UPRS sodba III U 203/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-09-16

Lea Chiabai (preds.), Andrej Orel (poroč.), Valentina Rustja

odobritev pravnega posla - predkupni upravičenci - vrsti red predkupnih upravičencev - zakupnik zemljišča - vpis zakupnega razmerja v zemljiško knjigo

Ob ugotovitvi, da so izpolnjene vse predpostavke za veljavnost zakupnega razmerja, po mnenju sodišča takemu zakupnemu razmerju pripada predkupna pravica po 23. členu ZKZ, v primeru, da se je predkupni upravičenec ob prijavi na zakupno razmerje skliceval in za to predložil dokaze o obstoju predkupne pravice. 1. točka drugega odstavka 27. člena ZKZ namreč določa, da lahko uveljavlja prednostno pravico zakupnik, pri tem pa ne določa dodatnega pogoja, da bi moral biti zakup vpisan v zemljiško knjigo. Po mnenju sodišča dejstvo, da zakupno razmerje v konkretnem primeru ni bilo vknjiženo v zemljiško knjigo, tožnica pa ga je ob prijavi pravnega posla uveljavlja in dokazovala, ne more imeti učinkov na tretje osebe.

I. Tožbi se ugodi in se izpodbijana odločba Upravne enote Koper, št. 330-686/2013-20 z dne 14. 1. 2015 odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Stroškovni zahtevek stranke z interesom Mestne občine Koper se zavrne.

1. Z izpodbijano odločbo je upravni organ prve stopnje v točki 1. izreka odobril pravni posel za promet s kmetijskim zemljiščem parc. št. 511/7 k.o. ..., sklenjen na podlagi sprejema ponudbe, št. 330-298/2013 med Mestno občino Koper  kot prodajalko in A.A. kot sprejemnikom ponudbe. V točki 2 izreka je zavrnil pravni posel, sklenjen s pogodbo o prodaji nepremičnine št. 478-423/2012 z dne 29. 3. 2013, med prodajalcem Mestno občino Koper in B.B. kot kupovalko za kmetijsko zemljišče s parc. št. 511/7 k.o. ...

2. V obrazložitvi izpodbijane odločbe navaja, da je v zadevi odločal v ponovnem postopku, po tem, ko je upravni organ druge stopnje odpravil odločbo, s katero je upravni organ prve stopnje B.B. odobril pravni posel na podlagi pogodbe o prodaji nepremičnin št. 478-423/2012 z dne 29. 3. 2013, sklenjeno med Mestno občino Koper in B.B.

3. Po določbi drugega odstavka 20. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ) so stranke v postopku odobritve pogodbene stranke in vsi, ki so sprejeli ponudbo v skladu s tem zakonom. Ponudba za prodajo navedenega kmetijskega zemljišča je bila objavljena na oglasni deski Upravne enote Koper in enotnem državnem portalu e-uprave. V zakonitem roku so izjavo sprejema ponudbe podali B.B., ki je uveljavljala predkupno pravico kot zakupnik zemljišča, ki je naprodaj ter A.A., ki je uveljavljal predkupno pravico kot drug kmet. Vlogo za odobritev pravnega posla sta podala znotraj predpisanega 60-dnevnega roka, ki ga določa prvi odstavek 22. člena ZKZ. Iz vpogleda v register kmetijskih gospodarstev z dne 17. 11. 2014 za nosilca A.A. je razvidno, da ima v obdelavi 34690 ha kmetijskih površin in se, kot izhaja iz odločbe Upravne enote Grosuplje z dne 7. 1. 2013, šteje za kmeta.

