UPRS Sodba I U 2127/2017-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-12-11

mag. Miriam Temlin Krivic (preds.), Petra Hočevar (poroč.), Irena Polak Remškar

naravna nesreča - odprava posledic naravne nesreče - sofinanciranje iz javnih sredstev - državna pomoč - pogoji za dodelitev sredstev - višina škode

Drugi dokumenti (ne glede na to, da se nanašajo na isti škodni dogodek in da jih je izdal eden izmed subjektov, pristojnih za ugotavljanje višine oziroma ocene škode), ki niso bili sprejeti in potrjeni na predpisani način, ne morejo predstavljati osnove za določitev temelja in (vzročno- posledično) določitev škode v obravnavanem primeru.

Naknadna drugačna ocena škode regijske uprave RS za zaščito in reševanje ne pomeni, da je toženka pri določitvi končne ocene škode storila napako, zaradi česar načelo estoppel v tem primeru ni uporabljivo.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je prvostopni organ zavrnil zahtevek tožnika za dodelitev sredstev za odpravo posledic škode v kmetijstvu zaradi naravnih nesreč v letu 2016 za tam navedene GERK-e, pridelke, površine, poškodovanost in opredeljen izpad dohodka. V obrazložitvi je navedel, da se sredstva za odpravo posledic pozebe in snega v sadjarstvu in vinogradništvu v letu 2016 za najbolj ogrožena kmetijstva gospodarstva, dejavna v primarni kmetijski proizvodnji v sadjarstvu in vinogradništvu, dodelijo pod pogoji iz Zakona o ukrepih za odpravo posledic pozebe in snega v kmetijski proizvodnji med 25. in 30. aprilom 2016 (v nadaljevanju ZUOPPSKP). O višini sredstev pomoči za odpravo posledic pozebe in snega v sadjarstvu in vinogradništvu organ odloča na podlagi podatkov o oceni škode, ki jo je potrdila Državna komisija za ocenjevanje škode po naravnih in drugih nesrečah, imenovana na podlagi 97. člena Zakona o varstvu pred naravnimi in drugimi nesrečami in na podlagi podatkov, ki jih je pridobila od Uprave RS za zaščito in reševanje, po prvem odstavku 18. člena ZUOPPSKP. Višina pomoči se izračuna v skladu s 16. členom ZUOPPSKP in točko 5.4 Programa odprave posledic pozebe in snega v sadjarstvu in vinogradništvu z dne 26. 1. 2017, spremenjen s Spremembami in dopolnitvami programa odprave posledic pozebe in snega v sadjarstvu in vinogradništvu in potrditev drugič spremenjene končne ocene škode na kmetijskih pridelkih, večletnih nasadih in armaturah določenih pridelovalcev zaradi posledic pozebe in snega v obdobju od 25. do 30. aprila 2016 (sprejet na 133. seji Vlade RS z dne 4. 5. 2017, v nadaljevanju Program). Ocenjena neposredna škoda v tekoči kmetijski proizvodnji zaradi pozebe v letu 2016 je znašala 44.280.700,88 EUR in jo je verificirala Državna komisija za ocenjevanje škode po naravnih in drugih nesrečah na dopisni seji dne 28. 4. 2017, Vlada RS pa potrdila 4. 5. 2017 (v nadaljevanju ocena škode). Glede na razpoložljiva sredstva v višini do 3.5000.000,00 EUR, ki so bila določena s Programom, se vsem strankam dodelijo sredstva z uporabo izračunanega korekcijskega faktorja (f) v višini 81,75386 % od maksimalne podpore, ki je izračunan kot količnik razpoložljivih sredstev za odpravo posledic škode in vsote maksimalnih zneskov pomoči od vseh upravičenih zahtevkov, za upravičene stroške iz prve alineje 14. člena ZUOPPKSP. Pomoč se tožniku ne dodeli za GERK-e, za katere je bila končna ocena škode nižja od 60 % običajne letne kmetijske proizvodnje glede na prvi odstavek 16. člena ZUOPPSKP: ... Pomoč se tudi ne dodeli za GERK-e ..., ki niso bili zajeti v končni oceni škode, ki jo je Uprava predala organu po prvem odstavku 18. člena ZUOPPSKP.

