UPRS Sodba in sklep I U 1338/2015-14,
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-05-10

Irena Grm (preds.), Lara Bartenjev (poroč.), Andrej Kmecl

gradbeno dovoljenje - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - skladnost projekta s prostorskim aktom - prostorski izvedbeni akt - namenska raba prostora - zelene površine

Občina v svojih prostorskih aktih lahko določi podrobnejšo namensko rabo prostora, ki zajema med drugim tudi območja stanovanj ter območja zelenih površin, in se lahko območja zelenih površin nahajajo tudi znotraj naselij oz. območja stavbnih zemljišč, torej območij, ki so v okviru predvidene splošne namenske rabe namenjena stanovanjskim gradnjam.

Tekstualni in grafični del prostorskega izvedbenega akta predstavljata celoto, ki določa med drugim tudi merila in pogoje za graditev objektov glede na njihovo lego. V obravnavanem primeru to pomeni, da če je v grafičnem delu PUP obravnavano zemljišče opredeljeno kot območje parka oziroma zelenih površin naselja, gradnja predvidenih stanovanjskih objektov ni skladna s prostorskim aktom, ne glede na to, da to izrecno ne izhaja tudi iz njegovega tekstualnega dela.

I. Zadevi I U 1338/2015 in I U 1482/2015 se združita v skupno obravnavo in odločanje in se zadeva naprej vodi kot opr. št. I U 1338/2015.

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Toženka je z izpodbijanima odločbama zavrnila tožnikovo zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo štirih (treh in ene) enostanovanjskih stavb na zemljiščih s parc. št. 1625/1 in 1627/1, obe k.o. ...

2. Iz obrazložitve izhaja, da je toženka zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja zavrnila, ker je ugotovila, da zemljišči predvidene gradnje ležita v območju, na katerem je po Odloku o prostorskih ureditvenih pogojih za stanovanjsko-turistično območje pod Valeto v Portorožu (PL.C.ST-5/16, Uradne objave Primorskih novic št. 1/92 in Obvezna razlaga Uradne objave Primorskih novic št. 40/07, v nadaljevanju PUP) predvidena parkovna ureditev oziroma park, kar pomeni, da predvidena gradnja ni skladna s prostorskim aktom.

3. Drugostopenjski organ je zavrnil tožnikovi pritožbi zoper izpodbijani odločbi (1. točka izreka), prav tako pa je zavrnil tudi tožnikova zahtevka za povrnitev stroškov postopka (2. točka izreka). Skliceval se je na razloge, ki jih je navedel prvostopenjski organ in sodbo Upravnega sodišča I U 1233/2014, ki je zavzelo stališče, da se lahko območje zelenih površin nahaja tudi znotraj naselij oziroma znotraj območij stavbnih zemljišč, torej območij, ki so v okviru predvidene splošne namenske rabe namenjena stanovanjskim gradnjam. Tožnikove očitke, da je upravni organ v podobnih primerih izdal zahtevano gradbeno dovoljenje zavrača, saj načelo enakosti pred zakonom investitorjev ne more varovati v nepravu, kar pomeni, da če je bilo v preteklosti dejansko izdano nezakonito gradbeno dovoljenje, se tožnik na to ne more utemeljeno sklicevati in pričakovati ponovne nezakonitosti. Zavrnitev zahteva za povračilo pritožbenih stroškov je utemeljil na 118. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP).

