UPRS Sodba I U 670/2016-18
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-06-13

Marjanca Faganel (preds.), Zdenka Štucin (poroč.), Alenka Praprotnik

zavarovalni nadzor - odredba Agencije za zavarovalni nadzor - član nadzornega sveta - pogoji za imenovanje - razrešitev člana - pravica delavcev do soupravljanja

Tožena stranka je tožnikovo strokovno usposobljenost, znanja in izkušnje presodila tako po določbi drugega odstavka 67. člena ZZavar-1, kot tudi po določbi 1. točke prvega odstavka tega člena. Iz obrazložitve Odredbe in izpodbijane odločbe namreč nedvomno sledi, da zakonska domneva iz drugega odstavka 67. člena ni podana, obenem pa sledi tudi, da izkušnje in znanje zavarovalnega zastopnika ne pomenijo izkušenj, potrebnih za nadzor nad vodenjem poslov zavarovalnice in da tovrstnega sklepa tudi ne utemeljuje vodenje Sveta delavcev zavarovalnice, torej presoja, da tožnik ustrezne strokovne usposobljenosti ter lastnosti in izkušenj, potrebnih za nadzor nad vodenjem poslov zavarovalnice tudi na drug način ni izkazal.

Tožbenemu stališču, da zakonska ureditev omejuje pravico delavcev do sodelovanja pri upravljanju do te mere, da jo v bistvenem delu odvzame oziroma izvotli do te mere, da je ogroženo njeno bistvo, s čemer naj bi bilo poseženo v načelo iz drugega odstavka 14. člena Ustave, kot tudi v ustavno varovano pravico delavcev do sodelovanja pri upravljanju iz 75. člena Ustave, pa po presoji sodišča ni mogoče slediti. Skladno s 75. členom Ustave delavci sodelujejo pri upravljanju v gospodarskih organizacijah in zavodih na način in pod pogoji, ki jih določa zakon. V obravnavanem primeru sta to Zakon o sodelovanju delavcev pri upravljanju kot splošni in ZZavar-1 kot specialni predpis. Tožbeno stališče, da je z določbami ZZavar-1 poseženo v ustavno pravico iz 75. člena ne vzdrži že zato, ker Ustava glede načina in pogojev njenega uresničevanja napotuje na zakon.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Agencija za zavarovalni nadzor (v nadaljevanju Agencija) je z odredbo o odpravi kršitev št. 40102-30/2015-8 z dne 9. 2. 2016 (v nadaljevanju Odredba) na podlagi prvega odstavka 302. člena Zakona o zavarovalništvu (v nadaljevanju ZZavar-1) ugotovila, da člana nadzornega sveta A. d.d., (v nadaljevanju zavarovalnica) B.B. in C.C., ne izpolnjujeta pogojev za opravljanje funkcije člana nadzornega sveta (v nadaljevanju NS) zavarovalnice, ker ne izpolnjujeta pogoja iz 1. točke prvega odstavka 67. člena ZZavar-1, ki določa, da je za člana NS zavarovalnice lahko imenovana le oseba, ki je ustrezno strokovno usposobljena in ima lastnosti in izkušnje, potrebne za nadzor nad vodenjem poslov zavarovalnice (v 1. točki izreka). Zato je zavarovalnici naložila, da v roku 90 dni od prejema te odredbe, na podlagi 3. točke tretjega odstavka 67. člena v povezavi s tretjim odstavkom 54. člena ZZavar-1 zagotovi sklic Sveta delavcev zavarovalnice in predlaga odpoklic članov NS B.B. in C.C. tako, da prične odpoklic učinkovati najkasneje 90 dni od prejema te odredbe (2. točka izreka) in da v roku 90 dni od prejema te odredbe Agenciji dostavi poročilo o odpravi kršitev in dokazilo o odpoklicu članov NS B.B. in C.C. (v 3. točki izreka) ter (v 4. točki izreka) plačilo pavšalnega nadomestila za opravljanje nadzora v višini 2.085,00 EUR.

2. Z izpodbijano odločbo o ugovoru št. 40102-30/2015-24 z dne 15. 4. 2016 je tožena stranka ugovoru (zavarovalnice in) tožnika, ki mu je bila v postopku priznana stranska udeležba, delno ugodila in v 1. točki izreka spremenila 3. točko Odredbe tako, da se glasi: "V roku 90 dni od prejema te odredbe, mora zavarovalnica Agenciji dostaviti poročilo o sklicu seje Sveta delavcev zavarovalnice in podaji predloga za odpoklic članov NS B.B. in C.C. s strani Uprave ter v primeru odpoklica članov NS s strani Sveta delavcev A. d.d., dokazilo o odpoklicu članov NS B.B. in C.C." V ostalem je v 3. točki izreka ugovor tožnika zavrnila.

