UPRS Sodba III U 43/2017-11
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-06-21

Jasna Šegan (preds.), Andrej Orel (poroč.), Lea Chiabai

inšpekcijski postopek - ukrep kmetijskega inšpektorja - nedovoljena raba kmetijskega zemljišča

ZKZ v 4. členu določa, da je kmetijska zemljišča treba uporabljati v skladu z njihovim namenom ter preprečevati njihovo onesnaženje ali drugačno degradiranje in onesneževanje in drugačno zaviranje rasti rastlin. ZKZ v 1. alineji b. točke 107. člena inšpektorju nalaga izrek ukrepa prepovedi uporabe kmetijskega zemljišča za drug namen kot za kmetijsko proizvodnjo, če to po zakonu ali predpisu, izdanem na podlagi zakona ni dovoljeno in odrediti vzpostavitev zemljišča v prejšnje stanje v določenem roku.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je kmetijski inšpektor Inšpektorata RS za kmetijstvo, gozdarstvo, lovstvo in ribištvo, Kmetijske inšpekcije, Območna enota Koper, Izpostava Postojna (v nadaljevanju prvostopenjski organ) inšpekcijskemu zavezancu A. (v nadaljnjem besedilu tožeča stranka) uporabniku kmetijskega zemljišča s parc. št. 990 k.o. 2443 ..., odredil, da z dela parcele odstrani premični predmet - lopo, odkopano zemljo pa poravna po mestu izkopa in teren zatravi (točka 1. izreka), tožeči stranki je odredil, da kmetijsko zemljišče s parc. št. 989 in 990, iste k.o. uporablja izključno v kmetijske namene (točka 2. izreka), določil je rok izvršitve odločbe, in sicer za točko 1. izreka 30 dni po prejemu odločbe (1. alinea 3. točke izreka) in za izvršitev točke 2. izreka naslednji dan po prejemu odločbe (2. alinea 3. točke izreka). Nadalje je odločil, da bo o stroških postopka odločeno s posebnim sklepom (točka 4. izreka) in da pritožba zoper inšpekcijsko odločbo ne zadrži njene izvršitve (točka 5. izreka). V obrazložitvi izpodbijane odločbe je navedla, da je bilo pri pregledu obravnavanega kmetijskega zemljišča ugotovljeno, da se kmetijsko zemljišče, ki v naravi pretežno predstavlja obdelan trajni travnik uporablja kot površina za streljanje. V času inšpekcijskega pregleda je prisoten član društva in vodja streljanjaB.B. pripravljal opremo za izvedbo treninga streljanja. Nadalje je bilo pri pregledu ugotovljeno, da je bila na zahodnem delu obravnavanega kmetijskega zemljišča postavljena lopa iz armaturne mreže, dimenzij 3 x 2m, ki se uporablja za hrambo opreme za streljanje, to je pripravo strelišča in obdelavo obravnavanega kmetijskega zemljišča. Nadalje je bilo ugotovljeno, da je bil pred postavitvijo lope teren deloma izkopan in poravnan ter da so bile pred lopo v času inšpekcijskega pregleda postavljene vrtne mize in stoli. Iz predložene lokacijske informacije Občine Divača (v nadaljevanju lokacijska informacija) izhaja, da obravnavano kmetijsko zemljišče leži v območju najboljših kmetijskih zemljišč, ekološko pomembnem območju in območju Natura 2000.

2. S postavitvijo premičnega objekta na obravnavanem kmetijskem zemljišču, pred postavitvijo katerega je bil izveden poseg v kmetijsko zemljišče z namenom izravnave le tega, je inšpekcijski zavezanec povzročil degradacijo zemljišča. Tožeča stranka ne izpolnjuje osnovnih pogojev za postavitev kakršnegakoli pomožno - gozdarskega objekta, saj nima registrirane kmetijske dejavnosti niti ni vpisana v register kmetijskih gospodarstev (v nadaljevanju RKG). S svojimi dejanji je tožeča stranka na obravnavanem kmetijskem zemljišču vzpostavila stanje, ki je v nasprotju z določili, ki urejajo rabo in namen zemljišča. Območje obravnavanega kmetijskega zemljišča, kjer se izvaja dejavnost streljanja zaseda tudi manjši del parcele št. 989 k.o. ..., ki v naravi predstavlja kmetijsko zemljišče za vrsto rabe 1300 - trajni travnik in predstavlja del kraške vrtače.

