UPRS Sodba in sklep I U 2524/2017-22
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-10-11

Irena Grm (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), Lara Bartenjev

GRADBENIŠTVO - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR

gradbeno dovoljenje - odstranitev objekta - pravni interes - zavrženje tožbe - stroški postopka - stranski udeleženec - kriterij uspeha

S 1. 6. 2018 je bil uveljavljen Gradbeni zakon (v nadaljevanju GZ), ki je v prvem odstavku 125. člena s tem dnem določil prenehanje veljavnosti ZGO-1, v drugem odstavku 5. člena pa, da se odstranitev objekta lahko začne na podlagi prijave začetka gradnje. Ker tudi nobena določba GZ glede odstranitve objekta ne predpisuje izdaje dovoljenja, prizadeta stranka zdaj lahko zakonito odstrani predmetne objekte ne glede na obstoj oziroma zakonitost izpodbijane odločbe. To pomeni, da izpodbijana odločba že zgolj ob upoštevanju veljavne zakonske ureditve, torej očitno, ne posega (več) v tožnikov pravni položaj.

Ker je bistvo stranske udeležbe v upravnem postopku (43. člen ZUP) varovanje (konkretnega) pravnega interesa stranskega udeleženca, ni mogoče šteti, da bi stranski udeleženec v postopku ne postavil zahtevka. Toženka je zato po presoji sodišča ravnala pravilno in zakonito, ko je svojo odločitev o stroških postopka oprla na ugotovitev, da tožnik s svojim zahtevkom v upravnem postopku ni uspel.

I. V delu, ki se nanaša na odločbo Upravne enote Ljubljana št. 351-70/2017-20 z dne 26. 4. 2017, se tožba zavrže.

II. V delu, ki se nanaša na sklep Upravne enote Ljubljana št. 351-70/2017-22 z dne 9. 5. 2017, se tožba zavrne.

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

IV. Zahteva prizadete stranke za povračilo stroškov postopka se zavrne.

1. Z izpodbijano odločbo je toženka investitorju, družbi A. (v tem upravnem sporu prizadeti stranki) dovolila odstranitev več objektov na tam navedenih parcelah, pod tam navedenimi pogoji. Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo zoper to gradbeno dovoljenje zavrnil.

2. Z izpodbijanim sklepom je prvostopenjski organ zavrnil zahtevek za povračilo stroškov tožnika kot stranskega udeleženca v postopku za izdajo navedenega gradbenega dovoljenja. Iz obrazložitve izhaja, da je stranski udeleženec v upravnem postopku po določbah Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) upravičen do povračila stroškov v sorazmerju s svojim uspehom. Tožnik je v upravnem postopku nasprotoval izdaji gradbenega dovoljenja, česar sicer ni nikoli izrecno navedel, vendar to nedvoumno izhaja iz njegovih navedb in vlog v postopku, ki jih organ v bistvenem tudi povzema. Ker je bilo gradbeno dovoljenje za rušitev objektov izdano v takem obsegu, kot ga je investitor zahteval, je organ štel, da tožnik v postopku ni uspel, zato je njegov zahtevek za povračilo stroškov zavrnil.

3. Tožnik se z odločitvama ne strinja in vlaga tožbo, v kateri navaja vrsto razlogov, iz katerih meni, da je gradbeno dovoljenje, kolikor se nanaša na odstranitev objekta na parcelah št. 345/31 in 345/28, obe k.o. ..., nezakonito, in sodišču predlaga, naj ga odpravi in zadevo vrne organu, ki ga je izdal, v ponoven postopek.

4. V zvezi z izpodbijanim sklepom navaja, da v upravnem postopku ni podal svojega zahtevka, temveč je to kot investitorica storila le prizadeta stranka, on pa je le „kot stranka z interesom pravno varoval svoje pravice in interese v postopku“. Sklicuje se na SSKJ, po katerem zahtevek pomeni "vse kar se zahteva", pri čemer sam ni zahteval ničesar. Zato meni, da mu je investitor dolžan povrniti stroške postopka. Meni še, da je izpodbijan sklep preuranjen, ker v zadevi še ni pravnomočno odločeno. Sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne organu, ki ga je izdal, v ponoven postopek. Prav tako zahteva tudi povračilo stroškov upravnega spora.

