UPRS sodba I U 1399/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-12-22

Petra Hočevar (preds.), mag. Mira Dobravec Jalen (poroč.), Andrej Kmecl

razlastitev - pogoji za razlastitev - odločba o razlastitvi - namen razlastitve - javna korist - omejitve pravnega prometa - služnostna pravica na nepremičnini

Razlastitvena upravičenka more vztrajati pri uresničitvi razlastitvenega namena, predvidenega v prostorskem aktu, ob razlastitvi za to potrebnih zemljišč, če oziroma ker ob širitvi pokopališča na njena zemljišča ne bi bila zagotovljena prostorska in funkcionalna celovitost pokopališča, pač pa bi bilo (po širitvi) pokopališče razdeljeno na dva dela. Sodišče se ne strinja s tožnikoma, da bi moral organ glede na njune navedbe v postopku dejansko stanje dopolnjevati, tako da bi se ugotavljalo, ali bi se njuno zemljišče, ki bi jima ostalo ob širitvi pokopališča na zemljišča v lasti razlastitvene upravičenke (ki se lokacijsko nahajajo med zemljišči v lasti razlastitvene upravičenke), lahko uporabilo za izgradnjo stavbe za trgovske ali storitvene dejavnosti za potrebe pokopališča, in ali je možnost vzpostavitve javno zasebnega partnerstva.

Ugotavljanje pogojev za razlastitev iz 92. člena ZUreP-1 in 93. člena tega zakona (obstoj javne koristi, nujnost razlastitve, sorazmernost med javno koristjo in posegom v zasebno lastnino) ni stvar razlastitvenega postopka, ampak postopka za ugotovitev javne koristi (100. člen ZUreP-1).

Če gre za razlastitveni namen iz 1. točke prvega odstavka 93. člena ZUreP-1, predviden v OPPN, kot v obravnavanem primeru (izgradnja pokopališča kot gospodarske javne infrastrukture), je stvar postopka za ugotovitev javne koristi za razlastitev ocena, ali je za uresničitev predvidene prostorske ureditve odvzem lastninske pravice potreben ter ali pri tem ne gre za nesorazmeren poseg; pravilnost načrtovanja prostorske ureditve v OPN oziroma OPPN pa stvar razlastitvenega postopka ni.

Rok mora biti določen tako, da razlastitvenemu zavezancu omogoča realizacijo pravice do vrnitve razlaščene nepremičnine po 111. členu ZUreP-1, kar pomeni, da pričetek ne more biti vezan na neko bodoče negotovo dejstvo, razlastitvenemu upravičencu pa mora omogočiti realizacijo gradnje.

