UPRS sodba I U 947/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-11-24

odmera davka v posebnih primerih - davčni inšpekcijski nadzor - zahteva za ustavitev postopka - upravičeni predlagatelj - zavrženje zahteve

Določba 2. točke prvega odstavka 129. člena ZUP upravnemu organu nalaga, da najprej preizkusi zahtevo in jo s sklepom zavrže, če vlagatelj v vlogi kakšne svoje pravice ali pravne koristi ne uveljavlja, oziroma če po tem zakonu ne more biti stranka. Inšpekcijski postopek, ki teče po uradni dolžnosti, lahko v skladu z zakonom ustavi le organ, ki ga je začel. Ni pa ga mogoče ustaviti na zahtevo stranke. Postopek se vodi po uradni dolžnosti zaradi zaščite javnega interesa, ne pa interesa posameznika, v konkretnem primeru tožnice.

II. Vsaka stranka nosi svoje stroške upravnega spora.

1. Z izpodbijanim sklepom je Generalni finančni urad zahtevo zavezanke za davek za ustavitev postopka davčnega inšpekcijskega nadzora z dne 23. 2. 2015 zavrgel. V obrazložitvi pojasnjuje, da Finančna uprava Republike Slovenije pri zavezanki za davek opravlja davčni inšpekcijski nadzor davka od nenapovedanih dohodkov po 68.a členu Zakona o davčnem postopku (v nadaljevanju ZDavP-2) za obdobje od 1. 1. 2006 do 31. 12. 2013. Dne 7. 11. 2014 je bil zavezanki vročen tudi sklep o začetku inšpekcijskega nadzora. V nadaljevanju pojasnjuje, da je organ postopek uvedel po uradni dolžnosti v skladu z 72. členom ZDavP-2. Prav tako Zakon o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) v 126. členu določa, da pristojni organ začne postopek po uradni dolžnosti, če tako določa zakon ali na zakonu temelječ predpis. V skladu z izrecno določbo četrtega odstavka 135. člena ZUP lahko organ ustavi postopek, če se je ta začel po uradni dolžnosti v primeru, če niso izpolnjeni pogoji za njegovo vodenje oziroma, če organ glede na okoliščine presodi, da ni več javnega interesa za njegovo nadaljevanje. Ena od procesnih predpostavk je ali ima zavezanec za davek kot stranka v postopku pravico zahtevati ustavitev upravnega postopka, ki je bil uveden po uradni dolžnosti. Davčni organ ugotavlja, da ima to pravico v konkretnem primeru samo davčni organ. Inšpekcijskega postopka, ki teče po uradni dolžnosti, tako ni mogoče ustaviti na zahtevo stranke: Zato je zahtevo za ustavitev postopka tožnice v zadevi davčno inšpekcijskega nadzora zavrgel.

2. Ministrstvo za finance je s svojo odločbo št. DT-499-21-38/2015-2 z dne 18. 5. 2015 pritožbo tožnice zoper izpodbijani sklep kot neutemeljeno zavrnilo. Pojasnjuje, da je bil zoper zavezanko za davek s sklepom uveden inšpekcijski postopek na podlagi 70. člena ZDavP-2 v povezavi z 68.a členom omenjenega zakona, zoper katerega pa ni pritožbe. Poudarja, da je zmotno mnenje pritožnice, da lahko zahteva, da se postopek, ki ga je davčni organ začel po uradni dolžnosti, ustavi na njeno zahtevo. Ne ZUP ne ZDavP-2 kot tudi ne Zakon o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN) ne predvidevajo, da bi lahko stranka zahtevala od organa, da naj ustavi postopek začet po uradni dolžnosti. Tak postopek se ustavi le v primeru, če organ presodi, da ga je potrebno ustaviti. Odločitev prvostopnega organa o zavrženju pritožničine zahteve je zato pravilna.