4. V nadaljevanju upravni organ prve stopnje ugotavlja, da zakupno razmerje za sporno zemljišče med Mestno občino Koper in B.B. v zemljiški knjigi ni vpisano tako, kot to določa določba 28. člena ZKZ, zato nima učinka do tretjih oseb. B.B. tako ne more uspešno uveljavljati predkupne pravice kot zakupnica. Iz ugotovljenega sledi, da je A.A. predkupni upravičenec po ZKZ kot drugi kmet. Po proučitvi navedenega, upravni organ ugotavlja, da so za parc. št. 511/7 k.o. ... izpolnjeni pogoji za odobritev pravnega posla in je v skladu z določbami 19. člena ZKZ in na podlagi 22. člena ZKZ odločil, kot izhaja iz prve točke izreka izpodbijane odločbe.

5. Ker v skladu s 3. alineo drugega odstavka 19. člena ZKZ in na podlagi drugega odstavka 22. člena ZKZ  niso izpolnjeni pogoji za odobritev pravnega posla med Mestno občino Koper in B.B., je odločil še, kot je navedeno v 2. točki izreka.

6. Upravni organ druge stopnje Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano je s svojo odločbo št. 33008-71/2015/2 z dne 1. 7. 2015 pritožbo tožeče stranke zoper izpodbijano odločbo zavrnil in v obrazložitvi dodatno pojasnil razloge zakaj tožnica v konkretni zadevi ne more uveljavljati predkupne pravice kot zakupnica na podlagi 3. točke prvega odstavka 23. člena ZKZ, saj svoje predkupne pravice, ker zakup ni vpisan v zemljiško knjigo, ni izkazala.

7. Tožnica v tožbi navaja, da je upravna enota z izdano odločbo pravilno ugotovila dejansko stanje, da je zakupno razmerje zakupnice B.B. na predmetni nepremičnini izkazano in je veljavno, saj obstoj zakupnega razmerja nihče ne izpodbija. Zakupno razmerje obstaja na podlagi veljavne pisne pogodbe, ki je bila sklenjena s pravno prednico sedanje lastnice. Odločitev upravnega organa prve stopnje, da zaradi nevpisa veljavne pisne zakupne pogodbe v zemljiško knjigo ni prednostna upravičenka, ni pravilna. Vpis v zemljiško knjigo ni konstitutivne narave. Oblikovalne učinke imajo zgolj vknjižbe stvarnih pravic, najem pa je obligacijska pravica. V konkretnem primeru so izpolnjene vse predpostavke za veljavnost zakupnega razmerja, to je veljavna pisna zakupna pogodba, iz katere izhaja, da je tožnica veljavna zakupnica sporne parcele. Postopek odobritve po ZKZ sta pogodbeni stranki v 1. členu zakupne pogodbe z dne 16. 7. 2008 ugotovili in to s podpisom potrdili, takšnemu zakupnemu razmerju pa pripada predkupna pravica po 23. členu ZKZ in jo je upravna enota dolžna spoštovati. Sklicevanje na odsotnost vpisa v zemljiško knjigo, kot razlog za nepriznavanje predkupne pravice in neodobritev pravnega posla s kmetijskim zemljiščem, je v konkretnem primeru nepravilno.

8. Upravni organ prve stopnje načelo publicitete vpisa v zemljiško knjigo tolmači napačno. A.A. v konkretnem primeru ni tretja oseba, ki bi imela pravni interes, ki ga edinega priznava in varuje načelo publicitete, temveč zgolj ekonomski interes, to je, da bi kupil konkretno zemljišče, tako da se ne more sklicevati na načelo zaupanja v zemljiško knjigo, ki tudi v primeru publicitetnih vpisov ščiti le pravno varnost tretjih oseb, ki imajo pravni interes. Sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo tožene stranke odpravi.

9. Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri razlogih izpodbijane odločbe in odločbe upravnega organa druge stopnje ter sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo tožene stranke odpravi.

10. Prizadeta stranka Mestna občina Koper v odgovoru na tožbo predlaga, da sodišče tožbo tožnice kot neutemeljeno zavrne.

