UPRS sodba II U 490/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-01-13

Jasna Šegan (preds.), Vlasta Švagelj Gabrovec (poroč.), Sonja Kočevar

uporabno dovoljenje - ničnost odločbe - stranka v postopku - pravi interes

Po določbi 96. člena ZGO-1 je v postopku izdaje uporabnega dovoljenja stranka lahko samo investitor. Zato tožeča stranka kot lastnik sosednje zgradbe v postopku izdaje uporabnega dovoljenja ne more sodelovati, saj v tem postopku ne varuje svojih pravic in pravnih koristi. Predlog za izrek ničnosti uporabnega dovoljenja je bil zato zaradi pomanjkanja pravnega interesa utemeljeno zavržen.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je tožena stranka zavrnila predlog tožeče stranke za izrek ničnosti gradbenega dovoljenja Upravne enote Maribor, št. 35105-1480/2004-7108 z dne 13. 7. 2005 (1. točka izreka); zavrgla predlog tožeče stranke za izredno razveljavitev citiranega gradbenega dovoljenja (2. točka izreka); in zavrgla predlog tožeče stranke za izrek ničnosti uporabnega dovoljenja Upravne enote Maribor št. 351-873/2010-14 z dne 13. 9. 2010 ter (podrejeno) za izredno razveljavitev istega dovoljenja (3. točka izreka) in odločila, da stroškov postopka ni bilo (4. točka izreka). V obrazložitvi kot pravno podlago za odločitev navaja 279. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), ki določa razloge, zaradi katerih je mogoče izreči odločbo za nično ter prvi odstavek 278. člena ZUP po katerem se izvršljiva odločba lahko razveljavi, če to narekujejo nujni ukrepi v javnem interesu, ki jih ni mogoče odlagati, če nevarnosti ne bi bilo mogoče uspešno odvrniti z drugimi sredstvi, s katerimi bi bile manj prizadete pridobljene pravice.

2. Tožena stranka ugotavlja, da je tožeča stranka v predlogu za izrek ničnosti zatrjevala, da obstajajo razlogi po 1. in 5. točki 279. člena ZUP in jih utemeljevala z navedbami, da sta izdani gradbeno in uporabno dovoljenje posledica nedovoljenega ravnanja investitorjev sosednjega objekta, ki ob gradnji novo zgrajenega objekta niso zagotovili ustreznih požarno varnostnih ukrepov, kar je potrdil tudi sodno zapriseženi izvedenec za požarno varnost.  Zaradi neustreznega odmika  sosednjega objekta od stavbe v lasti tožečih strank, bi bilo onemogočeno gašenje požara na južni strani objekta s strani gasilcev na odmiku 0,90 m in dolžini 16 m v višino 10,5 m, ker je obstoječa požarna pot nelegalno pozidana s spornim visokim sosednjim objektom. Hkrati pa objekt predstavlja resno ogrožanje varnosti ljudi, ki se nahajajo v objektu, last tožečih strank in nenazadnje zaradi možnosti prenosa požara tudi na sosednje nepremičnine.

3. Po proučitvi dokumentacije je tožena stranka ugotovila, da v konkretnem primeru ni podan ne ničnosti razlog po 1., ne po 5. točki prvega odstavka 279. člena ZUP. Nesporno namreč je, da je izdaja gradbenega dovoljenja upravna zadeva, zato je ta ničnosti razlog po 1. točki 279. člena že iz tega razloga neutemeljen in ga je bilo treba zavrniti. Prav tako je po upravno sodni praksi razlog po 5. točki prvega odstavka 279. člena ZUP podan, če je izkazano nedovoljeno dejanje, usmerjeno na organ, ki je odločil in če je izkazana vzročna zveza, to je, da je organ prav zaradi nedovoljenega ravnanja izdal odločbo. Pri tem citira upravno sodno prakso in sicer  odločbi Upravnega sodišča RS, št. I U 644/2001 z dne 18. 10. 2011 in št. II U 507/2013 z dne 19. 2. 2014. Pojasnjuje tudi, da morebitna nezakonitost izdanega dovoljenja (npr. zaradi nepravilne ugotovitve dejanskega stanja) ne pomeni avtomatično ničnosti kakršnega dovoljenja. Institut pravnomočnosti namreč sanira marsikateri element nezakonitosti izdane odločitve, zaradi načela varovanja pravnega položaja osebe, ki je s takšno odločbo pridobila neko pravno korist. V zvezi z minimalnimi odmiki spornega objekta na sosednjem zemljišču pa pritrjuje stališču tožeče stranke, da se minimalni odmiki od parcelne meje merijo od najbolj izpostavljenega dela načrtovanega objekta, pri čemer pa dejanska odstopanja pri gradnji tudi v smislu  zatrjevanega neupoštevanja predpisov na področju požarne varnosti ne morejo biti razlog za ukrep zoper izdano gradbeno dovoljenje, pač pa je tovrstno gradbeno neskladnost pristojen sanirati pristojni inšpekcijski organ. Ker torej razlog za izrek ničnosti gradbenega dovoljenja tudi po določbi 5. točke 279. člena ZUP ni izkazan, je bila zahteva tožeče stranke zavrnjena (280. člen ZUP).