3. Iz obrazložitve sledi, da je ugovoru zoper 3. točko izreka Odredbe ugodeno iz razloga po 4. točki 464. člena ZZavar-1 in se zato odločitev spremeni na način, ki omogoča njeno izvršitev.

4. V ostalem delu je Agencija ugovor tožnika zavrnila in v celoti pritrdila odločitvi in razlogom, ki izhajajo iz njene obrazložitve. Uvodoma ugotavlja, da je bila Odredba izdana v postopku preverjanja izpolnjevanja pogojev za opravljanje funkcije člana NS zavarovalnice, da se je predhodni postopek začel po določbah ZZavar in da je bilo na tej podlagi ugotovljeno, da tožnik ne izkazuje izpolnitve domneve iz drugega odstavka 29. a člena in da ustrezne strokovne usposobljenosti, lastnosti in izkušnj, potrebnih za nadziranje poslov zavarovalnice tudi na drug način ne izkazuje. Dne 22. 12. 2015 je začel veljati ZZavar-1, ki se uporablja od 1. 1. 2016 dalje in v 1. točki prvega odstavka 67. člena določa, da je za člana NS zavarovalnice lahko imenovana le oseba, ki je ustrezno strokovno usposobljena in ima lastnosti in izkušnje, potrebne za nadzor nad vodenjem poslov zavarovalnice. V drugem odstavku tega člena je nadalje določeno, da se šteje, če se ne dokaže drugače, da je pogoj iz 1. točke prvega odstavka izpolnjen, če ima oseba najmanj petletne izkušnje vodenja ali nadzora nad vodenjem poslov družbe primerljive velikosti in dejavnosti kot zavarovalnica oziroma drugih primerljivih poslov. V zvezi z ugovorom tožnika, ki se nanaša na materialnopravno podlago za presojo izpolnjevanja pogojev za opravljanje funkcije članov nadzornega sveta zavarovalnice, tožena stranka ugotavlja, da v času izdaje Odredbe ZZavar ni veljal več in da se zato skladno z načelom zakonitosti iz 6. člena ZUP in ustaljeno sodno prakso odločitev utemeljeno opira na določbe ZZavar-1. Kot neutemeljeno v tej zvezi zavrača tudi sklicevanje tožnika na 7. člen ZUP, ker ta ne določa predpisa, ki ga je treba uporabiti pri odločanju v upravni zadevi. Ker oba predpisa, tako prej veljavni 29.a člen ZZavar in veljavni tretji odstavek 67. člena ZZavar-1 določata enako, da Agencija zahteva od uprave zavarovalnice, da skliče skupščino in predlaga razrešitev člana NS, če ta ne izpolnjuje ali preneha izpolnjevati pogoje, materialno pravo ni bilo nepravilno uporabljeno. ZZavar-1 se uporablja od 1. 1. 2006 v celoti in zavezuje zavarovalnice od tega dne dalje z vsemi zahtevami, razen če je v prehodnih določbah drugače določeno. Ker za pogoje, ki jih morajo izpolnjevati člani NS, v prehodnih določbah ni drugače določeno, morajo vsi člani NS izpolnjevati zahtevane pogoje že od 1. 1. 2006.

5. Pogojev, ki so za opravljanje funkcije člana NS zavarovalnice predpisani v 67. členu Zzavar-1, pa tožnik ne izpolnjuje, ker ne izpolnjuje pogoja iz 1. točke prvega odstavka tega člena. Pogojev za opravljanje člana NS ni izpolnjeval že ob imenovanju. Do zaključka, da je z nezakonitim imenovanjem in s tem nezakonitim opravljanjem funkcije člana NS zavarovalnice, izpolnil pogoj iz 1. točke prvega odstavka 67. člena ZZavar-1 pred imenovanjem oziroma za imenovanje, zato ni mogoče priti. Ob logični razlagi zakona je trenutek izpolnjevanja pogojev vezan na dan imenovanja in je zato bil namen zakonodajalca, da se pogoji za imenovanje presojajo na dan imenovanja. Izkazane izkušnje s področja vodenja sveta delavcev niso ustrezne in primerljive z upravljanjem in nadziranjem zavarovalnice ali družbe primerljive velikosti in dejavnosti, saj se pristojnosti in dolžnosti članov sveta delavcev bistveno razlikujejo od pristojnosti in dolžnosti članov NS. Usposobljenosti in izkušenj tudi ne izkazuje potrdilo o opravljenem usposabljanju za člane nadzornih svetov in upravnih odborov Združenja nadzornikov Slovenije, saj gre za poenoten program, namenjen slušateljem iz različnih dejavnosti, ki ni specializiran za področje zavarovalništva in ki poleg vsega ne vključuje praktičnega izvajanja nalog ter preizkusa znanja.

