UPRS Sklep in sodba III U 386/2016-24
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-06-07

Andrej Orel (preds.), Valentina Rustja (poroč.), Lea Chiabai

promet s kmetijskimi zemljišči - odobritev pravnega posla - predkupna pravica - status kmeta

V konkretnem primeru je utemeljeno zaključiti, da je C.C. izpolnjeval pogoje za kmeta, kot so predpisani v ZKZ, in s tem pogoje za uveljavljanje predkupne pravice po 4. točki prvega odstavka 23. člena ZKZ, in sicer tako ob podaji izjave o sprejemu ponudbe (16. 1. 2016), ob izteku roka za sprejem ponudbe (17. 1. 2016), kot tudi v trenutku, ko je bila v obravnavanem primeru pogodba sklenjena (18. 1. 2016, ko je prva tožnica prejela C.C. izjavo o sprejemu ponudbe).

I. Tožba A.A. zoper odločbo Upravne enote Koper, št. 330-468/2016-9 z dne 24. 5. 2016, se zavrže.

II. Tožba B.B. zoper odločbo Upravne enote Koper, št. 330-468/2016-9 z dne 24. 5. 2016, se zavrne.

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške tega postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je Upravna enota Koper (v nadaljevanju UE Koper ali prvostopenjski organ) odločila, da se zavrne zahteva za odobritev pravnega posla, sklenjenega med B.B. (v nadaljevanju: prva tožnica) kot prodajalko in A.A. (v nadaljevanju: drugi tožnik) kot kupcem, katere predmet so kmetijska zemljišča s parc. št. 1269, 1270 in 1271/9, vse k.o. ... (1. točka izreka), da se odobri pravni posel, sklenjen med prvo tožnico kot prodajalko in C.C. (v nadaljevanju tudi: stranka z interesom) kot kupcem za navedena kmetijska zemljišča (2. točka izreka) ter da stroškov postopka ni bilo (3. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je prvostopenjski organ 15. 2. 2016 prejel vlogo C.C. za odobritev pravnega posla, 4. 3. 2016 pa še tovrstno vlogo drugega tožnika, ki se obe nanašata na isto kmetijsko zemljišče oziroma zemljišča s parc. št. 1269, 1270 in 1271/9 k.o. ..., zato je zadevi združil. Kot je bilo ugotovljeno v postopku, je prva tožnica na UE Koper podala ponudbo za prodajo navedenih parcel, ki so kmetijska zemljišča v smislu 2. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju: ZKZ). Ponudba je bila na oglasni deski UE Koper in na enotnem državnem portalu E-uprava objavljena od 18. 12. 2015 do 17. 1. 2016. Izjavo o njenem sprejemu sta v predpisanem roku podala drugi tožnik in C.C. Prvostopenjski organ citira določbe 19., 21., 22. in 23. člena ZKZ ter 21. in 22. člena Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju: OZ) in tako pojasni, da je treba v skladu s 3. točko tretjega odstavka 19. člena ZKZ upoštevati prednostni vrstni red kupcev po tem zakonu - če ta vrstni red ni upoštevan, se pravni posel ne odobri. Glede na navedeno je oba sprejemnika ponudbe med drugim pozval, da podata izjavo, ali in na kateri podlagi uveljavljata predkupno pravico, oziroma to izkažeta z ustreznimi dokazili. Drugi tožnik je izjavil, da uveljavlja predkupno pravico kot sosed mejaš in najemnik zadevnih parcel. C.C. je predložil kopijo vloge za preverjanje statusa kmeta, ki jo je 24. 3. 2018 podal na Upravno enoto Nova Gorica (v nadaljevanju: UE Nova Gorica), in nato še kopijo odločbe UE Nova Gorica, št. 330-233/2016/7 z dne 19. 4. 2016, da izpolnjuje pogoje za kmeta. Prvostopenjski organ ugotavlja, da sta oba kupca podala pisno izjavo o sprejemu ponudbe v skladu z 21. členom ZKZ, pogoje za uveljavljanje predkupnega upravičenja po 23. členu tega zakona pa izpolnjuje le C.C. Drugi tožnik se ne more šteti za predkupnega upravičenca iz razloga, ker njegove nepremičnine mejijo z nepremičninami, ki so predmet pravnega posla, saj takšnega predkupnega upravičenja ZKZ ne določa. Prav tako se ne more šteti za predkupnega upravičenca po 3. točki prvega odstavka 23. člena ZKZ, ker predložena dokazila ne izkazujejo izpolnjenih pogojev, ki jih za zakup kmetijskih zemljišč predpisujejo določbe 26. in 28. člena ZKZ. C.C. pa je predkupni upravičenec kot drug kmet po 4. točki prvega odstavka 23. člena ZKZ; predložil je namreč odločbo UE Nova Gorica z dne 19. 4. 2016, s katero je ugotovljeno, da je v času sprejema ponudbe izpolnjeval pogoje za kmeta. Prvostopenjski organ navaja, da je vse stranke postopka seznanil s svojimi ugotovitvami in jim dal možnost, da se o njih izrečejo, nato pa je odločil, kot izhaja iz izreka izpodbijane odločbe.

