UPRS sklep III U 410/2016
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-01-13

Andrej Orel (preds.), Lea Chiabai (poroč.), Valentina Rustja

razveljavitev zakupne pogodbe - stvarna pristojnost - tožba zaradi molka organa - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - akt poslovanja občine

Upravno sodišče ni stvarno pristojno za odločanje o 1. točki tožbenega zahtevka, to je za odločanje o zahtevi tožnikov za razveljavitev zakupne pogodbe in tudi ne za ugotovitev, da s sprejemom ponudbe ni prišlo do sklenitve pogodbe.

Sodišče je tožbo tožnikov v 2. točki tožbenega zahtevka (to je v delu, kjer tožnika zahtevata, da sodišče toženi stranki naloži, da mora v roku 60 dni od prejema sodbe izdati upravni akt, s katerim bo odločila o vseh vlogah o sprejemih ponudb za zakup zemljišč) zavrglo. V obravnavanem primeru ne gre za izdajo upravnega akta, torej akta, ki bi ga morala tožena stranka izdati v okviru izvrševanja upravne funkcije, pač pa za akt poslovanja občine po postopku za razpolaganje z njenim stvarnim premoženjem, to je po postopku, ki ga določa ZSPDSLS. Aktov poslovanja pa ni mogoče šteti za upravne akte, saj se z njimi ne odloča o pravicah, obveznostih ali pravnih koristi oseb na področju upravnega prava.

I. Upravno sodišče Republike Slovenije ni stvarno pristojno za odločanje o 1. točki tožbenega zahtevka (zahteva za razveljavitev zakupne pogodbe in ugotovitev, da do sklenitve pogodbe ni prišlo). Po pravnomočnosti tega sklepa se zadeva v tem delu odstopi v reševanje stvarno in krajevno pristojnemu Okrajnemu sodišču v Tolminu.

II. Tožba se v 2. točki tožbenega zahtevka (zahteva za izdajo odločbe o sprejemu ponudb za zakup zemljišča - molk tožene stranke) zavrže.

III. Tožeči stranki trpita sami svoje stroške postopka.

1. Tožnika sta dne 22. 12. 2016 vložila tožbo zoper Občino Bovec. V tožbi pojasnjujeta, da je tožena stranka dne 5. 4. 2016 pri Upravni enoti Tolmin na podlagi Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ) objavila ponudbo za zakup kmetijskih zemljišč, kmetije ali gozda za nepremičnine s parc. št. 321/7, 321/35, 321/21, 321/2 in 321/25, vse k.o. ... Do izteka roka sta tožnika vložila vlogo za sprejem ponudbe. Tožena stranka je dne 3. 6. 2016 sklenila zakupno pogodbo z A.A., ostale sprejemnike ponudbe pa z Obvestilom ponudnikom z dne 21. 11. 2016 o tem le seznanila. V Obvestilu je tožena stranka navedla, da je postopek vodila skladno z določbami Zakona o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti (v nadaljevanju ZSPDSLS), da spada postopek oddaje nepremičnin v zakup med posle upravljanja samoupravnih lokalnih skupnosti in torej ne gre za upravno zadevo, zato tudi pritožba zoper sprejeto odločitev ni možna. Tožnika se s tako odločitvijo ne strinjata, saj menita, da bi tožena stranka v postopku morala upoštevati določbe ZKZ, torej da je šlo v obravnavanem primeru za upravno zadevo. Zato sodišču predlagata, da zakupno pogodbo, ki jo je tožena stranka sklenila z A.A., razveljavi in ugotovi, da do sklenitve pogodbe ni prišlo. Obenem naj toženi stranki naloži, da mora v roku 60 dni od prejema sodbe izdati upravni akt, s katerim bo odločila o vseh vlogah o sprejemu ponudbe za zakup kmetijskih zemljišč. Tožena stranka naj tožnikoma tudi povrne stroške postopka.

2. Upravno sodišče Republike Slovenije ni stvarno pristojno za odločanje o 1. točki tožbenega zahtevka, to je za odločanje o zahtevi tožnikov za razveljavitev zakupne pogodbe, ki sta jo za nepremičnine s parc. št. 321/7, 321/35, 321/21, 321/2 in 321/25, vse k.o. ..., dne 1. 6. 2016 sklenila tožena stranka in A.A. in tudi ne za ugotovitev, da s sprejemom ponudbe ni prišlo do sklenitve te pogodbe.

3. Po določbi 3. točke drugega odstavka 30. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) so za odločanje v sporih iz najemnih in zakupnih razmerij stvarno pristojna okrajna sodišča. To pomeni, da okrajna sodišča odločajo o obstoju zakupnega razmerja, o veljavnosti zakupne pogodbe in o zahtevkih za razveljavitev že sklenjene zakupne pogodbe. V sporih iz zakupa nepremičnin je izključno krajevno pristojno okrajno sodišče, na območju katerega leži nepremičnina (drugi odstavek 57. člena ZPP).