4. Tožnik se s takšno odločitvijo ne strinja in v tožbah med drugim navaja, da toženka v obrazložitvi izpodbijane odločbe ne pojasni, zakaj je nameravana gradnja v nasprotju s prostorskimi akti, saj ne opredeli, v katerem delu prostorski akt tako gradnjo prepoveduje oziroma je ne dopušča in v čem predvidena gradnja ni v skladu z veljavnimi prostorskimi akti, zaradi česar odločba ostaja pavšalno obrazložena in se je ne da preizkusiti. Poleg tega tožnik navaja, da je v PUP obravnavano območje označeno kot PL.C.ST-5/16, v Srednjeročnem planu Občine Piran za obdobje 1986 do 1990 in Odloku o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin dolgoročnega in srednjeročnega plana Občine Piran v letu 1999(v nadaljevanju Plan) pa je obravnavano območje označeno kot PL.C.ST-5/15 in PL.C.TSZ-5/16, iz česar izhaja, da sta Plan in PUP neusklajena. Zato bi morala toženka uporabiti karto namenske rabe Prostorskih sestavin Plana glede na 5. člen Odloka o ugotovitvi, katere sestavine zazidalnih načrtov, ureditvenih načrtov, lokacijskih načrtov in prostorskih ureditvenih pogojev so v nasprotju s sprejetimi spremembami in dopolnitvami prostorskih sestavin dolgoročnega on srednjeročnega plana Občine Piran v letu 1999 (Uradne objave Primorskih novic št. 19/1999, v nadaljevanju Odlok o ugotovitvi). Območje nameravane gradnje se tako nahaja na območju PL.C.ST-5/15 po veljavnem Planu, toženka pa se v svoji odločbi sklicuje na PUP (PL.C.ST-5/16) in Plana ne upošteva, zato se tožniku upravičeno poraja dvom, ali toženka sploh uporablja pravi prostorski akt. Iz grafične priloge Plana izhaja, da se predmetni zemljišči nahajata na območju, ki ima oznako "C"-centralna dejavnost (turizem, oskrbne in storitvene dejavnosti) in "S"-stanovanja, na katerem je gradnja dovoljena.

5. Poudarja, da PUP na obravnavanem območju posege, kot je nadomestna gradnja, gradnja novega objekta in dopolnilna gradnja izrecno dovoljuje in ne vsebuje določb, ki bi izrecno preprečevale gradnjo na tem območju, določa le merila in pogoje za urbanistično oblikovanje območja ter arhitektonsko oblikovanje objektov oziroma drugih posegov v prostor. Grafične priloge slednjega za odločitev, ali je gradnja dopustna, nimajo pomena, saj je bistveno za odločitev definirano v njegovem tekstualnem delu. V grafičnem delu PUP je govora samo o predvidenih gradnjah, ne pa o vseh možnostih oziroma dopustnih gradnjah, kar je bilo v preteklosti jasno tudi upravnemu organu, saj je izdal vsaj 6 gradbenih dovoljenj, na podlagi katerih so bili zgrajeni objekti, ki niso bili predvideni v grafičnem delu PUP. V PUP sploh ni nobene grafične priloge, ki bi določala namensko rabo prostora. Upravni organ bi moral enako stališče uporabiti v vseh primerih zaradi načela enakosti pred zakonom (14. člen Ustave) in načela enakega varstva pravic (22. člen Ustave), ki zavezujeta tudi upravne organe.

6. Območje, ki naj bi bilo predvideno za javni park, v grafičnem delu PUP ni omejeno oziroma natančne meje niso določene, poleg tega na zasebnem zemljišču javnega parka ni mogoče urediti, ne da bi se spremenilo lastništvo nepremičnine, bodisi kot javno dobro ali kot lastništvo lokalne skupnosti, saj gre v nasprotnem primeru za kršitev ustavno zagotovljene pravice do zasebne lastnine in do omejevanja razpolaganja z njo. Nesporno je, da je predmetno zemljišče opredeljeno kot stavbno zemljišče in da gre za zemljišče, za katerega je z izvedbenim prostorskim aktom določeno, da je na njem dopustna gradnja določene vrste objektov. Stavbno zemljišče po zakonski definiciji je lahko samo zazidano ali nezazidano, ne more pa biti nezazidljivo oziroma na njem ne more in ne sme biti prepovedano graditi, saj se prepoved gradnje lahko nanaša le na zemljišča, na katerih je gradnja z drugimi akti izrecno prepovedana.