12. Iz upravnega spisa nedvomno izhaja, da je tožnica pri upravnem organu prve stopnje vložila vlogo za odobritev pravnega posla pri prometu s kmetijskimi zemljišči, kmetijo ali gozdom. V zadevi ni sporno, da je vlogi, v skladu s prvim odstavkom 22. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ), priložila pogodbo o prodaji sporne nepremičnine, sklenjeno med njo in prodajalcem Mestno občino Koper ter kopijo zakupne pogodbe z dne 16. 7. 2008, ki jo je sklenila z Skladom kmetijskih zemljišč in gozdov RS, kot pravnim prednikom prodajalca. V zadevi tudi ni sporno, da je tožnica za predmetno zemljišče s pravnim prednikom prodajalca, Skladom kmetijskih zemljišč in gozdov, sklenila pisno zakupno pogodbo za čas do 31. 12. 2017. Nadalje ni sporno, da zakupna pogodba v zemljiško knjigo ni vpisana. Ponudba za prodajo predmetnega zemljišča je bila objavljena na oglasni deski upravnega organa prve stopnje in enotnem državnem portalu e-uprave od 20. 2. 2013 do 22. 3. 2013, v zakonitem roku, ki ga določa prvi odstavek 22. člena ZKZ, pa sta izjavo o sprejemu ponudbe podala tožnica, ki je uveljavljala predkupno pravico kot zakupnik zemljišča, ki je naprodaj ter A.A.-prizadeta stranka, ki je uveljavljal predkupno pravico, kot drug kmet.

13. Po tretjem odstavku 19. člena ZKZ, se pravni posel za pridobitev kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije ne odobri, če niso izpolnjeni pogoji iz 18. člena ZKZ, če promet ni potekal po postopku in na način, določen z ZKZ in če ni upoštevan prednostni vrsti red kupcev po 23. členu ZKZ. Pri nakupu kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije, če ni glede kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije z drugimi zakonu določeno drugače, v skladu s prvim odstavkom 23. člena ZKZ lahko uveljavljajo predkupno pravico predkupni upravičenci po naslednjem vrstnem redu: 1. solastnik, 2. kmet, katerega zemljišče, ki ga ima v lasti, meji na zemljišče, ki je naprodaj, 3. zakupnik zemljišča, ki je naprodaj, 4. drugi kmet, 5. kmetijska organizacija ali samostojni podjetnik posameznik, ki jima je zemljišče ali kmetija potrebna za opravljanje kmetijske oziroma gospodarske dejavnosti in 6. Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov RS za Republiko Slovenijo.

14. V zadevi je sporno, ali ima tožnica kot zakupnica zemljišča, ki je naprodaj predkupno pravico pred drugim sprejemnikom ponudbe, to je kmetom-prizadeto stranko, glede na to, da zakupna pogodba ni vknjižena v zemljiški knjigi.

15. Za zakupna razmerja po ZKZ se uporabljajo določbe Zakona o obligacijskih razmerjih, koliko v ZKZ ni določeno drugače (peti odstavek 27. člena ZKZ). ZKZ v petem odstavku 26. člena določa, da mora biti zakupna pogodba sklenjena v pisni obliki, sicer nima pravnega učinka. Po določbi prvega odstavka 27. člena ZKZ se za zakup smiselno uporabljajo določbe od 19. do 24. člena ZKZ, razen določb prvega, drugega in tretjega odstavka 23. člena ZKZ. V drugem odstavku 27. člena je določeno, da pri zakupu kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije, če ni glede kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije z drugimi zakoni določeno drugače, lahko uveljavljajo prednostno pravico v tem odstavku navedeni upravičenci po tam navedenem vrstnem redu, pri čemer ima zakupnik prednost pred drugim kmetom (1. in 3. točka drugega odstavka 27. člena ZKZ). V primeru, da so predmet zakupa nepremičnine, ki so v lasti Republike Slovenije ali občine, dovoljenje upravne enote in mnenje občine ni potrebno (šesti odstavek 27. člena ZKZ). Zakupno razmerje se v skladu s predpisi vknjiži v zemljiški knjigi in v zemljiškem katastru (prvi odstavek 28. člena ZKZ). Skladno z zakupno pogodbo za konkretno zemljišče, ob upoštevanju prvega in drugega odstavka 28. člena ZKZ, bi morala predlagati vpis zakupnega razmerja v zemljiško knjigo tožnica v roku 30 dni od izpolnitve pogojev za vpis.

