UPRS Sodba in sklep I U 1728/2018-13
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-08-17

mednarodna zaščita - omejitev gibanja - pridržanje za namen predaje - nevarnost pobega

Iz izpodbijanega sklepa izrecno ne izhaja niti, katera država naj bi bila po toženkinem mnenju odgovorna za obravnavanje tožnikove prošnje za mednarodno zaščito, niti na kateri pravni podlagi.

Golo sklicevanje na pričakovano ravnanje prosilcev za mednarodno zaščito ne zadošča za utemeljitev sklepa, da tožnik ne sodeluje v postopku.

I. Tožba se ugodi in se sklep Ministrstva za notranje zadeve št. 2142-1677/2018/3 (1312-19) z dne 8. 8. 2018 odpravi.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

1. Z izpodbijanim sklepom je toženka odločila, da se tožnik, ki trdi, da je A.A., roj. ... v kraju Tiaret, državljan Alžirije, za namen predaje odgovorni državi članici po Uredbi (EU) št. 604/2013 (v nadaljevanju Uredba Dublin III)

pridrži na prostore in območje Centra za tujce (1. točka izreka), in sicer od ustne naznanitve 7. 8. 2018 od 10.40 ure do predaje odgovorni državi članici, ki mora biti opravljena najkasneje v šestih tednih od sprejema odgovornosti odgovorne države članice ali od trenutka, ko preneha veljati odložilni učinek tožbe zoper sklep, s katerim se določi odgovorna država članica.

2. V obrazložitvi izpodbijane odločbe toženka navaja, da je bil tožnik 31. 7. 2018 prevzet s strani avstrijskih varnostnih organov na bivšem mejnem prehodu Karavanke, pred tem pa je v Republiko Slovenijo brez potrebnih dokumentov vstopil iz Republike Italije preko bivšega mejnega prehoda Fernetiči, kot sopotnik v avtomobilu, skupaj z italijansko državljanko. Ta je tožnika pred petnajstimi dnevi iz Nemčije odpeljala k sebi domov, v Trst, kjer je v tem času bival, saj ni vedela, da njegovi dokumenti ne zadostujejo za prehod državnih mej.

3. Povzema tožnikove navedbe, ki jih je podal ob podaji prošnje za mednarodno zaščito, in sicer je Ažirijo zapustil pred tremi leti, preko Maroka z ladjo odšel v Španijo, nato pot nadaljeval preko Francije in Belgije do Nemčije, ki je bila njegova ciljna država. Tam je živel eno leto, nato pa je s prijateljico Italijanko odšel v Trst, saj ni vedel, da z dovoljenjem, ki ga ima, ne sme potovati. Pojasnjuje, da v Slovenijo ni nameraval iti in da si želi čim prej vrniti v Nemčijo. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa tudi izhaja, da bo toženka pristojnim organom Nemčije posredovala prošnjo za ponovni sprejem v obliki standardnega obrazca.

4. Izrečeni ukrep utemeljuje na peti alineji prvega odstavka 84. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ-1) v povezavi z drugim odstavkom 28. člena Uredbe Dublin III, sodbo Vrhovnega sodišča I Up 26/2016 z dne 15. 3. 2016, Recepcijsko direktivo

in 68. členom Zakona o tujcih (v nadaljevanju ZTuj-2).

