UPRS sodba I U 484/2016
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-10-11

mag. Slavica Ivanović Koca (preds.), Adriana Hribar Milič (poroč.), Bojana Prezelj Trampuž

javni razpis - sofinanciranje iz javnih sredstev - obrazložitev odločbe - bistvena kršitev pravil postopka

Obrazložitev izpodbijanega sklepa mora biti povsem konkretna z navedbo konkretnih razlogov, ki so narekovali sprejeto odločitev. Vsebovati mora ugotovitev dejanskega stanja, dokaze, na katere je le-to oprto, razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, navedbo določb predpisov, na katere se opira odločitev, razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločitev in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno zahtevku stranke (prvi odstavek 214. člena ZUP).

I. Tožbi se ugodi, sklep Ministrstva za kulturo 6110-6/2016/2 z dne 3. 3. 2016 se odpravi in zadeva vrne temu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka roka do plačila z zneski zamudnih obresti.

1. Z izpodbijanim sklepom je Ministrstvo za kulturo na podlagi 117. člena Zakona o uresničevanju javnega interesa za kulturo (v nadaljevanju ZUJIK) in prvega odstavka 10. člena Pravilnika o izvedbi javnega poziva in javnega razpisa za izbiro kulturnih programov in kulturnih objektov (v nadaljevanju Pravilnik) zavrglo vlogo tožnika na projektni razpis z oznako JPR-2UPR-2016/17 (v nadaljevanju Javni razpis) na projektni sklop „Spodbuda avtorski ustvarjalnosti“. Tožnik je v roku podal vlogo na Javni razpis, objavljen v Uradnem listu RS, št.  98/2015 z dne 18. 12. 2015. Toženka navaja splošne pogoje, ki jih morajo subjekti izpolnjevati za uspešno kandidiranje na Javni razpis in so navedeni v točki 6.1. Splošni pogoji ter posebne pogoje, ki so navedeni v točki 6.2.1. Razpisno področje: Spodbuda avtorski ustvarjalnosti. V slednji je v podtočki 4 navedeno, da zaprošena vsota za izvedbo projekta ne sme presegati 70 % celotne vrednosti projekta in obenem ne sme presegati 25.000,00 EUR na letni ravni. V postopku pregleda tožnikove vloge pa je bilo ugotovljeno, da ne ustreza določilom 4. podtočke pogojev točke 6.2.1. razpisnega besedila. Iz tožnikove vloge je razvidno, da je zaprošena vsota za leto 2016, kot je bila navedena v vlogi, previsoka, zato tožnik ne izpolnjuje posebnih pogojev Javnega razpisa in se zato vloga tožnika na podlagi 117. člena ZUJIK in prvega odstavka 10. člena Pravilnika zavrže, saj je ni vložila upravičena oseba.

2. Tožnik se z odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da je toženka kot razlog za zavrženje vloge navedla, da je ni vložila upravičena oseba. Toženka meni, da tožnikova vloga ne ustreza določilom pogoja 4. podtočke posebnih pogojev točke 6.2.1. razpisnega besedila ter, da je iz vloge razvidno, da je zaprošena vsota za leto 2016 kot v vlogi navaja tožnik, previsoka. Po mnenju tožnika njegova vloga v celoti izpolnjuje vse razpisne pogoje, tožnik pa je tudi upravičena oseba. Meni tudi, da je bil z izpodbijanim sklepom absolutno bistveno kršen upravni postopek, ker izpodbijani sklep nima obrazložitve, nima jasnih razlogov za odločitev, ni argumentiran ter ga tudi ni možno preizkusiti. Sklicuje se na določbo 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Meni, da je toženka bistveno kršila pravila upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP. Sodišču predlaga, da tožbi ugodi in izpodbijani sklep spremeni tako, da ugotovi, da je bila  tožnikova vloga vložena po upravičeni osebi oziroma podrejeno, da izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrni v ponovni postopek, v vsakem primeru pa tožniku prisodi tudi stroške postopka, v primeru zamude z zakonitimi zamudnimi obrestmi.

