UPRS sodba I U 68/2016
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-01-12

Andrej Kmecl (preds.), Lara Bartenjev (poroč.), mag. Miriam Temlin Krivic

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - stranka v postopku - pridobitev položaja stranskega udeleženca - prijavitelj - ustavitev inšpekcijskega postopka

Prijavitelj, ki želi imeti položaj stranskega udeleženca v inšpekcijskem postopku, mora izkazati, da je inšpektor s svojim ukrepom posegel v pravice, dolžnosti ali pravne koristi prijavitelja.

I. Tožbi se ugodi, sklep Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Kranj, št. 06121-2551/2014-5 z dne 3. 4. 2015 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijanim sklepom je gradbena inšpektorica kot prvostopenjski upravni organ zavrgla tožnikovo zahtevo za ponovno ukrepanje v inšpekcijskem postopku, ki je bil s sklepom ustavljen konec leta 2011, zaradi 25. 4. 2014 razveljavljenega gradbenega dovoljenja za nezahtevna objekta, oporni zid in ograjo, na parc. št. 325/5 k. o. ...

2. V obrazložitvi navaja, da se predmetni inšpekcijski postopek vodi v dveh delih, in sicer se je prvi del postopka vodil na podlagi tožnikove prijave z dne 15. 7. 2009, ki pa je bil zaradi naknadno pridobljenega gradbenega dovoljenja pravnomočno ustavljen s sklepom z dne 8. 12. 2011. Drugi del postopka se vodi na podlagi tožnikove prijave z dne 22. 9. 2014, s katero je ponovno zahteval ukrepanje inšpekcijskega organa, saj je bilo omenjeno gradbeno dovoljenje razveljavljeno. Gradbena inšpektorica je tožniku odgovorila s pojasnilom, da razveljavitev učinkuje za naprej, tožnikovo vlogo pa je zavrgla na podlagi 4. točke prvega odstavka 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP).

3. Drugostopenjski upravni organ je tožnikovo pritožbo zavrnil. Pritrjuje odločitvi prvostopenjskega organa, vendar iz drugih razlogov. Navaja, da prijavitelj uvedbe inšpekcijskega postopka ne more izsiliti, lahko pa zahteva obvestilo o ukrepih. Prijavitelj tako nima položaja stranke, lahko pa ima položaj stranskega udeleženca, če je inšpektor zoper kršitelja uvedel inšpekcijski postopek, prijavitelj pa izkaže, da bi lahko inšpektorjeva odločitev vplivala na njegov pravni položaj. V konkretnem primeru je tožnik prvostopenjski organ ponovno pozval, naj uvede inšpekcijski postopek, ker naj bi bil na sosednji parceli zgrajen objekt v nasprotju z izdanim in kasneje razveljavljenim gradbenim dovoljenjem. Po presoji drugostopenjskega organa tožnik kot prijavitelj tega ne more zahtevati, ker postopek v konkretnem primeru sploh ni bil začet, pa tudi z navedbami, ki se nanašajo na sporno gradnjo, ne more uspeti.

4. Tožnik se z navedeno odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da je že v letu 2011 podal prijavo zaradi nedovoljene gradnje, ker bi se naj izvedena dela izvajala v nasprotju z izdanim gradbenim dovoljenjem. O tem je tožnik pridobil tudi izvedeniško mnenje sodnega izvedenca dr. A.A. Prvostopenjski organ je ponovno preučil zadevo, kljub temu pa je ustavil postopek, pri čemer mu sklepa o tem ni vročil, „čeprav mu gre v takšnem postopku najmanj status stranskega udeleženca, ker ima izkazan pravni interes“. Ne strinja se tudi s pojasnilom prvostopenjskega organa, da se z razveljavitvijo gradbenega dovoljenja pravne posledice ne odpravijo, saj to lahko pride v poštev le glede dela gradnje, ki je bila izvedena v okvirih tega gradbenega dovoljenja.

5. Prvostopenjskemu organu očita še neobrazloženost in nerazumnost izpodbijanega sklepa, saj ni razvidno, ali je njegovo vlogo zavrgel, ker se o isti zadevi že vodi postopek, ali ker je bilo o zadevi že odločeno, ali iz kakšnega drugega razloga.

