UPRS Sodba I U 309/2016
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-04-13

Andrej Kmecl (preds.), Irena Grm (poroč.), Lara Bartenjev

elektronske komunikacije - spor med operaterjem in končnim uporabnikom - naročniško razmerje - formularna pogodba - splošni poslovni pogoji - sprememba splošnih pogojev - prekinitev pogodbe - strošek zaradi prekinitve pogodbe

Ob sklenitvi naročniške pogodbe v obravnavanem primeru tožeča stranka med stroške, ki nastanejo zaradi prekinitve pogodbe, ni vključila spornega administrativnega stroška za prekinitev naročniškega razmerja. Ker pa so stroški, ki nastanejo ob prekinitvi pogodbe, obvezna sestavina pogodbe, ki jo zakon določa v korist naročnika kot šibkejše stranke, in bi jih tožeča stranka kot operater morala predvideti že ob sklenitvi pogodbe, se sodišče strinja s toženo stranko, da tožeča stranka ne more enostransko dopolnjevati naročniške pogodbe z vključitvijo obravnavnega administrativnega stroška za prekinitev pogodbe.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je tožena stranka delno ugodila predlogu uporabnika A.A. (v nadaljevanju stranka z interesom) za rešitev spora s tožečo stranko, tako da je tožeči stranki na računu številka 15290063486 z dne 11. 2. 2015 pri postavki "Administrativni strošek prekinitve naročniškega razmerja" naložila odpis zaračunanega zneska v višini 16,00 EUR z DDV, v preostalem delu (glede zaračunavanja storitev v spornem obdobju preklopa) pa je zahtevek zavrnila. Iz obrazložitve izpodbijanega dela odločbe izhaja, da administrativni strošek za prekinitev naročniškega razmerja ob sklenitvi naročniške pogodbe ni bil dogovorjen. Po presoji tožene stranke pa naknadne enostranske spremembe splošnih pogojev in cenika ne zavezujejo stranke z interesom, in sicer kljub obvestilu o spremembi pogojev v skladu z 129. členom Zakona o elektronskih komunikacijah (v nadaljevanju ZEKom-1). Meni namreč, da je treba navedeno zakonsko določbo, ki odstopa od splošnih pravil urejanja civilnih razmerij, razlagati restriktivno, in da sme operater enostransko spreminjati le že dogovorjene sestavine naročniškega razmerja, ne pa dodajati novih obveznosti.

2. Tožeča stranka se ne strinja z izpodbijano odločbo v delu, ki se nanaša na odpis zaračunanega zneska za administrativni strošek prekinitve naročniškega razmerja v višini 16,00 EUR z DDV, in zoper ta del vlaga tožbo. Navaja, da je določba 129. člena ZEKom-1 jasna ter da je naročnike o spremembi splošnih pogojev in cenika obvestila v skladu z navedeno določbo ZEKom-1 in Splošnim aktom o obliki ter načinu objave obvestila o spremembi pogojev iz naročniške pogodbe (Ur. l. RS, št. 62/2013, v nadaljevanju Splošni akt), stranka z interesom pa je imela možnost, da od pogodbe odstopi. S tem naj bi ravnala tudi v skladu s sodno prakso Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju Sodišče EU), kot izhaja iz sodbe v zadevi Nemzeti Fogyasztóvédelmi Hatóság, C-472/10, to je, da morajo biti razlogi oziroma metoda spreminjanja stroškov, povezanih s storitvijo, ki jo je treba zagotoviti, navedeni jasno in razumljivo, pogodbeniki pa imajo pravico pogodbo odpovedati. Meni, da je v izpodbijani določbi uporabljena razlaga 129. člena ZEKom-1 preveč restriktivna in da je s tem neutemeljeno omejena možnost operaterjev, da obstoječe določbe splošnih pogojev spremenijo ali dopolnijo. Ker zakon govori o "vsaki spremembi pogojev, določenih v naročniški pogodbi" naj bi bilo jasno, da gre tudi za pogoje, ki z naročniško pogodbo doslej niso bili urejeni. Obrazložitev, da se dopolnitev splošnih pogojev obravnava drugače kot sprememba, naj bi bila pomanjkljiva in nejasna, zaradi česar naj bi bila podana bistvena kršitev pravil upravnega postopka. Postopanje tožene stranke naj bi bilo v nasprotju s ciljem in namenom zakonodajalca, ki naj bi imel v mislih vsako spremembo naročniške pogodbe. Meni, da izpodbijana razlaga ni v korist naročnika oziroma jih spravlja v neenak položaj z novimi naročniki. S spremembami naj bi namreč naročniku omogočila tudi uporabo dodatnih storitev (npr. priklop, popravila in ostala tehnična in vzdrževalna dela), ki jih pred tem ni opravljala. Toženi stranki še očita, da ni pojasnila, za koga veljajo novi pogoji in cenik, oziroma ni določila načina njihove uporabe, niti ni pojasnila, kako naj bi tožena stranka nove storitve opravljala in zaračunavala starim naročnikom. Meni, da je naročnik, ki se s spremenjenimi pogoji ne strinja, zavarovan s pravico, da brez pogodbene kazni, stroškov prekinitve in brez odpovednega roka (tudi v času vezave) prekine naročniško razmerje. Sklicevanje tožene stranke na šesti odstavek 30. člena Direktive 2002/20/ES, spremenjene z Direktivo 2009/136/ES, naj bi bilo neprimerno. Navaja še, da je zaračunavanje administrativnih stroškov prekinitve naročniškega razmerja običajna praksa operaterjev v Republiki Sloveniji in tudi v drugih panogah, npr. bančni, banke pa naj ne bi bile dolžne obveščati naročnikov. Uveljavlja tudi, da izpodbijana odločitev posega v njeno pravico do proste podjetniške pobude, ki jo varuje 74. člen Ustave, in lastninsko pravico na zaračunanih postavkah, ki jo varuje 33. člen Ustave.

