UPRS sodba I U 310/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-10-26

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), Liljana Polanec (poroč.), mag. Damjan Gantar

inšpekcijski postopek - ukrep medobčinskega inšpektorja - odstranitev komunalnih odpadkov - inšpekcijski zavezanec - lastnik zemljišča - posestnik zemljišča - koncesionar - imetnik odpadkov - zavezanec za plačilo stroškov odstranitve odpadkov - nepopolno ugotovljeno dejansko stanje

Izpodbijana odločitev temelji na določbi tretjega odstavka 157.a člena ZVO-1. le-ta določa, da stroške odstranitve odpadkov nosi lastnik zemljišča; v primeru, da izvaja posest druga oseba, pa oseba, ki izvaja posest. Iz izpodbijane odločbe ni razvidno, katerega od navedenih dveh statusov (lastnik ali posestnik zemljišča) in v kakšnem odnosu (do odpadkov ali do zemljišč) organ pripisuje tožniku in ga zato zgolj na podlagi te določbe določa kot zavezanca za plačilo stroškov.

Prvostopenjski organ tudi v ponovljenem postopku ni dovolj razčistil dejanskega stanja glede odločilne okoliščine, koga je v konkretnem primeru treba šteti za zavezanca za plačilo stroškov odstranitve odpadkov. Sodišče je v pravnomočni sodbi I U 543/2013-8 upravnemu organu naložilo, da mora pri razlagi tretjega odstavka 157.a člena ZVO-1 izhajati tudi iz določb 6. točke 3. člena in 14. člena Direktive Št. 2008/98/ES, torej da mora tudi ob upoštevanju teh določb  ugotoviti, ali je koncesionarja (kot posestnika zemljišč) mogoče šteti za imetnika odpadkov v širšem smislu oziroma ali je nastanek odpadkov mogoče pripisati koncesionarju pri izvajanju koncesijske dejavnosti.

I. Tožbi se ugodi, izpodbijana odločba Skupne občinske uprave občin v Spodnjem Podravju št. 061-61/2012-5006 z dne 4. 12. 2014 se odpravi in se zadeva vrne temu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 15 EUR, v roku 15 dni, do tedaj brez obresti, po poteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Skupna občinska uprava občin v Spodnjem Podravju kot prvostopenjski organ je (v ponovljenem postopku) z izpodbijano odločbo pod 1. točko izreka odločila, da stroške odstranitve odpadkov po odločbi št. 061-61/2012-5006 z dne 18. 1. 2013 nosi Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov RS-sedaj tožnik in pod 2. točko izreka odločila, da se s to odločbo nadomesti odločba 061-61/2012-5006 z dne 24. 9. 2014. V obrazložitvi navaja, da je medobčinska inšpektorica v letu 2010 ugotovila, da se na zemljiščih s parc. št. 1016/3, 1014/1 in 1016/11, vse k.o. ..., nahaja več manjših divjih odlagališč mešanih komunalnih odpadkov. Vsa predmetna zemljišča so v lasti Republike Slovenije. Z njimi gospodari tožnik, koncesija za izkoriščanje gozdov pa je bila podeljena Gozdnemu gospodarstvu A.-sedaj stranki z interesom.  Sklicuje se na določbe tretjega odstavka 157.a člena Zakona o varstvu okolja (ZVO-1), 2. in 4. člena Zakona o skladu kmetijskih zemljišč in gozdov (ZSKG) in na 6. točko 3. člena ter na 14. člen Direktive 2008/98/ES o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv (Direktiva). Pojasnjuje, da je v obravnavani zadevi že izdala odločbo št. 061-61/2012-5006 z dne 18. 1. 2013, zoper katero je tožnik sprožil upravni spor. Upravno sodišče je s sodbo I U 543/2013-8 tožbi ugodilo tako, tako je navedeno odločbo odpravilo v 4. točki izreka in zadevo v tem delu vrnilo organu v ponovno odločanje, v ostalem delu pa je tožbo zavrglo. Navaja še, da je v ponovljenem postopku sledila napotkom sodišča iz citirane sodbe in tako ugotavljala, ali je mogoče nastanek odpadkov pripisati ravnanju koncesionarja pri izvajanju koncesijske dejavnosti. Glede na vrste odloženih odpadkov (pretežno komunalni odpadki iz gospodinjstev) ugotavlja, da teh odpadkov ni mogoče pripisati koncesionarju pri izvajanju njegove koncesijske dejavnosti. Zato stroške odstranitve odpadkov nosi tožnik.

