UPRS sodba III U 227/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-01-13

Andrej Orel (preds.), Valetnina Rustja (poroč.), Lea Chiabai

odprava posledic naravnih nesreč - potres - popotresna obnova - začasna odločba - obrazložitev odločbe

Izpodbijana odločba oziroma njena obrazložitev vseh elementov, ki jih zahteva zakon, nima. Čeprav bi po izrecni določbi drugega odstavka 45. člena ZOPNN morala vsebovati obrazložitev izračuna višine dodeljenih sredstev državnega proračuna, je v tem pogledu tako z dejanskega kot s pravnega vidika pomanjkljiva. Toženka obrazložitve izpodbijane odločbe ne more nadomestiti s sklicevanjem na razloge začasne odločbe.

I. Tožbi se ugodi tako, da se odločba Ministrstva za okolje in prostor, št. 35414-3/2012/234-ko z dne 9. 7. 2015, odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 15,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano odločbo je Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju toženka) odločilo, (1.) da je tožnica upravičena do dodelitve sredstev državnega proračuna Republike Slovenije pri popotresni obnovi stanovanjske stavbe na naslovu ..., parc. št. 2934/2 k.o. ..., v skupni višini 38.974,75 EUR za izvedbo nadomestne gradnje po programu popotresne obnove objektov, (2.) da se s to odločbo razveljavi med postopkom izdana začasna odločba, št. 403-02-61/10 z dne 21. 9. 2010, in (3.) da stroški v tem postopku niso nastali.

2. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je navedeno, da je toženka z začasno odločbo z dne 21. 9. 2010 tožnici začasno dodelila 44.752,08 EUR sredstev državnega proračuna, v okviru popotresne obnove objekta, na podlagi določb Zakona o odpravi posledic naravnih nesreč (v nadaljevanju ZOPNN), po katerih je eden od elementov za izračun višine sredstev predračun po projektni dokumentaciji, PGD oz. PZI št. 35/09, junij 2010 in januar 2011, ki jo je izdelal A. d.o.o. Z odločbo št. 403-03-10/05 pa so bila tožnici začasno dodeljena tudi sredstva državnega proračuna za izvedbo obnove dimnikov in streh v višini 2.315,02 EUR. Upoštevajoč dejanske skupne stroške obnove v višini 97.341,52 EUR je bilo ugotovljeno, da znašajo stroški sanacije (brez sredstev za obnovo dimnikov in streh) 95.026,50 EUR, kar je 10.477,49 EUR manj, kot je bilo upoštevano pri izdaji začasne odločbe. Od stroškov sanacije je odvisna višina dodeljenih sredstev državnega proračuna. Glede izračuna višine teh sredstev se toženka, kot navede, sklicuje na obrazložitev začasne odločbe, saj je odstopanje le v zvezi z višino dejanskih stroškov sanacije. Tožnica je tako upravičena do 38.974,75 EUR sredstev državnega proračuna, potrjenih v programu popotresne obnove objektov, ki je bil sprejet s sklepom Vlade RS na 41. redni seji 12. 6. 2015. Razveljavitev med postopkom izdane začasne odločbe z dne 21. 9. 2010 temelji na tretjem odstavku 221. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP).

3. Tožnica navedeno odločbo z dne 9. 7. 2015 izpodbija s tožbo v upravnem sporu. Predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo razveljavi in zadevo vrne toženki v ponovno obravnavanje in odločanje oziroma izpodbijano odločbo odpravi in postopek ustavi. Zahteva tudi, da ji toženka povrne stroške postopka (sodne takse in pavšalne stroške za PTT storitve v znesku 20,00 EUR) z zakonskimi zamudnimi obrestmi od dne izdaje sodne odločbe dalje.

