UPRS Sodba III U 19/2017-11
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-12-04

Andrej Orel (preds.), Lea Chiabai (poroč.), Valentina Rustja

promet s kmetijskimi zemljišči - odobritev pravnega posla - ponudba za prodajo kmetijskih zemljišč - sprejem ponudbe - rok za sprejem ponudbe

Ponudbe za prodajo kmetijskega zemljišča ni mogoče šteti za ločen ali neodvisen postopek, pač pa za (prvi) del enotnega postopka prometa s kmetijskim zemljiščem. Za postopke prometa s kmetijskimi zemljišči, ki so bili začeti do uveljavitve ZKZ-E, je 55. člen tega zakona določil, da se končajo po dosedanjih predpisih. Ker je bila ponudba SKZG za prodajo dveh gozdnih zemljišč vložena in objavljena še pred uveljavitvijo ZKZ-E, bi morala tožena stranka postopek izpeljati po prej veljavnih pravilih in za vložitev vloge za odobritev pravnega posla upoštevati šestdesetdnevni in ne tridesetdnevni rok.

I. Tožbi se ugodi in se odločba Upravne enote Ajdovščina, št. 330-277/2016-2 z dne 21. 7. 2016 ter odločba in sklep Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano, št. 33008-193/2016/2 z dne 12. 12. 2016 odpravita in se zadeva vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov (v nadaljevanju SKZG) je ponudil v prodajo gozdno zemljišče s parc. št. 1498 in parc. št. 1536, vse k.o. ... Ponudbo je Upravna enota Ajdovščina (v nadaljevanju prvostopenjski organ) objavila na oglasni deski in na enotnem državnem portalu E-uprava. Do izteka roka za sprejem ponudbe dne 12. 5. 2016 sta izjavo o sprejemu ponudbe podala tožnik in A.A. Slednja je v nadaljnjem roku tridesetih dni, kot ga določa Zakon s spremembah in dopolnitvah Zakona o kmetijskih zemljiščih (Uradni list RS, št. 27/2016, v nadaljevanju ZKZ-E), vložila vlogo za odobritev pravnega posla. Po prejemu njene vloge je prvostopenjski organ razpisal ustno obravnavo, ki se jo je, poleg A.A. in predstavnika SKZG, udeležil tudi tožnik. Na ustni obravnavi je pooblaščena oseba prvostopenjskega organa predstavila stališče Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju drugostopenjski organ), da je z uveljavitvijo ZKZ-E, ki je stopil v veljavo z dnem 26. 4. 2016, rok za vložitev vloge za odobritev pravnega posla trideset dni, medtem ko je glede ponudb, katerih rok se je iztekel pred 26. 4. 2016, ta rok šestdeset dni, kot je veljal po prej veljavnem Zakonu o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ). V roku trideset dni je vlogo za odobritev pravnega posla vložila le Ingrid Kobal in je prvostopenjski organ ugotovil, da je bila s tem dejanjem prodajna pogodba tudi sklenjena. Tožnikova vloga pa je bila vložena prepozno in jo je zato prvostopenjski organ z izpodbijano odločbo zavrnil.

2. Tožnik je zoper odločitev prvostopenjskega organa vložil pritožbo, ki jo je drugostopenjski organ z odločbo, št. 33008-193/2016/2 z dne 12. 12. 2016 zavrnil (1. točka izreka), odločbo prvostopenjskega organa odpravil (2. točka izreka) ter sprejel sklep, da se tožnikova vloga za odobritev pravnega posla zavrže. V obrazložitvi povzema določbe ZKZ, ki urejajo promet s kmetijskimi zemljišči in soglaša z ugotovitvijo prvostopenjskega organa, da je bila tožnikova vloga za odobritev pravnega posla prepozna. Ugotavlja pa, da je prvostopenjski organ prepozno vlogo nepravilno zavrnil in je zato njegovo odločitev odpravil ter jo nadomestil s sklepom, s katerim je vlogo kot prepozno zavrgel. Ugotavlja še, da je prvostopenjski organ tožniku po tem, ko je vložil izjavo o sprejemu ponudbe prodajalca, poslal dva dopisa, s katerim ga je obvestil, da je ponudbo, poleg njega, sprejela še ena oseba ter da mora vložili vlogo za odobritev pravnega posla. Pri tem je v prvem dopisu napačno navedel, da je rok za vložitev vloge za odobritev pravnega posla šestdeset dni. V drugem dopisu, ki ima sicer isto opravilno številko, pa je to navedbo popravil in pojasnil, da je rok trideset dni. V tem dopisu pa kot naslovnika ni navedel tožnika, pač pa drugo osebo. Četudi so bila po mnenju drugostopenjskega organa pojasnila nejasna, poudarja, da je bil ZKZ-E objavljen v Uradnem listu in dostopen vsem potencialnim kupcem ter zato tožnikove navedbe o tem, da je bil z dopisom prvostopenjskega organa zaveden, niso utemeljene.

