UPRS sodba III U 254/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-02-06

Lea Chiabai (preds.), Andrej Orel (poroč.), Valentina Rustja

nepovratna sredstva - zahteva za izplačilo sredstev - upravičeni stroški - obrazložitev odločbe

Tožnik je po istem ukrepu, a na podlagi drugih javnih razpisov, prejel sredstva za izgradnjo črpališča, sekundarnega in primarnega voda, namakalne opreme za namakanje in oroševanje in za izgradnjo vodnega zbiralnika, nadalje pa še sredstva za izgradnjo črpališča, sekundarnega in primarnega voda ter nakup in postavitev namakalne opreme, kar vse je izvajal isti izvajalec. Zato na podlagi predloženih računov ter spornih plačil sodišče meni, da ni mogoče ugotoviti, ali je tožnik za iste opravičene stroške, kot jih navaja v vlogi za pridobitev sredstev v predmetni zadevi, že prejel sredstva Evropske unije ali javna sredstva Republike Slovenije.

I. Tožbi se ugodi, odločba Agencije Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja št. 33117-1057/2011/45 z dne 28. 8. 2015 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v višini 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano odločbo je Agencije Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju tožena stranka) na podlagi 18. člena v zvezi s tretjim odstavkom 56. člena Zakona o kmetijstvu (v nadaljevanju ZKme-1) na zahtevek tožnika v upravni zadevi obravnave zahtevka za izplačilo sredstev, določenih v odločbi o pravici do sredstev iz naslova ukrepa 121: posodabljanje kmetijskih gospodarstev na področju rastlinske pridelave, ki so bila razpisana z javnim razpisom za posodabljanje kmetijskih gospodarstev na področju rastlinske pridelave (v nadaljevanju Javni razpis), zavrnila zahtevek za izplačilo sredstev, določenih v odločbi o pravici do sredstev št. 33117-1057/2011/13 z dne 20. 10. 2011. V obrazložitvi izpodbijane odločbe navaja, da je ugotovila, da je tožnik za investicijo gradnje strojne lope in vodohrama priložil račune (vse je izdal „A.A., s.p.“) št. 2/2012 z dne 20. 2. 2012 v znesku 20.100,00 EUR, št. 6/2012 z dne 2. 4. 2012 v znesku 10.000,00 EUR, št. 9/2012 z dne 16. 4. 2012 v znesku 20.000,00 EUR in št. 17/2012 z dne 29. 6. 2012 v znesku 14.079,94 EUR, skupaj za 64.179,94 EUR. Tožnik je priložil tudi potrdila o plačilu, iz katerih pa je razvidno le, da je v letu 2012 za gradnjo plačal skupno 70.000,00 EUR. Tožena stranka je zato tožnika pozvala na dopolnitev zahtevka, saj iz dokazil ni bil razviden namen plačila, oziroma ni bilo razvidno na kateri račun ali avansni račun se navedeno plačilo nanaša, tako da bi bilo razvidno, kdaj je bil plačan posamezni račun in ali je bil plačan celotni znesek posameznega računa, oziroma, da dopolni poslane naloge s konto kartico izvajalca. Tožnik je sicer odgovoril, vendar ne v skladu s pozivom, zato ga je tožena stranka ponovno pozvala, da obrazloži navedeno neskladnost ter dopolni zahteve z dokazili o plačilih, iz katerih bo razvidno da so bili navedeni računi plačani. Tožnik je poslal več dokazil, in sicer strokovno mnenje gradbene izvedenke, fotografije etažne gradnje objekta, obrazložitev KSS Nova Gorica in izjavo izvajalca o celotnem plačilu investicije. Iz priloženih dokazil je sicer razvidno, da je tožnik v letu 2012 za gradnjo izvajalcu „Visoka in nizka gradnja A.A., s.p.“ plačal skupno 70.000,00 EUR, ni pa razvidno, da so bili plačani prav priloženi računi, ker na potrdilih o plačilu ni navedena številka posameznega računa. Ker tožnik ni poslal pojasnila, katero potrdilo o plačilu se nanaša na posamezen račun, je tožena stranka primerjala datume in zneske po posameznih računih z priloženimi dokazili in ugotovila, da plačani zneski niso enaki zneskom na računih. Ugotovila je, da iz priloženih dokazil o plačilih ni razvidno, da so bili plačani prav priloženi računi za gradnjo št. 2/2012 z dne 20. 2. 2012 v znesku 20.100,00 EUR, št. 6/2012 z dne 2. 4. 2012 v znesku 10.000,00 EUR, št. 9/2012 z dne 16. 4. 2012 v znesku 20.000,00 EUR in št. 17/2012 z dne 29. 6. 2012 v znesku 14.079,94 EUR in da tožnik ni pojasnil razlike med zneski za plačilo, navedenimi na računih in nakazili izvajalcu, navedenimi v priloženih potrdilih o plačilu. Zato je v skladu z navedenimi ugotovitvami zavrnila del zahtevka v višini 22.305,00 EUR. Na podlagi 63. člena Uredbe 809/2014/EU, ki določa, da se plačila izračunajo na podlagi zneskov, za katere je med upravnimi pregledi iz 48. člena ugotovljeno, da so upravičeni, je  zaključila, da razlika med zneskoma, ki ga je treba plačati upravičencu na podlagi zahtevka za plačilo in sklepa o nepovratnih sredstvih ter zneska, ki ga je treba plačati upravičencu po preučitvi upravičenosti izdatkov po zahtevku za plačilo, predstavlja 65,59% priznane vrednosti zahtevka. Ker razlika med obema zneskoma presega 10%, se za določitev zneska, ki se ga izplača upravičencu, po predlogu upravičenosti zahtevka uporabi dodatno znižanje (sankcija znižanja za dvakratnik razlike) v višini 24.000,00 EUR. Ker je znesek izplačila po znižanju negativen, izplačilo zahtevka ni možno in je zato zahtevek v celoti zavrnila.

