UPRS sodba III U 392/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-01-15

Lea Chiabai (preds.), Andrej Orel (poroč.), Andrej Kmecl

gradbeno dovoljenje - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - skladnost projekta s prostorskim aktom - obrazložitev odločbe - odmiki

V zadevi je bistveno, ali je rekonstrukcija in dozidava stanovanjske stavbe, za katero je bilo izdano izpodbijano gradbeno dovoljenje, skladna s prvo alinejo prvega odstavka 24. člena Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za posege v prostor na mestnem območju Nove Gorice, ki določa, da je gradbena meja, do katere lahko segajo objekti, če regulacijske črte objektov v prostoru ni, pogojena z odmikom 4,0 m od meje sosednje parcele, manjši odmik pa je možen, če so razlogi zanj utemeljeni v načrtu za pridobitev gradbenega dovoljenja.

Presoje, ali so odmiki novih konstrukcijskih elementov (za katere je bilo izdano izpodbijano gradbeno dovoljenje) od meje s sosednjim zemljiščem sprejemljivi, ni mogoče utemeljevati zgolj z lego obstoječega objekta, temveč je potrebno opraviti oceno, ali vpliv njihove gradnje (kot je predvidena s projektno dokumentacijo) na sosednja zemljišča kljub manjšemu odmiku ne bo prekomeren.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je bilo investitorju A.A. izdano gradbeno dovoljenje za gradnjo manj zahtevnega objekta - rekonstrukcijo in dozidavo stanovanjske stavbe na parc. št. ... k.o. ...

2. Iz obrazložitve izhaja, da je bila izpodbijana odločba izdana v ponovljenem postopku, po tem, ko je naslovno sodišče s sodbo opr. št. III U 257/2012-14 z dne 4. 7. 2013 odpravilo gradbeno dovoljenje št. 351-100/2010-38 z dne 12. 12. 2011 in zadevo vrnilo v ponovni postopek ter upravnemu organu naložilo, da je potrebno opraviti oceno, ali vpliv gradnje, kot je ta predvidena v projektni dokumentaciji, na sosednja zemljišča kljub manjšemu odmiku ne bo prekomeren, saj tega ni mogoče utemeljiti zgolj z lego obstoječega objekta.

3. Upravni organ je v ponovljenem postopku, po tem, ko mu je bil, s strani investitorja predložen Opis o pričakovanih vplivih objekta na neposredno okolico z navedbo ustreznih ukrepov (strokovna ocena) št. 14/13-VO z dne 30. 8. 2013, ki ga je izdelala družba B. d.o.o., ... (v nadaljevanju Opis št. 14/13-VO) in opravljeni ustni obravnavni dne 2. 4. 2014, investitorju dne 6. 6. 2014 (ponovno) izdal gradbeno dovoljenje št. 351-100/2010/57. V postopku izdaje navedenega gradbenega dovoljenja je upravni organ ugotovil, da v območju obravnavane stanovanjske stavbe, ni regulacijske črte. Zato je, skladno s prvim odstavkom 24. člena Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za posege v prostor na mestnem območju Nove Gorice (uradne objave št. 1/2000, 12/2000, 10/2002, 15/2002, 4/2003, 121/2004, 3/2006, 39/2006, 57/2006, 68/2007, 21/2008, 113/2008, 77/2009, 109/2009 in 34/2010, v nadaljevanju PUP), gradbena meja, do katere lahko segajo objekti, pogojena z odmikom vsaj 4,0 m od meje sosednje parcele, manjši odmik pa je možen, če so razlogi zanj utemeljeni v načrtu za pridobitev gradbenega dovoljenja. Nadalje je ugotovil, da iz projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja izhaja, da je dozidana stanovanjska stavba oddaljena od parc. št. ... k.o. ... (parcela tožeče stranke) 1,60 m in da je projektant ta odmik, ki je manjši od 4,0 m, obrazložil v projektni dokumentaciji. Takšni odmiki stavbe od parcelne meje s parc. št. ... k.o. ... so bili že obstoječi in se s predmetno dozidavo v liniji obstoječega stopnišča, ki je bilo zgrajeno na podlagi gradbenega dovoljenja št. 351-337/63-3P/š z dne 5. 12. 1963 in mansarde, zgrajene na podlagi gradbenega dovoljenja št. 351-626/88-10/RŠ z dne 5. 1. 1990, niso zmanjšali. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je upravni organ navedel, da se določitev najmanjšega odmika po drugi alineji 24. člena PUP nanaša na odmik med lici stanovanjskih stavb v smeri vzhod-zahod oziroma sever-jug, za kar pa v obravnavani zadevi ne gre, saj stavbi nimata lic obrnjene eno proti drugemu, ampak sta orientirani točno v smeri severozahod-jugovzhod. V postopku je bil pridobljen Opis št. 14/13-VO z dne 30. 8. 2013, iz katerega izhaja, da posegi investitorja v ničemer ne poslabšujejo življenja v sosednjih objektih in s tem tudi ne v stavbi tožeče stranke. Ker je upravni organ v postopku ugotovil, da so izpolnjeni vsi pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja iz 66. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), je tega investitorju z izpodbijano odločbo tudi izdal.

