UPRS Sodba III U 215/2016-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-12-28

Andrej Orel (preds.), Valentina Rustja (poroč.), Lea Chiabai

morsko ribištvo - dodelitev nepovratnih sredstev - javni razpis - razpisni pogoj - gospodarski ribolov - poseg v pričakovane pravice - sprememba predpisa

Spreminjanje predpisov je v sami naravi prava. Po presoji sodišča povedano velja tudi oziroma še posebej na področju javnih razpisov in dodeljevanja nepovratnih sredstev, kjer je (glede na zasledovane cilje, pa tudi obseg razpoložljivih sredstev) vedno moč pričakovati spremembe, pri čemer gre tudi sicer v tovrstnih zadevah za dodeljevanje sredstev pravnim subjektom in ne za stopnjevanje njihovih obveznosti. V zvezi z obravnavano zadevo sodišče dodaja, da je bila individualna premija za ribiče z Operativnim programom določena kot finančna kompenzacija zaradi neizvajanja gospodarskega ribolova slovenskih ribičev v teritorialnih vodah Hrvaške, dokler ne bo določena meja na morju.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z uvodoma navedeno odločbo z dne 22. 12. 2015 (v nadaljevanju izpodbijana odločba) zavrnila vlogo tožnice za dodelitev nepovratnih sredstev Operativnega programa za razvoj ribištva RS 2007 - 2013 (v nadaljevanju Operativni program), sofinanciranega iz Evropskega sklada za ribištvo, za ukrep Individualne premije za ribiče za leto 2014, in še odločila, da posebni stroški v tem postopku niso nastali.

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je prvostopenjski organ na podlagi predložene dokumentacije ugotovil, da tožnica ne izpolnjuje vseh pogojev za sofinanciranje, določenih v Uredbi o izvajanju Operativnega programa za razvoj ribištva v Republiki Sloveniji 2007 - 2013 (Uradni list RS, št. 30/11, 8/12, 36/12, 50/14 in 46/15, v nadaljevanju Uredba 2015) in Javnem razpisu za ukrep Individualne premije za ribiče za leto 2014 (Uradni list RS, št. 53/15, v nadaljevanju Javni razpis). Ugotovljeno je bilo namreč, da tožnica na dovoljenju za gospodarski ribolov št. 541 ni vpisana kot uporabnik ribiškega plovila št. ..., na katerega se sklicuje v vlogi, in s tem ne izpolnjuje pogoja iz prve alineje 1. točke III. poglavja Javnega razpisa ter prve alineje prvega odstavka 11c. člena Uredbe 2015, to je pogoja, da vlagatelj dejavnost ribolova opravlja ali je opravljal na plovilu, ki je navedeno v vlogi na razpis ter je oziroma je bilo registrirano za gospodarski ribolov v obdobju, na katerega se vloga nanaša, v dovoljenju za gospodarski ribolov za to ribiško plovilo pa je vlagatelj naveden kot uporabnik plovila. Prvostopenjski organ citira še 1. točko II. poglavja Javnega razpisa in dodatno ugotavlja, da tožnica ni registrirana za opravljanje gospodarskega ribolova, saj je prenehala z dejavnostjo oziroma bila izbrisana iz Poslovnega registra Slovenije dne 1. 9. 2004.

