UPRS Sodba I U 1745/2016-36
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-09-20

Lara Bartenjev (preds.), Irena Grm (poroč.), Andrej Kmecl

promet s kmetijskimi zemljišči - odobritev pravnega posla - lastništvo nepremičnine - predhodno vprašanje

Odobritev pravnega posla po predpisanem postopku pomeni le, da so izpolnjeni zaradi javnopravne kontrole predpisani pogoji za veljavnost zavezovalnega pravnega posla, ne pa tudi, da so izpolnjeni drugi pogoji za njegovo veljavnost, niti da ima prodajalec razpolagalno upravičenje, ki je potrebno za veljaven prenos lastninske pravice.

II. Vsaka stranka sama trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo odobril pravni posel za nakup solastniških deležev do 9/40 na kmetijskih zemljiščih s parc. št. 303 in 285 k. o. ..., med prodajalkama A.A. in B.B. ter kupcema C.C. in D.C., ki je bil sklenjen na podlagi ponudbe prodajalk z dne 12. 5. 2016. Hkrati je odločil, da ni bilo stroškov postopka.

2. V obrazložitvi opisuje potek postopka pred izdajo odločbe in med drugim navaja, da je prejel tožnikov dopis, v katerem ta zatrjuje lastninsko pravico na solastninskih deležih prodajalk, obvešča, da je zoper prodajalki vložil tožbo zaradi ugotovitve lastninske pravice, ter predlaga umik ponudbe z oglasne deske upravne enote in e-portala ter prekinitev postopka do pravnomočne odločitve v pravdnem postopku. Organ se glede tega predloga sklicuje na stališče Upravnega sodišča v sodbi I U 1350/2009 z dne 18. 5. 2010, po katerem je pri odločanju o odobritvi pravnega posla oziroma poslovanju s ponudbo za prodajo kmetijskih zemljišč, gozdov ali kmetij, upravičen preveriti lastništvo prodajalca na način, kot se sicer izkazuje lastninska pravica, to je s podatki iz zemljiške knjige. V zvezi s tem navaja, da iz rednih izpiskov iz zemljiške knjige izhaja, da sta prodajalki do deležev 9/40 solastnici kmetijskih zemljiščih s parc. št. 303 in 285 k. o. ...

3. Drugostopenjski organ je zavrnil tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo prvostopenjskega organa in zahtevi za povrnitev strank A.A. in B.B. za povrnitev stroškov postopka. V obrazložitvi navaja, da je judikat, na katerega s sklicuje izpodbijana odločba primerljiv z obravnavano zadevo, in da je ob upoštevanju v njem navedenega stališča prvostopenjski organ pravilno uporabil določbe 147. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), saj lastninski spor med tožnikom in prodajalkama ni predhodno vprašanje v tej upravni zadevi.

4. Tožnik se z izpodbijano odločbo ne strinja in zoper njo vlaga tožbo zaradi zmotne uporabe materialnega prava, bistvenih kršitev določb postopka ter nepravilno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja. V tožbi, njeni dopolnitvi z dne 29. 12. 2016 in pripravljalni vlogi z dne 10. 2. 2017 trdi, da sta zemljišči, ki sta predmet prodaje, njegova last in da je v zvezi s tem 11. 6. 2016 vložil tožbo, s katero zahteva ugotovitev lastninske pri solastninskem deležu prodajalk, ter o tem obvestil organ ter predlagal umik ponudbe s portala in prekinitev postopka. Navaja tudi, da je predlagal zaznambo spora, v zvezi s čemer je bil izdan sklep Okrajnega sodišča v Lenartu Dn 137185/2016 z dne 4. 7. 2016.

