UPRS Sodba I U 935/2017-11
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-09-06

Lara Bartenjev (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), Irena Grm

gradbeno dovoljenje - stroški upravnega postopka - povračilo stroškov - povrnitev stroškov stranskemu intervenientu - kriterij uspeha - neocenljiva vrednost

Zakonska ureditev ne daje podlage za tožnikovo stališče, da gre v primeru gradbenega dovoljenja za nadomestno gradnjo za odločitev o enem samem (enotnem oziroma nedeljivem) zahtevku, saj se zahteva za izdajo gradbenega dovoljenja po vsebini nanaša na dve, med seboj različni oziroma samostojni gradnji, ki sta med seboj povezani izključno tako, da je predhodna odstranitev objekta pogoj za gradnjo novega. Sodišče se strinja s stališčem, da sta ta zahtevka enakovredna, kar pomeni, da je tožnik, ki je želel preprečiti izdajo gradbenega dovoljenja v celoti, uspel do polovice. S tega stališča je pravilna in v skladu s prvim odstavkom 114. člena ZUP tudi odločitev toženke, da gre tožniku povračilo polovice stroškov, kolikor ustrezajo opravljenim procesnim dejanjem in odvetniški tarifi.

Zakon veže povračilo stroškov stranskemu udeležencu izključno na njegov uspeh v postopku, ta uspeh pa pomeni usodo zahtevka, o katerem se je v postopku odločalo in ne zgolj uspešnega vstopa v postopek.

Po obširni in povsem ustaljeni upravnosodni praksi je predmet postopka izdaje gradbenega dovoljenja odločanje o dovoljenosti načrtovane gradnje, to je o vprašanju, ali investitor sme na določenem prostoru postaviti načrtovani objekt. Ne gre torej za odločanje o investitorjevem premoženjskem upravičenju, ki bi bilo vrednostno ocenljivo, temveč za oblastveno odločanje o dovoljenosti posega v prostor, katerega rezultat je izdaja upravnega dovoljenja ali pa zavrnitev zahteve za njegovo izdajo. Vrednosti spora zato ni mogoče enačiti z vrednostjo investicije.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

III. Zahteva prizadete stranke za povračilo stroškov postopka se zavrne.

1. Toženka je z izpodbijano odločbo odpravila sklep Upravne enote Ljubljana, Izpostave enote Moste-Polje št. 351-98/2013-191 z dne 3. 2. 2017 (prva točka izreka), odločila, da je tožnik dolžan investitorju A.A. plačati 1908,84 EUR v roku 15 dni od prejema te odločbe na fiduciarni račun njegove pooblaščenke, po preteku roka z zakonskimi zamudnimi obrestmi (druga točka izreka) in zavrnila tožnikovo zahtevo za povračilo stroškov pravnega zastopanja v zvezi s pritožbo zoper prej navedeno odločbo (tretja točka izreka).

2. Iz obrazložitve izhaja, da je prvostopenjski organ z odpravljeno odločbo odločil o stroških strank v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, drugostopenjski organ pa je po pritožbi investitorja in stranskega udeleženca (tožnika v tem upravnem sporu) ugotovil, da prvostopenjski organ ni ustrezno upošteval stališč naslovnega sodišča v sodbi opr. št. I U 59/2016, ki se je nanašala na isto zadevo, zato je njegovo odločbo odpravil in o zadevi odločil sam.

3. V skladu z določbo prvega odstavka 114. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) je uporabil načelo uspeha v postopku in se v tem pogledu oprl na pravnomočno odločbo, s katero je bilo investitorju izdano gradbeno dovoljenje za rušitev objekta, za gradnjo novega pa je bila njegova zahteva za izdajo gradbenega dovoljenja zavrnjena. Ker je tožnik ves čas nasprotoval tako rušitvi kot gradnji, organ meni, da mu je treba priznati polovičen uspeh v postopku. Nato povzema vse priglašene stroške in jih zniža tako, da so v skladu z Odvetniško tarifo, glede dveh izvedenskih mnenj, ki jih je v postopku predložil tožnik, pa ugotavlja, da sta bili v celoti zavrnjeni z izvedenskim mnenjem izvedenke, ki jo je postavil organ. Poleg tega se obe mnenji nanašata izključno na rušitev obstoječega dvojčka, ne pa tudi na novogradnjo, torej na zahtevek, s katerim tožnik ni uspel, temveč v celoti propadel, zato je te stroške dolžan nositi sam.