3. Pritožbo tožnice zoper izpodbijano odločbo je Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju drugostopenjski organ) s svojo odločbo z dne 1. 6. 2016 zavrnilo in odločilo, da tožnica sama trpi stroške postopka. V obrazložitvi drugostopenjski organ obširneje navaja relevantne določbe Uredbe 2015 in Javnega razpisa, med drugim določbo 11b. člena Uredbe 2015 ter določbo 1. točke II. poglavja Javnega razpisa, po kateri lahko premije pridobijo pravne osebe, samostojni podjetniki posamezniki in ribiči - fizične osebe, ki so lastniki ribiških plovil z veljavnim dovoljenjem za gospodarski ribolov, izdanim v Republiki Sloveniji, ter so hkrati uporabniki plovil, na katere se sklicujejo v vlogi, in ribiči, ki so člani posadke - to, torej član posadke pa je tisti, ki je v dovoljenju za gospodarski ribolov ribiškega plovila, ki je navedeno v vlogi na razpis, vpisan kot uporabnik plovila in hkrati ni lastnik tega ribiškega plovila. Drugostopenjski organ se strinja s prvostopenjskim zaključkom, da tožnica, ki je 7. 8. 2015 vložila popolno vlogo, vseh pogojev za dodelitev razpisanih nepovratnih sredstev ne izpolnjuje. V vlogi je pri statusu vlagatelja kot uporabnika ribiškega plovila označila rubriko pravna oseba (zastopnik pravne osebe) ter dopisala, da je ribič pri pravni osebi, kar je navedla tudi pod prilogo 1, ter priložila kopijo izpiska iz sodnega registra in pogodbe o zaposlitvi. Iz dovoljenja za gospodarski ribolov za ribiško plovilo, ki ga je navedla v vlogi, je razvidno, da tožnica ni uporabnik plovila (uporabnik plovila je A. d.o.o.), kar pomeni, da tožnica ne izpolnjuje pogoja za dodelitev nepovratnih sredstev iz Uredbe in Javnega razpisa. Pritožbene navedbe o retroaktivnosti določb Uredbe 2015 glede definicije člana posadke so po mnenju drugostopenjskega organa brezpredmetne. Že sicer, torej ne glede na omenjeno definicijo, namreč tožnica ne izpolnjuje v Uredbi in Javnem razpisu jasno določenega pogoja, da mora biti vlagatelj v dovoljenju za gospodarski ribolov za ribiško plovilo, ki je navedeno v vlogi, naveden kot uporabnik plovila. Ne glede na to pa drugostopenjski organ pojasni še, da je bila zadevna sprememba Uredbe objavljena v Uradnem listu RS, št. 46/2015 (z) dne 26. 6. 2015, in je začela veljati 27. 6. 2015, torej preden je bil (17. 7. 2015) objavljen Javni razpis in preden je tožnica sploh imela možnost oddati vlogo na Javni razpis ter pred izdajo izpodbijane odločbe. Pravilnost in zakonitost le-te se presoja po stanju na dan izdaje odločbe. V obravnavanem primeru se ni mogoče sklicevati na prehodno določbo, da se postopki, začeti na podlagi Uredbe pred njeno spremembo iz leta 2015, dokončajo v skladu z dosedanjimi predpisi, saj se je konkretni postopek začel z oddajo tožničine vloge 7. 8. 2015, torej po spremembi Uredbe v letu 2015. Drugostopenjski organ poudarja, da gre pri postopkih na podlagi javnega razpisa za posebno vrsto upravnega postopka, v katerem je treba upoštevati načelo enakih možnosti vlagateljev, preglednost in hitrost postopka. Ker Uredba oziroma Javni razpis določata, kdo je član posadke za potrebe Javnega razpisa, tega pojma ni mogoče razlagati drugače, npr. s pomočjo Slovarja slovenskega knjižnega jezika (v nadaljevanju SSKJ). Primernost oziroma ustreznost posameznega pogoja pa ne more biti predmet presoje v tem postopku. Ker tožnica v dovoljenju za gospodarski ribolov ni vpisana kot uporabnik ribiškega plovila in že zato ne izpolnjuje pogojev za dodelitev sredstev, tudi ugovor, da je prvostopenjski organ napačno uporabil materialni predpis z razlago, da mora biti član posadke registriran za opravljanje gospodarskega ribolova, za odločitev ni pomemben.

4. Tožnica se z odločitvijo ne strinja in je zato vložila tožbo v upravnem sporu. Toži zaradi nepravilne uporabe materialnega prava in napačne ugotovitve dejanskega stanja. Predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Zahteva tudi, da ji toženka povrne stroške postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

