UPRS Sodba I U 679/2016-7
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-06-15

Irena Grm (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), Lara Bartenjev

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

inšpekcijski postopek - ukrep občinskega inšpektorja - stvarna pristojnost - zavrženje vloge

Zavrženje zahteve in njena obravnava po vsebini se torej smiselno medsebojno izključujeta. To velja tudi v primeru, kot je obravnavani, ko je tožnica v okviru ene zahteve uveljavljala razloge, ki jih ob vložitvi te zahteve zaradi poteka rokov iz prvega odstavka 277. člena ZUP ni več mogla uveljavljati, kot tudi razloge, ki jih je v skladu z navedeno določbo še lahko uveljavljala.

Nadzorstvo nad izvajanjem občinskih predpisov in drugih aktov, s katerimi občina ureja zadeve iz svoje pristojnosti, v skladu s 50.a členom ZLS opravlja občinska uprava, po drugem odstavku istega člena pa se za opravljanje tega nadzorstva lahko ustanovi občinska inšpekcija.

I. Tožbi se ugodi tako, da se 2. točka izreka odločbe in sklepa Ministrstva za okolje in prostor št. 060-9/2016-2 AE z dne 31. 3. 2016 odpravi.

1. Toženka je v 1. točki izreka izpodbijane odločbe in sklepa zavrnila tožničino zahtevo za odpravo odločbe Skupne občinske uprave - Medobčinskega inšpektorata in redarstva občin Dolenjske Toplice, Mirna Peč, Žužemberk in Straža, št. 0613-56/2011 (01)-12 z dne 28. 11. 2011, po nadzorstveni pravici, z 2. točko izreka izpodbijane odločbe in sklepa pa je to zahtevo zavrgla. Iz obrazložitve izhaja, da ne držijo tožničine navedbe, da je prej navedeno inšpekcijsko odločbo izdal stvarno nepristojen organ. Toženka se sklicuje na 18. člen Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN), po katerem v primeru, ko občinska inšpekcija opravlja inšpekcijsko nadzorstvo za več občin, izda izkaznico in značko občinskega inšpektorja župan občine, v kateri ima medobčinski inšpektorat sedež, in na 49.a členu Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS), po katerem se lahko občine odločijo, da ustanovijo enega ali več organov skupne občinske uprave.

2. Na tej podlagi je bil sprejet Odlok o ustanovitvi organa skupne občinske uprave- Medobčinski inšpektorat in redarstvo Občin Dolenjske Toplice, Mirna Peč, Žužemberk in Straža. Ta odlok v 5. členu določa, da skupna uprava med drugim opravlja naloge izvajanja inšpekcijskega nadzora, in sicer po 7. členu istega odloka kot organ tiste občine ustanoviteljice, v katere krajevno pristojnost spada zadeva. Enako je določal tudi že prej veljavni Odlok o ustanovitvi skupne občinske uprave - Medobčinskega inšpektorata in redarstva, zato je sklicevanje inšpektorice na 44. člen Odloka o odvajanju in čiščenju komunalne odpadne in padavinske vode na območju Občine Žužemberk pravilno, saj po tej določbi nadzor nad izvajanjem tega odloka opravlja pooblaščena uradna oseba - občinski inšpektor Medobčinskega inšpektorata.

3. Tudi po Odloku o organizaciji in delovnem področju občinske uprave Občine Žužemberk, na katerega se sklicuje tožnica, se naloge in pooblastila občinske uprave oziroma delavcev občinske uprave na področju občinske inšpekcije in redarstva določijo s posebnim odlokom. Ta odlok je prej navedeni Odlok o ustanovitvi Medobčinskega inšpektorata, kar pomeni, da je obravnavano odločbo sprejel po zakonu stvarno in krajevno pristojen organ. Preostala dva razloga za odpravo odločbe po nadzorstveni pravici, namreč da bi bila v isti zadevi že prej izdana pravnomočna odločba, s katero bi bila upravna zadeva ob enakem dejanskem in pravnem stanju drugače rešena oziroma da za izdajo odločbe ni bilo izdano soglasje, potrditev, dovoljenje ali mnenje drugega organa, nista podana. Za razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici, če je bil z odločbo očitno prekršen materialni predpis, Zakon o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) določa prekluzivni rok enega leta, in ker je tožnica svoj predlog vložila po izteku tega roka, ga je toženka v tem pogledu zavrgla.

