UPRS Sodba I U 304/2016-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-04-11

Petra Hočevar (preds.), mag. Mira Dobravec Jalen (poroč.), mag. Miriam Temlin Krivic

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - OKOLJSKO PRAVO - UPRAVNI POSTOPEK

inšpekcijski postopek - ukrep medobčinskega inšpektorja - razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici - očitna kršitev materialnega predpisa - odlaganje komunalnih odpadkov - denarna kazen

Ker Uredba, ki je podzakonski akt, izdan v izvrševanju ZVO-1, glede na 1. člen določa obvezna ravnanja z biološko razgradljivimi kuhinjskimi odpadki in zelenim vrtnim odpadom, po 2. točki 3. člena Uredbe pa so zeleni vrtni odpad biološko razgradljivi odpadki z vrtov in parkov iz Priloge 1 Uredbe (npr. odpadne veje, trava, listje), po 3. točki 3. člena pa je hišno kompostiranje tisto kompostiranje biološko razgradljivih odpadkov, ki nastanejo v gospodinjstvu kot /.../ zeleni vrtni odpad, ki nastane na vrtu, ki pripada posameznemu gospodinjstvu /.../, ni podlage za zaključek, da je prvostopenjski organ očitno prekršil materialni predpis, če je ravnanje, s katerim so bile kršene navedene določbe Priloge 1 Uredbe, opredelil kot nezakonito odlaganje komunalnih odpadkov po 157.a členu ZVO-1.

Pri izrednem pravnem sredstvu razveljavitve odločbe po nadzorstveni pravici gre za drugačen, manj strog preizkus pravilnosti uporabe materialnega prava, kot to velja za pritožbo zoper odločbo kot redno pravno sredstvo.

1. Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo zavrnilo zahtevo tožnice za razveljavitev odločbe Medobčinskega inšpektorata in redarstva (v nadaljevanju prvostopenjski organ) št. 061-84/2014-33 z dne 8. 10. 2015 po nadzorstveni pravici. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je prvostopenjski organ z odločbo z dne 8. 10. 2015 odločil, da morata tožnica in A.A. v roku treh dni od prejema odločbe odstraniti hišni kompostnik za kompostiranje zelenega vrtnega odpada iz solastniškega zemljišča parcele št. 1589 k.o. ..., ki je postavljen na mejo zemljišča parcele št. 1587/5 in neposredno pred vhod v stanovanjsko stavbo na naslovu ..., in ga postaviti na način in mesto, kot to določa Uredba o ravnanju z biološko razgradljivimi kuhinjskimi odpadki in zelenim vrtnim odpadom (v nadaljevanju Uredba) v svojih pogojih (v 1. točki izreka), da bo po preteku navedenega roka in ob neupoštevanju ukrepa inšpektorja izrečena kazen za prisiljevanje za vsakega od zavezancev v znesku 2.000,00 EUR, ki bo dana v izvršitev (v 2. točki izreka), in da pritožba ne zadrži izvršitve odločbe (v 3. točki izreka). Prvostopenjski organ je odločbo izdal na podlagi petega odstavka 157.a člena Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1) in 157.b člena tega zakona. Tožnica je zahtevo za razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici vložila 29. 10. 2015 iz razloga po drugem odstavku 274. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Drugostopenjski organ povzema zahtevo tožnice, da ta meni, da prvostopenjski organ ni imel podlage za ukrepanje ne po Uredbi ne po določilih ZVO-1, pri tem pa naj bi prvostopenjski organ tudi napačno izbral način prisilne izvršbe. Drugostopenjski organ ob reševanju zahteve tožnice meni, da pri izdaji odločbe z dne 8. 10. 2015 ni šlo za očitno kršitev materialnega prava, saj je glede na ugotovitev dejanskega stanja organ prve stopnje pravilno uporabil določila 157.a člena ZVO-1. Glede izbire ukrepa organa prve stopnje pa drugostopenjski organ meni, da ima inšpekcija v 1. točki prvega odstavka 157. člena ZVO-1 pooblastilo za ukrepanje ob katerikoli nepravilnosti, ki jo ugotovi, tako da se te nepravilnosti odpravijo v določenem roku. Drugostopenjski organ ni ugotovil kršitve materialnega prava niti pri uporabi določb Uredbe, ki so navedene v Prilogi 1 Uredbe, saj je tudi navedena priloga predpis, ki se mora upoštevati, in ni samo priporočilo, kot meni tožnica. V zvezi s pomanjkljivo obrazložitvijo odločbe, kar je tudi očitala tožnica, pa drugostopenjski organ ugotavlja, da se ne more uveljavljati kot očitna kršitev materialnega prava. Drugostopenjski organ tožnici tudi ne pritrjuje, da bi prišlo do napačne uporabe opozorila glede prisilne izvršbe z izrekom denarne kazni. Glede na take ugotovitve je drugostopenjski organ zahtevo tožnice za razveljavitev odločbe z dne 8. 10. 2015 po nadzorstveni pravici zavrnil.

