UPRS sodba I U 165/2016
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-11-15

Zdenka Štucin (preds.), Marjanca Faganel (poroč.), Alenka Praprotnik

inšpekcijski postopek - ukrep inšpektorja za notranje zadeve - zasebno varovanje - prepoved opravljanja storitve zasebnega varovanja - pogoji za opravljanje dejavnosti - licenca za varovanje

Sklenitev delovnega razmerja z varnostnim osebjem pred opravljanjem zasebnega varovanja je nedvomno pogoj za to, da sme imetnik licence opravljati zasebno varovanje. Pogoj pa je tudi v tem, da varnostno osebje, s katerim se opravlja dejavnost, izpolnjuje pogoje po tem zakonu, kar pomeni, da mora varnostno osebje izpolnjevati (med drugim) tudi pogoje, predpisane v četrtem odstavku 11. člena. V četrtem odstavku 11. člena je namreč predpisano, da ima varnostno osebje pravico neposredno opravljati naloge zasebnega varovanja z dnem vročitve službene izkaznice, če ima sklenjeno delovno razmerje z imetnikom licence ali z izvajalcem internega varovanja. Sklenjeno delovno razmerje z imetnikom licence je torej pogoj, ki velja za varnostno osebje in preko določb drugega odstavka 11. člena, na katere se naslanja izpodbijana odločitev, tudi za imetnika licence, saj le-ta lahko opravlja zasebno varovanje le z osebjem, s katerim ima sklenjeno delovno razmerje.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopni upravni organ (Inšpektorat RS za notranje zadeve) je v postopku inšpekcijskega nadzora v zvezi s spoštovanjem določb Zakona o zasebnem varovanju (v nadaljevanju ZZasV-1) ter predpisov, sprejetih na njegovi podlagi, z izpodbijano odločbo odločil, da tožeča stranka ne sme opravljati zasebnega varovanja z varnostnim osebjem - A.A. - varnostnim tehnikom, ki je bil napoten na delo k tožeči stranki s strani družbe B. d.o.o. dne 14. 5. 2015 za nedoločen čas in s katerim ni sklenila delovnega razmerja pred opravljanjem zasebnega varovanja v skladu z drugim odstavkom 11. člena ZZasV-1.

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe sledi, da je inšpektor izvedel inšpekcijski nadzor pri tožeči stranki na podlagi predloga za uvedbo postopka o prekršku, ki mu ga je posredoval Sektor za zasebno varstvo in občinska redarstva pri Direktoratu za policijo in druge varnostne naloge, ter na podlagi dokazil, ki so bila zbrana v prekrškovnem postopku. Pri tem je bilo ugotovljeno, da tožeča stranka v skladu z določbami 4. člena ZZasV-1 opravlja zasebno varovanje v obliki izvajanja sistemov tehničnega varovanja in načrtovanja sistemov tehničnega varovanja, oboje na podlagi ustreznih licenc z dne 7. 7. 2008. Nadalje je bilo ugotovljeno, da tožeča stranka izvaja dela na področju zasebnega varovanja z A.A. - varnostnim tehnikom, ki pri tožeči stranki ni zaposlen. Na podlagi pogodbe o zaposlitvi z dne 8. 5. 2015, sklenjene za nedoločen čas in z začetkom uporabe od 14. 5. 2015, je zaposlen pri družbi B. d.o.o. (v nadaljevanju B. d.o.o.) za zavarovalni čas 40 ur ter napoten s strani omenjene družbe na delo k tožeči stranki za nedoločen čas od 14. 5. 2015 dalje kot monter - serviser III. Med opisom del, ki jih bo izvajal, je tudi programiranje posameznih vrst central (vlom, video, požar in pristopna kontrola), pri čemer iz evidence MNZ sledi, da A.A. ni zaposlen pri nobenem imetniku licence za opravljanje zasebnega varovanja. Zadnja zaposlitev pri imetniku licence po ZZasV-1, podjetju C. d.o.o., mu je prenehala 30. 4. 2015, medtem ko družba B. d.o.o. ni imetnik nobene licence po ZZasV-1.

