UPRS Sodba IV U 38/2016-21
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-05-09

Jasna Šegan (preds.), Melita Ambrož (poroč.), Majda Kovačič

javni zavod - imenovanje direktorja javnega zavoda - pogoji za imenovanje - strokovna usposobljenost kandidata

Sodišče ugotavlja, da je bil postopek izveden skladno z določbami ZZ in ZUJIK, zato zavrača tožbeni ugovor, da je bil kršen za izvedbo razpisa določen postopek in da je ta kršitev bistveno vplivala na odločitev o izbiri kandidata.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Ministrica za kulturo je z izpodbijano odločbo, na podlagi prvega odstavka 36. člena Zakona o uresničevanju javnega interesa za kulturo (v nadaljevanju ZUJIK), v povezavi s tretjim odstavkom 10. člena Sklepa o ustanovitvi javnega zavoda Pokrajinski arhiv X., A.A. z dnem 1. 5. 2016 imenovala za direktorja javnega zavoda Pokrajinski arhiv X., za obdobje 5 let, do vključno 20. 4. 2021. Tožnico je ministrica, pristojna za kulturo, na podlagi prvega odstavka 36. člena Zakona o zavodih (v nadaljevanju ZZ), z obvestilom o izidu razpisa obvestila, da se ne izbere za zasedbo delovnega mesta direktorice javnega zavoda Pokrajinski arhiv X. Iz obrazložitve obvestila o izidu razpisa izhaja, da je tožnici pojasnila celoten potek postopka izbire, jo poučila o pravici do vpogleda v razpisno gradivo ter o pravici do sodnega varstva.

2. Tožnica tožbo zoper obvestilo o izidu razpisa z dne 3. 3. 2016 vlaga zaradi bistvenih kršitev razpisnega postopka. Ne obvestilo, ne odločba nista obrazložena, zaradi česar je podana bistvena kršitev razpisnega postopka. Prav tako ne iz obvestila, ne iz odločbe, niti preostale spisne dokumentacije, ni razvidno, da bi bila v postopku izbira najprimernejšega kandidata opravljena v okviru diskrecijskih pooblastil, torej na način, da bi bilo o izbiri najustreznejšega kandidata odločeno glede na boljše izpolnjevanje posameznega razpisnega pogoja.

3. Iz obvestila izhaja, da se je A.A. izkazal kot strokovno usposobljen, pri čemer ta navedba ni obrazložena oziroma ni navedeno v čem naj bi bil izbrani kandidat po tem kriteriju ustreznejši od tožnice. Tudi odločba navaja zgolj, da se je A.A. izkazal kot strokovno usposobljenega, zato je tudi v tem primeru podana bistvena kršitev pravil postopka, prekoračene so bile namreč meje prostega preudarka oziroma je bil le-ta uporabljen na način, ki ne ustreza namenu za katerega je določen. Tožnica tako utemeljeno ugovarja, da ni bila seznanjena z vsebinskimi razlogi, ki so toženo stranko vodili pri izbiri. A.A. je zdajšnji direktor Pokrajinskega arhiva v X. Kolikor se obrazložitev iz izpodbijanih aktov, da se je izbrani kandidat izkazal kot strokovno usposobljenega, nanaša na njegovo dosedanje delo direktorja zavoda, to pomeni kršitev načela enakega obravnavanja pri zaposlovanju iz drugega odstavka 6. člena Zakona o delovnih razmerjih (v nadaljevanju ZDR-1). Takšno prepoved vsebujejo tudi odločitve Evropskega sodišča. Eden od razpisnih pogojev je bil tudi predložitev opisa delovnih izkušenj. Kandidat tega opisa ni podal, ampak ga je podala predsednica sveta zavoda Pokrajinskega arhiva X., dr. B.B.