2. Tožnik v tožbi izpodbija odločbo iz vseh razlogov določenih v 27. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) v povezavi z določbo petega odstavka 56. člena ZKme-1, tako zaradi zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja in posledično napačne uporabe materialnih predpisov. V tožbi navaja, da je tožena stranka z izpodbijano odločbo zavrnila njegov zahtevek za izplačilo nepovratnih sredstev, ki so mu bila odobrena z odločbo istega organa št. 33117-1057/2011-13 z dne 20. 10. 2011. Zoper navedeno odločbo je vložil pritožbo, Ministrstvo za kmetijstvo in okolje pa je s svojo odločbo št. 33117-9/2013-9 z dne 4. 12. 2013 razveljavilo odločbo prvostopnega organa in zadevo vrnilo v ponovno odločanje. Prvostopni organ do danes še ni ponovno odločil, kar predstavlja bistveno kršitev določb upravnega postopka.

3. Tožnik toženi stranki očita, da je pri ugotavljanju vrednosti investicij v gradbeno in strojno opremo v povezavi z izvršenimi plačili izvajalcu gradenj zmotno in nepopolno ugotovila dejansko stanje. Tako, kot je bilo toženi stranki že pojasnjeno, so bila vsa zaračunana dela dejansko izvršena in tudi plačana. Razlika med predloženimi računi izvajalca ter zneski izvršenih plačil se nanaša na drug objekt - hladilnico, ki ga je za tožnika istočasno z drugima objektoma (strojno lopo in vodohramom) gradil isti izvajalec, vendar pa ta ni bil predmet podpore po izpodbijani odločbi, zaradi česar tožena stranka teh gradbenih del, kot tudi za ta dela izvršenih plačil, pri izdaji izpodbijane odločbe ne bi smela upoštevati, ampak bi jih morala obravnavati ločeno. Niti citirana Uredba EU niti Javni razpis, na osnovi katerega je tožnik podal vlogo za pridobitev podpore, ne določata načina dokazovanja niti formalnih dokaznih pravil. Tožena stranka je ob opravljenem ogledu na kraju samem ugotovila, da so bila vsa odobrena gradbena dela dokončana in mehanizacija nabavljena, izjava izvajalca gradbenih del pa nedvomno potrjuje, da so bila vsa izvedena dela, za katera je bila podpora odobrena, dejansko plačana, kar potrjuje tudi izjava nadzornice gradnje B.B. Zaključek tožene stranke, da ni izkazano, da so bila dela v celoti izvršena in plačana je zato neutemeljen. Iz previdnosti tožnik predlaga postavitev sodnega izvedenca gradbene stroke, ki naj na podlagi pregleda projektne in izvedbene dokumentacije, razpisne dokumentacije in ogleda na kraju samem poda izvid in mnenje, katere objekte je zgradil izvajalec, ali so ti objekti dokončani, kateri so predmet podpore po izpodbijani odločbi ter tudi preveri zaračunane vrednosti.