3. Toženka v odgovoru na tožbo navaja, da sta bili v točki 5 Javnega razpisa navedeni dve razpisni področji: 5.1. Razpisno področje: Spodbuda avtorski ustvarjalnosti in 5.2. Razpisno področje: Spodbuda mladim ustvarjalcem. Tožnik je podal vlogo na razpisno področje 5.1. Spodbuda avtorski ustvarjalnosti. Pod točko 6.2. so bili za Razpisno področje: Spodbuda avtorski ustvarjalnosti navedeni posebni pogoji, ki jih toženka v odgovoru na tožbo navaja, pri čemer je med drugim navedena tudi podtočka 4, da zaprošena vsota za izvedbo projekta ne presega 70 % celotne vrednosti projekta in obenem ne presega 25.000,00 EUR na letni ravni. Pod točko 15 Javnega razpisa je bilo navedeno, da se iz nadaljnjega postopka izločijo prepozne in nepopolne vloge ter vloge, ki so jih podale neupravičene osebe. V Javnem razpisu je bilo med drugim navedeno, da za neopravičeno osebo šteje tisti prijavitelj, katerega vloga ne izpolnjuje pogojev, določenih v besedilu razpisa. Izpolnjevanje pogojev se ugotavlja na osnovi obveznih dokazil in vloge prijavitelja. Toženka meni, da v zadevi niso podane bistvene kršitve določb upravnega postopka. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa je toženka navedla posebne pogoje, ki so bili navedeni v točki 6.2.1. besedila Javnega razpisa, v zadnjih dveh odstavkih obrazložitve pa je povzeta ugotovitev: „V postopku pregleda vloge je bilo ugotovljeno, da prijavitelj ne ustreza določilom pogoja 4. podtočke posebnih pogojev točke 6.2.1. razpisnega besedila. Iz vloge je razvidno, da zaprošena vsota za leto 2016, kot jo v vlogi navaja prijavitelj previsoka, zato prijavitelj ne izpolnjuje posebnih pogojev razpisa in se vloga prijavitelja na podlagi 117. člena ZUJIK in prvega odstavka 10. člena Pravilnika zavrže kot vloga, ki je ni vložila upravičena oseba.“ Tožnik je namreč v prijavi na razpis v obrazcu navedel, da v letu 2016 zaproša za 22.500,00 EUR in v letu 2017 za 25.000,00 EUR. Glede na to, da je celotna vrednost projekta v letu 2016 znašala 30.000,00 EUR in da je v 4. podtočki posebnih pogojev točke 6.2.1. razpisnega besedila navedeno, da „zaprošena vsota za izvedbo projekta ne presega 70 % celotne vrednosti projekta in obenem ne presega 25.000 EUR na letni ravni“ to pomeni, da bi smel tožnik v letu 2016 zaprositi za največ 21.000 EUR, kolikor je 70 % celotne vrednosti projekta v letu 2016. Glede na to, da je tožnik zaprosil za 22.500 EUR, je s tem presegel dovoljeno vrednost, zato posledično tožnikova vloga ne ustreza pogojem Javnega razpisa. Toženka tudi zavrača očitek, da je obrazložitev izpodbijanega sklepa pomanjkljiva, saj so v njem jasno navedeni vsi razlogi, na podlagi katerih je bila tožnikova vloga zavržena.

4. Tožnik v pripravljalni vlogi navaja, da ne drži obrazložitev razpisnih pogojev, kot jih je podala toženka. Besedilo 4. podtočke točke 6.2.1. se glasi: „4. da zaprošena vsota za izvedbo projekta ne presega 70 % celotne vrednosti projekta in obenem ne presega 25.00,00 EUR na letni ravni“. Gre za kumulativna pogoja, formulacija je priredno sestavljena poved, ki ima dva dela, zaprošena vsota za izvedbo projekta ne presega 70 % celotne vrednosti projekta, prvi del in drugi del, zaprošena vsota ne presega 25.000,00 EUR na letni ravni. Ni samoumevno, da formulacija „na letni ravni“ velja za oba stavka v priredju. Tega se ne da sklepati iz obravnavane povedi. Še več. Nenavadno bi bilo, da bi skupne formulacija postavili na obe strani priredja. Obrazložitev, kot jo v odgovoru na tožbo navaja toženka, tudi, če je toženka imela namen zapisati: „Zaprošena vsota za izvedbo projektov ne presega 70 % celotne vrednosti projekta na letni ravni“, tega ni navedla. Prav tako pa „celotna vrednost projekta na letni ravni“ ni smiselna formulacija. Možna bi bila: „celotna vrednost projekta“ ali pa „vrednost projekta na letni ravni“. Gre za nejasno formulacijo. Tožnik vztraja pri tožbenih ugovorih in tudi, da obrazložitev izpodbijanega sklepa ni razumljiva in tudi ni zadostna. Toženka nikjer v izpodbijanem sklepu ni pojasnila, zakaj je zaprošena vsota previsoka, niti koliko bi lahko bila visoka oziroma kje tožnikova vloga odstopa.