2. Tožnica v tožbi navaja, da med zavezancema v inšpekcijskem postopku A.A. in tožnico ter prvostopenjskim organom ni sporno, da sta zavezanca v predmetnem kompostniku kompostirala samo zeleni vrtni odpad. Navaja, da zeleni vrtni odpad (pa) ni komunalni odpadek. Komunalni odpadek je namreč urejen v ZVO-1 v 5.3. točki 3. člena, zeleni vrtni odpad pa v Uredbi. Občinska inšpekcija po določbi petega odstavka 157.a člena ZVO-1 lahko odredi le odstranitev komunalnih, ne pa tudi drugih odpadkov, zato za izdajo izpodbijane ureditvene odločbe prvostopenjski organ ni bil pristojen. Dalje tožnica navaja, da hišni kompostnik ni odpadek. Z odločbo prvostopenjskega organa pa je bila zavezancema na podlagi petega odstavka 157.a člena odrejena odstranitev hišnega kompostnika za kompostiranje zelenega vrtnega odpada in njegova postavitev na način in mesto, kot to določa Uredba. ZVO-1 v 157. členu dovoljuje ukrepanje pristojne občinske inšpekcijske službe v primeru nezakonito odloženih komunalnih odpadkov. Pojem odpadka pa opredeljuje ZVO-1 v 5. točki 3. člena. Uredba v 17. členu določa, da je odpadke prepovedano puščati v okolju, jih odmetavati ali z njimi nenadzorovano ravnati. Predmetni zeleni vrtni odpadki pa niso bili prosto puščeni v okolju, temveč so bili nadzorovano odloženi v za to namenjen kompostnik. Kompostiranja kot načina ravnanja z biološkimi odpadki že zgolj iz tega razloga ni mogoče uvrstiti med prepovedana ravnanja z odpadki po Uredbi. Sicer pa je bil hišni kompostnik z zelenim vrtnim odpadkom v njenem primeru v celoti postavljen skladno z zahtevami Uredbe in Priloge 1 k tej Uredbi. Tožnica dalje očita tudi kršitev načela lex specialis, ker je bil uporabljen ZVO-1. Tožnica se sklicuje na Odlok o ravnanju z odpadki v Občinah Borovnica, Log - Dragomer in Vrhnika (v nadaljevanju Odlok), ki je bil objavljen v Uradnem listu 6. 12. 2014, sprejet pa je bil med drugim na podlagi 149. člena ZVO-1. Prvostopenjski organ bi moral torej pri odločanju uporabiti občinski odlok kot specialni predpis, ne pa ZVO-1 kot splošen predpis. Ker občinskega odloka organ ni uporabil, so predpisani ukrepi v očitnem nasprotju z navedenim specialnim predpisom. Tožnica v nadaljevanju očita kršitev ZUP. Prvostopenjski organ je izrekel kazen za prisiljevanje za vsakega od zavezancev v znesku 2.000,00 EUR za primer, da ne bi upoštevala odrejenega ukrepa inšpektorja. Po 288. členu ZUP pa se izvršba odločbe za izpolnitev nedenarnih obveznosti zavezancev opravi z upravno izvršbo. Glede na zakonska določila ni mogoče že v samem izreku odločbe, ki nalaga obveznost, določiti načina izvršitve te odločbe. Poleg tega je v prvostopenjski odločbi določen način izvršitve v očitnem nasprotju z materialnim pravom. Po 258. členu ZUP se namreč izvršba opravi na tak način in s takim sredstvom, ki sta za zavezanca najmilejša, pa se z njima vendarle doseže namen izvršbe. Za zavezanca bi milejši ukrep predstavljala odreditev odstranitve odpadkov po izvajalcu javne službe. Tožnica dalje očita kršitev Zakona o inšpekcijskem nadzorstvu (v nadaljevanju ZIN). Očitno je bil kršen tudi 7. člen ZIN, ki določa, da pri izbiri ukrepov inšpektor ob upoštevanju teže kršitve izreče ukrep, ki je za zavezanca ugodnejši, če je s tem dosežen namen predpisa. Glede na to je odločitev drugostopenjskega organa o njeni zahtevi za razveljavitev odločbe prvostopenjskega organa po nadzorstveni pravici nepravilna. Tožnica sodišču predlaga, naj njeni tožbi ugodi in razsodi, da se izpodbijano odločbo drugostopenjskega organa odpravi ter zadevo vrne organu v ponovni postopek.