II. Stroškovni zahtevek tožeče stranke se zavrne.

1. Upravna enota Ljubljana (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo, kolikor se nanaša na tožnika, odločila: da se v korist A. (v nadaljevanju razlastitvena upravičenka) za potrebe izgradnje gospodarske javne infrastrukture – širitve pokopališča ... (s parkom in javno potjo, ki predstavlja dovoz oziroma dostop do pokopališča) razlasti zemljišče s parcelno številko 748/2 k.o. ..., in sicer ena polovica v lasti prvega tožnika in tri osmine v lasti druge tožnice (v 2. točki izreka), da je investitor dolžan začeti z gradnjo v roku 18 mesecev od pravnomočnosti te odločbe (v 3. točki izreka), da je ta odločba podlaga za izbris zaznambe o začetku razlastitvenega postopka pri parceli št. 748/2 (v 4. točki izreka), da je ta odločba podlaga za vpis lastninske pravice v zemljiški knjigi v korist razlastitvene upravičenke, in sicer (tudi) na zemljišču s parcelno št. 748/2 k.o. ..., glede ene polovice v lasti prvega tožnika in treh osmin v lasti druge tožnice (v 5. točki izreka), da s to odločbo ugasnejo služnostne pravice pešhoje, ki so v zemljiški knjigi vpisane pri parcelah št. 747/3, 747/4, 747/5, 747/39, vse k.o. ..., v korist vsakokratnega lastnika zemljišča s parcelno št. 748/1 in 748/2 (v 6. točki izreka), da lastnikom razlaščenih nepremičnin pripada ustrezna odškodnina oziroma enakovredna nadomestna nepremičnina, prav tako odškodnina pripada imetnikom izbrisanih služnostnih pravic (v 7. točki izreka). Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je 1. 7. 2013 razlastitvena upravičenka vložila zahtevek za razlastitev nepremičnin za potrebe širitve pokopališča ..., med drugim za parcelo št. 748/2, glede ene polovice v lasti prvega tožnika in treh osmin v lasti druge tožnice. Predlagan je bil tudi izbris služnostne pravice pešhoje, vpisane v korist vsakokratnega lastnika nepremičnine s parc. št. 748/1 in 748/2. Upravni organ je 18. 2. 2014 izdal odločbo o uvedbi postopka, ki je postala pravnomočna 5. 9. 2014. Po zaključku (druge faze) razlastitvenega postopka ugotavlja, da je že v odločbi o uvedbi postopka ugotovil, da v konkretnem primeru iz izseka grafičnega dela Odloka o občinskem prostorskem načrtu Mestne občine Ljubljana – izvedbeni del (v nadaljevanju OPN MOL ID) izhaja, da gre na tem območju na predmetnih zemljiščih za izgradnjo gospodarske javne infrastrukture – pokopališča v zvezi s širitvijo pokopališča Polje, s čemer je izkazana konkretna javna korist; iz izseka grafičnega dela OPN MOL ID je razvidno, da je mogoče predmetna zemljišča, med drugim s parcelno št. 748/2, identificirati v zemljiškem katastru, poleg tega pa tudi, da je na njih predvidena izgradnja pokopališča. Vsa zemljišča so v grafičnem delu OPN MOL ID označena kot javne površine, večina predstavlja pokopališče, del pa park (ki predstavlja sestavni del pokopališča) ter javno pot (ki predstavlja dovoz in dostop do pokopališča), oboje kot spremljajoči objekt k razširjenemu pokopališču ... Kot je bilo ugotovljeno že na ustni obravnavi 29. 10. 2014, je bil 13. 6. 2014, torej po izdaji odločbe o ugotovitvi javne koristi, v Uradnem listu RS št. 43/2014 objavljen Odlok o občinskem podrobnem prostorskem načrtu 420 Polje – Pokopališče (v nadaljevanju OPPN). Zato je upravni organ razlastitveno upravičenko pozval k dopolnitvi zahteve, z upoštevanjem OPPN, kar je ta s pisno vlogo z dne 13. 11. 2014 tudi storila ter predložila nov razlastitveni elaborat. Upravni organ je ugotovil, da 6. člen OPPN določa, da območje OPPN obsega tudi predmetna zemljišča, med drugim s parcelo št. 748/2 k.o. ..., in sicer jih eksplicitno našteva. Iz navedenega člena OPPN dalje izhaja, da je območje OPPN razdeljeno na štiri prostorske enote, in sicer: PE1 – površine obstoječega pokopališča, PE2 – površine, namenjene razširitvi pokopališča, PE3 – površine, namenjene ureditvi poslovilne ploščadi z nadstrešnico, poslovilnim objektom in parkovnimi ureditvami ter dovozno in dostopno potjo s parkirnimi površinami ter PE4 – površine ob Zadobrovški cesti, namenjene ureditvi pločnika z drevoredom. Meja območja OPPN je določena v grafičnih načrtih št. 3.1 „Katastrski načrt s prikazom območja OPPN“ in št. 3.2 „Geodetski načrt s prikazom območja OPPN“. V 19. členu je opisano, kako je območje OPPN razdeljeno na parcele, namenjene gradnji po prostorskih enotah in ta zopet našteva vse parcele, ki so predlagane za razlastitev. V 20. členu pa določa, da površine, namenjene javnemu dobru, obsegajo celotno zemljišče, ki se ureja z OPPN. Upravni organ se tako pridružuje navedbam razlastitvene upravičenke v dopolnjenem razlastitvenem elaboratu, da je izgradnja pokopališča s spremljajočimi objekti (parkom, dovozno in dostopno potjo) v zvezi s širitvijo pokopališča ... predvidena na celotnih predmetnih zemljiščih, med drugim s parcelno št. 748/2, kar izhaja tudi iz tekstualnega dela OPPN, pa tudi iz izsekov grafičnih delov OPN MOL ID in OPPN. Organ ugotavlja, da je za dosego javne koristi razlastitev nujno potrebna, saj pokopališča Polje ni mogoče razširiti drugače, kot pa v skladu z OPPN, javna korist razlastitvenega namena pa je v sorazmerju s posegom v zasebno lastnino, saj javna korist pokopavanja umrlih prevlada nad zasebnim, ki je v ohranitvi lastnine nedotaknjene, v konkretnem primeru pa je izkazana tudi realna potreba po zagotovitvi zadostnih površin za pokopavanje umrlih. Upravni organ je tudi zaključil, da je nujno potrebna in sorazmerna z javno koristjo, ki se zasleduje z razlastitvijo, ugasnitev služnostnih pravic, kot je predlagala razlastitvena upravičenka.

2. Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je z odločbo z dne 24. 8. 2015 (med drugim) zavrnilo pritožbo tožnikov zoper izpodbijano odločbo prvostopenjskega organa (v 2. točki izreka).

3. Tožnika vlagata tožbo zaradi nepravilne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja, zmotne uporabe materialnega prava in bistvenih kršitev pravil postopka ter zaradi nezakonitega posega v njune človekove pravice oziroma temeljne svoboščine (poseg v zasebno lastnino).

