UPRS Sodba I U 1747/2016-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-06-20

mag. Damjan Gantar (preds.), mag. Darinka Dekleva Marguč (poroč.), dr. Boštjan Zalar

državljanstvo - sprejem v državljanstvo - pogoji za sprejem v državljanstvo - neprekinjeno bivanje v RS - dejansko življenje v RS - nepopolno oziroma nepravilno ugotovljeno dejansko stanje - nepravilna uporaba materialnega zakona

Določila 1. odstavka 2. člena Uredbe o merilih in okoliščinah ugotavljanja pogojev pridobitve državljanstva Republike Slovenije v postopku naturalizacije ne predpisujejo zgolj omejenega števila (numerus clausus) taksativno določenih primerov izjem za dokazovanje izpolnjevanje pogoja iz 3. točke 1. odstavka 10. člena ZDRS. Uredba navedene izjeme določa le primeroma tako, da je v skladu z normativno vsebino 8. odstavka 10. člena ZDRS potrebno individualno ugotavljati v vsakem posameznem primeru, ali se šteje, da oseba dejansko živi v Republiki Sloveniji, in sicer, če je fizično prisotna na njenem ozemlju in je tu središče njenih interesov, kar se presoja na podlagi njenih poklicnih, ekonomskih, socialnih in drugih vezi, ki kažejo na to, da med osebo in Republiko Slovenijo obstajajo tesne in trajne povezave. V nasprotnem primeru bi bila drugačna oziroma bolj restriktivna razlaga pogojev oziroma meril iz 1. odstavka 2. člena Uredbe v zvezi s 3. točko 1. odstavka 10. člena ZDRS v postopku naturalizacije, nezakonita, saj bi nedopustno zoževala z določili 1. do 10. točke 1. odstavka 10. člena v zvezi z 8. odstavkom 10. člena ZDRS zagotovljene pravice nekaterih kategorij prosilcev za državljanstvo v primeru nepredvidljivih življenjskih dogodkov oziroma okoliščin, ki bi jih zaradi višje sile utegnile doleteti v času počitnic, začasnega zadrževanja ali obiska v tujini, neodvisno od njihove (prosto)voljne odločitve, kot je na primer nenadna okužba, poškodba, izbruh ali poslabšanje bolezni, epidemije, potresi, vulkanski izbruhi, požari, prometne, ladijske ali letalske nezgode, z vsemi nepredvidljivimi posledicami, kar vse namreč sploh ne zajemajo določila 1. do 6. alineje 1. odstavka 2. člena Uredbe.

I. Tožbi se ugodi in se odpravi odločba Upravne enote Logatec št. 213-6/2016-38 z dne 6. 6. 2016 in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 285,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila pa skupaj z zakonitimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano odločbo je Upravna enota Logatec (v nadaljevanju Upravna enota) ob sklicevanju na 27. člen Zakona o državljanstvu Republike Slovenije (v nadaljevanju ZDRS) zavrnila prošnjo tožnice, ki jo utemeljuje na podlagi 10. člena ZDRS.