3. Toženka na tožbo ni odgovorila, posredovala pa je sodišču upravne spise v zadevi.

4. Tožnica je 25. 4. 2016 sodišču poslala dopolnitev tožbe.

6. V obravnavani zadevi je sporna odločitev organa druge stopnje, da se zavrne zahteva tožnice za razveljavitev po nadzorstveni pravici odločbe prvostopenjskega organa z dne 8. 10. 2015, s katero je bila tožnici in A.A. odrejena postavitev (prestavitev) njunega hišnega kompostnika za kompostiranje zelenega vrtnega odpada na način in mesto v skladu z Uredbo v roku treh dni ter je bilo napovedano, da bo v primeru prisilne izvršitve odločbe uporabljena prisilitev z denarno kaznijo v višini 2.000,00 EUR za vsakega od zavezancev.

7. Iz zahteve za razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici, ki jo je vložila tožnica, izhaja, da je uveljavljala razlog, da je bil z odločbo očitno prekršen materialni predpis, iz drugega odstavka 274. člena ZUP, ter da je v bistvenem očitala, da je prvostopenjski organ odločbo izdal na podlagi ugotovljenih kršitev določb Priloge 1 Uredbe, ki (pa) ni predpis, ampak je priporočilo; da ni ugotovil dejanskega stanja za zaključek, da je Priloga 1 Uredbe kršena; da ob ugotovljenih kršitvah Priloge 1 Uredbe ni uporabil sankcij, določenih v Uredbi; da organ ni ugotovil dejanskega stanja za sankcioniranje po določbah ZVO-1 o nezakonitem odlaganju komunalnih odpadkov; v zvezi z izbiro načina izvršitve in višine napovedane denarne kazni pa je očitala, da je organ kršil določbe ZUP o upravni izvršbi ter 7. člena ZIN, ker nepravilno ni uporabil sankcije po specialnih predpisih Uredbi ali Odloku.

8. Zahtevo za razveljavitev odločbe je drugostopenjski organ zavrnil ob presoji, da z odločbo z dne 8. 10. 2015 ni bil očitno prekršen materialni predpis, in ob razlogovanju, da je za izrek ukrepa po 157.a členu ZVO-1 prvostopenjski organ imel podlago v ugotovljenem dejanskem stanju, in sicer glede na ugotovljene kršitve 3. točke Priloge 1 Uredbe, prvostopenjski organ pa tudi ni kršil ZUP, ker je uporabil specialni predpis, denarna kazen pa je lahko izterjana šele v izvršilnem postopku.