5. V tožbi predvsem ugovarja, da sta upravna organa napačno uporabila določbe Javnega razpisa in Uredbe 2015, ker sta kot eno od okoliščin, ki opredeljuje pojem "član posadke", štela, da mora biti ta v dovoljenju za gospodarski ribolov ribiškega plovila vpisan kot uporabnik plovila. Ta okoliščina v obdobju od 1. 1. 2014 do 31. 12. 2014, na katero se Javni razpis nanaša, ni bila kvalifikatorni znak za položaj člana posadke, saj je bila določena šele s spremembo Uredbe v letu 2015, ki je začela veljati 27. 6. 2015, in je zato ni mogoče uporabiti kot kriterij za presojo položajev iz leta 2014. Zakoni, drugi predpisi in akti ne morejo imeti učinka za nazaj (prvi odstavek 155. člena Ustave Republike Slovenije). Izjemoma imajo lahko učinek za nazaj le posamezne določbe zakona, podzakonski predpisi pa ne morejo določiti povratne veljave, kar velja tudi za Uredbo 2015. Sprememba Uredbe iz leta 2015 sicer ni veljala za nazaj, je pa retroaktivno učinkovala, saj je posegla v obseg pravnih upravičenj in obveznosti, ki so jih imeli člani posadke glede na razumevanje tega pojma pred spremembo Uredbe v letu 2015. Teh upravičenj je bilo več na različnih področjih, saj so jih določale različne pravne podlage. Pri položaju člana posadke gre za pravni položaj, ki ustvarja pravice in obveznosti, zato mora biti varovan pred posegi, ki tak položaj spreminjajo za nazaj. Ker sporne pravne podlage ni dopustno uporabiti, je treba pojem član posadke razumeti po njegovem splošno priznanem pomenu, saj pred spremembo Uredbe v letu 2015 v nobenem predpisu, niti v predpisih EU, ni bila določena njegova definicija. Posebnih pogojev za člana posadke ne določa niti Operativni program. Zadevni pojem bi bilo tako treba razlagati po jezikoslovnih pravilih, glede na opredelitev v SSKJ, to je, da gre za osebo, ki je na podlagi delovnega razmerja vključena v skupino oseb, ki opravlja delo na ladji ali letalu. Sporna opredelitev člana posadke, določena v letu 2015, odstopa od splošnega razumevanja tega pojma (kot ga je razumela tudi tožnica, ki je bila v letu 2014 kot ribič zaposlena pri gospodarski družbi A. d.o.o., ki se ukvarja z dejavnostjo morskega ribištva) ter je po mnenju tožnice vsebinsko nepravilna. Okoliščina, da je nekdo v ribolovnem dovoljenju vpisan kot uporabnik plovila, ni v vsebinski povezavi s položajem te osebe kot članom posadke, saj je kot uporabnik plovila lahko naveden kdorkoli, ne glede na to, ali je obenem član posadke in ali se sploh ukvarja z ribiško dejavnostjo, kar ni skladno z namenom Operativnega programa. Pojem v dovoljenju vpisanega uporabnika plovila namreč ne zajema oseb, ki plovilo kot člani posadke uporabljajo na podlagi delovnopravnega statusa. Pri čemer tožnica zatrjuje, da je bila omenjena okoliščina določena kot edini kriterij za opredelitev položaja člana posadke. V nadaljevanju navaja še, da pogoj, da mora biti ribič, ki je član posadke, registriran za opravljanje ribiške dejavnosti, ni določen niti v Javnem razpisu niti v Operativnem programu in tudi ne v Uredbi 2015. Kot ribiča je zato treba šteti vsako osebo, ki se ukvarja z ribolovom, tudi tisto, ki to delo opravlja kot poklic na podlagi pogodbe o zaposlitvi. Po mnenju tožnice tudi iz določb Operativnega programa sledi, da je bila zadevna pomoč mišljena tudi za ribiče, ki poklic opravljajo na podlagi pogodbe o zaposlitvi.

6. Toženka v odgovoru na tožbo predlaga, da sodišče tožbo zavrne in odloči, da vsaka stranka nosi svoje stroške postopka. Povzema razloge iz obrazložitve drugostopenjske odločbe ter dodaja, da Uredba 2015 in Javni razpis tožnici retroaktivno ne jemljeta pravice, saj te še ni pridobila. Pravico do nepovratnih sredstev bi namreč pridobila šele s pozitivno prvostopenjsko odločbo. Toženka opozarja, da je pridobitev nepovratnih sredstev na podlagi javnega razpisa negotovo dejstvo, odvisno od izpolnjevanja predpisanih oziroma razpisanih pogojev in meril, ter da se v upravnem sporu ne presoja pravilnosti ali ustreznosti posameznega merila iz javnega razpisa.

7. Tožnica v pripravljalni vlogi zavrača navedbe iz odgovora na tožbo. Pojasnjuje, da ugovor glede opredelitve člana posadke ni bil podan v smeri, da takšno merilo v razpisnih pogojih ne bi smelo biti določeno, ampak v smislu, da je bil pojem na novo definiran tako, da je posegel v pravice oziroma položaje za nazaj. V tovrstnih postopkih ima prijavitelj, ki izpolnjuje pogoje, upravičeno pričakovanje, ki je po praksi Evropskega sodišča za človekove pravice in Ustavnega sodišča RS pravno varovano. Obe sodišči sta že večkrat pojasnili, da konkretni, na veljavnem pravu temelječi zahtevek za pridobitev določenega premoženja, ki ima zadostno podlago in je bolj konkretiziran od golega upanja, predstavlja upravičeno pričakovanje, ki je varovano tako kot lastninska pravica, zato vanj ni mogoče retroaktivno posegati. Tožnica je pred spremembo Uredbe v letu 2015 (kot član posadke po tedanjem razumevanju tega pojma) že imela določeno pravico, ki pa je še ni mogla uveljaviti.

