UPRS Sodba IV U 100/2016-8
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-09-04

Jasna Šegan (preds.), Melita Ambrož (poroč.), Edvard Ermenc

gradbeno dovoljenje - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - nezahtevni objekt - legalizacija objekta - načelo zaslišanja strank

Listine priloženega upravnega spisa izkazujejo, da tožnica zahtevanega soglasja Direkcije RS za vode ni predložila. Sodišče zavrača tožbene navedbe, da je prvostopenjski organ kršil določbo 9. člena ZUP, ker pred izdajo izpodbijane odločbe tožnici ni omogočil izreči se o dejstvih in okoliščinah pomembnih za zakonito in pravilno odločbo. Sodišče tožnici pojasnjuje, da gre za temeljno načelo, ki ima v upravnem postopku zelo pomembno vlogo (vzpostavitev kontradiktornosti), vendar v obravnavanem primeru po presoji sodišča to načelo ni bilo kršeno. Na obveznost predložitve navedenega soglasja in s tem vrednotenja tega dokaza je bila namreč tožnica opozorjena v pozivu za odpravo pomanjkljivosti in opozorjena tudi, kakšne posledice bo imela nepredložitev soglasja, zato vztrajanje pri realizaciji pravice iz 9. člena ZUP v konkretnem primeru ne bi imelo drugačnega vpliva na odločitev ne prvostopenjskega, ne drugostopenjskega organa.

II. Zahteva za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

1. Upravna enota Šmarje pri Jelšah, prvostopenjski organ, je z izpodbijano odločbo št. 351-732/2015-13 z dne 25. 3. 2016, zavrnila zahtevo A.A. za izdajo gradbenega dovoljenja za legalizacijo nezahtevnega objekta - nadstreška, na parc. št. 290/7 k.o. ... (1. točka izreka) in ugotovila, da posebni stroški v postopku niso bili zaznamovani (2. točka izreka).

2. Izpodbijano odločitev je utemeljila z ugotovitvijo, da je tožeča stranka vložila vlogo, ki je bila pomanjkljiva, zato ji je 18. 11. 2015 poslala poziv za odpravo pomanjkljivosti. Dne 7. 12. 2015 je investitorica spremenila zahtevek za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo nezahtevnega objekta - nadstreška, v legalizacijo nezahtevnega objekta - nadstreška ter priložila mnenje Občine Rogaška Slatina k oblikovanju objekta v obliki štampiljke z dne 8. 1. 2016, prikaz parcele in geološko - geomehansko poročilo št. GM-297/2015 z dne 27. 11. 2015, ki ga je izdelal ... d.o.o., Mozirje. Pri pregledu navedenega poročila je bilo ugotovljeno, da objekt ni stabilen, saj je dosežen faktor varnosti le 0,875, da globina nepodajne podlage na območju meritev znaša 2,3 do 6,3 m in da bo potrebna sanacija obstoječega terena in objekta.

3. Upravni organ je 17. 12. 2015 investitorico pozval k odgovoru, ali bo objekt legalizirala ob pogoju sanacije in da naj v tem primeru predloži vodno soglasje Ministrstva za okolje in prostor, Direkcije RS za vode, Sektorja območja Savinje Celje ali pa odstrani objekt. Investitorica je zaprosila za podaljšanje roka. Njeni vlogi je bilo ugodeno in rok podaljšan do 1. 3. 2016. Investitorica je 1. 3. 2016 organu posredovala dokumentacijo, v kateri je pojasnila, da ji je bil 22. 10. 2015 izdan ukrep gradbenega inšpektorja, ki je zahteval, da si pridobi gradbeno dovoljenje za legalizacijo nezahtevnega objekta - nadstreška. Pojasnila je tudi, da se je na severni strani nadstreška, na parcelah, ki niso v njeni lasti, leta 2015 sprožil plaz proti potoku ..., ki je delno zajel tudi njeno zemljišče, parc. št. 290/7, poškodoval temeljno ploščo nadstreška in dovozne poti na severni strani. Delno je škodo že sanirala, dokončno pa bo škoda sanirana po sanaciji plazu.

4. Dne 18. 3. 2016 je organ pridobil od MOP, Direkcije RS za vode, Sektor območja Savinje, Celje, informacijo o pogojih gradnje, ki vpliva na vodni režim ali stanje voda, iz katere izhaja, da gradnja - legalizacija nadstreška na parc. št. 290/7 k.o. ... ni dopustna, ker gre za gradnjo, ki je v nasprotju z določili Zakona o vodah (v nadaljevanju ZV-1). Nadstrešek je postavljen v nasprotju z določili 87. in 88. člena ZV-1, saj ogroža stabilnost zemljišča in je zato zaradi nevarnosti plazljivosti in razmer zemljišča ogrožen. Prav tako bi posledice zdrsa plazu lahko imele škodljiv vpliv na vodni režim, zajezitev pretoka bi povzročila poplavljanje stanovanjskih objektov v nižinskem delu na desnem bregu potoka, zato nadstrešnica predstavlja poseg v prostor, ki bi imel ob poplavi škodljiv vpliv na vode in bi povečal poplavno ogroženost območja, zato gradnja skladno z določili 86. člena ZV-1 ni dopustna. Prav tako je gradnja v nasprotju z 37. členom ZV-1, ker posega v priobalni pas vodotoka ..., ki obsega pas 5 m od prve geomorfološke spremembe, ki v tem primeru predstavlja zgornji rob pobočja, kjer je locirana nadstrešnica.