2. Drugostopni organ je s svojo odločbo zavrnil pritožbo tožnika, v zvezi s pritožbo tožnika pa še navedel, da je tožnik vložil obravnavani zahtevek na predtiskanem obrazcu, kjer so bili navedeni GERK-i ..., jabolka in hruške I. kakovosti z določeno stopnjo poškodovanosti 40 in 50 %, tožnik pa je ugotovljeno stopnjo poškodovanosti prečrtal in dopisal 100 %, poleg pa še pripisal GERK-e: ... - jabolka, ... - orehi, ... - orehi. Že iz predtiskanega obrazca je razvidno, da so predtiskani podatki tisti, ki jih je verificirala Državna komisija za ocenjevanje škode. Osnova za izračun so bila poročila z ogledov prizadetih območij, poročila območnih zavodov KGZS, karte ARSO in podatke zbirnih vlog organa. Vhodni podatki so se vnesli z aplikacijo Ajda, s presekom so se ugotovila kmetijska gospodarstva, ki so imela poškodovane kmetijske pridelke. Državna komisija je podala tudi predloge za odpravo posledic škode, na podlagi katerih je bil izdelan Program. Končno oceno škode je verificirala Državna komisija, potrdila pa Vlada RS na seji z dne 6. 10. 2016, ki pa je bila nato dopolnjena in potrjena končna ocena škode v višini 43.988.099,54 EUR. Pozeba in sneg sta povzročila škodo v 106 občinah in prizadela 4382 oškodovancev na skupaj 7.663 ha kmetijskih površin. Glede na 2. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) je predmet tega postopka lahko le vloga, podana v skladu z ZUOPPSKP in Programom, kot je že razvidno iz predtiska, torej le že potrjena škoda na upravičenih površinah v upravičenih občinah in katastrskih občinah, v skladu s prilogami Programa. Zato je drugostopni organ pritožbo tožnika v zvezi z GERK-i, kjer je ugotovljena poškodovanost pod 60 %, zavrnil. Za ostale GERK-e pa je drugostopni organ ugotovil, da niso bili vpisani v Ajdo. Zbirnik ocenjene škode v kmetijstvu po regijah in občinah določa, v kateri katastrski občini je upravičena katera kultura. GERK ... ne leži v katastrski občini, v katerih je verificirana višina škode presegala določen prag, v GERK-ih ... pa med pridelki, za katere je ocenjena poškodovanost, niso navedeni orehi. Drugostopni organ ne more upoštevati dopisa Uprave Državni komisiji z dne 31. 5. 2017, ker ne gre za pravno podlago iz 6. člena ZUP glede na predpis, ki velja v tem primeru, tj. ZUOPPSKP. Res je obrazložitev odločb, ki so izdana s strani informacijskega sistema skromna, vendar pa je njen preizkus možen, saj iz pritožbenih navedb izhaja, da je bilo tožniku znano postopanje pri ugotavljanju poškodovanosti.

