UPRS sodba I U 1733/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-12-15

Lara Bartenjev (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), Petra Hočevar

gradbeno dovoljenje - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - rekonstrukcija objekta - dozidava objekta - novogradnja

Neposrednega odgovora na vprašanje, kje je meja med rekonstrukcijo in novogradnjo, besedilo ZGO-1 ne daje, zato je treba ta odgovor poiskati v vsaki zadevi posebej.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo zavrnil zahtevo tožnikov za izdajo gradbenega dovoljenja za „rekonstrukcijo, odstranitev in dozidavo“ stanovanjske stavbe na zemljišču s tam navedenimi parcelnimi številkami v k.o. ... Iz obrazložitve izhaja, da posege v prostor na predmetnem območju ureja Odlok o občinskem prostorskem načrtu občine Gorje (v nadaljevanju OPN), po katerem je obravnavani objekt zgrajen v območju kmetijskih zemljišč s podrobnejšo namensko rabo K2 – druga kmetijska zemljišča in šteje za posamezni objekt razpršene gradnje. Na takih zakonito zgrajenih objektih oziroma njihovih parcelah, namenjenih gradnji, je po OPN dopustna rekonstrukcija, gradnja novega objekta, ki je po velikosti in namembnosti enak odstranjenemu objektu, dozidava do 20% povečanja obstoječe zazidane površine, vzdrževanje in odstranitev objektov. Dozidave so dopustne samo kot enkratni poseg na posamičnih zakonito zgrajenih obstoječih objektih, objekta, ki je bil zgrajen na mestu poprej odstranjenega objekta, pa ni dopustno dozidati in nadzidati oziroma povečati bruto tlorisne površine z rekonstrukcijo.

2. Iz projektne dokumentacije v obravnavani zadevi izhaja, da nameravata tožnika obstoječi objekt skoraj v celoti porušiti, tako da bodo ostale le jugovzhodna zunanja stena, del vzhodne zunanje stene in ena od notranjih predelnih sten, nato pa nameravata na istem mestu izvesti gradnjo, ki bo predstavljala dozidavo objekta z 20% povečanjem obstoječe zazidane površine, poleg tega pa bo povečana tudi višina slemena. Organ zato meni, da ne gre več za poseg na obstoječem objektu, saj bo ta objekt izgubil svoje bistvene elemente oziroma bo skoraj v celoti odstranjen. Neobstoječega objekta ni mogoče dozidati, tako da gre za novogradnjo. Ker se bo prostornina obstoječega objekta povečala za več kot 10%, posega ni mogoče šteti niti za rekonstrukcijo. S takšno gradnjo je prekoračena tudi dopustna velikost nadomestne gradnje, ki mora po velikosti in namembnosti ustrezati odstranjenemu objektu, dodatno omejitev pa predstavlja še določba OPN, po kateri objekta, ki je bil zgrajen na mestu poprej odstranjenega objekta, ni dopustno dozidati in nadzidati oziroma povečati njegove bruto tlorisne površine z rekonstrukcijo. Nameravana gradnja zato po presoji prvostopenjskega organa ni v skladu s prostorskim aktom, podlage za odstopanje od določb tega akta pa ne pomeni niti pridobljeno kulturnovarstveno soglasje.

3. Drugostopenjski organ je zavrnil pritožbo tožnikov zoper izpodbijano odločbo, v obrazložitvi svoje odločbe pa podrobno navaja, kateri elementi obstoječega objekta naj bi bili z obravnavanim posegom odstranjeni in kateri ohranjeni ter zaključuje, da ohranjenih delov ne bi bilo mogoče več šteti za objekt, v primeru neobstoječega objekta pa nista možni ne rekonstrukcija ne dozidava, zato gre pri predvidenih delih za novogradnjo, ki po velikosti presega dimenzije obstoječega objekta.

4. Tožnika se z odločitvijo ne strinjata in vlagata tožbo, v kateri navajata, da nista vložila zahteve za dozidavo ali rekonstrukcijo, temveč za rekonstrukcijo, odstranitev in dozidavo stanovanjske hiše. Rekonstrukcija in dozidava sta združena v eni zahtevi, ker ločeni postopki ekonomsko niso smiselni. Lahko pa bi  na obstoječem objektu najprej zgradila novo streho s spremenjenim naklonom, s čimer ne bi presegla 10% povečanja prostornine, nato pa zaradi dozidave to novo streho porušila in ponovno zgradila novo streho z dvignjenim slemenom istega naklona, kot posledico 20% dozidave, ki je določena z zazidano površino, vendar se nanaša na vse etaže. Z rekonstrukcijo ali odstranitvijo dela objekta bi odstranila nekatere notranje stene.

