UPRS sodba I U 682/2016
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-02-21

Petra Hočevar (preds.), mag. Miriam Temlin Krivic (poroč.), mag. Mira Dobravec Jalen

sofinanciranje iz javnih sredstev - sofinanciranje javnega kulturnega programa - razpisni pogoji - obrazložitev odločbe - absolutna bistvena kršitev določb postopka

Toženka kljub v izjavi navedenemu ugovoru in opozorilu na v javnem razpisu določen prag 81 točk za vstop v sofinanciranje, v izpodbijani odločbi ni pojasnila, na podlagi katere od določb razpisa oziroma drugega predpisa je za v izbor za sofinanciranje določila prag v višini 91 točk, oziroma obrazložila podlago za naknadno spremembo kriterijev.

Ker v izpodbijani odločbi ni obrazloženo, katere kriterije, vstopne prage za sofinanciranje je toženka uporabila, kljub že v postopku izraženem tožnikovem ugovoru, izpodbijane odločbe v tem delu ni mogoče preizkusiti.

I. Tožbi se ugodi, odločba Mestne občine Ljubljana št. 611-339/2015-4 z dne 6. 4. 2016 se odpravi in se zadeva vrne organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v višini 347,70 EUR, v 15 dneh od vročitve sodbe toženi stranki, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Mestna občina Ljubljana je z izpodbijano odločbo odločila, da v obdobju od leta 2016 do leta 2019 ne sprejme v sofinanciranje javnega kulturnega programa predlagatelja A. Iz obrazložitve izhaja, da je tožnik kandidiral na Javnem razpisu za izbor javnih kulturnih programov v obdobju 2016-2019 (v nadaljevanju Javni razpis), na osnovnem področju B glasbene umetnosti, na katerega je prispelo 27 vlog. Ugotovljeno je bilo, da tožnik izpolnjuje splošne in posebne pogoje razpisa. Strokovna komisija MOL je izvedla strokovno presojo in ocenjevanje popolnih vlog ter v skladu s kriteriji razpisa ovrednotila tožnikovo vlogo ter ga obvestila, da je dosegel 86 točk ter da je njegov program kvaliteten, vendar daleč presega mestne okvire ter se ne zdi smiselno, da levji delež financira MOL ter ga komisija ne predlaga v sofinanciranje. Tožnik je podal izjavo, v kateri je zaprosil za pojasnilo k vrednotenju točk 2, 3, 4 in 7. Ugovarjal je, da so dosegli višje število točk, kot je prag razpisa, kljub temu ni bil izbran, ter trditvi, da program presega mestne okvire. Toženka je odgovorila, da je program zelo visoko ocenila, da pa je na Javni razpis prispelo veliko število kvalitetnih programov, zato žal zaradi omejenih proračunskih sredstev ni bilo mogoče podpreti vseh programov, prag minimalnega števila točk pa se je posledično dvignil. Dodeljene točke je treba razumeti primerjalno glede na vse prijavljene projekte. Nekateri programi so izkazovali višje izraženo vsebinsko zaokroženost, konceptualno izvirnost in aktualnost, poleg tega pa je iz primerjave cen programov razvidno, da primerljivi programi ponujajo isto ceno za nakup celotnega abonmaja. Pri primerljivih prijavah je opaziti tudi izrazitejši poudarek pri enkratnih produkcijah namenjenih ljubljanskemu občinstvu. V zvezi z uporabo kriterijev je v izpodbijani odločbi navedeno, da je bila strokovna presoja in ocenjevanje vlog izvedena na podlagi razpisnih kriterijev iz razpisa. V sofinanciranje so bili predlagani programi, ki izpolnjujejo splošne in posebne kriterije in so dosegli najmanj 91 točk. Ker je tožnikov program prejel 86 točk, ni bil sprejet v sofinanciranje.