4. Tožnica se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri navaja, da ji je bilo z inšpekcijsko odločbo, ki je bila predmet odločanja o odpravi odločbe po nadzorstveni pravici, torej obravnavanega postopka, naloženo, da mora v roku 8 mesecev od prejema odločbe na lastne stroške, v skladu s pisnim soglasjem in pod nadzorom izvajalca javne službe priključiti tam navedeno nepremičnino na javno kanalizacijo. Na podlagi te odločbe je bil zoper tožnico uveden postopek upravne izvršbe, v kateri ji je že bila izrečena denarna kazen ter določen nov rok za izpolnitev obveznosti ter zagrožena nova denarna kazen.

5. Meni, da bi morala toženka omenjeno inšpekcijsko odločbo odpraviti po nadzorstveni pravici, ker jo je izdal stvarno nepristojen organ, namreč inšpektorica skupne občinske uprave - Medobčinskega inšpektorata in redarstva Občin Dolenjske Toplice, Mirna Peč, Žužemberk in Straža, po navedbi v uvodu te odločbe na podlagi 18. člena ZIN in 44. člena Odloka o odvajanju in čiščenju komunalne, odpadne in padavinske vode na območju Občine Žužemberk. Stvarno pristojnost občinske inšpekcije na območju Občine Žužemberk določa Odlok o organizaciji in delovnem področju občinske uprave Občine Žužemberk in ne Odlok o odvajanju in čiščenju komunalne, odpadne in padavinske vode, prvi od teh odlokov pa v 11. členu določa, da občinska inšpekcija opravlja nadzor nad izvajanjem občinskih predpisov in drugih aktov (...). Ta odlok do danes ni bil spremenjen, tudi ne z Odlokom o ustanovitvi skupne občine uprave - Medobčinskega inšpektorata in redarstva navedenih občin, zato tožnica meni, da organ ni imel pristojnosti za izdajo inšpekcijske odločbe.

6. Poleg tega meni, da je organ "zmotno uporabil materialno pravo, saj izpodbijane odločbe ni mogoče izvršiti", ker kanalizacija ni zgrajena v skladu s Tehničnim pravilnikom o javni kanalizaciji, s katerim je Občinski svet Občine Žužemberk podrobneje določil tehnične normative in postopke pri odvajanju in čiščenju odpadne vode, zaradi česar priklop sploh ni mogoč. To še posebej velja za revizijski jašek, na katerega bi svoj objekt morala priključiti tožnica, saj ta jašek ne zadostuje za pet individualnih priklopov. To pomeni, da obveznost tožnice v izreku izpodbijane odločbe ni jasno opredeljena, tako da je izrek nepopoln in nedoločen ter neizvršljiv, zato je izpodbijana odločba nična. Podrobno pojasnjuje v čem se dejansko zgrajeno kanalizacijsko omrežje razlikuje od gradbenega dovoljenja in projektne dokumentacije ter opozarja, da mora biti odmik komunalnega voda od PTT napeljave 1 m, skozi vrata, "ki so edini možen dostop do dvorišča uporabnikov", pa že poteka vod glavnega telefonskega kabla ter kineta za širokopasovno omrežje. Tehnični pravilnik, izdan na podlagi Odloka o odvajanju in čiščenju odpadne, komunalne in padavinske vode na območju Občine Žužemberk, je bil razveljavljen, novi pa še do danes ni bil sprejet, tako da v času izdaje izpodbijane odločbe na območju Občine Žužemberk niso veljali nobeni tehnični normativi in postopki. Iz vseh navedenih razlogov tožnica meni, da so izpolnjeni zakonski "razlogi in pogoji za odpravo in razveljavitev odločbe", zaradi česar sodišču predlaga, naj "odpravi in razveljavi" izpodbijano odločbo in sklep. Poleg tega sodišču predlaga še, naj inšpekcijski postopek ustavi ter posledično odpravi vse pravne posledice, ki so iz njega nastale.

