UPRS sklep IV U 198/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-09-06

Jasna Šegan (preds.), Melita Ambrož (poroč.), mag. Damjan Gantar

izobraževanje odraslih - soglasje k obsegu vpisa v izobraževalni program - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - zavrženje tožbe

Toženka je z izpodbijano odločitvijo, izdajo soglasja (in posledično sklepa), izvajala svojo pristojnost v smislu izvajanja upravnih nalog. Tako z izpodbijanim sklepom in soglasjem ni bilo odločeno o kakšni pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnice, niti izpodbijani sklep in soglasje nimata pravne narave akta, izdanega v upravni stvari v smislu 2. člena ZUP in tudi ne drugega akta, ki se lahko v skladu z 2. členom ZUS-1 izpodbija v upravnem sporu. Ne gre za upravni akt, niti akt v drugi javno-pravni zadevi, kot tudi ne posamični akt, izdan v obliki predpisa, zato ga ni mogoče izpodbijani v upravnem sporu.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Tožnica je 9. 11. 2015 vložila tožbo, s katero sodišču predlaga, da tožbi ugodi in izpodbijano Soglasje k obsegu vpisa v izobraževanje odraslih v javnih zavodih za šolsko leto 2015/2016 v Republiki Sloveniji, št. 6036-22/2015/5 z dne 3. 8. 2015 (v nadaljevanju soglasje) in sklep Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport, št. 6036-22/2015/46 z dne 28. 9. 2015 (v nadaljevanju sklep) izreče za nična. Podrejeno sodišču predlaga, da tožbi ugodi in da izpodbijano soglasje in sklep odpravi ter vrne toženi stranki v ponovno odločanje, ter v obeh primerih povrne stroške postopka.

2. Tožnica je 12. 5. 2015, na poziv toženke, podala predlog za razpis izobraževalnih programov za odrasle v šolskem letu 2015/2016, v katerega je uvrstila tudi 45 vpisnih mest za program Predšolska vzgoja, poklicni tečaj (PT). Dne 3. 8. 2015 je toženka izdala soglasje, v katerem je za navedeni program soglašala s 17 vpisnimi mesti. Na podlagi vloge tožnice z dne 18. 9. 2015, za povečanje vpisnih mest v tem programu, je toženka izdala izpodbijani sklep, s katerim je odločila, da se vlogi ne ugodi, ker se program uvršča med suficitarne programe, zaradi česar je že v letu 2014/2015 zmanjšala število prostih mest v tem programu. Sklep, ki je oprt  na določbe 16. člena ZDU, 26. člena ZIO, 27. člena ZPSI-1 in 13. člena ZGim, ne vsebuje pravnih podlag za odločitev, ne podatka, zakaj se program uvršča med suficitarne programe, prav tako ne vsebuje pravnega pouka.

3. Tožnica navaja, da izpodbijano soglasje, kot splošni oziroma izpodbijani sklep kot posamični upravni akt, ne vsebujeta obrazložitve, soglasje pa tudi ne izreka. Sicer se postavlja vprašanje, ali akta res predstavljata upravna akta v smislu ZUP, vendar tožnica zato, da ne bi bila prizadeta v pravnih koristi ta akta izpodbija pred naslovnim sodiščem. Sklicuje se na določbo prvega odstavka 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), po kateri se za nično izreče odločba, ki je bila izdana v upravnem postopku v stvari o kateri ni mogoče odločati v upravnem postopku. Tudi pravne podlage navedene v uvodu izpodbijanega sklepa toženki ne dajejo pravne podlage za omejitev oziroma določitev vpisanih mest. Sklicuje se na določbe 42., 44. in 46. člena Zakona o izobraževanju odraslih (v nadaljevanju ZIO) in pojasnjuje, da program predšolska vzgoja (PT) ni financiran, sofinanciran ali subvencioniran iz javnih sredstev, ampak se v celoti financira iz prispevkov udeležencev izobraževanja.

4. Določbe 27. člena Zakona o poklicnem in strokovnem izobraževanju (v nadaljevanju ZPSI-1) v prvem odstavku res določa, da si mora šola k razpisu za vpis v programe, ki jih ureja ta zakon, pridobiti soglasje ministra, vendar drugi odstavek istega člena določa, da tožena stranka na predlog šol vsako leto objavi skupen razpis za vpis v začetni letnik 6 mesecev pred začetkom šolskega leta, število prostih mest pa mora zagotavljati vpis za vse, ki imajo sklenjeno individualno učno pogodbo, česar toženka ni preverjala. Sklicuje se tudi na določbo tretjega odstavka 27. člena ZPSI-1 ter možnost omejitve vpisa samo v primeru omejenih kadrovskih in prostorskih zmogljivosti šole, ki je vezana na pridobitev soglasja ministra pristojnega za šolstvo.