3. Tožnik se z odločitvijo tožene stranke ne strinja in sodišču predlaga, da odpravi tako odločbo prvostopenjskega organa kot tudi odločbo in sklep drugostopenjskega organa ter vrne zadevo v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu. Tožena stranka naj mu tudi povrne stroške postopka. Bistveno vprašanje v obravnavani zadevi je, ali je bila vloga za odobritev pravnega posla, ki jo je vložil tožnik po tem, ko je sprejel ponudbo SKZG, pravočasna. Po tem, ko je tožnik ponudbo sprejel, je namreč prišlo do spremembe ZKZ, s katero se je rok za vložitev vloge za odobritev pravnega posla iz prej veljavnih šestdeset dni skrajšal na trideset dni. Drugostopenjski organ je v izpodbijani odločbi sicer pravilno ugotovil, da je prvostopenjski organ tožnika napačno poučil o roku za vložitev vloge za odobritev pravnega posla in da drugi dopis, v katerem je bil ta pouk popravljen, ni bil poslan njemu, pač pa Damjanu Jejčiču. Kljub taki ugotovitvi je drugostopenjski organ to v celoti zanemaril in smiselno odločil, da tožnika nepoznavanje predpisa ne more opravičevati, s čimer pa se kot pravna neuka stranka ne more strinjati.

4. Tožnik izpostavlja, da niti prvostopenjski niti drugostopenjski organ nista odgovorila na vprašanje ali gre pri nakupu kmetijskih zemljišč za enoten postopek, ki zajema ponudbo prodajalca, prijavo kupca in nato odobritev pravnega posla. Tožnik trdi, da so vsi trije postopki celota, predpisani zato, da je mogoča prodaja kmetijskega zemljišča. Opozarja, da je ZKZ-E v prehodnih in končnih določbah predvidel, da se vsi začeti postopki končajo po dotedanjih predpisih, kar pomeni, da je bila njegova vloga za odobritev pravnega posla pravočasna.

5. Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri svojih ugotovitvah in sodišču predlaga, naj tožbo zavrne. Navaja, da se postopek pred upravnim organom začne na vlogo sprejemnika ponudbe za odobritev pravnega posla in ne z objavo ponudbe. Četudi je bila torej ponudba v konkretnem primeru dana na oglasno desko pred uveljavitvijo ZKZ-E, pa je rok za prijavo iztekel po tej uveljavitvi in je zato za vložitev vloge za odobritev pravnega posla veljal trideset dnevni rok.

6. Tožnik se je na navedbe tožene stranke odzval v pripravljalni vlogi. Nasprotuje mnenju tožene stranke, da je postopek vložitve ponudbe samostojen postopek, ki je ločen od sprejema ponudbe ter vložitve vloge za odobritev pravnega posla. Vložitev vloge za odobritev pravnega posla je namreč le eno od dejanj, ki so potrebna za sklenitev prodajne pogodbe. Nastanek pravnega posla je po pravilih obligacijskega prva enoten proces, četudi se opravi v več fazah. Tudi postopek ponudbe prodaje ni samostojni postopek, pač pa le ena od faz v prometu s kmetijskimi zemljišči.

8. Sodišče uvodoma ugotavlja, da dejansko stanje v zadevi med strankama ni sporno. SKZG je dal ponudbo za prodajo dveh gozdnih zemljišč, ki je bila od 12. 4. 2016 do 12. 5. 2016 objavljena na enotnem državnem portalu E-uprava in na oglasni deski prvostopenjskega organa. Ponudbo sta pravočasno sprejela tožnik in A.A., nakar je A.A. v tridesetih dneh vložila vlogo za odobritev pravnega posla, tožnik pa to storil dne 4. 7. 2016, torej po poteku trideset dnevnega roka, vendar pa še v času šestdeset dnevnega roka od izteka ponudbe.

9. Ko upravna enota prejme izjavo o sprejemu ponudbe, je pravni posel sklenjen pod odložnim pogojem odobritve s strani upravne enote (tretji odstavek 21. člena ZKZ). Prvi odstavek 22. člena ZKZ, ki je bil v veljavi do dne 25. 4. 2016, je določal, da mora fizična ali pravna oseba, ki sklene pravni posel z lastnikom nepremičnine (torej sprejme njegovo ponudbo), vložiti vlogo za odobritev pravnega posla pri upravni enoti, na območju katere leži nepremičnina, najpozneje v šestdesetih dneh po poteku roka za sprejem ponudbe. Z uveljavitvijo ZKZ-E1 se je tako določen rok spremenil v rok tridesetih dni (prvi odstavek 12. člena ZKZ-E). Ta zakon je v 55. členu obenem določil, da se postopki prometa s kmetijskimi zemljišči, gozdovi ali kmetijami (v nadaljevanju promet s kmetijskimi zemljišči), ki so bili začeti do uveljavitve tega zakona (torej do dne 26. 4. 2016), končajo po dosedanjih predpisih.