3. Tožena stranka v odgovoru na tožbo sodišču predlaga naj tožbo zavrže oziroma zavrne. Navaja, da je glede na datum vročitve izpodbijane odločbe tožeči stranki (29. 1. 2016) in datum prejema tožbe na sodišču, kot je naveden na sprejemnem žigu (14. 3. 2016), podana velika verjetnost, da je tožba prepozna. Sicer meni, da je jezikovna razlaga, ki jo uveljavlja tožeča stranka, napačna, saj je treba razlikovati med spremembo in dopolnitvijo pogojev. To naj bi potrjevalo tudi besedilo 5. člena Splošnega akta. Nasprotuje tožbenim očitkom glede nejasnosti obrazložitve. Sodba Sodišča EU C-472/10 naj ne bi bila relevantna za odločitev, saj se nanaša na nepoštene pogodbene pogoje. S sklicevanjem na 30. člen Direktive naj bi v izpodbijani odločbi želela le opozoriti na potencialno problematičnost posegov v sklenjena naročniška razmerja. Neprimerno naj bi bilo tožbeno sklicevanje na nižje pravno varstvo uporabnikov v drugih panogah. Nasprotuje tudi očitkom o kršitvi pravic iz 33. in 74. člena Ustave.

4. Stranka z interesom v odgovoru na tožbo navaja, da je tožeča stranka s spremenjenimi pogoji enostransko posegla v prej sklenjeno pogodbeno razmerje. Meni, da je treba ob obstoju več različic pogojev nejasna pogodbena določila razlagati v korist šibkejše stranke. Predlaga zavrnitev tožbe.

6. Pomisleki tožene stranke o pravočasnosti tožbe niso utemeljeni. Tožba je bila namreč priporočeno na naslov sodišča poslana že 26. 2. 2016, torej v okviru tridesetdnevnega roka od vročitve izpodbijane odločbe. Z izvodom tožbe, ki ga je sodišče prejelo 14. 3. 2016 in je bil vročen toženi stranki, je tožeča stranka po pozivu sodišča (prvi odstavek 31. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1) odpravila pomanjkljivosti v tožbi.

7. Tožeča stranka neutemeljeno uveljavlja, da je izpodbijana odločba obremenjena s kršitvijo pravil upravnega postopka v smislu 7. točke drugega odstavka 237. člena Zakon o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), s čimer uveljavlja tožbeni razlog iz 3. točke prvega odstavka v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1. Očitana kršitev je podana le, če je obrazložitev odločbe tako pomanjkljiva, da se je ne da preizkusiti. V obravnavni zadevi ne gre za tak primer, saj so v izpodbijani odločbi navedena vsa pravno odločilna dejstva, jasno pa je razvidno tudi (vključno z razlikovanjem med spremembo in dopolnitvijo splošnih pogojev), kateri so bili tisti materialnopravni razmisleki, na katere je tožena stranka oprla svojo odločitev.