6. Ugovor napačne uporabe 29. a člena ZZavar je glede na pravno podlago odločitve po presoji tožene stranke brezpredmeten, je pa v tej zvezi tožniku iz previdnosti že v Odredbi pojasnila, da je bilo v primeru pravne domneve iz drugega odstavka 29.a člena ZZavar, šteti, da je pogoj izpolnjen tudi, če je določena oseba strokovnjak na področju vodenja in nadziranja, in ne, kot navedeno določbo tolmači tožnik, če je strokovnjak na področju zavarovalništva.

7. Neutemeljen je tudi očitek, da je 67. člen ZZavar-1 v nasprotju z ureditvijo delavskega soupravlja. Vsi člani NS imajo enake pravice in obveznosti in morajo zato vsi izpolnjevati enake pogoje. Presoja primernosti člana NS pa se opravi na podlagi presoje sposobnosti in primernosti, ki se je zlasti na področju finančnih (zavarovalništvo, bančništvo) in tem podobnim institucij (zaradi njihovega posebnega pomena in delovanja), kot tudi njihovih nadzornih institucij, uveljavila pri preverjanju usposobljenosti članov NS zavarovalnic za opravljanje najzahtevnejših in najpomembnejših funkcij v finančnih in tem podobnih institucijah. Varovane dobrine so varstvo zavarovancev in stabilnost zavarovalnega sektorja in s tem širšega finančnega in celotnega gospodarskega sistema.

8. Tožena stranka zato ugotavlja, da je že v Odredbi ustrezno pretehtala vse izkazane kompetence tožnika in pravilno zaključila, da ne izpolnjuje pogojev za opravljanje funkcije člane NS zavarovalnice, ker ne izpolnjuje pogoja iz 1. točke 67. člena ZZavar-1, kakor tudi, da ni izpolnjeval zahtev prej veljavnega ZZavar. Zato se v ostalem sklicuje na njeno obrazložitev.

9. Tožnik se z odločitvijo ne strinja. Toži iz vseh razlogov iz prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi in odloči tako, da postopek ustavi oziroma podrejeno, da odločbo odpravi in zadevo vrne v ponovni postopek, toženi stranki pa naloži povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od poteka paricijskega roka do plačila.

10. Stališče tožene stranke, da tožnik ni izpolnil pogoja iz 1. točke prvega odstavka 67. člena ZZavar-1 oziroma pred tem pogoja iz 1. točke prvega odstavka 29.a člena ZZavar, je po mnenju tožnika pravno in dejansko napačno. Stališče temelji na nepravilni presoji tožnikovih izkušenj, znanj in sposobnosti, na pretirano restriktivni in zato z evropskimi predpisi neskladni razlagi zakona, pa tudi na napačni uporabi določb 67. člena ZZavar-1. Kolikor bi sodišče obširno predstavljenim razlogom tožbe v tem delu ne sledilo, pa je po mnenju tožnika določba 67. člena ZZavar-1 neskladna z načelom enakosti pred zakonom, ki ga zagotavlja drugi odstavek 14. člena Ustave, ter predstavlja nesorazmeren poseg v pravico delavcev do sodelovanja pri upravljanju iz 75. člena Ustave. Zato predlaga, da sodišče prekine postopek odločanja o tožbi ter prične postopek za oceno njene ustavnosti pred Ustavnim sodiščem.

11. Tožena stranka v odgovoru na tožbo z obširnimi razlogi vztraja pri izpodbijani odločitvi in pri razlogih ter predlaga zavrnitev tožbe. Ker razlogi, ki bi narekovali presojo ustavnosti 67. člena ZZavar-1 po mnenju tožene stranke niso podani, sodišču predlaga, naj ne sledi predlogu tožeče stranke za prekinitev postopka in vložitev zahteve za oceno ustavnosti.