7. Tako Plan kot PUP sta bila sprejeta na podlagi takrat veljavnega Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (ZUN), ki je med drugim določal, da se zelene površine določijo s prostorskim izvedbenim načrtom (PIN), ki za območja nameravane gradnje nikoli ni bil sprejet. Kot nezakonito šteje opiranje toženke na določbe ZPNačrt in podzakonske akte, saj akti, ki bi morali biti sprejeti na navedeni pravni podlagi, še niso bili sprejeti. Lokalna skupnost ima skladno z ZPNačrt na tem območju v pripravi občinski prostorski načrt (OPN), katerega grafična priloga je prikaz veljavne namenske rabe prostora, iz katere izhaja, da na območju nameravane gradnje ni določen park, temveč je tam oznaka C- centralna dejavnost, na katerem je gradnja dovoljena, kar pomeni, da tudi lokalna skupnost, ki prostorske akte sprejema, tolmači to območje enako in kot veljavno grafično prilogo uporablja tisto iz Plana in ne tisto iz PUP.

8. Sodišču predlaga, naj izpodbijani odločbi prvostopenjskega organa odpravi in primarno ugodi tožnikovima zahtevkoma za izdajo zahtevanih gradbenih dovoljenj oziroma podrejeno zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, spremeni odločbo drugostopenjskega organa pod 2. točko izreka tako, da se tožnikovi zahtevi za povrnitev stroškov pritožbenega postopka ugodi in se mu priznajo stroški v odmerjeni višini ter odloči, da je toženka dolžna tožniku povrniti stroške teh upravnih sporov v višini, kot jih bo odmerilo sodišče, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

9. Sodišče lahko s sklepom združi v skupno obravnavo in odločanje več odprtih postopkov o istem predmetu, ki se vodijo pri oddelku sodišča (prvi odstavek 42. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1).

10. Z izpodbijanima odločbama je toženka odločila o zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo enostanovanjskih stavb na zemljišču parc. št. 1625/1 in 1627/1, obe k.o. ... Obe izpodbijani odločbi se nanašata na istega investitorja in istovrstno gradnjo na istem območju urejanja prostora, tudi razlogi v izpodbijanih odločbah in tožbene navedbe so v bistvenem enake, zato je sodišče zadevi združilo in odločilo, da se združena zadeva vodi pod opravilno številko starejše zadeve, I U 1338/2015.

12. V zadevi je sporna skladnost gradnje na zemljišču parc. št. 1625/1 in 1627/1, obe k.o. ..., na katerem želi tožnik graditi štiri enostanovanjske stavbe in v ta namen pridobiti gradbeno dovoljenje, s prostorskimi akti. Gradbeno dovoljenje se namreč investitorju lahko izda le, če se ugotovi, da je projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja v skladu s prostorskim aktom (1. točka prvega odstavka 66. člena ZGO-1).

13. Sodišče uvodoma ugotavlja, da iz upravnih spisov izhaja, da je tožnik že zaprosil za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo enodružinskih hiš na navedenih parcelah, pa je toženka zavzela stališče, da gradnja stanovanjskih objektov na tem zemljišču ni dopustna. Navedenem stališču je pritrdilo tudi naslovno sodišče s sodbo opr. št. I U 1233/2014 z dne 20. 11. 2014, v kateri je med drugim navedlo, da ker je predmetno zemljišče po grafičnih prilogah prostorskega akta (PUP), ki določa podrobnejšo namensko rabo prostora, opredeljeno kot zemljišče, ki sodi v okvir zelenih površin naselja, kjer gradnja stanovanjskih objektov po veljavnih predpisih ni dovoljena, je upravni organ ravnal pravilno, ko je tožnikovo vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo štirih enostanovanjskih objektov zavrnil z utemeljitvijo, da objekti, predvideni v projektni dokumentaciji, niso v skladu s prostorskimi akti občine.

14. Navedeno stališče je zavzela toženka tudi v predmetnih postopkih, saj se pravno stanje od odločanja o tožnikovi prvi zahtevi ni spremenilo. Prvi svojem stališču, ki izhaja iz sodbe I U 1233/2014 z dne 20. 11. 2014, pa vztraja tudi sodišče.