5. Tožnikovo begosumnost utemeljuje na splošnem stališču, da se od vsakega prosilca pričakuje, da za mednarodno zaščito zaprosi v prvi zanj varni državi in da v njej počaka na odločitev, ter pavšalno zaključi, da tožnik navedenega ni storil, ampak je nadaljeval pot z ilegalnim prehajanjem meja, kar ustreza okoliščini nesodelovanja v postopku (peta alineja prvega odstavka 68. člena ZTuj-2). V zvezi z navedeno okoliščino doda še, da naj bi prosilec zapustil prostore azilnega doma pred podajo prošnje, česar dodatno ne pojasni. S tem, ko je tožnik nezakonito prehajal državne meje (po tem, ko je v Nemčiji pridobil dovoljenje za bivanje), v Republiki Sloveniji pa nima možnosti bivanja, sta izpolnjeni tudi okoliščini iz prve in tretje alineje drugega odstavka 68. člena ZTuj-2. Navedeno potrjuje njeno prepričanje, da bi tožnik pred zaključkom postopka predaje zapustil Slovenijo in s tem onemogočil predajo pristojni državi članici EU, kar bi ponovno pomenilo nesodelovanje v postopku, kar potrjuje tudi tožnikova navedba, da si želi vrniti v Nemčijo. Trdi, da okoliščine, v katerih je zaprosil za mednarodno zaščito, njegove navedbe in dejanja, kažejo na utemeljen sum, da bo v primeru, če mu gibanje ne bo omejeno, samovoljno zapustil azilni dom in ponovno ilegalno prečkal meje držav EU. Za nadaljevanje postopka naj bi bilo zato nujno, da se tožniku omeji gibanje. Pojasnjuje tudi, zakaj ni mogoče učinkovito izvesti milejšega ukrepa s pridržanjem na območju azilnega doma, ki glede na režim varovanja prosilcu ne preprečuje možnosti, da dom po svoji volji zapusti (drugi odstavek 84. člena ZMZ-1). Sklicuje se še na sodbo Vrhovnega sodišča RS I Up 346/2014 z dne 5. 11. 2014. Glede na to, da je tožnik prehajal meje držav na nedovoljen način in da je že zaprosil za mednarodno zaščito v Nemčiji, ugotavlja, da obstaja znatna nevarnost, da bo pobegnil in tako onemogočil izvedbo postopkov v zvezi s predajo po Uredbi Dublin III.

6. Tožnik se z navedeno odločitvijo ne strinja in v tožbi med drugim navaja, da toženka ni opredelila merila iz Uredbe Dublin III, na podlagi katerega poteka postopek vračanja tožnika. Poleg do izreka izpodbijanega akta Nemčiji niti še ni posredovala zahteve za sprejem tožnika. Navedeno pomeni, da podlaga za tožnikovo pridržanje ni v zadostni meri izkazana, kar pomeni, da je vprašljiva tudi presoja nujnosti in sorazmernosti ukrepa pridržanja. Nadalje pojasnjuje, da dokument Duldung, ki ga je predložil tožnik, nima značaja dovoljenja za prebivanje v smislu 12. člena v povezavi s členom 2(l) Uredbe Dublin III, ampak gre praviloma za dokument, s katerim je odložena prisilna vrnitev posameznika (ki v Nemčiji nima zakonitega prebivanja in za katerega velja obveznost zapustiti Nemčijo) v izvorno državo.

7. Ne strinja pa se tudi s toženkino oceno o tožnikovi begosumnosti. Glede meril iz prve in tretje alineje drugega odstavka 68. člena ZTuj-1 (pravilno ZTuj-2, op. sod.) tožnik navaja, da ju Vrhovno sodišče RS v precedenčni odločbi I Up 26/2016 ne omenja kot podlagi za izrek ukrepa pridržanja prosilca za mednarodno zaščito. Glede merila iz pete alineje prvega odstavka 68. člena ZTuj-2 pa tožnik navaja, da ga od odločitve SEU v zadevi Al Chodor ni več dopustno uporabljati, kar pomeni, da ni pravne podlage za tožnikovo pridržanje. Poleg tega tožniku ni mogoče očitati nesodelovanja v postopkih, če toženka sploh ni ugotovila, v katerih postopkih je sploh sodeloval. Zgolj nezakonito prehajanje mej med državami EU, ne da bi bil prosilec v kakšnih postopkih, pa ne more zadoščati za ugotovitev, da tožnik v njih ne sodeluje. Navedba toženke na strani 5 izpodbijanega sklepa, da je tožnik že zaprosil za mednarodno zaščito v Nemčiji, je neobrazložena in neizkazana. Toženki očita še, da je njena argumentacija za izrek strožjega ukrepa omejitve gibanja v nasprotju s stališčem iz sodbe Vrhovnega sodišče RS v zadevi I Up 142/2016, po katerem ni mogoče opraviti presoje sorazmernosti ukrepa omejitve gibanja izključno na podlagi splošnih okoliščin v zvezi z možnostmi izvajanja ukrepov na strani tožnice. Izpodbijanemu sklepu očita tudi, da ne določa trajanja ukrepa pridržanja, kar bi lahko povzročilo, da bi ukrep pridržanja trajal dlje od omejitev, ki jih določa SEU oziroma ZMZ-1, kar je prav tako razlog za odpravo ukrepa. Iz navedenih razlogov sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep odpravi.

8. Hkrati s tožbo sodišču predlaga, naj na podlagi tretjega odstavka 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) toženki odredi, da mora nemudoma prenehati izvajati ukrep pridržanja tožnika v Centru za tujce, do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu.