3. Tožeča stranka obravnavano kmetijsko zemljišče vzdržuje, vendar se ne glede na to, kmetijsko zemljišče, ki je predmet inšpekcijskega postopka uporablja tudi v nekmetijske namene. Uporaba kmetijskega zemljišča v drugačne namene, kot za pridelavo hrane in krme je kršitev določbe 4. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ), kar je bilo v inšpekcijskem postopku na podlagi pregleda na terenu in izjave inšpekcijskega zavezanca ugotovljeno, zato je na podlagi pooblastil 107. člena inšpektor ZKZ odredil vzpostavitev zemljišča v prejšnje stanje z odstranitvijo premičnega objekta ter poravnavo odkopane zemlje na mestu izkopa in zatravitev ter odredil uporabo predmetnega kmetijskega zemljišča izključno v kmetijske namene.

4. Upravni organ druge stopnje je s svojo odločbo št. 0611-3585/2016-2 z dne 20. 1. 2017 pritožbi tožeče stranke zoper izpodbijano odločbo prvostopenjskega organa delno ugodil tako, da je 1. točko izreka izpodbijane odločbe odpravil v celoti. Drugo točko izpodbijane odločbe pa odpravil v delu, ki se glasi "989" in v tem delu vrnil prvostopenjskemu organu v ponoven postopek in odločanje. V ostalem delu je pritožbo tožeče stranke kot neutemeljeno zavrnil.

5. V obrazložitvi svoje odločitve je navedel, da iz lokacijske informacije za gradnjo objektov oziroma izvajanje drugih del na zemljiščih in objektih Občine Divača z dne 25. 4. 2016 izhaja, da je na parc. št. 989 in 990 k.o. ... dovoljena gradnja enostavnih objektov-pomožni kmetijsko gozdarski objekt-kmečka lopa. Drugih pogojev, ki bi bili vezani na gradnjo na zemljiški parceli št. 989 in 990 k.o. ... lokacijska informacija ne predvideva. Glede na to, da so izpolnjeni zakonski pogoji za postavitev tam stoječega objekta ter da iz samega zapisnika, izjave tožeče stranke na zapisnik in izpodbijane odločbe ter same pritožbe izhaja, da je kmetijsko zemljišče v naravi obdelan trajni travnik, iz česar izhaja, da se zemljišče uporablja v skladu z namenom, ni podan razlog za ukrep inšpektorja iz 1. točke izreka izpodbijane odločbe, zato je izpodbijano odločbo v tem delu odpravil.

6. Nadalje je ugotovil, da iz dokumentov zadeve izhaja, da je kmetijski inšpektor opravil nadzor zgolj na parc. št. 990 k.o. ... in se je postopek ni vodil za parc. št. 989 k.o. ..., zato je glede na to, da tožeči stranki ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe glede parc. št. 989 k.o. ..., odločbo v tem delu odpravil in zadevo vrnil v ponovno odločanje.

7. V ostalem delu je tožbo tožeče stranke zavrnil, saj je bilo v upravnem postopku izkazano, da je v obravnavani zadevi kršen prvi odstavek 4. člena ZKZ, ker se kmetijsko zemljišče uporablja v nasprotju z njegovim namenom. Navedena parcela je po namenski rabi kmetijsko zemljišče, ki leži v območju najboljših kmetijskih zemljišč, na ekološko pomembnem območju in območju Natura 2000. Glede na navedeno je nedvomno izkazano, da je tožeča stranka uporabljala predmetno zemljišče tako, da je njegova uporaba v nasprotju s primernostjo zemljišča, pri čemer gre pri predmetnem zemljišču za najboljše kmetijsko zemljišče. Izpodbijana odločba tudi ne posega v ustavno pravico tožeče stranke iz 33. člena Ustave RS, kot ugovarja tožeča stranka, saj je izdana v skladu z določbami ZKZ, ki določajo način uresničevanja omenjene pravice na kmetijskih zemljiščih.

