UPRS sodba III U 336/2016
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-11-25

Jasna Šegan (preds.), Valentina Rustja (poroč.), Andrej Orel

javni razpis - nepovratne finančne vzpodbude za zamenjavo kurilnih naprav - razpisi pogoji - načelo enakosti

Namen, ki ga zasleduje javni razpis, je zmanjšanje prekomerne onesnaženosti zraka z delci PM10 in s tem izboljšanje kakovosti zunanjega zraka. Takšen namen je skladen z določbo drugega odstavka 128. člena ZVO-1. Pogoj, da se finančne spodbude dodeljujejo za stavbe na območju tistih občin, za katere je sprejet ustrezen odlok o načrtu za kakovost zraka, je usklajen z navedenim ciljem. Navedbe, s katerimi tožnica uveljavlja očitek, da so območja, ki so zaradi prekomerne onesnaženosti zunanjega zraka z delci PM10 uvrščena v razred največje obremenjenosti, določena arbitrarno oziroma da gre pri tem za napake države in toženke, so (pre)splošne in že zato odločitve ne morejo spremeniti.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je toženka zavrnila vlogo tožnice za pridobitev nepovratne finančne spodbude za ukrep A - nova kurilna naprava na lesno biomaso, ki bo priklopljena na centralno ogrevanje, in odločila še, da v tem postopku posebni stroški niso nastali.

2. Iz uvoda in obrazložitve odločbe izhaja, da je tožnica oddala vlogo na javni poziv 36SUB-SOCOB15 Nepovratne finančne spodbude socialno šibkim občanom za zamenjavo starih kurilnih naprav na trdna goriva z novimi kurilnimi napravami na lesno biomaso v stanovanjskih stavbah na območju občin s sprejetim Odlokom o načrtu za kakovost zraka (v nadaljevanju javni poziv), za zgoraj navedeni ukrep. Po prvem odstavku 1. točke javnega poziva so njegov predmet nepovratne finančne spodbude za zamenjavo opisanih kurilnih naprav v stanovanjskih stavbah na območju Mestne občine Celje, Občine Hrastnik, Mestne občine Kranj, Mestne občine Ljubljana, Mestne občine Maribor, Mestne občine Murska Sobota, Mestne občine Novo Mesto, Občine Trbovlje in Občine Zagorje, ki so skladno z Uredbo o kakovosti zunanjega zraka (v nadaljevanju Uredba), Odredbo o določitvi območja in razvrstitvi območij, aglomeracij in podobmočij glede na onesnaženost zunanjega zraka (v nadaljevanju Odredba) in Sklepom o določitvi podobmočij zaradi upravljanja s kakovostjo zunanjega zraka (v nadaljevanju Sklep) zaradi prekomerne onesnaženosti zunanjega zraka z delci PM10 uvrščene v razred največje obremenjenosti in imajo sprejet odlok o načrtu za kakovost zraka. Tožnica je v vlogi navedla, da bo naložba izvedena v stavbi na naslovu ..., ki stoji na parc. št. 1767/1 k.o. ... Tudi iz podatkov prostorskega portala Geodetske uprave RS izhaja, da stavba leži na navedeni parceli k.o. ..., to pa je na območju občine Koper in tako ne sodi v območje, ki ga določa javni poziv.