3. Z oziroma na povedano prvostopni organ ugotavlja, da je tožeča stranka od 14. 5. 2015 opravljala dejavnost zasebnega varovanja z A.A., ki pri njej ni zaposlen in je zato kršila določbe ZZasV-1, po katerih lahko imetnik licence opravlja zasebno varovanje samo z varnostnim osebjem, ki izpolnjuje pogoje po tem zakonu. Pri tem se prvostopni organ sklicuje na drugi odstavek 11. člena ZZasV-1, po katerem mora biti z varnostnim osebjem sklenjeno delovno razmerje pred opravljanjem zasebnega varovanja in na četrti odstavek istega člena, po katerem ima varnostno osebje pravico neposredno opravljati naloge zasebnega varovanja z dnem vročitve službene izkaznice, če ima sklenjeno delovno razmerje z imetnikom licence ali z izvajalcem internega varovanja. Sklicuje se še na 1. točko 5. člena ZZasV-1, po kateri ima delovno razmerje enak pomen, kot je opredeljen v zakonu, ki ureja delovna razmerja in na opredelitev delovnega razmerja, kakršna izhaja iz 4. člena Zakona o delovnih razmerjih (v nadaljevanju ZDR-1). Tožeča stranka z A.A. nima sklenjene pogodbe o zaposlitvi, temveč le-ta opravlja dela za tožečo stranko na podlagi napotitve na delo s strani delodajalca, družbe B. d.o.o., s katero ima A.A. sklenjeno pogodbo o zaposlitvi, kar je v nasprotju s citirano zakonsko ureditvijo. Da je takšna praksa nepravilna, je bila tožeča stranka seznanjena že z dopisom z dne 3. 6. 2015, ki ji ga je posredoval Sektor na zasebno varstvo in občinska redarstva in s katerim ji je odgovoril na elektronsko sporočilo, posredovano v zvezi s spremembo zaposlitve A.A. Da je takšna praksa dejansko nepravilna, pa je bilo potrjeno tudi z odločbo druge stopnje v vsebinsko enaki inšpekcijski zadevi.

4. Zato je bilo odločeno tako kot sledi iz izreka ter pri tem kot pravna podlaga za izrečeni ukrep upoštevane določbe ZZasV-1 ter ZIN, ki se nanašajo na pooblastila inšpektorja pri opravljanju nalog inšpekcijskega nadzora oziroma pri odrejanju ukrepov za odpravo ugotovljenih nepravilnosti in pomanjkljivosti v primeru, ko se ugotovi, da je kršen zakon ali drug predpis oziroma drug akt, katerega izvajanje inšpekcijski organ nadzoruje.

5. Drugostopni upravni organ (Ministrstvo za notranje zadeve) je pritožbo tožeče stranke zoper izpodbijano odločbo zavrnilo kot neutemeljeno. V svojih razlogih v celoti pritrdi odločitvi in razlogom prve stopnje. V zvezi s pritožbenimi ugovori navaja, da se prekrškovni postopek zoper A.A. vodi ločeno oziroma neodvisno od zadevnega inšpekcijskega postopka in zato sklicevanje tožeče stranke na postopek o prekršku kot neutemeljeno zavrača. Kot neutemeljen zavrne tudi pritožbeni ugovor, po katerem naj bi neupravičeno razlagal zakonske določbe ter poudari, da je v konkretnem primeru uporabil zakonske določbe na način, kot so zapisane. V zvezi s sklicevanjem tožeče stranke na določbe Zakona o urejanju trga dela (v nadaljevanju ZUTD) in Zakona o varnosti in zdravju pri delu (v nadaljevanju ZVZD) pojasni, da pri teh dveh zakonih ne gre za specialni oziroma kasnejši predpis, ki bi ga bilo mogoče uporabiti v konkretnem primeru. Poleg tega, enako kot pred tem prvostopni organ, zavzame stališče, da so z določbami ZZasV-1, po katerih se zahteva neposredna sklenitev pogodbe o zaposlitvi, predpisani strožji pogoji pri zaposlovanju varnostnega osebja zaradi varovanja javnega interesa. Zato napotitev varnostnega osebja s strani agencije za posredovanje dela na delo k imetniku licence ni možna, tako kot po obstoječi zakonodaji s področja zasebnega varovanja tudi ni dovoljeno opravljanje dela preko podjemnih pogodb.

6. Tožeča stranka se s takšno odločitvijo ne strinja in predlaga njeno odpravo ter povrnitev stroškov postopka. Toži iz razloga nepravilno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja ter zaradi nepravilne uporabe materialnega prava.