4. Glede izredne razveljavitve gradbenega dovoljenja pa tožena stranka pojasnjuje, da je bilo treba ta predlog zavreči iz razloga, ker se lahko ta postopke začne in vodi samo po uradni dolžnosti. Razloge, ki jih navajajo predlagatelji pa po presoji tožene stranke niso takšni, da bi bila izredna razveljavitev upravičena. Nujni ukrepi v javnem interesu, ki jih ni mogoče odlašati, so namreč podani, če obstaja nevarnost za življenje in zdravje ljudi, z javni red in mir, za javno varnost ali za premoženje večje vrednosti. Nevarnost mora biti neposredna, zaradi česar ukrepanje ne trpi odlaganja - takšen položaj je podan zlasti ob večjih elementarnih nesrečah, večjih prometnih nesrečah, ob delovnih nesrečah, v primeru nevarne gradnje in podobno. Pojasnjuje tudi, da izredno pravno sredstvo izredne razveljavitve ni namenjeno presoji pravilnosti in zakonitosti odločbe, pač pa zoper preteče škodljive posledice takega upravnega akta. Kar se slednjega tiče, pa po presoji tožene stranke o preteči nevarnosti pri izvrševanju odločbe gradbenega dovoljenja v konkretnem primeru ni mogoče govoriti, saj mora biti ta preteča nevarnost realna v smislu „tu in zdaj“, ne pa neka bodoča morebitna nevarnost, ki izhaja iz dejstva obstoječega odmika med obravnavanima stavbama ker zatrjevano ni zagotovljena požarna varnost.

5. V zvezi s pravno podlago glede zatrjevanih ničnostih razlogov zoper uporabno dovoljenje pa tožena stranka meni, da tožeča stranka pravnega interesa za ukrepanje ne izkazuje. Postopek izdaje uporabnega dovoljenja se nanaša na ugotavljanje tehnične brezhibnosti zgrajenega objekta in ugotavljanje njegove skladnosti z izdanim gradbenim dovoljenjem. Ugotavlja, da tožeča stranka ni bila stranka v postopku izdaje uporabnega dovoljenja. Zato bi morala (upoštevaje zatrjevane ničnostne razloge po 1. in 5. točki 279. člena ZUP) izkazati, da je z izdajo spornega uporabnega dovoljenja prišlo do posega v njen pravno varovani položaj in si zato obeta neposredno pravno korist od uporabe navedenega izrednega pravnega sredstva, vendar tega ni izkazala. V nadaljevanju izpodbijane odločbe tudi pojasnjuje, da se postopek izredne razveljavitve lahko začne in vodi samo po uradni dolžnosti. Javni interes pa so po naravi stvari dolžne varovati državne institucije.  Zato je bilo treba te predloge zavreči (3. točka izreka).