Menita, da javna korist za razlastitev zemljišča s parcelno št. 748/2 k.o. ... ni izkazana. Enako velja tudi za zemljišča, preko katerih potekajo služnostne pravice v korist njunih parcel št. 748/2 in 748/1, zaradi česar tudi ugasnitev služnostnih pravic ni dovoljena. Po njunem mnenju razlastitev ni nujno potrebna, ker razlastitvena upravičenka razpolaga z nepremičninami, na katerih bi lahko zagotovila izgradnjo javne infrastrukture – pokopališča. Je namreč lastnica celotnega predela od ceste Polje, Cesta XL pa vse do zemljišč, ki so predmet tega razlastitvenega postopka. Ta zemljišča so tudi zadosti velika, neposredno mejijo na zemljišča, ki jih v razlastitvenem postopku poskuša pridobiti od razlastitvenih zavezancev. Ker so ta zemljišča lokacijsko tako blizu, praktično ločena le nekaj metrov od že obstoječega pokopališča, za razširitev pokopališča na teh zemljiščih niti ne bi bila potrebna kakšna posebna dodatna pripadajoča infrastruktura v primerjavi s plani, ki jih v tem postopku zasleduje razlastitvena upravičenka. V primeru razširitve pokopališča na navedena zemljišča, ki so že v lasti upravičenke, bi morala slednja pridobiti v last le zemljišča, potrebna za pešpot od obstoječega dela pokopališča do novega oziroma služnostno pravico preko le-teh. Takšen poseg v lastninsko pravico bi vsekakor pomenil boljše sorazmerje med doseženo javno koristjo in posegom v zasebno lastnino. Odvzem lastninske pravice tako ni nujen. Razdeljenost pokopališča na dva ločena dela ne pomeni tolikšne ovire v smislu racionalne izkoriščenosti prostora in funkcionalnosti, da bi lahko pretehtala zasebni interes, hkrati pa bi bil s tako rešitvijo še vedno v celoti izpolnjen javni interes z zagotovitvijo pokopavanja umrlih. Do teh navedb se upravna organa nista primerno opredelila, niti se v postopku ni zadosti ugotavljalo dejansko stanje v zvezi s tem, ampak so bile njune pripombe pavšalno zavrnjene. Upravna organa sta izhajala le iz abstraktne javne koristi, vendar pa zgolj prostorski akti in načrti ne morejo prejudicirati javne koristi. Organa se tudi nista primerno opredelila do navedb tožnikov, da ni narobe, da bi se zemljišče, ki bi z razdelitvijo pokopališča na dva dela ostalo v lasti tožnikov, lahko uporabilo za druge namene. Na tem zemljišču bi se npr. lahko postavilo trgovsko stavbo ali stavbo za storitvene dejavnosti za potrebe pokopališča, kar bi pomenilo, da bi gradnja zaokroževala namen okolice, predvidene za pogrebne dejavnosti. Znani so dobri primeri javno zasebnih partnerstev, ki so v sodobnem svetu zelo uspešni in spodbujani, izključujejo pa tudi dvome o prisili h gradnji tovrstnih objektov. Tožnika menita, da izgled tovrstne gradnje, obdane s pokopališčem, v takem primeru ne bi bil moteč, temveč zgolj dopolnjujoč. Izgled še posebej ne more biti sporen, ker je celo razlastitvena upravičenka sama predvidela večstanovanjske površine tik ob sedaj predvideni širitvi pokopališča. Tožnika poudarjata, da se v postopku ni ugotavljalo, kaj je po prostorskih planih predvideno na parcelah št. 762/2, 753/1, 753/2, 761, 760/1, 753/16, 753/4, 753/3, 754, 760/10, 760/7, ki so v lasti A. Ugotovitev dejstev v zvezi s tem je bila pomanjkljiva. Tožnika menita, da zakonskim zahtevam za razlastitev ni zadoščeno, saj se razširitev pokopališča lahko izvede na drugih zahodnih parcelah, ki so že v lasti razlastitvenega upravičenca, ali pa vsaj v manjšem obsegu. Če bi se na severu parcele št. 748/2 tožnikoma odvzelo manj njunega zemljišča, bi pokopališče na drugi strani lahko povečali v zahodno smer – tja, kjer so našteta zemljišča v lasti MOL. S tem bi bil javni interes zagotovljen, zasebni interes tožnikov pa bistveno manj prizadet. Procesne in materialnopravne kršitve v postopku so zagrešene, ker sta organa brez primerne presoje pavšalno zaključila, da pokopališče ni zadostnih kapacitet in da nima zadostnih kapacitet za naslednjih 30 let. Tožnika menita, da je dokazno breme na razlastitveni upravičenki, ta pa ni predložila nobene študije, nobenih statističnih podatkov. Dejstev v zvezi s tem se v postopku ni ugotavljalo, tako da posledično odločitev ne more biti pravilna.

Še najpomembneje pa je, da ponudba, ki je bila pred začetkom postopka vročena razlastitvenim zavezancem, ni bila zakonita, saj ni vsebovala ne zakonsko določene ustrezne odškodnine, niti določenega ali določljivega roka za izplačilo odškodnine. V ponudbi ni bilo določeno, v kakšnem roku se bo pripravil čistopis pogodbe in v kakšnem roku naj bi bila ta pripravljena za notarsko overitev, po čemer naj bi se nato šele izplačala odškodnina. Ravno to se je izkazalo tudi v primeru A.A. Ta je namreč poslal podpisan izvod pogodbe A.-ju, nato pa A. ni pripravila niti čistopisa pogodbe niti ni ukrenila ničesar za notarsko overitev pogodbe, posledično pa razlastitvenemu zavezancu še ne pripada odškodnina. Povsem od volje A. je torej odvisno, kdaj naj bi se odškodnina dejansko izplačala. Pomembno je tudi, da so občine po predpisih nujno zavezane pred nakupom nepremičnine pridobiti ustrezna izvedeniška mnenja glede cene, da ne bi prihajalo do zlorab pri določanju cen in do oškodovanja občinskega premoženja. V nasprotnem primeru pravni posel ne more biti veljaven, kar pomeni, da tudi ponudba ni bila veljavna. Brez ustreznih cenitev občina ne more zakonito kupiti nepremičnine, kar pomeni, da tudi ponudbe brez cenitev niso zakonite.