5. Tožena stranka je v odgovoru na tožbo pojasnila, da v zvezi z izdajo izpodbijanega soglasja in sklepa ne gre za upravno odločanje po ZUP. Že iz preambule obeh aktov izhaja, da sta bila izdana na podlagi 16. člena Zakona o državni upravi (v nadaljevanju ZDU), kar potrjuje, da gre za enostranski oblastveni akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije tožene stranke. Vsebina le-te izhaja iz določb 26. člena ZIO, 27. člena ZPSI-1 in 13. člena Zakona o gimnazijah (v nadaljevanju ZGim). Sklicuje se na vsebino 26. člena ZIO ter 27. člena ZPSI-1, na podlagi katerih je tožena stranka odločila tako o razmestitvi programov, kot o soglasju o razpisu za vpis. Izhajala iz načel racionalne izrabe izobraževalnih zmogljivosti ter dostopnosti izobraževanja. Da gre za oblastveni akt, je utemeljeno tudi z nujnostjo, da država zagotavlja ustrezno racionalno izrabo izobraževalnih zmogljivosti oziroma povezanost z realnimi potrebami na trgu dela ter dostopnost izobraževanja. Ker ne gre za odločanje po ZUP, ni mogoče uporabiti določbe 1. točke prvega odstavka 279. člena ZUP.

6. Pojasnjuje, da je izobraževanje odraslih opredeljeno že v 1. členu Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (v nadaljevanju ZOFVI), opravljanje javne službe na področju izobraževanje odraslih pa ureja ZIO. Vsakoletni obseg vpisa v javno veljavne programe, ki jih izvajajo šole, je na podlagi 27. člena ZPSI-1 oziroma 13. člena ZGim, pogojen s soglasjem ministra. Obseg izvajanja javne službe za javno veljavne vzgojno - izobraževalne programe v skladu s svojo zakonsko pristojnostjo določa tožena stranka tako, da ohranja povezanost z realnimi potrebami na trgu dela. V primerih ugotovitve, da gre za suficitaren program, tožena stranka k novim razmestitvam ni dala soglasja, sicer pa je podala soglasje k omejenemu številu prostih mest. Program predšolska vzgoja je bil prepoznan kot suficitaren program, za katerega je bilo število prostih mest znižano že v šolskem letu 2015/2016, za okvirno 55%, glede na dejanskih vpis. Tožena stranka, tako kot vsi javni zavodi in organizacije za izobraževanje odraslih, je bila z okrožnico št. 6036-22/2015/1 z dne 23. 4. 2015 seznanjena z informacijo o izvajanju izobraževanja odraslih v šolskem letu 2015/2016 in navodili za posredovanje podatkov o načrtovanih prostih vpisnih mestih. Tako je tožena stranka ravnala transparentno, po načelo enake obravnave in upoštevaje zakonske pristojnosti. Zavrača ugovor, da je bilo soglasje podano k programom, ki niso vpisani v razvid in očitek, da ministrstvo pred podajo soglasja ni izvedlo postopka po drugem odstavku 27. člena ZPSI-1. Določbe drugega do četrtega odstavka 27. člena ZPSI-1 za primer izobraževanja odraslih ne morejo biti upoštevne, saj razpis, kot specialni predpis, ureja 44. člen ZIO. Vpis in izvedba razpisa pa je na podlagi četrtega odstavka 44. člena podrobneje urejena s Pravilnikom o razpisu za vpis in izvedbi vpisa v izobraževanje odraslih, ki predstavlja pravno podlago za objavo razpisa. Tako tožena stranka ni bila dolžna objaviti skupnega razpisa in v ta namen preverjati števila individualnih pogodb pri toženi stranki.

7. Tožbo je sodišče zavrglo iz naslednjih razlogov:

8. Po določbah 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, ki posegajo v pravni položaj tožnika. O zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu le, če tako določa zakon. Določba 2. člena ZUP definira upravno zadevo kot  odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava. Za upravno zadevo pa se šteje tudi, če je s predpisom določeno, da organ v neki stvari vodi upravni postopek, odloča o upravnem postopku ali izda upravno odločbo, oziroma če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari.

