UPRS sodba I U 1184/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-12-13

Petra Hočevar (preds.), mag. Mira Dobravec Jalen (poroč.), mag. Miriam Temlin Krivic

neposredna plačila v kmetijstvu - obrazložitev odločbe - navedba določb predpisov - absolutna bistvena kršitev določb postopka

Predpis, na katerega se sklicuje agencija v izpodbijani odločbi, ni (nikjer) uradno objavljen. Postopanje organa je tako v nasprotju z določbo 4. točke prvega odstavka 214. člena ZUP, po kateri mora obrazložitev upravne odločbe med drugim obsegati navedbo določb predpisov, na katere se opira.

Tožnica je nasprotovala temu, da se mora projekt izvajati ob upoštevanju pogojev, določenih za ukrep 121. Agencija se do tega v izpodbijani odločbi ni ustrezno opredelila; konkretno bi namreč moralo biti pojasnjeno, zakaj je za ta projekt sploh določeno (obvezno) izpolnjevanje pogojev (tudi) po ukrepu 121. Da mora agencija tovrstne ugovore vsebinsko presoditi oziroma se do njih na primeren način opredeliti po vsebini, ker gre za ugovore, ki se nanašajo na vprašanje izpolnjevanja pogojev za izplačilo zahtevanih sredstev (oziroma v konkretnem primeru tudi za vračilo sredstev, ki so že bila izplačana), je to sodišče že zavzelo stališče.

I. Tožbi se ugodi, odločba Agencije Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja št. 33151-12/2008/496 z dne 17. 7. 2015 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju agencija) je z izpodbijano odločbo v 1. točki izreka zavrnila tožničin zahtevek za izplačilo sredstev druge faze projekta „...“ št. 33151-12/2008/470, določenih v Odločbi o pravici do sredstev št. 33151-12/2008/378 z dne 14. 1. 2013, v Odločbi o spremembi št. 33151-12/2008/391 z dne 25. 4. 2013, v Odločbi o spremembi št. 33151-12/2008/414 z dne 6. 11. 2013 in v Odločbi o spremembi št. 33151-12/2008/437 z dne 25. 3. 2014 (v nadaljevanju Odločba). V 2. točki izreka je odločila, da mora tožnica tudi vrniti sredstva, ki jih je prejela na podlagi zahtevka za izplačilo prve faze projekta „...“ št. 33151- 12/2008/444 z dne 17. 4. 2014, v višini 35.648,48 EUR, v roku 30 dni od vročitve odločbe, od poteka tega roka skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Tožnica mora navedeni znesek nakazati na ustrezen račun (3. točka izreka), posebni stroški pa v postopku niso nastali (4. točka izreka). V obrazložitvi odločbe agencija navaja, da je Ministrstvo za kmetijstvo in okolje, zdaj Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano, z Odločbo tožnici odobrilo I. Načrt izvedbenih projektov (v nadaljevanju NIP) za leto 2012 v višini do 325.495,22 EUR. Za sofinanciranje projekta „...“ iz naslova ukrepa Izvajanje lokalnih razvojnih strategij je bilo tožnici odobrenih 35.648,48 EUR za prvo fazo projekta in 11.867,16 EUR za drugo fazo projekta. Pri administrativnem pregledu je bilo na podlagi pregleda prvega NIP za leto 2012 št. 33151-12/2008/378 z dne 14. 1. 2013 ugotovljeno, da je lahko vsebina projekta podprta tudi v drugih ukrepih Programa razvoja podeželja 2007–2013, in sicer ukrepu 121 – Posodabljanje kmetijskih gospodarstev. Če se projekt iz NIP ujema s katerim izmed ukrepov ostalih treh osi, morajo biti za upravičenost do sredstev iz naslova ukrepa Leader izpolnjeni pogoji, ki so določeni za upravičenost do sredstev iz ukrepa, s katerim se ujema projekt, ki je vključen v NIP, pri tem pa mora te pogoje izpolnjevati nosilec projekta. Nosilec projekta je torej tisti subjekt, ki mora v primeru ujemanja projekta z ukrepom ostalih treh osi izpolnjevati pogoje iz ukrepa, s katerim se projekt ujema. V 4. točki 99. člena Uredbe Programa razvoja podeželja RS za obdobje 2007–2013 je kot subjekt, od katerega se zahteva izpolnjevanje pogojev, izrecno določen nosilec projekta. V obravnavanem primeru je nosilec obravnavanega projekta Regijska čebelarska zveza A. Nosilec projekta ni vpisan v Register kmetijskih gospodarstev (v nadaljevanju RKG) in ni nosilec dejavnega kmetijskega gospodarstva, kar pomeni, da ne izpolnjuje pogoja iz prvega odstavka 24. člena Uredbe Programa razvoja podeželja RS za obdobje 2007–2013. Poleg tega, ne glede na to, da je imel projekt „...“ dve fazi, gre za enotno naložbo, zato je bil zaradi preverjanja ustreznosti celotnega projekta ponovno izveden administrativni pregled prvega zahtevka za izplačilo. V primeru več zahtevkov za izplačilo sredstev znotraj enega projekta se v okviru drugega oziroma zadnjega zahtevka preverjajo stroški celotne naložbe in ugotavlja upravičenost do sofinanciranja celotnega projekta. 7. člen Uredbe 809/2014/EU v prvem odstavku določa, da upravičenec vrne sredstva, če je izvršeno neupravičeno plačilo. Zato terja tudi vračilo že izplačanega prvega zahtevka.