3. Pritožbo, ki jo je zoper izpodbijano odločbo vložila prva tožnica, je Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano s svojo odločbo, št. 33008-151/2016/4 z dne 26. 10. 2016, zavrnilo in odločilo še, da stroške postopka nosita stranki sami. Drugostopenjski organ, ki se prav tako sklicuje na določbe ZKZ, podrobneje navede dokazila, ki sta jih v postopku odobritve pravnega posla predložila drugi tožnik in C.C. Navaja stališča, ki jih je zavzelo Vrhovno sodišče v načelnem pravnem mnenju, št. VS040825 z dne 6. 4. 2012, pa tudi že v sodbi v zadevi X Ips 365/2010, in skladno z njimi kot neutemeljen zavrne pritožbeni ugovor, da C.C. ni predložil sklenjene pogodbe o pravnem poslu. Postopek prometa s kmetijskimi zemljišči določen v ZKZ, na katerega je organ vezan, predvsem zaradi instituta predkupne pravice. S tem se zasleduje ustavno dopusten cilj na način, ki najmanj posega v lastninsko pravico prodajalca. Ob sklicevanju na sodno prakso drugostopenjski organ nadalje pojasnjuje, da ni potrebno, da se predkupna pravica uveljavlja že ob sprejemu ponudbe, in da tudi ne velja, da bi bilo že takrat treba predložiti dokazila o izpolnjevanju pogojev za uveljavljanje predkupne pravice. V postopku odobritve pravnega posla namreč upravni organ, ki mora upoštevati določbe ZKZ in preveriti pogoje za predkupno pravico, v ugotovitvenem postopku ugotavlja dejansko stanje in v ta namen izvaja dokaze, skladno z določbami Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP). Sprejemnik ponudbe pa mora pogoje za uveljavljanje predkupne pravice izpolnjevati že ob sprejemu ponudbe, saj se šteje, da je takrat pogodba sklenjena pod odložnim pogojem odobritve s strani UE. C.C. je kot dokazila glede predkupne pravice predložil izpisek izdanih računov za prodano vino od 1. 1. 2015 do 31. 12. 2015, izjavo o izpolnjevanju pogojev glede usposobljenosti in vlogo za izdajo odločbe o statusu kmeta, nato pa še odločbo UE Nova Gorica o priznanju statusa kmeta z dne 19. 4. 2016. Drugostopenjski organ povzame za priznanje statusa kmeta ključne okoliščine, izhajajoče iz obrazložitve omenjene ugotovitvene odločbe, ki kot taka učinkuje že od tedaj, ko je nastalo pravno dejstvo, na katerega se nanaša, in ne šele od njene izdaje (tako sodba tega sodišča v zadevi I U 1519/2010). Glede na navedeno meni, da predložena dokazila izkazujejo s strani C.C. uveljavljano predkupno pravico.

4. Drugostopenjski organ pritrjuje tudi prvostopenjskim zaključkom glede uveljavljanja predkupne pravice s strani A.A. Za njeno uveljavljanje po 2. točki prvega odstavka 23. člena ZKZ ne zadošča, da je oseba lastnik sosednjih zemljišč, ampak mora biti poleg tega tudi kmet; iz dokazil, ki jih je predložil, pa ne izhaja, da bi bil A.A.j kmet v smislu 24. člena ZKZ. Za predkupnega upravičenca - zakupnika v smislu 3. točke prvega odstavka 23. člena ZKZ se lahko šteje le oseba, ki ima z lastnikom zemljišča pisno zakupno pogodbo, ki je bila sklenjena na podlagi postopka, predpisanega z ZKZ, in odobrena s strani UE (sodba Vrhovnega sodišča v zadevi X Ips 411/2006). Zakupno razmerje mora biti torej urejeno skladno s predpisi ZKZ o zakupu, kar v obravnavanem primeru ni in se zato pri določitvi predkupne pravice ne more upoštevati. Glede na pritožbene navedbe drugostopenjski organ dodaja, da je ponudba za prodajo kmetijskega zemljišča v razmerju do predkupnih upravičencev zavezujoča; da je, ko ponudnik prejme izjavo o sprejemu ponudbe, kupoprodajna pogodba sklenjena pod odložnim pogojem odobritve s strani pristojne UE ter da sta tako ponudnik kot sprejemnik ponudbe vezana na ceno, določeno v ponudbi. Ugotavlja, da je postopek potekal skladno z ZKZ in ZUP ter zavrača pritožbene navedbe o zavlačevanju oziroma čakanju na odločbo o statusu kmeta za C.C., pri čemer pojasni, da lahko ta status ugotavlja sam organ v okviru postopka odobritve pravnega posla ali pa ga z odločbo ugotavlja sicer za to pristojen organ.

5. Prva tožnica in drugi tožnik sta vložila tožbo v upravnem sporu, s katero izpodbijata prvostopenjsko odločbo iz razlogov po 1., 2. in 3. točki prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1). Predlagata, da sodišče tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, toženki pa naloži, da jima povrne stroške tega postopka.

