UPRS sodba I U 1188/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-03-31

Petra Stanonik Bošnjak (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), Lara Bartenjev

JAVNI RAZPISI - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR

sofinanciranje iz javnih sredstev - javni razpis - sofinanciranje začetih investicij in ustvarjanje novih delovnih mest na obmejnih problemskih območjih - točkovanje vloge - vpliv projekta na okolje

Toženka je za svojo ugotovitev, da sta bili sporni listini predloženi šele v pritožbenem postopku, zaradi česar ju ni mogoče upoštevati pri oceni projekta, navedla jasne in logične razloge ter se pri tem oprla na podatke v upravnem spisu, s čimer je po presoji sodišča v celoti sledila stališčem, ki izhajajo iz sodbe I U 574/2014.

O spremembi odločitve bi bilo mogoče govoriti le v primeru, če bi tokratni upravni akt tožniku odrekel kakšno pravico, ki bi mu bila prejšnjikrat priznana, namen obrazložitve v tem pogledu pa je zgolj omogočiti preizkus zakonitosti te odločitve.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijanim sklepom zavrnil tožnikovo vlogo za dodelitev nepovratnih sredstev za investicijo „...“. Iz obrazložitve izhaja, da se obravnavana vloga nanaša na javni razpis za sofinanciranje začetnih investicij in ustvarjanja novih delovnih mest na obmejnih problemskih območjih (Uradni list RS, št. 37/2011 in 43/2011; v nadaljevanju razpis). Organ ugotavlja, da je vloga popolna, v nadaljevanju pa v obliki tabele predstavlja njeno oceno (točkovanje) po posameznih kriterijih iz razpisa.

2. Posebno pomembna (glede na tožbene navedbe, op. sodišča) je ocena kriterija e) - vpliv projekta na okolje, kjer je bila projektu dodeljena ena točka. V skladu z razpisom to pomeni, da je vpliv projekta nevtralen, kar razpis opredeljuje kot „ohranjanje sedanje ravni vplivov podjetja na okolje, investicija je do okolja nevtralna in v skladu s predpisi“. Tako točkovanje organ utemeljuje z ugotovitvami, da bo po tožnikovih navedbah zgrajen objekt po trenutno veljavnih standardih, ki bo investitorju omogočal manjšo porabo energije. Iz investicijskega programa ni razviden način skladiščenja in ravnanja s pijačami, ki jim je potekel rok uporabe oziroma ravnanje z odpadno embalažo, prav tako ni razviden vir ogrevanja skladiščnih prostorov. Iz priloženih dokumentov (projektnih map) je razvidno, da bodo pričakovani negativni vplivi na okolje v mejah, ki so običajne za predmetno dejavnost. V zvezi z varčevanjem z energijo je navedeno, da je treba zagotoviti, da objekt ne preseže dovoljene letne energije za svoje delovanje, da se bo za ogrevanje in hlajenje uporabljal klasičen in alternativen način ogrevanja, ter da bodo pri projektiranju upoštevani vsi zakonsko predpisani standardi.

3. Iz listin, ki so bile priložene vlogi in njeni dopolnitvi ne izhaja, kaj se nanaša na posamezno fazo projekta, organ pa ugotavlja, da investicija ne predstavlja napredka podjetja pri varstvu okolja, ker ni usmerjena v alternativne oziroma obnovljive vire energije, tehnologije, usmerjene v manjše obremenjevanje okolja oziroma alternativne rabe izkoriščanja energije. Z investicijo ne bo dosežen napredek podjetja v varstvu okolja, niti nima posrednih ekoloških učinkov, ne z vidika proizvodnje, ne iz vidika proizvodov. Organ posebej poudarja, da zaradi enake obravnave vseh prijaviteljev pri ocenjevanju vloge ni upošteval dodatnih dokumentov, ki so mu bili vročeni naknadno, skupaj s pritožbo z dne 21. 11. 2013 in dodatno pojasnjujejo vpliv projekta na okolje. Vlogo sta, v skladu z javnim razpisom, ocenila dva ocenjevalca, pri obeh je prejela enako število točk. Glede na to oceno projekt ne zadošča kriterijem za dodelitev sredstev, zato je bila vloga zavrnjena.

4. Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo zoper izpodbijani sklep zavrnil. Iz obrazložitve izhaja, da je sklep glede ocene kriterija „vpliv projekta na okolje“ obširno obrazložen, zato je pritožbeni očitek v tej smeri neutemeljen. S tem je prvostopenjski organ po mnenju drugostopenjskega upošteval tudi navodilo tega sodišča, da mora v ponovljenem postopku vlogo ponovno oceniti na podlagi vseh v postopku na prvi stopnji predloženih listin. Drugostopenjski organ dodaja še, da ne drži tožnikova navedba, da je elaborat gradbene fizike za področje učinkovite rabe energije v stavbah in izkaz energijskih lastnosti stavbe priložil že ob dopolnitvi vloge z dne 18. 7. 2011, saj to ne izhaja iz njegovega dopisa z dne 15. 7. 2011, iz katerega jasno izhaja, katere listine je priložil k dopolnitvi, med njimi pa ni navedenih. Navedeni listini sta bili navedeni šele v pritožbenem postopku dne 26. 11. 2013. Poleg tega drugostopenjski organ meni, da se ti listini nanašata na upravno stavbo, ki je predmet druge faze priloženega gradbenega dovoljenja in ni predmet investicije, za katero je tožnik podal vlogo na razpis. V zvezi s pritožbenim očitkom, da je v ponovljenem postopku prišlo do kršitve načela prepovedi „reformatio in peius“, drugostopenjski organ ugotavlja, da slabša ocena vloge v ponovljenem postopku ni privedla do odločitve, ki bi bila za razliko od prejšnje tožniku v škodo.

5. Tožnik se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri navaja, da toženka ni upoštevala navodila tukajšnjega sodišča iz sodbe I U 574/2014, da pri oceni kriterija vpliva projekta na okolje zavzame stališče tudi glede predloženega izkaza energijskih lastnosti stavbe in elaborata gradbene fizike za področje učinkovite rabe v stavbah, oboje z dne 29. 6. 2011. Tožnik meni tudi, da je sodišče toženko opozorilo, da ta dokaza nista nedovoljena novota, česar toženka v takratnem odgovoru na tožbo niti ni zanikala. Prvostopenjski organ se o teh dveh dokazih sploh ni opredelil, drugostopenjski pa je zavzel stališče, da sta bila ta dokaza predložena šele v pritožbenem postopku.

6. K temu je dodal še ugotovitev, da bi tudi ob upoštevanju teh dokazov projekt ne mogel dobiti več kot ene točke, ker naj bi se dokaza ne nanašala na obravnavani, temveč na drugi objekt. Tožnik meni, da je drugostopenjski organ s tem prekoračil svoje pristojnosti, saj je ocenjevanje vloge v pristojnosti strokovne komisije, ki se do navedenih dokazov sploh ni opredelila. Tožnik zato ni imel možnosti, da bi se izjavila o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo, kar pomeni bistveno kršitev določb upravnega postopka.

7. Poleg tega znižanje ocene s prejšnjih 71 na sedanjih 69 točk pomeni spremembo odločbe v škodo stranke, za kar niso bili izpolnjeni pogoji iz Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Vse to pomeni, da toženka ni imela pravnih razlogov za svojo odločitev, ki je arbitrarna oziroma temelji na neznanih in tožniku povsem nerazumnih razlogih.

8. Iz navedenih razlogov tožnik sodišču smiselno predlaga, naj njegovo vlogo oceni s 74 točkami in izpodbijani sklep spremeni tako, da se ta vloga sprejme, poleg tega pa naj toženki naloži povračilo stroškov postopka, oziroma podrejeno, naj tožbi ugodi, izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.