3. Tožnik je vložil tožbo iz razlogov napačne uporabe materialnega prava, zmotne ugotovitve dejanskega stanja ter kršitev pravil postopka. Navedel je, da je odločitev nezakonita glede na ZUOPPSKP, prav tako pa ne ustreza dejanskemu stanju na njegovih kmetijskih površinah. Škoda je bila ugotovljena in ocenjena napačno. Pri oceni škode po pozebi 2016, ki so jo opravile regijske komisije za ocenjevanje škode, so bile izpuščene nekatere kulture, posamezni GERK-i in nekatere katastrske občine. Ker je s strani organa prejel predtiskan obrazec le za nekatere GERK-e, ki jih je poškodovala pozeba, je na obrazec dopisal vse svoje poškodovane kmetijske površine. Opozoril je na strokovno mnenje Kmetijsko gozdarskega zavoda Novo mesto z dne 18. 5. 2017, v katerem je navedeno, da so kmetijski strokovnjaki ugotovili nekatere pomanjkljivosti ugotovitev dejanskega stanja s strani komisij za ocenjevanje in so predlagali konkretne spremembe. Uprava RS za zaščito in reševanje je to strokovno mnenje potrdila ter podala nove ocene o škodi (dokumenta Ocena škode po pozebi z dne 31. 5. 2017 in Tabela – katastrske občine in kulture – dopolnitev). To pomeni, da državna institucija, ki je pristojna za podajo ocen škode ob naravnih in drugih nesrečah, priznava zmotno in nepopolno ugotovljeno dejansko stanje, med drugim tudi na kmetijskih zemljiščih njegovega gospodarstva. Zato mora sodišče ponovno ugotoviti dejansko stanje. Na pravilnost dela regionalne komisije in Državne komisije se je tožnik zanesel, saj kot oškodovanec ni imel vpliva na delo komisije, zato pa je tudi pričakoval, da bosta upravna organa pri odločanju upoštevala zgoraj navedena dokumenta. Pri tem je poudaril, da za delo državnih organov ali drugih institucij, ki jih postavi država, velja načelo zaupanja (npr. sodba in sklep, II Ips 103/2009, sodba II Ips 337/2016). Opozoril je še na načelo estoppel po evropskem pravu, nanj je v sodbi I U 1546/2009 opozorilo naslovno sodišče. Ker organa nista uporabila informacij iz dokumentov, je predlagal, da sodišče preveri te navedbe in v postopku odločanja o tožbi naprej ugotovi pravilno lokacijo in stopnjo poškodovanosti zaradi pozebe v pomladi 2016, nato pa na podlagi novih ocen škode ugotovi, da se odškodnina zaradi pozebe izplača za vse površine, kjer je nastala škoda. Šele s tem se bo realiziralo ustavno načelo pravne države in enakosti pred zakonom, torej, vse kmetije, ki so imele kjerkoli v Sloveniji v letu 2016 zaradi pozebe v letu 2016 poškodovano premoženje, morajo biti enako obravnavane. Poleg tega je še navedel, da prvostopni organ svoje odločitve ni ustrezno obrazložil, ni namreč navedeno, zakaj površine niso bile zajete v oceno škode. Zaradi nezadostne obrazložitve se tožnik ni mogel seznaniti z razlogi, ki so vodili organ pri odločitvi. Manjka dokazni sklep, ki bi mu omogočal preveriti, ali dejansko stanje res ne ustreza pravnim normam. Tožnik je zato predlagal, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in ugotovi, da je upravičen do povrnitve škode v kmetijstvu zaradi naravnih nesreč v letu 2016 v celoti in na vseh prizadetih površinah njegovega kmetijskega gospodarstva, podrejeno, da izpodbijano odločbo odpravi in zadevo z navodili za odločanje vrne v ponovno reševanje in odloči o povrnitvi stroškov postopka, vključno s sodno takso.

4. Toženka je v odgovoru na tožbo prerekala tožbene navedbe, poudarila, da je predmet tega postopka lahko le že verificirana stopnja poškodovanosti, zajeta s sprejetim Programom Vlade RS in da naknadni predlogi in mnenja organov, ki so sodelovali pri oblikovanju vsebin Programa in ki niso doživeli verifikacije v predpisanem postopku, ne morejo biti predmet tega upravnega postopka. Škoda na tožnikovem kmetijskem gospodarstvu pa ni presegala 60 %, zato mu predtisk niti ne bi smel biti poslan. Organ pa se je do k pritožbi priloženega dopisa predloga Uprave RS za zaščito in reševanje opredelil, pri čemer ne gre za dokument Državne revizijske komisije, kot to navaja tožnik. Predlagala je zavrnitev tožbe.

