UPRS sodba II U 83/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-02-17

Vlasta Švagelj Gabrovec (preds.), Jasna Šegan (poroč.), Sonja Kočevar

aktivna politika zaposlovanja - javna dela - javno povabilo za izbor programov javnih del - ponudba - čas oddaje ponudbe

Javno povabilo predstavlja (enako kot javni razpis) materialni okvir odločanja o dodeljevanju sredstev. Zato se lahko v upravnem sporu presoja le skladnost javnega povabila, njegove vsebine, pogojev, kriterijev oziroma meril z zakonom, iz česar izhaja, da sodišče primernosti in ustreznosti določenega merila javnega povabila ne more presojati. Sodna presoja je v takšnih postopkih zadržana in omejena na presojo zakonitosti ter očitnih napak pri odločanju. Ustavna pravica enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave RS se pri javnih razpisih odraža v enakopravnem obravnavanju vseh zainteresiranih subjektov, ki so se prijavili na isti javni razpis, in to na podlagi enakih pogojev in jasnih meril za vse.

Pogoji glede pravočasnosti oddaje ponudb so bili vnaprej znani in za vse ponudnike enaki. Po presoji sodišča je tudi smiselna in logična odločitev tožene stranke, da se s pošto vložene ponudbe označi z datumom tekočega dne ob 8.00 uri, ko se pričnejo uradne ure zavoda, saj se na ta način olajša poslovanje.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijanima obvestiloma je tožena stranka ponudbo tožeče stranke za izbor programa javnega dela Pomoč pri razvoju in pospeševanju turizma odločila, da se ponudba ne sprejme. V obrazložitvi pojasnjuje, da je tožeča stranka oddala ponudbo na javno povabilo za izbor programov javnih del za leto 2015, ki je bilo objavljeno na spletnih straneh Zavoda RS za zaposlovanje z dne 4. 2. 2014 (v nadaljevanju: javno povabilo). Tožnik je oddal ponudbo pri obravnavi katere je strokovna komisija ugotovila, da je tožnik sicer pravočasno oddal formalno popolno ponudbo, ki izpolnjuje vse pogoje javnega povabila, da pa razpoložljiva sredstva javnega povabila omogočajo le sprejetje ponudb, ki so prispele do dne 5. 2. 2014 do 9.00 ure. Tožnikovi ponudbi sta bili sprejeti dne 5. 12. 2014 ob 9.04 uri, torej po navedenem datumu in času, zato ponudba ni bila sprejeta. Nesprejetje ponudbe je v skladu z objavljenimi pogoji in merili javnega povabila. Podlaga za takšno odločitev je razvidna iz obrazca „preveritev lastnosti ponudbe“, ki se hrani pri toženi stranki.

2. Tožeča stranka vlaga tožbo v upravnem sporu zaradi napačne uporabe materialnega prava in s tem povezanim nepopolnim oziroma nepravilno ugotovljenim dejanskim stanjem. Uvodoma navaja, da se je tožeča stranka želela prijaviti že na javno povabilo, ki je bilo objavljeno 25. 11. 2014 pa se zaradi tehničnih težav ni mogla, kasneje pa je bilo javno povabilo razveljavljeno. Ponovno javno povabilo tožene stranke je bilo objavljeno 4. 12. 2014 okrog 14.30 ure z določbo, da bo možna oddaja ponudb 5. 12. 2014 od 8. ure dalje v prostorih Zavoda RS za zaposlovanje. Uslužbenka tožeče stranke je dne 5. 12. 2014 zgodaj zjutraj osebno dostavila ponudbi v prostore tožene stranke, kjer je bila točno ob 8.00 uri in se je postavila v čakalno vrsto tistih, ki so želeli oddati ponudbo na javno povabilo. Tožeča stranka je v prostore zavoda vstopila, ko so prostore odprli in ko so se pričele uradne ure. Ponudbo je fizično oddala referentki, ki jo je ta sprejela. Tožeča stranka zaradi neorganiziranosti tožene stranke vloge ni mogla oddati ob 8. uri, torej že ob prihodu, in je na oddajo morala čakati več kot eno uro. Tudi ostali ponudniki so prispeli v prostore tožene stranke ob 8. uri, ko so se pričele uradne ure. Zgolj sreči gre torej pripisati, kdo od ponudnikov je zmogel oddati vlogo referentki pred 9. uro in je bila njegova ponudba sprejeta. Tožeča stranka meni, da vrstnega reda oddaje ponudb, ki naj bi bil izločilni kriterij, glede na opisane okoliščine konkretnega primera ni mogoče sprejeti kot pravilnega. Tožeča stranka meni, da sta njeni ponudbi na razpisu za to določeno mesto prispeli ob 8. uri in se pri tem sklicuje na točko 6 javnega povabila, ki je določalo, da s pošto vložene ponudbe zavod označi z datumom tekočega dne ob 8. uri, ko se pričnejo uradne ure zavoda. Okoliščina, da tožena stranka njenih ponudb zaradi lastne neorganiziranosti ni bila sposobna sprejeti ob uri dejanskega prispetja, ne more iti v škodo tožeče stranke. Po mnenju tožene stranke bi morala tožena stranka vse ponudbe tistih, ki so jih prinesli osebno ob 8. uri zjutraj v prostore zavoda šteti kot prispele ob 8. uri in ne kot prispele ob uri, ko jo je uradnih uspel fizično sam sprejeti.