4. V tožbi tožnica navaja, da ji je toženka z začasno odločbo z dne 21. 9. 2010 za čas do dodelitve sredstev proračuna RS priznala znesek 44.752,08 EUR, nato pa po skoraj petih letih izdala izpodbijano odločbo, s katero je razveljavila začasno odločbo in tožnici za izvedbo nadomestne gradnje priznala skupni znesek 38.974,75 EUR. Izpodbijana odločba je neustavna, nezakonita in protispisna. Toženka je brez dokumentacije, s pavšalno ugotovitvijo, da ni bila izvedena sanacija dimnikov in streh, priznala navedeni nižji znesek kot v začasni odločbi. Najprej bi morala, na podlagi tožničine zahteve oziroma stroškovnika ter po poizvedbah pri DTP, ugotoviti, koliko je znašal dejanski strošek sanacije. Vendar odločba ostaja brez dejanske in pravne podlage in se je tako ne da preizkusiti.

5. Toženka je predložila upravne spise zadeve. V odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi in njenih razlogih, zavrača tožbene navedbe in sodišču predlaga, da tožbo zavrne. Pojasnjuje, da je bila začasna odločba z dne 21. 9. 2010 izdana, ker je bil eden od elementov za izračun sredstev - predračun stroškov sanacije le ocenjen, dejanski stroški izvedbe del po izdaji končne situacije pa so lahko drugačni, zato je bilo napovedano, da bo po njihovi ugotovitvi tožnici izdana končna odločba. Kot izhaja iz končnega izračuna sredstev državne pomoči z dne 10. 3. 2015, stroški sanacije znašajo 95.026,50 EUR, torej 10.477,49 EUR manj kot stroški po predračunu, upoštevanem pri izdaji začasne odločbe. Zato so se sorazmerno znižala sredstva, do katerih je upravičena tožnica. Razmerje med višino lastnih sredstev oziroma višino sredstev iz državnega proračuna glede na celotno višino sredstev, potrebnih za sanacijo objekta, se ni spremenilo, ker je toženka uporabila enak način izračuna kot v začasni odločbi. Tožnici je bilo 10 % znižanje dejanskih stroškov sanacije v primerjavi s planiranimi znano, saj je bila o tem obveščena s primopredajnim zapisnikom z dne 17. 9. 2014. Sredstva za sanacijo dimnika niso bila upoštevana pri izdaji začasne odločbe in ne pri določitvi dejanskih stroškov sanacije, saj skupni stroški ob upoštevanju stroškov sanacije dimnikov znašajo 97.341,52 EUR.

6. Tožnica vztraja pri tožbi. Navedba toženke, da so bili dejanski stroški sanacije nižji od predvidenih za 10.477,49 EUR, je neobrazložena in nedokazana; toženka ne obrazloži, kako je prišla do tega zneska in kako je izračunala višino sredstev, ki naj bi pripadala tožnici. Ta tudi ni imela možnosti, da bi se o tem izrekla in podala svoje pripombe. Že zato je treba tožbi ugoditi, sicer pa naj se višina sredstev sanacije ugotovi z izvedencem gradbene stroke.

7. Toženka v nadaljnji vlogi dodatno utemeljuje odločitev. Ponovno obrazlaga, zakaj je izdala začasno odločbo. Dodaja, da je primerjava predračuna za objekt tožnice pokazala, da so stroški sanacije znašali 95.026,50 EUR. Toženka meni, da je v začasni in končni odločbi podala podlage za izračun višine dodeljenih sredstev, iz navedenih listin jasno izhajata temelj in višina sredstev. Opozarja, da so sredstva državnega proračuna po vsebini namenska sredstva. Tožničina zahteva po odpravi odločbe ni le nezakonita, temveč je tudi moralno sporna, saj si želi tožnica prilastiti sredstva, ki ne bi bila uporabljena za zakonsko določeni namen, to je popotresno obnovo objekta.

8. Sodišče je v upravnem sporu odločilo brez glavne obravnave, na podlagi določbe 1. alineje drugega odstavka 59. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

10. Predmet presoje v tem upravnem sporu je pravilnost in zakonitost s tožbo izpodbijane odločbe, s katero je toženka po končanem upravnem postopku odločila o dodelitvi sredstev državnega proračuna RS tožnici za popotresno obnovo - nadomestno gradnjo stanovanjske stavbe v skupni višini 38.974,75 EUR ter razveljavila svojo med postopkom izdano začasno odločbo z dne 21. 9. 2010.