V obravnavani zadevi je sporna zavrnitev tožnikovega zahtevka za dodelitev sredstev za odpravo posledic škode v kmetijstvu zaradi naravnih nesreč v letu 2016. Organ je tožnikov zahtevek zavrnil zaradi neizpolnjevanja pogoja iz prvega odstavka 16. člena ter prvega odstavka 18. člena ZUOPPSKP, tožnik pa meni, da bi bilo v postopku treba upoštevati strokovno mnenje Kmetijsko gozdarskega zavoda Novo mesto z dne 18. 5. 2017, potrjeno s strani Uprave RS za zaščito in reševanje o novi oceni škode z dopisom z dne 31. 5. 2017, in se pri tem skliceval na več sodnih odločb.

6. Kot izhaja iz izpodbijane odločbe in podatkov upravnih spisov, je organ svojo odločitev o zavrnitvi tožnikovega zahtevka za dodelitev obravnavanih sredstev, po tem, ko je citiral (določene) relevantne pravne predpise, sprejel po ugotovitvi naslednjih dejstev: - da je tožnik vložil zahtevek za dodelitev pomoči za odpravo posledic pozebe in snega v sadjarstvo in vinogradništvu v letu 2016, za najbolj ogrožena kmetijska gospodarstva, dejavna v primarni kmetijski proizvodnji v sadjarstvo in vinogradništvu, - da se pomoč ne dodeli za GERK-e ..., za katere je bila končna ocena škode nižja od 60 % običajne letne kmetijske proizvodnje, kot to določa prvi odstavek 16. člena ZUOPPSKP, in - da se pomoč ne dodeli za GERK-e ..., ki niso bili zajeti v končni oceni škode in njihovi podatki niso vključeni v dokumentacijo o oceni škode, ki jo je Uprava (Uprava RS za zaščito in reševanje - op. sod.) predala prvostopnemu organu, na podlagi prvega odstavka 18. člena ZUOPPSKP. Drugostopni organ je obrazložitev prvostopnega organa dopolnil z povzetkom načina ugotovitve škode na kmetijskih gospodarstvih in ponovno pojasnil razlog zavrnitve zahtevka tožnika, pri čemer pa je še navedel, da je tožnik na predtiskanem obrazcu, kjer so bili navedeni GERK-i ..., jabolka in hruške I. kakovosti z določeno stopnjo poškodovanosti 40 in 50 %, ugotovljeno stopnjo poškodovanosti prečrtal in dopisal 100 %, poleg pa še pripisal GERK-e: ... - jabolka, ... - orehi, ... - orehi, kar pa glede na zakon in Program ne predstavlja pravno relevantnih dejstev in posledično ne more spremeniti odločitve. Le podatki iz predtiskane vloge (ki temeljijo na ugotovitvah oziroma podatkih pristojnih subjektov (Uprave RS za zaščito in reševanje, KGZS, ARSO, ARSKTRP), ki jih je verificirala Državna komisija za oceno škode, potrdila pa Vlada RS, so lahko podlaga za odločitev v tej upravni zadevi.

