UPRS Sodba II U 62/2017-19
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-11-21

Violeta Tručl (preds.), Vlasta Švagelj Gabrovec (poroč.), Nevenka Đebi

razlastitev - kategorizirana javna cesta - javna korist - zemljišče v lasti osebe zasebnega prava

Razlastitveni postopek je bil izpeljan z namenom, da občina pridobi nepremičnine v lasti tožeče stranke, ki jih je nezakonito vključila v javno cesto. Janva korist je v takšnem primeru ugotovljena, če ob vložitvi zahteve za razlastitev po cesti poteka cestni promet.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski upravni organ odločil, da se v korist razlastitvene upravičenke Mestne občine Ptuj razlastijo nepremičnine, ki so v lasti tožeče stranke in sicer v obsegu navedenem v izreku odločbe (1. točka izreka); da razlastitvena upravičenka pridobi lastninsko pravico in posest na nepremičninah z dokončnostjo odločbe o razlastitvi (2. točka izreka); da se v zemljiški knjigi po pravnomočnosti odločbe izvede izbris vknjižene lastninske pravice na nepremičninah navedenih v 1. točki izreka, ki glasijo na razlastitvenega zavezanca ter na istih nepremičninah izvede vknjižba lastninske pravice na razlastitveno upravičenko po dokončnosti te odločbe (3. točka izreka). V obrazložitvi odločbe navaja, da je razlastitvena upravičenka dne 15. 2. 2016 predlagala razlastitev predmetnih nepremičnin, ker po njih poteka občinska cesta, javna pot JP 829511-... - HŠ157/f. Razlastitvena upravičenka je razlastitvenemu zavezancu posredovala ponudbo za odkup njegovih nepremičnin, vendar do sporazuma o pridobitvi nepremičnin ni prišlo. Na navedenih nepremičninah je ob uveljavitvi Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o javnih cestah (Ur. list RS, št. 92/05, v nadaljevanju ZJC-B) obstoječa javna cesta že potekala, vendar so bile nepremičnine v lasti razlastitvenega zavezanca in drugih oseb in ne v lasti občine, kot to določa zakonodaja. Kot pravno podlago za razlastitev navaja določbo 19. člena ZJC-B, ki se na podlagi določbe 123. člena Zakona o cestah (v nadaljevanju ZCes-1) še vedno uporablja v postopku razlastitve. V skladu z prvim odstavkom 19. člen ZJC-B je javna korist za razlastitev izkazana, saj po obravnavani cesti poteka cestni promet, torej tako, da jo lahko vsak prosto uporablja na način in pod pogoji, določenimi s predpisi, ki urejajo javne ceste in varnost prometa na njih. V postopku je upravni organ opravil več obravnav in na podlagi tako ugotovljenega dejanskega stanja kot neutemeljene zavrnil navedbe tožeče stranke, da razlastitvena upravičenka ni predložila verodostojnega dokaza o tem, da naj bi po predmetnih nepremičninah v času vložitve potekal javni cestni promet in da je podana ovira za izvedbo postopka razlastitve po tretjem odstavku 92. člena Zakona o urejanju prostora (ZUreP-1), ter zahtevi razlastitvene upravičenke ugodil. O odškodnini za razlaščeno nepremičnino upravni organ ni odločil, ker se stranke v postopku razlastitve niso sporazumele o njeni višini. Imata pa razlastitveni upravičenec in razlaščenec še možnost skleniti sporazum o odškodnini po pravnomočnosti odločbe o razlastitvi. Kolikor pa do sporazuma ne pride, lahko predlagajo odmero odškodnine pri pristojnem sodišču.