11. Glede na navedbe strank je treba pojasniti, da se po določbah 221. člena ZUP, ki se v zadevi uporabljajo skladno s prvim odstavkom 2. člena ZOPNN, začasna odločba izda, če je to glede na okoliščine primera neogibno potrebno; v takšni odločbi mora biti navedeno, da je začasna. Z odločbo, ki se izda o glavni zadevi po končanem postopku, se začasna odločba, ki je bila izdana med postopkom, razveljavi. Začasna odločba se izda na podlagi podatkov, ki obstajajo takrat, ko se izda, ter se glede pravnih sredstev in izvršbe šteje za samostojno odločbo.

12. Ob takšni zakonski ureditvi s pravnimi sredstvi zoper odločbo, ki se izda po končanem postopku kot odločba o glavni zadevi, ni mogoče uveljavljati ugovora, da je bila začasna odločba neutemeljeno izdana. Obenem se kot pravilno izkaže stališče, da je s končno odločbo, kot je izpodbijana odločba, treba med postopkom izdano začasno odločbo razveljaviti. Tožnica je bila, kar sledi tudi iz njenih lastnih navedb, ob izdaji začasne odločbe seznanjena, da gre za začasno odločbo in začasno dodelitev sredstev. Morala je torej računati s tem, da postopek še ni končan in da bo izdana končna odločba o zadevi. Če je menila, da bi toženka končno odločbo morala izdati prej, je imela na voljo pravna sredstva, ki jih za takšne primere predvideva zakon.

13. Sodišče tudi ne more slediti tožnici, ko ugovarja, da ji je toženka z izpodbijano odločbo priznala nižji znesek kot v začasni odločbi na podlagi pavšalne ugotovitve, da ni bila izvedena sanacija dimnikov in streh - tega namreč toženka v obrazložitvi izpodbijane odločbe ne zatrjuje.

14. Toženka v razlogih odločbe navaja, da je bilo, upoštevajoč dejanske skupne stroške obnove v višini 97.341,52 EUR, ugotovljeno, da znašajo stroški sanacije (brez sredstev za obnovo dimnikov in streh) 95.026,50 EUR, kar je 10.477,49 EUR manj, kot je bilo upoštevano pri izdaji začasne odločbe. V zvezi s tem pa tožnica utemeljeno ugovarja, da izpodbijana odločba nima ustrezne obrazložitve.

15. O dodelitvi sredstev za odpravo posledic nesreč toženka odloča v upravnem postopku (prvi odstavek 45. člena ZOPNN). Obrazložitev vsake upravne odločbe mora imeti elemente, določene v prvem odstavku 214. člena ZUP, po katerem mora obsegati: razložitev zahtevka stranke in njene navedbe o dejstvih; ugotovljeno dejansko stanje in (konkretno navedene) dokaze, na katere je to oprto; razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; (dovolj konkretno) navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku stranke. Odločba o dodelitvi sredstev za odpravo posledic naravnih nesreč mora, kot predpisuje drugi odstavek 45. člena ZOPNN, poleg sestavin, ki jih določa ZUP, vsebovati tudi: podatke o upravičencu; natančen opis razloga oziroma namena za dodelitev sredstev državnega proračuna; obrazložitev izračuna višine dodeljenih sredstev državnega proračuna; rok, v katerem se lahko začne uporaba dodeljenih sredstev; rok, v katerem se morajo uporabiti dodeljena sredstva; obveznosti v zvezi s poročanjem o porabo sredstev, če gre za odpravo posledic naravne nesreče na stvareh, ter način izplačila sredstev. Tako predpisani elementi odločbe so razumljivi prav glede na poudarjen javni interes, ki ga izpostavlja že sama toženka in ki je v tem, da so sredstva državnega proračuna zakonito in transparentno dodeljena ter namensko porabljena. V primerih, kot je obravnavani, je citirane zakonske določbe treba uporabiti primerno situaciji, ko je bila med postopkom že izdana začasna odločba in se nato po zaključenem postopku izda končna odločba.