4. Investitor je na podlagi prej izdane odločbe v tej zadevi tožniku že povrnil stroške v višini 2050,88 EUR, vendar je naslovno sodišče s prej navedeno sodbo to odločbo odpravilo, s čimer je odpadla tudi pravna podlaga za to povračilo. Poleg tega je bilo treba odločiti še o stroških pritožbenega postopka investitorja zoper naknadno odpravljeni sklep, za kar drugostopenjski organ navaja posamezne postavke po Odvetniški tarifi. Ob upoštevanju vseh navedenih okoliščin je drugostopenjski organ prišel do zneska, navedenega v izreku izpodbijane odločbe. Ker tožnik s svojo pritožbo zoper prvostopenjsko odločbo ni uspel, je drugostopenjski organ zavrnil tudi njegovo zahtevo za povračilo stroškov.

5. Tožnik se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri navaja, da se je investitorjev zahtevek nanašal na izdajo enega samega gradbenega dovoljenja za nadomestno gradnjo, ki pomeni tako odstranitev obstoječega objekta, kot gradnjo novega. To izhaja tudi iz zakonskega besedila, tak pa je bil tudi "namen in smisel" izdaje gradbenega dovoljenja. Ni logično, da bi investitor želel zgolj odstraniti del objekta, ne pa tudi zgraditi novega, to pa ni bil niti njegov interes. Tako razlogovanje nima opore v zakonu ali v življenjski logiki, zato tožnik meni, da je treba zahtevek za izdajo gradbenega dovoljenja obravnavati kot en sam zahtevek, s katerim investitor ni uspel.

6. Toženka nima zakonske podlage, da bi stroške pripisovala "po očitno arbitrarni oceni", še manj pa, da bi pobotala v izvršilnem postopku že izterjane stroške. Ob pravilni uporabi 114. člena ZUP ima tožnik zgolj obveznost, da trpi svoje stroške, ni pa pravne podlage, da bi povračal stroške investitorja z nakazilom na fiduciarni račun njegove pooblaščenke. Zakonske opore ni niti za odmerjeno višino stroškov, saj je bil tožnik kot stranka z interesom po prvem odstavku 65. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) dolžan predložiti dokaze za svoje nestrinjanje z gradnjo. Stroški za strokovnega pomočnika so bili torej nujno potrebni, da je sploh lahko izposloval vstop v postopek, zato meni, da mu gre tudi njihovo povračilo.

7. Ne drži niti to, da bi bila izdaja gradbenega dovoljenja po vrednosti neocenljiva zadeva, saj vsebuje preliminarni izračun vrednosti investicije, to pa je hkrati tudi vrednost zadeve. Iz vseh navedenih razlogov meni, da je bila odločitev toženke samovoljna, kar pomeni kršitev 14. in 22. člena Ustave. Obrazložitev izpodbijane odločbe ne vsebuje vseh sestavin, ki bi jih tako po upravnosodni praksi kot po zakonu morala, zato tožnik meni tudi, da je ni mogoče preizkusiti. V drugostopenjski odločbi niso presojene vse pritožbene navedbe, niti se organ ne sklicuje na razloge prvostopenjske odločbe. Iz vseh navedenih razlogov tožnik sodišču predlaga, naj tožbi ugodi, izpodbijano odločitev odpravi ter vrne zadevo toženki v nov postopek, poleg tega pa naj ji naloži plačilo stroškov upravnega spora.

8. Toženka na tožbo ni odgovorila, je pa sodišču dostavila upravne spise, ki se nanašajo na zadevo.

9. Investitor v prej omenjenem postopku za izdajo gradbenega dovoljenja, A.A., ki je v tem upravnem sporu prizadeta stranka, v odgovoru na tožbo v bistvenem ponavlja razloge izpodbijane odločbe ter sodišču predlaga, naj tožbo zavrne in tožniku naloži plačilo stroškov postopka.

11. Po prvem odstavku 118. člena ZUP organ v odločbi odloči tudi o stroških postopka, kdo trpi stroške postopka, koliko znašajo ter komu in v katerem roku jih je treba plačati. Po prvem odstavku 114. člena ZUP v primeru, če v postopek vstopi stranski udeleženec, krije svoje stroške, če s svojim zahtevkom ni uspel. Če pa je s svojim zahtevkom uspel, krije stroške stranka, na zahtevo katere se je postopek začel, razen osebnih stroškov.