5. Uveljavlja, da je bil v tem primeru zmotno uporabljen 147. člen ZUP o prekinitvi postopka zaradi reševanja predhodnega vprašanja. Navaja, da mora biti pogodba kot dvostranski zavezovalni posel veljavno sklenjena, ter da med posebne predpostavke, določene z zakonom, spada tudi odobritev pravnega posla s strani upravnega organa. Meni, da je namen odobritve kontrola dopustnosti, ki pomeni odložni pogoj k sklenjenemu pravnemu poslu, saj če do odobritve ne pride, posel ne velja. Dokler pa upravni organ posla ne odobri, pa med strankama doseženo soglasje o bistvenih sestavina pogodbe strani zavezuje v pomenu, da svojih izjav volje ne morete preklicati. Trdi, da je podana bistvena kršitev določb postopka, saj se drugostopenjski organ do teh navedb, ki jih je podal v pritožbi, ni opredelil.

6. Nasprotuje stališču, da je pomemben njegov položaj stranskega udeleženca in da ne gre za predhodno vprašanje, ker ne gre za spor med strankami upravnega postopka. Pomembno naj bi bilo namreč le to, da v postopku uveljavlja varstvo svoje lastninske pravice, ki je ustavna kategorija, in vztraja, da spornega pravnega posla ni mogoče odobriti le na podlagi tega, da sta prodajalki zemljiškoknjižni lastnici, saj je dejansko stanje drugačno. Organ bi zato moral prekiniti postopek. Glede teh razlogov odločba drugostopenjskega organa ni obrazložena v zadostni meri, saj le povzema odločitev prvostopenjskega organa.

7. Pojasnjuje še, da je prevzemnik zaščitene kmetije, da zapuščinski postopek po materi še ni zaključen, saj obstaja spor o obsegu zapuščine, da sta prodajalki oporoko priznali ter je postal lastnik spornih nepremičnin s plačilom kupnine oziroma odškodnine SKZG. Navaja še, da bo v primeru prodaje poseženo v njegovo ustavno pravico do lastninske pravice in da mu bodo preostali le civilnopravni zahtevki.

8. Uveljavlja tudi, da je izpodbijana odločba neizvršljiva, ker v izreku odločbe navedene osebe in nepremičnine niso določljive, saj ni naveden EMŠO niti z Zakonom o zemljiški knjigi (v nadaljevanju ZZK-1) predpisani identifikacijski znaki za nepremičnine.

9. Tožena stranka na tožbo ni odgovorila, poslala pa je upravne spise.

10. Stranka z interesom B.B. v odgovoru na tožbo uveljavlja, da je tožba neutemeljena, in predlaga njeno zavrnitev.

12. Sodišče uvodoma pojasnjuje, da po prvem odstavku 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) v upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika. Po drugem odstavku navedene določbe je upravni akt upravna odločba, ali drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Ker je v obravnavanem primeru odločba, s katero je bilo odločeno o tožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi (upravni akt) izpodbijana inšpekcijska odločba upravnega organa prve stopnje in ne odločba upravnega organa druge stopnje, s katerim je ta zavrnil tožnikovo pritožbo zoper navedeno inšpekcijsko odločbo, sodišče ugovorov o kršitvah pravil upravnega postopka, ki se nanašajo na odločbo upravnega organa druge stopnje, ni presojalo.

13. V obravnavanem primeru tožnik izpodbija odločbo o odobritvi pravnega posla po določbah Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ), in sicer zatrjuje, da je lastnik zemljišča oziroma solastniškega deleža na zemljišču, ki je bil predmet odobrenega pravnega posla, in da je upravni organ zmotno uporabil 147. člen ZUP, ker ni prekinil postopka do pravnomočne odločitve v pravdi o obstoju lastninskega upravičenja prodajalk.

14. Odobritev pravnega posla za promet s kmetijskimi zemljišči, gozdovi ali kmetijami, kot ga ureja III. poglavje ZKZ, je oblika usmerjanja pravnega prometa s tovrstnimi nepremičninami za doseganje ciljev prostorske in kmetijske politike. Z ZKZ predpisan postopek prodaje teh zemljišč služi dejanski uveljavitvi predkupnega upravičenja, katerega namen je usmerjanje prometa s kmetijskimi zemljišči tako, da ta ostanejo v primarni pridelovalni funkciji v obsegu, ki je potreben za zagotovitev prehranske varnosti prebivalcev Slovenije. Taka ureditev lastnika omejuje v njegovi pravici izbire nasprotne pogodbene stranke.

