UPRS Sodba in sklep I U 1322/2015-7
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-03-30

Lara Bartenjev (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), Petra Hočevar

ohranjanje biotske raznovrstnosti - presoja sprejemljivosti posega v naravo - dopustnost posega - Triglavski narodni park

Toženka je ob upoštevanju pravilnika ugotovila, da se tožničina vloga nanaša na pridobitev dovoljenja za zasipanje vodnega telesa, za katerega je pravilno uporabila določbe 104 in 104.a člena ZON, mnenji Zavoda RS za ohranjanje narave in Javnega zavoda Triglavski narodni park pa sta poseg v naravo pogojevali z dodatnimi omilitvenimi ukrepi, zato je toženka ob upoštevanju šestega odstavka 104. a člena ZON zahtevane omilitvene ukrepe pravilno umestila v izpodbijano odločbo.

I. Predlog za obnovo postopka, končanega z inšpekcijsko odločbo Inšpektorata RS za promet, energijo in prostor št. 06122-3145/2008 z dne 30. 1. 2013, se zavrže.

II. Predlog za izrek ničnosti odločbe Inšpektorata RS za promet, energijo in prostor št. 06122-3145/2008 z dne 30. 1. 2013, se zavrže.

III. Tožba zoper dovoljenje za poseg v naravo Upravne enote Radovljica št. 356-2/2014-11 z dne 20. 8. 2014, v zvezi z odločbo Ministrstva za okolje in prostor št. 35607-6/2014 (GL) z dne 12. 8. 2015, se zavrne.

IV. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijanim dovoljenjem za poseg v naravo je toženka tožnici kot investitorju, na podlagi priloženega načrta gradbenih konstrukcij, dovolila poseg v naravo in sicer odstranitev tesnilne folije in zasipanje vodnega telesa - akumulacije v Športno-rekreacijskem centru Pokljuka, v občini Bohinj, na zemljiščih s parc. št. 1003/127, 1003/128, 1003/129, 1003/130, 1003/131, in 1003/132, vse k.o. ... (v nadaljevanju tudi: akumulacijsko jezero), z avtohtonim materialom brez organskih snovi. Po zasipanju se kot zaključna plast vgradi plast humusa v debelini najmanj 15 cm ter hortikulturno uredi območje z avtohtonim rastlinjem (1. točka izreka izpodbijanega dovoljenja). V 2. in 3. točki izreka je toženka navedla tudi omejitve za poseg, kot sta jih v svojih mnenjih postavila Zavod RS za varstvo narave, Območna enota Kranj (mnenje št. 2-II-319/2-O-14/SR z dne 11. 8. 2014) ter Javni zavod Triglavski narodni park (mnenje št. 1/179/137-06-IZ z dne 7. 8. 2014).

2. Iz obrazložitve izhaja, da je toženka dne 3. 7. 2014 prejela vlogo tožnice, ki se nanaša na zmanjšanja vodne površine akumulacijskega jezera skladno s projektiranim posegom, ki je bil tožnici naložen z odločbo Inšpektorata RS za promet, energetiko in prostor št. 06122-3145/2008 z dne 30. 1. 2013 (v nadaljevanju: inšpekcijska odločba). Vlogo je toženka obravnavala na podlagi 104. člena Zakona o ohranjanju narave (v nadaljevanju: ZON) in skladno s 1. členom Pravilnika o presoji sprejemljivosti vplivov izvedbe planov in posegov v naravo na varovano območje (v nadaljevanju: Pravilnik), ter v zvezi s prilogo 10 tega Pravilnika (v nadaljevanju: priloga), ki določa, da je treba tudi za zasipanje vodnih teles pridobiti dovoljenje za poseg v naravo. Kot izhaja iz obrazložitve, je toženka zaradi ugotovljene pomanjkljivosti vloge tožnico pozvala k predložitvi načrta predvidenega posega. Tožnica je v roku toženki dostavila načrt, iz katerega izhaja, da investitor zaradi na terenu izvedene akumulacije, ki odstopa od izdelane projektne dokumentacije in izdanega gradbenega dovoljenja, načrtuje zasipanje akumulacijskega jezera.