8. Tožeča stranka s tožbo izpodbija odločbo prvostopenjskega organa in sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne organu prve stopnje v ponoven postopek ter ji povrne stroške postopka. V tožbi navaja, da je stališče, ki sta ga v zadevi zavzela prvostopenjski in drugostopenjski organ, da je bil z ravnanjem tožeče stranke kršen 4. člen ZKZ nepravilno. Stališče, da inšpekcija lahko prepove uporabo zemljišča za kakršnekoli druge namene, ki ne predstavljajo kmetijske proizvodnje ni pravilno. Razlikovati je potrebno pojma obdelava in raba kmetijskih zemljišč, ki označujeta različne dejavnosti in jo na tak način uporablja tudi ZKZ. Obdelovanje kmetijskega zemljišča pomeni, da se na zemljišču izvaja kmetijska dejavnost, to je kmetijska pridelava. Uporaba oziroma raba pa pomeni ostale dejavnosti, ki se prav tako lahko izvajajo na kmetijskem zemljišču in ne pomenijo obdelave. Kmetijska inšpekcija je pristojna za nadzor v zvezi z obdelavo, glede nadzora v zvezi z rabo pa se izpodbijani odločbi sklicujeta na 1. alineo odstavka b. 107. člena ZKZ, ki inšpekciji podeljuje pristojnost prepovedati uporabo kmetijskega zemljišča za drug name kot za kmetijsko proizvodnjo, če to po zakonu ali predpisu, izdanem na podlagi zakona, ni dovoljeno.

9. Navedeno določbo je treba razumeti tako, da sme uporabo zemljišča v druge namene (ki ne predstavljajo kmetijske proizvodnje - obdelave) prepovedati le v primeru, če taka druga uporaba ni dovoljena po zakonu ali drugem predpisu, za kar pa ne gre v konkretni zadevi in to v izpodbijani odločbi tudi ni navedeno. V nobenem primeru pa prepovedi ni mogoče določiti s splošno nekonkretizirano in neobrazloženo zapovedjo, da je treba zemljišče uporabljati izključno v kmetijske namene. Upravičenosti take zapovedi namreč ne določa noben predpis. Poleg obdelave (kmetijske pridelave) je mogoče na kmetijskih zemljiščih izvajati tudi druge dejavnosti, če te niso izrecno prepovedane in če ne povzročajo onesnaženja, degradiranja, zaraščanja ali druge škode. Tako tudi določba 4. člena ZKZ na katero se sklicujeta upravna organa ne daje podlage za naložitev uporabe izključno v kmetijske namene. Kot njegov namen je treba šteti vsak namen, za katerega je mogoče zemljišče uporabljati dejansko ali pa iz pravnega vidika, na način, da se ne ogroža njegova substanca, kar pomeni, da je na takih zemljiščih dovoljeno izvajati vse običajne dejavnosti kot npr. hoja, tek, druge ustrezne športne aktivnosti, ki ne povzročajo škode ali sprememb.

10. Tožeči stranki kot uporabniku zemljišča, ki izvaja svojo pravico na podlagi najemne pogodbe ni mogoče nalagati drugačnih načinov uporabe in ji nalagati dodatnih obveznosti ali neupravičenih omejitev saj to pomeni poseg v njeno ustavno varovano pravico do zasebne lastnine po 33. členu Ustave RS.