12. V nadaljnjih vlogah stranki vztrajata in dodatno utemeljujeta svoja dosedanja pravna stališča.

13. A. d.d. (subjekt nadzora) odgovora na tožbo ni podala.

15. Skladno s 447. členom ZZavar-1 sodišče odločbo Agencije za zavarovalni nadzor preizkusi v mejah tožbenega zahtevka in v mejah razlogov, ki so navedeni v tožbi, pri tem pa po uradni dolžnosti pazi na bistvene kršitve določb postopka, kot jih določa zakon, ki ureja upravni spor.

16. Ob upoštevanju zakonsko predpisane meje preizkusa sodišče v obravnavani zadevi nepravilnosti in zatrjevane neskladnosti izpodbijane odločbe z določbami 67. člena ZZavar-1, ki določa pogoje za opravljanje funkcije člana nadzornega sveta zavarovalnice, ne ugotavlja.

17. Po prvem odstavku 67. člena ZZavar-1 je za člana nadzornega sveta zavarovalnice lahko imenovana le oseba, ki izpolnjuje v tem odstavku kumulativno predpisane pogoje, med njimi pogoj, določen v 1. točki, da je ustrezno strokovno usposobljena in ima lastnosti in izkušnje, potrebne za nadzor nad vodenjem poslov zavarovalnice. Po drugem odstavku tega člena se šteje, če se ne dokaže drugače, da je pogoj iz 1. točke prvega odstavka tega člena izpolnjen, če ima oseba najmanj petletne izkušnje vodenja ali nadzora nad vodenjem poslov družbe primerljive velikosti in dejavnosti kot zavarovalnica oziroma drugih primerljivih poslov.

18. V dejanskem pogledu ni spora, da je tožnik v letu 2012 pridobil strokovni naziv diplomirani ekonomist (VS), da je v A. d.d. od 10. 12. 1996 zaposlen kot univerzalni zastopnik, da je 4. 2. 2002 pridobil dovoljenje za opravljanje poslov zavarovalnega zastopnika, da je dne 2. 8. 2013 pridobil dovoljenje za opravljanje poslov zavarovalnega posrednika, da je sodeloval pri ustanovitvi Sindikata zavarovalnih zastopnikov Slovenije, ki mu predseduje od leta 2003. Spora tudi ni, da je bil tožnik v decembru 2013 izvoljen za predsednika Sveta delavcev zavarovalnice.

19. Sodišče ugotavlja, da je tožena stranka tožnikovo strokovno usposobljenost, znanja in izkušnje presodila tako po določbi drugega odstavka 67. člena, kot tudi po določbi 1. točke prvega odstavka tega člena. Drugačne in s tem napačne uporabe 67. člena ZZavar-1, ki jo zatrjuje tožnik, sodišče po navedenem ne ugotavlja. Iz obrazložitve Odredbe in izpodbijane odločbe namreč nedvomno sledi, da zakonska domneva iz drugega odstavka 67. člena ni podana, obenem pa sledi tudi, da izkušnje in znanje zavarovalnega zastopnika ne pomenijo izkušenj, potrebnih za nadzor nad vodenjem poslov zavarovalnice in da tovrstnega sklepa tudi ne utemeljuje vodenje Sveta delavcev zavarovalnice, torej presoja, da tožnik ustrezne strokovne usposobljenosti ter lastnosti in izkušenj, potrebnih za nadzor nad vodenjem poslov zavarovalnice tudi na drug način ni izkazal.

20. Zato po presoji sodišča tudi ni utemeljen očitek, da je tožena stranka s smiselnim stališčem, da je izpolnjenost pogoja iz 1. točke prvega odstavka 67. člena mogoče izkazovati le z izpolnjenostjo domneve iz drugega odstavka tega člena, pogoj iz 1. točke prvega odstavka 67. člena ZZavar-2 razlagala pretirano restriktivno in v nasprotju z izhodišči, ki izhajajo iz Direktive 2009/138/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. 11. 2009 o začetku opravljanja in opravljanju dejavnosti zavarovanja in pozavarovanja ter izhodišči, ki izhajajo iz izvedbenih predpisov Evropske komisije in nadzornega organa EIOPA, saj sodišče, kot že navedeno, zatrjevane restriktivne uporabe zakona ni našlo. Našlo pa tudi ni v tej zvezi zatrjevane bistvene kršitve pravil postopka, saj je odločitev v dejanskem in pravnem pogledu ustrezno obrazložena, z zavzetimi stališči pa posredno odgovorjeno na ugovore tožnika, ki se nanašajo na razlago 67. člena ZZavar-1.