15. Iz izpodbijanih odločb izhaja, da se obravnavano zemljišče nahaja na območju, ki ga ureja PUP. Slednji je usklajen s Spremembami in dopolnitvami prostorskih sestavin dolgoročnega in srednjeročnega plana Občine Piran v letu 1999 (v nadaljevanju Prostorske sestavine plana), kar izhaja iz petnajste alineje 2. člena Odloka o ugotovitvi. Ker je skladnost PUP z navedenimi spremembami in dopolnitvami dolgoročnega in srednjeročnega plana Občine Piran ugotovila občinska skupščina s podzakonskim predpisom (odlokom), izdanim na podlagi tretjega odstavka 44. člena in drugega odstavka 82. člena ZUN, je toženka na navedeni predpis vezana (načelo zakonitosti, 6. člen ZUP), da bi bil ta v neskladju z zakonom ali ustavo, pa tožnik ni zatrjeval. Zato ugovor, da toženka ni ugotavljala neskladja med PUP in Prostorskimi sestavinami plana, ni utemeljen.

16. Določba 3. člena navedenega odloka, na katero se sklicuje tožnik, v katerem je navedeno, da se s prostorskimi sestavinami delno usklajeni dokumenti lahko izvajajo samo v tistih delih, v katerih so usklajeni, v neusklajenih delih, ki so posebej navedeni (prikazani so v grafični prilogi, ki je sestavni del tega odloka), pa se do sprejetja spremembe dokumenta ne morejo izvajati, oziroma se izvajajo po navodilih za prehodno obdobje, se nanaša le na neusklajene dele dokumentov iz 3. člena. Navodila za prehodno obdobje so navedena v 5. členu navedenega odloka. Povedano drugače, navodila za prehodno obdobje iz 5. člena navedenega odloka se uporabljajo le pri s Prostorskimi sestavinami plana neusklajenimi deli dokumentov, ki so posebej prikazani v grafični prilogi, ki je sestavni del tega odloka, kar pa za obravnavani PUP ne velja, ker je s Prostorskimi sestavinami plana v celoti usklajen, kar izhaja iz petnajste alineje 2. člena navedenega odloka.

17. Da občina v svojih prostorskih aktih lahko določi podrobnejšo namensko rabo prostora, ki zajema med drugim tudi območja stanovanj ter območja zelenih površin, in da se lahko območja zelenih površin nahajajo tudi znotraj naselij oz. območja stavbnih zemljišč, torej območij, ki so v okviru predvidene splošne namenske rabe namenjena stanovanjskim gradnjam, pa je pojasnilo naslovno sodišče že v navedeni sodbi.

18. Sodišče še dodaja, da je bil podlaga za sprejem PUP ZUN, ki v 26. členu določa, da se s prostorskimi ureditvenimi pogoji ob upoštevanju strokovnih podlag iz 23. člena podrobneje določijo urbanistični, oblikovalski in drugi pogoji za posege v prostor ter ukrepi za ohranjanje in razvijanje naravnih in z delom pridobljenih vrednot človekovega okolja, med katere sodijo tudi merila in pogoji za graditev ali prenovo objektov in naprav glede na njihovo lego, funkcijo, velikost in oblikovanje (prva alineja). Vsebina prostorskih izvedbenih aktov pa je podrobneje določena v Navodilu o vsebini posebnih strokovnih podlag in o vsebini prostorskih izvedbenih aktov (Uradni list SRS, št. 14/1985, v nadaljevanju Navodilo, prostorski ureditveni pogoji sodijo med prostorske izvedbene akte, 21. člen ZUN), ki v 12. členu določa, da prostorski ureditveni pogoji vsebujejo prikaze prostorskih ureditve na obravnavanem območju iz prostorskih sestavin dolgoročnega in srednjeročnega družbenega plana občine (prva alineja prvega odstavka) in prikaze meril in pogojev za posege v prostor na obravnavanem območju (druga alineja prvega odstavka). Iz navedenega izhaja, da prostorski izvedbeni akti podrobneje določajo merila in pogoje za posege v prostor, ki niso v nasprotju s prikazi prostorske ureditve iz prostorskih sestavin dolgoročnega in srednjeročnega plana občine.