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe med drugim izhaja, da je pri ugotavljanju izpolnjevanja zakonskih pogojev iz 1. odstavka 10. člena ZDRS na podlagi dokazil, ki jih je v postopku predložila tožnica, Upravna enota ugotovila, da so v konkretnem primeru izpolnjeni predpisani pogoji iz 1., 4., 5., 6., 7., 8. in 9. točke 1. odstavka 10. člena ZDRS. Glede pogoja, določenega v 3. točki 10. člena ZDRS, da prosilec dejansko živi v Republiki Sloveniji 10 let, od tega neprekinjeno zadnjih pet let pred vložitvijo prošnje, pa je ob upoštevanju določila 2. člena Uredbe o merilih in okoliščinah ugotavljanja pogojev pridobitve državljanstva Republike Slovenije v postopku naturalizacije (v nadaljevanju Uredba) na podlagi navedb tožnice na ustnem zaslišanju dne 13. 4. 2016, ko je na vprašanje, ali je bila kdaj odsotna iz Republike Slovenije za več kot 60 dni na leto, tožnica odgovorila, da je bila odsotna skupaj z otrokom od 19. 10. 2015 do 8. 1. 2016, ko se je nahajala na Kosovu, Upravna enota zaključila, da je bilo njeno dejansko življenje v Republiki Sloveniji prekinjeno in da zaradi tega tudi ni izpolnjen pogoj iz 3. točke 10. člena ZDRS. Ta določa, da mora oseba dejansko živeti v Sloveniji 10 let, od tega neprekinjeno zadnjih pet let pred vložitvijo prošnje. Kot prekinitev dejanskega življenja iz 10. člen ZDRS pa se upoštevaje določilo 2. člena Uredbe šteje enkratna odsotnost v trajanju več kot 60 dni na leto, razen če gre za izjeme, ki so v 2. členu taksativno naštete. Upravni enoti je sicer tožnica naknadno v zvezi s pogojem dejanskega bivanja dne 26. 4. 2016 predložila prevod zdravniškega poročila, iz katerega je razvidno, da je bila dne 20. 12. 2015 na zdravniškem pregledu v kraju A., Kosovo, zaradi obolelosti in da je bila tam na zdravljenju do dne 7. 1. 2016. Vendar Upravna enota ocenjuje, da bi bil po 2. alineji 1. odstavka 2. člena Uredbe opravičljiv razlog odsotnosti, daljše od 60 dni zaradi zdravljenja, podan le v primeru, če bi bila tožnica na zdravljenje napotena s strani zdravstvene organizacije, ki ima sedež v Republiki Sloveniji, kar po ugotovitvi upravne enote iz priloženega dokumenta ni razvidno, saj iz poročila izhaja, da je tožnica obolela v času bivanja na Kosovu. Po tem, ko je Upravna enota tožnico seznanila z ugotovitvami v postopku pred izdajo odločbe in jo obenem pozvala, da v danem roku pisno sporoči morebitna nova dejstva in okoliščine oziroma predloži morebitne nove dokaze, ki bi bili pomembni za odločbo in bi lahko vplivali na drugačno odločitev, je tožnica podala izjavo in ugovor z dne 13. 5. 2016 ter hkrati predlagala podaljšanje roka za predložitev zdravniškega potrdila in pridobitev mnenja zdravnika ter postavitev izvedenca medicinske stroke. Upravna enota je s sklepom z dne 27. 5. 2016 njen predlog za podaljšanje roka zavrnila z obrazložitvijo, da za to ni upravičenega razloga, ker podrobnejši opis tožničinega zdravstvenega stanja ni dejstvo v postopku, ki bi vplivalo na odločitev o sprejemu v državljanstvo. Prav tako ni sledila predlogu tožnice, da se določi izvedenca medicinske stroke zaradi ugotavljanja, ali je bilo zdravstveno stanje tožnice povezano z zmožnostjo njene vrnitve v Slovenijo, ker je Upravna enota po uradni dolžnosti pridobila potrdilo Zdravstvenega doma, da tožnice na zdravljenje na Kosovu v letu 2015 in 2016 ni napotila zdravstvena organizacija s sedežem v Sloveniji, tako da po oceni Upravne enote postavitev izvedenca v tem primeru ne bi vplivala na končno odločitev o sprejemu v državljanstvo. Dodatno Upravna enota svojo odločitev utemeljuje še z določilom 14. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), po katerem je postopek potrebno voditi hitro, s čim manjšimi stroški in čim manjšo zamudo za stranke, s tem, da se priskrbi vse, kar je potrebno, da se pravilno ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. Ker tožnici ni uspelo dokazati, da je bila njena več kot 60 dnevna odsotnost iz Republike Slovenije upravičena, oziroma, da ne gre za na Uredbi temelječo prekinitev dejanskega bivanja, je Upravna enota štela, da tožnica ni bivala v Republiki Sloveniji neprekinjeno zadnjih pet let pred vložitvijo prošnje in da zato tožnica ne izpolnjuje enega od zakonskih pogojev iz 10. člena ZDRS, ki morajo biti za sprejem v slovensko državljanstvo kumulativno izpolnjeni, in sicer, da ne izpolnjuje pogoja iz 3. točke 1. odstavka 10. člena ZDRS.