6. Tožeča stranka s tožbo izpodbija navedeno odločitev in navaja, da je lastnik  parc. št. 1697/0 in parc. št. 1698/0 k.o. ..., na katerih stoji poslovni objekt, v katerem se opravlja skladiščenje mineralnih gradiv za prenovo zgradb kulturne dediščine in gradbeni laboratorij. Lastnik in posestnik sosednjih parcel št. 1695/2, 1700/1 in 1700/2 k.o. ..., na katerih stoji poslovni objekt investitorke A.A., ki na jugu meji na nepremičnine oz. poslovni objekt tožeče stranke, je družbe A. d.o.o., ki ima v tem objektu avtopralnico, trgovino s tehničnim blagom, prostor za montažo in skladiščenje avtoplaščev ter gostinski lokal. Ponavlja pritožbene ugovore, da zaradi neustreznega odmika stavb med seboj in dolžine stavbe tožečih strank tako ni zagotovljena požarna varnost, saj pri gradnji sosednjega objekta niso bili upoštevani predpisi s področja požarne varnosti glede zagotavljanja ukrepov za preprečitev prenosa požara med stavbami. Zatrjuje, da njihova pravna prednica ni dala soglasja za gradnjo zgolj 0,20 m od meje, kot je sedaj dejanska situacija, pač pa za gradnjo objekta z odmikom 1,10 m od meje. Prav tako je dala soglasje samo za spremembo namembnosti obstoječe mizarske delavnice v avtopralnico, ni pa dala soglasja za rekonstrukcijo mizarske delavnice v dvakrat večji objekt od obstoječega, kot je situacija sedaj. Kot je iz zgornjih navedb razvidno, gradbeno dovoljenje ne bi smelo biti izdano, saj ni bilo pridobljenih ustreznih dovoljenj, prav tako tudi uporabno dovoljenje ne bi smelo biti izdano, saj objekt ni požarno varen, prav tako je bil objekt zgrajen s premajhnim odmikom, zato obstojijo ničnostni razlogi po 1. in 5. točki 279. člena ZUP. Zatrjuje, da sta izdano gradbeno in uporabno dovoljenje posledica nedovoljenega koruptivnega ravnanja investitorjev sosednjih objektov in inšpektorja, ki je podpisal zapisnik tehničnega pregleda za izdajo uporabnega dovoljenja (čeprav dokumentacija ne vsebuje študije požarne varnosti) in podrobno opisuje ravnanje vodje projekta in izdelovalca lokacijske dokumentacije. Meni, da je s tem tožeča stranka v zadostni meri konkretizirala kdo, kdaj in s kakšnimi konkretnimi dejanji je kršil predpise oz. na koga se nanašajo nedovoljena dejanja v postopku izdaje spornih odločb. Zaključuje, da objekt predstavlja resno ogrožanje za varnost ljudi, ki se nahajajo v objektu, ki je v lasti tožečih strank zaradi možnosti prenosa požara na sosednje nepremičnine. Zaradi tega obstaja tudi velika nevarnost za javno varnost in za premoženje večje vrednosti, s čimer utemeljujejo obstoj pogojev za izrek izredne razveljavitve citiranih odločb. Nepravilni so tudi zaključki tožene stranke, da tožeče stranke ne izkazujejo pravnega interesa za ničnost oz. izredno razveljavitev uporabnega dovoljenja. Dejstvo je, da javni interes ni bil varovan v postopku izdaje uporabnega dovoljenja in da je z izdajo uporabnega dovoljenja prišlo do posega v pravne koristi in pravni položaj tožečih strank, saj navedeno pomeni, da se lahko sporni objekt uporablja, s tem pa se samo povečuje požarna varnost. Predlaga, da sodišče citirani  gradbeno in uporabno dovoljenje izreče za nični, podredno da se izdani dovoljenji izredno razveljavita, oz. podpodredno, da se izpodbijana odločba razveljavi in vrne toženi stranki v novo odločanja. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka.

7. V pripravljalni vlogi z dne 15. 1. 2015 dodatno izkazuje veliko nevarnost za življenje in zdravje ljudi ter za javno varnost in za premoženje večje vrednosti v zvezi z izpisi iz spletnih strani, ki kažejo na nevarnost za življenje in zdravje ljudi v primeru uporabljanja neustreznih materialov - stiropora in sintetičnih, plastičnih lepil in premazov, ki ob segrevanju sproščajo tudi strupen plin in na nujnost ustreznega odmika med stavbami ter na nujnost izdaje požarne študije v primeru zahtevanih stavb. V vlogi z dne 25. 2. 2015 pa v zvezi z zatrjevanji, da so pri izdaji gradbenega in uporabnega dovoljenja obstajale evidentne namerne nepravilnosti prilaga članek iz časopisa Večer, iz katerega izhaja, da je bil zoper bivšega vodjo oddelka za okolje in prostor na Upravni enoti Maribor sprožen kazenski postopek v zvezi s podkupninami, ki jih je imenovani prejel zaradi nepravilnosti v postopkih pridobivanja gradbenih dovoljenj.

