UPRS Sklep I U 1735/2018-18
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-08-22

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), mag. Damjan Gantar (poroč.), Liljana Polanec

dostop do informacij javnega značaja - začasna odredba - pogoji za izdajo začasne odredbe - težko popravljiva škoda - načelo sorazmernosti - zadržanje izvršitve odločbe

Izvršitev odločbe v zadevah dostopa do informacij javnega značaja zadrži zgolj tožba, vložena s strani organov, ne pa tožba, vložena s strani drugih udeležencev postopka. Sodišče je iz tega razloga ugodilo zahtevi za izdajo začasne odredbe, ker je izhajalo iz stališča, da ko so sporni podatki enkrat razkriti, se prejšnjega stanja ne da več vzpostaviti. S tem, ko je sodišče zadržalo izvršitev izpodbijanega akta, pomeni, da do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu drugostopenjski akt ne učinkuje. To pa pomeni, da do pravnomočnosti ostaja v veljavi prvostopenjski akt.

I. Zahtevi za izdajo začasne odredbe se ugodi in se izvršitev odločbe Informacijskega pooblaščenca št. 090-63/2018/6 z dne 20. 7. 2018 odloži do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu.

II. Odločitev o stroških zahteve za izdajo začasne odredbe si sodišče pridrži za končno odločitev.

1. Tožeča stranka je vložila tožbo, s katero izpodbija odločbo Informacijskega pooblaščenca št. 090-63/2018/6 z dne 20. 7. 2018. V tej odločbi je tožena stranka naložila Agenciji za komunikacijska omrežja in storitve Republike Slovenije, ki je bila prvostopenjski organ v tem postopku, da mora v roku 31 dni od vročitve te odločbe v elektronski obliki posredovati odločbi št. 38244-1/2017/19 in št. 38244-2/2017/29 prosilcu A. d.d., Ljubljana, na način, da je v obeh odločbah razvidno vse, razen določenih podatkov, ki so v nadaljevanju izreka izpodbijane odločbe podrobno opredeljeni. Odločila je tudi, da se zahteva stranskega udeleženca za povrnitev stroškov pritožbenega postopka zavrne in da v tem postopku posebni stroški niso nastali.

2. Tožeča stranka je skupaj s tožbo vložila tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe, s katero predlaga, naj sodišče odloži izvršitev izpodbijane odločbe do pravnomočne odločitve sodišča v tem upravnem sporu in da je tožena stranka dolžna povrniti stroške zahteve za izdajo začasne odredbe. V zahtevi za izdajo začasne odredbe navaja, da bi z izvršitvijo izpodbijane odločbe nastala težko popravljiva oziroma nenadomestljiva škoda, saj je tožena stranka z odločbo prvostopenjskemu organu naložila, da mora v 31. dneh prosilcu posredovati zahtevane informacije javnega značaja, v primeru razkritja zahtevanih odločb pa vzpostavitev prejšnjega stanja že po naravi stvari ne bi bila več mogoča. Ko je namreč informacija razkrita, njen umik ne bi bil več mogoč, ne glede na morebitno odpravo izpodbijane odločbe. Ker bi to pomenilo, da je sodno varstvo v upravnem sporu neučinkovito, se je v upravno-sodni praksi že ustalilo stališče, da se v tovrstnih zadevah zahtevam za izdajo začasne odredbe ugodi, pri čemer se tožeča stranka sklicuje na judikate upravnega in vrhovnega sodišča. Razkritje zahtevanih odločb lahko v konkretnem primeru odvrne zgolj izdaja začasne odredbe, ki učinkuje do izdaje pravnomočne odločitve sodišča v tem upravnem sporu. Takšno stališče dodatno utemeljuje tudi zakonska ureditev v Zakonu o informacijskem pooblaščencu. Zakonodajalec je določil, da ima tožba zavezanca zoper odločitve tožene stranke suspenzivni učinek. Umik enkrat razkritih podatkov kot informacij javnega značaja ni več mogoč. Tožeča stranka sicer ni zavezanec za dostop do informacij javnega značaja, vendar pa navedeno določilo kaže na to, kolikšen pomen je zakonodajalec dal vložitvi tožbe zoper odločbo tožene stranke v tovrstnih primerih. V konkretnem primeru bi bile posledice izvršitve izpodbijane odločbe hujše od tistih, ki jih za pravico javnosti do dostopa do informacij javnega značaja pomeni časovno omejeno zadržanje izvršitve izpodbijanega akta. V konkretnem primeru, če bi šlo za uspeh v upravnem sporu pred razkritjem odločb, ne bi bilo več mogoče vzpostaviti prejšnjega stanja. Če pa bi se zatrjevane nezakonitosti odločbe izkazale za neutemeljene, bi organ prosilcu zahtevani odločbi še vedno moral posredovati, vendar zgolj z manjšim časovnim zamikom. V konkretnem primeru je javnemu interesu zadoščeno že z objavo izreka zahtevanih odločb. Izpolnitev obveznosti za prosilca in drugo zainteresirano javnost predstavlja zgolj ekonomski interes.