2. Tožnik v tožbi navaja, da je prejel obvestilo, v katerem je bilo navedeno, da je njegova vloga ocenjena s 86 točkami, vendar se ne izbere, ker ne dosega minimalnega števila 91 točk. V izjavi je tožnik opozoril, da 10. poglavje Javnega razpisa določa prag 81 točk ter da spremembe razpisa niso bile objavljene. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da je toženka dvig praga obrazložila z omejenimi proračunskimi sredstvi. Napadena odločba je zato sprejeta v nasprotju s pogoji razpisa, kar predstavlja kršitev tretjega odstavka 11. člena Pravilnika o izvedbi javnega poziva in Javnega razpisa za izbiro kulturnih programov in kulturnih projektov (Pravilnik) in drugega odstavka 119. člena Zakona o uveljavljanju javnega interesa za kulturo (ZUJIK). Mimo razpisanih kriterijev je toženka vlogo tožnika zavrnila iz razloga, ker ni dosegel 91 točk. Obrazložitev izpodbijane odločbe ne navaja pravne podlage, torej določb razpisa oziroma drugega predpisa, ki bi za izbor sofinanciranja določala oceno v višini 91 točk in več, oziroma, ki bi omogočala naknadno spremembo kriterijev ocenjevanja. Obrazložitev toženke je v nasprotju s kriteriji razpisa in je materialnopravno napačna. Toženka je lahko odločala samo v skladu z vnaprej določenimi kriteriji iz razpisa in je bila pri odločanju nanje v celoti vezana (tretji odstavek 11. člena Pravilnika, 3. alinea prvega odstavka 114. člena in drugi odstavek 119. člena ZUJIK). V fazi ocenjevanja ni mogla uporabiti nekih tretjih kriterijev, ki ne bi bili določeni v razpisu, niti odločati po prostem preudarku. Predlaga odpravo izpodbijane odločbe in zahteva povrnitev stroškov postopka.

3. Toženka v odgovoru na tožbo povzema celoten postopek, izjavo tožnika in njen odgovor. Navaja, da je v 10. točki Javnega razpisa bilo predpisano, da bodo izbrani programi tistih predlagateljev, ki bodo v postopku ocenjevanja na podlagi splošnih in posebnih razpisnih kriterijev prejeli najmanj 81 točk. Nadalje je v isti točki določeno, da bo MOL v obdobju 2016-2019 sofinanciral na področju uprizoritvenih umetnosti predvidoma 18 (18), na področju glasbenih umetnosti predvidoma 12 (12), na področju vizualnih umetnosti predvidoma 8 (8), na področju intermedijskih umetnosti predvidoma 6 (6), na poročju literarnih festivalov največ 1 (1) in na področju podpornih kulturnih programov predvidoma 3 (3) javne kulturne programe. Iz navedenega sledi, da je bilo potrebno za uvrstitev programov v sofinanciranje na področju glasbenih umetnosti kumulativno izpolniti dva pogoja in sicer doseči najmanj 81 točk in se uvrstiti med predvidoma 12 najbolje ocenjenih programov. Obrazlaga, da je potrebno upoštevati pri vsakem javnem razpisu še okvirno višino predvidenih sredstev. Pri predmetnem so bili predlagatelji izjemno kvalitetni, zaradi česar je bil posledično tudi tako visok prag za uvrstitev med sofinancirane programe, namesto predvidenih 81 točk je bila meja za uvrstitev v sofinanciranje 91 točk. Toženka je sprejela v sofinanciranje 14 najbolje ocenjenih programov. Tožnik pa tudi ni izkoristil možnosti iz točke 7.2., ki mu omogoča, da izbere dve izmed programskih enot v okviru projektnega enoletnega sofinanciranja.

4. Tožnik v pripravljalnem spisu z dne 12. 7. 2016 podaja svoje nestrinjanje z obrazložitvijo, da se prvi in drugi odstavek 10. poglavja uporabi kumulativno. Poudarja, da tudi odgovor na tožbo ne pojasni, kako in na podlagi katerih pravil bi 12 projektov vplivalo na povišanje praga na 91 točk. Izpodbijana odločba zajema le trditev o omejenosti proračunskih sredstev, ne pa vsebinske obrazložitve o materialnopravni podlagi za povišanje minimalnega števila točk. Tožnik je na navedeno pomanjkljivost opozoril že v izjavi, vendar toženka na to ni odgovorila niti v postopku pred izdajo izpodbijane odločbe niti v izpodbijani odločbi, stanje skuša sanirati v odgovoru na tožbo. Drugi odstavek 10. poglavja  razpisa predstavlja le informacijo, da bo toženka na področju glasbe predvidoma sofinancirala 12 vlog. Opozarja, da iz zapisnika strokovne komisije z dne 16. 2. 2016 in 18. 3. 2016 izhaja, da je strokovna komisija podprla tudi izvajalce, ki razen glasbenega, delujejo še na drugih področjih umetnosti in so dosegli strokovno oceno nižjo od 91 točk. Navedeno kaže, da sprememba praga velja le za del prijaviteljev na glasbenem področju. V pripravljalnem spisu z dne 21. 12. 2016 pa navaja, da je toženka izbrala 24 vlog in ne 12, kot navaja, torej 14 tistih, ki delujejo izključno na področju glasbene umetnosti, ob tem pa še 10, ki delujejo še na drugih področjih.