3. Tožeča stranka vlaga tožbo v tem upravnem sporu iz vseh razlogov iz prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Pojasnjuje, da ji je bil dne 7. 11. 2014 vročen sklep o davčnem inšpekcijskem nadzoru po 68.a členu ZDavP-2 za obdobje od 1. 1. 2006 do 31. 12. 2013. V nadaljevanju je 20. 2. 2015 podala zahtevo za ustavitev davčno inšpekcijskega postopka (v nadaljevanju DIN), saj meni, da že samo vodenje postopka pri tožnici pomeni grobo kršitev tožničinih ustavnih in konvencijskih pravic. V nadaljevanju se sklicuje na četrti odstavek 135. člena ZUP. Poudarja da je tudi v skladu s sodno prakso tega sodišča, da mora organ v primeru, če ugotovi, da ni potrebe oziroma pogojev za nadaljevanje postopka, tega izrecno ustaviti s sklepom. Iz ZUP-a ne izhaja nikakršna omejitev, o kateri bi upravni organ po določbi četrtega odstavka 135. člen lahko ravnal zgolj po lastni presoji, ne pa na zahtevo stranke. Četrti odstavek 135. člena ZUP ne pomeni, da se upravni organ do strankine zahteve za ustavitev postopka ni dolžan opredeljevati in je tudi vsebinsko obravnavati. Takšno dolžnost upravnega organa namreč izhaja iz pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave, ki zagotavlja minimalna procesna jamstva posameznika v postopku. Upravni  postopek terja tudi seznanitev osebe o katerih pravicah in dolžnosti ali pravnih interesih odloča upravni organ, o čemer se je izreklo tudi že Ustavno sodišče. Meni, da bi bilo nujno, da se upravni organ do navedb tožnice opredeli že v fazi postopka izvajanja DIN. Prvostopni davčni organ v izpodbijanem sklepu ni ugotavljal in se posledično do dolžničinih navedb glede neustavnosti določbe 68.a člena ZDavP-2 ter navedb glede kršitev ustavnih in konvencijskih pravic tožnice, sploh ni opredelil. Tožnica ni zatrjevala, da ima pravico doseči samo ustavitev postopka DIN pač pa, da bi se moral prvostopni organ do njenih navedb opredeliti in vsebinsko odločati o njeni zahtevi.

4. V nadaljevanju pojasnjuje, da pomeni določba 68.a člena ZDavP-2 kršitev prepovedi retroaktivnosti iz 155. člena Ustave, kar podrobneje obrazlaga. Za presojo ali gre v konkretni zadevi za retroaktivno uporabo ali učinkovanje zakona, ne more biti odločilno, ali je zakon že pred uveljavitvijo novele ZDavP-2G omogočal odmero davkov od nenapovedanih dohodkov, temveč okoliščina, ali so davčni zavezanci s takšnimi pravni posledicami, kot jih prinaša določba 68.a člena ZDavP-2, mogli računati že pred uveljavitvijo omenjene novele, torej pri pridobivanju dohodkov pred 1. 1. 2004. Prepoved povratne veljave mora zakonodajalec še posebej upoštevati na davčnem področju, kar je v svoji odločbi opozorilo tudi že Ustavno sodišče. V zakonodajnem postopku tudi ni bila zatrjevana ali ugotovljena kakršnakoli javna korist, ki bi utemeljevala povratno učinkovanje omenjenega predpisa. Meni, da vodenje postopkov v konkretni zadevi pomeni kršitev pravic tožnice, ki so zagotovljene s Konvencijo Sveta Evrope o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Meni tudi, da so določbe 68.a člena ZDavP-2 kaznovalne pravne narave ter s tem povezan neustavni inštitut odmere davka od nenapovedanih dohodkov. Pojasnjuje tudi, da je po njenem 68.a člen ZDavP-2 neskladen z 2. in 14. členom Ustave, kar prav tako podrobneje navede. Obrazlaga tudi neskladnost določbe 68.a člena ZDavP-2 s 37. členom Ustave in 1. členom Prvega protokola h Konvenciji. Meni še, da obdavčitev po precej višji davčni stopnji kot je bila v veljavi, ko je bil sporni dohodek ustvarjen, lahko argumentirano štejemo za nerazumen poseg v pričakovanja, ki so varovana s členom 1 Protokola številka 1. Navaja, da je določba 68.a člena ZDavP-2 v neskladju z Ustavo in Konvencijo. Vodenje postopka DIN za odmero davka od nenapovedanih dohodkov pa v konkretnem primeru zoper tožnico pomeni kršitev njenih temeljnih človekovih pravic, predvsem pa tudi kršitev načela prepovedi retroaktivnosti iz 28. in 155. člena Ustave.