9. Toženka na tožbo v odrejenem roku ni odgovorila, je pa sodišču posredovala upravne spise.

11. V obravnavani zadevi je med strankama sporno, ali je toženka tožniku pravilno in zakonito izrekla ukrep omejitve gibanja na območje in prostore Centra za tujce v Postojni na podlagi pete alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1.

12. Na podlagi opisa pridržanja v obrazložitvi izpodbijanega sklepa sodišče sledi tožbenim trditvam, da izrečeni ukrep omejitve gibanja na Center za tujce po svojih značilnostih ustreza odvzemu prostosti. Vrhovno sodišče je tako presodilo v primerljivih zadevah I Up 39/2015, I Up 15/2016 in I Up 26/2016.

13. Glede na naravo ukrepa, ki pomeni poseg v človekovo osebno svobodo, torej omejitev temeljne svoboščine, ki jo priznavajo slovenska ustava, Evropska konvencija o človekovih pravicah in Listina EU o temeljnih pravicah, pa ga je mogoče izreči le takrat, kadar je za izvrševanje navedenega cilja to nujno potrebno. To med drugim tudi pomeni, da morajo biti za tak poseg v osebno svobodo izkazane ustrezne okoliščine konkretnega primera.

14. Po prvem odstavku 84. člena ZMZ-1 lahko v primeru, če ni mogoče po določbah tega zakona zagotoviti ciljev po določbah tega odstavka, pristojni organ prosilcu odredi ukrep obveznega zadrževanja na območju azilnega doma tudi v skladu z 28. členom Uredbe 604/2013/EU (peta alineja). Po drugem odstavku istega člena se lahko v primeru, če pristojni organ ugotovi, da v posameznem primeru ni mogoče učinkovito izvesti ukrepa iz prejšnjega odstavka ali prosilec samovoljno zapusti območje obveznega zadrževanja, prosilcu, ki ni mladoletnik ali mladoletnik brez spremstva, odredi ukrep omejitve gibanja na Center za tujce.

15. Sodišče pritrjuje tožniku, da toženka za izrek tega ukrepa na podlagi pete alineja prvega odstavka 84. člena ZMZ-1, ni imela podlage.

16. Utemeljen je tožnikov ugovor, da iz izpodbijanega sklepa izrecno ne izhaja niti, katera država naj bi bila po toženkinem mnenju odgovorna za obravnavanje tožnikove prošnje za mednarodno zaščito, niti na kateri pravni podlagi. Iz navedbe toženke, da bo migracijskim organom Nemčije posredovala prošnjo v obliki standardnega obrazca za ponovni sprejem je sicer sklepati, da toženka za odgovorno državo članico šteje Nemčijo, glede česar pa v sklepu ni podane nobene obrazložitve, niti za to ni navedena pravna podlaga. Izpodbijanega sklepa zato v bistvenem delu ni mogoče preizkusiti, kar je bistvena kršitev pravil postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku).

17. Poleg tega po presoji sodišča toženka v izpodbijanem sklepu tudi ni izkazala tožnikove begosumnosti, kar prav tako utemeljeno ugovarja tožnik.

18. Ob upoštevanju določb drugega odstavka 28. člena Uredbe Dublin III mora biti za sprejem odločitve, da se prosilcu omeji gibanje na Center za tujce, ugotovljeno, da obstoji znatna nevarnost, da bo prosilec pobegnil. Pojem “nevarnosti pobega“ po točki (n) 2. člena Uredbe Dublin III pomeni nevarnost, da bo prosilec pobegnil, v skladu z oceno posameznega primera na podlagi objektivnih kriterijev, ki so določeni z zakonom. Slovenski zakonodajalec teh objektivnih kriterijev ni posebej uredil, vendar pa po prevladujočem stališču upravno sodne prakse (prim. npr. prej omenjeno sodbo Vrhovnega sodišča I Up 26/2016) ustrezno uporabo Uredbe Dublin III omogoča opredelitev pojma “nevarnost pobega“, ki je vsebovana v 68. členu ZTuj-2, in sicer glede na kriterije, ki so skladni s posebnimi značilnostmi in cilji Uredbe Dublin III, torej najmanj kriterije iz tretje, četrte in pete alineje prvega odstavka 68. člena ZTuj-2

19. Nevarnost pobega mora biti po drugem odstavku 28. člena Uredbe Dublin III “znatna“, pri čemer je naslovno sodišče že v več zadevah (npr. I U 801/2016, I U 1102/2016, I U 445/2018) opozorilo, da je ta standard treba razlagati bližje “veliki“ kot pa zgolj “zaznavni“ nevarnosti, kar izhaja iz primerjave z angleško, italijansko in hrvaško različico tega standarda. Nevarnost pobega mora biti torej znatna oziroma velika.