6. V tožbi tožnika uvodoma navajata, da se sklicujeta na navedbe prve tožnice v njeni pritožbi ter da tožbo obrazlagata z za izpodbijanje relevantnimi razlogi. Menita, da bi bilo treba pravila ZKZ upoštevati, kot so določena, ne pa jih širiti v nasprotju z zakonom, in da so v sodni praksi premalo upoštevani nekateri elementi, ki bi lahko pripeljali do drugačne odločitve. Ugotavljata, da ZKZ ne vsebuje podrobnih določb glede pisne izjave o sprejemu ponudbe in ne določa roka za uveljavljanje predkupne pravice, kot tudi ne, da bi bilo treba glede te pravice karkoli navesti v prodajni pogodbi. Vendar v primeru, če sprejemnik ponudbe že v okviru izjave o sprejemu ponudbe ne uveljavlja predkupne pravice in ne dokumentira statusa, na podlagi katerega mu ta pravica gre, ni možno zagotoviti enakopravnosti sprejemnikov ponudbe. Nastane absurdna situacija, ko z enim od njih ponudnik sklene pogodbo, pa je ne bi, če bi vedel, kar naj bi se naknadno ugotovilo, da je ponudbo sprejel tretji, ki ima prednost pri uveljavljanju predkupne pravice. Nesprejemljiva je razlaga, da je to pravico mogoče uveljavljati kadarkoli, celo v postopku odobritve pravnega posla. Običajno sprejemniki že v izjavi o sprejemu ponudbe navedejo, da uveljavljajo predkupno pravico in na podlagi katerega statusa, ter slednjega tudi izkažejo, vse v roku iz četrtega odstavka 20. člena ZKZ. Le tako lahko ponudnik ravna logično in pravilno, to je pogodbo ob uveljavljanju predkupne pravice sklene z najvišje uvrščenim sprejemnikom ponudbe, sicer pa jo sklene v skladu z zadnjim odstavkom 23. člena ZKZ.

7. Tožnika menita, da je konstrukt o pogojno sklenjenih poslih nesprejemljiv. Do kdaj je treba uveljavljati predkupno pravico, se sodna praksa še ni izrekla, zavzela pa je stališče, da mora biti status, na katerega se sklicuje predkupni upravičenec, podan že ob sprejemu ponudbe. Tožnika se sprašujeta, zakaj se že takrat sprejemniku ponudbe na ta status ni treba sklicevati, saj se s takšnim stališčem ustvarja negotovost oziroma se predkupni upravičenec postavlja v favoriziran položaj, npr. pred tistimi, ki predkupne pravice ne uveljavljajo, pa tudi tistimi, ki jo dokumentirano uveljavljajo. C.C. v izjavi o sprejemu ponudbe ni uveljavljal predkupne pravice, ampak je to storil šele kasneje. Nobenega razloga ni, da statusa kmeta, ki je bil nato ugotovljen v posebnem postopku, ne bi ugotovil že predhodno ter ob izjavi o sprejemu ponudbe uveljavljal predkupno pravico in izkazal svoj status. S sodno prakso se je postopek glede ugotavljanja predkupne pravice tako razširil, da se lahko tudi nikoli ne zaključi; v konkretnem primeru je to trajalo več kot tri mesece po poteku roka za sprejem ponudbe. Nelogično je po mnenju tožnikov tudi stališče o možnosti ugotavljanja statusa, ki ga zatrjuje sprejemnik ponudbe, v postopku odobritve pravnega posla. Podlage za ugotovitveni postopek o tem v ZKZ ni. Prišlo bi lahko do absurdne situacije, ko bi eden od sprejemnikov ponudbe uveljavljal vse statuse po prvem odstavku 23. člena ZKZ ter upravni enoti prepustil njihovo preverjanje, kar lahko odobritev pravnega posla spremeni v dolgotrajen postopek za ponudnika, ki želi zemljišče čim prej prodati in prejeti kupnino. Zakonodajalec takšnega namena zakonodajalec gotovo ni imel.

8. Toženka je sodišču predložila upravne spise zadeve. V odgovoru na tožbo vztraja pri sprejeti odločitvi in njenih razlogih, razvidnih iz obrazložitve prvo- in drugostopenjske odločbe, te razloge deloma povzema in predlaga zavrnitev tožbe.

9. C.C., ki je v tem upravnem sporu sodeloval kot stranka z interesom na podlagi prvega odstavka 19. člena ZUS-1, v odgovoru na tožbo navaja, da drugi tožnik zoper izpodbijano odločbo ni vložil pritožbe in zato ne izpolnjuje procesnih predpostavk za vložitev tožbe, ki naj se zato v tem delu zavrže. Sicer pa prereka tožbene navedbe in predlaga, da sodišče tožbo (prve tožnice) kot neutemeljeno zavrne, tožnikoma pa naloži, da mu povrneta stroške tega postopka. Poudarja, da je postopek potekal skladno z zakonodajo. Sam je v roku sprejel ponudbo in ob tem navedel, da jo sprejema kot kmet, kar nedvomno pomeni uveljavljanje predkupne pravice. Sicer pa iz ZKZ ne izhaja, da bi bilo treba predkupno pravico uveljavljati že v izjavi o sprejemu ponudbe. V predpisanem roku je vložil vlogo za odobritev pravnega posla ter v ugotovitvenem postopku, ki ga je moral nato na podlagi ZKZ in ZUP izvesti prvostopenjski organ, po pozivu predložil dokazila glede uveljavljane predkupne pravice oziroma statusa kmeta, nato pa, v izogib podvajanju oziroma zaradi pospešitve postopka, še prejeto odločbo UE Nova Gorica o statusu kmeta. Ob citiranju določb ZKZ C.C. utemeljuje, da je zakonska ureditev ustavno skladna, pri čemer povzema stališča iz načelnega pravnega mnenja Vrhovnega sodišča z dne 6. 4. 2012 oziroma v njem omenjenega pravnega mnenja istega sodišča iz leta 1984 ter sodbe Vrhovnega sodišča v zadevi II Ips 835/2007. Zmotno je tožbeno stališče, da ni zagotovljena enakopravnost sprejemnikov ponudbe, saj je ob zakonsko določeni predkupni pravici vrstni red vnaprej predpisan in vsem znan. Dodaja, da je v konkretnem primeru očitno šlo za dogovor med tožnikoma, na podlagi katerega sta že predhodno na nepremičninah ustanovila hipoteko in tako skušala zaobiti zakon ter druge odvrniti od nakupa.