5. Iz informacije direkcije RS za vode je tako razvidno, da gre za gradnjo, ki je v nasprotju z določili ZV-1 in za katero vodnega soglasja ne bo mogoče izdati. Iz navedenega razloga je upravni organ ugotovil, da investitorica ni izpolnila v določbi 7. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) zahtevanega pogoja, ker ni predložila predpisanega soglasja, vodnega soglasja.

6. Drugostopenjski organ, Ministrstvo za okolje in prostor, je pritožbo tožeče stranke zoper izpodbijano odločbo zavrnil.

7. Tožnica v tožbi odločitvi oporeka in vlaga tožbo iz vseh razlogov Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Izpodbijana odločba je nezakonita, ker je prvostopenjski organ kršil načelo zaslišanje stranke, saj tožnice ni seznanil z ugotovitvami do katerih je prišel tekom postopka (elektronsko mnenje direkcije, dopis ... d.o.o.) in ji ni dal možnosti, da se do njega opredeli, kar je vplivalo na zakonitost tega postopka.

8. Prav tako ni bila v postopku upoštevana določba prvega odstavka 8. člena ZUP. V izpodbijani odločbi niso navedeni razlogi za odločitev oziroma so ti nejasni. Tožnica v tožbi meni, da vsebina določb 87., 88. in 89. člena ZV-1 ni pojasnjena tako, da bi bilo jasno razvidno, v katerem delu naj bi bil predviden poseg v nasprotju s temi določbami. Pojasnjuje, da ogroženo območje določi vlada, metodologije za takšno odločanje in razvrščanje zemljišč v razrede ogroženosti pa ni. Iz navedenih razlogov se je upravni organ oprl na nezadostno konkretizirane vsebine.

9. Dopolnitvi vloge je tožnica predložila pozitivno mnenje Občine Rogaška Slatina, iz katerega izhaja, da je objekt skladen s 33. in 44. členom Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za območje Občine Šmarje pri Jelšah (v nadaljevanju Odlok). Zahtevek tožnice je bil zavrnjen zato, ker je direkcija na podlagi zbranih dejstev ugotovila, da legalizacija nadstreška ni dopustna, ker gre za gradnjo v nasprotju z določbami ZV-1. Gre za ugotovitve, ki so v nasprotju z mnenjem ... d.o.o. iz katerega izhaja, da je objekt možno sanirati. Navaja tudi, da se o škodljivih posledicah na vodni režim zgolj ugiba, brez konkretnih dokazov. Prav tako prvostopenjski organ ni ugotavljal priobalnega pasu potoka ... in niti v spisu ni mogoče zaslediti podatka kje poteka prva geomorfološka sprememba, kje se nahaja zgornji rob pobočja in od katere točke se meri pas 5m. Predmetni objekt sploh ne posega v priobalni pas poteka ..., saj je od njega oddaljen več kot 50 m. Gornje navedbe zato nimajo podlage v spisovni dokumentaciji.

10. Prvostopenjski organ ni upošteval določbe 164. člena ZUP. Ni se opredelil niti do predložene lokacijske informacije Občina Rogaška Slatina. Meni, da je ob soglasju Občine Rogaška Slatina za izvedbo nadstreška, kljub odstopanjem od določil Odloka in ob stališču ... d.o.o., ki dopušča ohranitev objekta, prav tako jo dopušča gradbeni inšpektor, zahteva za predložitev soglasja popolnoma preuranjena. Ker torej stranka ni imela možnosti izjaviti se o pridobljenih dokazih, je prišlo do bistvene kršitve določb postopka.

11. Tožeča stranka pojasnjuje, da živi v izven zakonski skupnosti s paraplegikom in da so bile vse prilagoditve izvedene v njegovo korist. Odločitev prvostopenjskega organa je v nasprotju tudi z tožničino pravico do zasebne lastnine in ker vlada z uredbo ni konkretizirana dejavnosti in prepovedanih posegov v prostor, je izpodbijana odločba preuranjena, dejansko stanje je ugotovljeno nepravilno, kršene pa so tudi odločbe postopka. Sodišču predlaga, da po zaslišanju strank in izvedbi dokazov izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Predlaga tudi povrnitev stroškov postopka.

