UPRS sodba I U 1515/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-11-22

Petra Hočevar (preds.), mag. Mira Dobravec Jalen (poroč.), Andrej Kmecl

denacionalizacija - vrnitev nepremičnine v naravi - ovire za vračilo v naravi - odškodnina - odškodnina v obveznicah - sporazum o izročitvi nadomestne nepremičnine - pogajanje s Skladom kmetijskih zemljišč in gozdov

Glede na besedilo prvega stavka prvega odstavka 27. člena ZDen že samega (upoštevajoč obvezno razlago) in ob upoštevanju obrazložitve predloga obvezne razlage, je po mnenju sodišča to določbo treba razlagati v pomenu, da se je SKZG kot zavezanec dolžan sporazumevati z upravičencem o nadomestnem zemljišču z namenom sklenitve sporazuma iz tretjega odstavka 42. člena ZDen. S tem ko je SKZG določen za zavezanca, so njegove pravice in obveznosti vezane na to svojstvo; za zavezance pa ZDen ne določa, da se svoje obveznosti vračila podržavljenega premoženja morejo razbremeniti iz razlogov, ki nimajo podlage v zakonu.

Če bi organ presodil, da gre za neustrezno ponudbo, bi moral SKZG pozvati k predložitvi nove, ustreznejše ponudbe. Šele če tudi v nadaljevanju sklenitev sporazuma ne bi uspela - pri čemer bi organ moral vseskozi izhajati iz obveznosti SKZG, da se je kot zavezanec dolžan sporazumevati z upravičencem (vlagateljem) o nadomestnem zemljišču z namenom sklenitve sporazuma iz tretjega odstavka 42. člena ZDen, ter upoštevati, da je sam dolžan pri tem aktivno sodelovati in sklenitev sporazuma spodbujati - bi organ mogel pristopiti k reševanju podrejenega zahtevka za odškodnino v obveznicah SDH.

I. Tožbi se ugodi, dopolnilna odločba Upravne enote Grosuplje št. 321-76/1992-386 (302) z dne 17. 6. 2015, skupaj s sklepom o popravi pomote št. 321-76/1992-390 (302) z dne 4. 8. 2015, in 2. točka izreka odločbe Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano št. 490-46/2015 z dne 18. 9. 2015 se odpravita ter se zadeva vrne Upravni enoti Grosuplje v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v 15 dneh od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Upravna enota Grosuplje (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano dopolnilno odločbo pokojnemu A.A. kot upravičencu za del arondiranih nepremičnin – parcele št. 271/2 k.o. ... določila odškodnino v obveznicah Slovenskega državnega holdinga d.d. v višini 63.132,40 DEM. Upravni organ je v postopku ugotovil stanje parcele št. 271/2 v času podržavljenja, in sicer da je šlo za njivo 3 v izmeri 20807 m2 in travnik 2 v izmeri 1958 m2, v vrednosti 63.132,40 DEM. V času vračanja podržavljeno zemljišče predstavlja parc. št. 279/9, 271/3 in 271/10, ki so bile vrnjene kot upravičenki Župniji ... ter dela parcele št. 1117, ki se v podržavljeni parceli nahaja s površino 101 m2 ter dela parcele št. 1115/2, ki se v podržavljeni parceli nahaja s površino 230 m2, ki sta obe javno dobro. Po pozivu upravnega organa je vlagatelj zahtevek za denacionalizacijo parcele 271/2 opredelil kot zahtevek za odškodnino v obliki nadomestnih zemljišč, podrejeno v obliki obveznic SDH. Glede na tretji odstavek 42. člena Zakona o denacionalizaciji (v nadaljevanju ZDen) in obvezno razlago 27. člena ZDen je organ za zavezanca za odškodnino v obliki nadomestnih zemljišč v poročilu z dne 20. 11. 2009 določil Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (SKZG). Za odškodnino v obliki nadomestnih zemljišč pa je ugotovil, da lahko doseže višino 62.950,15 DEM. Glede dela parcele št. 1117 v izmeri 101 m2 je ugotovil, da v naravi predstavlja lokalno cesto in tako predstavlja oviro za vračilo v naravi ter je zanjo možna odškodnina v obveznicah, ki jo je ugotovil v višini 182,25 DEM. SKZG in vlagatelj na poročilo nista podala pripomb. Upravni organ ju je glede na to večkrat pozval na predložitev sklenjenega sporazuma za vračilo odškodnine v obliki nadomestnih zemljišč. Ker je ugotovil, da do sklenitve sporazuma glede ponujenih nadomestnih zemljišč po ponudbi SKZG z dne 23. 1. 2012 ni prišlo, je 3. 12. 2012 izdal odločbo, s katero je priznal odškodnino v obveznicah SDH. To odločbo je organ druge stopnje z odločbo z dne 13. 1. 2015 odpravil. Prvostopenjski organ ugotavlja, da tudi v ponovnem postopku vlagatelj ni predložil sporazuma o odškodnini v obliki nadomestnih zemljišč. Dne 19. 5. 2015 je izdal poročilo o stanju zadeve, v katerem je ponovno predvidel odškodnino v obliki obveznic SDH. Pripombo vlagatelja na poročilo, da je potrebno odgovoriti, zakaj ni prišlo do sporazuma o nadomestnih zemljiščih glede parcele št. 1462/1 k.o. ..., pa je organ presodil kot neutemeljeno ter se pri tem skliceval na sodbo II P 2864/2012 z dne 17. 12. 2013, po kateri sporazum za navedeno parcelo ni bil sklenjen. Ker je tako ugotovil, da ni bil sklenjen sporazum o nadomestnih zemljiščih, je upravičencu priznal odškodnino v obveznicah SDH v višini 63.132,40 DEM.

2. Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je z odločbo z dne 18. 9. 2015 zavrnilo pritožbo tožnika zoper izpodbijano odločbo prvostopenjskega organa.

3. Tožnik v tožbi navaja, da je šlo v postopku za izdajo izpodbijane odločbe za arbitrarno odločanje ter da se organ neutemeljeno sklicuje na okoliščino, da udeleženci postopka niso posredovali sporazuma, na podlagi katerega bi tožnik prejel nadomestno zemljišče. Drugostopenjski organ je v odločbi z dne 13. 1. 2015 dal jasno in eksaktno napotilo, da mora organ SKZG pozvati, naj argumentirano obrazloži, zakaj do sklenitve sporazuma ni prišlo. Iz navedene odločbe izhaja, da zgolj zavrnitev sklenitve sporazuma ne zadošča. Tožnik vztraja, da razlogi SKZG niso utemeljeni, niso ustrezno argumentirani in da je šlo za nezakonito retroaktivno uporabo internih pravil. Glede na navedeno napotilo drugostopenjskega organa nima pravdni postopek, ki je bil v teku, nobenega pomena. Organ se ne more sklicevati na pozive, ki jih je posredoval SKZG pred izdajo odločbe z dne 13. 1. 2015, saj je s to odločbo bilo organu naloženo, da mora SKZG pozvati, da argumentirano obrazloži, zakaj ni prišlo do sklenitve sporazuma. To napotilo bi organ moral spoštovati, saj gre za napotilo hierarhično višjega organa. Glede na tako postopanje organa tožnik očita arbitrarno odločanje in kršitev pravic do enakovrednosti strank v postopku, do kontradiktornosti in s tem do pravice do enake pravne varnosti. Organ bi torej moral SKZG pozvati, da poda obrazloženo stališče glede tega, zakaj do sklenitve sporazuma ni prišlo; SKZG se namreč do tega vprašanja ne opredeli oziroma se sklicuje na spremembo internih pravil, ki pa je bila kasnejša. Posledično je tako organ protiustavno upošteval retroaktivno veljavnost podzakonskega akta, kar je nedopustno. Glede na ravnanje uradne osebe pa je tožnik podal tudi zahtevo za njeno izločitev in predlog, da postopek rešuje drugostopenjski organ. Organ je namreč na naroku 27. 3. 2015 jasno zavzel stališče, da ne sprejema odločitve drugostopenjskega organa in da tudi ne bo sledil njegovim napotilom. Tako ravnanje predstavlja tudi kršitev načela materialne resnice. Tožnik meni, da je bil njegov poziv po razkritju podatkov o tem, katera oseba ima predmetno nepremičnino v zakupu, na mestu, saj točnih podatkov o tem tožnik nima, poleg tega pa bi se tudi razjasnil njegov dvom, da gre za osebo, ki je v povezavi z organom. Tožnik dalje navaja, da se ne strinja z ugotovitvijo organa, da naj bi na poročilo o ugotovljenem pravnem in dejanskem stanju zadeve ne imel pripomb. Poročilo z dne 19. 5. 2015 je prejel 21. 5. 2015, tožniku pa je bil poslan poziv, naj se izjasni o poročilu, 5. 6. ter se je ta rok iztekel 15. 6. 