4. V izpodbijanem razpisnem postopku je tožena stranka zaprosila svet in strokovni svet za podajo mnenja glede imenovanja direktorja. Tožnica se je kot članica strokovnega sveta sama izločila iz odločanja o predhodnem mnenju, zaradi konflikta interesov, predsednica sveta zavoda, dr. B.B., pa se iz tega postopka ni izločila, čeprav je aktivno sodelovala pri prijavi kandidata A.A. na razpisano delovno mesto in je tudi sama podala opis delovnih izkušenj. Tako ravnanje je zaradi nasprotja interesov v nasprotju z načelnim mnenjem Komisije za preprečevanje korupcije.

5. Sodišču predlaga, da po izvedenem naroku razveljavi obvestilo o izidu razpisa in odločbo o imenovanju direktorja javnega zavoda Pokrajinski arhiv X. ter zadevo vrne ministrici pristojni za kulturo, v ponovni postopek. Sodišču predlaga povrnitev stroškov postopka.

6. Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe. Navaja pravne podlage za svojo odločitev in pojasnjuje, da je s sklepom št. 0141-22/2015/8 z dne 23. 12. 2015 imenovala razpisno komisijo, ki je pri svojem delu vnaprej postavila merila in kriterije za preverjanje strokovne usposobljenosti kandidatov in na podlagi dokumentacije in dokazil, ter razgovora, podala svoje mnenje, ki ga je vsebinsko zelo podrobno utemeljila.

7. V skladu s prvim odstavkom 36. člena ZUJIK in tretjim odstavkom 10. člena Sklepa o ustanovitvi je ministrica, pristojna za kulturo, pred odločitvijo o imenovanju direktorja zaprosila za mnenje svet in strokovni svet javnega zavoda. Skladno z določbami ZUJIK je pridobitev predhodnega mnenja obvezna, za odločujoči organ pa v skladu z določbo 36. člena neobvezujoča. To pomeni, da je mnenje del postopka in kot tako je bilo tudi upoštevano, saj je bila odločitev ministrice, da izmed prijavljenih kandidatov izbere A.A., sprejeta po pridobitvi mnenj sveta in strokovnega sveta. Ministrica je odločitev sprejela po pregledu celotne spisovne dokumentacije ter upoštevala obe pozitivni mnenji v zvezi s kandidatom A.A., ki je izpolnjeval vse razpisne pogoje. Prav tako je bila v postopku javnega razpisa za direktorja Pokrajinskega arhiva X. zagotovljena enaka dostopnost do razpisanega delovnega mesta in pod enakimi pogoji, celoten postopek pa je bil izveden pravilno in zakonito.

8. Tožena stranka se sklicuje na določbo 36. člena ZZ, ki določa iz katerih razlogov lahko kandidat uveljavlja sodno varstvo ter glede na vse navedeno ugotavlja, da ni izpolnjeni niti eden izmed navedenih pogojev za uveljavljanje sodnega varstva. Postopek za izvedbo javnega razpisa ni bil kršen, celotna zakonodaja je bila upoštevana, prav tako pa izbrani kandidat izpolnjuje v razpisu določene pogoje in se je izkazal za strokovno usposobljenega, podpira pa ga svet in strokovni svet javnega zavoda.

9. Zavrača tudi tožbeni očitek, da izbira ni obrazložena, saj so vsebinski razlogi za odločitev v obrazložitvi jasno navedeni. Tožnica je izkoristila tudi pravico do vpogleda v razpisno gradivo in se je lahko podrobneje seznanila z zapisnikom razpisne komisije, kot tudi mnenji sveta in strokovnega sveta in odločbo o imenovanju direktorja. Strokovna usposobljenost kandidatov se je preverjala v ocenjevalnem listu, ki je priloga zapisnika o razgovorih, zato navedba v odločbi, da se je kandidat izkazal kot strokovno usposobljen, ne nakazuje na njegovo dosedanje delo direktorja javnega zavoda, temveč odločitev komisije po opravljenem razgovoru s kandidatom.