4. Nadalje ugovarja, da tožena stranka v izpodbijani odločbi ni pojasnila, kaj natančno predstavlja znesek, ki ga je treba plačati upravičencu na podlagi zahtevka za plačilo in sklepa o nepovratnih sredstvih in kaj znesek, ki ga je treba plačati upravičencu na podlagi zahtevka po upravičenosti izdatkov v zahtevku za plačilo v smislu določb 63. člena v zvezi z 48. členom Uredbe. Odločbe se v tem delu ne da preizkusiti, saj ni mogoče ugotoviti, kako je tožena stranka ugotovila razliko v višini 65,95%. Sodišču predlaga, da toženi stranki naloži, da tožniku izplača podporo v višini 34.077,13 EUR, podrejeno pa, da izpodbijano odločbo odpravi in toženi stranki naloži izplačilo navedenega zneska ter povrnitev stroškov postopka.

5. Tožena stranka v obširnem odgovoru na tožbo navaja, da je tožniku z odločbo o pravici do sredstev z dne 20. 10. 2011 odobrila pravico do dodelitve nepovratnih sredstev v višini 34.077,12 EUR za sofinanciranje ukrepa 121: posodabljanje kmetijskih gospodarstev na področju rastlinske pridelave, ki je bil razpisana z Javnim razpisom za ukrep posodabljanja kmetijskih gospodarstev - Ukrep 121 za leto 2010, za naložbe na področju rastlinske pridelave. Ker tožnik zahtevka za izplačilo sredstev ni vložil v roku, določenem z navedeno odločbo, je izdala odločbo št. 33117-1057/2011/17 z dne 26. 3. 2013, s katero je odločila, da je tožnik izgubil pravico do izplačila navedenih sredstev. Po pritožbi tožnika je Ministrstvo RS za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano z odločbo št. 33117-9/2013/2 z dne 4. 12. 2013 odločbo tožene stranke z dne 26. 3. 2013 odpravilo. Tožena stranka je nato dne 30. 6. 2015 določila nov zadnji rok za vložitev zahtevka za izplačilo sredstev na podlagi odločbe o pravici do sredstev z dne 20. 11. 2011. Dne 31. 3. 2015 je nato tožnik vložil zahtevek za izplačilo nepovratnih sredstev v višini 34.077,12 EUR, ki pa ga je tožena stranka z izpodbijano odločbo z dne 28. 8. 2015 zavrnila. Dne 8. 9. 2015 je tožnik vložil še predlog za odpravo očitne pomote, podrejeno pa pritožbo zoper odločbo z dne 28. 8. 2015. Tak predlog je tožena stranka dne 25. 9. 2015 zavrnila kot neutemeljenega, saj se ni nanašal na uveljavljanje dejanske pomote, pritožbo pa zavrgla kot nedovoljeno, vse s sklepom št. 33117-1057/2011/55 z dne 19. 10. 2015.

6. Tožena stranka v nadaljevanju zavrača tožbene navedbe, ki se nanašajo na pravno podlago za izdajo izpodbijane odločbe ter pojasnjuje strukturo odobrenih sredstev, od katerih odpade 10.717,00 EUR na traktor z večjo močjo, 1.010,00 EUR na električnega viličarja, 21.000,00 EUR na gradnjo strojne lope  in 1.350,00 EUR na gradnjo vodohrama. Zaključuje, da del zahtevka, ki se nanaša na znesek za gradnjo strojne lope in vodohrama in je neupravičen v celoti, predstavlja 65,95% zaprošenega zneska. V zvezi z ugovorom, ki se nanaša na dokumentacijo za izvedena gradbena dela navaja, da ni sporno, da naj gradbena dela ne bi bila dokončana. Navaja pa, da je tožnik po istem ukrepu, a na podlagi drugih javnih razpisov, že prejel sredstva za izgradnjo črpališča, sekundarnega in primarnega voda, namakalne opreme za namakanje in orošavanje ter za izgradnjo vodnega zbiralnika, nadalje pa še sredstva za izgradnjo črpališča, sekundarnega in primarnega voda, nakup in postavitev namakalne opreme (spis št. 33117-22/2012).  Zato na podlagi predloženih računov ni bilo mogoče ugotoviti ali je tožeča stranka za iste upravičene stroške, kot jih navaja v vlogi za pridobitev sredstev po tej uredbi, že prejela sredstva Evropske unije (EU). Tožnik, kljub večkratnim pozivom, ni predložil potrdila o plačanih priloženih računih, iz katerih bi bilo razvidno, kdaj je bil plačan posamezen račun in ali je bil plačan celoten znesek posameznega računa, oziroma ni predložil konto kartice izvajalca storitev, iz katere bi izhajalo, po katerem računu je bil plačan kateri znesek. Tožena stranka bi le tako lahko ugotovila upravičenost celotnega zahtevka, kot to zahteva Uredba in Javni razpis.