Tožnika menita tudi, da v izpodbijani odločbi rok za pričetek gradnje ni določen pravilno. Razlastitvena upravičenka je v postopku priznala, da terminskega plana še nima. Pavšalna določitev roka brez kakršnekoli podlage pa ni pravilna in sprejemljiva. Razlastitvena upravičenka je navajala, da precejšen del aktivnosti, potrebnih za izvajanje projekta, ni v njeni pristojnosti. Vendar tožnika menita, da ni tako.

Nadaljnja procesna kršitev pa je tudi v tem, da tožnikoma nikoli ni bila posredovana ponudba za razlastitev v smislu ukinitve služnostnih pravic. Tožnika sta lastnika gospodujoče nepremičnine s parcelno št. 748/2 in tudi 748/1. Ponudba bi jima v vsakem primeru morala biti posredovana pred začetkom razlastitvenega postopka, pa jima ni bila in s tem je predpogoj za vodenje postopka razlastitve ostal neizpolnjen. S tem je bila storjena bistvena kršitev pravil postopka.

Tožnika sodišču predlagata, naj izvede naslednje dokaze: vpogleda naj v dokumentacijo upravnih spisov razlastitve v zadevi; v zemljiško knjigo in zemljiški kataster za nepremičnine upravičenke, glede katerih v tožbi navajata, da ta z njimi razpolaga ter da zaradi njih razlastitev ni potrebna; v izris parcel za navedena zemljišča; v foto posnetek Žal; sodišče naj vpogleda v dokazila o tem,  kakšna pozidava je po javno veljavnih aktih, načrtih, pogojih oziroma planih dopustna in predvidena na prej navedenih nepremičninah; zasliši naj razlastitvenega zavezanca A.A.; vpogleda naj v dokazilo o oddaji poštne pošiljke A.A. A.-u z dne 11. 7. 2014; vpogleda naj v zemljiško knjigo in v zemljiški kataster za nepremičnini tožnikov za parceli št. 748/1 in 748/2 k.o. ... Sodišču predlagata, naj odločbi organov prve in druge stopnje odpravi in postopek ustavi oziroma podrejeno, naj odločbi organov prve in druge stopnje odpravi ter zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Zahtevata tudi povrnitev stroškov postopka.

4. Toženka na tožbo ni odgovorila, posredovala pa je sodišču dokumentacijo upravnih spisov v zadevi.

5. Razlastitvena upravičenka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe ter sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

7. Uvodoma sodišče ugotavlja, da tožnika izpodbijata sklep in odločbo prvostopenjskega organa ter odločbo drugostopenjskega organa. V obravnavanem primeru pa je le prvostopenjska odločba, s katero je odločeno o razlastitvi (tudi) nepremičnine v solasti tožnikov, dokončen upravni akt v smislu 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), in torej upravni akt, ki se lahko izpodbija s tožbo v upravnem sporu, saj je le s to odločbo poseženo v pravni položaj tožnikov. Za izpodbijanje sklepa o ustavitvi razlastitvenega postopka, ki se nanaša (le) na B.B. kot stranko, tožnika pravnega interesa ne izkazujeta. Tudi drugostopenjska odločba, s katero je bilo odločeno le o pritožbah tožnikov ter C.C., da se zavrneta, ni (niti v 2. točki izreka, ki se nanaša na tožnika) upravni akt iz 2. člena ZUS-1, ki bi lahko bil predmet meritorne presoje sodišča v upravnem sporu. Glede na to je sodišče štelo, da je izpodbijana le prvostopenjska odločba, kolikor se nanaša na tožnika.

8. V obravnavani zadevi je sporna odločitev, da se razlasti nepremičnina s parc. št. 748/2 k.o. ..., v deležu, kolikor je v solasti tožnikov, v korist A. kot razlastitvene upravičenke za potrebe izgradnje gospodarske javne infrastrukture – širitve pokopališča ... (s parkom in javno potjo, ki predstavlja dovoz oziroma dostop do pokopališča). Tožnika menita, da za razlastitev ni izkazana javna korist, da razlastitev ni nujna in da javna korist razlastitvenega namena ni v sorazmerju s posegom v njuno lastnino. Poleg tega sta tudi mnenja, da jima ni bila posredovana zakonita ponudba za odkup nepremičnine, ki se razlašča ter očitata, da jima ponudba zaradi prenehanja služnostne pravice na nepremičninah, ki se razlaščajo njihovim lastnikom, sploh ni bila vročena. Menita pa tudi, da je nepravilno določen rok, v katerem mora razlastitvena upravičenka pričeti z gradnjo.

9. Po prvem odstavku 93. člena ZUreP-1 se ob pogojih iz 92. člena tega zakona nepremičnina lahko razlasti za (med drugim) namen gradnje ali prevzema objektov oziroma zemljišč gospodarske javne infrastrukture (1. točka). Po tretjem odstavku tega člena se šteje, da je javna korist za nepremičnine iz prvega odstavka tega člena izkazana, če so predvidene v državnem oziroma občinskem lokacijskem načrtu. Po 109. členu Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt)  pa se šteje, da je javna korist iz tretjega odstavka 93. člena ZUreP-1 izkazana, če so v grafičnem delu državnega prostorskega načrta, občinskega prostorskega načrta ali občinskega podrobnega prostorskega načrta nepremičnine določene tako, da jih je mogoče identificirati v zemljiškem katastru. Po 92. členu ZUreP-1 pa je razlastitev dopustna le v javno korist in pod pogojem, da je za dosego javne koristi nujno potrebna in da je javna korist razlastitvenega namena v sorazmerju s posegom v zasebno lastnino (drugi odstavek); razlastitev ni dopustna, če država oziroma občina razpolaga z drugo ustrezno nepremičnino za dosego istega namena (tretji odstavek).