20. V obravnavani zadevi taka, torej znatna nevarnost tožnikovega pobega, po presoji sodišča ni izkazana.

21. Toženka tožnikovo begosumnost utemeljuje na peti alineji prvega odstavka in prvi in tretji alineji drugega odstavka 68. člena ZTuj-2. Tožnikovo nesodelovanje v postopku (peta alineja prvega odstavka 68. člena ZTuj-2) utemeljuje z navedbo, da se je tožnik pred prihodom v Republiko Slovenijo nahajal v šestih državah članicah EU in splošnem stališču, da se od vsakega prosilca pričakuje, da za mednarodno zaščito zaprosi v prvi zanj varni državi in da v njej počaka na odločitev, ter pavšalnem zaključku, da tožnik navedenega ni storil, ampak je nadaljeval pot z ilegalnim prehajanjem meja in da je prostore azilnega doma zapustil pred podajo prošnje za mednarodno zaščito. Dodatno jo utemeljuje še na prvi in tretji alineji drugega odstavka 68. člena ZTuj-2,

saj ni sporno, da je tožnik nezakonito prehajal državne meje in da v Republiki Sloveniji nima možnosti prebivanja.

22. Sodišče se strinja s tožnikom, da je navedena obrazložitev tako splošna in pomanjkljiva, da je ni mogoče preizkusiti. Iz nje niti ni razvidno, ali je tožnik v kateri od držav članic EU, v katerih naj bi se nahajal, sploh že zaprosil za mednarodno zaščito, še manj pa, da v njej ni počakal na odločitev oziroma da kakorkoli ni sodeloval z njenimi uradnimi organi. Golo sklicevanje na pričakovano ravnanje prosilcev za mednarodno zaščito pa ne zadošča za utemeljitev sklepa, da tožnik ne sodeluje v postopku.

23. Iz upravnih spisov sicer izhaja, da je tožnik že zaprosil za mednarodno zaščito v Nemčiji, čemur je pritrdil tudi tožnik na glavni obravnavi, vendar iz njih niti ni razvidno, ali je bilo o tožnikovi prošnji že odločeno, prav tako ne izhaja nobena okoliščina, iz katere bi bilo mogoče sklepati na tožnikovo nesodelovanje z uradnimi organi v Nemčiji. Takšnih okoliščin pa tudi ni ugotovilo sodišče na podlagi tožnikovega zaslišanja. Sodišče ne vidi razloga, zakaj ne bi verjelo tožniku, da je menil, da lahko z dokumentom, ki ga je pridobil v Nemčiji, svobodno potuje po državah članicah EU, ter da se je nameraval v Nemčijo vrniti, kar zatrjuje ves čas postopka, prav tako ne vidi razloga, zakaj ne bi verjelo tožniku, da bo, kljub temu, da si želi vrniti v Nemčijo, v Republiki Sloveniji počakal na odločitev glede predaje tožnika Nemčiji, sploh pa, če iz upravnih spisov izhaja, da je Nemčija sprejela odgovornost za obravnavo tožnika, kamor se, kot rečeno, tožnik tudi sicer želi čim prej vrniti. Temu pritrjuje tudi dejstvo, da je tožnik na glavni obravnavi izjavil, da se z namenom njegove čimprejšnje predaje Nemčiji celo odpove predhodnemu zaslišanju pred uradnimi organi v Republiki Sloveniji. Tožnikovo begosumnost ne utemeljuje tudi sicer povsem pavšalna in neobrazložena navedba toženke v izpodbijanem sklepu, da je tožnik zapustil sprejemne prostore azilnega doma pred podajo prošnje za mednarodno zaščito. Sodišče po vpogledu v upravne spise ugotavlja, da iz njih sicer res izhaja, da je bil tožnik 1. 8. 2018 nameščen v Azilni dom v Ljubljani, ter da ga je 2. 8. 2018 zapustil. Prav tako pa iz uradnega zaznamka z dne 2. 8. 2018 izhaja tudi, da tožnik s posledicami zapustitve zbirnega centra še ni bil seznanjen, zato tudi samo s tem dejstvom tožnikovo nesodelovanje v postopku ni izkazano.