10. Pojasnjuje tudi, da načelno mnenje o izločitvenem razlogu Komisije za preprečevanje korupcije v tem primeru ni upoštevno, ker je ZUJIK, kot lex specialis, nad načelnim mnenjem Komisije za preprečevanje korupcije, v 42. členu določil sestavo sveta. Izločitveni razlogi morajo biti torej navedeni v predpisu. Prav tako svet in strokovni svet podajata mnenje in ne odločata o pravici in obveznosti ali pravni koristi. Glede na to, da so člani sveta iz javnega zavoda, bi vedno obstajal razlog za izločitev tako gospoda A.A., kot tožnice, ker sta oba zaposlena v Pokrajinskem arhivu X. Prav tako so bili vsi člani sveta in strokovnega sveta javnega zavoda (razen tožnice, ki se je sama izločila iz postopka) soglasni o podpori kandidaturi A.A. in morebitna izločitev predsednice sveta dr. B.B. odločitve ne bi spremenila, pa tudi sicer ministrica za kulturo ni vezana na njuno mnenje. Sodišču tožena stranka iz navedenih razlogov predlaga, da tožbo zavrne kot neutemeljeno. Predlaga tudi, da stroški bremenijo tožečo stranko.

11. Stranka z interesom, A.A., na tožbo ni odgovorila.

13. Tožnica v obravnavani zadevi vlaga tožbo zoper obvestilo o izidu razpisa št. 0141-22/2015/21 z dne 3. 3. 2016 in zoper odločbo o izbiri, št. 0141-22/2015/20 z dne 3. 3. 2017. Upoštevaje določbe ZZ (in ZUJIK) je sodna praksa oblikovala stališče, da se akt o neizbiri (obvestilo) in akt o izbiri štejeta za celoto, kot tožnica s tožbenim zahtevkom pravilno izpodbija. Iz presoje citiranih določb ZZ in ZUJIK izhaja, da odločitev o izbiri direktorja zavoda ni upravni akt v smislu prvega stavka prvega odstavka 2. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1), ampak gre za drug akt v smislu drugega stavka prvega odstavka 2. člena ZUS-1, zoper katerega je dovoljeno vložiti zahtevo za sodno varstvo, ki pa je skladno z določbo prvega odstavka 36. člena ZZ omejeno na v ZZ določene razloge ( če neizbrani kandidat misli, da je bil kršen za izvedbo razpisa določeni postopek in je ta kršitev lahko bistveno vplivala na odločitev o izbiri kandidata ali da izbrani kandidat ne izpolnjuje v razpisu določenih pogojev).

14. Pravno podlago za odločanje v obravnavni zadevi predstavljajo določbe ZZ in ZUJIK. Imenovanje direktorja zavoda je urejeno v ZZ. Direktor se imenuje na podlagi javnega razpisa, če ni z zakonom ali aktom o imenovanju drugače določeno (34. člen). V razpisu se določijo pogoji, ki jih mora kandidat izpolnjevati, čas, za katerega bo imenovan, rok za vložitev prijav in rok, v katerem bodo prijavljeni kandidati obveščeni o izbiri. Slednji ne sme biti daljši kot 30 dni (35. člen). Organ, ki je pristojen za imenovanje, mora v roku, določenem v razpisu, obvestiti vsakega prijavljenega kandidata o izbiri in ga poučiti, da ima pravico pregledati razpisno gradivo in v petnajstih dneh po prejemu obvestila zahtevati sodno varstvo pri pristojnem sodišču, če misli, da je bil kršen za izvedbo razpisa določeni postopek in je ta kršitev lahko bistveno vplivala na odločitev o izbiri kandidata ali da izbrani kandidat ne izpolnjuje v razpisu določenih pogojev (36. člen). Če se na razpis nihče ni prijavil ali če nihče od prijavljenih kandidatov ni bil izbran, se razpis ponovi (37. člen).