2015. Navedenega dne je tožnik tako pravočasno posredoval vlogo, v kateri je podal pripombe na poročilo. Tožnik je na poročilo imel vrsto ugovorov, ki pa jih organ ni upošteval; na podlagi teh pripomb bi namreč organ moral izdelati novo poročilo in šele nato takšno podati v ponovno izjasnitev strankam in šele, če stranke nato ne bi imele nobenih pripomb, bi smel sprejeti končno odločitev. Navedeno je še en primer arbitrarnega odločanja organa, pri čemer tožnik opozarja, da postopek za izločitev uradne osebe v predmetnem postopku še ni pravnomočno končan. Do navedenega se tudi drugostopenjski organ ni opredelil. Tožnik dalje izpostavlja, da je celotni izračun višine odškodnine v obveznicah narejen napačno, saj DEM ni več uradno plačilno sredstvo, zato bi moral biti izračun izdelan v valuti, ki je v uradni rabi v denarnem toku, kar bi bilo v skladu z Zakonom o uvedbi evra. Nadalje organ pri izračunu ni pojasnil, zakaj je znesek 621.756 DIN odškodnine za podržavljeno premoženje najprej pomnožil s 3,9 in nato delil s 300; ker navedeni količniki niso pojasnjeni, ni jasno, kaj predstavljajo. Tega tudi ni ustrezno pojasnil drugostopenjski organ. Izpodbijana odločba je zato v navedenem delu neobrazložena in je ni mogoče preizkusiti. Enako organ ni obrazložil količnikov 0,727, 3,94 in 0,458. Organ tudi ni pojasnil, zakaj je upošteval izhodiščno vrednost zemljišča 3,94 DEM za m2. Tožnik tudi vztraja, da izračun ni pravilen, kar je ugovarjal že v pripombah na poročilo, na te navedbe pa se v celoti sklicuje. Dodaja, da organ navedenih njegovih pripomb ni upošteval in se do njih ni opredelil. Nadalje se tožnik ne more strinjati s tem, da bi organ zaradi ekonomičnosti postopka lahko v celoti ne upošteval dejstva nove identifikacije/specifikacije nepremičnin, ker naj bi po njegovem mnenju to na končno odločitev ne imelo nobenega vpliva. V konkretnem primeru gre tako ponovno za arbitrarno odločitev. Odločba mora biti v celoti jasna, pri čemer mora organ slediti načelu materialne resnice. Drugostopenjski organ pa v svoji odločbi  ni ugotovil nepravilnosti. Tožniku tudi ni jasno, kdaj naj bi si organ nepremičnino ogledal, saj bi tožnik moral biti s tem predhodno seznanjen in bi mu morala biti omogočena udeležba na ogledu; iz stanja spisa pa ne izhaja, da bi bil tožnik povabljen na ogled na kraju samem, zaradi česar je izpodbijana odločba tudi iz tega razloga nezakonita. Napačna pa je tudi odločitev o stroških postopka, saj je tožnik upravičen do njihove povrnitve. Tožnik sodišču predlaga, naj izvede dokazni postopek, pri čemer se v dokazne namene sklicuje na listine upravnih spisov prve in druge stopnje, predlaga pa tudi zaslišanje strank. Sodišču predlaga, naj odloči, da se izpodbijana dopolnilna odločba odpravi. Zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka.

4. Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe kot neutemeljene iz razlogov, navedenih v obrazložitvi izpodbijane odločbe, ter sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

5. Sodišče je kot strankama z interesom tožbo poslalo v odgovor tudi SDH d.d. in SKZG, ki pa odgovorov na tožbo nista posredovali.

7. V obravnavani zadevi je primarno sporna razlaga in uporaba določbe tretjega odstavka 42. člena ZDen v povezavi s prvim odstavkom 27. člena ZDen.