4. Drugostopenjski organ je v obrazložitvi navedel, da je bilo investitorju A.A. izdano gradbeno dovoljenje, ker so bili ob njegovi izdaji izpolnjeni vsi pogoji 66. členu ZGO-1. Prvostopenjski upravni organ je svojo ugotovitev glede odmikov, ob upoštevanju določbe prve alineje prvega odstavka 24. člena PUP, oprl na podatke iz Opisa št. 14/13-VO, ki ga je predložil investitor gradnje. Drugostopenjski organ je nadalje navedel, da obravnavana gradnja zadošča javnopravnim pogojem, ki jih določa za ta primer veljavni prostorski izvedbeni akt, da je investitor poravnal obveznosti določene z zakonom, da je v tem primeru izkazana pravica graditi, zaradi česar je izpodbijano gradbeno dovoljenje pravilno in na zakonu utemeljeno. Tožeči stranki je bilo nato pojasnjeno, da lahko stranski udeleženci varujejo svoje pravice in pravne koristi le v okviru določb prostorskega akta, kar pomeni, da njihovih ugovorov ni mogoče upoštevati, če so izpolnjeni pogoji, določeni v prostorskem aktu. Glede pripomb tožeče stranke o obravnavi nelegalno izvedene gradnje kot novogradnje, je drugostopenjski organ ponovno pojasnil, da ZGO-1 postopka za izdajo gradbenega dovoljenja za že obstoječ objekt, oziroma njegove dele (legalizacija) ne ureja posebej. Pojasnjeno je tudi, zakaj upravni organ prve stopnje ni upošteval izvedenskega poročila C.C. št. VI/99-BM z dne 23. 4. 1999, kot dokaza k navedbam tožeče stranke. Navedeno mnenje se namreč nanaša na gradnjo, ki je bila za tožečo stranko moteča - za izvedbo prizidave in nadzidave obstoječe stavbe investitorja, za katero pa je bilo izdano gradbeno dovoljenje št. 351-626/88-10/RŠ z dne 5. 1. 1990.