9. Izpodbijani sklep je bil izdan na podlagi 16. člena ZDU-1, ki določa, da minister v skladu s sprejeto politiko vodi in predstavlja ministrstvo, izdaja predpise in druge akte v skladu z zakonom ter sprejema druge odločitve iz pristojnosti ministrstva, torej odloča tudi v upravnem postopku. Navedena določba tako odgovora na vprašanje, ali je v obravnavani zadevi izpodbijani sklep in soglasje k obsegu vpisa v izobraževanje odraslih v javnih zavodih za šolsko leto 2015/16 v Republiki Sloveniji šteti kot akta v smislu 2. člena ZUS-1 ne daje. Odgovor na vprašanje, ali je toženka  z izpodbijanim soglasjem k obsegu vpisa v izobraževanje odraslih v javnih zavodih za šolsko leto 2015/16 v Republiki Sloveniji in sklepom z dne 28. 9. 2015 odločala v upravnem postopku, je odvisna od vprašanja, ali sporno odločanje sodi med  naloge toženke v smislu izvajanja njene upravne pristojnosti na področju izobraževanja.

10. Sodišče v tej zvezi opozarja na določbe VI. poglavja ZIO, ki v določbi 22. člena (nacionalni program) določa, da se javni interes v izobraževanju odraslih  določi z nacionalnim programom, ki ga sprejme Državni zbor na predlog Vlade Republike Slovenije. Vsebina nacionalnega programa je določena v 23. členu ZIO (opredelitev ciljev izobraževanja odraslih, določitev prednostnih področij izobraževanja odraslih, opredelitev področja izobraževanja odraslih, opredelitev dejavnosti, potrebne za izvajanje izobraževanja odraslih in določitev globalnega obsega javnih sredstev). Resolucija o Nacionalen programu izobraževanja odraslih v Republiki Sloveniji za obdobje 2013–2020 (ReNPIO13–20), katere uresničevanje je v pristojnosti resornih ministrstev, tudi toženke, usmerja politiko izobraževanja odraslih na nacionalni ravni in prispeva k sistemskemu urejanju področja, vključno s stabilnim financiranjem, določanjem prednostnih področij in vsebinskih nalog za razvoj izobraževanja odraslih in predstavlja podlago za konkretno načrtovanje na ravni države, v okviru letnih programov izobraževanja odraslih.

11. ZIO v VII. poglavju za naslovom „Letni program izobraževanja odraslih“ tako določa, da se izvajanje nacionalnega programa določi z letnim programom, ki ga sprejme Vlada Republike Slovenije. Skladno z določbo 26. člena ZIO izvajanje letnega programa omogočijo pristojna ministrstva  oziroma skladi in v ta namen odločajo o razmestitvi programov, v skladu z določbo 27. člena, pa se pri razmestitvi programov iz prejšnjega člena upoštevata zlasti načeli racionalne izrabe izobraževalnih zmogljivosti ter krajevne bližine in dostopnosti izobraževanja, pri čemur način financiranja programov na odločitev v tej zadevi ne more vplivati.

12. Po presoji sodišča zgoraj navedene pravne podlage, v povezavi s cilji ReNPIO13–20 ter v povezavi z določbami ZOFVI, dokazujejo, da je toženka z izpodbijano odločitvijo, izdajo soglasja (in posledično sklepa), izvajala svojo pristojnost v smislu izvajanja upravnih nalog. Tako z izpodbijanim sklepom in soglasjem ni bilo odločeno o kakšni pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnice, niti izpodbijani sklep in soglasje nimata pravne narave akta, izdanega v upravni stvari v smislu 2. člena ZUP in tudi ne drugega akta, ki se lahko v skladu z 2. členom ZUS-1 izpodbija v upravnem sporu. Ne gre za upravni akt, niti akt v drugi javno-pravni zadevi, kot tudi ne posamični akt, izdan v obliki predpisa, zato ga ni mogoče izpodbijani v upravnem sporu.

13. Glede na navedeno je sodišče tožbo zavrglo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, ker akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. Na te razloge pa je sodišče, na podlagi drugega odstavka 36. člena ZUS-1, dolžno paziti po uradni dolžnosti ves čas postopka.

14. Izrek o stroških temelji na četrtem odstavku 25. členu ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne ali zavrže.

ZIO člen 22, 26. ZUS-1 člen 2, 36, 36/1, 36/1-4.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

Sklep I Up 57/2009, enako tudi I Up 411/2012