9. V obravnavani zadevi med strankama ni sporno, da je tožnica 7. 8. 2015 vložila vlogo na Javni razpis, katerega predmet je bila dodelitev nepovratnih sredstev iz Operativnega programa za ukrep Individualne premije za leto 2014. Prav tako ni spora o tem, da je bil v Uredbi 2015 (ki je bila objavljena in je začela veljati pred objavo Javnega razpisa) ter v Javnem razpisu, kot eden izmed pogojev za dodelitev sredstev, določen pogoj, da je vlagatelj v dovoljenju za gospodarski ribolov za ribiško plovilo, navedeno v vlogi na razpis, naveden kot uporabnik tega plovila. Spora tudi ni, da tožnica tega pogoja ni izpolnjevala (ampak je navajala oziroma izkazovala, da je kot ribič zaposlena pri gospodarski družbi, ki se ukvarja z ribištvom in ki je v dovoljenju za gospodarski ribolov navedena kot uporabnik v tožničini vlogi navedenega ribiškega plovila). Sporno pa je, ali je dopustno Uredbo 2015 uporabiti kot pravno podlago, saj so se premije z Javnim razpisom dodeljevale za obdobje od 1. 1. 2014 do 31. 12. 2014, ko so bili z Uredbo (pred njeno spremembo v letu 2015) upravičenci do premije določeni drugače, brez pogoja, da mora biti vlagatelj v dovoljenju za gospodarski ribolov vpisan kot uporabnik ribiškega plovila. Tožnica namreč meni, da ji je bilo zato (z uporabo Uredbe 2015) retroaktivno poseženo v njene pravice oziroma upravičena pričakovanja.

10. Odločitev sodišča o tožbi temelji na presoji oziroma na upoštevanju pravne narave javnega razpisa. Materialni okvir odločanja o dodelitvi sredstev je namreč javni razpis. Na javnem razpisu lahko uspešno kandidira prijavitelj, ki izpolnjuje z razpisom določene pogoje. S tem se uresničuje pravica do enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave, ki se odraža v enakopravnem obravnavanju vseh zainteresiranih subjektov, ki so se prijavili na isti javni razpis, in to na podlagi enakih pogojev in jasnih meril za vse (tako sodba Vrhovnega sodišča RS, I Up 33/2013 z dne 13. 6. 2013). Iz povedanega pa tudi izhaja, da je pridobitev sredstev na podlagi javnega razpisa negotovo dejstvo, odvisno od izpolnjevanja razpisnih pogojev in meril.

11. Materialni okvir odločanja v konkretni zadevi so torej določbe Javnega razpisa, ki temelji na Uredbi 2015. Pred objavo Javnega razpisa tožnica (na tej podlagi) ni pridobila nobenih pravic, po presoji sodišča pa tudi ne pravno varovanih upravičenih pričakovanj, kot zatrjuje. Pravico do sredstev bi tožnica pridobila šele z odločbo, s katero bi ji bila sredstva na podlagi Javnega razpisa dodeljena. Govoriti ni mogoče niti o tožničini pričakovani pravici. Le-ta je namreč ekvivalent pridobljeni pravici, loči ju zgolj časovna komponenta. Gre torej za situacije, ko je dejanski stan, na podlagi katerega pravni subjekt pridobi pravico, določen, razlika je zgolj v tem, da je pridobljena pravica že nastala, pričakovana pa šele bo, pri čemer pa njen nastanek ni vprašljiv. Vsako pričakovanje pa (še) ni pričakovana pravica. Tak status dobi, ko je gotovo, da bo pravica nastala, kar v konkretnem primeru ni moglo biti pred objavo Javnega razpisa (in prijavo na Javni razpis), v katerem so bili v skladu z veljavno Uredbo 2015 določeni pogoji za pridobitev sredstev.