15. Opisano ureditev, ko gre za področje kulture, dopolnjujejo še določbe ZUJIK. Po 36. členu tega zakona direktorja na podlagi javnega razpisa imenuje ustanovitelj javnega zavoda po predhodnem mnenju sveta in strokovnega sveta za dobo petih let z možnostjo ponovnih imenovanj. Poleg javnega razpisa lahko ustanovitelj javnega zavoda povabi posamezne kandidate tudi neposredno. Za direktorja je lahko imenovan, kdor strokovno pozna področje dela javnega zavoda in ima vodstvene sposobnosti. Če svet oziroma strokovni svet (predhodnega) mnenja ne da v roku 30 dni, se šteje, da je mnenje pozitivno. Mnenje ni omejeno na kandidata po ustanoviteljevem izboru. Postopek imenovanja direktorja in pogoje, ki jih mora izpolnjevati, podrobneje določi akt o ustanovitvi javnega zavoda (39. člen).

16. Sklep o ustanovitvi javnega zavoda Pokrajinski arhiv X. posebnega postopka za imenovanje direktorja ne določa (tretji odstavek 10. člena), v določbi 11. člena pa določa podrobnejše pogoje za imenovanje, ki jih mora, poleg splošnih pogojev, izpolnjevati kandidat.

17. Kot je sodišče že pojasnilo v sodbah I U 776/2010, III U 351/2014, I U 880/2014 in drugih, iz citiranih določb ZZ in ZUJIK izhaja, da pri izbiri direktorja javnega zavoda ne gre za odločanje o pravici (do imenovanja). Minister oziroma ministrica ima široko pravico proste presoje, ali bo katerega izmed tistih kandidatov, ki izpolnjujejo pogoje, izbrala. To velja tudi za izbiro najprimernejšega kandidata. Odločitev je v celoti pravno vezana le glede izbire kandidatov, ki predpisanih pogojev ne izpolnjujejo. Med tistimi, ki razpisne pogoje izpolnjujejo in so ocenjeni kot primerni, pa temelji izbira na diskrecijski pravici odločevalca. Merila za presojo niso zakonsko določena, odločitev je v tem pogledu prosta in vezana le z namenom danega pooblastila. Ker gre za javnopravno stvar, se izbira opravi v posebej predpisanem postopku (ZZ, ZUJIK), v katerem se, skladno z 4. členom ZUP, pravila upravnega postopka uporabljajo smiselno.

18. V obravnavani zadevi listine priloženega upravnega spisa izkazujejo, da je ministrica, pristojna za kulturo, dne 23. 12. 2015 izdala sklep o imenovanju in nalogah razpisne komisije za izvedbo javnega razpisa za delovno mesto direktorja javnega zavoda Pokrajinski arhiv X., ki je bilo objavljeno v Uradnem listu Republike Slovenije dne 18. 12. 2015 in na Zavodu RS za zaposlovanje dne 10. 12. 2015. Podatki priloženega upravnega spisa izkazujejo tudi, da sta se na javni razpis pravočasno prijavila dva kandidata C.C., tožnica v tem upravnem sporu in A.A. Upoštevaje tožbeni ugovor, v katerem je tožnica kot kršitev navajala tudi, da kandidat A.A. ni podal lastnega opisa delovnih izkušenj, ampak ga je podala predsednica Sveta zavoda Pokrajinskega arhiva X., sodišče ugotavlja, da je A.A. prijavi na objavljeno oziroma razpisano delovno mesto priložil vse zahtevane listine, tudi zahtevani opis delovnih izkušenj. Iz navedene listine sicer izhaja, da jo je podpisala dr. B.B., predsednica sveta zavoda Pokrajinskega arhiva X. Navedeni opis delovnih izkušenj povzema opise strokovnih del in nalog na delovnih mestih, ki jih je A.A. opravljal v Pokrajinskem arhivu X. Upoštevaje tožbeni ugovor, da je navedeni opis delovnih izkušenj, zato ker ga je podpisala predsednica Sveta zavoda Pokrajinskega arhiva X. neustrezen oziroma, da ne zadošča razpisnim pogoje, sodišče zavrača kot neutemeljen. Iz navedenega opisa namreč izhajajo delovne izkušnje kandidata, iz katerih je razvidno izpolnjevanje pogoja zahtevanih delovnih izkušenj, poznavanja področja dela arhiva in sposobnost za organiziranje in vodenje dela v arhivu. Po presoji sodišča iz navedenega opisa izhaja tudi zahteva, da mora opis vsebovati navedbo delodajalca oziroma druge fizične ali pravne osebe, za katero je kandidat opravljal delo, datum začetka in konca opravljanja dela ter opis dela. Iz navedenih razlogov sodišče tožbeni ugovor kršitve, ki se nanaša na podpis oziroma predloženi opis delovnih izkušenj, zavrača kot neutemeljen.