3. Tožnica se je zoper navedeno odločbo Upravne enote pritožila, Ministrstvo za notranje zadeve pa je kot pritožbeni organ druge stopnje njeno pritožbo zavrnilo kot neutemeljeno na podlagi 248. člena ZUP, ker je glede na v postopku ugotovljeno dejansko stanje, s katerim je bila tožnica seznanjena, presodilo, da je Upravna enota utemeljeno zavrnila njeno vlogo za sprejem v državljanstvo Republike Slovenije.

4. Tožnica v tožbi, ki ji prilaga tudi listine (tožbene priloge A1 - A4), uveljavlja tožbene ugovore zmotne uporabe materialnega prava, nepravilne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja ter bistvene kršitve pravil upravnega postopka, oziroma kršitve pravice iz 6. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju EKČP) do poštenega odločanja v upravnem postopku. Tožnica očita, da v obrazložitvi izpodbijane odločbe niso navedeni razlogi, ki so bili odločilni za presojo dokazov, kar bi lahko vplivalo na odločitev, češ da upravni organ sploh ni odločal o upravičeni odsotnosti, saj je zavrnil izvedbo predlaganih dokazov. S tem naj bi bila tožnici kršena pravica do dokazovanja upravičenosti daljše prekinitve bivanja iz razlogov, ki niso bili na njeni strani in za katere tožnica ne more odgovarjati, saj ni šlo za hotene razloge. Zdravstveno stanje tožnice naj ne bi bilo pravilno ugotovljeno, dokaz z izvedencem pa je bil zavrnjen na račun hitrosti postopka. Tožnica upravnemu organu očita, da tako arbitrarno ni ugotovil dejanskega stanja, ki bi bilo podlaga za odločanje o upravičeni in nehoteni odsotnosti iz države, s čimer naj bi bila storjena bistvena kršitev določb postopka, posledično pa naj bi ostalo dejansko stanje nepopolno ugotovljeno. Iz tega razloga naj bi bila izdana odločba nezakonita. Kar zadeva dejstvo, da se je upravni organ pri tožničini osebni zdravnici pozanimal glede njene bolezni na Kosovem, pa je logično, da njena zdravnica ni imela nič zabeleženo, saj je bila tožnica bolna na Kosovem in ne v Sloveniji, nadaljnja dokazovanja v tej smeri z izvedencem, ki ga je predlagala tožnica, pa je upravni organ zavrnil. V upravičenost odsotnosti, ki jo je upravni organ sam navedel kot izjemo, pa se v konkretnem primeru ni spuščal in je zavrnil prošnjo tožnice z utemeljitvijo, da tožnica ni bivala v Republiki Sloveniji neprekinjeno zadnjih pet let pred vložitvijo prošnje, ker ni uspela dokazati, da je bila njena odsotnost več kot 60 dni upravičena, oziroma, da gre za na Uredbi temelječo prekinitev dejanskega bivanja. Tožnica v tožbenem zahtevku sodišču predlaga, da odpravi izpodbijano odločbo Upravne enote Logatec in ji zadevo vrne v ponovno odločanje, toženi stranki pa naloži povrnitev tožničinih stroškov postopka.

5. Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri izdani odločbi in ocenjuje, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita glede na dejansko stanje, ki je razvidno iz dokumentacije v upravnem spisu, tožbene navedbe pa neutemeljene. Sodišču predlaga, naj tožbo zavrne.

