UPRS sodba I U 478/2016
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-01-04

Petra Hočevar (preds.), mag. Mira Dobravec Jalen (poroč.), mag. Miriam Temlin Krivic

družbena lastnina - podržavljenje na podlagi ZNNZ - ničnost odločbe - vročitev odločbe - vročitev odločbe mrtvi osebi

Odločba z dne 13. 3. 1964, ker je bila izdana zoper mrtvo osebo, tej ni mogla biti vročena in ni mogla pričeti pravno učinkovati ne zoper njo in posledično tudi ne zoper njene pravne naslednike.

II. Stroškovna zahtevka tožeče stranke in stranke z interesom C.C. se zavrneta.

1. Upravna enota Ljubljana (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo odločila, da se odločba Občinske skupščine Ljubljana Moste - Polje št. 466-10/64-4/3 z dne 13. 3. 1964 izreče za nično v delu prvega odstavka izreka, ki se glasi: „parcelna št. 127 del v izmeri 75 m2, vpisana pri vložni št. 475 k.o. ... kot družbena last v upravi Občine Ljubljana Moste, v posesti A.A. iz A., sedaj B.“. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je izdana v ponovnem postopku v izvrševanju sodbe Upravnega sodišča I U 1831/2014 z dne 16. 4. 2015. V ponovnem postopku je upravni organ, upoštevajoč napotila Upravnega sodišča, pridobil ter izvedel več dokazov, o rezultatih dopolnjenega ugotovitvenega postopka pa sta se stranki postopka imeli možnost tudi izjaviti. Po zaključku ugotovitvenega postopka upravni organ ugotavlja, da je bila odločba z dne 13. 3. 1964 izdana A.A. kot tedaj že pokojni osebi, umrli ... 1. 1958 (kot izkazujejo podatki iz matičnega registra in sklep o dedovanju z dne 7. 7. 1958) in je tako podan uveljavljeni ničnostni razlog iz 3. točke prvega odstavka 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) glede tistega dela odločbe z dne 13. 3. 1964, s katerim je odločeno, da se A.A. iz A. odvzame iz posesti nepremičnina s parcelno št. 127, vložna št. 475 k.o. ... v delu v izmeri 75 m2; zato se v tem delu citirano odločbo izreče za nično. V postopku so bili namreč med drugim pridobljeni dodatni dokazi, iz katerih izhaja, da gre v primeru osebe A.A. iz B., kateri je bila na odločbi z dne 13. 3. 1964 odrejena vročitev, za popolnoma drugo osebo in ne za (prejšnjo) lastnico parcele št. 127, vložna št. 475, k.o. ..., A.A. iz A., kateri je bilo navedeno zemljišče nacionalizirano na podlagi ZNNZ.

2. Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je z odločbo z dne 18. 2. 2016 zavrnilo pritožbo tožnice zoper odločbo prvostopenjskega organa ter hkrati zavrnilo stroškovna zahtevka strank v postopku - tožnice in C.C.