5. Toženka v odgovoru na pripravljalno vlogo tožnika navaja, da se tožnik glede sodne prakse v zvezi z obrazložitvijo upravnih odločb sklicuje na sodbo Upravnega sodišča RS I U 833/2010, vendar v danem primeru ne gre za istovrstni primer, ki bi ga lahko neposredno povzeli. Predmetni sklep obsega vse sestavne dele. Iz obrazložitve nedvomno izhaja, da je bila tožnikova vloga zavržena zaradi neizpolnjevanja pogoja, kot ga določa razpisna dokumentacija. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa jasno izhaja, da prijavitelj ne izpolnjuje posebnega pogoja iz točke 6.2.1. razpisnega besedila, ker v vlogi navaja zaprošena sredstva v višjem znesku, kot je določeno v Javnem razpisu. Toženka zavrača očitek, da v odgovoru na tožbo napačno interpretira pogoj, da zaprošena vsota za izvedbo projekta ne presega 70 % celotne vrednosti projekta in obenem ne presega 25.000,00 EUR na letni ravni, ki ga tožnik ni izpolnil in je bil naveden zavajajoč in nejasen. Toženka z odgovorom na tožbo ne popravlja svoje odločitve. Ves čas razpisnega postopka se je držala razpisnih pogojev in jih tudi enako razlagala. Na razpis je prispelo večje število vlog, katerih prijavitelji so upoštevali navedeni pogoj kot kumulativno določen pogoj. Iz tega izhaja, da je bil pogoj naveden jasno. Toženka predlaga, da se formulacija interpretira v njeno korist in na način kot ga predlaga. Toženka mora v upravnih postopkih skrbeti za enakopravno obravnavo vseh strank. Poleg tega je imela 5. 1. 2016 informativni dan, na katerem je podajala informacije, kakor tudi še ves čas, ko je bil razpis odprt. Sodišču predlaga, da tožbo zavrne.

7. Med strankama je v predmetni zadevi sporno, ali je tožena stranka z izpodbijanim sklepom pravilno in zakonito  zavrgla tožnikovo vlogo na Javni razpis in svojo odločitev tudi ustrezno obrazložila. Tožnik se je prijavil na Javni razpis na projektni sklop „Spodbuda avtorski ustvarjalnosti“. Med strankama je sporno ali je toženka tožnikovo vlogo pravilno zavrgla, ker je vlogo na razpis podala neupravičena oseba. Pod točko 15 Javnega razpisa je bilo navedeno, da se iz nadaljnjega postopka izločijo prepozne in nepopolne vloge ter vloge, ki so jih podale neupravičene osebe. V Javnem razpisu je bilo med drugim navedeno, da za neopravičeno osebo šteje tisti prijavitelj, katerega vloga ne izpolnjuje pogojev, določenih v besedilu razpisa.

8. Iz ugotovljenega dejanskega stanja v zadevi izhaja, da je Javni razpis vseboval splošne pogoje, ki jih morajo izpolnjevati kandidati za uspešno kandidiranje na Javni razpis in so bili navedeni v točki 6.1. Vseboval pa je tudi posebne pogoje, ki so bili navedeni v točki 6.2.1. Javnega razpisa za Razpisno področje: Spodbuda avtorski ustvarjalnosti, za katero se je prijavil tudi tožnik. Podtočka 4  točke 6.2.1. Javnega razpisa  je vsebovala naslednji pogoj: „da zaprošena vsota za izvedbo projekta ne presega 70 % celotne vrednosti projekta in obenem ne presega 25.000,00 EUR na letni ravni“. V obravnavani zadevi pa je toženka tožnikovo vlogo z izpodbijanim sklepom zavrgla in v obrazložitvi zgolj skopo navedla: „V postopku pregleda vloge je bilo ugotovljeno, da prijavitelj ne ustreza določilom pogoja 4. podtočke posebnih pogojev točke 6.2.1. razpisnega besedila. Iz vloge je razvidno, da zaprošena vsota za leto 2016 kot jo v vlogi navaja prijavitelj previsoka, zato prijavitelj ne izpolnjuje posebnih pogojev razpisa in se vloga prijavitelja na podlagi 117. člena ZUJIK in prvega odstavka 10. člena Pravilnika zavrže kot vloga, ki je ni vložila upravičena oseba.“ Iz navedene obrazložitve pa tudi po presoji sodišča ne izhaja konkretna navedba, v čem konkretno tožnikova vloga ne ustreza razpisnim pogojem, kakšna je bila vsota, za katero je zaprosil tožnik in razlog zaradi katerega tožnik ne izpolnjuje pogojev Javnega razpisa. Sodišče se strinja s tožnikovim ugovorom, da zaradi pomanjkljive obrazložitve izpodbijani sklep ni možno preizkusiti. Res je toženka v odgovoru na tožbo in v pripravljalnih vlogah svojo odločitev konkretizirala, vendar navedene vloge ne predstavljajo sestavnega dela izpodbijanega sklepa. Izpodbijani sklep bi moral vsebovati natančno in konkretno navedbo razlogov, ki so narekovali sprejeto odločitev upravnega organa.