10. Med strankama je sporno, ali gre pri nakupu kmetijskih zemljišč za enoten postopek, ki zajema tako ponudbo prodajalca, kot tudi kupčev sprejem ponudbe, vložitev vloge za odobritev pravnega posla in nato odobritev upravne enote, kot to zatrjuje tožnik ali pa je treba te faze v postopku nakupa kmetijskih zemljišč šteti vsako za samostojni postopek, oziroma šteti, da se postopek prometa s kmetijskimi zemljišči prične šele s sprejemom ponudbe, kot trdi tožena stranka. Pravilno razumevanje pojma "promet s kmetijskimi zemljišči" je v obravnavani zadevi ključnega pomena za določitev roka za vložitev vloge za odobritev pravnega posla. SKZG je namreč ponudbo za prodajo dveh gozdnih zemljišč vložil še v času, ko je bila v veljavi prejšnja določba 22. člena ZKZ, ki je določala šestdesetdnevni rok za vložitev vloge za odobritev pravnega posla, iztekla pa se je takrat, ko je že stopila v veljavo sedaj veljavna določba, ki ta rok skrajšuje na trideset dni.

11. Sodišče je pri odločanju izhajalo iz prehodnih in končnih določb ZKZ-E, in sicer prvega odstavka 55. člena, ki je določil, da se postopki prometa s kmetijskimi zemljišči, gozdovi ali kmetijami, ki so bili začeti do uveljavitve tega zakona, končajo po dosedanjih predpisih. Bistveno je torej razumevanje, kaj je "promet s kmetijskimi zemljišči, gozdovi ali kmetijami". ZKZ ureja promet s kmetijskimi zemljišči v III. poglavju, in sicer v 17. členu ta pojem definira, v določbah od 17.a do 19. člena ureja brezplačne prenose lastninske pravice na kmetijskih zemljiščih (darilne pogodbe) in v določbah od 20. do 25. člena določa postopke pri prodaji/nakupu kmetijskih zemljišč. 17. člen ZKZ šteje za promet s kmetijskimi zemljišči pridobitev lastninske pravice s pravnimi posli med živimi in v drugih primerih, ki jih določa ta zakon. Promet s kmetijskimi zemljišči teče po postopku in na način, določen z zakonom, če ni glede predkupne pravice kmetijskih zemljišč z drugim zakonom določeno drugače (drugi odstavek 17. člena ZKZ). Glede na tako zakonsko dikcijo gre pojem prometa s kmetijskimi zemljišči v primeru nakupa/prodaje razumeti kot postopek pridobitve lastninske pravice, ki teče na način, določen z zakonom in torej prične z vložitvijo ponudbe za prodajo, ki ji sledi sprejem ponudbe, kateri sledi vložitev vloge za odobritev pravnega posla in navsezadnje odločitev upravnega organa o tako predlagani odobritvi. Tako razumevanje predpisa potrjuje umestitev prometa s kmetijskimi zemljišči kot samostojnega in zaključenega poglavja v zakonu, kjer so določene vse prej navedene faze v postopku pridobitve kmetijskega zemljišča, navsezadnje pa tudi splošna pravila Obligacijskega zakonika (OZ) o sklepanju pravnih poslov (II. poglavje, 1. oddelek, 1. odsek).

12. Ponudbe za prodajo kmetijskega zemljišča torej ni mogoče šteti za ločen ali neodvisen postopek, pač pa za (prvi) del enotnega postopka prometa s kmetijskim zemljiščem. Za postopke prometa s kmetijskimi zemljišči, ki so bili začeti do uveljavitve ZKZ-E, je 55. člen tega zakona določil, da se končajo po dosedanjih predpisih. Ker je bila ponudba SKZG za prodajo dveh gozdnih zemljišč vložena in objavljena še pred uveljavitvijo ZKZ-E, bi morala tožena stranka postopek izpeljati po prej veljavnih pravilih in za vložitev vloge za odobritev pravnega posla upoštevati šestdesetdnevni in ne tridesetdnevni rok.

13. Sodišče zaključuje, da je tožena stranka v obravnavani zadevi zmotno uporabila materialno pravo in je zato obe izpodbijani odločbi na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odpravilo ter vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje, v katerem mora ugotovljene nepravilnosti odpraviti, pri tem pa je vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava (četrti odstavek 64. člena ZUS-1). Ker v tožbi niso navedena nova dejstva in dokazi, ki bi lahko vplivali na odločitev, je sodišče, skladno z 2. alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1, odločilo brez glavne obravnave.

14. Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijana upravna akta odpravilo, je tožnik, po določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1, upravičen do povračila stroškov postopka. Te stroške je sodišče, skladno z določbo 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, odmerilo v pavšalnem znesku 347,70 EUR (285,00 EUR in 22 % DDV), glede na to, da je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je zastopala odvetnica.

1 ZKZ-E je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. 27/2016 dne 11. 4. 2016, v veljavo pa je stopil z dnem 26. 4. 2016.

Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o kmetijskih zemljiščih  - ZKZ-E  - člen 55

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.