3. Tožena stranka v odgovoru na zahtevo za izdajo začasne odredbe navaja, da tožeča stranka ni v zadostni meri opisala, da bi ji z izvršitvijo odločbe nastala težko popravljiva škoda. Tožeča stranka po njenem mnenju zgolj pavšalno navaja nastanek težko popravljive škode in se na splošno sklicuje na nastanek škode s citiranjem zakonskih določb. Vrhovno sodišče je v svojem sklepu št. X Ips 312/2015 z dne 29. 10. 2015 navedlo, da odločanje o začasni odredbi zahteva restriktiven pristop že zaradi narave postopka. Škoda mora biti resna in mora tožniku neposredno pretiti, odvrniti pa jo je mogoče samo z zadržanjem izvršitve akta. Tožeča stranka ne more izkazovati nastanka težko popravljive škode s sklicevanjem na ekonomski interes prosilca. Namen Zakona o dostopu do informacij javnega značaja je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravic fizičnih in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja. Tožeča stranka z osnovnimi postulati postopka dostopa do informacij javnega značaja ne more izkazovati težko popravljive škode. Tožena stranka predlaga, naj sodišče zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrne, tožeči stranki pa naloži, da sama krije stroške postopka, ki so nastali v zvezi s tem predlogom.

4. Sodišče je v postopek pritegnilo kot stranki z interesom tudi Agencijo za komunikacijska omrežja in storitve Republike Slovenije ter A. d.d.

5. Agencija za komunikacijska omrežja in storitve Republike Slovenije v odgovoru na tožbo navaja, da je potrebno določilo tretjega odstavka 10. člena Zakona o informacijskem pooblaščencu razlagati tako, da tudi v primeru, ko zoper odločbo Informacijskega pooblaščenca upravni spor sproži stranski udeleženec, na katerega se zahtevana informacija nanaša, vložitev tožbe ustvarja enake pravne posledice, kot če bi jo vložil organ. Glede na to, da je bila v konkretnem primeru zoper izpodbijano odločbo vložena tožba, le-ta še ni postala izvršljiva. Odločba lahko torej učinkuje šele po njeni pravnomočnosti. Potreba za izdajo začasne odredbe zato niti ni podana. V kolikor pa sodišče ne bi sledilo navedenemu stališču, pa ta stranka z interesom meni, da so razlogi za izdajo začasne odredbe izpolnjeni. Kot je odločilo že tudi Vrhovno sodišče RS (na primer sklep št. I Up 72/2016) javnega razkritja informacij kasneje ni več mogoče sanirati. S tem pa je pogoj težko popravljivo škode izpolnjen, saj upravni spor izgubi svoj smisel. V primeru ugoditve tožbe vzpostavitev pravnega razmerja, kot je bilo pred razkritjem zahtevanih informacij, ni več mogoča, tožnik pa je s tem izpostavljen nepopravljivi škodi. Prizadetost tožnika je s tem bistveno večja kot pa bi bila prizadetost prosilca v primeru, če se dostop do zahtevane informacije odloži do zaključka upravnega spora. Z nerazkritjem zahtevanih informacij pa tudi interes javnosti ne bo prizadet.

6. Stranka z interesom A. d.d. v odgovoru na zahtevo za izdajo začasne odredbe navaja, da tožeča stranka ni dovolj konkretizirala škode. Tožeče stranke, ki so s predlogom za začasno odredbo uspele, so temeljiteje opredelile nepopravljivo škodo. Sicer pa je izrek obeh zahtevanih odločb dejansko objavljen in je za razumevanje ter uporabo v praksi potrebno poznati obrazložitev, kar pa je mogoče le z vročitvijo celotne odločbe. Stranka z interesom predlaga, naj sodišče predlog za izdajo začasne odredbe zavrne.

7. Zahteva za izdajo začasne odredbe je utemeljena.

8. Na podlagi drugega odstavka 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče v skladu z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. Sodišče je pri svoji odločitvi, da zahtevi za izdajo začasne odredbe ugodi, izhajalo iz stališča, da ko so enkrat zahtevani podatki razkriti, vzpostavitev prejšnjega stanja ni več mogoča. Tudi če bi v upravnem sporu tožeča stranka uspela in bi bila odločba odpravljena in zadeva vrnjena toženi stranki v ponovno odločanje, si s tem tožeča stranka svojega položaja ne bi mogla več izboljšati, ker bi bili zahtevani podatki že razkriti. Sodno varstvo v upravnem sporu na ta način ne bi moglo biti več učinkovito. S tem pa bi bila kršena pravica tožeče stranke do sodnega varstva, kajti ta pravica se lahko uresničuje le pod pogojem, da je sodno varstvo učinkovito. Razen tega odložitev izvršitve izpodbijanega akta tudi ne nasprotuje javni koristi, saj če bi se izkazalo, da tožba ni utemeljena, bodo zahtevani podatki po pravnomočnosti odločbe postali dostopni.