5. Tožeča stranka se z navedeno odločbo ne strinja in v tožbi navaja, da je bilo v predmetnem primeru investitorju izdano gradbeno dovoljenje za rekonstrukcijo in dozidavo stanovanjske stavbe na parc. št. ... k.o. ..., dejansko pa gre za legalizacijo nedovoljene gradnje, ki je bila izvršena že v letih 1989-1990. Torej ne gre za vprašanje bodoče gradnje novega objekta, ampak za legalizacijo že zgrajenega objekta, katerega v času prej veljavnih predpisov ni bilo mogoče legalizirati. Tožeča stranka v tožbi očita, da izpodbijana odločba ni obrazložena, saj v njej upravni organ obrazloži svojo odločitev le glede ugotovitev v ponovljenem postopku, ne pa tudi glede ugotovitev v predhodnem postopku, kar pa predstavlja bistveno kršitev določb upravnega postopka. V nadaljevanju tožbe tožeča stranka izpodbija odločitev prvostopenjskega upravnega organa v delu, kjer je ugotovljeno, da obstajajo utemeljeni razlogi za upravičenje odmika, ki je manjši od 4,0 m. Po mnenju tožeče stranke je napačna utemeljitev obeh organov, ki sta svojo odločitev oprla na mnenje projektanta, da gre v zadevi za stanje v prostoru, ko regulacijska črta ni posebej določena, stanovanjski objekt pa se je približal meji na manj kot 4,0 m, zato je regulacijska linija rob obstoječega vetrolova. Po stališču tožeče stranke bi se morala upoštevati regulacijska linija stavbnega volumna (linija severozahodne fasade), saj je vetrolov le majhen del gradbenega volumna. Sporna gradnja je povsem drugačna od gradnje drugih stanovanjskih hiš na tem območju in kot taka ruši koncept osnovne zazidalne matrice zazidalnega načrta območja. Tožeča stranka izpodbijani odločbi očita tudi, da se upravni organ sploh ni izjasnil glede nadzidave stanovanjske hiše investitorja, ampak le o njeni dozidavi. Iz lokacijskega dovoljenja z dne 1. 8. 1988 izhaja, da je bilo investitorju (takrat investitorjema) dovoljena nadzidava za največ 2,50 m, na severovzhodni strani. S takšno nadzidavo je tožeča stranka tudi soglašala. Dejansko pa sta investitorja nadzidala za več kot 3,0 m na jugozahodni strani, neposredno ob parcelni meji z nepremičnino tožeče stranke, zaradi česar se je zmanjšala osvetljenost prostora, kar tožeči stranki povzroča plesen in neprijeten vonj po vlagi. V nadaljevanju tožbe tožeča stranka izpodbija Opis št. 14/13-VO z dne 30. 8. 2013, saj je le ta v nasprotju z ugotovitvami v izvedenskem poročilu C.C. z dne 23. 4. 1999, ki ga je kot dokaz v postopku predložila sama. Napačna je tako ugotovitev upravnega organa, da tožeča stranka v podporo svojim navedbam ni predložila nobenega dokaza. Predmetna gradnja je za tožečo stranko nedvoumno moteča, saj je sporni objekt investitorjev od parcelne meje oddaljen le za 1,39 m, izdano gradbeno dovoljenje pa bistveno posega v pravice tožeče stranke in ji povzroča težko popravljivo škodo. Zato je treba upravni akt odpraviti in o zadevi čim prej odločiti.

6. Tožena stranka je sodišču poslala upravne spise, na tožbo pa ni odgovorila.

7. Prizadeta stranka (A.A.) v odgovoru na tožbo z dne 21. 1. 2015 prereka vse tožbene navedbe. Tožeči stranki očita nepoznavanje določb ZGO-1 in napačno razlago pojma „rekonstrukcija“. V nadaljevanju prizadeta stranka tožeči stranki pojasnjuje, da se vloga za izdajo gradbenega dovoljenja presoja po predpisih, veljavnih na dan vložitve vloge. Dejstvo, da je sama pred tem že večkrat poskušala legalizirati gradnjo, kar pa ni bilo mogoče, ker ta ni bila skladna s prostorskimi akti, ni relevantno. Tako je tudi pravilna odločitev upravnega organa, ki v postopku ni upošteval „ugotovitev v dosedanjih postopkih“, saj so se ti nanašali na izdajo gradbenega dovoljenja po „starih“, takrat veljavnih predpisih in so vsi že pravnomočno zaključeni. Tudi izvedensko mnenje C.C. iz leta 1999, ki ga je kot dokaz priložila tožeča stranka, je mnenje, ki temelji na prej veljavnih predpisih in je po mnenju prizadete osebe povsem subjektivno. V odgovoru na tožbo prizadeta stranka nasprotuje tudi tožbenim trditvam, da je stanovanjsko stavbo dejansko nadzidala za 3,0 m ali več, da je odmik od nepremičnine tožeče stranke le 1,39 m in da je njegova stanovanjska hiša drugačna od ostalih v naselju. Pojasnjuje, da  urbanistični inšpektor ob pregledu (tega je opravil v letih gradnje 1990-1991) ni ugotovil nobenih nepravilnosti ali odstopanj od načrta, tako da je bila nadaljnja gradnja dovoljena. Med parcelnima mejama je odmik 1,60 m in ne 1,39 m. Da je temu tako izhaja, iz projektne dokumentacije, izdelane na podlagi natančnega geodetskega posnetka na terenu. Glede obstoja utemeljenih razlogov za upravičen odmik manjši od 4,0 m, kot bistveno izpostavlja, da so ti obširno pojasnjeni v dodatku vodilne mape iz novembra 2011 v točki 8.6., da je bilo s strani Mestne občine ... podano mnenje glede regulacijske črte, ki dejansko ne obstaja ter da je tako predvidena gradnja skladna z vsemi zakonskimi in podzakonskimi predpisi.