4. Po določbi 19. člena ZPP v zvezi s 22. členom Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) mora sodišče med postopkom ves čas po uradni dolžnosti paziti na stvarno pristojnost ter zadevo, po tem, ko postane odločitev o njegovi stvarni nepristojnosti pravnomočna, odstopiti pristojnemu sodišču (23. člen ZPP v zvezi z 22. členom ZUS-1). Na podlagi ugotovitev, opisanih v prejšnji točki, je sodišče odločilo, da Upravno sodišče RS ni stvarno pristojno za odločanje o 1. točki tožbenega zahtevka in bo zadevo, po pravnomočnosti tega sklepa, v tem delu odstopilo v reševanje stvarno in krajevno pristojnemu Okrajnemu sodišču v Tolminu, na območju katerega ležijo nepremičnine, ki so predmet spornega zakupa.

5. Sodišče je tožbo tožnikov v 2. točki tožbenega zahtevka (to je v delu, kjer tožnika zahtevata, da sodišče toženi stranki naloži, da mora v roku 60 dni od prejema sodbe izdati upravni akt, s katerim bo odločila o vseh vlogah o sprejemih ponudb za zakup zemljišč s parc. št. 321/7, 321/35, 321/21, 321/2 in 321/25, vse k.o. ... - tožba zaradi molka organa) zavrglo.

6. Tožnika v tožbi navajata, da je tožena stranka objavila ponudbo za zakup kmetijskih zemljišč, kmetije ali gozda za nepremičnine s parc. št. 321/7, 321/35, 321/21, 321/2 in 321/25, vse k.o. ..., njeno ponudbo pa sta sprejela tudi tožnika. Tožena stranka je dne 3. 6. 2016 sklenila zakupno pogodbo z A.A., tožnika (enako ostale sprejemnike ponudbe) pa z Obvestilom ponudnikom z dne 21. 11. 2016 o tem le seznanila, pri tem pa se sklicevala, da je postopek vodila po določbah  ZSPDSLS. Tožnika sta prepričana, da bi morala tožena stranka postopek voditi po določbah ZKZ, torej postopek voditi kot upravno zadevo in zato odločiti o vseh sprejemih ponudb za zakup zemljišč, česar pa ni storila. Od sodišča zahtevata, da toženo stranko zaveže k izdaji upravnega akta, torej vlagata tožbo zaradi molka organa.

7. Po določbi tretje alineje prvega odstavka 33. člena ZUS-1 lahko tožnik s tožbo zahteva izdajo, oziroma vročitev upravnega akta (tožba zaradi molka). Upravni akt je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). Tožba zaradi molka organa je torej dopustna le, kolikor se molk nanaša na upravni akt (tako Vrhovno sodišče RS v sklepu opr. št. I Up 93/2016 z dne 20. 4. 2016).

8. Sodišče ugotavlja, da v obravnavanem primeru ne gre za izdajo upravnega akta, torej akta, ki bi ga morala tožena stranka izdati v okviru izvrševanja upravne funkcije, pač pa za akt poslovanja občine po postopku za razpolaganje z njenim stvarnim premoženjem, to je po postopku, ki ga določa ZSPDSLS. Aktov poslovanja pa ni mogoče šteti za upravne akte, saj se z njimi ne odloča o pravicah, obveznostih ali pravnih koristi oseb na področju upravnega prava in torej o teh aktih (tudi o zahtevi za njihovo izdajo) ni dopustno presojati v upravnem sporu. Po določbi prvega odstavka 2. člena ZUS-1 namreč sodišče v upravnem sporu odloča le o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika.

9. Sporna zakupna pogodba je bila izdana v postopku upravljanja z javnim premoženjem in zato ne pomeni oblastnega ravnanje tožene stranke, pač pa njeno razpolaganje s premoženjem, tako kot s premoženjem razpolaga vsak drug lastnik. ZSPDSLS, Uredba o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti ter na tej podlagi izdani Pravilnik o oddajanju nepremičnega premoženja Občine Bovec v najem (v nadaljevanju Pravilnik), kar vse je bilo podlaga za sklenitev zakupne pogodbe, tudi ne določajo, da se za postopke, ki jih urejajo, vodi upravni postopek, odloča v upravnem sporu ali izda upravno odločbo. Določba 23. člena Pravilnika, ki zahteva, da se kmetijska zemljišča oddajajo v zakup v skladu s pogoji in po postopku, ki jih določa ZKZ, namreč ne pomeni, da gre za upravno zadevo, pač pa le določa pravila, ki jih upošteva tožena stranka pri odločanju o razpolaganju s stvarnim premoženjem občine. Postopek, ki ga je vodila tožena stranka, je bil torej postopek izbire zakupnika stvarnega nepremičnega premoženja občine po ZPDSLS in torej ne postopek, v katerem bi morala izdati upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1. Tako stališče je tudi stališče sodne prakse (sklep Upravnega sodišča RS, št. III U 213/2013 z dne 7. 3. 2014, enako v sklepu opr. št. III U 86/2016 z dne 30. 3. 2016, tako tudi Vrhovno sodišče v sklepu, navedenem v točki 7 te obrazložitve (I Up 93/2016 z dne 20. 4. 2016)).

10. Na podlagi navedenega je sodišče, skladno z določbo 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, tožbo v 2. točki tožbenega zahtevka zavrglo, saj se zahtevek zaradi molka ne nanaša na upravni akt, kot ga odločba 2. člen ZUS-1, pač pa na postopek izbire upravljavca premoženja občine po ZSPDSLS.

11. Ker je sodišče tožbo tožnikov zavrglo, je na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1 odločilo, da tožnika sama trpita svoje stroške postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.