19. Prostorski izvedeni akt vsebuje tako tekstualno, kot tudi grafično gradivo, kar izhaja iz 43. člena Navodila, ki določa, da osnutek prostorskega izvedbenega akta, ki se javno razgrne, vsebuje tekstualno in grafično gradivo. Prikaze meril in pogojev za posege v prostor na obravnavanem območju vsebuje grafično gradivo prostorskega izvedbenega akta, kar izhaja iz prve alineje tretjega odstavka 43. člena Navodila. Navedeno pomeni, da predstavljata tekstualni in grafični del prostorskega izvedbenega akta celoto, ki določa med drugim tudi merila in pogoje za graditev objektov glede na njihovo lego. V obravnavanem primeru to pomeni, da če je v grafičnem delu PUP obravnavano zemljišče opredeljeno kot območje parka oziroma zelenih površin naselja, gradnja predvidenih stanovanjskih objektov ni skladna s prostorskim aktom, ne glede na to, da to izrecno ne izhaja tudi iz njegovega tekstualnega dela. Park oziroma druge zelene površine spadajo po Enotni klasifikaciji vrst objektov (CC-SI) 2012 med druge gradbeni inženirske objekte (24), natančneje med druge gradbeno inženirske objekte za šport, rekreacijo in prosti čas (24122), torej na mestu, kjer je predvidena gradnja drugih inženirskih objektov, ni mogoče graditi enostanovanjskih stavb (11100), ki spadajo po navedeni klasifikaciji med stanovanjske stavbe (11). Če je zemljišče, predvideno za javni park, še v zasebni lastnini, to na drugačno odločitev ne vpliva.

20. Iz navedene (pod)zakonske ureditve namenske rabe torej izhaja, da na območjih, ki jih podzakonski akt opredeljuje kot park, glede na namen teh površin gradnja stanovanjskih objektov ni dovoljena. Dolgoročni in srednjeročni plan tako določa osnovno namensko rabo parcel, torej planiranje s prostorom, medtem ko PUP, kot prostorski izvedbeni akt, določa podrobnejšo namensko rabo posamezne konkretne parcele (podobno Vrhovno sodišče v sklepu X Ips 344/2011 z dne 30. 5. 2012). Planska opredelitev območja z oznako C- centralne dejavnosti in S- stanovanja, glede na povedano tako ne izključuje določitve parka (zelenih površin) kot podrobnejše namenske rabe znotraj območij stavbnih zemljišč, kar je pravilno pojasnila toženka.

21. Sodišče pritrjuje razlogom toženke, zakaj se tožnik neutemeljeno sklicuje na odločitve o izdaji gradbenega dovoljenja v drugih primerih. Kot je pojasnilo naslovno sodišče že v sodbi I U 1233/2014, odločitve v drugih primerih same po sebi ne utemeljujejo nezakonitosti izpodbijanega akta. Enakosti v nepravu načelo enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave in pravica do enakega sodnega varstva pravic iz 22. člena Ustave ne zagotavljata. Zato sodišče tudi ni izvedlo predlaganega dokaza z zaslišanjem oseb, ki so na prvi stopnji odločale o vlogah za izdajo gradbenih dovoljenj.

22. Glede na navedeno je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo. Posledično je neutemeljena tudi tožnikova tožba v delu, ki se nanaša na odločitev drugostopenjskega organa o pritožbenih stroških.

23. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, ker dejstva in dokazi, ki jih navaja tožnik, niso pomembni za odločitev (druga alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1), kar je predhodno pojasnjeno, ali se nanašajo na listine iz upravnih spisov, katerih obstoj in vsebina med strankama niso sporni.

24. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Zakon o graditvi objektov - ZGO-1  - člen 66, 66/1, 66/1-1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.