UPRS Sodba I U 1183/2016-15
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-11-21

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), Irena Polak Remškar (poroč.), mag. Miriam Temlin Krivic

razlastitev - postopek razlastitve - pogoji za razlastitev - javna korist - odškodnina - stroški postopka - določitev vrednosti spornega predmeta

V drugi fazi, tj.v fazi razlastitve, velja domneva, da so predpostavke, ki so bile ugotovljene ob uvedbi postopka razlastitve, še vedno dokazane, razlastitveni zavezanec pa lahko dokazuje drugače.

Nujni postopek terjajo roki gradnje, ki so opredeljeni v Načrtu razvojnih programov in za to zagotovljena finančna sredstva. V primeru čakanja na pravnomočen zaključek postopka gradnja v roku 3 let ne bi bila mogoča, kar bi povzročilo oškodovanje javnega interesa in nezmožnost črpanja evropskih finančnih sredstev.

V zakonu ni podlage za odločitev, s katero bi organ razlastitveneni upravičenki zgolj naložil, da naj (na podlagi sporazuma ali nekega drugega postopka) prevzame nepremičnine, tj. vzpostavil obveznost razlastitvene upravičenke, da z razlastitvenim zavezancem sklene pogodbo o odkupu nepremičnin. Razumljivo je, da tožnici za razlaščene in za prevzete nepremičnine pripada odškodnina, ki jo bo lahko uveljavljala v postopku pred sodišči, saj so nepremičnine, ki jih razlastitvena upravičenka prevzema, posledica razlastitve in se zato obravnavajo enako kot razlaščene nepremičnine. Terjatev za plačilo odškodnine torej izhaja iz same odločbe.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Upravna enota Kranj (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo odločila, da se nepremičnine parc. št. 1639/4, 1639/7 in 1640/2, vse k.o. ..., razlastijo in prenesejo v last razlastitvene upravičenke Republike Slovenije, kateri je tožnica kot razlastitvena zavezanka te nepremičnine dolžna izročiti z dokončnostjo odločbe, pri čemer pa je hkrati odločila, da pritožba ne zadrži prenosa lastninske pravice in pridobitve posesti. Nadalje je odločila, da se po dokončnosti odločbe izbriše zaznamba o začetku razlastitvenega postopka in vpiše lastninska pravica v korist razlastitvene upravičenke. Določila je tudi rok, v katerem se mora pričeti gradnja objekta, zaradi katerega je bila predlagana razlastitev, to je v treh letih po pravnomočnosti gradbenega dovoljenja. V izreku odločbe je še ugotovila, da razlaščene nepremičnine niso obremenjene s stvarnimi pravicami in da lahko razlastitvena upravičenka in zavezanka odmero odškodnine oziroma nadomestila za razlastitev uveljavljata pred pristojnim sodiščem v nepravdnem postopku. Obenem je ugodila zahtevi razlastitvene zavezanke, ki jo je uveljavljala v skladu z 99. členom Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju: ZUreP-1), in odločila, da mora razlastitvena upravičenka prevzeti v lastnino tudi nepremičnine parc. št. 1639/5, 1639/8 in 1640/3, vse k.o. ...

2. Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo pritožbi delno ugodilo in sicer je odpravilo odločitev v izreku prvostopenjske odločbe, da pritožba zoper odločbo ne zadrži prenosa lastninske pravice na nepremičninah, nadalje je spremenilo odločbo prvostopenjskega organa glede roka, v katerem mora upravičenec zagotoviti začetek gradnje objekta, tako da triletni rok prične teči od dneva pravnomočnosti te odločbe in ne od pravnomočnosti gradbenega dovoljenja (1. in 2. točka izreka). V ostalem delu je pritožbo zavrnilo (3. točka izreka). Odločilo je še, da je Republika Slovenija tožnici dolžna povrniti 218,38 EUR stroškov pritožbenega postopka (4. točka izreka), višji stroškovni zahtevek tožnice pa je kot neutemeljen zavrnilo (5. točka izreka).