3. Lastnik nepremičnin, na katerih bo izveden obravnavani poseg, v postavljenem roku ni posredoval pripomb na ta poseg. Ob upoštevanju določbe šestega odstavka 104a. člena ZON ter skladno z določbo petega odstavka 30. člena Zakona o Triglavskem narodnem parku (ZTNP-1) je toženka predloženi načrt posredovala tudi Zavodu RS za varstvo narave ter Javnemu zavodu Triglavski narodni park ter ju zaprosila za mnenje. Oba zavoda sta glede načrtovanega posega ob upoštevanju dodatnih omilitvenih ukrepov izdala pozitivno mnenje. Na podlagi pridobljenih pozitivnih mnenj ter na podlagi ugotovitve, da predvideni poseg ob upoštevanju predlaganih omilitvenih ukrepov ne bo ime negativnih vplivov, je toženka predlagani poseg dovolila.

4. Zoper izpodbijano dovoljenje je tožnica vložila pritožbo, ki pa jo je Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju: drugostopenjski organ) v pretežnem delu (razen v delu, ki se nanaša na omilitve ukrepe v zvezi z dvoživkami - četrta alineja 2. točke izreka ter četrta alineja 4. točke izreka izpodbijanega dovoljenja) zavrnilo.

5. Iz obrazložitve drugostopenjske odločbe poleg strinjanja z odločitvijo in obrazložitvijo prvostopenjskega organa izhaja tudi nestrinjanje s pritožbeno trditvijo, da izpodbijano dovoljenje ni izvršljivo, ker se z njim ne more izvršiti inšpekcijska odločba. Izvršitev inšpekcijske odločbe ni predmet tega postopka, zaradi česar tudi ugovorov, ki se nanašajo na izvršljivost inšpekcijske odločbe ni mogoče upoštevati. Izpodbijano dovoljenje je bilo izdano na podlagi tožničine vloge, da se ji dopusti zmanjšanje akumulacije z delnim zasipanjem do obsega, za katerega ima izdano veljavno gradbeno dovoljenje, njen namen pa ni v prisilni izvršitvi odločbe v smislu, da bi naslovnik moral ravnati na način, kot je določen v dovoljenju, ampak pomeni oblastveno odločitev, pod kakšnimi pogoji ima tožnica pravico poseči v naravo. Ker je izpodbijano dovoljenje zgolj odločba o pogojih, pod katerimi je v skladu z določbami 104. člena ZON dopustno zasipanje terena, so predmet njenega izreka oziroma urejanja lahko zgolj pogoji, pod katerimi je dopustno tako zasipanje. V primeru, da mora tožnica za izvršitev pravnih in dejanskih ravnanj, ki so dovoljena z izpodbijanim dovoljenjem, izvesti nadaljnje posege oziroma ravnanja, ki sami zase prav tako pomenijo poseg v naravo ali v prostor, mora tožnica za takšne posege oziroma ravnanja prav tako pridobiti ustrezno upravno dovoljenje.

6. Kot neutemeljeno je zavrnil tudi zahtevo, da bi moral prvostopenjski organ natančno opredeliti, kaj je avtohton material za nasutje in kje konkretno ga je treba izkopati. V zvezi s slednjim pojasni, da je jasno, da je z izrazom "avtohton material" mišljen material, ki se nahaja čim bližje lokaciji nasipanja in ki se torej po geoloških in mikrobioloških značilnostih kar najmanj razlikuje od materialna na mikrolokaciji akumulacije, v kolikor pa to ni možno, je treba material s čim bolj podobnimi lastnostmi poiskati na drugi čim bližji lokaciji.