2. Tožena stranka je v pritožbenem postopku zavrnila pritožbo tožeče stranke ter podrobno odgovorila na pritožbene navedbe. Meni, da je prvostopni organ v obrazložitvi odločbe navedel vse relevantne okoliščine za odločitev v zadevi, ni pa se bil dolžan opredeljevati do navedb in dokazov, ki niso mogli vplivati na odločitev. Zato je kot neutemeljen zavrnil pritožbeni ugovor, da izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti. Ponovno povzema pravno podlago, na podlagi katere je urejen poseben postopek razlastitve, kot je potekal v obravnavani zadevi in ugotavlja, da je iz zahteve in v njej priloženih dokumentov ter dejstev ugotovljenih v ugotovitvenem postopku, razvidno, da so izpolnjeni z zakonom določeni pogoji za razlastitev v zahtevi navedenih nepremičnin. V zvezi s pritožbenim ugovorom o tem, da ne gre za cesto v splošni rabi, pač pa za dostopno pot, ki jo v skladu z dogovorom uporabljajo le posamezni lastniki tamkajšnjih nepremičnin, in da se je to izkazalo tudi na ogledu navaja, da je ravno na podlagi dokazil, ki jih je vložila tožeča stranka (da se sporna pot uporablja s strani točno določenih posameznikov in da služi zgolj kot dovoz do nepremičnin posameznikov, ki imajo za to dovoljenje ter jo lahko že sedaj nemoteno uporabljajo in da se sporna pot zaključi na dvorišču enega izmed lastnikov tamkajšnjih nepremičnin v korist katerih je bilo dano soglasje za uporabo s strani nekdanje lastnice predmetnih nepremičnin; da je zavezanka sporno cesto kategorizirala in sofinancirala brez njihove vednosti in soglasja in da vsi, ki vozijo po sporni cesti, vozijo zaradi njihovega zasebnega interesa, kljub temu, da je postavljena opozorilna tabla, da gre za zasebno lastnino), pritrjuje ugotovitvi prvostopnega organa, da gre za obstoječo javno cesto in sicer za javno pot, kar izhaja iz citiranih odlokov o kategorizaciji. S tem, ko navedena pot vodi vsaj do ene stanovanjske hiše, povezuje ta del naselja z ostalimi deli naselja. Glede na tip poselitve in konfiguracijo terena je namreč možno, da so javne ceste oz. poti speljane tudi tako, da vodijo zgolj do določenih posamičnih hiš in se pri njih slepo zaključijo. Pomembno je, da tudi take ceste ohranjajo značaj javne ceste na način, da je po njih promet prosto omogočen nedoločenemu številu uporabnikov pod enakimi pogoji, čeprav jih v praksi pretežno uporabljajo zgolj lokalni prebivalci za dostop do svojih hiš.

3. Prav tako ni sledil pritožbenim ugovorom, da so podane ovire za razlastitev po določbi tretjega odstavka 92. člena ZUreP-1. Slednji res določa, da razlastitev lastninske pravice ni dopustna, če država oz. občina razpolaga z drugo ustrezno nepremičnino za dosego istega namena, vendar pa gre v obravnavanem primeru za razlastitev nepremičnin, na katerih se že nahaja dokončana javna pot, kar pomeni, da vprašanje morebitne druge ustrezne nepremičnine glede na že realiziran namen razlastitve ne more priti v poštev, ne glede na v drugem odstavku 19. člena ZJC-B določeno uporabo. Takšno stališče izhaja tudi iz sodne prakse Upravnega sodišča (npr. sodba št. I U 2/2013 z dne 4. 6. 2013).

4. Glede pritožbenega ugovora oz. dvoma, ki ga je že v postopku pri prvostopnem organu izrazila tožeča stranka, ali sporna pot sploh izpolnjuje merila za kategorizacijo, pritožbeni organ ugotavlja, da je iz citiranih odlokov o kategorizaciji razvidno, da je bilo v zvezi s kategorizaciji v skladu s 17. členom Uredbe o merilih za kategorizacijo javnih cest pridobljeno pozitivno mnenje Direkcije Republike Slovenije za ceste z dne 17. 7. 2009, in da sta citirana odloka bila objavljena v Uradnem glasilu Mestne občine Ptuj, kar pomeni, da sta bila javno objavljena, zato s tem pritožbenim ugovorom tožeča stranka ne more uspeti. Pojasnila je, da je ravno na podlagi pojasnil Direkcije Republike Slovenije za ceste in številnih odločb Ustavnega sodišča, ki obravnavajo istovrstno pravno problematiko, pravilno, na podlagi določbe 19. člena ZJC-B, ki določa režim, ki velja za razlastitev že obstoječih javnih cest, ki še vedno potekajo po nepremičninah, ki so v zasebni lasti, torej tudi za tiste obstoječe ceste, ki se nahajajo na parcelah, ki so, upoštevaje zemljiško knjižno stanje, še vedno v zasebni lasti in med katere spadajo tudi konkretne nepremičnine, sprožila postopek parcelacije pri Geodetski upravi Republike Slovenije, v katerem je tožeča stranka sodelovala in posledica katere je bila vris predmetne poti v evidence zemljiškega katastra ter vložitev zahteve za razlastitev.