8. Izpodbijana odločba je po presoji sodišča tudi materialnopravno pravilna in zakonita.

9. V obravnavani zadevi je tožena stranka na podlagi drugega odstavka 218. člena ZEKom-1 odločila v sporu iz druge alineje prvega odstavka 217. člena ZEKom-1 (spori končnih uporabnikov). Med strankama je sporno, ali je imela tožeča stranka pravico, da na podlagi spremenjenih splošnih pogojev stranki z interesom ob menjavi operaterja zaračuna administrativni strošek za prekinitev naročniškega razmerja. Med strankami ni sporno, da gre za strošek, ki ob sklenitvi pogodbe ni bil dogovorjen; da je tožeča stranka to storitev vključila v enostransko spremenjene splošne pogoje in cenik; da je stranko z interesom obvestila o navedeni spremembi ter da stranka z interesom po prejemu obvestila o spremembi pogojev v predpisanem roku od pogodbe ni odstopila.

10. Naročniška pogodba je dvostransko obligacijsko razmerje. Za tovrstna razmerja po splošnih pravilih obligacijskega prava velja, da je pogodba sklenjena, ko se pogodbeni stranki sporazumeta o njenih bistvenih pogojih (15. člen Obligacijskega zakonika, v nadaljevanju OZ). Pogoji, ki jih določi en pogodbenik, bodisi da so vsebovani v formularni pogodbi bodisi da se pogodba nanje sklicuje, skladno z določbami 120. člena OZ dopolnjujejo posebne dogovore med pogodbenikoma. Z vključitvijo splošnih pogojev pogodbe v konkretno pogodbeno razmerje ti pogoji oziroma določila torej postanejo pogodbena pravila. Ker pa sprememba splošnih pogojev pomeni obenem tudi spremembo pogodbe, enostranska sprememba pogojev po splošnih pravilih obligacijskega prava ne vpliva na že obstoječa pogodbena razmerja (prim. sodbo Vrhovnega sodišča II Ips 299/2011 z dne 2. 7. 2013).

11. Drugače od navedenih splošnih pravil obligacijskega prava, ki veljajo za dvostranska pogodbena razmerja, drugi odstavek 129. člena ZEKom-1 operaterju omogoča, da med trajanjem naročniškega razmerja enostransko spremeni pogoje, določene v naročniški pogodbi.

12. V drugem odstavku 129. člena ZEKom-1 je določeno, da morajo biti naročniki o vsaki spremembi pogojev, določenih v naročniški pogodbi, obveščeni najmanj 30 dni pred predlagano uveljavitvijo sprememb. Pri tem morajo biti naročniki obveščeni, da imajo, razen če je sprememba pogojev, določenih v naročniški pogodbi, potrebna zaradi uskladitve s tem zakonom oziroma na njegovi podlagi sprejetimi predpisi, v istem roku pravico brez odpovednega roka, brez plačila stroškov prekinitve naročniškega razmerja in brez pogodbene kazni odstopiti od naročniške pogodbe, če se s predlaganimi spremembami ne strinjajo. Agencija lahko s splošnim aktom predpiše obliko in način objave obvestila.

13. Gre torej za specialno ureditev, ki jo je zato treba razlagati v skladu z namenom specialnega zakona.

14. Med cilji zakona, ki jih našteva 2. člen ZEKom-1, sta tudi pospeševanje razvoja elektronskih komunikacij in varstvo pravic uporabnikov. Vsebinsko enaka cilja (to je razpoložljivost kakovostnih javno dostopnih storitev z učinkovito konkurenco ter varstvo interesov in pravic končnih uporabnikov)

zasleduje tudi Direktiva 2002/22/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 7. marca 2002 o univerzalni storitvi in pravicah uporabnikov v zvezi z elektronskimi komunikacijskimi omrežji in storitvami (Direktiva o univerzalnih storitvah), spremenjena z Direktivo 2009/136/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. novembra 2009 (v nadaljevanju Direktiva), ki je z ZEKom-1 prenesena v slovenski pravni red.