10. Tožnika v vlogi zavračata zgornje očitke stranke z interesom ter poudarjata, da je vsak resen kupec pred sprejemom ponudbe lahko preveril zemljiškoknjižno stanje in ugotovil, da je že na dan 9. 6. 2011 pri parceli 1271/19 k.o. ... vknjižena hipoteka v korist drugega tožnika. Nadalje navajata, da je C.C. status kmeta in s tem predkupnega upravičenca dokazoval z odločbo UE Nova Gorica z dne 19. 4. 2016. Ne glede na povzemanje njene obrazložitve v odločbi drugostopenjskega organa, pa iz izreka odločbe z dne 19. 4. 2016, ki edini zavezuje, ni razvidno, od kdaj je C.C. priznan status kmeta. Čeprav gre za deklaratorno odločbo, v njej ni mogoče nečesa ugotavljati neodvisno od poteka časa.

11. Tožbo drugega tožnika zoper izpodbijano odločbo je moralo sodišče zavreči.

12. Po določbi prvega odstavka 6. člena ZUS-1 upravni spor ni dopusten, če stranka, ki je imela možnost vložiti pritožbo zoper upravni akt, te ni vložila ali jo je vložila prepozno. Kot je razvidno iz upravnih spisov zadeve, izhaja pa nenazadnje tudi iz navedb v tožbi, je pritožbo zoper izpodbijano odločbo vložila le prva tožnica. Drugi tožnik pritožbe ni vložil, čeprav je to možnost imel. Zato je moralo sodišče njegovo tožbo zoper izpodbijano odločbo zavreči, kot to določa 7. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1, po kateri se, če je bila zoper upravni akt, ki se izpodbija s tožbo, mogoča pritožba, pa ta ni bila vložena ali je bila vložena prepozno, tožba s sklepom zavrže. Pri tem gre za procesno predpostavko, na katero mora paziti sodišče po uradni dolžnosti ves čas postopka (drugi odstavek 36. člena ZUS-1).

13. Tožba prve tožnice zoper izpodbijano odločbo ni utemeljena.

14. Uvodoma je treba pojasniti, da je tožba samostojno pravno sredstvo, s katerim se sproži upravni spor. Vsebino tožbe določa prvi odstavek 30. člena ZUS-1, po katerem je treba v tožbi ne le navesti izpodbijani upravni akt in predlagati, kako in v čem naj se ta odpravi ali ugotovi njegova nezakonitost, ampak tudi razložiti, zakaj se toži. Predpisane vsebine tožbe ni mogoče nadomestiti s sklicevanjem na vloge iz upravnega postopka, ampak mora tožnik razloge za njeno vložitev konkretizirati v tožbi (tako tudi ustaljena sodna praksa, npr. sodba tega sodišča, I U 688/2012 z dne 20. 9. 2012). Glede na navedeno je sodišče preizkusilo (le) tiste ugovore, ki so bili dovolj konkretno podani v upravnem sporu.

15. Po presoji sodišča je izpodbijana odločba pravilna in zakonita. Kolikor iz te obrazložitve ne izhaja drugače, se sodišče strinja tudi z razlogi za odločitev, ki jih je navedel prvostopenjski organ in v svoji odločbi izčrpno dopolnil še drugostopenjski organ, ter se na te razloge na podlagi drugega odstavka 71. člena ZUS-1 tudi sklicuje, glede na tožbene ugovore pa še dodaja:

16. Kot je razvidno iz upravnih spisov zadeve, je prva tožnica pri UE Koper podala ponudbo za prodajo kmetijskih zemljišč s parc. št. 1269, 1270 in 1271/19 k.o. ..., pri čemer je navedla površino parcel in zahtevano ceno na m2, iz ponudbe pa izhaja tudi, da se zemljišča prodajajo kot celota. Ponudba je bila objavljena na oglasni deski UE Koper in enotnem državnem portalu E-uprave od 18. 12. 2015 do 17. 1. 2016. V predpisanem 30-dnevnem roku sta izjavo o sprejemu ponudbe podala drugi tožnik in C.C. In sicer je drugi tožnik izjavo o sprejemu ponudbe 28. 12. 2015 predložil UE Koper in jo tega dne priporočeno po pošti poslal tudi prvi tožnici, kateri je bila vročena 29. 12. 2015. C.C. je izjavo o sprejemu ponudbe (v kateri je navedel, da skladno z obešeno ponudbo z dne 18. 12. 2015, ki poteče 17. 1. 2016, sporoča, da sprejema ponudbo prodajalke B.B. za parcele, navedene v ponudbi, po ceni, ki je navedena v ponudbi, ter da ponudbo sprejema kot kmet) poslal 16. 1. 2016 priporočeno po pošti UE Koper in prvi tožnici, kateri je bila vročena 18. 1. 2016. C.C. in drugi tožnik sta nato, kot izhaja iz obrazložitve izpodbijane odločitve, pravočasno podala vlogi za odobritev pravnega posla.