19. V nadaljevanju sodišču ugotavlja tudi, da je tožena stranka 12. 1. 2016 sestavila zapisnik o odpiranju vlog prispelih na javnih razpis za delovno mesto direktorja javnega zavoda. Iz zapisnika izhaja, da je od prispelih 5 vlog, komisija vlogi dveh kandidatov, tožnice in A.A., opredelila kot popolni ter ugotovila, da kandidata izpolnjujeta vse formalne pogoje za zasedbo razpisanega delovnega mesta. Iz zapisnika izhaja tudi, da je komisija sklenila, da bo z namenom preverjanja strokovne usposobljenosti kandidatov za prosto delovno mesto oba kandidata povabila na razgovor. Iz zapisnika z dne 10. 2. 2016 o opravljenih razgovorih s kandidati in izbiri kandidata za razpisano delovno mesto izhaja, da so z obema kandidatoma razgovori potekali na enak način tako, da je komisija strokovno usposobljenost kandidatov preverjala na podlagi enakih vprašanj, ki so v zapisniku tudi navedena. Na podlagi predložene dokumentacije, programa delovanja arhiva v prihodnjih 5 letih in razgovorov, je komisija pripravila ocene strokovne usposobljenosti obeh kandidatov, iz katere izhaja, da sta oba kandidata pri ocenjevanju dosegla enako število točk - 17 točk. Tako je komisija ugotovila, da sta oba kandidata ocenjena kot primerna in predlagala ministrici, pristojni za kulturo, da enega izmed kandidatov imenuje na razpisano delovno mesto. Sestavni del tega zapisnika so tudi priloge, iz katerih je razviden potek postopka ugotavljanja strokovne usposobljenosti obeh kandidatov, v katerem se je enako za oba kandidata strokovna usposobljenost ugotavljala na podlagi več sklopov (znanje, menegerske sposobnosti, merila za izbiro, metode preverjanja usposobljenosti, preglednica strokovne usposobljenosti). Iz priloge izhajajo postavljena vprašanja kandidatoma in povzetek razgovora s kandidatom ter v zaključku mnenje komisije. Tako tožnica, kot A.A., sta bila ocenjena kot primerna kandidata za zasedbo delovnega mesta. Iz predloženega spisa nadalje izhaja, da je ministrica, pristojna za kulturo, 11. 2. 2016 predsednico sveta Pokrajinskega arhiva X. in predsednika strokovnega sveta Pokrajinskega arhiva X. zaprosila za predhodno mnenje v postopku izbire direktorja javnega zavoda Pokrajinski arhiv X. ter temu zaprosilu priložila kopijo prijav obeh kandidatov. Iz listin nadalje izhaja tudi, da je predsednica sveta Pokrajinskega arhiva X. in strokovni svet javnega zavoda dne 1. 3. 2016 soglasno predlagal ministrici za kulturo imenovanje A.A. Na podlagi tako pridobljenih pozitivnih mnenj je ministrica za kulturo 3. 3. 2016 imenovala za direktorja javnega zavoda Pokrajinski arhiv X., za obdobje 5 let in sicer do vključno 30. 4. 2021 A.A. ter istega dne z obvestilom o izidu razpisa tožnico obvestila, da se ne izbere za zasedbo delovnega mesta direktorice javnega zavoda Pokrajinski arhiv X..

20. Na podlagi zgoraj navedenega sodišče ugotavlja, da je bil postopek izveden skladno z določbami ZZ in ZUJIK, zato zavrača tožbeni ugovor, da je bil kršen za izvedbo razpisa določen postopek in ali je ta kršitev bistveno vplivala na odločitev o izbiri kandidata.