9. Presoji drugostopenjskega organa, da z odločbo z dne 8. 10. 2015 ni bil očitno prekršen materialni predpis, sodišče pritrjuje. Sodišče se z drugostopenjskim organom strinja, da so s strani prvostopenjskega organa bile ugotovljene kršitve 3. točke Priloge 1 Uredbe in da so te predstavljale dejansko podlago za ukrepanje v primeru nezakonito odloženih odpadkov po petem odstavku 157.a člena ZVO-1. Priloga 1 je tudi po samem besedilu 1. točke 3. člena Uredbe sestavni del Uredbe. Prvostopenjski organ pa je tudi, kot iz njegove odločbe z dne 8. 10. 2015 izhaja, na podlagi več ogledov (npr. 19. 6. 2014, 30. 9. 2015, in tudi ob izjavi tožnice in A.A. z dne 26. 6. 2014) ugotovil, da kompostnik tožnice in A.A. ne stoji na mestu, kot je bilo v skladu z določbami Uredbe predhodno odrejeno, pač pa (ostaja) neposredno pred vhodnimi vrati stanovanjskega objekta ..., kjer predstavlja za stanovalce navedene stavbe motečo postavitev, ob tem ko je v okviru minimalnih zahtev za pravilno hišno kompostiranje v Prilogi 1 Uredbe pod točko 3. (Postavitev hišnega kompostnika) določeno, da za postavitev kompostnika na vrtu izberemo polsenčen ali senčen prostor, zavarovan pred vetrom in lahko dostopen; hišni kompostnik mora imeti neposreden stik s tlemi in mora biti z vseh strani primerno prezračen; postavi se ga tako, da ne povzroča motenj, npr. smrad na sosednjih zemljiščih. Ker Uredba, ki je podzakonski akt, izdan v izvrševanju ZVO-1, glede na 1. člen določa obvezna ravnanja z biološko razgradljivimi kuhinjskimi odpadki in zelenim vrtnim odpadom, po 2. točki 3. člena Uredbe pa so zeleni vrtni odpad biološko razgradljivi odpadki z vrtov in parkov iz Priloge 1 Uredbe (npr. odpadne veje, trava, listje), po 3. točki 3. člena pa je hišno kompostiranje tisto kompostiranje biološko razgradljivih odpadkov, ki nastanejo v gospodinjstvu kot /.../ zeleni vrtni odpad, ki nastane na vrtu, ki pripada posameznemu gospodinjstvu /.../, se sodišče z drugostopenjskim organom strinja, da ni podlage za zaključek, da je prvostopenjski organ očitno prekršil materialni predpis, če je ravnanje, s katerim so bile kršene navedene določbe Priloge 1 Uredbe, opredelil kot nezakonito odlaganje komunalnih odpadkov po 157.a členu ZVO-1, in na tej podlagi izrekel ukrep za tako ravnanje. Komunalni odpadek je namreč po 5.3. točki 3. člena ZVO-1 odpadek iz gospodinjstev in njemu podoben odpadek /.../. Po petem odstavku 157.a člena ZVO-1 (pa) občinska inšpekcija lastniku ali drugemu posestniku zemljišča, če so komunalni odpadki nezakonito odloženi na zemljišču v lasti osebe zasebnega prava, odredi odstranitev (teh) odpadkov.

10. Sodišče se z drugostopenjskim organom tudi strinja, da prvostopenjski organ ni očitno kršil materialnega predpisa niti z napovedjo (odločitve), da bo v primeru prisilne izvršitve odločbe uporabljena prisilitev z denarno kaznijo v višini 2.000,00 EUR za vsakega od zavezancev. Navedeni del izreka odločbe z dne 8. 10. 2015 niti ne predstavlja odločitve, ki bi povzročala kakšne pravne učinke, zato je v zvezi z njim zatrjevanje kršitve materialnega predpisa brezpredmetno. Smiselno je tako navedel v svoji odločbi že drugostopenjski organ, in sicer da je denarna kazen lahko izterjana šele v izvršilnem postopku (sodišče pa dodaja, čeprav ob tem ne gre za razloge sodbe, da ima v izvršilnem postopku tožnica samostojno pravno varstvo, in to tako glede določenega načina izvršbe kot glede višine denarne kazni, ob tem ko niti ni nujno, da bi izvršitev morala biti prisilna, saj imata tožnica in A.A. na voljo tudi prostovoljno izpolnitev naložene obveznosti).