16. Izpodbijana odločba oziroma njena obrazložitev vseh elementov, ki jih zahteva zakon, nima. Čeprav bi po izrecni določbi drugega odstavka 45. člena ZOPNN morala vsebovati obrazložitev izračuna višine dodeljenih sredstev državnega proračuna, je v tem pogledu tako z dejanskega kot s pravnega vidika pomanjkljiva. Toženka obrazložitve izpodbijane odločbe ne more nadomestiti s sklicevanjem na razloge začasne odločbe (ki so sicer tudi sami skopi). Glede na povedano za utemeljitev odločitve ne zadošča niti sklicevanje toženke, da je razmerje med lastnimi sredstvi tožnice in proračunskimi sredstvi oziroma celotnimi stroški sanacije ostalo enako kot v začasni odločbi. Kot upravičeno ugovarja tožnica, namreč toženka v izpodbijani odločbi ni ustrezno obrazložila, kako je ugotovila končno višino stroškov sanacije, torej na podlagi kakšnega izračuna oziroma katerih dejstev in dokazov je prišla do zneska 95.026,50 EUR (oziroma 97.341,52 EUR). Odločitve zato ni mogoče preizkusiti, kar pomeni absolutno bistveno kršitev pravil postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP.

17. Toženka je izpodbijano odločitev skušala dodatno utemeljiti v upravnem sporu, vendar to za potrditev odločitve kot pravilne in zakonite ne zadošča. Po ustaljeni sodni praksi bistveno pomanjkljive obrazložitve upravne odločbe ni mogoče dopolnjevati oziroma nadomestiti z odgovorom na tožbo ali celo nadaljnjimi vlogami v upravnem sporu. Tudi sicer argumenti toženke v tem sodnem postopku za utemeljitev odločitve, kot jo zahteva zakon, ne zadoščajo. Izračun višine sredstev, do katerih je upravičena tožnica, ostaja premalo konkretiziran. Šele v upravnem sporu toženka tudi sploh navede posamezne listine, na katere opira odločitev. Tako se sklicuje na primopredajni zapisnik z dne 17. 9. 2014 in dejstvo, da je bila tožnica z njim seznanjena. Iz omenjenega zapisnika v upravnih spisih je mogoče razbrati, da se obračuna pogodbena kazen v višini 10 %, vendar pa iz zapisnika niso razvidni tisti zneski stroškov sanacije, ki se navajajo v izpodbijani odločbi (95.026,50 EUR oziroma 97.341,52 EUR), ampak drugačni (višji) zneski. Toženka se nadalje sklicuje na listino končni izračun sredstev državne pomoči z dne 10. 3. 2015, ki pa, vsaj po podatkih predloženih upravnih spisov, ni bila vročena tožnici in se ta o njeni vsebini pred izdajo odločbe ni imela možnosti izreči, kar utemeljuje očitek o nadaljnji kršitvi pravil upravnega postopka. Vsebine in metode iz navedenega končnega izračuna toženka ni pojasnila niti v obrazložitvi izpodbijane odločbe, pa tudi v sodnem postopku tega ni storila tako, da bi to dajalo podlago za drugačno odločitev o tej tožbi.

18. Po navedenem je sodišče na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo tako, da je izpodbijano odločbo odpravilo in v skladu s tretjim odstavkom istega člena ZUS-1 zadevo vrnilo toženki v ponovni postopek, da ob upoštevanju stališč iz te sodbe izpelje postopek in izda odločbo z vsemi elementi, ki jih zahteva zakon.

19. Po določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 se v primeru, če je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Na tej podlagi je sodišče - ob upoštevanju, da je bila zadeva rešena na seji in da tožnica v postopku ni imela pooblaščenca, ki bi bil odvetnik - v skladu s prvim odstavkom 3. člena Pravilnika odločilo, da je toženka  dolžna tožnici povrniti stroške upravnega spora v višini 15,00 EUR, v roku 15 dni od vročitve sodbe. Od poteka skladno z zakonom določenega paricijskega roka tečejo tudi zakonske zamudne obresti (313. člen Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 ter prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika). Za tožbo plačano sodno takso pa bo tožnici vrnilo sodišče po uradni dolžnosti (37. člen Zakona o sodnih taksah in opomba 6.1.c taksne tarife tega zakona).

ZOPNN člen 45, 45/2. ZUP člen 214, 221, 237, 237/2, 237/2-7.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.