17. Za obravnavani primer so relevantne v nadaljevanju citirane določbe ZKZ. Ta v 2. členu opredeljuje, kaj so kmetijska zemljišča v smislu tega zakona - da so zgoraj navedene parcele takšna zemljišča, v zadevi ni sporno. Po prvem odstavku 17. člena ZKZ se za promet s kmetijskimi zemljišči, gozdovi ali kmetijami po tem zakonu šteje pridobitev lastninske pravice s pravnimi posli med živimi in v drugih primerih, ki jih določa ta zakon. Promet s kmetijskimi zemljišči, gozdovi ali kmetijami teče po postopku in na način določen z ZKZ, če ni glede predkupne pravice kmetijskih zemljišč, gozdov in kmetij z drugim zakonom določeno drugače (drugi odstavek 17. člena ZKZ). Pravni posel odobri upravna enota (prvi odstavek 19. člena ZKZ). Kot izhaja iz tretjega odstavka tega člena, se pravni posel ne odobri, med drugim, če promet ni potekal po postopku in na način, določen s tem zakonom (2. alineja) ali če ni upoštevan prednostni vrstni red kupcev po 23. členu tega zakona (3. alineja). 20. člen ZKZ, kot je veljal v času podaje obravnavane ponudbe, je določal, da mora lastnik, ki namerava prodati kmetijsko zemljišče, gozd ali kmetijo, ponudbo izročiti vsaki upravni enoti na območju, kjer to kmetijsko zemljišče, gozd ali kmetija leži. Upravna enota mora ponudbo nemudoma ustrezno objaviti. Rok za sprejem ponudbe je 30 dni od dneva, ko je bila ponudba objavljena na oglasni deski upravne enote (četrti odstavek 20. člena ZKZ). V času za sprejem obravnavane ponudbe veljavni 21. člen ZKZ je v prvem odstavku določal, da mora vsakdo, ki želi kupiti na prodaj dano kmetijsko zemljišče, gozd ali kmetijo, dati pisno izjavo o sprejemu ponudbe, ki jo pošlje priporočeno s povratnico prodajalcu in upravni enoti ali neposredno vloži na upravni enoti. Ta po preteku roka za sprejem ponudbe obvesti vse sprejemnike ponudbe in prodajalca o tem, kdo je sprejel ponudbo v roku iz četrtega odstavka 20. člena ZKZ. Prvi odstavek 22. člena ZKZ, kot je veljal v za obravnavani primer relevantnem obdobju, je določal, da fizična ali pravna oseba, ki sklene pravni posel z lastnikom nepremičnine, poda vlogo za odobritev pravnega posla pri upravni enoti, na območju katere leži nepremičnina oziroma njen pretežni del, in sicer se vloga vloži najpozneje v 60 dneh po preteku roka iz četrtega odstavka 20. člena ZKZ; vlogi je treba priložiti sklenjeno pogodbo o pravnem poslu.

18. Prvi odstavek 23. člena ZKZ določa, pri nakupu kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije, če ni z drugimi zakoni določeno drugače, lahko uveljavljajo predkupno pravico predkupni upravičenci po naslednjem vrstnem redu: 1. solastnik; 2. kmet, katerega zemljišče, ki ga ima v lasti, meji na zemljišče, ki je naprodaj; 3. zakupnik zemljišča, ki je naprodaj; 4. drug kmet; 5. kmetijska organizacija ali samostojni podjetnik posameznik, ki jima je zemljišče ali kmetija potrebna za opravljanje kmetijske oziroma gozdarske dejavnosti; 6. Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije za Republiko Slovenijo. V drugem odstavku navedenega člena je predpisano, po katerem vrstnem redu se določi pravico do nakupa v primeru enakih pogojev med kmeti, uvrščenimi na isto mesto po prejšnjem odstavku. Če nihče od predkupnih upravičencev ne uveljavlja predkupne pravice, lahko, kot izhaja iz četrtega odstavka 23. člena ZKZ, prodajalec proda kmetijsko zemljišče vsakomur, ki je sprejel ponudbo pravočasno in na način, predpisan z ZKZ, če sklenjeno pogodbo odobri upravna enota. V 24. členu ZKZ določa, kdo je kmet v smislu tega zakona, in sicer je, med drugim, to po 1. alineji prvega odstavka tega člena fizična oseba, ki je lastnica, zakupnica oziroma drugačna uporabnica kmetijskega zemljišča, to zemljišče obdeluje sama ali s pomočjo drugih, je za to obdelovanje ustrezno usposobljena in iz kmetijske dejavnosti pridobiva pomemben del dohodka. V skladu z drugim odstavkom 24. člena ZKZ se za kmetijsko dejavnost šteje vse kmetijske dejavnosti po predpisih o standardni klasifikaciji dejavnosti; kot pomemben dohodek iz kmetijske dejavnosti se po tem zakonu šteje vrednost kmetijskih pridelkov na kmetiji, vključno s prihodki iz naslova ukrepov kmetijske politike in iz naslova državnih pomoči, v gospodarskem letu pred ugotavljanjem pogojev, ki dosega najmanj 2/3 povprečne plače na zaposlenega v Republiki Sloveniji v istem obdobju. V tretjem odstavku 24. člena ZKZ je opredeljeno, kdaj je kmet ustrezno usposobljen za opravljanje kmetijske dejavnosti, pri čemer je relevanten še drugi odstavek 111. člena ZKZ, po katerem se ne glede na siceršnje določbe šteje, da je kmet ustrezno usposobljen za opravljanje kmetijske dejavnosti, če je starejši od 30 let in ima od 15. leta starosti dalje najmanj pet let delovnih izkušenj na kmetiji ali v posamezni kmetijski dejavnosti. Šesti odstavek 24. člena ZKZ določa, da če nastane dvom, ali je fizična oseba kmet, o tem odloča upravna enota, na območju katere leži pretežni del kmetijskega zemljišča, ki ga fizična oseba uporablja.