3. Tožnica izpodbija prvostopenjsko odločbo in predlaga, da sodišče odpravi vse dele izreka odločbe, razen tistega, ki vsebuje odločitev, da mora razlastitvena upravičenka upoštevaje 99. člen ZUreP-1 prevzeti nepremičnine parc.št. 1639/5, 1639/8 in 1640/3 k.o. ... (8. točka izreka odločbe). Ker pa iz vsebine tožbe izhaja, da izpodbija tudi to odločitev, je sodišče presojalo tudi te tožbene navedbe. Tožbo zoper drugostopenjsko odločbo tožnica vlaga zato, ker je ta organ spremenil (točka 1. in 2. izreka) prvostopenjsko odločbo ter delno zavrnil povračilo (uveljavljenih) stroškov pritožbenega postopka. Tožnica v tožbi trdi, da prvostopenjski organ zmotno šteje, da so bili pogoji za razlastitev ugotovljeni že v odločbi o uvedbi razlastitvenega postopka, saj jih ta odločba ne vsebuje. Po praksi Upravnega sodišča bi morala biti nujnost in sorazmernost razlastitve presojana tudi v izpodbijani odločbi, vendar ni bila, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil postopka. Upravna organa bi morala ugotoviti, da razlastitev v konkretnem primeru ni dopustna in ni nujno potrebna, saj regionalna cesta med Kranjem in Spodnjim Brnikom že poteka. Gre za prestavitev te ceste, kar ni v javno, ampak v zasebno korist, ki jo bodo imeli tisti, ki bodo po prestavitvi ceste izkoriščali povečano poslovno ekonomsko cono ob letališču. Lastnik teh zemljišč je A. d.o.o., ki je v zasebni lasti. S pomočjo države se bo njegovo premoženje povečalo, razlaščenci bodo odpravljeni za nizke odškodnine, razlastitvena upravičenka bo razlaščene nepremičnine pridobila po ceni za kmetijska zemljišča, nepremičnine na obstoječi trasi pa prodajala kot stavbna zemljišča. Prvostopenjski organ tudi ni imel zakonske podlage za odločitev, da razlastitvena upravičenka prevzame nepremičnine, ki niso del razlastitvenega zahtevka. Upravni organ lahko po 99. člen ZUreP-1 odloči le o obveznosti razlastitvene upravičenke, da nepremičnine prevzame tj. vzpostavi terjatev v korist tožnice. Na podlagi take obveznosti bo tožnica lahko zahtevala, da razlastitvena upravičenka z njo sklene pogodbo, ali pa vloži tožbo na sklenitev pogodbe skladno s prvim odstavkom 17. člena OZ. Zato odločba tudi ne more predstavljati podlage za vknjižbo v zemljiško knjigo. Sodišču predlaga odpravo odločb prve in druge stopnje v izpodbijanih delih, zahteva pa tudi povračilo stroškov sodnega postopka.

4. Toženka na tožbo ni odgovorila, je pa sodišču poslala upravne spise.

5. Tudi Državno pravobranilstvo Republike Slovenije, Zunanji oddelek v Kranju, kateremu je sodišče poslalo tožbo v odgovor kot zastopniku stranke, kateri bi bila odprava izpodbijanega akta lahko v škodo, na tožbo ni odgovorilo.

7. Sodišče se uvodoma opredeljuje do trditve tožnice, da odločba št. 352-37/2011 z dne 17. 5. 2012, izdana po 100. členu ZUreP-1, ne vsebuje presoje, ali je razlastitev nujno potrebna, in ali je poseg v zasebno lastnino sorazmeren z javno koristjo ter je zato prišlo do kršitve pravice do zasebne lastnine. Meni, da te trditve v tem upravnem sporu niso pravno relevantne. Tožnica je namreč imela pravico in možnost, da vse ugovore zoper odločbo, v kateri je bilo odločeno o uvedbi postopka (razlastitve), uveljavlja v pravnih sredstvih zoper to odločbo. V pravnih sredstvih zoper odločbo z dne 24. 3. 2016 teh ugovorov ni več mogoče uveljavljati.

8. Tožnica pravilno povzema stališče Upravnega sodišča, da mora biti javna korist izkazana ves čas postopka, tj. tudi v času izdaje odločbe o razlastitvi, saj gre za poseg v ustavno varovano kategorijo. Razlastitev je dopustna le v javno korist in proti plačilu nadomestila (69. člen Ustave). Poseg v zasebno lastnino, ki jo varuje 33. člen Ustave, je dopusten le, če je sorazmeren, tj. če sta poseg v pravico in korist, ki je na drugi strani dosežena, sorazmerna

. Vendar pa dejstvo, da že obstaja pravnomočna odločba, s katero je bilo odločeno o uvedbi postopka razlastitve, ne more biti brez pomena. Pomeni namreč, da je bil obstoj javne koristi že presojan in da je bilo o obstoju te javne koristi že pravnomočno odločeno. Zato so lahko v nadaljevanju razlastitvenega postopka, to je v njegovi drugi fazi, relevantne zgolj tiste navedbe in okoliščine, ki so nastale po izdaji odločbe iz 100. člena ZUreP-1 oziroma če so okoliščine, na katere tožnik opira trditev, da javna korist ne obstaja (ampak je prenehala) take, da jih tožnik ni uveljavljal, ker jih ni mogel uveljavljati že v postopku za izdajo odločbe o uvedbi razlastitvenega postopka. Okoliščine oziroma trditve, ki so že bile predmet presoje v prvi fazi postopka ali bi jih tožnik lahko uveljavljal v tej fazi (pa je to opustil), ne morejo biti predmet vsebinske presoje v drugi fazi razlastitvenega postopka.