5. Toženka v odgovoru na pripravljalna spisa tožnika vztraja, da iz 10. točke besedila Javnega razpisa izhaja, da gre za kumulativno izpolnitev obeh pogojev. Z uvrstitvijo najboljših 14 v sofinanciranje sprejetih programov z 91 točkami (kar vsebuje kriterij najmanj 81 dodeljenih točk) in predvidoma 12 - v tem primeru več, v sofinanciranje sprejetih programov. V odgovoru z dne 17. 1. 2017 pa še pojasnjuje očitek o izbranih 24 vlogah. Namreč 14 jih je bilo izbranih na osnovnem glasbenem področju, 10 pa takšnih, kjer prijavitelji delujejo tudi na drugih področjih.

7. V skladu s tretjim odstavkom 110. člena ZUJIK se za izvedbo postopka javnega razpisa določbe ZUJIK uporabljajo tudi za lokalne skupnosti, s tem, da pristojnosti ministra izvršuje župan oziroma drug organ, ki je po zakonu pooblaščen zastopati in predstavljati lokalno skupnost. Ocenjevanje in vrednotenje vlog, prispelih na javnih razpis, je urejeno v 119. členu ZUJIK. Ta v drugem odstavku nalaga strokovni komisiji, da razvrsti kulturne programe oziroma projekte glede na kriterije za ocenjevanje in vrednotenje, kot so bili določeni v objavi javnega razpisa. Podobno določa tretji odstavek 11. člena Pravilnika, ki določa, da strokovna komisija oceni in ovrednoti programe in projekte glede na v pozivu ali razpisu določen namen in cilje, cilje kulturne politike in strokovne in druge kriterije za ocenjevanje in vrednotenje programa oziroma projekta, kot so bili določeni v objavi poziva ali razpisa. Na podlagi poročila strokovne komisije župan izda o vsaki ustrezni vlogi, prispeli na razpis ali poziv, posamično odločbo, s katero odloči o odobritvi ter deležu sofinanciranja ali o zavrnitvi sofinanciranja posameznega projekta oziroma programa (prvi odstavek 15. člena Pravilnika).

8. Na podlagi navedenih določb je odločitev za odobritev ali zavrnitev sofinanciranja odvisna od doseženih točk oziroma vrednotenja po posameznih merilih in pogojih javnega razpisa. Po prvem odstavku 100. člena ZUJIK se za vprašanja postopka javnega razpisa, ki v tem zakonu niso drugače urejena, smiselno uporabljajo določbe Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP). Na podlagi določb ZUP pa mora biti odločba obrazložena (tretji odstavek 110. člena v zvezi s prvim odstavkom 214. člena ZUP). Če ni, je to dopusten razlog za vložitev tožbe v upravnem sporu v smislu petega odstavka 94. člena ZUJIK, po katerem je vložitev tožbe v upravnem sporu dovoljena zaradi bistvenih kršitev postopka, izbire izvajalca, ki ne izpolnjuje pogojev oziroma očitne kršitve kriterijev vrednotenja in ocenjevanja. To pomeni, da je sodna kontrola v teh postopkih omejena le na vprašanje pravilnosti postopka in pravilne uporabe materialnega prava, sodišče pa se ne spušča v presojo primernosti ocen strokovne komisije, če je ta obrazložena z razumnimi razlogi.