10. Za predmetni razlastitveni namen - širitev pokopališča ... (s parkom in javno potjo, ki predstavlja dovoz oziroma dostop do pokopališča) je bila javna korist v smislu citiranih določb 92. člena ZUreP-1, prvega in tretjega odstavka 93. člena tega zakona in 109. člena ZPNačrt ugotovljena v odločbi o ugotovitvi javne koristi in začetku razlastitvenega postopka št. 352-53/2013 z dne 18. 2. 2014, ki je postala pravnomočna 5. 9. 2014. Navedena odločba je bila izdana na podlagi prvega odstavka 100. člena ZUreP-1, po katerem v primerih iz prvega odstavka 93. člena tega zakona upravni organ izda o začetku razlastitvenega postopka odločbo, v kateri ugotovi, ali je javna korist izkazana in odloči o uvedbi postopka razlastitve.  Iz te odločbe izhaja, da je iz izseka grafičnega dela OPN MOL ID razvidno, da gre na območju predmetnih zemljišč, ki se razlaščajo, za izgradnjo gospodarske infrastrukture - pokopališča v zvezi s širitvijo pokopališča Polje, pri čemer je mogoče vsa zemljišča identificirati v zemljiškem katastru in tudi, da je na njih  predvidena izgradnja pokopališča. Iz odločbe o uvedbi razlastitvenega postopka v nadaljevanju izhaja, da je organ ocenil, da je izpolnjen tudi pogoj nujnosti razlastitve za dosego javne koristi, saj planirane prostorske ureditve brez razlastitve ni mogoče doseči, kajti drugje ni mogoče zagotoviti širitve pokopališča tako, da bi bilo celotno pokopališče prostorsko povezano v celoto ter bi bila dosežena racionalna izkoriščenost prostora, pri čemer je organ sledil navedbam razlastitvene upravičenke, da ne razpolaga z nepremičnino, na kateri bi lahko zagotovila širitev pokopališča na tem območju. V odločbi je organ tudi navedel, da je ob tehtanju med težo razlastitvenega pomena (javne koristi) in težo razlastitve kot posega v lastninsko pravico razlastitvenih zavezancev ocenil, da javni interes po zagotovitvi zadostnih površin za pokopavanje umrlih, za kar je izkazana tudi realna potreba, pretehta nad zasebnim - ohraniti zasebno lastnino nedotaknjeno.

11. Poleg tega je organ v postopku za izdajo izpodbijane odločbe (in kar iz obrazložitve te izhaja), glede na to, da je bil po izdaji  odločbe o uvedbi razlastitvenega postopka uveljavljen Odlok o občinskem podrobnem prostorskem načrtu 420 Polje – Pokopališče (OPPN), in na podlagi usklajenega razlastitvenega elaborata, ponovno ugotavljal izpolnjevanje pogojev obstoja  javne koristi (ter ugotovil, da je ta izkazana z OPPN, v katerega grafičnem delu so predmetne nepremičnine, predvidene za širitev pokopališča kot razlastitveni namen, določene tako, da jih je mogoče identificirati v zemljiškem katastru), ob tem tudi z vidika nujnosti razlastitve (pri čemer je ocenil, da pokopališča ... ni mogoče širiti drugače, kot le v skladu z OPPN, in da je razlastitev nujna) in sorazmernosti med  javno koristjo razlastitvenega namena in posegom v zasebno lastnino (pretehtal je, da javna korist pokopavanja umrlih prevlada nad zasebnim, ki je v ohranitvi lastnine nedotaknjene, v konkretnem primeru pa je ocenil za izkazano tudi realno potrebo po zagotovitvi zadostnih površin za pokopavanje umrlih, po Zakonu o pokopališki in pogrebni dejavnosti ter o urejanju pokopališč (ki je veljal v času vodenja predmetnega razlastitvenega postopka in izdaje izpodbijane odločbe), na katerega se je v postopku sklicevala tudi razlastitvena upravičenka, lokalna skupnost v planskih aktih določi zadostne površine za pokop umrlih za najmanj trideset let).

12. Glede na navedene ugotovitve sodišča (v točkah 10 in 11) o tem, kako je bil v postopku za izdajo izpodbijane razlastitvene odločbe ugotavljan in presojan obstoj javne koristi za razlastitev za namen širitve pokopališča ..., vključno s tem,  ali je razlastitev nujno potrebna in ali razlastitvena upravičenka razpolaga z drugo ustrezno nepremičnino ter ali je javna korist navedenega razlastitvenega namena v sorazmerju s posegom v zasebno lastnino, sodišče sodi, da je bila javna korist za razlastitev ugotovljena po vseh pogojih iz 92. in 93. člena ZUreP-1. Zato kot neutemeljene zavrača tožbene navedbe tožnikov, da javna korist za razlastitev parc. št. 748/2 ni izkazana ter da je upravni organ ugotavljal le abstraktno javno korist.