9. Toženka v odgovoru na tožbo v bistvenem ponavlja navedbe iz obrazložitve prvostopenjskega in drugostopenjskega upravnega akta, poleg tega pa opozarja še, da je prvostopenjski organ zavzel stališče do prej omenjenih listin, saj je navedel, da zaradi enake obravnave vseh prijaviteljev ni upošteval dodatnih dokumentov, ki so mu bili vročeni naknadno, skupaj s pritožbo, in dodatno pojasnjujejo vpliv projekta na okolje. Poleg tega opozarja še, da iz klasifikacijske oznake stavbe, na katero se nanašata predloženi listini, izhaja, da gre za upravno in pisarniško stavbo, ki ni predmet tožnikove prijave na razpis, za skladišče, na kakršnega se je nanašal prijavljeni projekt, pa elaborata gradbene fizike za področje učinkovite rabe energije v stavbah in izkaza energijskih lastnosti stavbe sploh ni mogoče izdati, kar izhaja iz druge alineje prvega odstavka 3. člena Pravilnika o učinkoviti rabi energije v stavbah. Toženka tožnikove vloge ni ocenjevala sama, temveč se je le opredelila do veljavnosti oziroma relevantnosti spornega dokaza. Sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

10. Tožnik v nadaljnji pripravljalni vlogi navaja, da je bil elaborat gradbene fizike za področje učinkovite rabe energije priložen že gradbenemu dovoljenju, ki bi ga brez tega sploh ne bilo mogoče pridobiti. Brez tega dokumenta toženka tožnikove vloge sploh ne bi mogla ocenjevati po merilu vpliva projekta na okolje. Problem je v tem, da je toženkina ocena tega kriterija napačna, zato pa je toženka tudi ostale kriterije v ponovljenem postopku ocenila tako, da tudi če bi vpliv projekta na okolje pravilno ocenila s tremi točkami, ocena ne bi bila takšna, da bi tožniku zagotovila sredstva iz razpisa.

12. Tožnik ima prav, da je v primeru, če sodišče upravni akt odpravi in vrne zadevo organu v ponoven postopek, organ v tem postopku vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka (četrti odstavek 64. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1).

13. V obravnavani zadevi so stališča tega sodišča, ki se tičejo postopka, izhajala iz 14. točke obrazložitve sodbe I U 574/2014. Sodišče je v njej ugotovilo, da je obrazložitev takrat izpodbijanega sklepa v zvezi z merilom „vpliv projekta na okolje“ tako pomanjkljiva, da je ni mogoče preizkusiti, saj iz nje niso razvidni razlogi za odločitev (…), ki bi upoštevali vse potrebne podatke, ki jih je imel organ prve stopnje takrat na voljo, sodišče pa je dodalo še, da dejstva, da predloženi, a nepresojeni dokazi pri tem merilu niso nedovoljena novota, tožena stranka v odgovoru na tožbo niti ni zanikala. Tako pomanjkljivo obrazložen sklep je po mnenju sodišča onemogočal kontrolo, ali je bilo pravilno ugotovljeno dejansko stanje in pravilno uporabljen materialni predpis. V 16. točki je sodišče navedlo, da bo v ponovljenem postopku treba tožnikovo vlogo ponovno oceniti na podlagi vseh v postopku na prvi stopnji predloženih listin.

14. Sodišče torej v tedanjem postopku ni zavzelo stališča do tega, ali je treba prej omenjeni listini šteti za pritožbeno novoto ali ne, kot zmotno meni tožnik. Česa takega tudi ni moglo storiti, saj iz izpodbijanega sklepa oziroma drugostopenjske odločbe niso izhajale ugotovitve o dejanskem stanju, na katere bi lahko oprlo tako opredelitev, kar je tudi jasno povedalo. Sklicevanju na omenjeni listini zato ni mogoče pripisati pomena, ki bi presegal obrazlaganje temeljnega stališča sodišča v tedanjem postopku: da je namreč sklep glede kriterija vpliva projekta na okolje, skupaj s statusom obeh listin, neobrazložen. To nenazadnje izhaja tudi iz prej povzetega napotka iz 16. točke obrazložitve, da se mora prvostopenjski organ opredeliti do vseh listin, ki so bile vložene v postopku na prvi stopnji, kar v skladu s povedanim lahko smiselno pomeni le, da je moral organ glede listin, ki jih ni upošteval, ker po njegovem mnenju niso bile vložene pravočasno, to tudi obrazložiti.