21. Presoja tožnikovih znanj in izkušenj, ki jih je pridobil pri opravljanju funkcije predsednika sveta delavcev in predsednika SZZS je po presoji sodišča v Odredbi in v izpodbijani odločbi obrazložena z logičnimi, prepričljivimi in zakonsko skladnimi argumenti, zato sodišče nepravilnosti tudi v tem pogledu ne ugotavlja. Kot v odgovoru utemeljeno poudari tožena stranka, je zavarovalništvo pomemben del finančnega sistema, katerega funkcija je zbiranje oziroma koncentracija prihrankov ter usmerjanje teh prihrankov v investicije in s tem v gospodarski razvoj in je zato ključnega pomena, da lahko vodijo in nadzorujejo posle zavarovalnice le osebe z ustreznimi specifičnimi znanji in izkušnjami, kar utemeljuje specialno določene strožje zakonske pogoje za člane nadzornih svetov in utemeljuje izpodbijano presojo, da tožnik izpolnitve pogojev iz 1. točke prvega odstavka 67. člena ZZavar-1 ni dokazal.

22. Dejstvo, da se tožena stranka z (lastno) uporabo zakona v konkretnem primeru ne strinja in v upravnem sporu utemeljuje po mnenju tožbe nepravilno razlago zakona, ne more vplivati na odločitev. V tej zvezi zato sodišče dodaja le, da izpolnjevanje pogoja iz 1. točke prvega odstavka 67. člena ZZavar-1 brez upoštevanja oziroma mimo drugega odstavka tega člena, ni mogoče.

23. Sodišče pa tudi ob takšni razlagi ne ugotavlja zatrjevane neustavnosti 67. člena ZZavar-1. Da gre za specialno zakonsko ureditev, ni spora. Spora tudi ni, da po veljavnem zakonu skladno s sklepom Ustavnega sodišča št. U- I-131/00 z dne 6. 3. 2003 predstavniki delavcev v nadzornem svetu zavarovalnice enakopravno odločajo v vseh zadevah, ki so v pristojnosti nadzornega sveta, da imajo zato enake pravice kot ostali člani nadzornega sveta in da je zato ureditev, po kateri morajo kandidati za predstavnike delavcev v nadzornem svetu zavarovalnice izpolnjevati enake pogoje, kot vsi ostali kandidati za člane nadzornega sveta, ustrezna. Tožbenemu stališču, da zakonska ureditev omejuje pravico delavcev do sodelovanja pri upravljanju do te mere, da jo v bistvenem delu odvzame oziroma izvotli do te mere, da je ogroženo njeno bistvo, s čemer naj bi bilo poseženo v načelo iz drugega odstavka 14. člena Ustave, kot tudi v ustavno varovano pravico delavcev do sodelovanja pri upravljanju iz 75. člena Ustave, pa po presoji sodišča ni mogoče slediti. Skladno s 75. členom Ustave delavci sodelujejo pri upravljanju v gospodarskih organizacijah in zavodih na način in pod pogoji, ki jih določa zakon. V obravnavanem primeru sta to Zakon o sodelovanju delavcev pri upravljanju kot splošni in ZZavar-1 kot specialni predpis. Tožbeno stališče, da je z določbami ZZavar-1 poseženo v ustavno pravico iz 75. člena ne vzdrži že zato, ker Ustava glede načina in pogojev njenega uresničevanja napotuje na zakon. Čeprav neskladnost med zakoni ni predmet presoje ustavnosti, pa sodišče v tej zvezi poudarja, da gre za razmerje med splošno in specialno, po logiki stvari drugačno zakonsko ureditvijo, kiji ni mogoče očitati nesorazmernosti. Neutemeljen je tudi očitek neskladja z 2. in 22. členom Ustave, ker zakon ne določa vsebine pojmov "primerljiva velikost", "primerljiva dejavnost", "drugi primerljivi posli" in "strokovnjak na teh področjih", saj gre za nedoločne pravne pojme, ki jih je skladno z načelom enakega obravnavanja potrebno vsebinsko napolniti z upoštevanjem okoliščin vsakega posameznega primera, torej v kontekstu konkretne zavarovalnice.

24. Ker so tožbeni ugovori po navedenem neutemeljeni, sodišče pa bistvenih kršitev pravil postopka pred izdajo izpodbijane odločbe in razlogov za izrek ničnosti tudi uradoma ni ugotovilo, je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo.

25. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi v primeru, če sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka svoje stroške postopka.

26. Sodišče je skladno s 448. členom ZZavar-1 v zadevi odločilo brez glavne obravnave.

Zakon o zavarovalništvu (2015) - ZZavar-1  - člen 67, 67/1, 67/1-1, 302, 302/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.