7. Po prvem odstavku 16. člena ZUOPPSKP se sredstva dodelijo, če je končna ocena škode na sadju in grozdju na posameznem GERK-u v višini najmanj 60 odstotkov običajne letne kmetijske proizvodnje in hkrati na kmetijskem gospodarstvu presega 30 odstotkov običajne letne kmetijske proizvodnje na ravni pridelka sadja in grozdja. Prvi odstavek 18. člena ZUOPPSKP pa določa, da podatke o končni oceni škode za potrebe postopkov odločanja preda Ministrstvo za obrambo, Uprava RS za zaščito in reševanje Agenciji Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja v elektronski obliki iz aplikaciji Ajda, ki jo vodi uprava. Glede na citirani določbi ter ob upoštevanju zgornjih ugotovitev je tudi po presoji sodišča organ mogel in moral zaključiti, da je tožnikov zahtevek v nasprotju s pogoji iz ZUOPPSKP in ga z odločbo zavrniti. Glede na povzete razloge pa se sodišče tudi ne strinja, da je odločba nezadostno obrazložena, in ta ugovor zavrača, ob tem pa še pripominja, da neutemeljenost ugovora potrjuje tudi vsebina tožnikove pritožbe, iz katere izhaja, da je tožnik že v pritožbenem postopku vedel, kateri so bili tisti razlogi, ki so vodili organ, da je sprejel to, za tožnika sporno odločitev, drugostopni organ pa je v obrazložitvi svoje odločbe razloge prvostopne odločbe še dopolnil in s tem odpravil njene morebitne pomanjkljivosti, za kar je tudi imel pooblastilo v 248. členu ZUP.

8. Tožnik svoj ugovor o napačni oceni škode na svojih zemljiščih (GERK-ih) temelji na dopisu Kmetijsko gozdarskega zavoda Novo mesto z dne 18. 5. 2017, iz katerega izhaja, da se za določene katastrske občine ter katastrske kulture predlaga sprememba ocena škode, ter dopisu Regijske komisije za oceno škode po naravnih in drugih nesrečah v Posavju Uprave RS za zaščito in reševanje z dne 31. 5. 2017, ki se sklicuje na prej povzet dopis z dne 18. 5. 2017, iz katerega pa izhaja, da se predlaga dopolnitev končne ocene poškodovanosti, priložena pa je bila tudi tabela (katastrske občine in kulture - dopolnitev), vendar pa s tem - kot mu je pojasnil že drugostopni organ - ne more uspeti. Dopis z dne 31. 5. 2017 je sicer res sestavil eden izmed subjektov, pristojnih za ugotavljanje škode, vendar pa ta ni bil sprejet in potrjen s strani v ZUOPPSKP pristojnih organov in po v ZUOPPSKP predpisanem postopku.

9. Po 10. členu ZUOPPSKP je namreč vlada tista, ki odloči o uporabi sredstev za odpravo posledic pozebe in snega v sadjarstvu in vinogradništvu na podlagi končne ocene škode in predloga za odpravo posledic, ki ga predloži vladi v obravnavo ministrstvo, pristojno za varstvo pred naravnimi in drugimi nesrečami; predlog za odpravo posledic pa obsega okvirne predloge možnih ukrepov, na podlagi katerih se izdela program odprave posledic pozebe in snega, ki obsegajo škodo na sadju in vinogradih (prvi in drugi odstavek). Program odprave posledic pozebe in snega v sadjarstvu in vinogradništvu (tudi (op. sod.)) sprejme vlada, v obravnavo ji ga predloži ministrstvo, pristojno za kmetijstvo, če ga potrdi komisija za odpravo posledic škode v kmetijstvu v skladu z zakonom, ki ureja odpravo posledic naravnih nesreč, in k njemu da soglasje ministrstvo, pristojno za finance (prvi odstavek 11. člena ZUOPPSKP). S programom odprave posledic pozebe škode in snega v sadjarstvu in vinogradništvu pa se določijo: - sadne vrste ter tisti sadovnjaki in vinogradi, kjer je proizvodnja zaradi posledic pozebe in snega na posameznem GERK-u zmanjšana za več kot 60 % običajne letne kmetijske proizvodnje, - kmetijska gospodarstva, kjer je nastala škoda v sadjarstvu in vinogradništvu, - način izračuna potrjene škode v sadjarstvu in vinogradništvu v skladu s predpisom, ki ureja izračun potrjene škode v kmetijstvu, - način izračuna višine dodeljenih sredstev v skladu s 14., 15. in 16. členom tega zakona, - ocena o potrebnih sredstvih in - način izplačila sredstev upravičencem (12. člen ZUOPPSKP). Iz citiranih določb torej nedvoumno izhaja, da drugi dokumenti (ne glede na to, da se nanašajo na isti škodni dogodek in da jih je izdal eden izmed subjektov, pristojnih za ugotavljanje višine oziroma ocene škode), ki niso bili sprejeti in potrjeni na predpisan način, torej najprej s potrditvijo Državne komisije (iz 11. člena ZUOPPSKP) in nato s sprejemom in potrditvijo Vlade RS (10., 11. člen ZUOPPSKP) ne morejo predstavljati osnove za določitev temelja in (vzročno- posledično) določitev škode v obravnavanem primeru.