15. V ponovljenem – torej obravnavanem – postopku je to že prvostopenjski organ tudi storil, čeprav marginalno, zgolj z navedbo, da pri oceni ni upošteval dokumentov, ki so bili vročeni naknadno, skupaj s pritožbo, in dodatno pojasnjujejo vpliv objekta na okolje. Ker je ob tem iz obrazložitve ocene relevantnega kriterija mogoče povzeti, katere podatke je organ upošteval, iz nje vsaj posredno izhaja tudi, katerih ni. Drugostopenjski organ je to obrazložitev dopolnil z nadaljnjimi razlogi, ki zajemajo tako konkretno navedbo, za katera dokumenta gre, kot tudi navedbe o tem, zakaj meni, da ta dokumenta nista bila predložena že v postopku pred prvostopenjskim organom. Drugostopenjski organ ima za tako dopolnitev razlogov podlago v tretjem odstavku 248. oziroma v prvem odstavku 251. člena ZUP.

16. Toženka je tako za svojo ugotovitev, da sta bili prej omenjeni listini predloženi šele v pritožbenem postopku, zaradi česar ju ni mogoče upoštevati pri oceni projekta, navedla jasne in logične razloge ter se pri tem oprla na podatke v upravnem spisu, s čimer je po presoji sodišča v celoti sledila stališčem, ki izhajajo iz sodbe I U 574/2014. Tožnik po drugi strani navaja le, da so te ugotovitve „popolna izmišljotina“, ne da bi to svoje stališče utemeljil s kakršnimikoli konkretnimi navedbami oziroma podatki iz upravnega spisa. Tako splošna tožbena navedba pa sodišču ne daje podlage za nadaljnji oziroma podrobnejši vsebinski preizkus predmetnih ugotovitev toženke, zato ugotavlja, da so tožbene navedbe v tem pogledu neutemeljene.

17. Ker sodišče torej nima pomislekov v pravilnost in zakonitost odločitve toženke, da omenjenih listin ne more upoštevati pri vsebinski oceni tožnikove vloge, so nadaljnji razlogi, ki jih toženka navaja v zvezi z vsebino teh listin, za odločitev v zadevi brezpredmetni oziroma odveč. Zato toženka zgolj z njihovo navedbo ni mogla povzročiti nezakonitosti izpodbijanega akta, ki je ustrezno utemeljen na drugih razlogih. Tudi tožnik zato ne more uspešno uveljavljati okoliščine, da je drugostopenjski organ preko svojih pristojnosti vsebinsko ocenjeval njegovo vlogo oziroma projekt, kar po povedanem sicer drži, vendar pa ta ocena ni oziroma sploh ni mogla vplivati na odločitev. Izključno na to tožnikovo stališče je vezana tudi tožbena navedba, da mu ni bilo omogočeno, da se opredeli do vseh dejstev in okoliščin, pomembnih za odločitev, tako da je tudi ta navedba neutemeljena.

18. Enako velja tudi za tožbeno navedbo, da je toženka v ponovljenem postopku odločitev nezakonito spremenila v njegovo škodo. Ker je odločitev enaka kot v prejšnjem postopku, po presoji sodišča že pojmovno ni mogoče govoriti o kakršnikoli spremembi, čeprav iz razlogov za to odločitev izhaja, da bi bila za tožnika ugodna odločitev tokrat še manj verjetna kot prejšnjikrat. O spremembi odločitve bi bilo namreč mogoče govoriti le v primeru, če bi tokratni upravni akt tožniku odrekel kakšno pravico, ki bi mu bila prejšnjikrat priznana, namen obrazložitve v tem pogledu pa je zgolj omogočiti preizkus zakonitosti te odločitve.

19. Sodišče pripominja še, da tožnik tudi sicer ni navedel nobenega dejstva ali okoliščine, iz katere bi bilo mogoče sklepati na nezakonitost izpodbijanega sklepa, ki je izčrpno, jasno in logično obrazložen tudi v delih, na katere so se nanašala prej navedena stališča iz sodbe I U 574/2014. Izpodbijani akt je torej pravilen in utemeljen na zakonu, zakonit pa je bil tudi postopek pred njegovo izdajo, zato je sodišče tožbo zavrnilo kot neutemeljeno (prvi odstavek 63. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1).

20. Če sodišče tožbo zavrne, v skladu s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

ZUP člen 248, 248/3, 251, 251/1. ZUS-1 člen 64, 64/4.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.