9. V zadevi je sporno, ali je tožnik z doseženimi 86 točkami upravičen do sofinanciranja, glede na pogoj iz 10. točke Javnega razpisa, z naslovom Uporaba razpisnih kriterijev. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je toženka tožnika obvestila (na podlagi takratnega 13. člena Pravilnika) o izidu ocenjevanja, tudi o številu doseženih 86 točk. Tožnik je v izjavi med drugim zapisal, da je „dosegel višje število točk, kot je prag razpisa, vendar ni bil izbran ter meni, da gre za administrativno napako in prosi za pojasnilo.“ Toženka mu je odgovorila, da je na razpis prispelo veliko število zelo kvalitetnih programov, zato žal zaradi omejenih proračunskih sredstev ni bilo mogoče podpreti vseh predlogov, prag minimalnega števila točk za podporo programov pa se je posledično dvignil. V izpodbijani odločbi pa na str. 4 še navaja, da so bili v sofinanciranje predlagani programi, ki izpolnjujejo splošne in posebne kriterije in so dosegli najmanj 91 točk.

10. Tožnik glede na navedeno v prejšnjem odstavku utemeljeno ugovarja neobrazloženosti izpodbijane odločbe, saj toženka kljub v izjavi navedenemu ugovoru in opozorilu na v Javnem razpisu določen prag 81 točk za vstop v sofinanciranje, v izpodbijani odločbi ni pojasnila, na podlagi katere od določb razpisa oziroma drugega predpisa je za v izbor za sofinanciranje določila prag v višini 91 točk, oziroma obrazložila podlago za naknadno spremembo kriterijev.

11. Toženka v odgovoru na tožbo povzema celotno besedilo 10. točke Javnega razpisa in obrazlaga, da prvi in drugi odstavek določata dva pogoja, ki morata biti kumulativno izpolnjena (drugi, da se mora program uvrstiti med predvidoma 12 najbolje ocenjenih programov). Tožnik v pripravljalnih spisih ugovarja, da gre pri besedilu drugega odstavka, da bo MOL  v obdobju od 2016 - 2019 sofinanciral na področju glasbenih umetnosti predvidoma 12 programov, zgolj za informacijo, prag pa je določen le v prvem odstavku 10. točke Javnega razpisa in sicer najmanj 81 točk.

12. Ker v izpodbijani odločbi ni obrazloženo katere kriterije, vstopne prage za sofinanciranje je toženka uporabila, kljub že v postopku izraženem tožnikovem ugovoru, izpodbijane odločbe v tem delu ni mogoče preizkusiti (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Toženka v odgovoru na tožbo z razlago obeh odstavkov 10. točke Javnega razpisa skuša zapolniti obrazložitev izpodbijane odločbe, vendar z odgovorom na tožbo toženka ne more nadomestiti neobstoječe obrazložitve v odločbi.

13. V ponovljenem postopku naj toženka dopolni obrazložitev, da bo možen preizkus tožnikovih ugovorov, tako teh iz obravnavane tožbe kot tistih, ki jih je podal v izjavi in na njih toženka ni odgovorila. Zgolj skrajšan povzetek izjave in odgovora toženke nanjo, pri čemer obrazložitev ne obsega odgovorov na konkretne ugovore tožnika v zvezi z odbitki točk iz 2., 3., 4., 7. in 8. točke kriterijev, ne zadosti standardu obrazložitve, posledično pa tudi sodišče ne more presoditi pravilne uporabe materialnega prava.

14. Tožena stranka je glede na navedeno kršila pravila postopka, ta kršitev pa je vplivala na odločitev o zadevi. Sodišče je odločitev o odpravi izpodbijane odločbe in vrnitvi zadeve v ponoven postopek sprejelo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1).

15. Ker je tožnik v tem upravnem sporu uspel, mu je sodišče odmerilo stroške postopka v višini 347,70 EUR (25. člen ZUS-1 v zvezi s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu). Stroške mu je dolžna povrniti toženka v roku 15 dni od prejema sodbe.

ZUJIK člen 94, 95/5, 100, 110, 110/3, 119. ZUP člen 237, 237/2, 237/2-7. Pravilnik o izvedbi javnega poziva in Javnega razpisa za izbiro kulturnih programov in kulturnih projektov člen 11, 11/3, 13, 15, 15/1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.