7. Tožnik v nadaljnji pripravljalni vlogi prereka navedbe tožene stranke in pojasnjuje razloge, iz katerih izhaja, da sredstev EU ni prejel za eno in isto investicijo, kot skuša to prikazati tožena stranka, saj gre za povsem različne investicije v različnem časovnem obdobju. Uredba 809/2014/EU glede dokazovanja v postopku kontrol napotuje na uporabo relevantnega nacionalnega predpisa. V konkretnem primeru je to Zakon o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ki nima formalnih dokaznih pravil. Z določbo drugega odstavka 164. člena ZUP je konkretizirano, da se kot dokaz uporabi vse, kar je primerno za ugotavljanje stanja stvari in kar ustreza posameznemu primeru ter uzakonja načelo proste presoje dokazov, česar pa tožena stranka v izpodbijani odločbi ni storila. Nadalje uveljavlja kršitev 7. člena ZUP, saj ga tožena stranka v postopku pred izdajo izpodbijane odločbe ni zaslišala, zaradi česar mu je bilo onemogočeno, da bi svoje pravice v postopku zavaroval v takšni meri, kot bi jih lahko, če bi bilo zaslišanje izvedeno.

9. V zadevi ni sporno, da je tožena stranka z odločbo št. 33117-1057/2011 tožniku odobrila nepovratna sredstva iz Programa razvoja podeželja, sofinanciranega iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP), ukrep: posodabljanje kmetijskih gospodarstev na področju rastlinske predelave v tam navedeni višini. Sredstva so bila tožniku odobrena na podlagi ZKmet-1, Uredbe o ukrepih 1., 3. in 4. osi programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007 - 2013 v letih 2010 - 2013 (v nadaljevanju Uredba) ter Javnega razpisa za Ukrep 121: posodabljanje kmetijskih gospodarstev na področju rastlinske predelave. Glede na to, da tožnik vložil zahtevek za izplačilo nepovratnih sredstev dne 31. 3. 2015, se, ob upoštevanju  določbe 76. člena Izvedbene uredbe Komisije EU št. 809/2014 z dne 17. julija 2014 o pravilih za uporabo Uredbe (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta v zvezi z integriranim administrativnim in kontrolnim sistemom, ukrepi za razvoj podeželja in navzkrižno skladnostjo (v nadaljevanju Uredba 809/2014/EU) ,v odločanju o stvari uporablja navedena Uredba in Delegirana uredba Komisije EU št. 907/2014 (Uredba 907/2014 čl. 45).

10. V zadevi ni sporno, da so bila gradbena dela, ki so predmet sofinanciranja, dokončana, kar je bilo ugotovljeno z izvedeno kontrolo na kraju samem v dneh 2. 6. 2015, 3. 6. 2015 in 10. 6. 2015 ter z izjavami izvajalca gradbenih del in izjavo nadzornice gradnje. V zadevi je sporno, ali je tožnik izkazal, da so bili računi št. 2/2012 z dne 20. 2. 2012, št. 9/2012 z dne 16. 4. 2012 in št. 17/2012 z dne 29. 6. 2012 poravnani z nalogi za nakazila, ki jih je priložil, iz katerih pa ni razvidno, da se nanašajo prav na zgoraj navedene račune.

11. Izvedbo preverjanj zahtevkov za plačilo natančneje ureja Uredba 809/2014/EU predvsem v 48. členu. V upravnem postopku odločanja se nadalje uporabljajo načela in sredstva dokazovanja določena v ZUP. Kot dokaz se uporabi vse, kar je primerno za ugotavljanje stanja stvari in kar ustreza posameznemu primeru, zlasti pa listine, izjave prič, izjave stranke, izvedenci, ogledi (drugi odstavek 164. člena ZUP). O tem, katera dejstva je treba dokazovati in kako se bodo dokazovala, odloča uradna oseba, ki vodi postopek, in sicer glede na to, ali utegnejo ta dejstva vplivati na odločitev o zadevi, kar mora v obrazložitvi odločbe tudi obrazložiti.

