UPRS sklep II U 53/2016
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-03-02

Vlasta Švagelj Gabrovec (preds.), Sonja Kočevar (poroč.), Violeta Tručl

tožba zaradi molka organa - začasna odredba - začasna ureditev stanja - pogoji za izdajo začasne odredbe

Konkretni spor se nanaša na odobritev spremembe izvajalca zdravstvenih storitev pri tožeči stranki, ki kot gospodarska družba lahko opravlja javno službo na področju zdravstvene dejavnosti le, če med drugim izpolnjuje tudi kadrovske pogoje. Glede na naravo stvari, to je ugotavljanje pogojev za opravljanje zdravstvene dejavnosti, ki se mora opravljati v skladu z Zakonom o zdravstveni dejavnosti in na navedenem zakonu temelječih predpisih, po presoji sodišča posledic izdane predlagane začasne odredbe v primeru zavrnitve tožbe kasneje ne bi bilo mogoče odpraviti. Gre zlasti za posledice, ki bi nastajale javnemu interesu, ki je v tem, da se zdravstvena dejavnost opravlja v skladu s predpisi. Tako že iz tega razloga izdaja predlagane začasne odredbe ni mogoča, ne glede na škodo, ki jo zatrjuje tožeča stranka.

Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrne.

1. Tožeča stranka je pri naslovnem sodišču vložila tožbo zaradi molka upravnega organa v zvezi z njeno zahtevo za spremembo odločbe o podelitvi koncesije z dne 26. 9. 2005 in dovoljenja z dne 23. 6. 2006 glede izvajalca zdravstvene dejavnosti. Pojasnjuje, da je pridobila koncesijo za opravljanje javne službe na področju interne medicine, s tem da je zdravstvene storitve v skladu z odločbo o podelitvi koncesije ter dovoljenjem opravljal prim. A.A., dr. med., specialist interne medicine. Ker se je imenovani dne 15. 11. 2015 upokojil, je tožeča stranka v ambulanti zaposlila B.B., ki izpolnjuje pogoje za opravljanje navedene zdravstvene dejavnosti, saj je opravila specialistični izpit iz interne medicine, prav tako ima veljavno licenco na podlagi odločbe zdravniške zbornice z dne 7. 1. 2016. Čeprav imenovana izpolnjuje vse predpisane pogoje, tožena stranka ni spremenila izdane odločbe o podelitvi koncesije, kljub izrecnemu pozivu na podlagi 28. člena ZUS-1. Tožeča stranka predlaga, da sodišče s sodbo odloči o stvari tako, da spremeni odločbo o podelitvi koncesije z dne 26. 9. 2005 ter dovoljenje z dne 23. 6. 2006 v delu, ki se nanaša na izvajalca zdravstvenih storitev.

2. Hkrati s tožbo je tožnica tudi vložila zahtevo za izdajo začasne odredbe. Navaja, da ji glede na molk organa nastaja nepopravljiva škoda. V zadevi je očitno, da tožena stranka nima kakšnega tehtnega razloga za svoje ravnanje, zato je nujno, da se z začasno odredbo uredi stanje do odločitve o tožbi. Tožeča stranka svojo dejavnost na podlagi pogodbe o koncesiji izvaja dalje, vendar ji Zavod za zdravstveno zavarovanje od 1. 11. 2015 opravljenih storitev ne plačuje. Z opravljanjem zdravstvenega programa tožeči stranki nastajajo stroški. Za plače zaposlenih in pokrivanje stroškov je tožeča stranka morala najeti kredit, saj je zdravstvena zavarovalnica izrecno odklonila plačilo avansov. Izvajanje dejavnosti brez plačila pa na daljši rok pomeni insolventnost družbe, zato  je izdaja začasne odredbe nujno potrebna. Kolikor pa tožeča stranka svoje dejavnosti ne bi opravljala, bi to pomenilo kršenje koncesijske pogodbe. Z izdajo začasne odredbe tožena stranka ne bi utrpela hujših neugodnih posledic, saj se program dejansko izvaja po osebi, ki izpolnjuje vse pogoje. Z molkom tožene stranke pa je prizadeta javna korist, saj gre tudi za obveznost in dolžnost tožeče stranke, da opravlja zdravstveno dejavnost v okviru podeljene koncesije. Predlaga, da sodišče z začasno odredbo spremeni odločbo o podelitvi koncesije z dne 26. 9. 2005 in dovoljenje z dne 23. 6. 2006, tako da zdravstveno dejavnost opravlja B.B.. Meni tudi, da bi bilo treba začasno odredbo izdati po uradni dolžnosti zaradi kršitve ustavne pravice do zdravstvenega varstva.

3. Tožena stranka na zahtevo tožeče stranke za izdajo začasne odredbe ni odgovorila.

4. Zahteva za izdajo začasne odredbe ni utemeljena.

5. Na podlagi drugega odstavka 32. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. Na podlagi določbe tretjega odstavka istega člena pa lahko tožnik pod pogoji iz drugega odstavka zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno.