8. Tožena stranka na tožbo ni odgovorila, je pa poslala upravne spise.

10. Sodišče v celoti sprejema razloge, ki jih je tožena stranka navajala v izpodbijani odločbi, namreč da tožeča stranka v zvezi z zatrjevano ničnostjo gradbenega dovoljenja, ni navedla zakonskih razlogov za uporabo navedenega izrednega pravnega sredstva. Zato teh razlogov ne navaja ponovno (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, ZUS-1). V posledici tega tožeča stranka s tožbenimi ugovori, ki so identični razlogom, s katerimi je utemeljevala obstoj zatrjevanih ničnostnih razlogov že v postopku pri toženi stranki, ne more biti uspešna.

11. V zadevi tudi ni sporno, da tožeča stranka ni bila stranka v postopku izdaje uporabnega dovoljenja in da torej ne izkazuje pravnega interesa za izrek ničnosti tega dovoljenja. Sicer pa navedeno potrjuje tudi sodba Upravnega sodišča RS, Oddelka v Mariboru, št. II U 305/2011-11 z dne 7. 11. 2012, s katero je sodišče v upravnem sporu tožeče stranke zavrnilo njeno tožbo zoper sklep Upravne enote Maribor, s katero je bila zavržena njena pritožba zoper citirano uporabno dovoljenje. Sodišče je takrat navedlo (to pa velja tudi za obravnavani spor), da tožeča stranka v postopku izdaje uporabnega dovoljenja ni bila stranka postopka. Po določbi 96. člena Zakona o graditvi objektov (ZGO-1) je v postopku izdaje uporabnega dovoljenja stranka lahko samo investitor, zato tožeča stranka kot lastnik sosednje zgradbe v postopku izdaje uporabnega dovoljenja ne more sodelovati, saj v tem postopku ne varujejo svojih pravic in pravnih koristi. Sicer pa se postopek izdaje uporabnega dovoljenja nanaša na ugotavljanje tehnične brezhibnosti zgrajenega objekta in ugotavljanje  njegove skladnosti z izdanim gradbenim dovoljenjem ter projektno dokumentacijo. Gre za tehnična vprašanja, katerih presoja se izvaja v javnem interesu, izdaja uporabnega dovoljenja pa je mogoča le v primeru, če so za to vsi pogoji izpolnjeni. Javni interes pa so po naravi stvari dolžne varovati državne institucije. Zato je bil predlog za izrek ničnosti uporabnega dovoljenja zaradi pomanjkanja pravnega interesa utemeljeno zavržen.

12. Pravilna je tudi odločitev tožene stranke, da je izredna razveljavitev po 278. členu ZUP izredno pravno sredstvo, ki se začne in vodi samo po uradni dolžnosti in je namenjena predvsem varovanju javnega interesa, tudi na škodo  pridobljenih pravic, vendar le v obsegu, v katerem je to za varstvo javnega interesa nujno potrebno in če nevarnosti ni mogoče  preprečiti z drugimi sredstvi, s katerimi bi bile pridobljene pravice manj prizadete. Navedeno izhaja tako iz literature (Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2004, stran 882) kot tudi sodne praske (npr. sodbi Vrhovnega sodišča RS, št. U 628/92 z dne 21. 7. 1993 in U 1389/94 z dne 11. 12. 1996). Ker iz teh stališč izhaja še, da se vloga stranke za uporabo tega izrednega pravnega sredstva lahko šteje le kot opozorilo oz. pobuda pristojnemu organu, ki pa je ni treba vsebinsko obravnavati, to pomeni, da je tožena stranka predlog za izredno razveljavitev citiranih odločb pravilno zavrgla.

13. Izpodbijana odločitev je zato pravilna in zakonita, zato je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo.

14. Odločitev o stroških temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, ki določa, da v primeru, ko sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.