5. V zvezi z ugovorom obstoja sorazmernosti med posegom v lastninsko pravico tožeče stranke na spornih parcelah in javnim interesom pritožbeni upravni organ zaključuje, da je sorazmernost utemeljena tudi s tem, da se razlaščajo le tiste parcele, po katerih že poteka javna cesta ter dejansko stanje zavezančevih parcel kljub razlastitvi ostane enako, pa tudi to, da jih je celo sama tožeča stranka ponudila razlastitveni upravičenki v odkup. Pri presoji teže posegov v lastninsko pravico je potrebno ugotoviti, da to ne pomeni prekomernega posega v lastninsko pravico tožeče stranke, saj zaradi razlastitve ne bo prišlo do bistvenih sprememb pri uživanju nepremičnine in posledično javni interes presega zasebnega, za ugotovitev obstoja sorazmernosti pa upravni organi niso dolžni opraviti konkretnega obračuna koristi in stroškov.

6. V zvezi z navedbami o protipravnih dejanjih razlastitvene upravičenke in prvostopnega upravnega organa, ker naj bi si tudi s pomočjo slednjega razlastitvena upravičenka v preteklosti na pravno sporen način prilaščala pravice na lastnini pravnih prednikov tožeče stranke in s tem povezano zahtevo po ustreznem odškodovanju, pritožbeni organ pojasnjuje, da bo to predmet nadaljnjega postopka glede na 105. oz. 106. člen ZUreP-1, zaradi česa na drugačno odločitev v zadevi ne morejo vplivati pritožbene navedbe o že ponujenih obravnavanih nepremičninah v odkup in sprejetju njegove ponudbe. Na podlagi vsega navedenega je pritožbeni organ ugotovil, da so pritožbene navedbe neutemeljene in je zato pritožbo po ugotovitvi, da je odločba prvostopenjskega upravnega organa pravilna in v zakonu utemeljena ter da v postopku ni bilo kršitev pravil postopka, kot neutemeljeno zavrnil.

7. Tožeča stranka s tožbo izpodbija navedeno odločitev zaradi kršitve določb postopka, zmotne oz. nepopolne ugotovitve dejanskega stanja ter zmotne uporabe materialnega prava. Navaja, da ugotovitve, da je po sporni poti potekal oz. poteka cestni promet že pred vložitvijo zahteve za razlastitev, upravni organ ni podprl niti z enim samim dokazom in da ta ugotovitev ni obrazložena. Tožeča stranka je ves čas postopka zatrjevala, da sporna pot ni v splošni uporabi, ampak jo uporabljajo izključno posamezniki, ki so za uporabo poti dobili soglasje pravnih prednikov tožeče stranke. Že sam obstoj takšnih dovoljenj pa dokazuje, da v obravnavanem primeru ne gre za cesto v splošni uporabi, pač pa za dostopno pot, ki jo uporabljajo skladno z dogovorom posamezni lastniki tamkajšnjih nepremičnin.

8. Tožena stranka oz. upravni organ tudi ni izkazal nadaljnjega bistvenega pogoja za razlastitev in sicer izpolnjevanja meril za kategorizacijo sporne poti. Sklicevanje upravičenca na mnenje Direkcije za ceste izdano pred sedmimi leti namreč ne zadošča. Tožeča stranka podarja, da Direkcija za ceste ne bi smela dati soglasja h kategorizaciji, glede na to, da je bila sporna pot v zasebni lasti.

9. Ponavlja pritožbene ugovore v zvezi z neobrazloženostjo izpodbijane odločbe. Upravni organ se namreč ni opredelil do bistvene okoliščine, ali je ukrep razlastitve v danem primeru sorazmeren s posegom v zasebno lastnino. Stališče upravnega organa, ki je kot argument za svojo odločitev navedel, da po sporni poti že sedaj poteka promet in da v tem pogledu ne bo nikakršne spremembe, je nevzdržen in nesprejemljiv. Namreč sedanji status sporne poti kot javne poti je sporen z vidika ZCest-1 in Ustave RS. Tožeča stranka poudarja, da upravičenec ni izkazal javne koristi. Pot, ki služi le potrebam posameznikov, pa že sama po definiciji ne služi javni koristi. Nenazadnje se sporna pot zaključi na dvorišču enega izmed lastnikov tamkajšnjih nepremičnin, v korist katerega pa je bilo dano soglasje s strani nekdanje lastnice predmetnih nepremičnin. Ocena sorazmernosti posega, ki je izpodbijana odločba sploh ne vsebuje, bi torej privedla do edinega možnega zaključka, to je, da predlagana razlastitev ni v sorazmerju z odvzemom lastninske pravice na predmetnih nepremičninah.