2. Tožnica se s tako odločitvijo agencije ne strinja. V tožbi navaja, da bi se administrativni postopki glede ugotavljanja upravičenosti do izplačila morali ugotavljati, preden je to izvedeno. V 7. točki uvodne obrazložitve Uredbe EU št. 65/2011 je določeno, da se plačila praviloma ne smejo izvesti pred zaključkom pregleda izpolnjevanja pogojev. Glede vračila že izplačanega zneska pa se agencija sklicuje na 7. člen Uredbe 809/2014, kar je nedopustno, saj je iz 76. člena te uredbe nedvoumno razvidno, da se uporablja za vloge ali zahtevke, ki se nanašajo na leta zahtevkov ali premijska obdobja od 1. 1. 2015 dalje. Prvi zahtevek je bil podan 7. 4. 2014 in ji je bil nakazan 28. 7. 2014. Uredba 809/2014 je tudi zgolj izvedbena uredba, ki velja za programsko obdobje 2014–2020 in ne za obdobje 2007–2013. Nenazadnje iz uredb EU oziroma 3. točke 5. člena Uredbe št. 65/2011 in 3. točke 7. člena Uredbe EU št. 809/2014 izhaja, da obveznost vračila ne velja, če je bilo plačilo izvršeno zaradi napake pristojnega organa ali drugega organa in če upravičenec te napake upravičeno ni mogel odkriti. Nadalje je treba upoštevati drugi odstavek 56. člena Zakona o kmetijstvu (v nadaljevanju ZKme-1), po katerem se nakazilo na račun stranke šteje, da je bilo zahtevku za izplačilo v celoti ugodeno. Glede na to, da ji je bila že izdana Odločba, s katero je bilo odločeno o pravici do sredstev, je izpodbijana odločba povsem nezakonita in brezpredmetna. Sestavni del vloge je bil tudi NIP, v katerem je bilo jasno navedeno, kdo je nosilec projekta in kdo partnerji ter kakšni so stroški, prav tako pa je bilo tudi jasno opredeljeno, da sam projekt ne more biti podprt iz drugih ukrepov. Projekt je bil v celoti izveden in za prvo fazo tudi izplačan. V delih projekta, ki so se nanašali na ukrep 121, so bila v celoti upoštevana določila 64. člena Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005. Projekt je sestavila v skladu z navodili in izobraževanji ter sugestijami pravnega prednika agencije, zato ji ni mogoče ničesar očitati. Če je napako storil organ, ji to ne more iti v škodo. Predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne agenciji v ponovno odločanje, toženki pa naloži v plačilo stroške postopka v roku 15 dni, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi, pod izvršbo.

3. Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri stališčih, kot izhajajo iz izpodbijane odločbe. Sklicujoč se na različne predpise dodatno pojasnjuje, kako je treba pred izplačilom sredstev za sofinanciranje ukrepov razvoja podeželja opraviti kontrolne postopke. Odločanje o zahtevku za izplačilo sredstev ne pomeni ponovnega odločanja o materialnopravnem zahtevku za odobritev sredstev, temveč gre za odločanje o upravičenosti do izplačila. Pred odločitvijo o zahtevku za izplačilo sredstev se opravi predpisane kontrolne postopke. Sredstev ni mogoče izplačati zgolj na podlagi ugotovitve, da so bile v projektu predvidene aktivnosti izvedene, ampak se preverja tudi izpolnjevanje drugih pogojev. Tožnica je v NIP res označila, da vsebina projekta ne more biti podprta v drugih ukrepih, vendar pa je bila 21. 10. 2012 podpisana izjava, v kateri je bilo med drugim navedeno, da projekt „...“ vključuje tudi aktivnosti, ki so upravičene do podpore v okviru ukrepa 121. Izjava je bila pridobljena v fazi odločanja o vlogi oziroma potrditvi NIP, in sicer v zvezi z ugotavljanjem dejstev, ali se projekt ujema s katerim izmed ukrepov ostalih treh osi. V izreku Odločbe je bilo navedeno, da se projekt lahko izvaja preko ukrepa 121. Neutemeljene so tožničine navedbe, ki se nanašajo na to, da v konkretnem primeru ni mogoče zahtevati vračila sredstev. V prvem odstavku 5. člena Uredbe št. 65/2011/EU je določeno, da v primeru, če pride do neupravičenega izplačila, upravičenec vrne zadevni znesek in vsebinsko enako določbo vsebuje tudi 7. člen Uredbe št. 809/2014/EU, ki velja od 7. 8. 2014. Predlaga, naj sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

5. V obravnavani zadevi je sporna odločitev agencije o zavrnitvi tožničinega zahtevka za izplačilo sredstev druge faze projekta „...“, določenih v Odločbi, po načelih pristopa Leader za obdobje 2007–2013, in njeni obveznosti, da mora vrniti že izplačana sredstva za prvo fazo projekta.

6. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe je razvidno, da agencija odločitev opira na ugotovitev, da Regijska čebelarska zveza A., določena kot nosilec projekta „...“, ni vpisana v RKG oziroma ni nosilec dejavnega kmetijskega gospodarstva, kar je pogoj za pridobitev sredstev po ukrepu 121 – Posodabljanje kmetijskih gospodarstev. Agencija se pri obveznosti izpolnjevanja (tudi) tega pogoja oziroma v povezavi s tem sklicuje na „Uredbo o programu razvoja podeželja RS za obdobje 2007–2013“ ali, kot navaja, krajše „Uredbo PRP“, natančneje na prvi odstavek 24. člena, 96. člen in 4. točko 99. člena.

7. Sodišče ugotavlja, da predpis z naslovom „Uredba o programu razvoja podeželja RS za obdobje 2007–2013“, na katerega se sklicuje agencija v izpodbijani odločbi, ni (nikjer) uradno objavljen. Postopanje organa je tako v nasprotju z določbo 4. točke prvega odstavka 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), po kateri mora obrazložitev upravne odločbe med drugim obsegati navedbo določb predpisov, na katere se opira. Že zato, ker je bilo na podlagi ZKme-1, pa tudi drugih zakonov, sprejetih več uredb oziroma podzakonskih predpisov, ki se nanašajo na razvoj podeželja, tako za različna obdobja in leta kot za različne osi, ti predpisi pa se pogosto spreminjajo, bi morala agencija v izpodbijani odločbi jasno in natančno navesti, na določbe katerih predpisov jo opira. S to temeljno zahtevo, izhajajočo iz legalitetnega načela (6. člen ZUP), je namreč v tem pogledu zagotovljena ustrezna pravna predvidljivost za stranko (2. člen Ustave) in enako varstvo pravic (22. člen Ustave), prav tako pa je s tem tudi omogočeno učinkovito uveljavljanje pravice do pravnega sredstva (25. člen Ustave). Obrazložitev odločbe mora biti taka, da daje nedvoumno podlago za presojo, ali izrek temelji na pravno relevantnih (za konkretni primer veljavnih) predpisih. Toženka se sicer v odgovoru na tožbo sklicuje na Uredbo o ukrepih 1., 3. in 4. osi Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007–2013 v letih 2011–2013, objavljeno v Uradnem listu RS, št. 28/11, 37/11 – popr., 103/11, 87/12, 63/13, 38/14, 46/15. Vendar glede na navedene ustavne zahteve z odgovorom na tožbo toženka ne more sanirati pomanjkljivosti izpodbijane odločbe; poleg tega kljub temu ni jasno, kateri predpis je podlaga izpodbijane odločbe. Niti toženka namreč ne pojasni, kateri predpis naj bi predstavljala „Uredba o programu razvoja podeželja RS za obdobje 2007–2013“, na katero se sklicuje izpodbijana odločba (torej ali predpis, poimenovan „Uredba o programu razvoja podeželja RS za obdobje 2007–2013“, sploh predstavlja Uredbo o ukrepih 1., 3. in 4. osi Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007–2013 v letih 2011–2013). Poleg tega mora v vsakem primeru tudi že na podlagi zakona ustrezno obrazložitev vsebovati sama odločba (tretji odstavek 210. člena ZUP).