2. Drugostopenjski organ je pritožbo tožnika zavrnil kot neutemeljeno. Meni, da je prvostopenjski organ v ponovljenem postopku sledil navodilom sodišča v citirani sodbi I U 543/2013 in v zadevi pravilno ugotovil dejansko stanje.

3. Tožnik se s takšno odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da iz obrazložitve odločbe ni razvidno, katerega od navedenih dveh statusov (lastnik ali posestnik) in v kakšnem odnosu (do odpadkov ali do zemljišč) inšpekcijski organ pripisuje tožniku in ga zato na podlagi tretjega odstavka 157.a člena ZVO-1 določa kot zavezanca za plačilo stroškov (in ne na podlagi Direktive). Inšpekcijski organ v ponovljenem postopku tudi ni ugotavljal, kdo je posestnik oziroma imetnik predmetnih odpadkov, kot te termine zajemajo določbe Direktive.  Prav tako inšpekcijski organ ni ugotavljal, ali je mogoče nastanek predmetnih odpadkov pripisati ravnanju tožnika pri izvajanju njegove dejavnosti. Zato je dejansko stanje v zadevi nepopolno ugotovljeno. Tudi materialno pravo ni bilo pravilno uporabljeno, saj iz odločbe ni razvidna neposredna pravna podlaga za določitev tožnika kot osebe, ki naj nosi stroške odstranitve odpadkov. Vsekakor pa tožnik ni posestnik, niti imetnik, niti ne povzročitelj predmetnih odpadkov. Tožnik le gospodari z določenimi zemljišči v lasti Republike Slovenije in nima pooblastil za gospodarjenje s premičninami (odpadki). V zvezi s sklicevanjem organa na varovanje ekološke funkcije gozdov pa poudarja, da je bila naloga glede ohranjanja ekološke funkcije gozda s koncesijsko pogodbo prenesena na koncesionarja. Glede na navedeno tožnik sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponovni postopek. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

4. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da njeno stališče k tožbenim navedbam ostaja enako, kot je navedeno v obrazložitvi odločb.

5. Stranka z interesom, Gozdno gospodarstvo A. d.d.-v likvidaciji, v odgovoru na tožbo poudarja, da iz koncesijske pogodbe izhaja, da stranka z interesom ni lastnik, ne posestnik, niti ne upravljalec predmetnih zemljišč ter tako koncesijska pogodba ne zajema obveznosti čiščenja smeti, odvoza odpadkov ali kakšna druga, „negozdarska“ dela. Koncedent in koncesionar sta se včasih res dogovorila za izvedbo takšnih del, vendar jih je koncedent posebej plačal.

7. V obravnavani zadevi je predmet sodne presoje odločba medobčinskega inšpekcijskega organa, s katero je le-ta v ponovnem postopku po sodbi I U 543/2013-8 odločil, da stroške odstranitve odpadkov po odločbi št. 061-61/2012-5006 z dne 18. 1. 2013 nosi tožnik. V izpodbijani odločbi se inšpekcijski organ sklicuje na določbo tretjega odstavka 157.a člena ZVO-1,  določbo 24. člena SPZ, določbe 2. in 4. člena ZSKZ in na določbe 6. točke 3. člena in 14. člena Direktive.