11. V nadaljevanju navaja, da je pridobila informacijo, iz katerega izhaja, da je upravni organ druge stopnje v drugi zadevi inšpekcijskemu zavezancu C. izdal odločbo 0611-2695/2015-6, v kateri je obravnaval isto parc. št. 990 k.o. ... in da je drugostopenjski organ ugodil pritožbi inšpekcijskega zavezanca in odločbo prvostopenjskega organa odpravil. Glede istega zemljišča sta bili tako v dveh postopkih sprejeti dve različni dokončni odločitvi. Navedene odločbe tožeča stranka sicer ni prejela, saj ni bila stranka v postopku.

12. V nadaljevanju navaja, da je ugotovila tudi druge primere, ko se športno streljanje izvaja na zemljiščih, ki so kmetijska zemljišča in da takšno športno streljanje izvajajo, tako lovske organizacije, kot športna strelska društva. V nadaljevanju opisuje več posamičnih primerov, ko športno streljanje na kmetijskih zemljiščih izvajajo posamezne lovske organizacije, z navedbami lovskih družin in števil parcel, na katerih se izvajajo streljanja. Nadalje navaja, da tudi Republika Slovenija in lokalne skupnosti svoja kmetijska zemljišča oddajajo v najem oziroma zakup za izvajanje aktivnosti športnega streljanja, kar je razvidno iz ZK izpiskov in izpiskov iz GURS za posamezne parcele. Glede na to, da ostale lovske in športne organizacije nemoteno izvajajo športno streljanje na kmetijskih zemljiščih, je tožeča stranka neupravičeno postavljena v neenak položaj, zaradi česar je bila z izdajo izpodbijane odločbe v njeno škodo storjena kršitev 14. in 22. člena Ustave RS.

13. Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe tožeče stranke. Navaja, da v predmetni zadevi inšpekcijski ukrep ni izrečen zato, ker se kmetijsko zemljišče uporablja za drug namen, za tako rabo pa niso izpolnjeni predpisani pogoji. Zemljišča, na katerih se izvaja streljanje in jih tožeča stranka primeroma navaja v tožbi so v prostorskem planu pristojne občine po namenski rabi res opredeljena kot kmetijska ali gozdarska zemljišča, vendar pa je po prostorskem planu pristojne občine, na njih dovoljeno izvajati športne in rekreativne dejavnosti (na večini zemljišč, ki so navedena). Po presoji tožene stranke se druge dejavnosti, ki niso kmetijske na zemljiščih, ki so po namenski rabi kmetijska, lahko izvajajo če se to predvidi in dovoli prostorskih akt posamezne občine.

14. V nadaljnji pripravljalni vlogi je tožeča stranka, po tem ko ji je bila vročena odločba Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano št. 011-2695/2015-6 z dne 5. 1. 2016 tožbo dopolnila tako, da je povzela obrazložitev izpodbijane odločbe in zaključuje, da drugostopenjski organ ni našel razlogov, da bi izvajanje streljanja kot aktivnosti na navedenem zemljišču predstavljajo nenamensko rabo zemljišča, saj se namen zemljišča to je travnik, spoštuje in čuva redno košenje.

16. Zakon o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ) v 4. členu določa, da je kmetijska zemljišča treba uporabljati v skladu z njihovim namenom ter preprečevati njihovo onesnaženje ali drugačno degradiranje in onesneževanje in drugačno zaviranje rasti rastlin. ZKZ v 1. alineji b. točke 107. člena inšpektorju nalaga izrek ukrepa prepovedi uporabe kmetijskega zemljišča za drug namen kot za kmetijsko proizvodnjo, če to po zakonu ali predpisu, izdanem na podlagi zakona ni dovoljeno in odrediti vzpostavitev zemljišča v prejšnje stanje v določenem roku.

17. Sodišče je v zadevi odločalo o inšpekcijskem ukrepu, ki se nanaša na uporabo parcele 990 k.o. 2443 ..., saj je drugostopenjski organ izpodbijano odločbo odpravil v točki 1 izreka ne da bi zadevo vrnil v ponovno obravnavo, v točki 2 izreka pa glede parc. št. 989 k.o. ... in v tem delu zadevo vrnil v ponovno obravnavo, tožeča stranka pa tožbe zoper to odločitev drugostopenjskega upravnega organa ni vložila.