12. Točka IV/3 Javnega razpisa, določa pogoje, ki jih mora upravičenec izpolnjevati ob vlaganju zahtevka za izplačilo sredstev. V 2. točki določa, da mora upravičenec, ki mu je bila izdana odločba o pravici do sredstev, zahtevku predložiti tudi originalne izvode računov ali overjeno fotokopijo računov in dokazila o vplačilih. Da so bila plačila izvajalcu gradbenih del dejansko izvršena, v obravnavanem primeru ni spora, saj za to obstaja dokumentacija, na kateri pa niso navedene številke posameznih računov. Tožnik je na poziv tožene stranke predložil dokaze, ki naj bi potrjevali, da so bila navedena plačila namenjena plačilu odprtih postavk po računih, ki so predmet sofinanciranja, obenem pa pojasnil je tudi, od kod razlike med zneski na računih in nalogih za plačilo. Navajal je, da naj bi se del zneskov plačil nanašal na dela, ki niso bila predmet sofinanciranja, vendar jih je zaradi smotrnosti isti izvajalec del opravljal sočasno z deli, ki so bila predmet sofinanciranja. Glede na izjavo izvajalca ter izjavo nadzornice gradnje, da so bila dela v celoti končana in predana tožniku, ta dela pa plačana, po mnenju sodišča razlogi izpodbijane odločbe nasprotujejo vsebini listin.

13. Tožena stranka je v odgovoru na tožbo sicer navedla, da je iz dokumenta št. 33117-1057/2011/33 z dne 27. 5. 2015 razvidno, da je tožnik po istem ukrepu, a na podlagi drugih javnih razpisov, prejel sredstva za izgradnjo črpališča, sekundarnega in primarnega voda, namakalne opreme za namakanje in oroševanje in za izgradnjo vodnega zbiralnika, nadalje pa še sredstva za izgradnjo črpališča, sekundarnega in primarnega voda ter nakup in postavitev namakalne opreme, kar vse je izvajal isti izvajalec. Zato, na podlagi predloženih računov ter spornih plačil meni, da ni mogoče ugotoviti, ali je tožnik za iste opravičene stroške, kot jih navaja v vlogi za pridobitev sredstev v predmetni zadevi, že prejel sredstva Evropske unije ali javna sredstva Republike Slovenije.

14. Sodišče se strinja z ugovorom tožnika, da izpodbijana odločba nima razlogov, zaradi česar je ni mogoče preizkusiti. Odločba mora imeti obvezne sestavine, kot jih določa 210. člen ZUP in mora biti obrazložena, kot je predpisano v 214. členu tega zakona. V skladu z navedeno določbo mora obrazložitev odločbe vsebovati opis dejanskega stanja, kot je bilo ugotovljeno s presojo dokazov. Iz tega mora biti razvidno, na kakšen način in na podlagi katerih dokazov, izvedenih v postopku, je organ ugotovil dejstva in okoliščine, ki so pomembne za odločitev v upravnem sporu. V konkretnem primeru pa iz obrazložitve odločbe ni razvidno, zakaj tožena stranka ni sledila dokaznim predlogom tožnika. Po ustaljeni upravnosodni praksi tako pomanjkljive obrazložitve odločbe ni mogoče nadomestiti z navedbami v odgovoru na tožbo, saj je s tem stranki odvzeta možnost do učinkovitega pravnega sredstva. Ugotovljeno dejansko stanje in razlogi, ki so bili odločilni za odločitev, morajo namreč biti navedeni v odločbi. Ker izpodbijana odločba takšne obrazložitve nima, ni mogoče preizkusiti niti pravilnosti ugotovljenega dejanskega stanja niti zakonitosti odločbe. Navedena kršitev je bistvena kršitev pravil postopka, ki že sama po sebi narekuje odpravo take odločbe.

15. Ker je sodišče ugotovilo, da je tožena stranka stranka v obravnavanem primeru kršila pravila postopka ter je to vplivalo na zakonitost odločitve, je tožbi ugodilo ter izpodbijano odločbo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponovni postopek. V ponovljenem postopku bo morala tožena stranka svojo odločitev obrazložiti v skladu z določbami ZUP, v primeru suma, da so bila sporna plačila izvedena za druge sofinancirane operacije, pa to dodatno ugotoviti in obrazložiti.

16. Glede na to, da je sodišče tožbi ugodilo, je tožnik upravičen do povračila stroškov postopka za tožbo v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 ter Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa zastopa pooblaščenec, ki je odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povišani za 22% DDV, torej za 62,70 EUR.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.