8. Iz izpodbijane odločbe izhaja zaključek, da, glede na vrsto odloženih odpadkov (mešani komunalni odpadki) teh odpadkov ni mogoče pripisati koncesionarju pri izvajanju njegove koncesijske dejavnosti izkoriščanja gozdov in da zato stroške odstranitve odpadkov nosi tožnik.

9. To sodišče je ob prvotnem obravnavanju navedene zadeve s sodbo I U 543/2013-8 z dne 30. 1. 2014 tožbi ugodilo tako, da je odločbo Skupne občinske uprave občin v Spodnjem Podravju št. 061-61/2012-5006 z dne 18. 1. 2013 odpravilo v 4. točki izreka in zadevo v tem obsegu vrnilo istemu organu v ponovni postopek, v preostalem delu pa je tožbo zavrglo. V obrazložitvi je med drugim navedlo, da je pri razlagi tretjega odstavka 157.a člena ZVO-1 treba izhajati tudi iz določb 6. točke 3. člena in 14. člena Direktive. Ker zgolj posest zemljišč ne pomeni tudi posesti odpadkov, če jih je na teh zemljiščih odložila tretja oseba (prim. 50. člen SPZ), je treba v zadevi preveriti, ali je koncesionarja mogoče šteti za imetnika odpadkov v širšem smislu, kar pomeni, da bo morala tožena stranka ugotoviti, ali je mogoče nastanek teh odpadkov pripisati ravnanju koncesionarja pri izvajanju koncesijske dejavnosti. Navedlo je še, da je tožnik pooblaščen, da gospodari z gozdovi v državni lasti v skladu z določbami ZG in da je zato dolžan varovati tudi ekološko funkcijo gozdov, zaradi česar je, če plačila stroškov ni mogoče naložiti drugi osebi, sam zavezan za plačilo teh stroškov.

10. Izpodbijana odločitev temelji na določbi tretjega odstavka 157.a člena ZVO-1. Le-ta določa, da stroške odstranitve odpadkov nosi lastnik zemljišča; v primeru, da izvaja posest druga oseba, pa oseba, ki izvaja posest. Iz izpodbijane odločbe ni razvidno, kot to pravilno navaja tožnik v tožbi, katerega od navedenih dveh statusov (lastnik ali posestnik zemljišča) in v kakšnem odnosu (do odpadkov ali do zemljišč) mu organ pripisuje in ga zato zgolj na podlagi te določbe (tretjega odstavka 157.a ZVO-1 člena in ne na podlagi Direktive) določa kot zavezanca za plačilo stroškov.

11. Po presoji sodišča se tožnik v tožbi utemeljeno sklicuje na to, da prvostopenjski organ tudi v ponovljenem postopku ni dovolj razčistil dejanskega stanja glede, v obravnavanem primeru, odločilne okoliščine, koga je v konkretnem primeru treba šteti za zavezanca za plačilo stroškov odstranitve odpadkov. Sodišče je upravnemu organu, kot že navedeno, dalo napotke v pravnomočni sodbi I U 543/2013-8 z dne 30. 1. 2014. Iz slednje izhaja, da je upravnemu organu naložilo, da mora pri razlagi tretjega odstavka 157.a člena ZVO-1 izhajati tudi iz določb 6. točke 3. člena in 14. člena Direktive, torej da mora, tudi ob upoštevanju teh določb Direktive, ugotoviti, ali je koncesionarja (kot posestnika zemljišč) mogoče šteti tudi za imetnika odpadkov v širšem smislu oziroma ali je nastanek odpadkov mogoče pripisati koncesionarju pri izvajanju koncesijske dejavnosti.

12. Določba 6. točke 3. člena Direktive določa, da imetnik odpadkov pomeni povzročitelja odpadkov ali fizično ali pravno osebo, ki ima odpadke v posesti. Po določbi 14. člena Direktive stroške ravnanja z odpadki krije izvirni povzročitelj odpadkov ali trenutni ali predhodni imetniki odpadkov.