19. Za obravnavani primer je pomemben tudi OZ, ki v prvem odstavku 21. člena določa, da je pogodba sklenjena takrat, ko ponudnik prejme od druge stranke (naslovnika) izjavo, da ponudbo sprejema. Po drugem odstavku 22. člena OZ se v primeru, če sta pogodbeni stranki po doseženem soglasju o bistvenih sestavinah pogodbe pustili kakšne stranske točke za kasneje, šteje pogodba za sklenjeno, stranske točke pa uredi, če sama pogodbenika ne dosežeta soglasja o njih, sodišče.

20. Vrhovno sodišče je v načelnem pravnem mnenju z dne 6. 4. 2012 zavzelo stališče, da je ponudba za prodajo kmetijskega zemljišča, dana na podlagi 20. člena ZKZ, v razmerju do predkupnih upravičencev iz 23. člena ZKZ zavezujoča in ponudnik vezanosti nanjo ne more izključiti na način iz prvega odstavka 25. člena OZ. Ko ponudnik prejme izjavo o sprejemu ponudbe, je kupoprodajna pogodba sklenjena pod odložnim pogojem odobritve s strani pristojne upravne enote. Če je izjavo o sprejemu ponudbe podalo več predkupnih upravičencev, je pogojno sklenjenih več zavezovalnih pravnih poslov. Zahteva po predložitvi pogodbe o pravnem poslu v postopku odobritve pravnega posla iz 22. člena ZKZ je izpolnjena, če se predkupni upravičenec, ki je pravočasno sprejel ponudbo, sklicuje na izjavo o sprejemu ponudbe. Pristojna upravna enota za vse, ki so pravočasno zahtevali odobritev pravnega posla, vodi en postopek in z odločbo odobri le enega od pogojno sklenjenih pravnih poslov. Kadar ima glede na določbo 23. člena ZKZ več sprejemnikov ponudbe predkupno pravico enakega vrstnega reda, upravna enota pozove ponudnika, naj v postavljenem roku opravi izbiro, sicer to stori upravna enota, upoštevajoč namen zakonske ureditve predkupne pravice. Predkupni upravičenec, katerega pravni posel je bil odobren s pravnomočno odločbo pristojne upravne enote, lahko s tožbo v pravdnem postopku od prodajalca zahteva izročitev zemljiškoknjižnega dovolila.

21. V načelnem pravnem mnenju z dne 6. 4. 2012 je Vrhovno sodišče obrazložilo, da je postopek prometa s kmetijskimi zemljišči določen v ZKZ, v katerem je zakonodajalec ohranil institut predkupne pravice in med več skupinami predkupnih upravičencev določil vrstni red. Taka omejitev ne pomeni prekomernega posega v ustavno zagotovljeno lastninsko pravico iz 33. člena Ustave Republike Slovenije. Izhajajoč iz obrazložitve zakona, je institut predkupne pravice namenjen usmerjanju prometa s kmetijskimi zemljišči tako, da ostanejo v primarni pridelovalni funkciji v obsegu, ki je potreben za zagotovitev prehranske varnosti prebivalcev Slovenije. Tak cilj je ustavno dopusten. Zakonodajalcu je z Ustavo (drugi odstavek 71. člena) dana naloga posebnega varstva kmetijskih zemljišč. Določitev predkupne pravice subjektov iz prvega odstavka 23. člena ZKZ je primerno sredstvo za dosego zasledovalnega cilja, to je ohranitve pridelovalne funkcije kmetijskih zemljišč, njegova teža pa sorazmerna vrednosti tega cilja. Uzakonitev predkupne pravice sama po sebi ne odvzema razpolagalnega upravičenja kot enega od bistvenih sestavnih delov lastninske pravice. Odločitev o tem, ali in kdaj ter pod kakšnimi pogoji bo prodal svoje zemljišče, namreč v celoti ostaja v lastnikovi sferi, zakonska ureditev posega le v njegovo pravico izbire nasprotne pogodbene stranke. Na tak način urejena predkupna pravica po presoji Vrhovnega sodišča v najmanjši možni meri, potrebni za dosego zasledovalnega cilja, omejuje lastninsko pravico lastnikov kmetijskih zemljišč. Z zakonom predpisani postopek prodaje pa služi dejanski ureditvi predkupnega upravičenja. Navedenim stališčem sledi tudi to sodna praksa tega sodišča (prim. sodba, I U 1241/2014 z dne 12. 5. 2015).