3. Tožnica v tožbi uvodoma navaja, da opustitev vročitve odločbe, na čemer de facto gradi prvostopenjski organ svojo odločitev in to navaja kot ničnostni razlog, ni zakonito predpisan ničnostni razlog, kot je to napačno navedeno v obrazložitvi izpodbijane odločbe. Razlog iz 3. točke prvega odstavka 279. člena ZUP je podan, če odločbe sploh ni mogoče izvršiti; gre za objektivno (ne subjektivno) neizvršljivost odločbe, pravno ali dejansko. Tožnica najprej izpostavlja že to, da je izvršljiva oziroma neizvršljiva lahko po svoji naravi le dajatvena odločba, glede na 284. člen ZUP, ne pa tudi ugotovitvena ali konstitutivna odločba. Glede na to, da odločba z dne 13. 3. 1964 ni dajatvene narave, že po svoji naravi niti pojmovno ne more biti neizvršljiva, v posledici česar ničnostni razlog iz 3. točke prvega odstavka 279. člena ZUP ne more biti podan. Poleg tega je v skladu s sodno prakso odločba neizvršljiva tedaj, ko ni mogoče opraviti dejanja, ki je predmet dajatvenega izreka odločbe, ker je to pravno nedopustno ali ker je to dejansko nemogoče. Ustaljena sodna praksa je zavzela logično stališče, da ničnostni razlog iz 3. točke prvega odstavka 279. člena ZUP predpostavlja, da odločba še ni bila izvršena. Če je bila odločba tako pravno kot dejansko že izvršena, pa ničnostni razlog ne more biti podan (npr. sodne odločbe Vrhovnega sodišča, U 799/93, I Up 218/2003). Če bi šteli, da se izvršijo tudi odločbe, ki niso dajatvene, kar sicer po mnenju tožnice ni pravilno stališče, pa v konkretnem primeru pridemo do zaključka, da je bila odločba z dne 13. 3. 1964 izvršena že približno 50 let nazaj, in posledično ničnostni razlog po 3. točki prvega odstavka 279. člena ZUP tudi zato ne more biti podan. To, da je bila lastnica nepremičnine tedaj, ko je bila odločba izdana, že pokojna, ne pomeni, da je odločba neizvršljiva. Napačno je stališče, da so bili pravni nasledniki A.A. določeni šele s sklepom o dedovanju z dne 14. 2. 2001, saj glede na 123. člen Zakona o dedovanju (v nadaljevanju ZD) in 132. člen tega zakona zapuščina ni nikoli brez lastnika. Glede na to je bil odvzem zemljišča iz pravice uporabe takoj tudi izvršen, ne glede na to, kdo je bil takrat imetnik pravice uporabe na njem (torej prejšnja lastnica ali dediči po njej). Predmet odločanja z upravno odločbo iz leta 1964 ni bila odločitev o izvajanju dejanske posesti na zemljišču, temveč odvzem pravice uporabe, ki jo je prejšnjim lastnikom prepustil ZNNZ; torej je prišlo do odvzema pravice uporabe na podlagi samega zakona, pri čemer dejstvo seznanitve s takšno odločbo ni niti pojmovno moglo vplivati na pravice naslovljencev v smislu, da bi slednji lahko kakorkoli vplivali na odločitev o zakonitem ali nezakonitem odvzemu. Ne vzdrži resne presoje navedba, da odločba, naslovljena mrtvi osebi, če je slednje sploh resnično, nasprotuje pravnemu redu in je posledično neizvršljiva, saj so dediči kot pravni nasledniki pokojne A.A. tisti, na katerih pravice in obveznosti vpliva navedena odločba, ki je bila v celoti tudi realizirana. Že iz obrazložitve upravne odločbe iz leta 1964 je razvidno, da je ta bila izvršena, saj je navedeno, da je bilo ugotovljeno, da je Občinska skupščina Ljubljana Moste Polje na zemljiščih parcelna št. 131/4 že zgradila stanovanjski blok ter potrebuje za normalno uporabo tega bloka tudi zemljišče, ki je navedeno v tej odločbi. Nepremičnina je bila kasneje določena kot funkcionalno zemljišče k blokoma ..., kar je razvidno iz listin upravnega spisa, ki je tekel pod opr. št. 490-8/2014, in ki naj ga predloži toženka. Tožnica tudi vztraja, da predlagatelj C.C. ni aktivno stvarno legitimiran za vložitev predloga za izrek odločbe iz leta 1964 za nično. Po mnenju tožnice predlagatelj nima pravnega interesa za uveljavljanje ničnosti upravne odločbe iz leta 1964 prav zaradi dejstva, da ne glede na izid tega postopka njegov pravni položaj ne bo v ničemer izboljšan - dejstvo namreč je, da je lastninsko pravico na predmetni nepremičnini ob lastninjenju družbene lastnine po ZLNDL pridobila tožnica in ne predlagatelj oziroma njegovi pravni predniki. Posledično predlagatelj v letu 2001 ni mogel pridobiti predmetne nepremičnine oziroma njenega dela od nelastnika na podlagi prodajne pogodbe. Nepremičnina s parcelno št. 130/1 tudi ni bila predmet prodajne pogodbe, temveč je predlagatelj po lastnih navedbah mislil (bil v zmoti) glede tega, kje potekajo meje parcele št. 127. Ker se v zemljiški knjigi ni vknjižil kot njen lastnik, tudi ni mogel pridobiti lastninske pravice na podlagi varstva zaupanja v zemljiško knjigo. Ker je tožnica lastnica te nepremičnine, je njen zahtevek na vrnitev v posest v vsakem primeru utemeljen, tudi če bi bila upravna odločba iz leta 1964 izrečena za nično. Predlagateljev pravni položaj torej tudi v primeru uspeha v predmetnem upravnem sporu ne bo v ničemer izboljšan. Tožnica sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi oziroma podrejeno, naj jo odpravi in zadevo vrne organu, da o zadevi odloči ponovno. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