13. Kolikor tožnika ugovarjata, da razlastitev zemljišč zaradi širitve pokopališča ... ni nujna, ker razlastitvena upravičenka razpolaga z zemljišči, ki so zadosti velika in lokacijsko blizu obstoječemu pokopališču ter da se do takih njunih navedb v postopku upravni organ ni primerno opredelil oziroma da se glede na njune navedbe tudi ni zadosti ugotavljalo dejansko stanje, take njune tožbene navedbe sodišče zavrača kot neutemeljene. Razlastitveni namen je v obravnavanem primeru širitev pokopališča ..., predvidena v OPPN (in OPN MOL ID). Razlastitvena upravičenka je v razlastitvenem postopku v dopolnitvi zahteve za razlastitev, ki jo je vložila 14. 11. 2014, in ko je že odgovarjala na navedbe tožnikov, podane v smeri, da razlastitev za razlastitveni namen, kot izhaja iz OPPN, ni potrebna, navedla, da pokopališče mora tvoriti prostorsko povezano celoto in da je s prostorskim načrtovanjem razširjenega pokopališča ... kot prostorsko strnjenega kompleksa zasledovala racionalno izkoriščenost in funkcionalnost prostora ter da s širitvijo pokopališča na druge nepremičnine v lasti razlastitvene upravičenke tem zahtevam ne bi bilo zadoščeno. Organu, ki je takim navedbam kot logičnim in prepričljivim sledil, sodišče pritrjuje. Sodišče se strinja, da razlastitvena upravičenka more vztrajati pri uresničitvi razlastitvenega namena, predvidenega v prostorskem aktu, ob razlastitvi za to potrebnih zemljišč, če oziroma ker ob širitvi pokopališča na njena zemljišča ne bi bila zagotovljena prostorska in funkcionalna celovitost pokopališča, pač pa bi bilo (po širitvi) pokopališče razdeljeno na dva dela. Sodišče se ne strinja s tožnikoma, da bi moral organ glede na njune navedbe v postopku dejansko stanje dopolnjevati, tako da bi se ugotavljalo, ali bi se njuno zemljišče, ki bi jima ostalo ob širitvi pokopališča na zemljišča v lasti razlastitvene upravičenke (ki se lokacijsko nahajajo med zemljišči v lasti razlastitvene upravičenke), lahko uporabilo za izgradnjo stavbe za trgovske ali storitvene dejavnosti za potrebe pokopališča, in ali je možnost vzpostavitve javno zasebnega partnerstva. Prav tako tožnika brez podlage ugovarjata, da bi organ v postopku moral ugotavljati, kaj je v prostorskih planih predvideno na zemljiščih v lasti razlastitvene upravičenke, za katere tožnika menita, da bi lahko bila uporabljena za širitev pokopališča. Ker se sodišče strinja z oceno organa, da je za uresničitev razlastitvenega namena, predvidenega v OPPN, razlastitev nujno potrebna, pa s tem zavrača njune navedbe, da je, kot očitata, dejansko stanje pred odločitvijo v zadevi ostalo nepopolno ugotovljeno. Pri tem pa sodišče še dodaja, da je sicer stvar razlastitvenega postopka, ki se lahko vodi po tem, ko je odločba o uvedbi razlastitvenega postopka dokončna, da se natančno ugotovi (navede) nepremičnine, ki se razlaščajo in določi rok, v katerem je razlastitveni upravičenec dolžan pričeti z gradnjo, če se stranke tako dogovorijo, pa tudi, da se  določi rok za prevzem razlaščene nepremičnine (prvi odstavek 102. člena ZUreP-1). Kar pomeni, da ugotavljanje pogojev za razlastitev iz 92. člena ZUreP-1 in 93. člena tega zakona (obstoj javne koristi, nujnost razlastitve, sorazmernost med javno koristjo in posegom v zasebno lastnino) ni stvar razlastitvenega postopka, ampak postopka za ugotovitev javne koristi (100. člen ZUreP-1). Čeprav se sodišče strinja, da javna korist (vključno s pogojema nujnosti razlastitve ter sorazmernosti med javno koristjo in posegom v lastninsko pravico) mora biti podana do konca razlastitvenega postopka, pa je razlog za ponovno ugotavljanje oziroma preizkušanje obstoja javne koristi v obravnavanem primeru, ko je o tem z odločbo o uvedbi razlastitvenega postopka že bilo pravnomočno odločeno, lahko le v spremembi prostorskega akta, s katerim je izkazana javna korist (OPPN, prej OPN MOL ID). Zato sodišče tožnikoma tudi ne pritrjuje, da njune navedbe, podane v  postopku v smeri, da razlastitev ni nujna, niso bile (zadosti) obravnavane in da nanje ni odgovorjeno, saj iz izpodbijane odločbe izhaja nasprotno (oziroma celo, da so bile v postopku obširno in podrobno obravnavane in presojane navedbe, ki sta jih tožnika navajala v postopku za izdajo odločbe o uvedbi razlastitvenega postopka (ki je bil zaključen s pravnomočno odločbo) ter sta jih v predmetnem razlastitvenem postopku tožnika zgolj ponovila).

