UPRS Sodba I U 1446/2017-12
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-09-13

Irena Grm (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), Lara Bartenjev

izredna pravna sredstva - razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici - očitna kršitev materialnega predpisa - nepopolno ugotovljeno dejansko stanje

Po drugem odstavku 274. člena ZUP lahko pristojni organ izdano odločbo razveljavi po nadzorstveni pravici, če je bil z njo očitno prekršen materialni predpis. Ker je razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici izredno pravno sredstvo, kar pomeni, da organ z njo lahko poseže v dokončno oziroma pravnomočno odločbo, je zaradi pravne varnosti in zaupanja v pravo še posebej pomembno, da organ strogo ostaja v mejah zakonskih razlogov za uporabo tega pravnega sredstva oziroma da je pri njegovi uporabi zadržan. V konkretni zadevi to pomeni, da se mora omejiti izključno na očitne kršitve materialnega predpisa, ne pa navedene zakonske določbe razlagati tako, da bi jo posredno širil na morebitne pomanjkljivosti pri ugotovitvi dejanskega stanja oziroma kršitve predpisanega postopka.

I. Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti št. 11102-14/2017/4 z dne 19. 6. 2017 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 347,70 EUR v 15 dneh od vročitve te sodbe, po poteku tega roka dalje z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti je z izpodbijano odločbo kot drugostopenjski organ po nadzorstveni pravici razveljavilo odločbo Zavoda RS za zaposlovanje št. 2170000606 z dne 12. 1. 2017. S to odločbo je Zavod RS za zaposlovanje kot prvostopenjski organ državljanu Bosne in Hercegovine izdal dovoljenje za zaposlitev. Toženka se sklicuje na tretjo točko prvega odstavka 42. člena Zakona o zaposlovanju, samozaposlovanju in delu tujcev (v nadaljevanju ZZSDT) po kateri je delodajalcu ali naročniku dela dve leti po pravnomočnosti odločbe prepovedano zaposlovanje in delo tujcev oziroma izvajanje storitev, če mu je bila izrečena globa po prvi, tretji, osmi, deveti, dvanajsti, triindvajseti, sedemindvajseti, devetindvajseti ali enaintrideseti točki prvega odstavka oziroma po drugem ali tretjem odstavku 217. člena Zakona o delovnih razmerjih (v nadaljevanju ZDR-1). Toženka je ugotovila, da je bila tožniku izrečena taka globa, zato meni, da je bila z razveljavljeno odločbo očitno kršena navedena določba ZZSDT in tretji odstavek Protokola o izvajanju sporazuma med Republiko Slovenijo in Bosno in Hercegovino o zaposlovanju državljanov Bosne in Hercegovine v Republiki Sloveniji, ki določa, da pristojni organ med drugim preveri tudi "druge pogoje za novo zaposlitev v skladu z zakonom, ki ureja zaposlovanje in delo tujcev". Toženka meni, da navedeno pomeni očitno kršitev materialnega predpisa, kar po drugem odstavku 274. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) pomeni razlog za razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici.

2. Tožnik se z odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da prvostopenjski organ ob izdaji razveljavljene odločbe ni bil seznanjen s tem, da je bila tožniku izrečena omenjena globa. Za ta podatek je toženka izvedela šele kasneje, po pravnomočnosti izdane odločbe. To pomeni, da glede na dejansko stanje, na podlagi katerega je prvostopenjski organ izdal razveljavljeno odločbo, materialni predpis ni bil očitno prekršen. Prvostopenjski organ namreč v času izdaje odločbe ni vedel, da je bila tožniku izrečena globa, kar pomeni, da ne gre za kršitev materialnega predpisa, temveč za nepopolno ugotovitev dejanskega stanja, kar ni razlog za razveljavitev odločbe po uradni dolžnosti. Tožnik zato sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi, toženki pa naloži tudi povračilo stroškov upravnega spora v roku 15 dni, v primeru zamude skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

3. Toženka v odgovoru na tožbo v bistvenem ponavlja razloge iz izpodbijane odločbe ter dodaja, da je dne 2. 10. 2017 od inšpektorata RS za delo dobila podatek, da je bila tožniku izrečena prej omenjena globa. Sklicuje se še na peto točko prvega odstavka 49. člena ZZSDT, po kateri Zavod podatke, ki jih potrebuje za izvajanje svojih pristojnosti v skladu s tem zakonom, brezplačno pridobiva iz evidenc inšpektorata za delo, po tretjem odstavku 49. člena istega zakona pa Zavod lahko podatke o pravnomočnih sklepih in odločbah o prekrških, ki v skladu s tem zakonom vplivajo na odločitve v posamičnih postopkih, pridobi iz evidenc Inšpektorata za delo z neposrednim vpogledom, iz evidenc Finančne uprave pa na podlagi vsakokratnega zahtevka. Meni, da ta zakonska podlaga Zavodu nalaga, da iz evidenc pridobi podatke, ki jih potrebuje za izvajanje svojih pristojnosti v skladu z ZZSDT, opustitev pa prav tako pomeni očitno kršitev materialnega predpisa.