15. Sodišče se strinja s toženo stranko, da je ob dejstvu, da so naročniška razmerja praviloma sklenjena za nedoločen čas, ravno dinamičnost razvoja na področju elektronskih komunikacij tisti razlog, ki terja odstop od splošnih pravil obligacijskega prava o spreminjanju dvostranskih pogodbenih razmerij. Pravila o enostranskem spreminjanju pogojev, določenih v naročniški pogodbi, operaterju tako omogočajo, da tudi obstoječim naročnikom zagotovi z razvojem usklajene storitve.

16. Upoštevaje v zakonu in navedeni direktivi izraženo zahtevo po posebnem varstvu končnih uporabnikov, pa se sodišče strinja tudi z razlago, da je treba ureditev iz drugega odstavka 129. člena ZEKom-1 razlagati restriktivno.

17. Uporabniki so v naročniškem razmerju šibkejša stranka. Pogodbeno vsebino s splošnimi pogoji oziroma vnaprej pripravljeno formularno pogodbo namreč določa operater, ki je kot subjekt, ki zagotavlja elektronska komunikacijska omrežja in storitve, strokovnjak na tem področju. ZEKom-1 zato v prvem odstavku 129. člena določa minimalno vsebino, ki jo mora v jasni, razumljivi in lahko dostopni obliki vsebovati naročniška pogodba. Med minimalnimi pogodbenimi določili, ki jih mora vsebovati naročniška pogodba, so po tretji alineji 5. točke prvega odstavka 129. člena ZEKom-1 tudi določbe o času veljavnosti naročniške pogodbe in pogojih za njeno podaljšanje ter pogojih prekinitve naročniške pogodbe ali izvajanja določene storitve ter s tem v zvezi tudi podatki o vseh obveznostih plačil, nastalih zaradi prekinitve pogodbe, vključno z vsemi povračili stroškov glede prejete terminalske opreme. Zakon torej med minimalno vsebino naročniške pogodbe določa tudi stroške, ki nastanejo zaradi prekinitve pogodbe.

18. Ob sklenitvi naročniške pogodbe v obravnavanem primeru tožeča stranka med stroške, ki nastanejo zaradi prekinitve pogodbe, ni vključila spornega administrativnega stroška za prekinitev naročniškega razmerja. Ker pa so stroški, ki nastanejo ob prekinitvi pogodbe, obvezna sestavina pogodbe, ki jo zakon določa v korist naročnika kot šibkejše stranke, in bi jih tožeča stranka kot operater morala predvideti že ob sklenitvi pogodbe, se sodišče strinja s toženo stranko, da tožeča stranka ne more enostransko dopolnjevati naročniške pogodbe z vključitvijo obravnavnega administrativnega stroška za prekinitev pogodbe.

19. Navedeno pomeni, da v tem primeru ne gre za tako spremembo pogojev, ki jo ureja drugi odstavek 129. člena ZEKom-1. Za odločitev zato ni pomembno, da je tožeča stranka stranko z interesom o obravnavani dopolnitvi pogojev obvestila na način, predpisan v navedeni določbi ZEKom-1, in da stranka z interesom ni izkoristila možnosti za odstop od pogodbe. Prav tako se tožeča stranka v zvezi s trditvami o načinu obveščanja uporabnikov o spremembah in njihovi pravici do odstopa neutemeljeno sklicuje na sodbo Sodišča EU v zadevi Nemzeti Fogyasztóvédelmi Hatóság, C-472/10. Navedena sodba se namreč nanaša na drugačno dejansko in pravno situacijo, saj gre za razlago Direktive Sveta 93/13/EGS z dne 5. 4. 1993 o nedovoljenih pogojih v potrošniških pogodbah, in sicer v zvezi z vprašanjem (ne)poštenosti pogoja iz splošnih pogojev potrošniških pogodb, s katerim ponudnik enostransko spremeni stroške, povezane s storitvijo, ki jo je treba zagotoviti.

20. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da sklicevanje na šesti odstavek 30. člena Direktive

(ki je v slovensko zakonodajo prenesen z določbo drugega odstavka 130. člena ZEKom-1)

, ni uporabljeno kot nosilni razlog za odločitev tožene stranke. Ker za odločitev o neutemeljenosti tožbe zadostuje že pojasnjena razlaga drugega odstavka 129. člena ZEKom-1, se sodišče ni ukvarjalo s tožbenimi ugovori o razlagi navedene določbe Direktive, ki glede na dejansko in pravno situacijo obravnavane zadeve niso odločilni.