3. Toženka poudarja, da je pri odločanju vezana na načelo zakonitosti iz 6. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Zakon o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1) v 128. členu določa, da se v okviru državnega proračuna kot proračunski sklad ustanovi Sklad za podnebne spremembe (v nadaljevanju Sklad), katerega namen je sofinanciranje ukrepov za blaženje in prilagajanje posledicam podnebnih sprememb. V skladu s Programom porabe sredstev tega Sklada v letih 2015 in 2016 z dne 14. 5. 2015, ki ga je sprejela Vlada RS, ter Programom porabe sredstev Sklada v letu 2016, ki je priloga Odloka o Programu porabe sredstev Sklada za podnebne spremembe v letu 2016, so upravičeni nameni porabe sredstev Sklada opredeljeni predvsem na podlagi prioritet Operativnega programa zmanjšanja emisij toplogrednih plinov do leta 2020 z ozirom na leto 2030, ki ga je Vlada RS sprejela decembra 2014 in ki pomeni izvedbeni načrt ukrepov za doseganje pravno obvezujočega cilja RS za zmanjšanje emisij toplogrednih plinov do leta 2020 iz t.i. podnebno energetskega paketa po Odločbi 2009/406/ES. V obeh Programih je določeno, da je za sofinanciranje zadevnega ukrepa, med drugim, potrebno, da se gospodinjstvo nahaja na območju, za katero je bil sprejet odlok o načrtu za kakovost zraka in kjer ni možnosti priklopa na sistem daljinskega ogrevanja ali na plinovod. Območje občine Koper nima sprejetega takšnega odloka, prav tako ni bilo določeno kot podobmočje v Sklepu, s katerim je bil določen obseg podobmočij glede obremenjenosti zraka zaradi onesnaženosti s PM10 na podlagi ocene o kakovosti zunanjega zraka in ocene o obsegu območja za učinkovito izvajanje ukrepov za izboljšanje kakovosti zunanjega zraka ter na podlagi izhodišč za opredelitev območij degradiranega okolja zaradi onesnaženosti zraka s PM10 iz operativnega programa, ki ureja varstvo zunanjega zraka pred onesnaževanjem s PM10. Glede na vse navedeno pogoji za dodelitev zaprošene finančne spodbude po tem javnem pozivu niso izpolnjeni.

4. Tožnica zoper navedeno odločbo vlaga tožbo v upravnem sporu. Ugovarja, da so bile v postopku izdaje odločbe zagrešene bistvene kršitve pravil postopka in da niso bila ugotovljena vsa za odločitev pomembna dejstva in okoliščine. Poudarja, da je podala popolno vlogo na javni poziv. Ne strinja se s stališčem, da občani iz občine Koper ne morejo kandidirati za sredstva po tem javnem pozivu, saj je njegov prvi namen, da se državljanom šibkega finančnega stanja omogoči zamenjavo kurilne naprave z okolju prijazno, učinkovitejšo, toženka pa mora vsem zagotoviti enak dostop do sredstev. Po 14. členu Ustave smo namreč vsi enaki pred zakonom. Kar je storila toženka, Vlada RS ali kdor je javni poziv razpisal, pomeni kršitev petega odstavka 15. člena in 50. člena Ustave. Diskriminatorno se izključuje občane občine Koper, češ da ni enako onesnažena kot občina Celje, kar je neresnično in pavšalno, meritve so relativne, onesnažena je celotna Slovenija; že iz javno dostopnih informacij in javnih medijev izhaja, da je občina Koper še kako onesnažena z delci PM10, ... pa ležijo le 16 km od Luke in rafinerije Trst ter 8 km od Luke Koper. Upoštevati je treba naseljenost v občinah, pa prideš do enake onesnaženosti.

5. Pogojev po javnem pozivu občani iz drugih občin glede na sredstva, ki so toženki ostala na razpolago, očitno niso izpolnjevali, kar bi toženka morala upoštevati in ob širši teleološki presoji ugotoviti, da je tožnica upravičena do sredstev. Glavni pogoj, da je prejemnica denarne socialne pomoči in solastnica hiše, namreč tožnica izpolnjuje. Izgovarjanje toženke na neizpolnjevanje enega, vprašljivega pogoja je nesprejemljivo. Zato je izpodbijana odločba pomanjkljiva, nezakonita in protiustavna. Evropsko sodišče za človekove pravice je v sodbi z dne 28. 6. 2016 v zadevi Radomilja and others v. Croatia (št. 37685/10) poudarilo, da napaka države ali javnega sklada ne more iti v škodo državljanom. V javni poziv nekdo po subjektivni presoji onesnaženosti ni vključil vseh občin, čeprav bi jih moral, zato je poziv diskriminatoren. Z vgradnjo nove kurilne naprave bi si tožnica zagotovila okolju prijaznejšo, varčnejšo in tudi najcenejšo varianto zimske kurjave; brez te naprave je resno ogrožen njen dostop do gretja kot primarne potrebe življenjskega pomena. Z opisanim protipravnim ravnanjem je oškodovana za investicijo v znesku 9.550,59 EUR. V dokaz njenih navedb naj se pridobi zadevni spis toženke.