9. Tožnica v drugi fazi postopka in v tej tožbi ne navaja nobenih dejstev, ki jih ne bi mogla uveljavljati že v fazi izdaje odločbe o uvedbi razlastitvenega postopka, v kateri upravni organ ugotovi, ali je javna korist izkazana. Trdi namreč, da regionalna cesta med Kranjem in Spodnjim Brnikom že poteka in se zgolj prestavlja na novo traso, kar je v zasebno in ne v javno korist. Tudi trditve, da bodo imeli zasebno korist tisti, ki bodo po prestavitvi ceste izkoriščali povečano poslovno ekonomsko cono ob letališču tj. A. d.o.o., ki je v zasebni lasti, bi lahko uveljavljala že v času uvedbe postopka (100. člen ZUreP-1). Kakšno odškodnino bo prejela tožnica, bo predmet postopka pred nepravdnim sodiščem (7. točka izreka prvostopenjske odločbe). V tem upravnem sporu pa trditve o vrednosti nepremičnin niso pravno relevantne. Prav tako ni pravno upoštevna trditev, da razlastitvena upravičenka nepremičnin ni hotela zamenjati tako, da bi tožnica pridobila lastninsko pravico na obstoječi trasi regionalne ceste.

10. V zvezi z očitkom tožnice, da je na ustni obravnavi dne 3. 4. 2016 podala nove navedbe glede izpolnjenosti pogojev za razlastitev, ki jih upravna organa nista presojala, kar predstavlja bistveno kršitev določb postopka, je sodišče vpogledalo v upravni spis. Ugotovilo je, da 3. 4. 2016 obravnave ni bilo, kar izhaja že iz tega, da je bila odločba izdana marca. Ker gre verjetno za pisno pomoto tožnice, je sodišče vpogledalo še v zapisnik o obravnavi, opravljeni 10. 2. 2016, in ugotovilo, da so se na njej pretežno obravnavala vprašanja v zvezi z izvedeniškim mnenjem oziroma vprašanjem prevzema ostalih nepremičnin. Tožnica ima tako verjetno v mislih obravnavo z dne 3. 4. 2013, na kateri je ugovarjala, da gre za gozd in da krčitev gozda brez soglasja Zavoda za gozdove ni mogoča. O tem ugovoru se je organ prve stopnje v odločbi izrekel in zato ne gre za kršitev postopka.

11. Trditev tožnice, da sodna praksa ni enotna, ni dovolj pojasnjena. Iz njenih trditev namreč ni mogoče razbrati o katerem, za tožnico relevantnem vprašanju, naj bi se ta praksa razhajala. Sodba I U 112/2010 ni dostopna na spletu zato, ker je združena v zadevo I U 104/2010 z dne 9. 11. 2010, ki pa je dostopna na spletu. Nanaša se na področje denacionalizacije in ovir za vračanje v naravi, kar je drugo področje. Sicer pa tudi iz sodb I U 420/2010 z dne 9. 11. 2010 in I U 1829/2013 z dne 2. 9. 2014 ne izhaja, da sodna praksa ni enotna. Sodba I U 1829/2013 z dne 2. 9. 2014 govori o tem, da bi moral upravni organ obstoj konkretne javne koristi ugotavljati že v času uvedbe postopka razlastitve. Sodba I U 420/2010 z dne 9. 11. 2014 pa nalaga organu prve stopnje, naj pretehta, ali je razlastitev nujna za dosego konkretnega namena, zaradi katerega je razlastitev dopustna. Sodišče protislovij in neenotnosti sodne prakse ni zasledilo.