21. Izpodbijana odločba temelji na uporabi specialne ureditve ZEKom-1 za področje zagotavljanja elektronskih komunikacijskih omrežij in izvajanja elektronskih komunikacijskih storitev, ki obenem odstopa od siceršnje ureditve spreminjanja dvostranskih pogodbenih razmerij, zato tožeča stranka ne more uspeti s trditvami o nižjem varstvu končnih uporabnikov oziroma potrošnikov v drugih gospodarskih panogah, za katere se ne ZEKom-1 ne uporablja.

22. Upoštevaje določbe 142., 217. in 218. člena ZEKom-1 je predmet spora in s tem obseg odločanja tožene stranke opredeljen s predlogom za rešitev spora, ki ga pri toženi stranki vloži končni uporabnik. Tožeča stranka izpodbijani odločbi zato neutemeljeno očita pomanjkljivost obrazložitve o tem, kako in za koga veljajo spremenjeni splošni pogoji in cenik, saj to glede na predlog stranke z interesom ni bilo predmet odločanja. To velja tudi za druge spremenjene določbe pogojev in cenika (npr. nove storitve priklopa, popravila ter ostala tehnična in vzdrževalna dela, ki jih ob sklenitvi pogodbe ni izvajala in s katerimi naj bi tudi dopolnila splošne pogoje), na katere se v tožbi sklicuje. Poleg tega pa tožeča stranka niti ne pojasni, v čem naj bi bile navedene dodatne storitve glede na njihovo naravo in vsebino primerljive z obravnavanim administrativnim stroškom za prekinitev naročniškega razmerja in zakaj naj bi bil obstoječi naročnik zato v slabšem položaju glede na nove naročnike. Ni namreč mogoče primerjati dopolnitve pogodbe z administrativnim stroškom za prekinitev razmerja, to je storitve, ki jo je tožeča stranka dolžna izvajati že po zakonu in zato zanjo (pravočasno) predvideti stroške, in dopolnitve pogodbe s cenami za storitve, ki jih tožeča stranka pred tem ni izvajala.

23. Tudi tožbeni očitki o posegu v pravice iz 33. in 74. člena Ustave niso utemeljeni. Ker je bil predmet tega spora vprašanje, ali je tožeča stranka na podlagi sklenjene naročniške pogodbe uporabniku lahko zaračunala administrativni strošek zaradi prekinitve pogodbe (torej vprašanje, ali je sploh obstajala pravna podlaga za to, da je uporabniku zaračunala ta strošek), se tožeča stranka v zvezi tem stroškom ne more sklicevati na lastninsko varstvo iz 33. člena Ustave. Neutemeljeno se zato sklicuje tudi na sodbo tega sodišča I U 1660/2011 in sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice, saj zadeve, ki jih navaja, po dejanskih in pravnih okoliščinah z obravnavno niso primerljive. Glede na pojasnjeno vsebino spora pa niso utemeljene niti trditve o posegu v pravico tožeče stranke, da sama oblikuje svoje poslovanje in določa svojo cenovno politiko, niti v njeno pogodbeno avtonomijo, v okviru katere se o obsegu storitev in njihovi ceni dogovarja s pogodbenimi strankami. Zato je neutemeljeno tudi s tem povezano zatrjevanje o posegu v svobodno gospodarsko pobudo, ki jo varuje 74. člen Ustave.

24. Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je tožba neutemeljena, zato jo je zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1.

25. Odločitev o stroških temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri v primeru, ko sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Prim. sodbo SEU v zadevi Verein für Konsumenteninformation, C-326/14, z dne 26. 11. 2015, tč. 20 in 21.

Brez poseganja v najkrajše pogodbeno obdobje države članice zagotovijo, da pogoji in postopki za prekinitev pogodbe ne odvračajo od zamenjave ponudnikov storitev.

Ne glede na minimalno pogodbeno obdobje vezave pogoji in postopki za prekinitev pogodbe ne smejo odvračati od zamenjave izvajalca storitev.

Zakon o elektronskih komunikacijah (2012) - ZEKom-1  - člen 129, 129/1, 129/2, 217

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.