10. Tožeča stranka vztraja tudi pri ugovoru, da pogoji za razlastitev niso izpolnjeni, ker ima občina na razpolago drugo ustrezno nepremičnino za dosego istega namena. Pri tem svoje stališče opira na določbo 19. člena ZJC-B, iz katere jasno izhaja, da se v postopkih razlastitve v primeru obstoječih cest uporabljajo določbe 92. do 114. člena ZUreP-1, kolikor s tem členom niso posamezna vprašanja razlastitve drugače urejena. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi ter vrne zadevo organu prve oz. druge stopnje v ponovno odločanje. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka.

11. Tožena stranka na tožbo ni odgovorila, je pa predložila upravne spise.

12. Tožeča stranka v več pripravljalnih vlogah ponavlja tožbene ugovore v zvezi s potekom cestnega prometa po sporni poti, nezakonitim izdajanjem gradbenih dovoljenj s strani Upravne enote Ptuj, pomanjkanjem javnega interesa, možnostjo vzpostavitve nadomestne poti in glede pristranskega vodenja postopka Mestne občine Ptuj. Predlaga tudi razpis glavne obravnave z izvedbo dokazov, ki jih je predlagala tako v tožbi, kot tudi v kasnejših vlogah.

13. Mestna občina Ptuj, ki ima v tem postopku položaj prizadete stranke (prvi odstavek 19. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1) na tožbo ni odgovorila.

15. Izpodbijana odločba o razlastitvi temelji na 19. členu ZJC-B, ki ureja poseben postopek razlastitve in upoštevaje drugi odstavek 123. člena ZCes-1 še velja. V skladu z navedeno določbo se lahko lastninska pravica odvzame ali omeji proti odškodnini ali nadomestilu v naravi, če ob uveljavitvi tega zakona obstoječa javna cesta poteka po nepremičninah, ki so v lasti drugih oseb, ne pa Republike Slovenije ali občine (3. člen ZJC). V tem postopku se določbe 92. do 114. člena ZUreP-1 uporabljajo, kolikor s tem členom posamezna vprašanja razlastitve niso urejena drugače. Po določbi 19. člena ZJC-B, se ne glede na določbo 93. člena ZUreP-1 šteje, da je javna korist za razlastitev nepremičnin, po katerih poteka obstoječa javna cesta, ugotovljena, če ob vložitvi zahteve za razlastitev po njej poteka cestni promet v skladu s prvim odstavkom 2. člena ZJC. Ne glede na določbo 98. člena ZUreP-1 je treba zahtevi za razlastitev predložiti le seznam nepremičnin, predlaganih za razlastitev, z njihovimi podatki iz zemljiškega katastra iz zemljiške knjige ter ponudbo iz drugega odstavka 97. člena ZUreP-1. Ne glede na določbo 100. člena ZUreP-1 se postopek razlastitve začne z vložitvijo zahteve za razlastitev. Ne glede na določbo 103. člena ZUreP-1 pridobi razlastitveni upravičenec lastninsko pravico na nepremičninah, po katerih poteka obstoječa javna cesta, z dokončnostjo odločbe o razlastitvi in lahko tedaj prevzame nepremičnino v posest, če je še nima v posesti.

16. Citirana določba ureja poseben postopek pridobitve lastninske pravice na zemljiščih, na katerih je obstoječa javna cesta, pa niso v lasti države ali občine. Gre za poseben postopek razlastitve, ki pa je poenostavljen v primerjavi s siceršnjim predpisom o razlastitvi, v katerem se obstoj javne koristi ne predpostavlja na podlagi obstoja ustreznega prostorskega akta (sicer tretji odstavek 93. člena ZUreP-1), temveč glede na to, če ob vložitvi zahteva za razlastitev po obstoječi cesti poteka cestni promet v skladu s prvim odstavkom 2. člena ZJC. Prvi odstavek 2. člena ZJC je določal, da so javne ceste prometne površine splošnega pomena za cestni promet, ki jih lahko vsak prosto uporablja na način in pod pogoji, določenimi s predpisi, ki urejajo javne ceste in varnost prometa na njih. Vsebinsko enaka je v času odločanja upravnega organa veljavna določba prvega odstavka 3. člena ZCes-1.