7. Zakonodajalec je za pridobitev državljanstva Republike Slovenije določil različne pravne podlage, kot izhaja iz 3. člena ZDRS, po katerem se državljanstvo lahko pridobi po rodu, z rojstvom na območju Republike Slovenije, z naturalizacijo ali po mednarodni pogodbi, za vsakega izmed navedenih načinov pridobitve državljanstva pa je ZDRS predpisal različne pogoje. Tako je tudi za pridobitev državljanstva z naturalizacijo, za kar gre v obravnavani sporni zadevi, zakon z določili 10., 12. ter 13. in 14. člena ZDRS predpisal različne pogoje, odvisno od pravne podlage, na kateri prosilec utemeljuje svojo vlogo za pridobitev državljanstva RS. Prav zato, ker je zakonodajalec predpisal različne pogoje, odvisno od pravne podlage, na kateri prosilec utemeljuje svojo vlogo za pridobitev državljanstva, je iz tega razloga sam prosilec za državljanstvo dolžan v svoji vlogi konkretno opredeliti pravno podlago, na kateri temelji njegova prošnja za sprejem v državljanstvo, razen tega pa je tudi upravni organ v postopku vezan na pravno podlago, ki jo je prosilec opredelil v svoji vlogi. Za pridobitev državljanstva pa mora prosilec kumulativno izpolnjevati prav vse predpisane pogoje, ki jih je zakonodajalec taksativno določil za vsakega izmed navedenih načinov pridobitve državljanstva, kar sta pravilno navedla tudi oba upravna organa prve in druge stopnje v obravnavanem primeru. Na podlagi 10. člena ZDRS lahko pristojni organ, v konkretnem primeru Upravna enota - če je to v skladu z nacionalnim interesom, po prostem preudarku sprejme v državljanstvo Republike Slovenije osebo, ki prosi za naturalizacijo, če izpolnjuje vse predpisane pogoje iz 1. do 10. točke 1. odstavka 10. člena ZDRS, in sicer: da je dopolnila 18 let (1. točka); da ima odpust iz dosedanjega državljanstva ali da izkaže, da ga bo dobila, če bo sprejeta v državljanstvo Republike Slovenije (2. točka); da ima zagotovljena sredstva, ki njej in osebam, ki jih mora preživljati, zagotavljajo materialno in socialno varnost (4. točka); da obvlada slovenski jezik za potrebe vsakdanjega sporazumevanja, kar dokaže s spričevalom o uspešno opravljenem izpitu iz znanja slovenščine na osnovni ravni (5. točka); da ni bila pravnomočno obsojena na nepogojno zaporno kazen, daljšo od treh mesecev, ali da ji ni bila izrečena pogojna obsodba na zaporno kazen s preizkusno dobo, daljšo od enega leta (6. točka); da ji ni bila izrečena odpoved prebivanja v Republiki Sloveniji (7. točka); da njen sprejem v državljanstvo Republike Slovenije ne predstavlja nevarnosti za javni red, varnost ali obrambo države (8. točka); da ima poravnane davčne obveznosti (9. točka); da da prisego o spoštovanju svobodnega demokratičnega ustavnega reda, ki je utemeljen v Ustavi Republike Slovenije (10. točka); med naštetimi je tudi pogoj iz 3. točke 1. odstavka 10. člena ZDRS, to je pogoj, da oseba dejansko živi v Sloveniji 10 let, od tega neprekinjeno zadnjih 5 let pred vložitvijo prošnje in ima urejen status tujca. Z določilom 8. odstavka 10. člena ZDRS je zakonodajalec še podrobneje določil, kdaj se šteje, da oseba dejansko živi v Republiki Sloveniji, in sicer, če je fizično prisotna na njenem ozemlju in je tu središče njenih interesov, kar se presoja na podlagi njenih poklicnih, ekonomskih, socialnih in drugih vezi, ki kažejo na to, da med osebo in Republiko Slovenijo obstajajo tesne in trajne povezave. Vendar takšne presoje v konkretnem primeru izpodbijana odločba ne vsebuje.