9. V postopku javnega razpisa sodišče po ustaljeni upravno-sodni praksi natančno presoja materialne in procesne vidike spora. Javni razpis pa je tudi v funkciji varovanja enakih možnosti vseh prijaviteljev, v skladu z določbo 14. člena Ustave RS, da konkurirajo. Gre za poseben postopek, v katerem je enakost obravnavanja vseh, ki so se na javni razpis prijavili, ključnega pomena. Prijaviteljem je zagotovljena pravica, da pod enakimi pogoji sodelujejo v postopku javnega razpisa. Do različnega obravnavanja kandidatov pa ne sme priti samovoljno, brez razumnega in stvarnega razloga. Uspeh na javnem razpisu mora biti odvisen zgolj od izpolnjevanja v Javnem razpisu v naprej natančno določenih objektivnih kriterijev in meril. Da je navedeno izpolnjeno, mora izhajati tudi iz obrazložitve odločitve, ki ima pravno naravo upravnega akta. V predmetni zadevi se namreč v skladu s 4. členom ZUP smiselno uporablja upravni postopek. O vlogi tožnika je bilo odločeno s sklepom kot upravnim aktom, zato mora takšen sklep vsebovati obrazložitev v smislu 214. člena ZUP, saj ga v nasprotnem primeru ni mogoče preizkusiti.

10. Upravni akt mora na podlagi 214. člena ZUP obsegati navedbo dejanskega stanja in pravne podlage za odločitev. Obrazložitev mora vsebovati dejansko stanje s presojo dokazov, pravne predpise in razloge, ki so glede na ugotovljeno dejansko stanje narekovali odločitev navedeno v izreku. Če obrazložitev upravnega akta take vsebine nima, stranki ni dana možnost, da razloge izpodbija in ji tudi ni dana možnost za učinkovito pravno varstvo. Tudi sodišče v takem primeru ne more preizkusiti zakonitosti izpodbijanega sklepa. Iz pravice do enakega varstva iz 22. člena Ustave RS, ki je poseben izraz pravice do enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave RS, izhaja, da morajo biti stranki v postopku zagotovljena procesna jamstva, ki obsegajo tudi pravico do enakega obravnavanja strank v postopku. Ta pa vključuje tudi pravico do obrazložitve upravnih aktov. Zahteva po obrazložitvi je del pravice do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave RS. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa bi moralo povsem konkretno izhajati, katera dejstva so bila odločilna in kako so ta vplivala na odločitev, kar pa iz obrazložitve izpodbijanega sklepa ni razvidno. Če upravnega akta ni mogoče preizkusiti, gre po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP za bistveno kršitev pravil postopka (2 točka prvega odstavka 27. člena ZUS-1), ki je po tretjem odstavku 27. člena ZUS-1 vedno podana v primerih, ko gre za absolutno bistveno kršitev pravil postopka, določenih z ZUP. Povsem utemeljeni so očitki tožnika, da izpodbijani sklep ne vsebuje opisa oziroma konkretne navedbe dejanskega stanja in razlogov, ki so narekovali odločitev tožene stranke. Res je, da je tožena stranka obrazložitev konkretizirala v odgovoru na tožbo in v pripravljalnih vlogah, kar pa ne more nadomestiti obrazložitev izpodbijanega akta. Obrazložitev izpodbijanega sklepa mora biti povsem konkretna z navedbo konkretnih razlogov, ki so narekovali sprejeto odločitev. Vsebovati mora ugotovitev dejanskega stanja, dokaze, na katere je le-to oprto, razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, navedbo določb predpisov, na katere se opira odločitev, razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločitev in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno zahtevku stranke (prvi odstavek 214. člena ZUP).

11. V skladu z predhodno navedenim je izpodbijani sklep nezakonit. Ker so bila  v postopku pred izdajo izpodbijanega sklepa kršena relevantna pravila postopka, je sodišče na podlagi 2. in 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijani akt odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek, ob upoštevanju četrtega in petega odstavka 64. člena ZUS-1. V ponovnem postopku naj tožena stranka navedene kršitve pravil upravnega postopka odpravi. Pri tem mora izdati akt, ki bo imel vse sestavine, kot jih predpisuje ZUP, s posebnim poudarkom na elementih, ki jih mora vsebovati obrazložitev in jih določa 214. člen ZUP (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

12. Na podlagi prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1 je sodišče odločalo brez glavne obravnave.

13. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je tožnica v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnico pa je v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, se ji priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), ki se povišajo za 22% DDV (davčna stopnja DDV veljavna v trenutku vložitve predmetne tožbe), torej za 62,70 EUR, skupaj 347,70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

ZUP člen 214, 214/1, 237, 237/2, 237/2-7.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.