4. Tožnik v nadaljnji pripravljalni vlogi v bistvenem ponavlja svoja stališča in navedbe iz tožbe.

6. Po drugem odstavku 274. člena ZUP lahko pristojni organ izdano odločbo razveljavi po nadzorstveni pravici, če je bil z njo očitno prekršen materialni predpis. Ker je razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici izredno pravno sredstvo, kar pomeni, da organ z njo lahko poseže v dokončno oziroma pravnomočno odločbo, je zaradi pravne varnosti in zaupanja v pravo še posebej pomembno, da organ strogo ostaja v mejah zakonskih razlogov za uporabo tega pravnega sredstva oziroma da je pri njegovi uporabi zadržan. V konkretni zadevi to pomeni, da se mora omejiti izključno na očitne kršitve materialnega predpisa, ne pa navedene zakonske določbe razlagati tako, da bi jo posredno širil na morebitne pomanjkljivosti pri ugotovitvi dejanskega stanja oziroma kršitve predpisanega postopka.

7. Če ni očitne kršitve materialnega zakona, torej ni razloga za razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici. Za tako kršitev lahko gre, če a) organ prve stopnje za ugotovljeno dejansko stanje in časovni trenutek ni uporabil materialnega predpisa, ki bi ga moral uporabiti, ampak napačen materialni predpis, ki ga v konkretnem primeru ni mogoče uporabiti; b) je organ prve stopnje za ugotovljeno dejansko stanje in časovni trenutek sicer uporabil pravilen materialni predpis, a ga je napačno razumel in razložil ter mu s tem dal napačno vsebino; ali c) da ob izbiri sicer pravilnega predpisa in njegovi pravilni razlagi organ prve stopnje predpisa ni pravilno uporabil, ker ni bila pravilno opravljena pravna subsumpcija ugotovljenega dejanskega stanja pod ustrezne pravne norme (Erik Kerševan in Vilko Androina, Upravno procesno pravo, druga, spremenjena in dopolnjena izdaja, GV Založba, Ljubljana 2017, stran 405).

8. Obseg, v katerem je treba ugotoviti dejansko stanje, je sicer res vezan na vsebino materialnih določb, v katerih je opredeljeno, katera dejstva so za odločitev relevantna in katera ne. Vendar pa to ne pomeni, da opustitev ugotovitve katerega od teh dejstev pomeni napačno uporabo materialnega prava. Če namreč niso ugotovljena vsa dejstva, potrebna za odločitev na podlagi materialnopravne določbe, to lahko pomeni le nepopolno ugotovitev dejanskega stanja, saj ni prišlo ne do uporabe napačnega materialnega predpisa, ne do njegove napačne razlage, niti do napačne subsumpcije dejanskega stanja, ki – nepopolno kot je – presoje o pravilnosti subsumpcije sploh ne omogoča.

9. Podobno velja tudi za upoštevanje pravil postopka, in sicer neglede na to, če so določena s predpisom, ki je sicer pretežno materialnopravne narave. Način izvajanja posameznih dokazov – npr. z vpogledom v uradno evidenco – in način dostopa do uradnih evidenc brez dvoma spadata med take procesne določbe, čeprav sta predpisana v ZZSDT, ki je v osnovi materialnopravni predpis. Taki določbi sta namreč namenjeni izključno izvedbi postopka, saj ne sami zase, ne skupaj z drugimi določbami ne dajeta podlage za vsebinsko odločitev o pravici ali obveznosti.

10. Tožnik ima torej prav, da okoliščina, da je toženka šele naknadno izvedela oziroma ugotovila, da ni izpolnjen eden izmed pogojev, ki jih materialni predpis določa za izdajo odločbe (delovnega dovoljenja), pomeni nepopolno ugotovitev dejanskega stanja oziroma, če dokazni postopek ni bil izveden v skladu s procesnimi določbami, kvečjemu kršitev določb postopka, ne pa tudi očitne kršitve materialnega predpisa. V takem primeru torej ni izpolnjen zakonsko predpisani pogoj za razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici iz drugega odstavka 274. člena ZUP.

11. Izpodbijana odločitev torej nima podlage v določbah ZUP, zato je sodišče v skladu s tretjo točko prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) izpodbijano odločbo odpravilo. Po tretjem odstavku istega člena sodišče v takem primeru vrne zadevo organu, ki je upravni akt izdal, v ponoven postopek, zadeva pa se vrne v stanje, v katerem je bila, preden so bili odpravljeni akti izdani.

12. Kot izhaja iz navedenih razlogov, je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom, zato je sodišče v skladu s prvo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na seji.

13. Kadar sodišče tožbi ugodi in izpodbijani upravni akt odpravi, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov v pavšalnem znesku, v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožnika v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopal odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek tretjega člena Pravilnika) povišani za 22% DDV, torej za 62,70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika; OZ), plačana sodna taksa za postopek pa bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1.c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah; ZST-1).

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 274, 274/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.