8. V obravnavani sporni zadevi je namreč Upravna enota svojo odločitev, da tožnica ne izpolnjuje kumulativno vseh z zakonom predpisanih pogojev za sprejem v državljanstvo RS na podlagi 1. odstavka 10. člena ZDRS, ker ne izpolnjuje pogoja iz 3. točke 1. odstavka 10. člena ZDRS, oprla izključno na zožujočo dobesedno oziroma restriktivno razlago 1. odstavka 2. člena Uredbe, ki ga je brez upoštevanja določila 8. odstavka 10. člena ZDRS uporabila le v zvezi s 3. točko 1. odstavka 10. člena ZDRS in zgolj na tej podlagi, po presoji sodišča najmanj preuranjeno zaključila, da tožnica ne izpolnjuje predpisanega pogoja dejanskega življenja v Sloveniji iz 3. točke 1. odstavka 10. člena ZDRS

9. Tožnica po oceni sodišča utemeljeno očita upravnima organoma prve in druge stopnje nepravilno uporabo materialnega prava ter v posledici tega tudi nepravilno ugotovitev dejanskega stanja.

10. Sodišče se namreč ne more strinjati z implicitno izraženim stališčem upravnih organov prve in druge stopnje, da gre za numerus clausus izjem iz 1. odstavka 2. člena Uredbe v postopku naturalizacije, iz katere sta očitno, četudi zgolj implicitno, izhajala oba upravna organa prve in druge stopnje pri svoji odločitvi. Sodišče namreč nasprotno meni, da citirana določila 1. odstavka 2. člena Uredbe, seveda ob upoštevanju citiranega določila 8. odstavka 10. člena ZDRS, ne predpisujejo zgolj omejenega števila (numerus clausus) taksativno določenih primerov izjem za dokazovanje izpolnjevanje pogoja iz 3. točke 1. odstavka 10. člena ZDRS, kljub morebitni daljši odsotnosti prosilca od 60 dni v koledarskem letu z ozemlja Republike Slovenije, pač pa meni, da Uredba navedene izjeme določa le primeroma tako, da je v skladu z normativno vsebino 8. odstavka 10. člena ZDRS potrebno individualno ugotavljati v vsakem posameznem primeru, ali se šteje, da oseba dejansko živi v Republiki Sloveniji, in sicer, če je fizično prisotna na njenem ozemlju in je tu središče njenih interesov, kar se, kot rečeno, presoja na podlagi njenih poklicnih, ekonomskih, socialnih in drugih vezi, ki kažejo na to, da med osebo in Republiko Slovenijo obstajajo tesne in trajne povezave. V nasprotnem primeru bi bila po prepričanju sodišča drugačna oziroma bolj restriktivna razlaga pogojev oziroma meril iz 1. odstavka 2. člena Uredbe v zvezi s 3. točko 1. odstavka 10. člena ZDRS v postopku naturalizacije, iz kakršne v konkretnem primeru očitno (smiselno) izhajata v svojih zavrnilnih odločitvah oba upravna organa prve in druge stopnje, nezakonita, saj bi nedopustno zoževala z določili 1. do 10. točke 1. odstavka 10. člena v zvezi z 8. odstavkom 10. člena ZDRS zagotovljene pravice nekaterih kategorij prosilcev za državljanstvo v primeru nepredvidljivih življenjskih dogodkov oziroma okoliščin, ki bi jih zaradi višje sile utegnile doleteti v času počitnic, začasnega zadrževanja ali obiska v tujini, neodvisno od njihove (prosto)voljne odločitve, kot je na primer nenadna okužba, poškodba, izbruh ali poslabšanje bolezni, epidemije, potresi, vulkanski izbruhi, požari, prometne, ladijske ali letalske nezgode, z vsemi nepredvidljivimi posledicami, kar vse namreč sploh ne zajemajo določila 1. do 6. alineje 1. odstavka 2. člena Uredbe, četudi je slednja tudi pravni vir, četudi nižjega ranga od Ustave in zakona (ZDRS). Glede na normativno vsebino 87. člena Ustave, po katerem izključno državni zbor z zakonom določa pravice in obveznosti državljanov ter drugih oseb, in ob upoštevanju argumenta o nasprotnem razlogovanju navedeno obenem pomeni, da ni dopustno določanje (zmanjšanja) pravic in obveznosti ne zgolj državljanov, pač pa tudi drugih oseb s strani organov izvršilne veje oblasti s podzakonskimi akti, v konkretnem primeru z Uredbo, za kar je po presoji sodišča šlo pri odločanju obeh upravnih organov prve in druge stopnje v konkretnem primeru, ki sta, prav zaradi nepravilne in restriktivne razlage določil 1. do 6. alineje 1. odstavka 2. člena Uredbe v zvezi s 3. točko 1. odstavka 10. člena ZDRS, pri svojem odločanju očitno prezrla določilo 8. odstavka 10. člena ZDRS in posledično nepopolno oziroma nepravilno ugotovila relevantno dejansko stanje.