5. Toženka je sodišču posredovala upravne spise, ki se nanašajo na zadevo, na tožbo pa po vsebini ni odgovorila. Prizadeta stranka A. d.o.o. je v odgovoru na tožbo ter v nadaljnji vlogi opozorila, da tožnik v tožbi ne uveljavlja svojega pravnega interesa, da je izpodbijana odločba ustrezno obrazložena in zakonita, ter razloge, iz katerih meni, da je bil zakonit tudi postopek za njeno izdajo. Meni, da je bil tožnikov interes nedvomno doseči zavrnitev izdaje gradbenega dovoljenja, kar pomeni tudi njegov zahtevek, zato njegove trditve glede nezakonitosti odločitve o stroških postopka nimajo podlage v zakonu ali v drugi zavezujoči pravni podlagi, v skladu z zakonom pa je bila tudi izdaja izpodbijanega sklepa pred pravnomočnostjo odločbe. Sodišču predlaga, naj tožbo zavrže oziroma zavrne kot neutemeljeno ter zahteva povračilo stroškov upravnega spora.

6. Kolikor se nanaša na gradbeno dovoljenje za odstranitev objekta, tožba ni dovoljena.

7. Za začetek in tek upravnega spora mora biti izpolnjenih več pogojev, tako imenovanih procesnih predpostavk, ki jih Zakon o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) med drugim določa v prvem odstavku 36. člena. Po šesti točki tega odstavka sodišče tožbo zavrže s sklepom, če ugotovi, da upravni akt, ki se izpodbija s tožbo, očitno ne posega v tožnikovo pravico ali v njegovo neposredno, na zakon oprto osebno korist.

8. Izpodbijani upravni akt (gradbeno dovoljenje) se nanaša na odstranitev objekta, izključno na obstoj tega objekta oziroma posledice njegove odstranitve pa se nanašajo tudi pravice, ki jih tožnik uveljavlja v tem upravnem sporu.

9. V času izdaje izpodbijane odločbe (26. 4. 2017), kot tudi drugostopenjske odločbe, s katero je bila zavrnjena tožnikova pritožba zoper to odločbo (6. 7. 2017), je veljal Zakon o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), po katerem se je odstranitev objekta lahko začela na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja (prvi odstavek 3. člena). To pomeni, da je bila izpodbijana odločba v času njene izdaje (in tudi v času njenega preizkusa v pritožbenem postopku) pogoj za zakonito odstranitev predmetnega objekta in je zato lahko posegla v tožnikove pravice, vezane na obstoj oziroma odstranitev predmetnega objekta.

10. Vendar pa je bil s 1. 6. 2018 uveljavljen Gradbeni zakon (v nadaljevanju GZ), ki je v prvem odstavku 125. člena s tem dnem določil prenehanje veljavnosti ZGO-1, v drugem odstavku 5. člena pa, da se odstranitev objekta lahko začne na podlagi prijave začetka gradnje. Ker tudi nobena določba GZ glede odstranitve objekta ne predpisuje izdaje dovoljenja, prizadeta stranka zdaj lahko zakonito odstrani predmetne objekte neglede na obstoj oziroma zakonitost izpodbijane odločbe. To pomeni, da izpodbijana odločba že zgolj ob upoštevanju veljavne zakonske ureditve, torej očitno, ne posega (več) v tožnikov pravni položaj. Sodišče pripominja še, da to velja tudi v primeru, če tožnik meni, da niso izpolnjeni morebitni drugi pogoji za odstranitev objekta. Ker namreč zakon za odstranitev objekta ne predvideva več izdaje gradbenega dovoljenja in s tem tudi ne postopka, v katerem bi bilo mogoče preizkusiti izpolnjevanje teh pogojev, bo moral morebitne pravice, ki izvirajo iz (ne)izpolnjevanja teh pogojev, uveljavljati v drugih postopkih.

11. Po drugem odstavku 36. člena ZUS-1 sodišče po uradni dolžnosti pazi na izpolnjevanje pogojev iz prvega odstavka tega člena ves čas postopka. Sodišče je zato po zgoraj obrazloženi ugotovitvi, da po spremembi pravne ureditve odstranitve objekta ena izmed procesnih predpostavk ni več izpolnjena, moralo tožbo v skladu s prej navedenimi zakonskimi določbami zavreči.

12. Po prvem odstavku 114. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) stranski udeleženec v upravnem postopku krije svoje stroške postopka, če s svojim zahtevkom ni uspel, če je s svojim zahtevkom uspel, pa krije stroške stranka, na zahtevo katere se je postopek začel (…). Glede na tožbene navedbe je v zadevi sporno, ali je mogoče šteti, da je tožnik v predmetnem upravnem postopku postavil svoj zahtevek.