3. V nadaljevanju tožeča stranka meni, da je tožena stranka napačno tolmačila razpisne pogoje iz točke 7 javnega povabila. V točki 7 je kot kriterij res določen kot odločilen čas sprejema ponudbe, kar pa je po mnenju tožeče stranke neprimeren kriterij sam po sebi, glede na to, da tožena stranka ni bila sposobna organizirati pogojev za sprejem ponudb, tako da bi zadostila načelu enakosti postopka za vse udeležence. Komisija bi morala, da bi ravnala pravilno, razvrstiti vse vloge po času sprejema in jih potem obravnavati upoštevaje kriterije, ki so bili določeni v točki 7.1., kjer je jasno določeno, da v primeru, da razpoložljiva sredstva ne bodo omogočala sprejetja vseh prispelih ponudb, ki so bile pravočasne, popolne in izpolnjujejo vse pogoje javnega povabila ter osnovno merilo, se bodo ponudbe ocenile glede na tam našteta dodatna merila. Tožena stranka bi morala vse vloge, ki so prispele po pošti dne 5. 12. 2014 (štelo se je, da jih je sprejela ob 8. uri zjutraj) in vse vloge, ki so prispele dne 5. 12. 2014 pred vrata zavoda ob 8. uri zjutraj, obravnavati kot vloge, glede na čas prispetja, enako. Po mnenju tožeče stranke je razlaga tožene stranke, da je lahko pri ocenjevanju prispelih ponudb upoštevala le čas oddaje ponudbe, ki ga je štela za sprejem ponudb tožeče stranke nepravilno, v nasprotju z dikcijo samega javnega povabila ter njegovim namenom. Dodeljevanje javnih sredstev za tako ranljive skupine udeležencev, kot so dolgotrajno brezposelni, je še posebej občutljivo in bi tožena stranka, da bi ravnal skladno s 14. členom Ustave RS, morala javno povabilo oblikovati in razlagati tako, da ne bi kršila ustavnega načela enakosti pred zakonom. Sklepno sodišču predlaga, da izpodbijani obvestili odpravi ter toženi stranki naloži plačilo stroškov postopka.

4. Tožena stranka se v odgovoru na tožbo sklicuje na določbo 47. člena Zakona o urejanju trga dela (v nadaljevanju: ZUTD), ki določa, da se javno povabilo objavi na spletni strani izvajalca ukrepa aktivne politike zaposlovanja (v nadaljevanju: APZ) in da strokovne komisije obravnavajo priložene ponudbe po vrstnem redu njihovega prispetja do porabe razpoložljivih finančnih sredstev. Izvajalec ukrepov APZ sprejme ponudbo tistega delodajalca, ki izpolnjuje vse zahtevane pogoje in merila in katerega ponudba ustreza potrebam brezposelnih oseb na območju njegovega poslovanja. Izvajanje javnih del na podlagi določb ZUTD ureja še Pravilnik o izboru in sofinanciranju javnih del (v nadaljevanju: Pravilnik).