7. Toženka na tožbo ni odgovorila, Občina Žužemberk pa kot prizadeta stranka v odgovoru na tožbo navaja, da je bil Medobčinski inšpektorat in redarstvo ustanovljen kot organ skupne občinske uprave v skladu z 49.a členom ZLS ter na podlagi 12. člena Odloka o organizaciji in delovanju občinske uprave Občine Žužemberk, po katerem lahko župan v okviru občinske uprave ustanovi občinsko inšpekcijo kot poseben upravni organ ali pa v sodelovanju z drugimi občinami. Vprašanje, ali in kako je bil z novim odlokom razveljavljen stari, po mnenju prizadete stranke ne more biti predmet upravnega spora. Predmetna kanalizacija je bila zgrajena v skladu z gradbenim dovoljenjem in veljavnimi predpisi, kar potrjuje tudi opravljen tehnični pregled in pridobljeno uporabno dovoljenje. V nadaljevanju prizadeta stranka opisuje dejanske okoliščine v zvezi s priklopom tožničinega objekta na to kanalizacijo in dodaja, da so konkretne tehnične rešitve priklopa predmet projekta priključka za vsak posamezni objekt, ta projekt pa je pripravljen pod pogoji, navodili in v soglasju z izvajalcem javne službe. Dva solastnika istega objekta sta se na javno kanalizacijo že priključila, Občina Žužemberk pa je dne 9. 5. 2016 prejela obvestilo, da je tudi tožnica dejansko zgradila svoj individualni priključek in pridobila pozitivno mnenje upravljavca kanalizacijskega omrežja, kar pomeni, da je bil priklop dejansko mogoč, poleg tega, da je odpadel tožničin pravni interes za vložitev tožbe.

9. Po 3. točki prvega odstavka 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) organ po prejemu preizkusi zahtevo stranke in jo s sklepom zavrže, če ni bila vložena v predpisanem roku. Zavrženje zahteve po teh zakonski določbi torej pomeni, da organ zahteve ne obravnava po vsebini, ker že neposredno po njenem prejemu, v okviru predhodnega preizkusa, ugotovi da ni izpolnjen pogoj pravočasnosti njene vložitve, ki pomeni eno izmed procesnih predpostavk, torej pogojev, ki morajo biti izpolnjeni, da organ zahtevo sploh vzame v obravnavo.

10. Zavrženje zahteve in njena obravnava po vsebini se torej smiselno medsebojno izključujeta. To velja tudi v primeru, kot je obravnavani, ko je tožnica v okviru ene zahteve uveljavljala razloge, ki jih ob vložitvi te zahteve zaradi poteka rokov iz prvega odstavka 277. člena ZUP ni več mogla uveljavljati, kot tudi razloge, ki jih je v skladu z navedeno določbo še lahko uveljavljala. Posamezni razlogi, ki jih toženka ni več mogla uveljavljati, torej niso mogli pomeniti razloga za zavrženje vloge, ki jo je toženka sicer obravnavala po vsebini, kar pa seveda ne pomeni, da bi morala po vsebini obravnavati tudi te razloge. V takem primeru zadostuje ugotovitev v okviru obrazložitve zavrnilne odločbe, da posameznega razloga ni več mogoče uveljavljati zaradi poteka zakonskih rokov. To je toženka dejansko tudi storila, sodišče pa je iz navedenih razlogov odpravilo del izreka, ki se nanaša na zavrženje predmetne tožničine zahteve, saj je bila smiselno v nasprotju z delom izreka, s katerim je bila ta zahteva (po vsebini) zavrnjena.

11. Vendar pa to ne pomeni, da je tožnica s katerimkoli delom svoje zahteve uspela ali pa da je njena tožba utemeljena. Kot je bilo obrazloženo, je namreč v takem primeru ugotovitev, da tožnica posameznega razloga ni mogla več uveljavljati zaradi poteka zakonskih rokov, razlog za zavrnitev njene zahteve. Toženka je torej v obrazložitvi svoje odločbe navedla pravilen razlog za preostali, s to sodbo neodpravljeni del odločbe, s katerim je bila tožničina zahteva zavrnjena. Sodišče se v celoti strinja z ugotovitvijo toženke, da tožnica zaradi poteka zakonskih rokov ni več mogla uveljavljati očitne kršitve materialnih predpisov (drugi odstavek 274. člena ZUP), nič drugega pa ne navaja niti tožnica sama. Kolikor je tožnica v svoji zahtevi torej uveljavljala razlog očitne kršitve materialnih predpisov, je odločitev o zavrnitvi njene zahteve pravilna in zakonita.

12. Med razloge, iz katerih lahko organ v skladu z 274. členom ZUP odpravi odločbo po nadzorstveni pravici, ne spada nepopolno ali zmotno ugotovljeno dejansko stanje. Organ je torej vezan na ugotovitve o dejanskem stanju, na katerih temelji izpodbijana odločba oziroma to dejansko stanje sploh ni predmet obravnave v okviru odločanja o zahtevi za odpravo in razveljavitev po nadzorstveni pravici. Tožničine navedbe o dejanskih okoliščinah v zvezi z izvedbo kanalizacijskega omrežja in načinom oziroma možnostjo priklopa na to omrežje so bile torej brezpredmetne že za izdajo izpodbijane odločbe, enako pa velja tudi za odločanje v tem upravnem sporu.