12. Tožena stranka je sodišču poslala upravne spise. Odgovora na tožbo ni poslala.

14. Po presoji sodišča je odločba tožene stranke pravilna in zakonita, ima oporo v citiranih materialnih predpisih ter izhaja iz podatkov v upravnih spisih. Tožena stranka je v obrazložitvi izpodbijane odločbe podala pravilne razloge za svojo odločitev, zato sodišče v celoti sledi njeni obrazložitvi in ponovno ne navaja razlogov za svojo odločitev (drugi odstavek 71. člena ZUS-1). V zvezi z navedbami v tožbi pa še dodaja:

15. V obravnavani zadevi je sporna odločitev prvostopenjskega organa, ki je zavrnil tožničino vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja za legalizacijo nezahtevnega objekta - nadstreška, na parc. št. 290/7 k.o. ....

16. Pravna podlaga za izdajo gradbenega dovoljenja za nezahtevni objekt je določba 74.c člena ZGO-1, ki določa, da pristojni upravni organ za gradbene zadeve izda gradbeno dovoljenje za gradnjo nezahtevnega objekta na predpisanem obrazcu, katerega vsebino in obliko določi minister, pristojen za prostorske in gradbene zadeve, če ugotovi, da so izpolnjeni pogoji, določeni v predpisu iz drugega odstavka 8. člena tega zakona, glede dopustne velikosti objekta, načina rabe objekta in načina gradnje objekta ter drugi pogoji za gradnjo nezahtevnih objektov, da je nameravana gradnja skladna s prostorskim aktom, da so pridobljena vsa predpisana soglasja in da ima investitor pravico graditi.

17. Sodišče pritrjuje toženki, da je soglasje pristojnih soglasodajalcev po 74.a členu Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) del popolne vloge za izdajo gradbenega dovoljenja za izdajo nezahtevnega objekta, saj mora pristojni organ pred izdajo gradbenega dovoljenja ugotoviti tudi, ali so za načrtovano gradnjo pridobljena vsa predpisana soglasja (prvi odstavek 76.c člena ZGO-1). Navedeno pomeni, da bi morala tožnica svoji vlogi za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo nezahtevnega objekta - nadstreška v legalizacijo nezahtevnega objekta - nadstreška, tako dne 18. 11. 2015, kot 7. 12. 2015, priložiti tudi v zakonu zahtevano soglasje Agencije Republike Slovenije direkcije za vode. Na to zahtevo je bila tožnica opozorjena v pozivu z dne 17. 12. 2015, v katerem jo je prvostopenjski organ pozval, da v primeru legalizacije nadstreška (ob pogoju sanacije), ob pogojih vlogi priloženega elaborata ... d.o.o., Mozirje 27. 11. 2015, priloži tudi vodno soglasje. Z navedenim pozivom je bila tožnica opozorjena tudi, da bo organ v primeru, da zahtevanih listin ne bo predložila, postopal v skladu z drugim odstavkom 67. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), oziroma nadaljeval postopek v skladu s tretjim odstavkom 140. člena ZUP in izdal odločbo, s katero bo zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja zavrnil kot neutemeljeno.

18. Prvostopenjski organ je torej tožnico, tako kot jo je opozoril v pozivu z dne 17. 12. 2015, pozval k predložitvi soglasja Direkcije RS za vode in ker je soglasje obvezni sestavni del vloge po 76c. členu ZGO-1, opozoril tudi, da bo treba vlogo zavrniti. Organ je zato skladno z določbo tretjega odstavka 140. člena ZUP, kljub temu, da tožnica zahtevanega soglasja ni predložila, nadaljeval postopek, v katerem je, po uradni dolžnosti, pridobil informacijo o pogojih gradnje, ki lahko vpliva na vodni režim ali stanje voda za gradnjo (legalizacijo) nadstreška na parc. št. 290/7 k.o. .... Navedena informacija je sestavni del upravnega spisa. Iz nje izhaja, da obravnavana gradnja predstavlja poseg na vodno in priobalno zemljišče, za katerega veljajo določbe 37. člena Zakona o vodah (v nadaljevanju ZV-1), ki določa, da na vodno in priobalno zemljišče ni dovoljeno posegati. Iz navedene informacije izhaja, da sporni objekt, kot tudi nasipavanje, podbetoniranje in spreminjanje konfiguracije pobočja nad potokom ..., ogroža stabilnost zemljišča. Navedena informacija temelji na izčrpnem pojasnilu, da gradnja ogroža stabilnost zemljišča v povezani v nespornim podatkom, da je tudi sam objekt ogrožen zaradi nevarnosti pazljivosti in erozije zemljišča. Temelji tudi na ugotovitvi, da bi zaradi morebitne posledice zdrsa plaz (gradnja ogroža stabilnost zemljišča), lahko nastopile posledice za vodni režim, zajezitev pretoka pa bi povzročila poplavljanje stanovanjskih objektov v nižinskem delu na desnem bregu potoka. Prav tako je iz navedene informacije razvidno, da je gradnja v nasprotju s 37. členom ZV-1 zato, ker posega v priobalni pas potoka ..., ki obsega pas 5m od prve geomorfološke spremembe, ki predstavlja v naravi zgornji rob pobočja kjer je locirana nadstrešnica.