12. Glede na tožbene navedbe je sodišče izpodbijano odločbo preverilo še v luči načela varstva zaupanja v pravo kot sestavine načela pravne države (2. člen Ustave). V skladu z navedenim načelom se pravnim subjektom ne sme arbitrarno, brez stvarnega razloga poslabšati pravnega položaja z nesorazmernim stopnjevanjem obveznosti za naprej. Pri presoji takšnega posega pa je treba upoštevati, da načelo zaupanja v pravo nima absolutne veljave in je v večji meri kot posamezne ustavne pravice dostopno možnim omejitvam (tako odločba Ustavnega sodišča, U-I-206/97 z dne 17. 6. 1998). Posameznik se ne more zanašati na to, da se veljavni predpis ne bo spremenil (odločbi Ustavnega sodišča, U-I-150/94 z dne 15. 6. 1995 in U-I-101/95 z dne 8. 1. 1998). Spreminjanje predpisov je namreč v sami naravi prava. Po presoji sodišča povedano velja tudi oziroma še posebej na področju javnih razpisov in dodeljevanja nepovratnih sredstev, kjer je (glede na zasledovane cilje, pa tudi obseg razpoložljivih sredstev) vedno moč pričakovati spremembe, pri čemer gre tudi sicer v tovrstnih zadevah za dodeljevanje sredstev pravnim subjektom in ne za stopnjevanje njihovih obveznosti. V zvezi z obravnavano zadevo sodišče dodaja, da je bila individualna premija za ribiče z Operativnim programom določena kot finančna kompenzacija zaradi neizvajanja gospodarskega ribolova slovenskih ribičev v teritorialnih vodah Hrvaške, dokler ne bo določena meja na morju. Z Uredbo 2015 (prim. 11b. in 11c. člen) in na njej temelječim Javnim razpisom (1. točka II. poglavja in 1. točka III. poglavja) so bili kot upravičenci do sredstev iz naslova finančne kompenzacije določeni tisti subjekti, ki navedeno poslovno tveganje direktno trpijo. Zato pa tudi očitek o neskladju ureditve z Operativnim programom po presoji sodišča ni utemeljen.

13. Tožnica je v tožbi ugovarjala, da je opredelitev, po kateri je član posadke (samo) tisti, ki je v dovoljenju za gospodarski ribolov vpisan kot uporabnik ribiškega plovila, vsebinsko nepravilna. V vlogi je nato pojasnila, da te navedbe niso bile podane v smislu (ne)primernosti razpisnega pogoja, ampak v smeri, da je bil pojem člana posadke na novo definiran tako, da je posegel v pravice in položaje za nazaj. Da in zakaj (z) v zadevi (uporabljenimi določbami Uredbe 2015 in Javnega razpisa) ne gre za nedopusten poseg, je bilo že povedano, zato sodišče v zvezi z omenjenim tožbenim očitkom le še pripominja, da se po ustaljeni sodni praksi v upravnem sporu lahko presoja le skladnost javnega razpisa, njegove vsebine, pogojev, kriterijev oziroma meril z zakonom, ne pa primernost oziroma ustreznost določenega pogoja oziroma merila iz javnega razpisa (tako že omenjena sodba Vrhovnega sodišča RS v zadevi I Up 33/2013). V vprašanje, ali je ureditev bolj ali manj primerna, se namreč sodna presoja nikoli ne more spuščati.

14. Glede na vse povedano sodišče sodi, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita: toženka je ugotovila za odločitev pomembna dejstva in pravilno uporabila materialno pravo. Kot ni spono, tožnica ni izpolnjevala pogoja, da je do premije upravičen (le) tisti vlagatelj (in že zato tudi le tisti član posadke), ki je v dovoljenju za gospodarski ribolov ribiškega plovila, ki je navedeno v vlogi na razpis, vpisan kot uporabnik plovila. Že zato je bila njena vloga utemeljeno zavrnjena. Ugotavljanje, ali je tožnica registrirana za opravljanje dejavnosti gospodarskega ribolova, oziroma s tem povezani razlogi, tako na odločitev v zadevi ne morejo vplivati. V ostalem sodišče sledi razlogom izpodbijane odločbe, kot jih je ob obravnavanju tožničine pritožbe dopolnil drugostopenjski organ (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1).

15. Po navedenem je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1). Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, saj so bila tista dejstva, ki so glede na pravna stališča sodišča pomembna za odločitev, pravilno ugotovljena že v upravnem postopku na podlagi spisov zadeve, tožnica pa jih niti ne prereka (drugi odstavek 51. člena ter prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

16. Sklepno sodišče pripominja, da je takšna stališča in odločitev, kot v tej zadevi, sprejelo tudi s sodbami v primerljivih zadevah III U 222/2016 z dne 20. 4. 2017 ter III U 211/2016 in III U 229/2016 z dne 24. 11. 2017.

17. Izrek o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri v primeru, ko sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Uredba o spremembah Uredbe o izvajanju Operativnega programa za razvoj ribištva v Republiki Sloveniji 2007-2013 - člen 11c

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.