6. V zvezi s stališčem drugostopenjskega organa navaja, da je inšpektor poleg varovanja javnega interesa dolžan varovati tudi njegove interese, saj del sporne gradnje leži na njegovem zemljišču. Meni, da je dovolj konkretno zatrjeval in izkazal, da je zaradi nedovoljene gradnje prizadet v svojih pravicah in koristih, zato bi inšpekcija njegovo zahtevo morala obravnavati in ukrepati zoper investitorja.

7. Glede na navedeno sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep in drugostopenjsko odločbo odpravi ter zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponoven postopek. Hkrati uveljavlja povrnitev stroškov upravnega spora.

8. Toženka  na tožbo ni odgovorila, poslala pa je upravne spise.

10. Sodišče pritrjuje tožniku, da iz izpodbijanega sklepa ni razvidno iz katerega razloga po četrti točki 129. člena ZUP(1) je prvostopenjski organ zavrgel tožnikovo zahtevo za ponovno ukrepanje v inšpekcijskem postopku. Poleg tega iz obrazložitve tega sklepa izhaja, da je tožnikovo vlogo obravnaval kot pobudo za uvedbo postopka po uradni dolžnosti, v tem primeru pa organ niti ni dolžan izdati odločbe. Oseba, ki je podala pobudo za uvedbo inšpekcijskega postopka, namreč na podlagi 24. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN) nima legitimacije za položaj stranke v postopku.

11. Navedeno nejasnost ni odpravil niti drugostopenjski organ, ki je izpodbijano odločitev sicer utemeljil na drugi pravni podlagi (2. točki prvega odstavka 129. člena ZUP(2)). V zvezi s tem ima drugostopenjski organ prav, da ima v inšpekcijskem postopku položaj stranke le zavezanec, prijavitelj pa ne, vendar po upravnosodni praksi tega sodišča (npr. sklep I U 2201/2011, sodba I U 18/2015) in Vrhovnega sodišča RS (npr. sklep X Ips 1017/2006), ter tudi po ustavnosodni praksi Ustavnega sodišča RS (prim. npr. odločbo Up-2411/06), to ne pomeni, da prijavitelj v tem postopku ne bi mogel pridobiti položaja stranskega udeleženca. Iz navedenih (in številnih drugih) odločb izhaja, da je treba osebi, v katere pravne koristi bi lahko posegel inšpekcijski postopek, omogočiti udeležbo v tem postopku. S takim stališčem se varuje pravica iz 22. člena Ustave RS, ki posamezniku zagotavlja možnost, da se udeležuje postopka, v katerem se odloča o njegovi pravici in pravni koristi.

12. Skladno z drugim odstavkom 43. člena ZUP je pravna korist neposredna na zakon ali drug predpis oprta osebna korist. Upoštevaje navedeno in odločbo Ustavnega sodišča je stranski udeleženec samo tisti, ki zavaruje svojo pravno korist v upravni stvari, ki je predmet upravnega postopka in kolikor jo v tem upravnem postopku sploh lahko varuje. Obstajati mora torej določeno razmerje stranskega udeleženca do upravne stvari, ki je predmet konkretnega postopka. To razmerje vzpostavlja materialni predpis, iz katerega je razvidno tudi, ali ima oziroma kdo ima lahko kakšno pravno korist v upravni stvari, o kateri se odloča v upravnem postopku.

13. To pomeni, da mora prijavitelj, ki želi imeti položaj stranskega udeleženca v inšpekcijskem postopku, izkazati, da je inšpektor s svojim ukrepom posegel v pravice, dolžnosti ali pravne koristi prijavitelja.

14. Iz obrazložitve drugostopenjskega organa izhaja ugotovitev, da tožniku v konkretnem inšpekcijskem postopku ne gre položaj stranskega udeleženca, pri čemer organ to utemeljuje z razlogom, da postopek sploh ni bil začet. Takšna ugotovitev pa je protispisna, saj tako iz izreka kot iz obrazložitve prvostopenjskega sklepa in iz tožbenih navedb izhaja, da je bil inšpekcijski postopek v zvezi s sporno gradnjo začet v letu 2009 in končan s sklepom leta 2011. Iz upravnih spisov pa izhaja še, da je prvostopenjski organ po prejemu tožnikove zahteve za ponovno ukrepanje z dne 22. 9. 2014 ponovno preučil celotno zadevo in s sklepom v obliki zapisa na zapisniku ustavil postopek (zapisnika z dne 24. 10. 2014 in 12. 1. 2016).