8. Po tretjem odstavku 42. člena ZDen se v primerih iz prvega odstavka (to je, če nepremičnine ni mogoče vrniti v last in posest oziroma glede nje vzpostaviti lastninske pravice ali lastninskega deleža) upravičenec in zavezanec lahko sporazumeta, da da zavezanec upravičencu nadomestno nepremičnino. Po prvem odstavku 27. člena ZDen je SKZG zavezanec za vračilo podržavljenih kmetijskih zemljišč, gozdov in nadomestnih zemljišč (prvi stavek). Po obvezni razlagi (Uradni list RS, št. 66/00) ta določba pomeni, da je SKZG, ki gospodari (upravlja in razpolaga) z zemljišči, ki so v lasti Republike Slovenije, na podlagi 2. člena Zakona o skladu kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (v nadaljevanju ZSKZ), zavezanec za vračilo zemljišč kot nadomestnih zemljišč v smislu tretjega odstavka 42. člena ZDen v primeru, če upravičencu podržavljenih kmetijskih zemljišč in gozdov iz razlogov, določenih v ZDen, ni mogoče vrniti v naravi.

9. Iz obrazložitve predloga za obvezno razlago prvega stavka prvega odstavka 27. člena ZDen (Poročevalec z dne 14. 3. 2000), ki se opira na razlogovanje Ustavnega sodišča v odločbi U-I-326/98 z dne 14. 10. 1998, izhaja, da ob tem, ko je bil namen in cilj novele ZDen-B, s katero je bil 27. člen ZDen dopolnjen z novim prvim odstavkom, jasen in dvojen: popraviti krivice z vračanjem v naravi tudi, ko gre za vračanje v obliki odškodnine, in razbremeniti SOD in posredno proračun RS, predlagatelj ugotavlja, da se sprejeta dopolnitev 27. člena ZDen v praksi ne izvaja v taki meri, kot bi se morala, in s ciljem, zaradi katerega je bila sprejeta. Predlagatelj meni, da bi zahtevek upravičenca za dodelitev nadomestnih zemljišč moral organ obravnavati kot predlog za sklenitev sporazuma po tretjem odstavku 42. člena ZDen ter ga posredovati SKZG, ta pa bi na tak predlog upravičencu moral ponuditi ustrezno zemljišče, s katerim gospodari ter se sporazumeti o ustreznosti nadomestnega zemljišča (vrsta, obseg, vrednost) po principih, ki jih določa ZDen.

10. Glede na citirano besedilo določbe prvega stavka prvega odstavka 27. člena ZDen že same (upoštevajoč obvezno razlago) in ob upoštevanju navedene obrazložitve predloga obvezne razlage je po mnenju sodišča to določbo treba razlagati v pomenu, da se je SKZG kot zavezanec dolžan sporazumevati z upravičencem o nadomestnem zemljišču z namenom sklenitve sporazuma iz tretjega odstavka 42. člena ZDen. S tem ko je SKZG določen za zavezanca, so njegove pravice in obveznosti vezane na to svojstvo; za zavezance pa ZDen ne določa, da se svoje obveznosti vračila podržavljenega premoženja morejo razbremeniti iz razlogov, ki nimajo podlage v zakonu.