8. Tožeča stranka v pripravljalni vlogi z dne 5. 8. 2015 v celoti prereka navedbe prizadete stranke v njenem odgovoru na tožbo in ponavlja svoje navedbe iz predmetne tožbe.

10. Po presoji sodišča je odločba tožene stranke pravilna in zakonita, ima oporo v citiranih materialnih predpisih ter izhaja iz podatkov v upravnih spisih. Sodišče zaradi tega v celoti sledi obrazložitvi izpodbijane odločbe in odločbe upravnega organa druge stopnje in v izogib ponavljanju ne navaja razlogov za svojo odločitev (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). V zvezi z ugovori v tožbi pa še dodaja.

11. Z izpodbijano odločbo je bilo prizadeti stranki/investitorju izdano gradbeno dovoljenje za rekonstrukcijo in dozidavo stanovanjske stavbe na parc. št. ... k.o. ... V zadevi je bistveno ali je projekt, za katerega je bilo izdano gradbeno dovoljenje, skladen z relevantnim prostorskim aktom, v konkretnem primeru s 24. členom Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za posege v prostor na mestnem območju Nove Gorice (1. točka prvega odstavka 66. člena ZGO-1).

12. Glede na tožbene navedbe tožeče stranke, da gre v postopku dejansko za legalizacijo že izvršene nedovoljene gradnje in ne za rekonstrukcijo in dozidavo stanovanjske stavbe, sodišče uvodoma pojasnjuje, da ZGO-1 za primere izdaje gradbenih dovoljenj za že obstoječe objekte (t.i. legalizacijo) ne predpisuje nobenega posebnega postopka, tako da se vloga za izdajo gradbenega dovoljenja tudi v teh primerih obravnava po enakem postopku, kot vloga za izdajo gradbenega dovoljenja za nameravano gradnjo (gradnjo objekta, ki je šele nameravana). Tožbeni ugovori tožeče stranke v tej smeri so tako v celoti neutemeljeni.

13. Tožeča stranka v tožbi izpodbijani odločbi očita, da se upravni organ sploh ni izjasnil glede nadzidave stanovanjske stavbe (ampak le o njeni dozidavi). Na podlagi lokacijskega dovoljenja z dne 1. 8. 1988 je bila namreč investitorjema dovoljena nadzidava za največ 2,50 m, dejansko pa sta investitorja, kot navaja, objekt nadzidala za več kot 3,0 m na jugozahodni strani, neposredno ob parcelni meji z nepremičnino tožeče stranke, zaradi česar se je zmanjšala osvetljenost prostora, kar tožeči stranki povzroča plesen in neprijeten vonj po vlagi. Navedeni tožbeni ugovor sodišče zavrača kot neutemeljen. ZGO-1 postopku izdaje gradbenega dovoljenja predvideva presojo pogojev (in s tem ustreznosti in zakonitosti nameravane gradnje) za izdajo gradbenega dovoljenja na podlagi predložene projektne dokumentacije in ne na podlagi dejanskega stanja, kot to zmotno meni tožeča stranka. S projektno dokumentacijo je opredeljen zahtevek/upravičenje investitorja, ki ga z vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja ta zasleduje. Ali je gradnja dejansko izvedena v skladu z izdanim gradbenim dovoljenjem, je stvar  samostojnega inšpekcijskega postopka (druga alineja prvega odstavka 145. člena ZGO-1) in ni predmet oziroma okoliščina, ki bi bila pomembna za samo izdajo dovoljenja. Ker navedena dejstva niso pravno odločilna dejstva v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, je tako tožbeni očitek, da se upravni organ do teh navedb v postopku ni opredeljeval, oziroma jih ni pojasnjeval in upošteval kot relevantne, neutemeljen.