13. Tožnica navaja, da ji je bila v postopku za izvršitev odločbe, odpravo oziroma razveljavitev katere je želela izposlovati s svojo zahtevo, že izrečena denarna kazen. Denarna kazen, izrečena v postopku izvršbe s prisilitvijo, vsekakor pomeni pravno posledico odločbe, v primeru odprave te odločbe pa se odpravijo tudi pravne posledice, ki so iz nje nastale (prvi odstavek 281. člena ZUP). Tudi v primeru, če se je tožnica že priklopila na kanalizacijsko omrežje, kot to navaja prizadeta stranka, torej zaradi že nastalih pravnih posledic še ni ugasnil njen pravni interes za odpravo izpodbijane odločbe in s tem za vložitev tožbe v tem upravnem sporu.

14. Po prvem odstavku 2. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru ZIN je inšpekcijski nadzor nadzor nad izvajanjem oziroma spoštovanjem zakonov in drugih predpisov, ki ga izvršujejo inšpektorji kot uradne osebe s posebnimi pooblastili in odgovornostmi (drugi odstavek istega člena). Po četrtem odstavku 3. člena ZIN se ta zakon razen izrecno določenih izjem uporablja tudi za inšpekcijski nadzor, ki ga izvajajo organi lokalnih skupnosti. Nadzorstvo nad izvajanjem občinskih predpisov in drugih aktov, s katerimi občina ureja zadeve iz svoje pristojnosti, v skladu s 50.a členom ZLS opravlja občinska uprava, po drugem odstavku istega člena pa se za opravljanje tega nadzorstva lahko ustanovi občinska inšpekcija. Pravna podlaga za izdajo odločbe, katere odpravo oziroma razveljavitev je želela doseči tožnica, je bil Odlok Občine Žužemberk o odvajanju in čiščenju komunalne, odpadne in padavinske vode na območju Občine Žužemberk, torej brez dvoma občinski predpis. Z vidika zakonske ureditve zato sodišče nima razloga za dvom v stvarno pristojnost občinske inšpekcijske Občine Žužemberk za izdajo omenjene odločbe.

15. Po drugem odstavku 49.a člena ZLS se lahko občine odločijo, da ustanovijo enega ali več organov skupne občinske uprave. Po prvem odstavku 49.c člena istega zakona organ skupne občinske uprave pri izvrševanju upravnih nalog nastopa kot organ tiste občine, v katere krajevno pristojnost zadeva spada. Že iz zakonske ureditve torej izhaja, da medobčinski inšpektorat in redarstvo občin Dolenjske Toplice, Mirna Peč, Žužemberk in Straža v zadevah, ki spadajo v krajevno pristojnost Občine Žužemberk, deluje kot organ te občine, in to brez izrecne spremembe občinskih pravnih podlag, ki urejajo ustanovitev občinske inšpekcije. Da bi bile te pravne podlage same po sebi nezakonite, tožnica niti ne zatrjuje.

16. Tožnica uveljavlja tudi razloge, ki bi utegnili pomeniti ničnost omenjene inšpekcijske odločbe, saj trdi, da naj bi bila ta odločba neizvršljiva. Vendar pa predmet upravnega spora ni ta odločba, temveč odločba in sklep, ki sta bila izdana v postopku za odpravo in razveljavitev te odločbe. Če tožnica meni, da je nična omenjena inšpekcijska odločba, bo zato najprej morala zahtevati izrek te odločbe za nično. Šele če z odločitvijo v takem upravnem postopku ne bo zadovoljna, bo lahko sprožila tudi upravni spor, ne more pa ničnosti odločbe uveljavljati v upravnem sporu, ki se na to odločbo sploh ne nanaša.

17. Iz navedenih razlogov sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, zato je tožbo v skladu s prvim odstavkom 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo kot neutemeljeno. Tožnica se je v tožbi sicer sklicevala na več dokazov, ki pa se nanašajo izključno na dejansko stanje zadeve in s tem povezano uporabo materialnega prava, kar po povedanem ne more biti predmet postopka za razveljavitev oziroma odpravo odločbe po nadzorstveni pravici, posledično pa tudi ne tega upravnega spora. Predlagani dokazi zato niso mogli vplivati na odločitev, tako da je sodišče v skladu z 2. alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na seji.

Zakon o inšpekcijskem nadzoru (2002) - ZIN  - člen 2, 2/1, 3, 3/4

Zakon o lokalni samoupravi (1993) - ZLS  - člen 50a

Zakon o splošnem upravnem postopku -  ZUP  - člen 129, 129/1, 129/1-3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.