7. S tem, ko je zapisala, da tožeča stranka ni sklenila delovnega razmerja pred opravljanjem zasebnega varovanja z varnostnim tehnikom A.A., je tožena stranka napačno ugotovila dejansko stanje. K tožeči stranki je bil A.A. napoten na delo dne 14. 5. 2015, ko je delo tudi nastopil. Družba B. d.o.o. kot delodajalec je z njim že 8. 5. 2015 sklenila pogodbo o zaposlitvi in je bila seznanjena z njegovim nastopom dela pri tožeči stranki, kamor ga je tudi sicer napotila. A.A. je bil torej v delovnem razmerju in napoten na delo že pred opravljanjem zasebnega varovanja v skladu z drugim odstavkom 11. člena ZZasV-1.

8. Skladno s tretjim odstavkom 163. člena ZUTD in z določbami ZVZD je po stališču tožbe edina pravilna in logična razlaga, da uporabnik (pri katerem delavec začasno dela) in delavec uživata in ju zavezujejo vse pravice in obveznosti, kot bi bilo delovno razmerje sklenjeno med njima neposredno. Napotitev varnostnega tehnika A.A. je zato šteti za popolnoma enakovredno z zaposlitvijo. To pa pomeni, da tožeča stranka ne krši drugega odstavka 11. člena ZZasV-1 in da je zato izdana prepoved zasebnega varovanja z navedenim delavcem neutemeljena.

9. Javni interes in javni red pri tem nista ogrožena, saj so podani vsi pogoji, ki jih za varovanje naročnikov zagotavlja zakonodaja. Samo dejstvo, da gre za napotitev in da z varnostnim osebjem ni sklenjena neposredna pogodba o zaposlitvi, ne pomeni takšne spremembe, da bi bilo mogoče sklepati, da je ogrožen javni interes. Uporabnik ima namreč v konkretnem primeru glede opravljanja dela položaj dejanskega delodajalca in je za škodo, ki bi jo utrpela delavec ali tretja oseba v nesreči pri delu, odgovoren kot delodajalec po splošnih pravilih civilnega prava. Položaj, pravice in obveznosti med delodajalcem, delavcem in uporabnikom ureja ZDR-1 v členih od 59 do 63. V sodni praksi se je že oblikovalo stališče, da je uporabnik de facto delodajalec. Sklicevanje organa druge stopnje na odločbo Ustavnega sodišča U-I-285/08-14 šteje tožeča stranka za neprimerno, sklicevanje na odločbo druge stopnje pa za napačno, saj je zoper odločitev v tej zadevi vložena tožba, o kateri naslovno sodišče še ni odločilo.

10. Skratka - tožeča stranka ne zatrjuje, da redno delovno razmerje ni potrebno, trdi le, da so pravice napotenega delavca izenačene s pravicami delavca, ki je pri delodajalcu neposredno zaposlen. Primerjava s podjemno pogodbo pri tem ni na mestu, saj se tožeča stranka v tem pogledu strinja s toženo, da delovno razmerje in podjem ne zagotavljata enakega varstva javnega interesa. Ostali argumenti tožene stranke, ki se nanašajo na strožjo razlago ZZasV-1 iz razloga varovanja javnega interesa, pa ne prepričajo. Odločba v tem pogledu ne vsebuje bistvenih razlogov, na podlagi katerih bi jo bilo sploh mogoče preizkusiti in jo je zato že zaradi tega potrebno odpraviti. Tožeča stranka kot uporabnik ima namreč licenco za izvajanje zasebnega varovanja, prav tako ima delavec ustrezno službeno izkaznico, kar niti ni sporno. Delovno razmerje pa je fleksibilen pojem, ki se vsakodnevno razvija, zato tožeča stranka vztraja, da je tolmačenje tožene stranke preveč togo in da se na ta način nedovoljeno krči pravice delavcev.

11. Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločitvi in pri razlogih ter predlaga zavrnitev tožbe. Poudarja, da je določba drugega odstavka 11. člena ZZasV-1 povsem jasna in da nedvoumno določa, da mora imeti delavec - varnostno osebje sklenjeno delovno razmerje z imetnikom licence, ne pa s pravno oziroma fizično osebo, ki opravlja dejavnost zagotavljanja dela delavcev drugemu uporabniku. Pravice in obveznosti uporabnika do napotenega delavca so sicer v veliki meri izenačene s pravicami delodajalca, vendar pa še vedno obstojijo razlike in pogoji, ki dovoljujejo takšno zaposlovanje pri uporabniku in zaradi katerih še vedno obstaja splošen družbeni interes za sklepanje pogodb za nedoločen čas brez posrednikov. V dokaz svoji navedb prilaga sklep Višjega sodišča v Ljubljani PRp 213/2015 z dne 3. 12. 2015, v katerem se med drugim navaja, da so razlogi prvostopnega sodišča, da je delavec, ki dela preko zaposlitvene agencije v celoti izenačen z ostalimi, ki delajo neposredno pri delodajalcu, povsem napačni.