14. V zadevi je bistveno, ali je rekonstrukcija in dozidava stanovanjske stavbe, za katero je bilo izdano izpodbijano gradbeno dovoljenje, skladna s prvo alinejo prvega odstavka 24. člena PUP, ki določa, da je gradbena meja, do katere lahko segajo objekti, če regulacijske črte objektov v prostoru ni, pogojena z odmikom 4,0 m od meje sosednje parcele, manjši odmik pa je možen, če so razlogi zanj utemeljeni v načrtu za pridobitev gradbenega dovoljenja. Iz upravnega spisa izhaja, da je odmik med parcelnima mejama parcel tožeče stranke in investitorja manjši od 4,0 m, kar je nesporno tudi za stranke.  Tožeča stranka sicer trdi, da je ta odmik le 1,39 m, med tem ko investitor zatrjuje, da je ta odmik 1,60 m, kot tudi izhaja iz projektne dokumentacije, zato sodišče temu podatku sledi.

15. Naslovno sodišče je v zadevi izdaje gradbenega dovoljenja za rekonstrukcijo in dozidavo stanovanjske stavbe parc. št. ... k.o. ... že odločalo, in sicer s sodbo opr. št. III U 257/2012-14 z dne 4. 7. 2013, s katero je tožbi ugodilo in zadevo vrnilo organu prve stopnje v ponovni postopek. V predmetni gradbeni zadevi (že odločeni s sodbo in predmetni) je bilo in je sporno vprašanje, ali je odmik obravnavane gradnje skladen z zgoraj navedenim prvim odstavkom 24. člena PUP. V navedeni sodbi je sodišče zavzelo stališče, da presoje, ali so odmiki novih konstrukcijskih elementov (za katere je bilo izdano izpodbijano gradbeno dovoljenje) od meje s sosednjim zemljiščem sprejemljivi, ni mogoče utemeljevati zgolj z lego obstoječega objekta, temveč je potrebno opraviti oceno, ali vpliv njihove gradnje (kot je predvidena s projektno dokumentacijo) na sosednja zemljišča kljub manjšemu odmiku ne bo prekomeren (15. točka obrazložitve sodbe). Navedenemu napotilu sodišča je upravni organ sledil in prizadeto stranko pozval k dopolnitvi svoje vloge. Ta je dne 18. 9. 2013 zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja dopolnila z Opisom 14/13-VO, iz katerega izhaja, da posegi investitorja v ničemer ne poslabšujejo življenja na sosednjih objektih in s tem tudi ne v stavbi tožeče stranke na parc. št. ... k.o. ... Do navedene strokovne ocene se je upravni organ opredelil in obrazložil zakaj meni, da so izpolnjeni vsi s PUP in ZGO-1 določeni pogoji, da je odmik do parcelne meje utemeljeno manjši od 4,0 m. Z navedenim Opisom 14/13-VO je upravni organ tudi seznanil vse stranke, in sicer na ustni obravnavi dne 2. 4. 2014. Kot je razvidno iz zapisnika o ustni obravnavi št. 351-100/2010/56 z dne 2. 4. 2014, se je obravnave udeležila tudi tožeča stranka, ki je na zapisnik podala pripombe, s katerimi je izrazila dvom v navedeno strokovno oceno, ki jo je predložil investitor. Tožeča stranka je na ustni obravnavi predlagala, da ji upravni organ določi dodaten rok, da bo lahko predložila nasprotno strokovno oceno, iz katere bo jasno razvidno, da je vpliv gradnje prekomeren. Predlogu je upravni organ „ugodil“ in tožeči stranki določil 30-dnevni rok, da predloži nasprotni dokaz. Iz upravnega spisa izhaja, da tožeča stranka v tako določenem roku dokazov ni predložila in je zato, po oceni sodišča, upravni organ pravilno postopal tako, da je izdal izpodbijano odločbo.