12. Tožnica tudi neupravičeno očita upravnim organom, da ji odrekajo pravico do izjave, kar naj bi izhajalo iz pete strani obrazložitve izpodbijane drugostopenjske odločbe in sicer iz tistega dela, v katerem drugostopenjski organ trdi, da se izpolnjevanje pogojev po drugem odstavku 92. člena ZUreP-1 pri izdaji odločbe o razlastitvi presoja le na ugovor tožeče stranke, v odstavku nižje pa ji možnost takega ugovora odreka, ko zapiše, da tovrstne trditve spadajo v prvo fazo postopka. Drugostopenjski organ namreč izrecno in pravilno navaja, da morajo biti predpostavke podane ves čas postopka in tudi predvsem ob izdaji odločbe o razlastitvi. Ob tem še pravilno poudarja, da v drugi fazi, tj. fazi razlastitve velja domneva, da so predpostavke, ki so bile ugotovljene ob uvedbi postopka razlastitve, še vedno dokazane, razlastitveni zavezanec pa lahko dokazuje drugače. Pravilno tudi zaključuje, da tožnica ni navedla nobenega novega dejstva, ki ga ne bi mogla uveljavljati že pri izdaji odločbe o uvedbi postopka. S takim, pravilnim razumevanjem in vodenjem postopka tožnici pravica do izjave ni bila kršena.

13. Tožnica nadalje zatrjuje, da je kršena njena pravica, da se izjavi o pomembnih dejstvih in okoliščinah tudi zato, ker organa nista obravnavala njenih ugovorov glede nujnosti razlastitve. Sodišče ugotavlja, da to ne drži, saj se je o teh ugovorih izrekel prvostopenjski organ (stran 2 in 3 odločbe), kot tudi drugostopenjski organ (stran 5 in 6 odločbe). Nujni postopek terjajo roki gradnje, ki so opredeljeni v Načrtu razvojnih programov in za to zagotovljena finančna sredstva. V primeru čakanja na pravnomočen zaključek postopka gradnja v roku 3 let ne bi bila mogoča, kar bi povzročilo oškodovanje javnega interesa in nezmožnost črpanja evropskih finančnih sredstev.

14. Tožnica prvostopenjskemu organu očita, da so razlogi v obrazložitvi izpodbijane odločbe nasprotujoči, ker ta navaja, da je utemeljena izpeljava nujnega postopka razlastitve in odloči da pritožba zoper odločbo ne zadrži izvršitve, in hkrati odloči, da je dolžna razlastitvena zavezanka razlaščene nepremičnine izročiti v posest in last razlastitvene upravičenke z dokončnostjo odločbe. Sodišče v zvezi s tem ugotavlja, da si izrek prvostopenjske odločbe dejansko nasprotuje, saj nalaga izročitev nepremičnin razlastitveni upravičenki z dokončnostjo odločbe, in hkrati določa, da pritožba ne zadrži izvršitve. Vendar pa je to nasprotje odpravil drugostopenjski organ, s tem ko je v 2. točki izreka prvostopenjske odločbe odpravil odločitev" Pritožba zoper odločbo ne zadrži prenosa lastninske pravice in pridobitve posesti na nepremičninah, ki so predmet razlastitve", kar je tudi ustrezno obrazložil. Pojasnil je, da v obravnavanem primeru lastninska pravica preide na razlastitveno upravičenko s trenutkom, ko je odločba dokončna in je zato zapis, da pritožba zoper odločbo ne zadrži prenosa lastninske pravice, nepotreben. Zato tudi ne drži, da se pritožbeni organ s temi očitki ni ukvarjal.

15. Tožnica trdi, da ne obstaja pravna podlaga za to, da upravni organ v upravnem postopku z odločbo odloči, da mora razlastitvena upravičenka prevzeti v last nepremičnine, ki niso del razlastitvenega zahtevka. Določba 99. člena ZUreP-1 po njenem mnenju pomeni, da lahko odloči le o obveznosti razlastitvene upravičenke, da nepremičnine prevzame, tj. vzpostavi terjatev v korist tožnice. Prvi odstavek 99. člena ZUreP-1 določa, da če razlastitveni zavezanec v postopku razlastitve ugotovi, da bi z razlastitvijo dela njegovih nepremičnin zanj izgubila gospodarski pomen tudi lastninska pravica na ostalem delu njegovih nepremičnin, lahko zahteva, da razlastitveni upravičenec prevzame v last tudi te nepremičnine. V drugem odstavku pa je še določeno, da vloži zahtevo iz prejšnjega odstavka pri upravnem organu, ki vodi postopek razlastitve. O zahtevi mora upravni organ odločiti hkrati z odločitvijo o razlastitvi. Zakon jasno določa, da mora organ odločiti o zahtevi razlastitvenega upravičenca. To je prvostopenjski organ tudi storil, saj je skladno z zakonom odločil, da je razlastitvena upravičenka dolžna prevzeti v last parcele 1639/5, 1639/8 in 1640/3, vse k.o. ... V zakonu ni podlage za odločitev, s katero bi organ razlastitveneni upravičenki zgolj naložil, da naj (na podlagi sporazuma ali nekega drugega postopka) prevzame nepremičnine, tj. vzpostavil obveznost razlastitvene upravičenke, da z razlastitvenim zavezancem sklene pogodbo o odkupu nepremičnin. Ne drži trditev, da s tem tožnica sedaj nima podlage, da bi zahtevala plačilo odškodnine. Razumljivo je, da tožnici za razlaščene in za prevzete nepremičnine pripada odškodnina, ki jo bo lahko uveljavljala v postopku pred sodišči, saj so nepremičnine, ki jih razlastitvena upravičenka prevzema, posledica razlastitve in se zato obravnavajo enako kot razlaščene nepremičnine. Terjatev za plačilo odškodnine torej izhaja iz same odločbe.