6. Tožnica sodišču predlaga, da tožbi ugodi in razsodi, da se izpodbijana odločba odpravi in spremeni tako, da se ugodi tožbi tožnice, da je upravičena do investicije 9.550,59 EUR, (oziroma podrejeno) da je toženka tožnici dolžna izplačati neizplačano investicijo v obliki materialne odškodnine v višini 9.550,00 EUR, z zakonskimi zamudnimi obrestmi od prvega dne po poteku 8-dnevnega izpolnitvenega roka do plačila. Uveljavlja tudi, naj se toženki - pri čemer gre glede na vsebino zahteve verjetno za pisno pomoto in je mišljeno tožnici - povrnejo s tožbo nastali materialni stroški v višini 10,00 EUR, s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

7. Toženka, ki je sodišču predložila spise zadeve, v odgovoru na tožbo poudarja, da vloga tožnice ne ustreza določbam javnega poziva, in pri tem ponavlja razloge  izpodbijane odločbe. Glede na tožbene ugovore dodaja, da so pravna podlaga javnega poziva 144. člen in prvi odstavek 146.d člena ZVO-1, Splošni pogoji poslovanja toženke, št. 0141-1/2010-5, že omenjena Programa porabe sredstev Sklada za podnebne spremembe, rebalans poslovnega in finančnega načrta toženke za leto 2015, potrjen s strani Vlade RS s sklepom, št. 47602-8/2015/12 z dne 28. 5. 2015, ter Pogodba, št. 2550-15-311000 o izvajanju ukrepov Programa porabe sredstev Sklada za podnebne spremembe v letu 2015 z dne 3. 6. 2015. V zvezi s tem izpostavlja še določbo četrtega odstavka 144. člena ZVO-1. Oporeka navedbi tožnice, da je podala popolno vlogo, saj je bila v postopku opozorjena, da ni predložila gradbenega dovoljenja za stavbo ter da iz predloženih fotografij ni mogoče oceniti, ali bo zamenjala kurilno napravo na trdna goriva. Tudi če bi izpolnjevala vse pogoje iz javnega poziva, po le-tem tožnica ne bi bila upravičena do sredstev v višini 9.550,59 EUR, saj višina nepovratne finančne spodbude za takšno kurilno napravo ne more znašati več kot 8.000 EUR. Toženka dodaja, da v zadevi ni izkazana materialna škoda in da to sodišče ni pristojno odločati o odškodnini. Predlaga, da sodišče tožbeni zahtevek zavrne in tožnici naloži plačilo pravdnih stroškov toženke z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

8. Tožnica v nadaljnji vlogi vztraja, da je izpodbijana odločitev toženke oziroma njena razlaga, ki območje občine Koper izključuje iz javnega poziva, arbitrarna, v nasprotju s predpisi in razpisnimi pogoji. Niti Ministrstvo za okolje niti Vlada RS niti zakonodajalec toženki ni naročil, naj občino Koper izključi, ampak je to storila toženka sama, na podlagi svojih mnenj. Tožnica ne ve, zakaj ni meritev za občino Koper; tudi če jih ni, pa ji napake uradnih oseb ne morejo iti v škodo. Toženka si izmišljuje nove razloge o pomanjkljivosti tožničine vloge, ki jih v izpodbijani odločbi ni navedla. Očitno skuša storiti vse, da bi tožnici onemogočila dostop do naložbe, zato naj se ji zadeva ne vrača v nov postopek, ampak naj sodišče tožbi ugodi in tožnici prizna tudi plačilo odškodnine, saj je pristojno odločati tudi o tem.