12. Naslovno sodišče je v predmetni zadevi že odločalo s sodbo I U 59/2016, v kateri je opozorilo, da prvi odstavek 114. člena ZUP veže pravico stranskega udeleženca do povračila stroškov postopka (in s tem dolžnost stranke, na zahtevo katere se je postopek začel, do plačila teh stroškov), na uspeh v postopku. Zakon pri tem kot merilo uspeha v postopku izrecno predpisuje "uspeh z zahtevkom". Zahtevek tožnika, ki je bil stranski udeleženec v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja, je bil po presoji sodišča jasen: tožnik je izdaji gradbenega dovoljenja nasprotoval v celoti, česa drugega pa niti ne zatrjuje.

13. Kot izhaja iz upravnih spisov, izpodbijane odločbe in nenazadnje tudi iz tožnikovih navedb, je investitor v predmetnem upravnem postopku zahteval gradbeno dovoljenje za tako imenovano nadomestno gradnjo. Tako v času odločanja o tem gradbenem dovoljenju, kot v času izdaje izpodbijane odločbe, je pojem nadomestne gradnje pomenil odstranitev obstoječega objekta in gradnjo novega (prvi odstavek 123. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o graditvi objektov; ZGO-1B). Že po zakonski opredelitvi torej nadomestna gradnja ni pomenila nekakšne posebne oblike gradnje, temveč pojem, ki je zajemal dve različni obliki gradnje iz sedme točke prvega odstavka 2. člena ZGO-1, namreč odstranitev objekta in gradnjo novega. S stališča urejanja prostora je bil pomen nadomestne gradnje v tem, da je bila gradnja novega objekta dovoljena le na mestu prej odstranjenega starega (prim. drugi odstavek 123. člena ZGO-1B).

14. Zakonska ureditev torej ne daje podlage za tožnikovo stališče, da gre v primeru gradbenega dovoljenja za nadomestno gradnjo za odločitev o enem samem (enotnem oziroma nedeljivem) zahtevku, saj se zahteva za izdajo gradbenega dovoljenja po vsebini nanaša na dve, med seboj različni oziroma samostojni gradnji, ki sta med seboj povezani izključno tako, da je predhodna odstranitev objekta pogoj za gradnjo novega. Sodišče še posebej poudarja, da to izhaja tudi iz pravnomočne odločbe, izdane v predmetnem postopku, s katero je bila odstranitev obstoječega objekta dovoljena, gradnja novega pa ne. Drugačne tožbene navedbe smiselno pomenijo izpodbijanje pravilnosti in zakonitosti te odločbe, česar pa tožnik ne more storiti v postopku za odmero stroškov.

15. Toženka je zato ravnala prav, predvsem pa v skladu s stališčem naslovnega sodišča v predhodni sodbi, izdani v tej zadevi (na to stališče je po četrtem odstavku 64. člena Zakona o upravnem sporu tudi vezana), ko je štela, da je bilo v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja odločeno o dveh ločenih zahtevkih, zato je tudi tožnikov uspeh v postopku treba presojati v odnosu do vsakega od teh zahtevkov posebej. Sodišče se strinja tudi z njenim stališčem, da sta ta zahtevka enakovredna, kar pomeni, da je tožnik, ki je želel preprečiti izdajo gradbenega dovoljenja v celoti, uspel do polovice. S tega stališča je pravilna in v skladu s prej navedenim prvim odstavkom 114. člena ZUP tudi odločitev toženke, da gre tožniku povračilo polovice stroškov, kolikor ustrezajo opravljenim procesnim dejanjem in odvetniški tarifi. Ali in zakaj je stroške priznala ter v kakšni višini, toženka tudi podrobno obrazlaga, tožnik pa teh odločitev po vsebini oziroma po posameznih postavkah niti ne izpodbija.