16. Do navedb tožeče stranke, da pri odločanju ni bilo upoštevano izvedensko mnenje C.C. z dne 23. 4. 1999, se je v odločbi št. 35108-484/2010-MOP/25-00641114 z dne 17. 11. 2014 opredelil drugostopenjski organ. S tem je organ druge stopnje skladno z določbo prvega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) dopolnil razloge obrazložitve prvostopenjskega organa tako, da ti zadostijo določbi 214. člena tega zakona. Sodišče se strinja, da je bilo navedeno izvedensko mnenje v tem postopku izdelano za drug namen, in sicer zaradi presoje, ali je (bila) za tožečo stranko moteča izvedba prizidave in nadzidave stanovanjske stavbe investitorja, do katere je prišlo na podlagi izdanega gradbenega dovoljenja št. 351-626/88-10/RŠ z dne 5. 1. 1990. Da je temu tako izhaja, iz samega mnenja, kjer je, med drugim, navedeno, da je gradnja za tožečo stranko moteča, ker se je z njo zmanjšuje osončenje in posega v njeno intimnost (ki ni pravno varovana). Iz navedenega mnenja torej izhaja le to, da je izvedena gradnja za tožečo stranko moteča, ne vsebuje pa strokovne ocene o tem ali je vpliv te gradnje dejansko prekomeren, kar je bistvo spora. Po stališču sodišča je ocena upravnega organa, da tožeča stranka v postopku (in v nadaljnjem 30-dnevnem roku) ni predložila dokazov, s katerimi bi dokazala oziroma dokazovala prekomeren, negativen vpliv nameravane gradnje na njeno nepremičnino in s tem zadostila, z zakonom naloženemu dokaznemu bremenu, v celoti pravilen. Pri tem sodišče dodaja, da je osnovni namen pogojev za izdajo gradbenega dovoljenja, določenih v ZGO-1 in PUP, zaščita javnega interesa, zaščita zasebnih interesov pa le, če jih določbe teh predpisov neposredno varujejo.

17. Glede na vse navedeno je sodišče ugotovilo, da tožena stranka v postopku izdaje izpodbijane odločbe ni bistveno kršila določb postopka, da je izpodbijana odločba pravilna in na zakonu utemeljena, da so tožbeni ugovori neutemeljeni in je zato tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1  kot neutemeljeno zavrnilo.

18. Ker je dejansko stanje, ki sta ga v upravnem postopku upravna organa pravilno in popolno ugotovila, razvidno iz upravnih spisov in je v konkretnem primeru sodišče presojalo pravilno uporabo materialnega prava, je na podlagi druge alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločitev sprejelo na seji.

19. V četrtem odstavku 25. člena ZUS-1 je določeno, da vsaka stranka trpi svoje stroške postopka v primeru, če sodišče tožbo zavrne. Tožeča stranka je v tožbi sicer predlagala, da sodišče toženi stranki naloži v plačilo njene stroške postopka, vendar pa je sodišče njeno tožbo kot neutemeljeno zavrnilo. Zato je, skladno s citirano določbo ZUS-1, o stroških odločilo kot izhaja iz izreka te sodbe.

ZGO-1 člen 66. Odlok o prostorskih ureditvenih pogojih za posege v prostor na mestnem območju Nove Gorice člen 24, 24/1, 24/1-1. ZUP člen 251, 251/2.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.