4. Toženka na tožbo ni odgovorila, posredovala pa je sodišču upravne spise v zadevi.

5. Na tožbo pa je odgovoril C.C. kot stranka z interesom v tem upravnem sporu. Prereka tožbene navedbe in sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne. Zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka.

6. V naknadni pripravljalni vlogi tožnica vztraja pri tožbi in tožbenem predlogu.

7. V pripravljalni vlogi stranka z interesom C.C. prereka navedbe tožnice ter vztraja pri predlogu, naj sodišče tožbo zavrne.

8. Tožnica v naknadni pripravljalni vlogi ponovno prereka navedbe stranke z interesom ter vztraja pri tožbi in tožbenem predlogu.

10. V predmetnem upravnem sporu je izpodbijana odločba, s katero je prvostopenjski organ odločbo Občinske skupščine Ljubljana Moste - Polje z dne 13. 3. 1964 izrekel za nično v delu, v katerem je odločeno o odvzemu iz posesti prejšnje lastnice A.A. iz A., sedaj B., dela nacionalizirane parc. št. 127 k.o. ... v izmeri 75 m2. Odločba je bila izdana v ponovnem postopku, v izvrševanju sodbe tega sodišča I U 1831/2014 z dne 16. 6. 2015.

11. V ponovnem postopku je bilo dejansko stanje dopolnjeno. Po zaključku je bilo ugotovljeno, da je bila v zemljiški knjigi pri parc. št. 127 (pred prenumeracijo je bila to parc. št. 159/3) k.o. ... navedena kot lastnica A.D., poročena A., roj. E., iz A. V matičnih evidencah je ta oseba bila vpisana s podatki: A.A., roj. ... 11. 1898, umrla ... 1. 1958, z zadnjim stalnim prebivališčem A. (ti podatki izhajajo iz izpiska iz matičnega registra o smrti, UE Ljubljana z dne 25. 9. 2015, ki je v spisu). Ta oseba je v sklepu o dedovanju z dne 7. 7. 1958 (ki je tudi v upravnem spisu) navedena s podatki o rojstvu dne ... 11. 1898 ter o smrti dne ... 1. 1958, bivališču A., ter da je vdova D., roj. E. Po podatkih na odločbi z dne 13. 3. 1964 pa je bil postopek za odvzem iz posesti dela parc. št. 127 k.o. ... voden zoper A.A. iz A. Vse ugotovljeno tako dopušča gotov zaključek, da je bil postopek za odvzem iz posesti dela parc. št. 127 k.o. ... začet in voden ter odločba z dne 13. 3. 1964 izdana zoper A.A. kot tedaj (že ob uvedbi postopka) mrtvo osebo, to je osebo, ki ni (več) obstajala; umrla je namreč že ... 1. 1958, postopek za izdajo navedene odločbe pa se pred uveljavitvijo Zakona o nacionalizaciji najemnih zgradb in gradbenih zemljišč (v nadaljevanju ZNNZ), to je pred 26. 12. 1958 ni mogel pričeti, kajti odločba z dne 13. 3. 1964 namreč predstavlja odločbo v izvajanju ZNNZ. Po podatkih na odločbi z dne 13. 3. 1964 je bila vročitev te  odločbe odrejena kot naslovnici A.A. iz B., za katero je po  podatkih v spisu (izkazanimi tudi z javnimi listinami) ugotovljeno, da je povsem druga oseba, roj. ... 10. 1875, umrla ... 12. 1964, z bivališčem ...