11. Preizkus pravilnosti uporabe materialnega prava, kakor ga je v obravnavanem primeru opravil drugostopenjski organ, po presoji sodišča po povedanem v celoti zadosti zahtevam za preizkus, ali je bil z odločbo očitno prekršen materialni predpis, v smislu drugega odstavka 274. člena ZUP. Razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici je namreč izredno pravno sredstvo, v okviru katerega se šteje, da je kršitev očitna, če jo je glede na z odločbo ugotovljeno dejansko stanje mogoče ugotoviti neposredno, ne pa tudi v primeru, če jo je mogoče ugotoviti posredno, s preverjanjem pravilnosti dejanskega stanja, na katero se odločba opira; za očitno kršitev materialnega predpisa tudi ne gre, kadar se zaradi nezadostne jasnosti besedila predpis lahko tolmači ali razume na več načinov, organ pa je svojo odločitev oprl na eno od možnih razlag.

Kar pomeni, da gre pri izrednem pravnem sredstvu razveljavitve odločbe po nadzorstveni pravici za drugačen, manj strog preizkus pravilnosti uporabe materialnega prava, kot to velja za pritožbo zoper odločbo kot redno pravno sredstvo.

12. Tožnica pa ne more biti uspešna niti s tožbenimi navedbami, da je prvostopenjski organ očitno kršil materialni predpis, ker bi moral uporabiti Odlok kot specialni predpis, in katere posamezne njegove določbe, v katerih so določene prepovedi pri ravnanju z odpadki, ukrepanje v primeru nepravilno odloženih odpadkov, globa za prekrške itd., bi moral uporabiti. Tožnica z njimi ne more uspeti, ker se je v zahtevi za razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici zgolj na splošni ravni sklicevala na Odlok ter le splošno navajala, da če bi organ uporabil ali Odlok ali Uredbo, da bi bili v obeh primerih izrečeni ukrepi milejši, kot pa so bili v tem primeru, ko je organ uporabil ZVO-1, in s takimi navedbami v zahtevi tudi ni mogla doseči vsebinske presoje. V predmetnem upravnem sporu pa sodišče odloča o zakonitosti odločitve drugostopenjskega organa o zahtevi za razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici. Navedbe, ki jih v upravnem postopku (v zahtevi) ni navajala, torej navedbe posameznih določb Odloka, ki bi po njenem mnenju morale biti uporabljene, so tako v predmetnem upravnem sporu nedopustne tožbene novote (tretji odstavek 20. člena Zakona Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1), ki jih sodišče ne upošteva in nanje vsebinsko tudi ne odgovarja.

13. Na ostale tožbene navedbe, kolikor na posamezno ne odgovarja eksplicitno, odgovarja sodišče v okviru razlogov te sodbe, kot izhajajo iz točk 9 do 11 obrazložitve te sodbe.

14. Dopolnitev tožbe, ki jo je sodišče prejelo 25. 4. 2016, (pa) je prepozna ter je sodišče ne upošteva in nanjo vsebinsko ne odgovarja. Po prvem odstavku 28. člena ZUS-1 je tožbo treba vložiti v 30 dneh od vročitve upravnega akta, s katerim je bil postopek končan. V obravnavanem primeru je ta akt izpodbijana odločba drugostopenjskega organa z dne 15. 1. 2016, ki je bila po podatkih na vročilnici v upravnem spisu tožnici vročena 26. 1. 2016. To pomeni, da se je rok za vložitev tožbe iztekel 25. 2. 2016. V tem roku pa je tožnica vložila le tožbo, njene dopolnitve pa ne, zato je glede nje prekludirana.

15. Ker je po navedenem sodišče presodilo, da je bil postopek za izdajo izpodbijane odločbe pravilen ter da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena, je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

Tako Zdenka Štucin v Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2008, str. 741

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 274, 274/2

Zakon o inšpekcijskem nadzoru (2002) - ZIN  - člen 7

Zakon o varstvu okolja (1993) - ZVO  - člen 3, 3/1, 3/1-5

Uredba o ravnanju z biološko razgradljivimi kuhinjskimi odpadki in zelenim vrtnim odpadom (2010) - člen 1, 3, 3/1, 3/1-2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.