8. Za preizkus materialne zakonitosti odločbe je potrebno, da so v odločbi dovolj natančno navedeni materialni predpisi in njihove določbe, ki so relevantna pravna podlaga za odločitev.(1) V izpodbijani odločbi navedenega predpisa – na podlagi katerega je agencija presojala izpolnjevanje (za odobritev oziroma izplačilo sredstev) zahtevanih pogojev in kar je nosilni razlog izpodbijane odločbe –, med veljavnimi predpisi sodišče ni našlo, zato preizkusa materialnopravne zakonitosti izpodbijane odločbe ni moglo opraviti.

9. V upravnem sporu se lahko uveljavlja bistveno kršitev določb postopka, če se v postopku pred izdajo upravnega akta ni ravnalo po pravilih postopka, pa je to vplivalo ali moglo vplivati na zakonitost oziroma pravilnost odločitve (2. točka prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). Bistvena kršitev določb postopka je vselej podana v primerih, ko gre za absolutno bistveno kršitev pravil postopka, ki jo določa ZUP ali drug zakon, ki ureja postopek izdaje upravnega akta (tretji odstavek 27. člena ZUP), pri čemer na absolutne bistvene kršitve postopka sodišče v upravnem sporu pazi že po uradni dolžnosti (20. člen in 40. člen ZUS-1). Po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP se za bistveno kršitev pravil upravnega postopka v vsakem primeru šteje, če se odločbe ne da preizkusiti, kot v konkretnem primeru. Že na tej podlagi je podan razlog za odpravo izpodbijane odločbe (3. točka prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1).

10. V presojo drugih zatrjevanih kršitev se sodišče iz tega razloga ne spušča. V zvezi z bistvenimi tožbenimi ugovori, ki so glede na dejansko stanje, kot izhaja iz podatkov spisne dokumentacije, relevantni za ponoven postopek, pa še dodaja (ne da bi na tem gradilo obrazložitev sodbe):

11. Sprejeti bi bilo mogoče tožbeni ugovor, da odločitev iz 2. točke izreka izpodbijane odločbe, to je v delu, v katerem je tožnici naloženo vračilo že izplačanih sredstev za prvo fazo projekta, ne bi mogla biti oprta na 7. člen Uredbe št. 809/2014/EU.(2) Ta člen sicer določa pravila za izterjavo neupravičeno izplačanih zneskov (skupaj z obrestmi, kadar je to ustrezno); tudi po mnenju sodišča pa mora projekt ves čas postopka izpolnjevati pogoje, ki so za posamezen ukrep predpisani, tako da pravnomočnost odločbe o pravici do sredstev sama po sebi nujno ne preprečuje ponovne kontrole izpolnjevanja pogojev ob izplačilu.(3) Vendar Uredba št. 809/2014/EU v drugem odstavku 76. člena (Začetek veljavnosti in uporaba) svojo uporabo omejuje na tiste vloge za pomoč, vloge za podporo ali zahtevke za plačilo, ki se nanašajo na leta zahtevkov ali premijska obdobja od 1. 1. 2015 dalje. Glede na to pa, da je bilo po navedbah tožnice in podatkih spisne dokumentacije v konkretnem primeru izplačilo 35.648,48 EUR za prvo fazo projekta na podlagi prvega zahtevka za izplačilo z dne 7. 4. 2014 izvršeno 28. 7. 2014, Uredbe št. 809/2014/EU glede prvega zahtevka, vračilo katerega terja agencija, ni mogoče uporabiti. V tem primeru namreč ne gre za omenjeni zahtevek, ki bi se nanašal na obdobje od 1. 1. 2015 dalje, samo za take zahtevke (gledano časovno) pa se uporablja Uredba št. 809/2014/EU.