10. Z odločbo, izpodbijano v tem upravnem sporu, je bilo odločeno o vlogi, ki jo je tožnica oddala na javni poziv toženke, št. 36SUB-SOCOB15, objavljen v Uradnem listu RS, št. 107/2015 z dne 31. 12. 2015, in sicer je z vlogo uveljavljala pridobitev nepovratne finančne spodbude za ukrep A - nova kurilna naprava na lesno biomaso, ki bo priklopljena na centralno ogrevanje. Kot je bilo ugotovljeno v upravnem postopku in česar tožnica ne prereka, stavba, v kateri naj bi se ta naložba izvedla, leži na parc. št. 1767/1 k.o. ... in s tem na območju občine Koper. Ob takem dejanskem stanju je toženka vlogo tožnice utemeljeno zavrnila. Javni poziv namreč v prvem odstavku 1. točke povsem jasno določa, da so njegov predmet nepovratne finančne spodbude socialno šibkim občanom za zamenjavo starih kurilnih naprav na trdna goriva z novimi kurilnimi napravami na lesno biomaso v stanovanjskih stavbah na območju Mestne občine Celje, Občine Hrastnik, Mestne občine Kranj, Mestne občine Ljubljana, Mestne občine Maribor, Mestne občine Murska Sobota, Mestne občine Novo Mesto, Občine Trbovlje in Občine Zagorje, ki so skladno z Uredbo, Odredbo in Sklepom zaradi prekomerne onesnaženosti zunanjega zraka z delci PM10 uvrščene v razred največje obremenjenosti in imajo sprejet odlok o načrtu za kakovost zraka. Občine Koper med navedenimi občinami ni. Toženka zato ni imela podlage, da bi vlogi tožnice, mimo javnega poziva, ugodila. Kot pravilno poudarja, je pri odločanju vezana na načelo zakonitosti in s tem na določbe javnega poziva.

11. Ugovori, s katerimi tožnica zatrjuje, da je pogoj, ki izhaja iz navedene določbe javnega poziva arbitraren oziroma diskriminatoren ter zato protiustaven, za drugačno odločitev v zadevi ne zadoščajo. Toženka je že v izpodbijani odločbi primerno pojasnila pravno podlago, na kateri temelji javni poziv. Tem, pa tudi  ostalim razlogom izpodbijane odločbe sodišče lahko sledi, zato jih ponovno v celoti ne navaja (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). Glede predpisov, na katere se sklicuje za tožnico sporna določba prvega odstavka 1. točke javnega poziva, le še dodaja, da je Uredbo sprejela Vlada RS na podlagi prvega in petega odstavka 23. člena ZVO-1, Odredbo minister za okolje in prostor na podlagi tretjega odstavka 23. člena ZVO-1 v zvezi s četrtim odstavkom 5. člena in drugim odstavkom 6. člena Uredbe, Sklep pa Vlada RS na podlagi prvega odstavka 4. člena Uredbe. Javni poziv je torej utemeljen na zakonu in na njegovi podlagi sprejetih podzakonskih predpisih. Namen, ki ga zasleduje, je zmanjšanje prekomerne onesnaženosti zraka z delci PM10 in s tem izboljšanje kakovosti zunanjega zraka (glej tretji odstavek 1. točke javnega poziva). Takšen namen je skladen z določbo drugega odstavka 128. člena ZVO-1. Pogoj, da se finančne spodbude dodeljujejo za stavbe na območju tistih občin, za katere je sprejet ustrezen odlok o načrtu za kakovost zraka, je usklajen z navedenim ciljem. Navedbe, s katerimi tožnica uveljavlja očitek, da so območja, ki so zaradi prekomerne onesnaženosti zunanjega zraka z delci PM10 uvrščena v razred največje obremenjenosti, določena arbitrarno oziroma da gre pri tem za napake države in toženke, so (pre)splošne in že zato odločitve ne morejo spremeniti. V zvezi s tem sodišče dodaja še, da skladnost predpisa z ugotovitvami različnih strok načeloma ne more biti predmet (ustavno)sodne presoje in da je tudi sicer po ustaljeni sodni praksi, kadar gre za strokovno-tehnična vprašanja, presoja v upravnem sporu zadržana ter se omejuje na očitno nerazumnost odločitve, o kateri pa glede na povedano ni mogoče govoriti.