7. Tožnica se z odločitvijo ne strinja in v tožbi obširno opisuje, v kakšne namene služi akumulacijsko jezero in razloge, zaradi katerih je zaprosila za pridobitev dovoljenja za poseg v naravo. Pojasni, da ji pogoji v izpodbijanem dovoljenju onemogočajo izvršitev inšpekcijske odločbe, saj je velikost akumulacije mogoče spremeniti le z zasipavanjem, v izpodbijanem dovoljenju vsebovanega pogoja, da se za zasipavanje uporabi avtohton material, pa ni mogoče izpolniti, saj je akumulacijsko jezero na območju Pokljuke, kjer izkop materiala ni dovoljen. Sama vira avtohtonega materiala nima, v izpodbijani odločbi pa tudi ni jasno definirano, kaj se šteje za avtohtoni material in kje naj se izvede njegov izkop. Pri v izpodbijanem dovoljenju kljub temu, da je kot lokacija za izkop navedena lokacija v lasti toženke, ni vsebovano tudi dovoljenje, da bi investitor smel poseči v lastninsko pravico Republike Slovenije (toženke) in opraviti izkop materiala, zaradi česar je odločba v tem delu tudi neizvršljiva. Argumentacija toženke, da bo o tem, ali in kje je dovoljen izkop potrebnega material, odločila v drugem postopku, je po mnenju tožnice odraz kršitve načela pravne države, saj tožnica ne more zaupati v pravo in v odločitve državnih organov. Popolnoma je namreč nepredvidljivo, ali bo lahko izpolnila zahteve ali ne.

8. Tožnica dovoljenje izpodbija tudi iz razloga, ker je mnenja, da za zahtevo za izgradnjo ograje, za novo določen naklon brežine in druge podobne pogoje ni pravne podlage, saj je predmet dovoljenja le izvršitev inšpekcijske odločbe in s tem način vzpostavitve stanja, ki je dovoljeno z že izdanim gradbenim dovoljenjem, ne pa določanje novih gradenj in ukrepov. Investitor sme izvesti akumulacijo le tako, kot mu je dovoljena z gradbenim dovoljenjem, zato mu upravni organ ne sme nalagati gradnje, ki ni bila dovoljena z gradbenim dovoljenjem.

9. Zaradi navedenega tožnica primarno predlaga, da se obnovi postopek, končan z inšpekcijsko odločbo, in odločba razveljavi, enako tudi izpodbijano dovoljenje, oziroma podredno, da se inšpekcijska odločba izreče za nično ter se razveljavi tudi izpodbijano dovoljenje in da se ji povrnejo stroški postopka, ali podredno, da se izpodbijana odločba, ki je bila deloma potrjena z odločbo drugostopenjskega organa št. 35607-6/2014 (GL) z dne 18. 8. 2015, odpravi in zadeva vrne v ponovno odločanje ter da se ji povrnejo stroški postopka.

10. Toženka na tožbo in ostale predloge tožnice ni odgovorila.

11. Sodišče je moralo predlog za obnovo postopka zavreči iz naslednjih razlogov:

12. Predlog za obnovo postopka je izredno pravno sredstvo. Na podlagi prvega odstavka 96. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) sodišče postopek, ki je bil pravnomočno končan s sodno odločbo, na predlog stranke obnovi, če je podan kateri izmed razlogov, ki so taksativno našteti v tej zakonski določbi (v točkah 1 do 9). O predlogu za obnovo postopka odloči sodišče, ki je izdalo odločbo, na katero se nanaša obnovitveni razlog (drugi odstavek 98. člena ZUS-1). Če sodišče ugotovi, da je predlog vložila neupravičena oseba, da je bil vložen prepozno ali da stranka ni izkazala, da je zakonski razlog za obnovo vsaj verjeten, predlog za obnovo s sklepom zavrže (prvi odstavek 100. člena ZUS-1).

13. Kot izhaja iz tožbe, tožnica ne predlaga obnove sodnega postopka, ampak obnovo postopka, končanega z inšpekcijsko odločbo, to pa ni predlog, o katerem bi lahko odločalo sodišče, temveč predlog, za katerega je pristojen upravni organ. Zato je sodišče tožničin predlog za obnovo postopka, ki je bil končan z inšpekcijsko odločbo, zavrglo.

14. V zvezi s predlogom za obnovo postopka pa sodišče pripominja še, da je tožnica zaradi izdaje izpodbijanega dovoljenja, ki po njenem mnenju izvršitev inšpekcijske odločbe prekomerno otežuje oziroma onemogoča, po podatkih iz zadeve tega sodišča I U 1318/2015 na Inšpektorat RS za promet, energetiko in prostor že vložila predlog za obnovo, ki ga je navedeni organ zavrnil, o tožbi zoper to odločbo pa je bilo pravnomočno odločeno tudi že s sodbo tukajšnjega sodišča.

