolo pravne osebe, ki jo izključuje kot nosilca kmetijskega gospodarstva, ki začenja opravljati kmetijsko dejavnost; npr. da se je organ oprl na določbe Zakona o gospodarskih družbah o povezanih družbah (ter katere) oziroma (še) drugega predpisa, da se je oprl (tudi) na določbe (ustanovitvene) družbene pogodbe, podatke sodnega registra itd.. Sodišče ob tem dodaja zgolj še, da bi glede na citirane določbe tretjega odstavka 14. člena Uredbe in točko (b) enajstega odstavka 30. člena Uredbe 1307/2013/EU pravna oseba B. d.d. lahko štela za nadzorujočo pravno osebo (glede na strnjeno verigo povezanih družb, saj ima družba B. d.d. poslovni delež v družbi A. d.o.o., slednja pa v družbi - tožnici), zaradi katere tožnica ne bi mogla šteti za nosilca kmetijskega gospodarstva, ki začenja opravljati kmetijsko dejavnost, če bi bil ugotovljen obstoj kontrole družbe B. d.d. nad družbo A. d.o.o. in slednje nad tožnico (npr. glede razmerja do družbe A. d.o.o. tožnica v tožbi (sama) navaja, da gre za družbo, ki ima (edina) vpliv na njeno poslovanje).

11. Glede na navedene ugotovitve sodišča o tem, da so bila kršena pravila postopka, kršitve pa so bistvene (2. točka prvega odstavka in tretji odstavek 27. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1), je sodišče na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in odpravilo odločbo organa prve stopnje ter temu na podlagi tretjega ter v smislu četrtega odstavka tega člena vrnilo zadevo v ponovni postopek, v katerem bo ta vezan na podana stališča sodišča glede postopka.

12. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave na podlagi prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, po kateri sodišče lahko odloči brez glavne obravnave (sojenje na seji), če je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena tega zakona.

13. O stroških postopka je sodišče odločilo na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 ter tožnici priznalo na podlagi drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu stroške v višini 285,00 EUR, povečane za 22 % DDV, ker je tožničina pooblaščenka zavezanka za DDV.

14. Zaključno sodišče dodaja, da je tožnica izpodbijala poleg odločbe prvostopenjskega organa (s katero je bila zavrnjena njena vloga za dodelitev plačilnih pravic) tudi odločbo drugostopenjskega organa (s katero je bila zavrnjena njena pritožba zoper prvostopenjsko odločbo). Ker je po določbah 2. člena ZUS-1 dopustno v upravnem sporu izpodbijati dokončen upravni akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti oziroma pravni koristi posameznika, pravne osebe oziroma druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta, v obravnavanem primeru pa ima te lastnosti le odločba prve stopnje, je sodišče štelo, da tožnica s tožbo izpodbija le to odločbo, ker je le o taki tožbi lahko meritorno odločilo, saj po določbah ZUS-1 le taka odločba posega v pravni položaj tožnika. Odločba drugostopenjskega organa, s katero je zavrnjena pritožba, po določbah ZUS-1 ne posega v pravni položaj strank, sodišče pa njeno zakonitost preizkuša le v tem obsegu, da ugotovi, ali so bile z njo sanirane kršitve, storjene v postopku za izdajo prvostopenjske odločbe, in tako je ravnalo tudi v tem postopku. Ob odpravljeni prvostopenjski odločbi pa drugostopenjska odločba samostojno tudi ne more pravno učinkovati oziroma šteje za odpravljeno ipso lege.

15. V zvezi z izpodbijanjem (tudi) sklepa drugostopenjskega organa, da se zavrne zahtevek tožnice za povrnitev plačane upravne takse: z izdajo predmetne ugodilne sodbe štejejo za odpravljene tudi drugi akti, izdani v postopku odločanja o isti upravni stvari, torej tudi sklep o upravni taksi. Zahtevek za povrnitev plačane upravne takse je akcesorni zahtevek, ki v celoti deli pravno usodo odločitve o glavni stvari ter je odvisen od uspeha stranke v postopku. To pomeni, da šteje, da o zahtevku tožnice za povrnitev upravne takse za pritožbo (še) ni odločeno.

Sklep Vrhovnega sodišča X Ips 2/2014 z dne 23. 12. 2015, točka 10.

Primerjaj sklep Vrhovnega sodišča X Ips 2/2014 z dne 23. 12. 2015, ki se nanaša na stroške upravnega pritožbenega postopka, točki 12, 13.

Uredba o shemah neposrednih plačil (2015) - člen 14, 14/1, 14/2, 14/3, 14/4

EU - Direktive, Uredbe, Sklepi / Odločbe, Sporazumi, Pravila

Uredba (EU) št. 1307/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. december 2013 o pravilih za neposredna plačila kmetom na podlagi shem podpore v okviru skupne kmetijske politike ter razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 637/2008 in Uredbe Sveta (ES) št. 73/2009 - člen 30, 30/11, 30/11-b

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.