5. Glede na povedano sodišču predlaga, da njeni tožbi ugodi tako, da izpodbijani sklep spremeni tako, da se zahtevi zavezanke za ustavitev postopka davčnega inšpekcijskega nadzora ugodi in se sporni davčni inšpekcijski nadzor zoper tožnico, uveden s sklepom z dne 6. 11. 2014, ustavi. Podrejeno naj se izpodbijani sklep odpravi in zadeva vrne v ponovni postopek prvostopnemu davčnemu organu. V vsakem primeru pa naj tožena stranka povrne tožeči stranki nastale stroške upravnega spora skupaj s pripadki vred.

6. Tožena stranka v odgovoru na tožbo sodišču sporoča, da tožnica v tožbi navaja enake razloge, kot jih je navajala v pritožbi. Zato je bilo nanje v drugostopni odločbi že odgovorjeno. Sodišču tako predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

7. Sodišče je na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1 v zadevi odločilo brez glavne obravnave. V tem upravnem sporu je odločilo po sodnici posameznici v skladu z 2. alinejo drugega odstavka 13. člena ZUS-1.

9. V danem primeru je sporno, ali je zahteva tožnice za ustavitev postopka davčnega inšpekcijskega nadzora davka od nenapovedanih dohodkov zoper njo po 68.a členu ZDavP-2 za obdobje od 1. 1. 2006 do 31. 12. 2013 dovoljena. V primeru namreč, da jo je podala upravičena oseba, je davčni organ njeno zahtevo dolžan presojati tudi po vsebini. V primeru da tožnica statusa upravičene osebe nima, pa odpade tudi potreba, da bi se davčni organ ukvarjal še z vsebino podane zahteve.

10. V zadevi ni sporno, da se je davčni inšpekcijski nadzor zoper tožnico po sklepu prvostopnega davčnega organa z dne 6. 11. 2014 začel po uradni dolžnosti v smislu 72. člena ZDavP-2. Določba 2. točke prvega odstavka 129. člena ZUP upravnemu organu nalaga, da najprej preizkusi zahtevo in jo s sklepom zavrže, če vlagatelj v vlogi kakšne svoje pravice ali pravne koristi ne uveljavlja, oziroma če po tem zakonu ne more biti stranka. Inšpekcijski postopek, ki teče po uradni dolžnosti, lahko v skladu z zakonom ustavi le organ, ki ga je začel. Ni pa ga mogoče ustaviti na zahtevo stranke. Postopek se vodi po uradni dolžnosti zaradi zaščite javnega interesa, ne pa interesa posameznika, v konkretnem primeru tožnice. Tožnica tako ne uveljavlja svoje pravice, temveč pravico davčnega organa, da v določenih primerih ustavi davčni postopek. Če pa tožnica s svojo zahtevo sploh ne more doseči ustavitve postopka, pa tudi ni potrebe in podlage, da bi se davčni organ ukvarjal z vprašanjem, kaj bi bilo v primeru, če bi to pravico imela. Davčni postopki se zaradi dejavnosti pobiranja davkov vodijo v javnem interesu in so zato začeti in zaključeni po uradni dolžnosti.

11. Tožbeni ugovori, ki se tičejo zatrjevanih kršitev ustavnih in konvencijskih pravic tožnice, so glede na zgoraj navedeno pravno neupoštevni v tem upravnem sporu. Kot ugotovljeno, je v obravnavani zadevi odločilno zgolj, ali je postopek, začet po uradni dolžnosti, dopustno ustaviti na zahtevo stranke zoper katero se tak postopek vodi, oziroma ali ima tožnica pravico preprečiti postopek, za katerega je upravni organ ugotovil, da je v javnem interesu, da se ga vodi.

12. Po povedanem je sodišče na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 tožbo kot neutemeljeno zavrnilo, potem ko je ugotovilo, da tudi ni prišlo do nepravilnosti v postopku, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti.

13. Izrek o stroških upravnega spora temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1.

ZDavP-2 člen 68a, 70, 72. ZUP člen 126, 129, 129/1, 129/1-2, 135, 135/4.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.