5. Javna dela niso namenjena izvajalcem (subvencioniranemu izvajanju njihove dejavnosti, kot to sicer praviloma velja za dodeljevanje drugih javnih sredstev), ampak brezposelnim osebam (njihovemu aktiviranju, socialni vključenosti, ohranitvi ali razvoju delovnih sposobnosti ter vzpodbujanju razvoja novih delovnih mest – 50. člen ZUTD). Za izbor programov javnih del je zato pomembna skladnost vsebine ponujenega programa  s katalogom javnih del in da ponudniki kot izvajalci izpolnjujejo z javnim povabilom določene pogoje. Iz tega razloga je zakonsko določeno, da se ponudbe programov javnih del, ki ustrezajo tako po vsebini kot glede na potrebe brezposelnih oseb in katerih ponudnik  izpolnjuje zahtevane pogoje za izvajanje, sprejmejo po vrstnem redu njihovega prispetja. Zato je v prvem odstavku 7. točke javnega povabila – obravnava ponudb, obveščanje o njihovi ustreznosti in izbor – določeno, da strokovne komisije obravnavajo ponudbe po vrstnem redu njihovega prispetja, do porabe razpoložljivih sredstev javnega povabila oziroma najkasneje do 7. 10. 2015 do 13. ure. V točki 7.1. – izbor ponudb – je bilo določeno, da se ponudbe razporedijo po vrstnem redu glede na datum in čas (ura in minuta) njihovega prispetja in se sprejmejo po tem vrstnem redu. Za primer, da razpoložljiva sredstva ne bi omogočala sprejema vseh prispelih ponudb, ki so pravočasne, popolne ter izpolnjujejo vse pogoje javnega povabila ter osnovno merilo (da so v evidenci brezposelnih oseb prijavljene ustrezne brezposelne osebe) so bile z javnim povabilom v točki 7.1. določena dodatna merila, po katerih se je določil vrstni red tako, da so med istočasno prispelimi ponudbami, imele prednost (bile izbrane) ponudbe, ocenjene z večjim številom točk v okviru dodatnih meril.

6. Iz zapisnika 13. seje strokovne komisije, ki je bila dne 13. 1. 2015 izhaja ugotovitev, da so bila na razpolago sredstva v višini 810.000,00 EUR in da je bila komisija po vrstnem redu obravnave prejetih popolnih ponudb, ki so izpolnjevale vse pogoje javnega povabila (pogoje, zahtevane za izvajalca in pogoje, zahtevane za vsebino predloženega programa) in merila predlagala sprejem ponudb do zaporedne številke 176 (ponudba prejeta 5. 12. 2014 ob 8.54 uri). Iz zapisnika 14. seje strokovne komisije, ki je bila dne 19. 1. 2015 izhaja, da je komisija ponudbe, prejete dne 5. 12. 2014 ob 9.00 uri točkovala po dodatnih merilih javnega povabila in nato predlagala njihov sprejem po vrstnem redu, navedenem v zapisniku. Iz zapisnika 15. seje strokovne komisije, ki je bila dne 21. 11. 2015 izhaja, da je bil zaradi razdelitve vseh razpoložljivih sredstev za Območno službo Velenje dne 19. 1. 2015 objavljen zaključek javnega povabila in da so razpoložljiva sredstva omogočila le sprejetje ponudb, ki so prispele do dne 5. 12. 2014 do 9.00 ure.