12. Kot neutemeljeno sodišče zavrača tudi sklicevanje tožnice na kršitve določb Ustave. O kršitvi načela enakosti iz 14. člena Ustave je mogoče govoriti le takrat, kadar se enaki položaji obravnavajo različno. Glede na okoljevarstveni namen, ki se zasleduje z javnim pozivom, položaja prejemnikov denarne socialne pomoči - so/lastnikov stavb na območjih občin, ki zaradi prekomerne onesnaženosti zunanjega zraka z delci PM10 niso uvrščene v razred največje obremenjenosti in za katere ni sprejet odlok o načrtu za kakovost zraka, ni mogoče enačiti s položajem takšnih oseb na območjih tistih občin, ki so zaradi prekomerne onesnaženosti zunanjega zraka z delci PM10 uvrščene v razred največje obremenjenosti in za katere je sprejet odlok o načrtu za kakovost zraka. Po navedenem odločitve ne more spremeniti niti splošno sklicevanje na pravico do socialne varnosti iz 50. člena Ustave. Peti odstavek 15. člena Ustave določa, da nobene človekove pravice ali temeljne svoboščine, urejene v pravnih aktih, ki veljajo v Sloveniji, ni dopustno omejevati z izgovorom, da je ta ustava ne priznava ali da jo priznava v manjši meri. Da oziroma v čem bi bila ta določba relevantna za obravnavani primer, iz navedb tožnice in okoliščin zadeve ne izhaja.

13. Ker odločbo o zavrnitvi tožničine vloge utemeljuje že ugotovitev, da se stavba, kjer naj bi se izvedla naložba, ne nahaja na območju iz prvega odstavka 1. točke javnega poziva, navedbe strank, ki se nanašajo na nadaljnje pogoje iz javnega poziva oziroma na ne/popolnost tožničine vloge, niso pomembne. Glede na pravilno odločitev o zavrnitvi vloge prav tako niso pomembne navedbe o maksimalni možni višini nepovratne finančne spodbude.

14. Utemeljeni niso niti tožbeni ugovori o bistvenih kršitvah pravil postopka. Tožnica je bila pred izdajo odločbe seznanjena z ugotovitvami toženke in je imela možnost, da se izjavi o dejstvih in dokazih, pomembnih za odločitev. Obrazložitev odločbe omogoča njen preizkus.

15. Kot izhaja iz povedanega, je bil postopek pred izdajo odločbe pravilen, izpodbijana odločba je pravilna ter ima podlago v zakonu in na njegovi podlagi izdanih predpisih in aktih, tožbeni ugovori pa niso utemeljeni. Sodišče je zato tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

16. V zvezi z zahtevkom za izplačilo neodobrene investicije v obliki materialne odškodnine s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi je iz vsebine tožbe mogoče razbrati, da ga tožnica uveljavlja v smislu povračila škode, ki naj bi ji nastala zaradi (zavrnilne) izpodbijane odločbe (prim. drugi odstavek 7. člena ZUS-1). V skladu s prvim odstavkom 67. člena ZUS-1 sodišče odloči o tožnikovem zahtevku, da se mu povrne škoda, le s sodbo, s katero odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnika po 65. členu ZUS-1, to je tedaj, ko tožbi ugodi tako, da izpodbijani upravni akt odpravi in s sodbo samo odloči o stvari. Glede na navedeno in sprejeto odločitev o zavrnitvi tožbe podlage za odločanje o zahtevku za povrnitev škode v obravnavanem primeru ni.

17. Sodišče je v upravnem sporu odločilo brez glavne obravnave in izvajanja dokazov (drugi odstavek 51. člena ter prvi odstavek 59. člena ZUS-1). Dejstva, ki so glede na zavzeta stališča sodišča o uporabi materialnega prava pomembna za odločitev, so bila na podlagi pravilno presojenih listin upravnega spisa pravilno ugotovljena že v upravnem postopku. Tožnica jih konkretizirano niti ne prereka. V tožbi pa tudi ni predlagala novih dokazov, ki bi lahko vplivali na odločitev.

18. Odločitev o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, ko sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.