18. V zadevi ni sporno, to pa izhaja tudi lokacijske informacije št. 35012-007/2016-2 z dne 25. 4. 2016, da je sporno zemljišče parc. št. 990 k.o ... po namenski rabi kmetijsko zemljišče, ki upoštevaje prostorske akte (Odlok o prostorskih ureditvenih pogojih v Občini Divača-PUP), leži na območju najboljših kmetijskih zemljišč, na ekološko pomembnem območju in na območju Nature 2000. Po mnenju sodišča kmetijsko zemljišče, ki je predmet inšpekcijskega nadzora ni dovoljeno uporabljati za drug namen kot za kmetijsko proizvodnjo. Prva alineja b. točke 107. člena namreč dopušča uporabo kmetijskega zemljišča za drug namen le, če je v zakonu ali predpisu izdanem na podlagi zakona, to pa bi lahko bil tudi občinski prostorski akt, dovoljeno da se kmetijsko zemljišče uporablja za drug namen kot za kmetijsko proizvodnjo (npr. za šport, rekreacijo ipd.) Zmotno je namreč razlogovanje tožeče stranke, da se prepove uporaba kmetijskega zemljišča za drug namen le, če je to predpisano v zakonu ali predpisu izdanem na njegovi podlagi. Skladno z določili prvega odstavka 4. člena ZKZ se kmetijska zemljišča uporabljajo v kmetijske namene in le zakon ali predpis izdan na njegovi podlagi lahko dovoljuje uporabo tudi v nekmetijske namene. Da bi obstajal predpis ali akt, ki bi dopuščal uporabo spornega kmetijskega zemljišča v druge namene pa tožeča stranka niti ne zatrjuje niti ne dokazuje.

19. V zadevi ni sporno, da tožeča stranka poleg uporabe zemljišča v kmetijske namene na zemljišču izvaja tudi nekmetijsko dejavnost streljanja. Izrečeni ukrep prepoved uporabe kmetijskega zemljišča za drug namen, kot za kmetijsko proizvodnjo upoštevaje odločbo drugostopenjskega organa, ki je ugotovil legalno postavitev začasnega objekta na spornem zemljišču ni bila ugotovljena degradacija kmetijskega zemljišča zato vzpostavitev zemljišča v prejšnje stanje ni potrebna. Že z izrekom ukrepa prepovedi uporabe zemljišča v druge namene dosegel namen ukrepa iz 1. alineje b. točke 107. člena ZKZ, ki zaradi kršitve iz prvega odstavka 4. člena ZKZ.

20. Neutemeljen je tudi ugovor tožeče stranke, ki se nanaša na dopustnost opravljanja strelske dejavnosti, upoštevaje vsebino odločbe Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano št. 0611-2695/2015-6 z dne 5. 1. 2016. Kmetijski inšpektor je v tej inšpekcijski zadevi C. prepovedal streljanje na kmetijskem zemljišču s parc. št. 990 in 991 ... Drugostopenjski organ je z navedeno odločbo odpravil odločbo prvostopenjskega organa iz razloga, ker je inšpekcijski organ s tem, ko je odredil prepoved streljanja (kot aktivnosti) presegel svoja pooblastila. Kdo, kako in kje sme izvajati "civilno" (streljanje, ki se ne izvaja v okviru sestavov slovenske vojske ali policije) določa Zakon o orožju (ZOro-1). Nadzor nad tem vrši inšpektorat za notranje zadeve, pri čemer imajo njegovi inšpektorji poleg pooblastil po splošnih predpisih tudi pooblastilo, da preverjajo izpolnjevanje splošnih pogojev za posest ali promet z orožjem ter dejavnost strelišč po tem zakonu (80. člen ZOro-1). Prepoved streljanja lahko tako izreče le inšpektor za notranje zadeve, ne pa tudi kmetijski inšpektor. Glede na to, da z izpodbijano odločbo v obravnavani zadevi prvostopenjski organ ni izrekel prepovedi po ZOro-1, ampak prepoved uporabe kmetijskega zemljišča v nekmetijske namene, v zadevi ne gre za istovrstni ukrep, kot zmotno meni tožeča stranka. Drugostopenjska odločba na katero se v tožbi sklicuje tožeča stranka tako na odločitev v predmetni zadevi nima vpliva.