12. Enaka stališča kot v tožbi in v odgovoru na tožbo zastopata stranki tudi v  pripravljalnih vlogah. Tako tožeča stranka vztraja, da so navedbe tožene stranke glede vsebine drugega odstavka 11. člena ZZasV-1 napačne, pa tudi neživljenske, saj ozka razlaga ne upošteva vsakodnevnih življenjskih situacij in trenutnega položaja na trgu dela ter povzroča neenakopravno obravnavanje delodajalcev in tudi delavcev. Prav tako se ne strinja z navedbami tožene stranke glede zaščite javnega interesa, javnega reda, varstva naročnikov in varstva varnostnega osebja, ki jih vsebuje odgovor na tožbo. Ugovarja pa tudi argumentom tožene stranke glede razmerij, ki obstajajo med posameznimi zakonskimi ureditvami.  Tožena stranka v odgovor prilaga še sodbo Okrajnega sodišča v Novem mestu ZSV-189/2015 z dne 6. 4. 2016, s katero je sodišče zavrnilo zahtevo za sodno varstvo, ki jo je vložil A.A. kot kršitelj in se sklicuje na razloge sodbe, iz katerih izhaja enako, kot iz že predložene sodbe Višjega sodišča.

14. Zasebno varovanje je gospodarska dejavnost, namenjena varovanju ljudi in premoženja, ki jo Republika Slovenija ureja v javnem interesu z namenom varovanja javnega reda, javne varnosti, varstva naročnikov, tretjih oseb in varnostnega osebja, ki neposredno opravlja dejavnost (drugi odstavek 2. člena). Zasebno varovanje je torej regulirana gospodarska dejavnost, ki je namenjena varovanju ljudi in premoženja. Dejavnost se regulira v javnem interesu in s tem namenom so v zakonu določeni tudi pogoji, ki ustrezajo tem kriterijem. Izvajalci zasebnega varovanja, tako imetniki licenc kot tudi varnostno osebje namreč ne smejo povzročiti situacij, zaradi katerih bi bila ogrožena javni red in javna varnost, da bi bili ogroženi naročnik ali tretje osebe, hkrati pa se posamezne določbe v zakonu namenjene tudi varnosti varnostnega osebja, ki neposredno opravlja dejavnost.

15. Pogoji za opravljanje zasebnega varovanja so predpisani v III. poglavju ZZasV-1 (v členih od 11 do vključno 37) in morajo biti v skladu s šestim odstavkom 11. člena izpolnjeni ves čas opravljanja dejavnosti. Tako je v drugem odstavku 11. člena predpisano, da sme imetnik licence opravljati zasebno varovanje samo z varnostnim osebjem, ki izpolnjuje pogoje po tem zakonu ter da mora biti z varnostnim osebjem sklenjeno delovno razmerje pred opravljanjem zasebnega varovanja.

16. Sklenitev delovnega razmerja z varnostnim osebjem pred opravljanjem zasebnega varovanja je torej nedvomno pogoj za to, da sme imetnik licence opravljati zasebno varovanje. Pogoj pa je tudi v tem, da varnostno osebje, s katerim se opravlja dejavnost, izpolnjuje pogoje po tem zakonu, kar pomeni, da mora varnostno osebje izpolnjevati (med drugim) tudi pogoje, predpisane v četrtem odstavku 11. člena. V četrtem odstavku 11. člena je namreč predpisano, da ima varnostno osebje pravico neposredno opravljati naloge zasebnega varovanja z dnem vročitve službene izkaznice, če ima sklenjeno delovno razmerje z imetnikom licence ali z izvajalcem internega varovanja. Sklenjeno delovno razmerje z imetnikom licence je torej pogoj, ki velja za varnostno osebje in preko določb drugega odstavka 11. člena, na katere se naslanja izpodbijana odločitev, tudi za imetnika licence, saj le-ta lahko opravlja zasebno varovanje le z osebjem, s katerim ima sklenjeno delovno razmerje.