17. Ta ureditev se tako nanaša izključno na zemljišča, na katerih so zgrajene ceste, ki so opredeljene kot javne ceste. S tem postopkom razlastitve je zakonodajalec uresničil odločbo Ustavnega sodišča RS, št. U-I-224/00 z dne 9. 5. 2002 , s katero je bila med drugim razveljavljena določba 85. člena ZJC. Ustavno sodišče je v tej odločbi navedlo, da zakon ne more imeti neposrednih razlastitvenih učinkov, materialno pravna razmerja glede zemljišč, ki so bila že uporabljena za gradnjo ali rekonstrukcijo ceste, pa lahko uredi, upoštevajoč navedeno okoliščino in če zadosti ustavno pravnemu varstvu lastninske pravice. S sprejeto ureditvijo, kot jo določa 19. člen ZJC-B je bilo po presoji sodišča zadoščeno ustavno pravnemu varstvu lastninske pravice, zato sodišče tožbeni ugovor v zvezi nesorazmernostjo posega v lastninsko pravico zavrača kot neutemeljen.

18. V obravnavanem primeru je bil razlastitveni postopek izpeljan z namenom, da občina pridobi nepremičnine v lasti tožeče stranke, ki jih je nezakonito vključila v javno cesto. Po presoji sodišča je tako upravni organ v ugotovitvenem postopku, potem, ko je bilo opravljenih več obravnav in ogled spornih nepremičnin, zaslišana pa je bila tudi mama tožeče stranke, pravilno zaključil, da po javni poti poteka cestni promet in da je s tem javna korist ob vložitvi zahteve za razlastitev izkazana. Ugotovljeno je namreč bilo, da je bila občinska cesta - javna pot JP 829511- ... - HŠ 157/F, ki poteka tudi po parcelah v lasti tožeče stranke, v času vložitve predloga za razlastitev (15. 2. 2016) kategorizirana najprej z Odlokom o kategorizaciji občinskih cest in kolesarskih poti na območju Mestne občine Ptuj iz leta 2002, kasneje pa tudi z Odlokom o kategorizaciji občinskih cest v Mestni občini Ptuj iz leta 2009 in sicer kot javna pot (v 5. členu pod zaporedno številko 97) in da parceli št. 612/4 in 614/3 predstavljata del občinske ceste na ravninskem delu, pri hišni številki ..., parc. št. 615/33 in 615/37 pa sta del iste občinske ceste na hribu med hišnima številkama ... in ... Gre torej za cesto, ki med seboj povezuje dele naselja ... z ostalimi deli naselja, ki je potekala po spornih nepremičninah tožeče stranke že ob uveljavitvi ZJC-B (leta 2005).

19. Sodišče se tudi strinja z že podanim stališčem upravnih organov, da samo zaradi tega, ker gre za ulico oziroma pot, ki se konča pri določeni hišni številki, ni mogoče govoriti o tem, da po njej ne poteka cestni promet. Sodišče soglaša s stališčem tožene stranke, da za značaj javne ceste ni odločilno, kakšne dele naselja povezuje med sabo, koliko lastnikov nepremičnin ima od nje koristi, in da na to ne vpliva niti okoliščina ali se ta cesta priključi na drugo javno cesto, ključno je, da je kategorizirana v skladu z Merili za kategorizacijo javnih cest, kar predmetna javna pot je bila s citiranima odlokoma. Kot je bilo že pojasnjeno, javna pot med seboj povezuje dele naselja ..., kar potrjujejo tudi izjave lastnikov nepremičnin ob navedeni javni poti, da po tej poti poteka cestni promet in da nimajo drugega enakovrednega ter pravno urejenega alternativnega dostopa do svojih hiš. V postopku pa je bilo z ogledom poti, ki jo je kot nadomestno predlagala tožeča stranka, ugotovljeno, da ne omogoča dostopnosti lastnikom do svojih nepremičnin.

20. Upoštevaje vse navedeno tako sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločitev pravilna in na zakonu utemeljena in v ostalem sledi utemeljitvi in razlogom, ki sta jih v zvezi s tem navedla upravna organa prve in druge stopnje in se v skladu s pooblastilom iz drugega odstavka 71. člena ZUS-1 nanje izrecno sklicuje. Zato je tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1).

21. Sodišče ni sledilo predlogu tožeče stranke da se opravi glavna obravnava in je odločilo na seji, ker po presoji sodišča predlagani dokazi, ki so enaki dokazom, ki so bili predlagani in tudi izvedeni v postopku pri toženi stranki, za odločitev niso pomembni, saj tožeča stranka v tožbi ni z ničemer utemeljila pomembnosti njihove ponovne izvedbe (2. odstavek 59. člena ZUS-1).

Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, ko sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Zakon o urejanju prostora (2002) - ZUreP-1  - člen 93, 93/3

Zakon o javnih cestah (1997) - ZJC  - člen 2, 2/1, 3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.