21. Neutemeljen je ugovor tožeče stranke, da je bilo z izpodbijano odločbo poseženo v njeno ustavno pravico do zasebne lastnine. Ustava RS zasebni lastnini ne daje absolutnega značaja in določa nekatere njene omejitve. Zaradi varstva kmetijskih zemljišč, kot omejene in za človeka nujno potrebne dobrine Ustava RS in na njeni podlagi sprejeti zakoni urejajo posebno varstvo kmetijskih zemljišč, zlasti najboljših kmetijskih zemljišč. Za zagotovitev tega varstva se na podlagi strokovnih izhodišč in pregleda zemljišč, kmetijska zemljišča razvrstijo glede na njihovo kakovost in pomembnost za kmetijsko proizvodnjo v prostorskih aktih države in občin. Navedeno je občina v svojih prostorskih aktih tudi storila tako, da je navedeno zemljišče predvidela le za kmetijsko proizvodnjo. Glede na to, da je parc. št. 990 k.o. ... po namenski rabi kmetijsko zemljišče, uvrščeno v območje najboljših kmetijskih zemljišč, je upoštevaje omejitve ZKZ in na nanjo nanašajoče prostorske zakonodaje, ukrep inšpektorja s katerim je omejil uporabo zemljišča zgolj v kmetijske namene sorazmeren. Gre za določene omejitve, v javnem interesu, ki so namenjene temu, da se najboljša kmetijska zemljišča uporabljajo v skladu z namensko rabo določeno s prostorskimi akti.

22. Neutemeljeno je tudi sklicevanje tožeče stranke na druge primere uporabe kmetijskih zemljišč za izvajanje športnega streljanja, oziroma za streljanje kot usposabljanje, preverjanje delovanja orožja oziroma tekmovanj v streljanju. Način uporabe zemljišč navedenih športnih strelišč namreč ni predmet odločanja v tem postopku. Tožeča stranka pa niti ne zatrjuje niti ne dokazuje, da bi bila dopustnost uporabe navedenih zemljišč za strelišča predmet odločanja v drugih inšpekcijskih postopkih v posledici tega pa tudi niso izkazane zatrjevane kršitve ustavnih pravic tožeče stranke. V ostalem delu sodišče sledi razlogom, ki so navedeni v izpodbijani odločbi in odločbi upravnega organa druge stopnje in se nanju sklicuje in jih v izogib ponavljanju ponovno ne navaja (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1).

23. Sodišče je iz vseh navedenih razlogov ugotovilo, da je izpodbijana odločba pravilna in na zakonu utemeljena, tožbeni ugotovi pa neutemeljeni, zato je tožbo v skladu s prvim odstvkom 63. člena ZUS-1 zavrnilo. V tožbi predlagana nova dejstva in dokazi tako listinski kot z zaslišanjem prič, ki se nanašajo predvsem na to, da se opravlja strelska dejavnost v drugih primerih na kmetijskih zemljiščih, niso dokazi, ki bi lahko vplivali na odločitev v zadevi, zato je sodišče v skladu z določbo 2. alineje drugega odstavka 59. čena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave na seji.

24. Ker je sodišče tožbo zavrnilo, tožeči stranki skladno s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1 ni prisodilo stroškov upravnega spora, saj v tem primeru vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

Zakon o kmetijskih zemljiščih (1996) - ZKZ  - člen 4, 107, 107-1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.