16. Tožnik ima sicer prav, da neglede na izid postopka iz prvega odstavka 114. člena ZUP ne izhaja dolžnost stranskega udeleženca (torej tožnika), da bi kril stroške stranke, na zahtevo katere je bil upravni postopek začet. Vendar pa pri tem spregleda, da je v okviru istega upravnega postopka na račun stroškov postopka že prejel izplačilo, za katerega se je naknadno, na podlagi odločbe tega sodišča, izkazalo, da ni bilo upravičeno. Ker ZUP v prej navedeni določbi prvega odstavka 118. člena organu (torej toženki) ne daje pooblastila zgolj za ugotovitev višine stroškov postopka, temveč tudi za odločitev, kdo jih trpi ter komu in v katerem roku jih je treba plačati, je toženka ravnala pravilno oziroma v skladu z navedeno zakonsko določbo, ko je pri (ponovnem) odločanju ob stroških upoštevala tudi že opravljeno izplačilo in tožniku naložila, v kakšnem roku, kako in komu mora povrniti neupravičeno izplačane stroške.

17. Pravilna in zakonita je bila po presoji sodišča tudi odločitev toženke, da tožniku ne gre povračilo stroškov za izvedenski mnenji, ki se nanašata izključno na tistega od njegovih zahtevkov, s katerim ni uspel. Konkretnih razlogov, ki bi omogočali drugačno sklepanje, tožnik ne navaja in opozarja le, da brez predloženih dokazov sploh ne bi mogel izposlovati vstopa v postopek. To sicer drži, vendar – kot je bilo že večkrat navedeno – zakon veže povračilo stroškov stranskemu udeležencu izključno na njegov uspeh v postopku, ta uspeh pa pomeni usodo zahtevka, o katerem se je v postopku odločalo in ne zgolj uspešnega vstopa v postopek. Povedano drugače: kot z vsemi ostalimi stroški, ki mu nastanejo z sodelovanjem v postopku, stranski udeleženec tudi glede teh stroškov pač tvega, da jih bo moral v primeru neuspeha nositi sam.

18. Po obširni in povsem ustaljeni upravnosodni praksi je predmet postopka izdaje gradbenega dovoljenja odločanje o dovoljenosti načrtovane gradnje, to je o vprašanju, ali investitor sme na določenem prostoru postaviti načrtovani objekt. Ne gre torej za odločanje o investitorjevem premoženjskem upravičenju, ki bi bilo vrednostno ocenljivo, temveč za oblastveno odločanje o dovoljenosti posega v prostor, katerega rezultat je izdaja upravnega dovoljenja ali pa zavrnitev zahteve za njegovo izdajo. Vrednosti spora zato ni mogoče enačiti z vrednostjo investicije (prim. npr. sodbo naslovnega sodišča I U 1287/2016). Tožnikovo stališče – ki ga sicer ni podrobneje obrazložil – o tem, da pri izdaji gradbenega dovoljenja ne gre za zadevo neocenljive vrednosti, je torej napačna.

19. Povsem posplošene pa so tožbene navedbe o tem, da izpodbijana odločba ne vsebuje vseh sestavin, da bi jo bilo mogoče preizkusiti, oziroma da z njo niso bile presojane vse pritožbene navedbe. Sodišče zato nima podlage za kaj več kot ugotovitev, da je obrazložitev izpodbijane odločbe razumljiva, logična in v skladu z zakonom ter da se nanaša na vse elemente izreka. Navedbe o kršitvah ustave in zakona v tem pogledu zato niso utemeljene.

20. Iz navedenih razlogov sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, zato je v skladu s prvim odstavkom 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbo zavrnilo kot neutemeljeno. Tožbene navedbe se nanašajo na izključno uporabo prava, tožnik pa tudi ni navedel nobenih novih dejstev oziroma predlagal novih dokazov, zato je sodišče v skladu s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na seji.

21. V primeru, če sodišče tožbo zavrne po četrtem odstavku 25. člena ZUS-1 vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

22. Povračilo sodnih stroškov je zahtevala tudi prizadeta stranka, vendar pa njena pravica do takega povračila ne izhaja iz 25. člena ZUS-1, ki ureja povračilo stroškov v upravnem sporu. Zato je treba uporabiti določbe Zakona o pravdnem postopku (ZPP), ki v prvem odstavku 155. člena določa, da sodišče pri odločanju o tem, kateri stroški naj se povrnejo, upošteva samo tiste stroške, ki so bili potrebni. Prizadeta stranka je uveljavljala izključno stroške za odgovor na tožbo, v katerem pa je le v bistvenem ponovila razloge izpodbijane odločbe, zato ta strošek po presoji sodišča ni bil potreben, kar pomeni, da prizadeti stranki po navedeni zakonski določbi ne gre njegovo povračilo.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 114, 114/1, 118, 118/1

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 2, 2/1, 2/1-7, 123, 123/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.