10. Tožnik se zato tudi ne more sklicevati na sodbi Vrhovnega sodišča RS, II Ips 103/2009 in II Ips 337/2016. V teh dveh sodnih odločbah je bilo sporno vprašanje odškodninske odgovornosti Republike Slovenije (torej toženke v obravnavanem primeru) po 26. členu Ustave RS, po katerem ima vsakdo pravico do povračila škode, ki mu jo v zvezi z opravljanjem službe ali kakšne druge dejavnosti državnega organa, organa lokalne skupnosti ali nosilca javnih pooblastil s svojim protipravnim ravnanjem stori oseba ali organ, ki tako službo ali dejavnost opravlja, v obravnavanem primeru pa razlika med potrjeno končno oceno škode, ki je predstavljala podlago po ZUOPPSKP, ter oceno škode, kot izhaja iz dopisa z dne 31. 5. 2017, še ne pomeni in - kot že povedano - tudi ne more pomeniti, da je bila odločitev o tožnikovem zahtevku napačna in da je država za to odškodninsko odgovorna. Iz enakega razloga pa se tožnik tudi ne more sklicevati na stališče iz sodbe naslovnega sodišča, I U 1546/2009. Kot je navedel že sam tožnik, je v tem primeru sodišče opozorilo na načelo estoppel, po katerem se stranka, ki je za nekaj odgovorna, ne more sklicevati na svojo napako, da bi drugi stranki onemogočila pravico, ki bi jo sicer imela brez njene odgovornosti. Naknadna drugačna ocena škode regijske uprave RS za zaščito in reševanje po oceni sodišča namreč ne pomeni, da je toženka pri določitvi končne ocene škode storila napako (kot to meni tožnik), zaradi česar načelo estoppel v tem primeru ni uporabljivo. S tako odločitvijo pa tudi ni bilo kršeno načelo enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave, saj je organ odločil v skladu z zakonom. Načelo enakosti bi bilo pa v škodo drugih strank kršeno v primeru, če bi organ o tožnikovem zahtevku odločil na podlagi podatkov, ki jih ZUOPPSKP ne določa kot pravno relevantnih.

11. Sodišče je glede na povedano ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen, sama odločitev pa je tudi pravilna in zakonita, zato je tožbo tožnika kot neutemeljeno na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo. Sodišče zato tudi ni sledilo tožbenemu predlogu o odločitvi v sporu polne jurisdikcije (65. člen ZUS-1).

12. Sodišče je o zadevi moglo odločiti na nejavni seji, brez oprave glavne obravnave, saj je tožnik predlagal kot dokaz vpogled v upravni spis oziroma sodno presojo listin, ki se nahajajo v upravnem spisu in ki jih je sodišče vpogledalo (že) v okviru presoje zakonitosti izpodbijane odločbe, dokazni predlog z zaslišanjem tožnika pa je nesubstanciran, saj ni navedeno, katero dejstvo naj bi tožnik s tem dokazom izkazal (59. člen ZUS-1).

13. Odločitev o zavrnitvi stroškovnega zahtevka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 248

Zakon o ukrepih za odpravo posledic pozebe in snega v kmetijski proizvodnji med 25. in 30. aprilom 2016 (2016) - ZUOPPSKP  - člen 10, 11, 16, 16/1, 18, 18/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.