12. Odločba z dne 13. 3. 1964 je bila, kot iz njenega uvoda tudi izhaja, izdana ob upoštevanju določb Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. list FLRJ, 52/56), ki je v 50. členu določal, da je stranka v upravnem postopku lahko vsaka fizična ali pravna oseba; enako določa tudi zdaj veljavni ZUP (prvi odstavek 42. člena). Odločba, izdana proti osebi, ki ne obstaja, je (tako) nična. Enako za sodbo navaja dr. Aleš Galič(1), da je uveljavljeno in na načelni ravni nesporno stališče, da je sodba, izdana proti osebi, ki ne obstaja, absolutno nična in da takšna sodba ne more postati materialno pravnomočna - tudi če je nihče ne izpodbija; pojem „stranke, ki ne obstaja“, vsebuje tako osebe, ki jih nikoli ni bilo, kot tudi osebe, ki so že umrle.

13. Sodišče tožnici ne pritrjuje, da naj bi iz same odločbe z dne 13. 3. 1964 izhajalo, da je odločba že izvršena (s čemer naj bi razlog po 3. točki prvega odstavka 279. člena ZUP ne mogel biti podan) z dodelitvijo v posest spornega zemljišča Občini Ljubljana Moste - Polje kot funkcionalnega zemljišča k stanovanjskim blokom. Odločba z dne 13. 3. 1964 je bila namreč, kot iz njenega uvoda izhaja, izdana na podlagi 38. člena ZNNZ ter je navedba namena izročitve zemljišča v posest občini (kot funkcionalno zemljišče k bloku, ki ga je zgradila) sploh utemeljevala izdajo odločbe, saj po drugem odstavku 38. člena ZNNZ izročitev nacionaliziranega zemljišča v posest občini ali komu drugemu ni bila dovoljena prej, preden temu to ni bilo potrebno za izvedbo gradbenih ali kakšnih drugih del, s katerimi zemljišče doseže svoj namen.

14. Sodišče se s tožnico ne strinja, da bi do odvzema pravice uporabe prišlo na podlagi samega zakona ter da dejstvo seznanitve imetnika pravice uporabe z odvzemom ni moglo vplivati na zakonitost odvzema. Na podlagi samega zakona (1. člen ZNNZ) so bila (med drugim) gradbena zemljišča nacionalizirana; po prvem odstavku 38. člena ZNNZ pa je nacionalizirano nezazidano gradbeno zemljišče ostalo v posesti prejšnjega lastnika vse dotlej, dokler ga po odločbi občinskega ljudskega odbora ne izroči v posest občini ali komu drugemu, da sezida zgradbo ali kakšen drug objekt. Odločba z dne 13. 3. 1964 pa, ker je bila izdana zoper mrtvo osebo, tej ni mogla biti vročena in ni mogla pričeti pravno učinkovati ne zoper njo in posledično tudi ne zoper njene pravne naslednike. Da bi za pravno učinkovanje (in izvršljivost) te odločbe zadostovala zgolj sama seznanitev z odločbo, pa že iz same odločbe ne izhaja, saj vsebuje pouk o dovoljenem pravnem sredstvu (pritožbi) in je na njej (glede na ugotovitve, navedene v tej sodbi) nepravilno potrjena pravnomočnost.

15. Zato se sodišče z organom strinja, da je podan razlog za izrek (v delu) odločbe za nično po 3. točki prvega odstavka 279. člena ZUP, saj odločbe z dne 13. 3. 1964 v delu, v katerem  je odločeno o odvzemu iz posesti A.A. dela parc. št. 127 k.o. ..., pravno ni mogoče izvršiti, ker njen dispozitiv nasprotuje pravnemu redu. Sodišče pa tožnici tudi ne pritrjuje, da navedeni ničnostni razlog ne bi mogel biti uveljavljan, ker ne gre za dajatveno odločbo; po mnenju sodišča namreč odločbe po 38. členu ZNNZ po svoji pravni naravi so dajatvene.