7. Ni sporno, da je tožeča stranka obravnavano javno povabilo vložila osebno tako, da je pooblaščeni osebi toženke dne 5. 12. 2014 ponudbo izročila ob 9.04 uri. Besedno zvezo „prispetje ponudbe“ po prepričanju tožnice nikakor ni mogoče razumeti tako, da je z njim označen prihod ponudnika oziroma njegovega pooblaščenca v njen poslovni prostor, saj toženka nad tem, kateri ponudniki in kdaj so prišli v njene poslovne prostore, v katere vstopajo tudi vse druge njene stranke, nima nobenega pregleda. O tej okoliščini lahko izpove le ponudnik sam, od izpovedbe ponudnikov pa ne more biti odvisen čas prispetja ponudbe, glede na katerega se opravlja izbor v celoti ustreznih ponudb. Pojem „prispetje“, ki ga uporablja tudi zakon, lahko po prepričanju tožene stranke pomeni le trenutek, ko je ponudba izročena pooblaščeni osebi izvajalca ukrepa APZ. Tožena stranka zavrača tudi stališče, da bi morala tudi za osebno prejete ponudbe postaviti pravilo, da se šteje za prejete s pričetkom njenih uradnih ur, kot je to storila za ponudbe prejete po pošti. Najprej zato, ker bi takšno obravnavo ponudb morala predvideti vnaprej, v javnem povabilu, česar ni storila, pa tudi zato, ker postavitev takšnega pravila ne bi ustrezala vsebini prejemnega načela, ki izhaja iz zakona. Namen določbe, da se ponudbe oddane po pošti označi z datumom tekočega dne ob 8.00 uri, je v enaki obravnavi ponudb oddanih na tak način. Vsak ponudnik se je sam odločil, katerega od vnaprej predvidenih načinov oddaje ponudbe bo uporabil. Po vnaprej postavljenih pravilih, so bili vsi ponudniki obravnavani enako, zato je očitek o neenakopravni obravnavi neutemeljen. Ker toženka ponudb, ki so jih ponudniki oddajali osebno, glede na določila javnega povabila ni mogla obravnavati kot ponudb prejetih ob času pričetka njenih uradnih ur, jih tudi ni mogla obravnavati kot istočasno prejetih ob 8.00 uri in na to okoliščino uporabiti merila, predvidena v 7.1. točki javnega povabila. Tožena stranka zavrača tudi očitek, da je izid postopka za tožnico posledica njene neorganiziranosti. Če bi se toženka glede sprejemanja ponudb, ki so jih ponudniki osebno oddajali, organizirala drugače, in za sprejem zagotovila večje število javnih uslužbencev, bi bila tožničina ponudba sicer po času res sprejeta prej, a prejšnje po času prejema bi bile v tem primeru tudi ponudbe ostalih ponudnikov. Ker je bilo tako izbranih le toliko ustreznih ponudb, kolikor je bilo razpoložljivih sredstev, tožnici tudi ob takšni organizaciji dela torej ne bi bilo zagotovljeno, da bo njena ponudba izbrana. Vse ponudbe, ki so se ob obstoječem načinu sprejemanja ponudbe razvrstile pred njeno, bi bile namreč tudi ob spremenjenem načinu sprejema, še vedno pred njeno. Dejstvo je, da je bilo razpoložljivih sredstev glede na interes ponudnikov premalo, tudi še po tem, ko je pristojno ministrstvo glede na velik odziv ponudnikov zagotovilo dodatna sredstva. Na število ponudnikov, katerih ponudbe so bile v celoti ustrezne, pa toženka ni imela vpliva. Zato tožena stranka sodišču predlaga, da tožbo zavrne kot neutemeljeno ter tožeči stranki naloži plačilo stroškov postopka.

8. Odgovor tožene stranka na tožbo je bil poslan toženi stranki, ki pa nanj ni odgovorila.

10. Po presoji sodišča je izpodbijani akt pravilen in zakonit. Sodišče se strinja z razlogi iz izpodbijanega akta in jih ponovno ne navaja (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1).