11. Sodišče je iz navedenih razlogov odločilo na podlagi 4. točke 1. odstavka 64. člena ZUS-1 zaradi nepravilne uporabe materialnega prava (2. člen Uredbe v zvezi s 3. točko 1. odstavka 10. člena ZDRS) tako, kot je v tožbenem zahtevku predlagala sama tožnica in je izpodbijani dokončni upravni akt odpravilo ter zadevo vrnilo Upravni enoti v ponovno odločanje. Ker je sodišče v izreku te sodbe navedeno odločbo odpravilo že zaradi nepravilne uporabe materialnega prava, se do vseh preostalih navedb strank v postopku ni dodatno še posebej opredeljevalo, vendar jih bo moral upoštevati pristojni upravni organ, ko bo o tožničini prošnji v ponovljenem postopku ponovno odločal in bo, še preden bo izdal novo odločbo, skladno s določilom 3. odstavka 9. člena ZUP tožnico seznanil s svojimi ugotovitvami oziroma uspehom dokazovanja ter ji tako na učinkovit način zagotovil skladno z 22. členom Ustave RS možnost sodelovanja v upravnem postopku.

12. Sodišče je v obravnavani zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je na podlagi 1. odstavka 64. člena ZUS-1 potrebno tožbi ugoditi in izpodbijani upravni akt odpraviti (1. alineja 2. odstavka 59. člena ZUS-1).

13. Izrek o stroških temelji na določilu 3. odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem se tožniku v upravnem sporu, glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve, v primeru, če sodišče tožbi ugodi, prisodi pavšalni znesek povračila stroškov, skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik), prisojeni znesek pa plača toženec. Na podlagi 2. odstavka 3. člena Pravilnika se tožniku, če je bila zadeva rešena na seji in je tožnika v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, priznajo stroški v višini 285,00 EUR. Ker je bila v konkretnem primeru zadeva rešena na seji, tožečo stranko pa je v postopku zastopala odvetnica, se ji skladno z določili 3. odstavka 25. člena ZUS-1 v povezavi z 2. odstavkom 3. člena Pravilnika priznajo stroški v znesku 285,00 EUR, plačano sodno takso pa bo sodišče vrnilo po uradni dolžnosti (opomba 6.1./c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah).

Zakon o državljanstvu Republike Slovenije (1991) - ZDRS  - člen 10,10/1, 10/1-3

Uredba o merilih in okoliščinah ugotavljanja pogojev pridobitve državljanstva Republike Slovenije v postopku naturalizacije (2007) - člen 2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.