14. Sodišče kot utemeljenih tudi ne sprejema tožbenih navedb, da je organ brez primerne presoje zaključil, da pokopališče nima zadostnih kapacitet, ob tem ko razlastitvena upravičenka ni predložila nobenih študij ali statističnih podatkov. Po mnenju sodišča je načrtovanje širitve pokopališča stvar (občinskega) prostorskega načrtovanja, ki pri tem izhaja iz razvojnih potreb občine, in ne stvar razlastitvenega postopka. Če gre za razlastitveni namen iz 1. točke prvega odstavka 93. člena ZUreP-1, predviden v OPPN, kot v obravnavanem primeru (izgradnja pokopališča kot gospodarske javne infrastrukture), je stvar postopka za ugotovitev javne koristi za razlastitev ocena, ali je za uresničitev predvidene prostorske ureditve odvzem lastninske pravice potreben ter ali pri tem ne gre za nesorazmeren poseg; pravilnost načrtovanja prostorske ureditve v OPN oziroma OPPN pa stvar razlastitvenega postopka ni.

15. Tudi navedbe tožnikov, da je organ kršil zakon, ker je izdal odločbo o uvedbi razlastitvenega postopka in odločbo o razlastitvi, čeprav jima razlastitvena upravičenka ni posredovala zakonite ponudbe,  sodišče zavrača kot neutemeljene. Tak ugovor, ker se nanaša na procesno predpostavko za vodenje postopka, bi tožnika lahko uveljavljala v postopku za izdajo odločbe o uvedbi postopka (in s pravnimi sredstvi zoper to odločbo); v obravnavanem primeru pa je ta odločba pravnomočna. Po prvem odstavku 97. člena ZUreP-1 namreč razlastitveni upravičenec sme vložiti predlog za razlastitev, če v roku 30 dni po vročitvi ponudbe za odkup lastniku nepremičnine ni uspel pridobiti nepremičnine s sklenitvijo pogodbe. Ne glede na to sodišče v zvezi s tožbenim ugovorom dodaja, da ZUreP-1 drugih določb o ponudbi (razen še o primeru, ko vročitve ponudbe za odkup nepremičnine ni mogoče opraviti) nima. Glede na to bi lahko prišle v poštev določbe o ponudbi v Obligacijskem zakoniku in določbe o razpolaganju s stvarnim premoženjem občine (v Zakonu o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti), vendar pa so glede na navedena predpisa (vsaj) tožbene navedbe, ki se nanašajo na pridobitev izvedeniških mnenj glede cene in rokov za pripravo čistopisa pogodbe ter rokov za pripravo pogodbe za notarsko overitev, brez podlage.

16. Sodišče tožnikoma tudi ne pritrjuje, da je organ nepravilno določil rok, v katerem mora razlastitvena upravičenka pričeti z gradnjo. Po prvem odstavku 102. člena ZUreP-1 se v odločbi o razlastitvi določi tudi rok, v katerem je dolžan razlastitveni upravičenec pričeti z gradnjo objekta, zaradi katerega je bila razlastitev predlagana. Razlastitvena upravičenka je v postopku predlagala, naj se v odločbi začetek teka roka veže na pravnomočnost odločbe o razlastitvi ter naj znaša vsaj 18 mesecev, kar je utemeljila s sklicevanjem na to, da so pred pričetkom gradnje potrebne še določene aktivnosti, kot pridobitev gradbenega dovoljenja in izvedba postopkov javnega naročanja. Kot izhaja iz izpodbijane odločbe, je organ zahtevi razlastitvene upravičenke ter njenim navedbam v celoti sledil, in po presoji sodišča utemeljeno. To sodišče je že zavzelo stališče1, da mora biti rok določen tako, da razlastitvenemu zavezancu omogoča realizacijo pravice do vrnitve razlaščene nepremičnine po 111. členu ZUreP-1, kar pomeni, da pričetek ne more biti vezan na neko bodoče negotovo dejstvo (kar pravnomočnost predmetne razlastitvene odločbe ni, saj gre za časovno določljiv trenutek, ki je tudi stvarno utemeljen, tožnika kot stranki v postopku pa bosta z njim tudi seznanjena), razlastitvenemu upravičencu pa mora omogočiti realizacijo gradnje (kar pomeni, da v primeru infrastrukturnih objektov, kot je širitev pokopališča, razlastitveni upravičenec more izvesti vse aktivnosti, potrebne, da lahko prične z gradnjo). Tem zahtevam pa rok za pričetek gradnje 18 mesecev od pravnomočnosti razlastitvene odločbe po presoji sodišča ustreza. Sodišče ne sprejema tožbenih navedb, da je rok določen pavšalno in brez podlag ali v predolgem trajanju, saj sodi, da ni, pač pa da je tako določen rok primeren in stvarno utemeljen. Nerelevantne pa so ob tem tudi tožbene navedbe o tem, kakšne dokumente, potrebne za pričetek gradnje, razlastitvena upravičenka šele ima, katerih še nima itd.