16. Kolikor pa se tožnica sklicuje na dejstvo, da je pridobila lastninsko pravico na predmetni nepremičnini ob lastninjenju družbene lastnine po ZLNDL, sodišče dodaja, da dejstvo, da se je nekdo uspel vpisati v zemljiški knjigi kot zemljiškoknjižni lastnik na podlagi določb ZLNDL, ne pomeni, da je mogel pridobiti lastninsko pravico, če pravice uporabe na zemljišču (ob uveljavitvi tega zakona) ni imel (pravica uporabe pa lahko tudi ni bila vknjižena v korist imetnika, saj vpis pravice uporabe ni bil konstitutivne narave)(2). Zato ni mogoče trditi, da s formalno ugotovitvijo ničnosti odvzema pravice uporabe na predmetni parceli št. 127 A.A. (ki bi pravno učinkoval tudi zoper njene pravne naslednike in vplival na pravice C.C., ki je vložil predlog za izrek (dela) odločbe z dne 13. 3. 1964 za nično, kot singularnega naslednika) pravni položaj C.C. ne bi mogel biti v ničemer izboljšan ter mu ni mogoče odrekati aktivne legitimacije za vložitev predloga za izrek odločbe z dne 13. 3. 1964 (v navedenem delu) za nično. Poleg tega se tudi sodba P 2247/2008 z dne 10. 9. 2010, pravnomočna z dne 15. 2. 2012, izdana v zadevi vrnitve v neposredno posest nepremičnine parc. št. 130/1 k.o. ... (h kateri je bil leta 1964 v delu pripojen del zemljišča parc. št. 127), sklicuje na odločbo z dne 13. 3. 1964, v zadevi pa je bil (poleg tožnice kot druga pravdna stranka - toženec) udeležen C.C., ki v nadaljevanju ni uspel doseči obnove navedenega pravdnega postopka, pač pa je bil napoten (najprej) na uveljavljanje izrednih pravnih sredstev zoper odločbo z dne 13. 3. 1964  pred upravnimi organi. Tako da ugovor pomanjkanja aktivne legitimacije slednjega za vložitev predloga, da se v delu (glede parc. št. 127) izreče za nično odločba z dne 13. 3. 1964, po presoji sodišča ni utemeljen.

17. Ker je po presoji sodišča izpodbijana odločba pravilna in na zakonu utemeljena, je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo.

18. Stroškovni zahtevek tožnice je sodišče zavrnilo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, kadar sodišče tožbo (med drugim) zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

19. Stroškovni zahtevek stranke z interesom C.C. pa je sodišče obravnavalo na podlagi določb Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1, ker ZUS-1 ne ureja vprašanja povrnitve stroškov oseb iz 19. člena ZUS-1. Po prvem odstavku 154. člena ZPP bi bilo mogoče stranki z interesom povrnitev stroškov priznati, glede na to, da v tem upravnem sporu nastopa na strani toženke, katere izpodbijana odločba v tem upravnem sporu ni bila izpodbita. Vendar pa je glede na prvi odstavek 155. člena ZPP, ki določa, da se stranki povrnejo le potrebni stroški, sodišče presodilo, da stranka z interesom v tem upravnem sporu ni podala navedb, ki bi vplivale na odločitev sodišča. Glede na to stroški stranke z interesom niso bili potrebni stroški v smislu prvega odstavka 155. člena ZPP ter je sodišče njen stroškovni zahtevek zavrnilo.

opomba (1) : Podjetje in delo - 2003, št. 6-7, str. 1778 - 1790

opomba (2) : Tako npr. tudi sodba Vrhovnega sodišča II Ips 75/2013 z dne 1. 10. 2015

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.