15. Predlog za izrek inšpekcijske odločbe za nično je bilo treba zavreči iz naslednjih razlogov:

16. Tretji odstavek 280. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP) določa, da odločbo izreče za nično organ, ki jo je izdal, organ druge stopnje oziroma organ, pristojen za nadzorstvo nad organom, ki jo je izdal.

17. Tudi v tem primeru je torej za odločanje pristojen upravni organ, sodišče pa bi o ničnosti inšpekcijske odločbe lahko odločalo, če bi prejelo tožbo zoper odločbo, s katero bi bil tožnikov predlog za izrek ničnosti zavrnjen, oziroma po uradni dolžnosti (37. člena ZUS-1), če bi odločalo o tožbi zoper inšpekcijsko odločbo. V okviru predmetnega postopka pa se presoja izključno pravilnost in zakonitost izpodbijanega dovoljenja in ne pravilnost in zakonitost inšpekcijske odločbe. Odločanje o ničnosti inšpekcijske odločbe torej v takem primeru ne spada v sodno pristojnost, odločba, za katero tožnik predlaga, da se izreče za nično, pa tudi ni predmet obravnavanega upravnega spora, zato sodišče za to odločbo ne more ugotavljati ničnostnih razlogov, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti ves čas postopka (drugi odstavek 37. člena ZUS-1).

18. Ob smiselni uporabi 1. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 je zato sodišče predlog za izrek ničnosti odločbe Inšpektorata RS za promet, energijo in prostor št. 06122-3145/2008 z dne 30. 1. 2013, zavrglo.

19. Glede izreka ničnosti inšpekcijske odločbe sodišče dodaja še, da je o identičnem zahtevku tožnice že odločalo, in sicer v upravnem sporu opr. št. I U 1582/2015, v zvezi s tožbo zoper odločbo, s katero je toženka predlog za izrek ničnosti inšpekcijske odločbe zavrnila. Takrat je sodišče ugotovilo, da ne gre za pravno nezmožnost izvršitve inšpekcijske odločbe, zato je bila tožba pravnomočno zavrnjena.

21. Po presoji sodišča je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, zanjo pa je toženka navedla tudi pravilne in utemeljene razloge. Sodišče jih zato na tem mestu ne ponavlja, temveč se nanje sklicuje (drugi odstavek 71. člena ZUS-1).

22. Predmet presoje v tej zadevi je pravilnost in zakonitost izpodbijanega dovoljenja. Kot je pravilno navedla že toženka, izdaja tega dovoljenja ni odvisna od inšpekcijskega postopka, ki je predhodno tekel zoper tožnico, ne od odločbe, izdane v tem postopku. Gre za dva povsem ločena postopka, saj se v postopku izdaje dovoljenja za poseg v naravo odloča o sprejemljivosti predlaganega posega v naravo, kot ga v svojem zahtevku opredeli vlagatelj, odločitev pa ni odvisna od razlogov in nagibov, iz katerih je vlagatelj zahteval izdajo tega dovoljenja. Tako je tudi v tej zadevi toženka neodvisno od dejanj, ki so bila tožnici naložena z inšpekcijsko odločbo, po 104 in 104.a členu ZON ter po Pravilniku presojala sprejemljivost posega v naravo, to je, ali lahko tak poseg ogrozi biotsko raznovrstnost, naravno vrednoto ali zavarovano območje, in kakšni omilitveni ukrepi bi bili potrebni, da do takega ogrožanja ne bi prišlo. O tem je odločala izključno na predlog tožnice in v okviru njenega zahtevka.