16. Sodišče je v tej zadevi presojalo še tožbeni ugovor zoper priznano višino stroškov pritožbenega postopka, kot jih je odmeril drugostopenjski organ, ki je (v četrti točki izreka), odločil, da mora Republika Slovenija tožnici povrniti stroške pritožbenega postopka v višini 218,38 EUR. Višji zahtevek je kot neutemeljen zavrnil (5. točka izreka).

17. Tožnica navaja, da se za določitev vrednosti spornega predmeta skladno z 21. členom Zakona o odvetniški tarifi (v nadaljevanju ZOdvT) uporabljajo določbe Zakona o sodnih taksah (ZST-1). Člen 19 ZST-1 prvenstveno napotuje na Zakon o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), šele če vrednosti spornega predmeta ni mogoče določiti po ZPP, ta predvideva določitev vrednosti po prostem preudarku skladno z določilom 30. člena ZST-1. Drugi odstavek 22. člena ZOdvT je mogoče uporabiti le, če vrednosti spornega predmeta ni mogoče določiti niti po ZST-1, niti po prostem preudarku. Po mnenju tožnice organ ni navedel nobenih razlogov, zakaj vrednosti spornega predmeta ne bi bilo mogoče določiti niti skladno z 21. členom ZOdvT, niti skladno s prvim odstavkom 22. člena ZOdvT. Po mnenju sodišča te trditve ne držijo. Tožnica v nadaljevanju tožbe sama navaja, da je organ zmotno ugotovil dejansko stanje (glede vrednosti spornega predmeta), ko je štel, da lastninske pravice ne bi bilo mogoče vrednostno izraziti. Ne drži torej trditev, da odločitev v tem delu ni obrazložena in zato absolutna bistvena kršitev postopka ni podana. Organ je namreč pojasnil, da odvzema pravice ni mogoče vrednostno izraziti. Sodišče se strinja s tožnico, da je vrednost odvzetega premoženja mogoče določiti, vendar pa je v tem primeru pravilno, da organ te vrednosti ni vzel kot osnovo za odmero stroškov. Predmet postopka je namreč odločanje o razlastitvi. Ne gre torej za odločanje o civilno pravnem premoženjskem upravičenju, temveč za oblastveno odločanje o dovoljenosti prisilnega odvzema lastninske pravice. Zato je organ pravilno uporabil drugi odstavek 22. člena ZOdvT in štel, da je vrednost spornega predmeta 4000,00 EUR. Sodišče pri tem še dodaja, da v pritožbenem postopku četrti odstavek 105. člena ZUrep-1 ni pravilna pravna podlaga za odmero stroškov, ampak je to določba prvega odstavka 114. člena ZUP, po kateri je v pritožbenem postopku pomembno tudi v kakšnem delu je stranka v postopku uspela.

18. Izpodbijana odločitev je torej zakonita in pravilna. Zato je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS - 1 kot neutemeljeno zavrnilo.

19. Če sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS - 1).

I U 1829/2013 z dne 2. 9. 2014, III U 209/2014 z dne 13. 3. 2015 in druge

Tako npr. tudi sodba I U 677/2015 z dne 27. 1. 2016

Zakon o urejanju prostora (2002) - ZUreP-1  - člen 92, 99, 100, 114, 105, 105/4

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 33, 69

Zakon o odvetniški tarifi (2008) - ZOdvT  - člen 21, 22, 22/1, 22/2

Zakon o sodnih taksah (2008) - ZST-1  - člen 19, 30

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.