19. Listine priloženega upravnega spisa torej izkazujejo, da tožnica zahtevanega soglasja Direkcije RS za vode, ki je glede na obrazložitev v točki 18, za pridobitev gradbenega dovoljenja oziroma legalizacijo objekta obvezna, ni predložila, kar v zadevi niti ni sporno, zato je sodišče tožbo po presoji da ni utemeljena, na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo.

20. Iz zgoraj navedenih razlogov sodišče zavrača tožbene navedbe, da je prvostopenjski organ kršil določbo 9. člena ZUP, ker pred izdajo izpodbijane odločbe tožnici ni omogočil izreči se o dejstvih in okoliščinah pomembnih za zakonito in pravilno odločbo. Sodišče tožnici pojasnjuje, da gre za temeljno načelo, ki ima v upravnem postopku zelo pomembno vlogo (vzpostavitev kontradiktornosti), vendar v obravnavanem primeru po presoji sodišča to načelo ni bilo kršeno. Na obveznost predložitve navedenega soglasja in s tem vrednotenja tega dokaza, je bila namreč tožnica opozorjena v pozivu za odpravo pomanjkljivosti in opozorjena tudi, kakšne posledice bo imela nepredložitev soglasja, zato vztrajanje pri realizaciji pravice iz 9. člena ZUP v konkretnem primeru ne bi imelo drugačnega vpliva na odločitev ne prvostopenjskega, ne drugostopenjskega organa.

21. Tožeča stranka je sodišču predlagala, da v postopku odločanja o tožbi izvede zaslišanje strank in presodi v listinah spisa predložena mnenja izvedenca geologa iz družbe ... d.o.o. in mnenje Občine Rogaška Slatina o skladnosti posega v prostor s prostorskimi akti, torej je smiselno predlagala opravo glavne obravnave. Tožeča stranka je torej predlaga izvedbo dokazov, ki jih je že presodil upravni organ oziroma, ki jih je upravni organ že upošteval pri sprejemu izpodbijane odločitve. Ker je sporna le ocena teh dokazov, je sodišče odločilo na seji senata. Tudi po praksi Ustavnega sodišča mora Upravno sodišče izvesti glavno obravnavo, kadar jo stranka izrecno zahteva, saj gre v nasprotnem primeru za kršitev 22. člena Ustave (odločba št. Up-197/02 z dne 3. 4. 2003). Vendar zgolj gola zahteva stranke za izvedbo glavne obravnave za obveznost izvedbe glavne obravnave še ne zadostuje (odločba št. Up-778/04 z dne 16. 12. 2004). Iz 22. člena Ustave namreč ne izhaja absolutna pravica stranke do izvedbe glavne obravnave. Glavna obravnava je zgolj sredstvo za izvajanje dokazov. Strankin predlog za razpis glavne obravnave mora biti zato obrazložen, stranka pa mora v njem utemeljiti obstoj in pravno relevantnost predlaganih dokazov s stopnjo verjetnosti, ki je več kot samo golo zatrjevanje. V takem primeru je sodišče prve stopnje glavno obravnavo dolžno izvesti in ne samo že vnaprej zavrniti dokaznih predlogov. Iz pravice do kontradiktornega postopka izhaja, da lahko sodišče zavrne izvedbo dokaza le, če so za to podani ustavno sprejemljivi razlogi (odločba Ustavnega sodišča v zadevi Up-1055/05 z dne 19. 1. 2006, odst. 10). Tudi iz sodne prakse Vrhovnega sodišča izhaja, da mora tožnik izkazati, da bi izvedba predlaganih dokazov lahko vplivala na drugačno ugotovitev dejanskega stanja in posledično na drugačno odločitev (sodba Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 240/2012 z dne 17. 5. 2012). Z nasprotovanjem v postopku upravnega odločanja uporabljenim dokazom, po presoji sodišča tožeča stranka zgoraj navedenih zahtev ni izkazala, zato je sodišče odločilo na seji na podlagi 59. člena v zvezi z drugim odstavkom 51. člena ZUS-1.

22. Tožnica je zahtevala povrnitev stroškov postopka. Če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1). Ker je sodišče tožbo zavrnilo, mora tožnica nositi svoje stroške.

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 74a, 74c, 76c

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 9

Zakon o vodah (2002) - ZV-1  - člen 37, 87, 88

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.