5. V nadaljevanju podrobneje pojasnjujeta, kako sta zamenjava strehe in lesenega stropa rekonstrukcija, da se povečanje prostornine zaradi dovoljene dozidave na SV in SZ strani ne sme računati v povečanje prostornine zaradi rekonstrukcije, da je dodaten dvig slemena pogojen z dozidavo in predviden tudi z OPN in da je objekt tako po zunanjosti kot po gabaritih usklajen s pogoji OPN. Kaj se bo dogajalo znotraj zunanjih gabaritov, ne vpliva več na zunanjost legalno dozidanega objekta, sicer pa je z OPN dovoljena tudi odstranitev dela obstoječega objekta, saj OPN izrecno ne predpisuje, da je treba porušiti objekt v celoti. Objekt bo po rekonstrukciji še vedno obstajal, po dozidavi pa bo „skrit“ pod streho in usklajen z okolico. Objekt, ki bo nastal na ta način, bo skladen z relevantnimi določbami OPN, to pa izhaja tudi iz mnenj Ministrstva za infrastrukturo in prostor, Zbornice za arhitekturo in prostor in pripravljavcev OPN. Iz navedenih razlogov tožnika sodišču predlagata, naj izpodbijano odločbo odpravi in samo izda gradbeno dovoljenje oziroma podrejeno, naj izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne v ponovni postopek organu, ki jo je izdal.

8. Med strankama ni sporna uvrstitev objekta, na katerega se nanašajo obravnavani posegi, med objekte razpršene gradnje v smislu 131. člena OPN, ki za take objekte zaradi izboljšanja bivalnega standarda dopušča rekonstrukcijo, na mestu poprej odstranjenega objekta postavitev novega objekta, ki je po velikosti in namembnosti enak odstranjenemu objektu, dozidavo objekta do 20% povečanja obstoječega zidane površine, vzdrževanje in odstranitev (tretji odstavek 131. člena OPN). Dozidave so dopustne samo kot enkratni poseg na posamičnih zakonito zgrajenih obstoječih objektih razpršene gradnje, objekta, ki je bil zgrajen na mestu poprej odstranjenega objekta, pa ni dopustno dozidati in nadzidati oziroma povečati BTP z rekonstrukcijo (četrti odstavek 131. člena OPN).

9. Med strankama je sporno, ali je treba nameravani poseg obravnavati kot več posamičnih, z OPN dovoljenih posegov, ki pa jih tožnika uveljavljata v enem samem zahtevku, ali pa gre za gradnjo novega objekta, ki po velikosti presega obstoječi objekt, kar pomeni, da njegova gradnja ni v skladu z navedenimi določbami OPN.

10. Pri tem med strankama ni sporno, da je predmet zahtevka med drugim rušitev strešne konstrukcije obstoječega objekta, dveh njegovih zunanjih sten, pretežnega dela nosilne konstrukcije med pritličjem in mansardo ter pozidave pritličja in mansarde, razen notranjih sten osrednjega prostora v pritličju. Ti podatki izhajajo iz obrazložitev obeh upravnih odločb, tožnika pa jih v delu, kolikor jih tudi sama ne povzemata v tožbi, ne izpodbijata.

11. Po drugem odstavku 130. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) lahko stranka v primeru, če se njene pravice opirajo na isto ali podobno dejansko stanje in isto pravno podlago ter če je organ, ki vodi postopek, za vse zadeve stvarno pristojen, uveljavlja v enem samem postopku tudi več različnih zahtevkov. Sodišče se zato strinja s tožnikoma, da načeloma ni ovire, da ne bi mogla hkrati, v istem postopku, zahtevati izdaje gradbenega dovoljenja za več ločenih posegov na istem objektu, ki jih poimenujeta „rekonstrukcija“, „odstranitev“ in „dozidava“.

12. Vendar pa se sodišče strinja s toženko, da teh posegov v obravnavani zadevi ni mogoče obravnavati ločeno, ker skupaj oziroma kumulativno pomenijo poseg, ki po OPN ni dopusten. Pripeljali naj bi namreč do objekta, ki bi sicer vseboval nekaj konstrukcijskih elementov starega, vendar bi tako po dimenzijah, kot po konstrukcijskih značilnostih in večini konstrukcijskih elementov pomenil nov objekt, po vseh dimenzijah večji od prejšnjega.