13. V upravnem postopku je zahtevek tisto, kar vložnik zahteve uveljavlja v svoji vlogi in kar naj bo predmet meritornega odločanja v zadevi. Predmet takega odločanja v upravnem postopku so pravice, obveznosti in pravne koristi posameznikov, pravnih oseb in drugih strank v konkretnih upravnih zadevah (prim. Kerševan, Androjna, Upravno procesno pravo, GV Založba, Ljubljana 2017, stran 234). Ker je bistvo stranske udeležbe v upravnem postopku (43. člen ZUP) varovanje (konkretnega) pravnega interesa stranskega udeleženca, ni mogoče šteti, da bi stranski udeleženec v postopku ne postavil zahtevka. Svoje pravne interese lahko namreč po naravi stvari varuje le tako, da od upravnega organa zahteva določeno odločitev, da torej postavi zahtevek. Taka opredelitev zahtevka povsem ustreza tudi splošnemu jezikovnemu pomenu tega izraza, na katerega se sklicuje tožnik.

14. Sodišče se zato strinja s toženko, da je tožnik v upravnem postopku postavil svoj zahtevek s tem, ko se je zavzemal za to, da gradbeno dovoljenje ne bi bilo izdano, saj to izhaja iz njegovih izjav in vlog v postopku. Pri tem ne ZUP, ne upravna in tudi ne upravnosodna praksa ne zahtevajo, da bi moral biti zahtevek podan v točno določeni obliki, da bi se v upravnem postopku zavzemal za kaj drugega oziroma za kaj naj bi se zavzemal, pa tožnik ne navaja. Sodišče k temu pripominja še, da taka vsebina njegovega zahtevka izrecno izhaja najmanj iz njegove pritožbe zoper izpodbijano odločbo. Toženka je zato po presoji sodišča ravnala pravilno in zakonito, ko je svojo odločitev o stroških postopka oprla na ugotovitev, da tožnik s svojim zahtevkom v upravnem postopku ni uspel.

15. Neutemeljena je tudi tožbena navedba, da naj bi bil sklep o stroških nezakonit zato, ker je bil izdan pred pravnomočnostjo gradbenega dovoljenja. V tem pogledu sodišče v prvi vrsti opozarja na določbo prvega odstavka 118. člena ZUP, po kateri organ o stroških postopka odloči v odločbi. Ker upravna odločba v trenutku njene izdaje očitno in po naravi stvari še ne more biti pravnomočna, to pomeni, da zakon odločitve o stroških ne veže na pravnomočnost odločbe. Tega v ničemer ne spreminja niti določba 4. odstavka 118. člena ZUP, ki organu sicer omogoča, da o stroških odloči naknadno, vendar te odločitve prav tako v ničemer ne veže na pravnomočnost odločbe. Tudi v tem pogledu je bila odločitev toženke torej pravilna in zakonita, zato je sodišče v skladu s prvim odstavkom 63. člena ZUS-1 tožbo v tem delu zavrnilo kot neutemeljeno.

16. Odločitev v tem delu temelji izključno na razlagi zakonske ureditve povračila stroškov oziroma pojma zahtevka, saj tožnik ni v ničemer izpodbijal (procesnega) dejanskega stanja, na katerega je toženka oprla svojo odločitev. Sodišče je zato v skladu s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na seji.

17. Če sodišče tožbo zavrne ali zavrže, v skladu s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1 vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

18. Povračilo sodnih stroškov je zahtevala tudi prizadeta stranka, vendar pa njena pravica do takega povračila ne izhaja iz 25. člena ZUS-1, ki ureja povračilo stroškov v upravnem sporu. Zato je treba uporabiti določbe Zakona o pravdnem postopku (ZPP), ki v prvem odstavku 155. člena določa, da sodišče pri odločanju o tem, kateri stroški naj se povrnejo, upošteva samo tiste stroške, ki so bili potrebni. Prizadeta stranka je uveljavljala izključno stroške za odgovor na tožbo, v katerem pa je le v bistvenem ponovila razloge izpodbijane odločbe oziroma opozorila na zakonsko ureditev, zato ta strošek po presoji sodišča ni bil potreben, kar pomeni, da prizadeti stranki po navedeni zakonski določbi ne gre njegovo povračilo.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 36, 36/1, 36/1-6

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 114, 114/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.