11. Sodišče se (sicer) s stališčem organa, da je za priznanje odškodnine v nadomestnih zemljiščih potreben sporazum med SKZG in upravičencem (vlagateljem), strinja. Kot pravilno sodišče tudi presoja, v skladu s podano razlago določbe prvega stavka prvega odstavka 27. člena ZDen, oceno organa, da izjave SKZG z dne 15. 12. 2010 (da ob zaostrenih pogojih poslovanja in upoštevanju načel gospodarnosti in ekonomičnosti sklepanje sporazumov o dodeljevanju nadomestnih zemljišč ni več mogoče) ni mogoče šteti, da se je SKZG z njo razbremenil obveznosti zavezanca za vračilo nadomestnih zemljišč. Po presoji sodišča pa bi organ (upoštevaje pri tem tudi odločbo drugostopenjskega organa z dne 13. 1. 2015)  ne glede na izid pravdnega postopka, v katerem tožnik ni uspel s tožbo na ugotovitev, da je bil (s predložitvijo njegove prijave na SKZG dne 19. 2. 2010) sklenjen sporazum o nadomestnem zemljišču s parc. št. 1462/1 k.o. ..., moral pozvati SKZG, da se glede na tožnikovo prijavo za sklenitev sporazuma za navedeno zemljišče kot nadomestno zemljišče izjavi o tem, zakaj sporazuma za to zemljišče ni mogoče skleniti, ob tem ko je bila (glede na spisne podatke) parc. št. 1462/1 tožniku (s strani SKZG) predstavljena kot razpoložljiva za prijavo in za dodelitev za nadomestno zemljišče. Po prejemu odgovora SKZG pa bi organ moral presoditi, ali SKZG zavrača sklenitev sporazuma iz razlogov, iz katerih po ZDen zavezanec lahko odkloni vračilo zemljišča v naravi. Če bi organ presodil, da za take razloge ne gre, bi stranki moral spodbuditi k sklenitvi sporazuma. Če pa bi presodil, da gre za take razloge, bi v nadaljevanju moral pozvati tožnika, da se opredeli do ponudbe (nabora) zemljišč, ki bi prišla v poštev za nadomestna zemljišča, in ki jo je podal SKZG z dne 23. 1. 2012. Glede na tožnikove ugovore bi organ moral oceniti ustreznost ponudbe glede na vrsto, obseg in vrednost zemljišč v primerjavi s podržavljenim zemljiščem, pri tem pa izhajati tudi iz stvarnih možnosti SKZG. Ob povedanem sodišče dodaja, da bi bilo, ker gre za denacionalizacijo ene parcele (271/2 njiva, v izmeri 22.766 m2, kot bi izhajalo iz podatkov spisa), glede ponudbe z dne 23. 1. 2012, kot je bila predložena, težko najti podlago za oceno, da je ustrezna, saj gre za veliko število manjših parcel drugih kultur, za katere niti ni razvidno, ali so lokacijsko razpršene ali „v kompleksu“,  in ki je celo pogojna, kot iz nje izhaja (zemljišča glede na druge denacionalizacijske postopke lahko niso „prosta“ ali ne ustrezajo po namenski rabi). Če bi organ presodil, da gre za neustrezno ponudbo, pa bi moral SKZG pozvati k predložitvi nove, ustreznejše ponudbe. Šele če tudi v nadaljevanju sklenitev sporazuma ne bi uspela - pri čemer bi organ moral vseskozi izhajati iz obveznosti SKZG, da se je kot zavezanec dolžan sporazumevati z upravičencem (vlagateljem) o nadomestnem zemljišču z namenom sklenitve sporazuma iz tretjega odstavka 42. člena ZDen, ter upoštevati, da je sam dolžan pri tem aktivno sodelovati in sklenitev sporazuma spodbujati - bi organ mogel pristopiti k reševanju podrejenega zahtevka za odškodnino v obveznicah SDH.

12. Ker organ tako, kot je obrazloženo v 11. točki obrazložitve te sodbe, ni ravnal, saj zakona ni pravilno razlagal in uporabil, je sodišče na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo ter na podlagi tretjega ter v smislu četrtega odstavka tega člena zadevo vrnilo organu prve stopnje v ponovni postopek.

13. V zvezi z vodenjem ponovnega postopka sodišče dodaja, naj organ dosledno spoštuje načelo zaslišanja stranke iz 9. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) ter v tem okviru tudi presodi vse med postopkom podane pripombe strank, upoštevaje pri tem še določbe posebnega postopka v ZDen (npr. glede poročila o ugotovljenem dejanskem in pravnem  stanju zadeve v 65. členu ZDen), tožnik pa naj z odmerjenimi pripombami organu omogoči učinkovito vodenje in končanje postopka. Organ bo tudi upošteval, da se SKZG lahko sklicuje na interna navodila le, če gre za (veljaven) podzakonski akt, ki je bil objavljen (154. člen Ustave). Odločbo, ki jo bo izdal po končanem postopku, pa bo tudi moral obrazložiti v skladu z določbami 214. člena ZUP.

14. Zaradi odprave kot nezakonite izpodbijane prvostopenjske odločbe je brez podlage - in s tem nezakonita - postala odločitev o stroških, ki so nastali v pritožbenem postopku, in za katero je drugostopenjski organ imel podlago v drugem odstavku 118. člena ZUP, v 2. točki izreka drugostopenjske odločbe. Sodišče jo je zato na podlagi tretjega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo. V ponovnem postopku bo prvostopenjski organ o stroških pritožbenega postopka odločil ponovno - kot o nadaljnjih stroških postopka.

15. O stroških postopka je sodišče odločilo na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1. Tožniku je v skladu s tem priznalo stroške na podlagi drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, v znesku 285,00 EUR, povečanem za 22 % DDV, ker je tožnikov pooblaščenec zavezanec za DDV.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.