13. Res je sicer, da rekonstrukcija po opredelitvi v Zakonu o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) lahko pomeni tudi spremembo konstrukcijskih elementov objekta (točka 7.2. prvega odstavka drugega člena ZGO-1), dozidava pa tako pomensko, kot tudi glede na določbo tretje alineje tretjega odstavka 131. člena OPN pomeni povečanje objekta; vendar pa je ta posega smiselno mogoče izvesti izključno na obstoječem objektu (zgolj o takem, torej obstoječem objektu, izrecno govori tudi 131. člen OPN).

14. Kot pravilno navaja toženka, je tukajšnje sodišče že večkrat odločilo, da v primeru, ko je odstranjena oziroma nadomeščena večina konstrukcijskih elementov objekta, ne gre več za rekonstrukcijo tega objekta, temveč za novogradnjo. Drugačna interpretacija zakonsko opredeljenega pojma rekonstrukcije bi pomenila obid tako zakonske ureditve, kot tudi prostorskih aktov, ki (kot v obravnavani zadevi) dovoljenost gradnje omejujejo z rekonstrukcijo, oziroma bi pripeljala do absurda, ko bi bilo mogoče vsakršno gradnjo na mestu prej odstranjenega objekta obravnavati kot „rekonstrukcijo“ vseh konstrukcijskih elementov.

15. Neposrednega odgovora na vprašanje, kje je meja med rekonstrukcijo in novogradnjo, besedilo ZGO-1 ne daje, zato je treba ta odgovor poiskati v vsaki zadevi posebej. Kot že rečeno, je rekonstrukcijo smiselno mogoče izvesti le na obstoječem objektu, zato se je sodišče v podobnih zadevah oprlo na ugotovitve, ali predmetni objekt brez odstranjenih oziroma nadomeščenih konstrukcijskih elementov sploh še lahko pomeni tako vrsto objekta. V obravnavani zadevi gre za stavbo, ki je po točki 1.1. prvega odstavka 2. člena ZGO-1 objekt z enim ali več prostorov, v katere lahko človek vstopi in so namenjeni prebivanju ali opravljanju dejavnosti. Sodišče se strinja s toženko, da stavba po odstranitvi strehe, polovice obodnih sten in nosilne konstrukcije v nobenem pogledu ne ustreza več tej opredelitvi, zato ni več mogoče govoriti o rekonstrukciji.

16. Iz navedenih razlogov je zmotno tudi stališče tožnikov, da bi lahko enak rezultat kot z zahtevki, vloženimi v obravnavanem postopku, dosegla v več ločenih postopkih. Prej navedeni četrti odstavek 131. člena OPN namreč medsebojno izključuje gradnjo na mestu poprej odstranjenega objekta in dozidavo ali nadzidavo oziroma povečanje BTP z rekonstrukcijo. Enako kot v enotnem postopku, bi zato morala biti tudi odločitev v posamičnih postopkih odvisna od morebitne ugotovitve, da obravnavani ali že izvedeni posegi posamič ali skupaj presegajo pojem rekonstrukcije in jih je treba v skladu s povedanim šteti za novogradnjo.

17. Izključno taka interpretacija ustreza tudi splošnemu delu OPN (členi 35. do 37.), ki razpršeno gradnjo obravnava kot negativni pojav v prostoru, vendar jo ohranja v obstoječem obsegu zaradi ohranjanja poselitve na območjih razpršene poselitve. Kot ukrepe za ohranjanje poselitvenega vzorca razpršene poselitve določa obnovo, prenovo in ponovno ali spremenjeno rabo obstoječih objektov; dopustno gradnjo novega objekta na mestu poprej odstranjenega objekta; in novogradnjo v okviru stavbnih zemljišč. V tem pogledu, torej restriktivno in prvenstveno v smislu obnove, prenove oziroma dopustne gradnje na mestu odstranjenega objekta, je treba razlagati tudi konkretno ureditev iz 131. člena PUP.

18. Iz navedenih razlogov se sodišče strinja z ugotovitvijo toženke, da obravnavana gradnja (oziroma projektna dokumentacija za izvedbo te gradnje) ni v skladu s prostorskim aktom, kar je po prvi točki prvega odstavka 66. člena ZGO-1 eden izmed pogojev za izdajo gradbenega dovoljenja. To pomeni, da je izpodbijana odločba po presoji sodišča pravilna in utemeljena na zakonu, zato je sodišče tožbo v skladu s prvim odstavkom 63. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno.

19. Vsebina projektne dokumentacije oziroma obseg obravnavanega posega in s tem dejansko stanje med tožnikoma in toženko ni bilo sporno, zato je sodišče v skladu s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na seji.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.