16. Zakupna pogodba je, glede na navedeno, obligacijska pogodba, zato vpis pogodbe v zemljiško knjigo nima oblikovalnega učinka v skladu s 7. členom Zakona o zemljiški knjigi (v nadaljevanju ZZK-1), saj le ta velja le za stvarne pravice na nepremičninah, za kar pa ne gre v konkretni zadevi. Vpis v zemljiško knjigo ima tako torej proti tretjim osebam učinek le zaradi upoštevanja načela zaupanja v zemljiško knjigo iz 8. člena ZZK-1. Glede na navedeno je torej, po mnenju sodišča, zakupna pogodba veljavna, kolikor je bila sklenjena v skladu s 26. in 27. členom ZKZ, ne glede na to, ali je bilo zakupno razmerje vpisano v zemljiško knjigo. Zamuda 30-dnevnega roka za predlaganje vpisa, glede na določila IV. poglavja ZKZ, ne more imeti za posledico neveljavnost zakupne pogodbe, veljavnost zakupne pogodbe pa je pogoj za uveljavljanje predkupne pravice zakupnika. Ob ugotovitvi, da so izpolnjene vse predpostavke za veljavnost zakupnega razmerja, po mnenju sodišča takemu zakupnemu razmerju pripada predkupna pravica po 23. členu ZKZ, v primeru, da se je predkupni upravičenec ob prijavi na zakupno razmerje skliceval in za to predložil dokaze o obstoju predkupne pravice. 1. točka drugega odstavka 27. člena ZKZ namreč določa, da lahko uveljavlja prednostno pravico zakupnik, pri tem pa ne določa dodatnega pogoja, da bi moral biti zakup vpisan v zemljiško knjigo. Po mnenju sodišča dejstvo, da zakupno razmerje v konkretnem primeru ni bilo vknjiženo v zemljiško knjigo, tožnica pa ga je ob prijavi pravnega posla uveljavlja in dokazovala, ne more imeti učinkov na tretje osebe. Prizadeta stranka namreč v konkretnem primeru, po mnenju sodišča, ni tretja oseba, ki bi imela pravni interes, ki ga priznava in varuje načelo zaupanja v zemljiško knjigo iz 8. člena ZZK-1. Prizadeta stranka je v zakonskem roku le podala izjavo o sprejemu ponudbe in uveljavljala predkupno pravico, kot drug kmet in s tem izrazila svoj interes za nakup. Pri tem se ne more sklicevati na načelo zaupanja v zemljiško knjigo, saj ta vpis ščiti le pravno varnost tretjih oseb, ki imajo za to pravni interes, česar pa prizadeta stranka v konkretni zadevi nima, ker pisna izjava o sprejemu ponudbe še ne pomeni pravnega prometa v smislu 8. člena ZZK-1.

17. Ker je sodišče presodilo, da je tožba utemeljena, je izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) in zadevo vrnilo toženi stranki v ponovni postopek. V ponovljenem postopku bo morala tožena stranka materialno pravo pravilno uporabiti ter ponovno odločiti po tem, ko bo ugotovila, ali je zakupna pogodba, ki jo je za predmetno zemljišče sklenila tožnica, veljavna, pri čemer, kot je bilo že navedeno, sam vpis zakupnega razmerja v zemljiško knjigo na veljavnost pogodbe nima vpliva.

18. O stroškovnem zahtevku MO Koper kot stranke z interesom (osebe iz 19. člena ZUS-1) je sodišče odločalo na podlagi prvega odstavka 22. člena ZUS-1 ob primerni uporabi določil ZPP.  Ker stranka v postopku ni uspela, ji ob uporabi prvega odstavka 154. člena ZPP, ne gredo uveljavljani stroški.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.