11. Tožena stranka je dne 4. 12. 2014 na spletni strani objavila javno povabilo za izbor programov javnih del za leto 2015. Podlaga za objavo javnega povabila je 47. člen  ZUTD. Iz javnega povabila, točke 6 – rok za predložitev ponudb je razvidno, da je bilo določeno, da se ponudbe oddajo v roku, do katerega je odprto javno povabilo. Povabilo je bilo odprto od 5. 12. 2014 do porabe razpoložljivih sredstev, vendar najdlje do 7. 10. 2015. Za pravočasno ponudbo se šteje ponudba, ki jo zavod prejme od vključno 5. 12. 2014 do predvidenega končnega roka za predložitev ponudb (do 7. 10. 2015 do 13.00 ure), oziroma do zaprtja javnega povabila zaradi porabe razpoložljivih sredstev. S pošto vložene ponudbe zavod označi z datumom tekočega dne ob 8.00 uri, ko se pričnejo uradne ure zavoda. V zadnjem odstavku te točke je tudi navedeno, da v primeru razdelitve sredstev pred potekom predvidenega končnega roka za predložitev ponudb, bo zavod na svoji spletni strani objavil zaključek javnega povabila. V poglavju 7 – obravnava ponudb, obveščanje o njihovi ustreznosti in izbor, v podtočki 7.1. izbor ponudb; je določeno, da bodo izbrane ponudbe, ki bodo pravočasne, popolne in bodo izpolnjevale vse pogoje javnega povabila, ter bodo zadostile merilu: da so v evidenci brezposelnih oseb prijavljene ustrezne brezposelne osebe, za katere je predlagan program ustrezen in smiseln. Ponudbe se razvrstijo po vrstnem redu glede na datum in čas (ura in minuta) prispetja. Ponudbe se bodo sprejemale po tem vrstnem redu. Med strankama ni sporno, da sta tožničini ponudbi prejeti 5. 12. 2014 ob 9.04 uri, kar izhaja tudi iz kopije obeh kuvert, ki se nahajata v upravnih spisih. Iz zapisnika strokovne komisije št. 15/2014 z dne 22. 1. 2015 izhaja tudi podatek, da so razpoložljiva sredstva javnega povabila omogočala le sprejetje ponudb, ki so prispele do dne 5. 12. 2014 do 9.00 ure.

12. Ugovori tožeče stranke so neutemeljeni. Kot je pojasnila tožena stranka v dogovoru na tožbo in kar je zelo jasno razvidno iz že navedene točke 6 iz javnega povabila, so bili pogoji glede pravočasnosti oddaje ponudb vnaprej znani in za vse ponudnike enaki. Po presoji sodišča je tudi smiselna in logična odločitev tožene stranke, da se s pošto vložene ponudbe označi z datumom tekočega dne ob 8.00 uri, ko se pričnejo uradne ure zavoda, saj se na ta način olajša poslovanje. V točki 7.1. izbor ponudb pa je tudi določeno, kako ravnati v primeru, ko razpoložljiva sredstva javnega povabila ne omogočajo sprejetja vseh prispelih ponudb, ki so pravočasne, popolne ter izpolnjujejo vse pogoje javnega povabila ter osnovno merilo in sicer tako, da se ponudbe oceni glede na tam navedena dodatna merila. Tožeča stranka se je sama odločila, da bo svoji vlogi osebno prinesla na zavod, vendar pa je zaradi velike gneče uspela ponudbi oddati šele 4. 12. 2015 ob 9.04 uri, ko so bila sredstva že razdeljena. Sodišče tudi ni ugotovilo nepravilnosti glede enakega obravnavanja vseh ponudnikov, saj so bili pogoji javnega povabila javno in vnaprej znani in so veljali za vse ponudnike.

13. Glede primernosti vrstnega reda prispelih vlog do porabe sredstev po javnem pozivu kot načina dodeljevanja sredstev (četrti odstavek 47. člena ZUTD), pa sodišče dodaja, da gre pri tovrstnih postopkih po ustaljeni sodni praksi za javnopravno stvar in ne za odločanje o pravicah prijaviteljev. Javno povabilo (enako kot javni razpis) predstavlja materialni okvir odločanja o dodeljevanju sredstev, zato se lahko v upravnem sporu presoja le skladnost javnega povabila, njegove vsebine, pogojev, kriterijev oziroma meril z zakonom, iz česar izhaja, da sodišče primernosti in ustreznosti določenega merila javnega povabila ne more presojati (glej tudi npr. sodbo Vrhovnega sodišča RS, št. I Up 33/2013 z dne 13. 6. 2013). Sodna presoja je v takšnih postopkih zadržana in omejena na presojo zakonitosti ter očitnih napak pri odločanju. Ustavna pravica enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave RS se pri javnih razpisih odraža v enakopravnem obravnavanju vseh zainteresiranih subjektov, ki so se prijavili na isti javni razpis, in to na podlagi enakih pogojev in jasnih meril za vse.

14. Po povedanem je odločitev tožene stranke pravilna in na zakonu utemeljena, tožbeni ugovori pa neutemeljeni, zato je sodišče tožbo zavrnilo kot neutemeljeno na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1.

15. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.