15. Predmet odobritve po določbah ZKZ je v civilnopravnem smislu že sklenjen zavezovalni posel, odobritev upravnega organa pa je eden od (dodatnih) pogojev za njegov veljaven nastanek.

ZKZ v 19. členu določa, v katerih primerih se pravni posel ne odobri. To so primeri, ko niso izpolnjeni pogoji, ki jih za odobritev določa ZKZ, ter se nanašajo situacije, ko pride v poštev predkupno upravičenje, predpisano z ZKZ, in varstvo tega upravičenja. Pri odobritvi upravni organ preverja izpolnjenost teh z ZKZ predpisanih pogojev za odobritev pravnega posla. Odobritev pravnega posla po predpisanem postopku zato pomeni le, da so izpolnjeni zaradi navedene javnopravne kontrole predpisani pogoji za veljavnost zavezovalnega pravnega posla, ne pa tudi, da so izpolnjeni drugi pogoji za njegovo veljavnost, niti da ima prodajalec razpolagalno upravičenje, ki je potrebno za veljaven prenos lastninske pravice. V okviru izvrševanja navedenih pristojnosti po določbah ZKZ je upravni organ pri odločanju o odobritvi pravnega posla oziroma poslovanju s ponudbo za prodajo kmetijskih zemljišč, gozdov ali kmetij, sicer upravičen preveriti tudi lastništvo prodajalca na način, kot se izkazuje lastninska pravica, to je s podatki iz zemljiške knjige. Če pa stranke v postopku zatrjujejo, da je lastništvo drugačno, kot izhaja iz zemljiške knjige, gre za spor o obstoju razpolagalnega upravičenja, ki pa v upravnem postopku odobritve pravnega posla glede na prej navedeno ni predhodno vprašanje. Zato upravni organ nima podlage, da bi tako vprašanje reševal sam oziroma da postopek odobritve pravnega posla prekine do pravnomočne odločitve v morebitni lastninski pravdi. Tako stališče, na katero se sklicujeta tudi oba organa, pa je to sodišče že sprejelo v zadevah I U 1350/2009 z dne 18. 5. 2010 in I U 547/2011 z dne 30. 3. 2012. Glede na navedeno se tožnik neutemeljeno sklicuje na varstvo svoje (zatrjevane) lastninske pravice.

16. Neutemeljene so tudi tožbene navedbe o neizvršljivosti izpodbijane odločbe. Pravni posel, ki je predmet odobritve, je iz izreka določljiv tako glede strank pravnega posla, kakor tudi njegovega predmeta. Ker se ta odločba ne izvršuje z vpisom v zemljiško knjigo, se tožnik se v zvezi s tem neutemeljno sklicuje na določbe ZZK-1. Sodišče pa še dodaja, da so nepremičnine v izreku izpodbijane odločbe označene z vsemi predpisanimi identifikacijskimi znaki v smislu 4. točke prvega odstavka 3. člena in 12. členom ZZK-1 v zvezi s prvim odstavkom 18. člena Zakona o evidentiranju nepremičnin (ZEN), to je s številko parcele in oznako katastrske občine.

17. Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je tožba neutemeljena, zato jo je zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1. Ker v tožbi niso navedena nova dejstva ali dokazi, ki bi lahko vplivali na odločitev v zadevi, je sodišče v skladu z drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

18. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Načelno pravno mnenje občne seje Vrhovnega sodišča z dne 6. 4. 2012.

Načelno pravno mnenje občne seje Vrhovnega sodišča z dne 6. 4. 2012.

Zakon o kmetijskih zemljiščih (1996) - ZKZ  - člen 19, 22, 22/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.