6. Začasna odredba predstavlja nujni ukrep, s katerim sodišče ob izpolnjevanju zakonskih pogojev začasno odloži izvršitev dokončnega upravnega akta oziroma na ustrezen način začasno uredi sporno pravno razmerje. Odločanje o začasni odredbi zahteva restriktivnem pristop. Stranka, ki zahteva izdajo začasne odredbe, mora že v sami zahtevi konkretno navesti vse okoliščine in vsa dejstva, s katerimi utemeljuje nastanek in višino škode, predvsem pa mora izkazati, da je taka škoda za njo težko popravljiva. Če predlaga ureditveno začasno odredbo pa mora poleg navedenega še konkretno predlagati, na kakšen način in kako naj se začasno uredi stanje.

7. V obravnavani zadevi je tožeča stranka vložila tožbo zaradi molka upravnega organa (gre za enostopenjski postopek) ter predlagala izdajo ureditvene začasne odredbe, ki je vsebinsko enaka tožbenemu zahtevku.

8. Sporno pravno razmerje se nanaša na spremembo odločbe o podelitvi koncesije ter dovoljenja za opravljanje zdravstvene dejavnosti na področju interne medicine – diabetologije glede osebe, ki opravlja zdravstvene storitve.

9. V primeru, ko je tožba vložena zaradi molka organa, je v skladu s pravno teorijo izdaja ureditvene začasne odredbe načeloma mogoča, če obstaja prvostopenjski izvršljiv akt (Začasne odredbe v civilnih sodnih postopkih, postopkih pred delovnimi in socialnimi sodišči, upravni sodišči, ustavnim sodiščem ter v upravnem postopku, GV Založbe, 2001). Izdaja ureditvene začasne odredbe pa je izjemoma dopustna tudi v primeru tožbe zaradi molka prvostopenjskega organa, če ne izdaja odločbe povzroča pravno stanje, ki povzroča ali bo povzročalo hujše škodljive posledice.

10. V primeru, ko je zahteva za izdajo začasne odredbe vsebinsko enaka tožbenemu zahtevku, pa je začasno odredbo možno izdati le pod pogojem, da bi bilo kljub izdani začasni odredbi in njeni izvršitvi v primeru izdaje sodbe, s katero bi sodišče tožbo zavrnilo, mogoče za toženo stranko vzpostaviti prejšnje stanje, kar se  ugotavlja s tako imenovanim testom reverzibilnosti (sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 138/2014, I Up 59/2013).

11. Po presoji sodišča za izdajo predlagane ureditvene začasne odredbe niso izpolnjene okoliščine v smislu 9. in 10. točke obrazložitve tega sklepa. V primeru testa reverzibilnosti, ko je zahteva za izdajo začasne odredbe vsebinsko identična tožbenemu zahtevku, se ugotavlja obstoj posledic izdane začasne odredbe in možnost njihove poprave oziroma odprave v primeru zavrnilne sodbe. Konkretni spor se nanaša na odobritev spremembe izvajalca zdravstvenih storitev pri tožeči stranki, ki kot gospodarska družba lahko opravlja javno službo na področju zdravstvene dejavnosti le, če med drugim izpolnjuje tudi kadrovske pogoje. Glede na naravo stvari, to je ugotavljanje pogojev za opravljanje zdravstvene dejavnosti, ki se mora opravljati v skladu z Zakonom o zdravstveni dejavnosti in na navedenem zakonu temelječih predpisih, po presoji sodišča posledic izdane predlagane začasne odredbe v primeru zavrnitve tožbe kasneje ne bi bilo mogoče odpraviti. Gre zlasti za posledice, ki bi nastajale javnemu interesu, ki je v tem, da se zdravstvena dejavnost opravlja v skladu s predpisi. Tako že iz tega razloga izdaja predlagane začasne odredbe ni mogoča, ne glede na škodo, ki jo zatrjuje tožeča stranka.

12. Sicer pa po mnenju sodišča tožeča stranka težko popravljive škode tudi ni izkazala. Tožnica namreč le zatrjuje, da ima z opravljanjem dejavnosti stroške za plače zaposlenih ter da je zaradi neplačila s strani Zavoda za zdravstveno zavarovanje morala najeti kredit, kar na daljši rok pomeni insolventnost družbe. Navedene okoliščine tožeča stranka le zatrjuje ter jih ni z ničemer dokazala. Zaradi nujnosti postopka pa mora stranka že v sami zahtevi jasno navesti  okoliščine in dejstva, s katerimi utemeljuje nastanek in višino škode, ter s stopnjo verjetnosti dokazati, da takšna škoda zanjo predstavlja težko popravljivo škodo. To pomeni, da mora že v zahtevi za svoje navedbe predložiti ustrezne dokaze, saj sodišče preizkusi pogoje za izdajo začasne odredbe na podlagi dokazil predloženih ob vložitvi zahteve in ne izvaja posebnega ugotovitvenega postopka. Prav tako, kot je navedeno v točki 11. obrazložitve, tudi niso izkazani ostali pogoji, ki se nanašajo na javno korist in koristi nasprotnih strank, za izdajo začasne odredbe pa morajo biti izpolnjeni vsi pogoji iz 32. člena ZUS-1 kumulativno. V konkretnem primeru tudi niso izpolnjeni pogoji za izdajo začasne odredbe po uradni dolžnosti na podlagi 66. člena ZUS-1, saj tožba ni vložena zaradi kršitve ustavnih pravic.

13. Glede na navedeno je sodišče zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrnilo na podlagi tretjega odstavka 32. člena ZUS-1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.