15. Sodišče zato dodaja, da sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka pomeni ugotovitev inšpektorja, da zavezanec ni storil kršitve zakona ali drugega predpisa (prvi odstavek 28. člena ZIN), torej vsebinsko odločitev. Taka odločitev lahko poseže tudi v pravice in koristi osebe, ki je te pravice in koristi v inšpekcijskem postopku varovala (ali bi jih morala varovati) kot stranski udeleženec (glej odločbo Ustavnega sodišča RS Up-2411/06-12).

16. Ker je torej drugostopenjski organ napačno ugotovil, da inšpekcijski postopek v konkretnem primeru sploh ni bil uveden, kar predstavlja kršitev po 2. točki prvega odstavka 237. člena ZUP, izpodbijani sklep pa tudi ni obrazložen na način, da bi ga bilo mogoče preizkusiti (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), je sodišče v skladu z 2. in 3. točko prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijani sklep odpravilo in v skladu s tretjim odstavkom istega člena zadevo vrnilo organu, ki je ta sklep izdal, v ponoven postopek (glede na navedeno določbo je odločba pritožbenega organa odpravljena po samem zakonu). V ponovljenem postopku bo toženka morala najprej razčistiti, ali je tožnik v konkretnem inšpekcijskem postopku zahteval položaj stranskega udeleženca, kot to smiselno zatrjuje v pritožbi in tožbi, predvsem pa je tožnikovo vlogo tako obravnaval drugostopenjski organ. Če bo nedvoumno ugotovila, da je treba tožnikove navedbe (v številnih pisanjih inšpekcijskemu organu) obravnavati kot zahtevo za udeležbo v inšpekcijskem postopku, se bo morala opredeliti do navedb o posegu v njegove v pravice, dolžnosti ali pravne koristi.

17. Zaradi lažjega vodenja ponovljenega postopka sodišče pripominja, da čeprav je vstop stranskega udeleženca v postopek možen le, dokler je postopek v teku, pa predstavlja primer, ko osebi, ki bi morala biti udeležena kot stranski udeleženec v (zaključenem) postopku, vendar ji ta možnost ni bila dana, absolutno bistveno kršitev določb postopka, ki se lahko uveljavlja v pritožbi po 2. točki drugega odstavka 237. člena ZUP.  Če se stranka, ki ni bila udeležena v postopku, pritoži takrat, ko je pritožbeni rok že potekel za vse stranke, ki so bile udeležene v postopku ali so se stranke že odpovedale pravici do pritožbe, pa se pritožba obravnava kot predlog za obnovo postopka (peti odstavek 235. člena ZUP).

18. Če sodišče tožbi ugodi in odpravi izpodbijani upravni akt, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik o povrnitvi stroškov).

19. Sodišče je zato tožniku priznalo stroške iz drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov v višini 285,00 EUR. Ob povečanju za 22 % DDV tako znaša nagrada za tožbo 347,70 EUR. Zadeva je bila namreč rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopala odvetniška družba. Sodna taksa za postopek v višini 148,00 EUR bo vrnjena po uradni dolžnosti (op. 6.1./c taksne tarife Zakona o sodnih taksah).

opomba (1)	  : Po tej točki organ zavrže zahtevo, če se o isti upravni zadevi že vodi upravni ali sodni postopek, ali je bilo o njej že pravnomočno odločeno, pa je stranka z odločbo pridobila kakšne pravice, ali so ji bile naložene kakšne obveznosti (in enako ravna tudi, če je bila izdana zavrnilna odločba in se dejansko stanje ali pravna podlaga, na katero se opira zahtevek, ni spremenilo).

opomba (2)	 : Po tej točki organ zavrže zahtevo, če vložnik v vlogi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi oziroma, če po tem zakonu ne more biti stranka.

ZIN člen 24. ZUP člen 43, 43/2, 129, 129/1, 129/1-2, 129/1-4, 237, 237/1, 237/1-2, 237/2, 237/2-7.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.