21. Sodišče zavrača tudi tožbeni ugovor, da ne obvestilo o izbiri, ne odločba, nista bila obrazložena. Pojasnjuje, da se v postopkih izbire in imenovanja direktorja javnega zavoda, glede na prej citirane zakonske določbe, smiselno uporablja ZUP, kar pomeni, da morata oba akta skupaj vsebovati obrazložitev, ki omogoča presojo, kot jo določa prvi odstavek 36. člena ZZ.

22. Sodišče po vpogledu v izpodbijano obvestilo o izidu razpisa, št. 0141-22/2015/21 z dne 3. 3. 2016, ugotavlja, da obvestilo v obrazložitvi povzema potek celotnega postopka, na podlagi katerega je bila sprejeta odločitev o imenovanju direktorja, tako imenovanje posebne razpisne komisije, kot tudi povzetek poteka izbirnega postopka, ki je potekal na podlagi pregleda dokumentacije in opravljenega razgovora s kandidatoma. Iz obrazložitve izhaja sporen način ugotavljanja oziroma preverjanja strokovne usposobljenosti obeh kandidatov, tako da so v obrazložitvi zapisana vprašanja postavljena kandidatoma ter navedeni kriteriji in merila, na podlagi katerih je temeljilo ocenjevanje kandidatov. Ocene, ki jih je kandidatka dosegla pri posameznih elementih sklopov, so pri obrazložitvi obvestila o izidu razpisa predstavljena v obliki razpredelnice ter v obliki pojasnila, iz katerega je razvidno, da je bila kandidatka ocenjena kot primerna kandidatka za zasedbo razpisanega delovnega mesta. Dosegla je 17 točk, enako kot kandidat A.A., od največ možnih 18 točk. Prav tako so iz obrazložitve tega obvestila razvidne pravne podlage, ki ministrici, pristojni za kulturo, dajejo pristojnost imenovanja direktorja javnega zavoda, tožnica pa je bila poučena tudi o pravici do vpogleda v razpisno gradivo.

23. Sodišče ugotavlja tudi, da je tudi iz obrazložitve odločbe o izbiri, št. 0141-22/2015/20 z dne 3. 3. 2017, s katero je ministrica, pristojna za kulturo, imenovala za direktorja javnega zavoda Pokrajinski arhiv X. A.A., razviden način ugotavljanja strokovne usposobljenosti vseh prijavljenih kandidatov ter potek izbirnega postopka.

24. Tožnica v tožbi navaja, da gre, kolikor skopa obrazložitev, da se je izbrani kandidat izkazal kot strokovno usposobljen, meri na njegovo dosedanje delo direktorja zavoda, za kršitev neenakega obravnavanja. Navedeni tožbeni ugovor sodišče zavrača kot neutemeljen. Kot je sodišče že pojasnilo, iz obrazložitev obeh izpodbijanih aktov izhaja način ugotavljanja strokovne usposobljenosti prijavljenih kandidatov, ki je temeljil na ocenjevanju strokovne usposobljenosti na podlagi vnaprej določenih kriterijev in meril, kar pomeni, da je bila ocena strokovne usposobljenosti sprejeta tako za tožnico, kot izbranega kandidata, na podlagi transparentnega postopka in kriterijev, s tem pa je bilo po presoji sodišča zagotovljeno enako obravnavanje tako tožnice, kot izbranega kandidata.

25. Ker so tožbeni ugovori po navedenem neutemeljeni, sodišče pa nepravilnosti, na katere pazi uradoma ni našlo, je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo. V zadevi je bilo odločeno na nejavni seji, ker za odločitev v sporu izvajanje dodatnih dokazov ni bilo potrebno (drugi odstavek 51. člena ZUS-1.

26. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi v primeru, če sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka svoje stroške postopka.

Zakon o uresničevanju javnega interesa za kulturo (2002) - ZUJIK  - člen 36

Zakon o zavodih (1991) - ZZ  - člen 34-37

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.