9. Sodišče je pri svoji odločitvi upoštevalo tudi to, da v skladu s tretjim odstavkom 10. člena Zakona o informacijskem pooblaščencu velja, da če organ zoper odločbo Informacijskega pooblaščenca ni sprožil upravnega spora, je dolžan prosilcu skladno z odločbo Informacijskega pooblaščenca poslati zahtevani dokument, zadevo, dosje, register, evidenco ali dokumentarno gradivo, kar pomeni, da če je tožbo vložil organ, se izvršitev odločbe zadrži po samem zakonu. V obravnavanem primeru sicer tožeča stranka nima statusa organa, ampak stranskega udeleženca, zato tožba tožeče stranke sama po sebi ne zadrži izvršitve izpodbijane odločbe, vendar pa navedeno zakonsko določilo kaže na to, kolikšen pomen je dal zakonodajalec vložitvi tožbe v postopku dostopa do informacij javnega značaja, po mnenju sodišča nedvomno zaradi tega, ker se pri realizaciji take odločbe prejšnjega stanja ne da več vzpostaviti. Sodišče meni, da iz jezikovne razlage tretjega odstavka 10. člena Zakona o informacijskem pooblaščencu izhaja, da vložitev tožbe zadrži izvršitev odločbe Informacijskega pooblaščenca zgolj v primeru, če tožbo vloži prvostopenjski organ. V navedenem določilu je namreč določeno, da je organ dolžan prosilcu poslati zahtevani dokument, če zoper odločbo Informacijskega pooblaščenca ni sprožil upravnega spora. Torej izvršitev odločbe zadrži zgolj tožba, vložena s strani organov, ne pa tožba, vložena s strani drugih udeležencev postopka. Sodišče je iz tega razloga ugodilo zahtevi za izdajo začasne odredbe, ker je izhajalo iz stališča, da ko so sporni podatki enkrat razkriti, se prejšnjega stanja ne da več vzpostaviti. S tem, ko je sodišče zadržalo izvršitev izpodbijanega akta, pomeni, da do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu drugostopenjski akt ne učinkuje, to pa pomeni, da do pravnomočnosti ostaja v veljavi prvostopenjski akt.

10. Glede na zatrjevanja tožene stranke in stranke z interesom A. d.d., da tožeča stranka ni škode dovolj konkretizirala in da se na splošno sklicuje na nastanek škode, pa sodišče pripominja, da je škoda s strani tožeče stranke dovolj konkretizirana že s tem, ko je tožeča stranka pojasnila, da se prejšnjega stanja ne bi več dalo vzpostaviti, če bi prosilec enkrat dobil na vpogled dokumente v skladu z izpodbijano odločbo, saj bi v tem primeru ves sodni postopek izgubil svoj smisel. Tovrstno škodo, torej škodo zaradi posega v pravico do učinkovitega sodnega varstva, pa je tožeča stranka dovolj konkretno pojasnila. Tudi če se zahtevani upravni odločbi, ki sta predmet presoje utemeljenosti zahteve po Zakonu o dostopu do informacij javnega značaja, že izvršujeta in če sta izreka že objavljena, to ne vpliva na dejstvo, da če bi se odločbi v celoti že sedaj razkrili, bi bilo sodno varstvo v tem upravnem sporu neučinkovito.

11. Na podlagi navedenega sodišče ugotavlja, da je tožeča stranka izkazala pogoje, določene v drugem odstavku 32. člena ZUS-1 in je zato njeni zahtevi za izdajo začasne odredbe ugodilo.

12. Tožeča stranka v zvezi z zahtevo za izdajo začasne odredbe uveljavlja tudi stroške. Vsi stroški, ki so nastali v zvezi s predlogom za izdajo začasne odredbe, so del stroškov upravnega spora, in o tem, kdo bo nosil stroške upravnega spora, vključno s stroški, nastalimi v zvezi s predlogom za izdajo začasne odredbe, bo lahko sodišče odločilo šele, ko bo znan končni uspeh strank v postopku v tej zadevi. Iz navedenih razlogov bo sodišče o vseh stroških postopka odločalo ob izdaji končne odločbe.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32, 32/2

Zakon o Informacijskem pooblaščencu (2005) - ZInfP  - člen 10, 10/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.