23. Skladno s 104. členom ZON se posegi v naravo, ki bi lahko ogrozili biotsko raznovrstnost, naravno vrednoto ali zavarovano območje, in za katere ni treba pridobiti dovoljenja po predpisih o urejanju prostora in drugih predpisih, opravijo na podlagi dovoljenja za poseg v naravo na podlagi ZON, pri čemer minister podrobneje določi posege v naravo in predpiše, kakšna dokumentacija je potrebna za pridobitev dovoljenja (1. in 3. odstavek 104. člena ZON). Dovoljenje za poseg v naravo se izda na podlagi pozitivnega mnenja organizacije, pristojne za ohranjanje narave (6. odstavek 104. člena ZON), pri čemer mora mnenje vsebovati oceno o vplivih oziroma posledicah teh posegov na varstvene cilje območij iz prvega odstavka 101. člena tega zakona in navedbo morebitnih omilitvenih ukrepov (drugi odstavek 104.a člena ZON). Če je poseg v naravo ugodno ocenjen, pristojni upravni organ izda dovoljenje za poseg v naravo, če pa je to dovoljenje pogojeno z izvedbo omilitvenih ukrepov, so ti ukrepi obvezna vsebina dovoljenja za poseg v naravo.

24. Ker je toženka ob upoštevanju Pravilnika ugotovila, da se tožničina vloga nanaša na pridobitev dovoljenja za zasipanje vodnega telesa, za katerega je pravilno uporabila določbe 104 in 104.a člena ZON, mnenji Zavoda RS za ohranjanje narave in Javnega zavoda Triglavski narodni park pa sta poseg v naravo pogojevali z dodatnimi omilitvenimi ukrepi, je toženka ob upoštevanju šestega odstavka 104. a člena ZON zahtevane omilitvene ukrepe pravilno umestila v izpodbijano odločbo. Razen omilitvenega ukrepa, ki se nanaša na dvoživke, in ga je drugostopenjski organ že razveljavil, sodišče drugih kršitev v zvezi s tem ni zasledilo.

25. Sodišče ne more pritrditi niti tožbenim navedbam, da je treba izpodbijano dovoljenje odpraviti, ker v njem ni dovolj določno opredeljen zahtevani material oziroma mesto njegovega izkopa ter ker ne vsebuje tudi dovoljenja za izkop tega materiala, zaradi česar naj ne bi bilo izvršljivo. Omilitveni ukrep, ki se nanaša na avtohtoni material, je v izpodbijanem dovoljenju opredeljen dovolj natančno, da je mogoče določiti material, s katerimi se predlagan poseg lahko opravi, določitev lokacije za izkop pa bi pomenil le dodatno omejitev tožnice, za katero toženka, kot je pravilno ugotovil že drugostopenjski organ, nima nikakršne pravne podlage. Enako velja tudi za dovoljenje za izkop, saj bi izdaja takega dovoljenja presegla tako postavljeni zahtevek, kot tudi materialnopravno upravičenje toženke.

26. Sodišče k temu pripominja še, da že zato, ker je izpodbijana odločba dovoljenje, ni mogoče govoriti o njeni izvršljivosti, saj izdaja dovoljenja ne pomeni vzpostavitve tožničine obveznosti, ki bi jo bilo mogoče (prisilno) izvršiti, temveč upravnopravno upravičenje za izvedbo posega v okviru in pod pogoji, določenimi v tem dovoljenju. Tudi to smiselno (in pravilno) izhaja že iz obrazložitve drugostopenjske upravne odločbe, enako kot (prav tako pravilno) stališče, da "izvršljivosti" izpodbijane odločbe ni mogoče vezati na vprašanje, ali bo s posegom na njeni podlagi mogoče ustrezno izvršiti inšpekcijsko odločbo, izdano v drugem postopku. Kot že večkrat poudarjeno, je namreč vsebina izdanega dovoljenja vezana na tožničin zahtevek in ne na inšpekcijsko odločbo.

27. Ker je sodišče iz navedenih razlogov presodilo, da je izpodbijano dovoljenje pravilno in zakonito, drugih kršitev, na katere pazi po uradni dolžnosti, pa tudi ni ugotovilo, je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

28. Odločitev o stroških temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

29. Sodišče je v tem upravnem sporu odločilo brez glavne obravnave, ker dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo izpodbijane odločbe, med strankama ni sporno (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

Zakon o ohranjanju narave (1999) - ZON  - člen 104, 104/1, 104/3, 104/6, 104a

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.