24. Nadaljnja okoliščina, na katero se v izpodbijanem sklepu sklicuje toženka, je tožnikovo nezakonito prehajanje državnih mej (prva alineja drugega odstavka 68. člena ZTuj-2). Ta okoliščina po povsem ustaljeni sodni praksi tako naslovnega sodišča, kot Vrhovnega sodišča RS, sama po sebi ne more pomeniti razloga za znatno nevarnost pobega. Tak način prehajanja mej je namreč za prosilce za mednarodno zaščito, ki so praviloma begunci, prej pričakovan in običajen kot izjemna okoliščina, na katero bi bilo mogoče opreti sklepanje na nevarnost pobega. Enako velja tudi za tožnikovo nemožnost bivanja v Republiki Sloveniji (tretja alineja drugega odstavka 68. člena ZTuj-2), saj se to nedvomno nanaša na večino prosilcev za mednarodno zaščito. Tožnik pravilno opozarja, da je Vrhovno sodišče RS v sklepu X Ips 7/2017 z dne 19. 4. 2017 glede prve (in četrte alineje) drugega odstavka 68. člena ZTuj-2 že zavzelo stališče, da ti določbi nista dovolj konkretizirani in natančni, zaradi česar ne ustrezata zahtevi Uredbe Dublin III po vnaprej opredeljenih kriterijih za utemeljitev znatne begosumnosti prosilcev oziroma zahtevam pravne varnosti in predvidljivosti pravne podlage za odvzem prostosti določeni osebi v smislu 6. člena Listine EU o temeljnih pravicah.

25. Iz navedenih razlogov izhaja, da toženka v izpodbijanem sklepu ni navedla dejstev oziroma okoliščin, ki bi utemeljevale razloge za odločitev, da se tožnika pridrži na območje Centra za tujce v skladu s peto alinejo prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 v zvezi z drugim odstavkom 28. člena Uredbe Dublin III oziroma po kriterijih iz 68. člena ZTuj-2. To pomeni, da je toženka glede na dejansko stanje, ki ga je navedla v obrazložitvi izpodbijanega sklepa – in ki se ne razlikuje ne od tožbenih navedb, ne od tožnikovih navedb na zaslišanju, niti od podatkov v upravnem spisu – napačno uporabila določbe materialnega prava.

26. Sodišče je zato na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in izpodbijani akt odpravilo. Glede na navedeno se sodišče do ostalih tožbenih navedb ni posebej opredeljevalo.

27. Po prvem odstavku 32. člena ZUS-1 tožba, vložena v upravnem sporu, praviloma ne ovira izvršitve izpodbijanega akta, razen v izjemnih primerih, ko zakon določa drugače. Lahko pa sodišče na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku lahko prizadela težko popravljiva škoda oziroma na podlagi tretjega odstavka iste določbe zahteva izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje.

28. Iz navedene ureditve izhaja, da je zakonodajalec kot enega izmed formalnih pogojev oziroma tako imenovanih procesnih predpostavk za vsebinsko odločanje o začasni odredbi določil obstoj tožbe, na podlagi katere je bil začet upravni spor, ki še ni pravnomočno končan. Ta procesna predpostavka pa v obravnavani zadevi ni več izpolnjena, ker je bilo hkrati z odločanjem o zahtevi za izdajo začasne odredbe odločeno tudi o tožbi. Zoper to odločitev pritožba ni dovoljena, zato je odločitev pravnomočna, tako da prej navedeni pogoj za vložitev zahteve za začasno odredbo ni več izpolnjen oziroma tožnik za kaj takega ne izkazuje več pravnega interesa. Sodišče je zato zahtevo ob smiselni uporabi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo.

Uredba (EU) št. 604/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva.

Direktiva 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junij 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito.

Ti kriteriji so naslednji: tujčeva pravnomočna obsodba za kazniva dejanja, posedovanje tuje, ponarejene ali drugače spremenjene potne in druge listine ter navajanje lažnih podatkov oziroma nesodelovanje v postopku.

Ta kriterija sta: nedovoljen vstop tujca v Republiko Slovenijo in nemožnost bivanja v Republiki Sloveniji.

Zakon o mednarodni zaščiti (2007) - ZMZ  - člen 84, 84/1, 84/1-5

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.