22. Tožbeno razlogovanje o tem, do kdaj je mogoče oziroma treba uveljavljati predkupno pravico iz 23. člena ZKZ, za odločitev v konkretnem primeru ni pomembno. In sicer že zato ne, ker je, kot je brez dvoma razvidno iz spisov zadeve, C.C. že v (pravočasno podani) izjavi o sprejemu ponudbe izrecno navedel, da ponudbo sprejema kot kmet. Te navedbe ob upoštevanju relevantne zakonske ureditve tudi po presoji sodišča ni mogoče razumeti drugače kot v smislu, da uveljavlja predkupno pravico kot kmet. Iz sodne prakse (glej sodbo tega sodišča, I U 938/2011 z dne 17. 4. 2012) tudi sicer izhaja stališče, da ni potrebno, da sprejemnik ponudbe že ob sprejemu ponudbe navede vrstni red oziroma podlago svoje predkupne pravice, kot jo določa 23. člen ZKZ. Iz česar sledi, da tudi sledi, da dokazil o izpolnjevanju pogojev za uveljavljanje predkupne pravice ni treba predložiti že z izjavo o sprejemu ponudbe oziroma v roku za podajo te izjave, ampak je to stvar sledečega upravnega postopka odobritve pravnega posla, v katerem mora upravni organ upoštevati kogentne zakonske določbe in v tem okviru preveriti tudi, ali je upoštevan prednostni vrstni red kupcev po 23. členu tega zakona, saj če ni, pravnega posla, glede na 3. alinejo tretjega odstavka 19. člena ZKZ, ne sme odobriti. Postopek odobritve pravnega posla - v katerem mora upravni organ, ki ga vodi, ugotoviti vsa za odločitev pomembna dejstva in okoliščine, vključno s tistimi, ki se nanašajo na prednostni vrstni red kupcev - je upravni postopek, ki se vodi in zaključi skladno z določbami zakona (ZKZ in ZUP). Če v upravnem postopku ni upoštevan predpisani rok za odločitev, ima stranka na voljo pospešitvena pravna sredstva (222. člen ZUP in 28. člen ZUS-1). Neutemeljeno je torej tožbeno izvajanje, da se postopek lahko tudi nikoli ne zaključi.

23. Vprašanje, kdaj mora potencialni kupec izpolnjevati pogoje za uveljavljanje predkupne pravice iz 23. člena ZKZ, je Vrhovno sodišče podrobneje obravnavalo v sodbi, X Ips 97/2016 z dne 24. 5. 2017. Kot izhaja iz njene obrazložitve, so glede na to, da ZKZ v četrtem odstavku 20. člena določa rok za sprejem ponudbe, predkupni upravičenci iz 23. člena lahko le tiste osebe, ki pogoje za priznanje predkupne pravice izpolnjujejo v roku za sprejem ponudbe oziroma najkasneje do izteka tega roka. Potencialni kupec pa mora pogoje za predkupno pravico izpolnjevati tudi v trenutku, ko je pogodba sklenjena. To pa je v primeru, kot je obravnavani (v katerem je glede na časovni okvir opravljenih dejanj relevantna ureditev pred uveljavitvijo ZKZ-E) takrat, ko je ponudnik (prodajalec) prejel izjavo o sprejemu ponudbe.

24. Prav tako je v sodni praksi (npr. sodba tega sodišča, I U 649/2014 z dne 9. 12. 2014) ustaljeno stališče, da lahko vprašanje, ali se fizična oseba šteje za kmeta po določbah 24. člena ZKZ (na kar se navezuje ugotovitev, ali gre za predkupnega upravičenca v smislu 23. člena tega zakona), kot predhodno vprašanje v skladu z določbami 147. in sledečih členov ZUP rešuje sam organ v postopku odobritve pravnega posla, lahko pa postopek tudi prekine, dokler ga ne reši sicer (po šestem odstavku 24. člena ZKZ) pristojni organ; če pa je ta o predhodnem vprašanju že odločil s pravnomočnim posamičnim aktom, je na slednjega organ vezan. V obravnavanem primeru sicer prvostopenjski organ postopka odobritve pravnega posla formalno ni prekinil zaradi reševanja predhodnega vprašanja, prav tako ni ugotavljal, ali je odločba UE Nova Gorica z dne 19. 4. 2016, s katero je pod 1. točko izreka ugotovljeno, da C.C., roj .... 1947, izpolnjuje pogoje za kmeta, dokončna oziroma pravnomočna. Vendar ne glede na navedeno ni podlage za drugačno odločitev, kot je bila sprejeta. Odločbo UE Nova Gorica je namreč mogoče upoštevati tudi kot dokaz pri ugotavljanju, ali se C.C. šteje za kmeta po ZKZ. Pri tem ni relevanten le izrek odločbe, ampak tudi njeni razlogi, in zato je drugostopenjski organ tudi povzel vsebino tistih dejanskih okoliščin, razvidnih iz omenjene odločbe, na podlagi katerih je mogoče zaključiti, da je C.C. v času, ki je relevanten za obravnavani primer, izpolnjeval pogoje za kmeta po 1. alineji prvega odstavka 24. člena ZKZ. Za ta zaključek pomembne ugotovitve so, da C.C. kmetuje na kmetijskem gospodarstvu MID: 100726380, katerega nosilec je od leta 2002, da je za kmetovanje ustrezno usposobljen, saj je starejši od 30 let in kmetuje najmanj od leta 2002 (glej drugi odstavek 111. člena ZKZ), ter da iz kmetijske dejavnosti pridobiva pomemben del dohodka. Pri tem zadnjem pogoju je za obravnavani primer glede na drugi odstavek 24. člena ZKZ relevanten dohodek za leto 2015, upoštevan tudi v odločbi z dne 19. 4. 2016. Iz te je razvidno, da je po podatkih registra pridelovalcev grozdja in vina C.C. za leto 2015 imel 25.000 kg pridelka grozdja, katerega vrednost je ob upoštevanju podatka o povprečni odkupni ceni grozdja za predelavo v omenjenem letu (0,50 EUR na kg) znašala 12.500,00 EUR, v letu 2015 pa je C.C. prejel tudi 2.226,71 EUR iz naslova ukrepov kmetijske politike od Agencije za kmetijske trge in razvoj podeželja, kar pomeni, da dosega v drugem odstavku 24. člena ZKZ določen prag 2/3 povprečne plače na zaposlenega v Republiki Sloveniji, ki je za leto 2015 znašal 12.447,12 EUR (Uradni list RS, št. 18/2016). Navedenih ugotovitev prva tožnica, ki je z odločbo UE Nova Gorica z dne 19. 4. 2016 seznanjena (to izhaja ne le iz uradnega zaznamka o vpogledu njenega pooblaščenca v upravni spis dne 15. 6. 2016, ampak jasno tudi iz vsebine njenih, zlasti pritožbenih, navedb), konkretizirano ni prerekala.