13. Sodišče ugotavlja, da je prvostopenjski organ v izpodbijani odločbi vsebino navedenih določb Direktive samo povzel in obenem zaključil, da nastanka predmetnih odpadkov ni mogoče pripisati koncesionarju pri izvajanju njegove koncesijske dejavnosti in da zato stroške odstranitve odpadkov nosi tožnik, ne da bi, na kar pravilno opozarja tožnik v tožbi, predhodno v povezavi s citirano določbo 6. točke 3. člena Direktive ugotavljal in tudi ugotovil, koga konkretno je v tem primeru šteti za posestnika oziroma imetnika odpadkov, glede na  opredelitev obeh pojmov po navedenih določbah 6. točke 3. člena in 14. člena Direktive. Zato dejansko stanje v obravnavani sporni zadevi še vedno ostaja nepopolno ugotovljeno. Tožniku pa je posledično mogoče pritrditi tudi v zvezi z njegovo tožbeno navedbo, da iz izpodbijane odločbe ni neposredno razvidna pravna podlaga za sprejeto odločitev.

14. Razen tega je sodišče v že citirani predhodni sodbi navedlo tudi, da je tožnik, ki je pooblaščen, da gospodari z gozdovi v državni lasti, dolžan gospodariti z gozdovi v skladu z določbami ZG, tako da je, med drugim, dolžan varovati tudi njihovo ekološko funkcijo (5. člen ZG). Sodišče ugotavlja, da izpodbijana odločba o tem, kdo v konkretnem primeru varuje ekološko funkcijo gozda, nima nobene obrazložitve. Tožnik pa je že v pritožbi zoper izpodbijano odločbo zatrjeval enako kot sedaj v tožbi, da je bila naloga glede ohranjanja ekološke funkcije gozda prenešena na koncesionarja. Drugostopenjski organ na te pritožbene navedbe, relevantne za odločitev, ni z ničemer odgovoril, s čemer je bistveno kršil pravila postopka po ZUP (drugi odstavek 254. člen ZUP).

15. Ker, glede na navedeno, tožena stranka v ponovljenem postopku ni v zadostni meri sledila napotkom sodišča iz zgoraj navedene sodbe, je dejansko stanje v predmetni sporni zadevi ostalo še vedno nepopolno ugotovljeno, kršena pa so bila tudi pravila postopka. Sodišče je zato tožbi ugodilo in izpodbijani akt odpravilo na podlagi 2. in 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). V ponovljenem postopku bo moral prvostopenjski organ pravilno in popolno ugotoviti dejansko stanje glede posestnika oziroma imetnika odpadkov v povezavi z opredelitvijo teh pojmov po citiranih določbah Direktive in glede izvajalca ekološke funkcije gozdov. Šele potem bo lahko ponovno odločil o tem, koga je v konkretnem primeru šteti za zavezanca za plačilo stroškov odstranitve odpadkov. Navesti pa bo moral tudi konkretne določbe predpisov, na katere bo oprl svojo odločitev.

16. Ker je tožnik zahteval tudi povrnitev stroškov postopka in je sodišče tožbi ugodilo, je presodilo tudi, da mora tožena stranka tožniku, v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1, povrniti stroške postopka. V skladu z navedeno določbo se tožniku v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov, skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Pravilnik). Na podlagi prvega odstavka 3. člena Pravilnika je sodišče tožniku prisodilo ustrezen pavšalni znesek, upoštevajoč pri tem, da je bila zadeva rešena na seji senata in da tožnik v postopku ni imel pooblaščenca, ki je odvetnik.

ZVO-1 člen 157a, 157a/3. Direktiva 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008 o odpadkih in razveljaviti nekaterih direktiv člen 3, 3/6, 14. ZG člen 5. ZUP člen 237, 237/1, 237/1-2, 254.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

sodba in sklep I U 543/2013, enako tudi I U 588/2013.