12. V zvezi s stališčem toženke iz odgovora na tožbo, da vsebinsko enako določbo o vračilu sredstev vsebuje tudi prvi odstavek 5. člena Uredbe št. 65/2011/EU,(4) ki določa, da če pride do neupravičenega plačila, upravičenec vrne zadevni znesek (skupaj z obrestmi), pa je treba upoštevati, da je ta uredba prenehala veljati že 31. 12. 2014. Delegirana uredba Komisije (EU) št. 640/2014 z dne 11. marca 2014 o dopolnitvi Uredbe (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta glede integriranega administrativnega in kontrolnega sistema, pogojev za zavrnitev ali ukinitev plačil in za upravne kazni, ki se uporabljajo za neposredna plačila, podporo za razvoj podeželja in navzkrižno skladnost, namreč v prvem odstavku 43. člena med drugim določa, da se Uredba (EU) št. 65/2011 s 1. 1. 2015 razveljavi. Sicer se po (b) točki drugega odstavka istega člena še naprej uporablja za zahtevke za plačilo, ki se nanašajo na leto 2014. Če bi v ponovnem postopku izdano odločbo agencija opirala (tudi) na Uredbo št. 65/2011/EU, bi se ob tem morala sklicevati tudi na prej navedeno pravno podlago, ki omogoča njeno uporabo še naprej.

13. Sodišče še dodaja, da iz tožbenih navedb in dokumentacije upravnega spisa izhaja, da tožnica podaja trditve tudi v smeri, da vsebina projekta ni podprta tudi v drugih ukrepih oziroma da je v vlogi „Izvedbeni projekt št. NIP-6/2012-II“ označila, da vsebina projekta ne more biti podprta tudi v drugih ukrepih „PRP 2007–2013“. Iz odgovora tožnice na poziv agencije k obrazložitvi stvarnega stanja z dne 22. 6. 2015 je razumeti, da tožnica na sploh nasprotuje stališčem agencije glede obveznosti izpolnjevanja pogojev, predpisanih za ukrep 121. Vse to pomeni, da je tožnica nasprotovala tudi temu, da se mora projekt izvajati ob upoštevanju pogojev, določenih za ukrep 121. Agencija se do tega v izpodbijani odločbi ni ustrezno opredelila; konkretno bi namreč moralo biti pojasnjeno, zakaj je za ta projekt sploh določeno (obvezno) izpolnjevanje pogojev (tudi) po ukrepu 121. Da mora agencija tovrstne ugovore vsebinsko presoditi oziroma se do njih na primeren način opredeliti po vsebini, ker gre za ugovore, ki se nanašajo na vprašanje izpolnjevanja pogojev za izplačilo zahtevanih sredstev (oziroma v konkretnem primeru tudi za vračilo sredstev, ki so že bila izplačana), je to sodišče že zavzelo stališče(5).

14. Glede na vse navedeno je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ter zadevo vrnilo na podlagi tretjega in v smislu četrtega odstavka tega člena agenciji v ponoven postopek.

15. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je ugodilo tudi stroškovnemu zahtevku tožnice, ki je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Zadeva je bila rešena na seji in tožnico je v postopku zastopal odvetnik, zato se ji priznajo stroški upravnega spora v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika) ter 22 % DDV (pooblaščenec tožnice je zavezanec za DDV), ki znaša 62,70 EUR, skupaj torej 347,70 EUR. Stroške je dolžna povrniti toženka v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

opomba (1) : Tako tudi v teoriji; J. Breznik, Z. Štucin, J. Marflak, Zakon o splošnem upravnem postopku (ZUP) s komentarjem, 2., dopolnjena izdaja, GV Založba, Ljubljana 2004, str. 720.

opomba (2) : Natančneje, gre za Izvedbeno uredbo Komisije (EU) št. 809/2014 z dne 17. julija 2014 o pravilih za uporabo Uredbe (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta v zvezi z integriranim administrativnim in kontrolnim sistemom, ukrepi za razvoj podeželja in navzkrižno skladnostjo.

opomba (3) : Upravno sodišče je tako stališče zavzelo že v zadevah I U 1677/2015, I U 1676/2015 in I U 1513/2015, vse sodbe z dne 4. 10. 2016.

opomba (4) : Natančneje, gre za Uredbo Komisije (EU) št. 65/2011 z dne 27. januarja 2011 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 glede izvajanja kontrolnih postopkov in navzkrižne skladnosti v zvezi z ukrepi podpore za razvoj podeželja.

opomba (5) : Upravno sodišče je tako stališče zavzelo v zadevah I U 1677/2015, I U 1676/2015 in I U 1513/2015, vse sodbe z dne 4. 10. 2016.

ZUP člen 6, 210, 210/3, 214, 214/1, 214/1-4, 237, 237/2, 237/2-7. URS člen 2, 22, 25.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.