17. Ugovori tožeče stranke v tožbi in zlasti v pripravljalni vlogi, iz katerih je mogoče razbrati, da naj bi bil pogoj, ki velja za imetnika licence samo v tem, da je delovno razmerje z varnostnim osebjem sklenjeno pred opravljanjem zasebnega varovanja, so torej zavajajoči in brez podlage v zakonu. V ostalem pa razlogi tožbe niso prepričljivi in jim zato sodišče ne more slediti. Iz zakonske ureditve namreč izrecno in hkrati dovolj jasno sledi, da mora biti delovno razmerje sklenjeno med varnostnim osebjem in imetnikom licence. Jasno je tudi, da gre pri tem za pogoj, predpisan z zakonom. Zato razlaga zakona ni le nepotrebna, temveč bi vsakršna drugačna uporaba zakona pomenila neupoštevanje zakonske ureditve. Napotitev na delo k tožeči stranki - imetniku licence nedvomno ni isto kot zaposlitev pri imetniku licence. Da se zahteva prav takšna zaposlitev (pri imetniku licence), je, kot že rečeno, jasno razvidno iz zakona. Da je bil prav takšen tudi namen zakonodajalca, pa sledi iz obrazložitve k Predlogu zakona, na katero se utemeljeno sklicujeta oba upravna organa v svojih odločbah.(1) Vsebinsko enako stališče pa je bilo nenazadnje tudi že zavzeto v sodnih odločbah, izdanih v zadevah o prekršku, na kateri se sklicuje tožena stranka v odgovoru na tožbo in v pripravljalni vlogi.

18. V konkretnem primeru med strankama ni spora o tem, izhaja pa tudi iz podatkov upravnih spisov, da je tožeča stranka sicer imetnik licence za zasebno varovanje, in sicer za načrtovanje sistemov tehničnega varovanja in izvajanje sistemov tehničnega varovanja, da pa je od 14. 5. 2015 dalje dela na področju zasebnega varovanja izvajala z A.A. - varnostnim tehnikom, ki pri njej ni bil zaposlen. To pa pomeni, da A.A. in s tem tudi tožeča stranka nista imela pogojev za (neposredno) opravljanje nalog zasebnega varovanja ter da je zato v skladu z drugim odstavkom 11. člena ZZasV-1 ter na podlagi določb šestega odstavka istega člena pravilno odločeno, da tožeča stranka z A.A. kot varnostnim osebjem ne sme opravljati zasebnega varovanja. Pravilno in v celoti je odgovorjeno tudi na  ugovore, ki jih vsebuje pritožba in ki so enaki tožbenim. Sodišče zato razlogov, ki jih vsebujeta izpodbijana in drugostopenjska odločba, v tem delu ne ponavlja, temveč se nanje po pooblastilu iz 71. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) sklicuje.

19. Ker je po povedanem tožba neutemeljena, nepravilnosti, na katere pazi uradoma, pa sodišče tudi ni našlo, je tožbo zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

20. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

21. Ker dejanske okoliščine, na katerih sloni odločitev, niso sporne, je sodišče na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1 v zadevi odločilo izven glavne obravnave.

opomba (1)	  : V obrazložitvi k Predlogu zakona (EVA 2010-1711-003 z dne 23. 12. 2010) se navaja, da je zakonodajalec v zvezi s pogoji za opravljanje dejavnosti zasebnega varovanja sledil zaščiti javnega interesa in da je zato varnostno osebje vezal z delovnim razmerjem na imetnike licence, ki morajo kot enega izmed pogojev za pridobitev licence imeti obvezno zavarovanje odgovornosti za škodo, ki jo lahko povzroči varnostno osebje. Glede na to, da imajo varnostniki pri delu pravico uporabljati ukrepe, s katerimi lahko posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine, je obvezen stalni nadzor nad njihovim delom, ki ga poleg delodajalca izvaja tudi Inšpektorat MNZ in v določenih delih tudi Policija. Zato je (v varovanju javnega interesa) z zakonom določena objektivna odgovornost imetnika licence za ravnanje zaposlenih, naročniki in tretje osebe pa na ta način dobijo povrnjeno škodo, ki bi jim utegnila nastati zaradi dela varnostnega osebja. Primerljivo ureditev imajo po navedbah predlagatelja zakona v glavnem v vseh državah Evropske unije, pa tudi drugod po svetu.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.