17. Po presoji sodišča so neutemeljene tudi navedbe (ki jih je prvi tožnik sicer prvič podal šele v pritožbenem postopku), da je nezakonita tudi odločitev o ugasnitvi služnostnih pravic. Kolikor tožnika (v II. točki tožbe) navajata, da ni izkazana javna korist za razlastitev zemljišč v lasti tretjih oseb, na katerih imata služnostno pravico kot lastnika parc. št.748/2 in 748/1, po presoji sodišča za tak ugovor ne izkazujeta pravnega interesa; pravni interes za ugovor bi izkazovali lastniki teh zemljišč. (Tudi) kot imetnika služnostne pravice na zemljiščih, ki so predmet razlastitve, pa sta v (združenem) razlastitvenem postopku sodelovala in sta mogla uveljavljati navedbe v svojo korist, ko je organ obravnaval zahtevo razlastitvene upravičenke, da odloči o ugasnitvi služnostne pravice. Navedbe v tej smeri je podal prvi tožnik (šele) v pritožbi. Njegove pritožbene navedbe, da ugasnitev služnostne pravice ni nujna, pa je drugostopenjski organ zavrnil kot neutemeljene, ob razlogovanju v smeri, da peš hoja (ki jo služnostna pravica obsega) preko območja pokopališča ne bi bila mogoča, tudi po navedbah razlastitvene upravičenke ne, in s tako presojo tega organa, ki je prepričljiva, se  sodišče strinja. Kolikor pa tožnika menita, da niti niso bile izpolnjene procesne predpostavke za odločanje o zahtevi razlastitvene upravičenke za ugasnitev služnostnih pravic, ker jima pred začetkom postopka ni bila posredovana ponudba za odškodnino zaradi odvzema teh pravic, se sodišče z njima tudi ne strinja. Po 108. členu ZUreP-1 namreč upravni organ po uradni dolžnosti ugotovi imetnike stvarnih pravic na nepremičnini, ki je predmet razlastitve, če predlagatelj razlastitve posebej zahteva, da stvarne pravice ugasnejo (drugi in tretji odstavek). Že iz navedenih določb ZUreP-1 jasno izhaja, da se razlastitvenemu upravičencu na imetnike stvarnih pravic na nepremičninah, ki so predmet razlastitve, neposredno ni potrebno obračati. Prav tako iz nobene druge določbe ZUreP-1 ne izhaja, da bi lastniku gospodujoče stvari, če bo služnostna pravica na služeči nepremičnini, ki je predmet razlastitve, prenehala, moral razlastitveni upravičenec posredovati ponudbo za odškodnino za odvzeto stvarno pravico in da je neuspela ponudba procesna predpostavka za odločanje o odvzemu (ugasnitvi) stvarne pravice. Ne glede na to pa za odvzeto stvarno pravico pripada njenemu imetniku odškodnina (četrti odstavek 108. člena ZUreP-1).

18. Ker je po navedenem sodišče presodilo, da je izpodbijana odločba pravilna in na zakonu utemeljena, tožbene navedbe pa neutemeljene, je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo. Ob taki presoji sodišče zavrača kot neutemeljene tudi navedbe, da je z izpodbijano odločbo tožnikoma nedopustno poseženo v njuno človekovo pravico do zasebne lastnine.

19. Sodišče dodaja, da pred odločitvijo predlaganih dokazov tožnikov kot nepotrebnih ni izvedlo. Tožnika sta namreč predlagala izvedbo več dokazov zaradi ugotovitve, da razlastitvena upravičenka razpolaga z zadostnimi in ustreznimi lastnimi nepremičninami za širitev pokopališča, vendar so dokazi, usmerjeni v dokazovanje tega dejstva, nepotrebni, saj je sodišče v 13. točki obrazložitve te sodbe zavzelo stališče, da razlastitvena upravičenka more vztrajati pri uresničitvi razlastitvenega namena, predvidenega v OPPN, ob razlastitvi za to potrebnih zemljišč. Predlagala sta tudi dokazovanje z zaslišanjem razlastitvenega zavezanca A.A., zaradi ugotovitve, da je razlastitvena upravičenka razlastitvenim zavezancem vročala nezakonite ponudbe za odkup zemljišč, ker naj ne bi bil določljiv rok za plačilo odškodnine (za primer, da bi se lastniki zemljišč strinjali z odkupom zemljišč, namesto razlastitve). Sodišče pa je v 15. točki obrazložitve te sodbe že presodilo, da so (tožbene) navedbe, ki se nanašajo na vročitev ponudb za odkup zemljišč, pravno relevantne le v postopku za izdajo odločbe o uvedbi razlastitvenega postopka, v razlastitvenem postopku pa ne več. Nepotrebna je tudi izvedba dokaza z vpogledom v zemljiško knjigo za nepremičnini 748/1 in 748/2, obe k.o. ..., saj ni sporno, da sta tožnika solastnika teh nepremičnin, in tudi ne, da po izpodbijani odločbi ugasne služnostna pravica, vpisana v korist vsakokratnih lastnikov teh nepremičnin na razlaščenih (tam navedenih) nepremičninah ter da imetnikom služnostne pravice pripada za to odškodnina (VI. in VII. točka izreka). To pa pomeni, da se predlagani dokazi nanašajo na dokazovanje pravno nerelevantnih dejstev oziroma (v zadnjem primeru) nespornih dejstev. V dokumentacijo upravnih spisov pa sodišče vpogleda, tudi kadar odloča na seji, da na njeni podlagi presodi o zakonitosti izpodbijanega akta ter v tem okviru ugotavlja, ali je v upravnem postopku izvedene dokaze treba dopolnjevati ali ponavljati ali pa sodišče lahko odloči na podlagi v upravnem postopku izvedenih dokazov; tako pa je sodišče ravnalo tudi v obravnavanem primeru.

20. Stroškovni zahtevek tožnikov pa je sodišče zavrnilo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, kadar sodišče (med drugim) tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

ZUseP-1 člen 92, 93, 93/1, 93/1-1, 97, 97/1, 100, 102, 102/1, 108. ZPNačrt člen 109.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.