25. Glede na navedeno je tudi po presoji sodišča utemeljeno zaključiti, da je C.C. izpolnjeval pogoje za kmeta, kot so predpisani v ZKZ, in s tem pogoje za uveljavljanje predkupne pravice po 4. točki prvega odstavka 23. člena ZKZ, in sicer tako ob podaji izjave o sprejemu ponudbe (16. 1. 2016), ob izteku roka za sprejem ponudbe (17. 1. 2016), kot tudi v trenutku, ko je bila v obravnavanem primeru pogodba sklenjena (18. 1. 2016, ko je prva tožnica prejela C.C. izjavo o sprejemu ponudbe).

26. Že iz razlogov, ki sta jih navedla oba upravna organa, izhaja tudi, da sta tako ponudnik kot sprejemnik ponudbe vezana na ponudbo, ki vsebuje vse bistvene sestavine pogodbe, torej tudi na v ponudbi določeno ceno. Sicer pa ugovorov v tej smeri prva tožnica v upravnem sporu niti več nima. Prav tako ni podala nobenih obrazloženih ugovorov zoper zaključke obeh upravnih organov o tem, da A.A. izpolnjevanja pogojev za uveljavljanje predkupne pravice ni izkazal, ki jim sodišče lahko v celoti sledi.

27. Kot izhaja iz povedanega, je sodna praksa že zavzela stališča, ki so pomembna za odločitev v obravnavanem primeru, in obrazložila, da je z ZKZ predpisana ureditev, tudi z vidika položaja prodajalca, ustavno skladna. Prva tožnica v upravnem sporu ni navedla tako utemeljenih razlogov, da bi sodišče od navedenih stališč odstopilo. Tožbeni očitki o neenakopravnosti oziroma favoriziranju posameznih sprejemnikov ponudbe so splošni, glede na to, da sta predkupna pravica in vrstni red predkupnih upravičencev z zakonom jasno vnaprej predpisana, pa tudi neutemeljeni. V presojo, ali je zakonska ureditev, ki ni v neskladju z Ustavo, primerna in (najbolj) smotrna, pa se sodišče ne more spuščati, ampak je to stvar zakonodajalca.

28. Po vsem navedenem je sodišče tožbo prve tožnice zoper izpodbijano odločbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

29. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave in izvajanja dokazov. Prva tožnica namreč za odločitev pomembnim ugotovitvam, ki temeljijo na upravnih spisih, konkretizirano ni ugovarjala (prvi odstavek 59. člena ZUS-1). Tudi sicer v upravnem sporu ni navajala novih dejstev oziroma novih dokazov, ki bi bili pomembni za odločitev (2. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1). Takšnih novih dejstev in novih dokazov nista navajali oziroma predlagali niti toženka ali stranka z interesom. Ker se je slednja kot dokaz navedla načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča, ni odveč pripomniti, da vsebina prava ni stvar dokazovanja.

30. Sodišče je odločilo, da vsaka stranka trpi svoje stroške tega postopka. Takšna odločitev je, kolikor se nanaša na oba tožnika in toženko, utemeljena na četrtem odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem, če sodišče tožbo zavrne ali zavrže, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka. Za povrnitev stroškov stranki z interesom pa so relevantne določbe Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), ki v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 urejajo povrnitev stroškov stranskemu intervenientu (sklep Vrhovnega sodišča, I Up 276/2013 z dne 21. 11. 2013). Stranka z interesom je sicer v postopku uspela. Vendar pa po prvem odstavku 155. člena ZPP pri odločanju o tem, kateri stroški naj se povrnejo stranki, sodišče upošteva samo tiste stroške, ki so bili potrebni za pravdo, o čemer odloči po skrbni presoji vseh okoliščin. Na tej podlagi sodišče stranki z interesom ni priznalo uveljavljanih stroškov v zvezi z odgovorom na tožbo, ker je presodilo, da navedbe v njem niso bile potrebne za sprejeto odločitev. Na procesne predpostavke namreč pazi že sodišče po uradni dolžnosti, pri čemer je tudi iz tožbe same izhajalo, da je pritožbo zoper izpodbijano odločbo vložila le prva tožnica. Sicer pa je stranka z interesom v svojem odgovoru navajala stališča, ki sledijo že iz obrazložitev obeh upravnih odločb in tam navedene sodne prakse.

Zakon o kmetijskih zemljiščih (1996) - ZKZ  - člen 23, 23/1, 23/1-4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.