UPRS sodba III U 127/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-01-08

Jasna Šegan (preds.), Lea Chiabai (poroč.), Andrej Orel

rudarstvo - rudarska koncesnina - odmera rudarske koncesnine - vrednost točke - za odločanje relevanten predpis - poseg v pričakovane pravice

Način odmere koncesnine je predmet normativnega, ne pa pogodbenega urejanja, kar obenem posledično vodi do zaključka, da ni mogoče slediti trditvi tožeče stranke, da pomeni uporaba sedaj veljavne Uredbe o rudarski koncesnini in sredstvih za sanacijo za določitev višine koncesnine retroaktivno uporabo predpisov.

Sprememba vrednosti točke ne pomeni posega v položaj tožeče stranke do te mere, da bi pomenila izgubo na zakonu utemeljene pravice ali pravnega interesa. Sodišče zato meni, da ni mogoče pritrditi tožeči stranki, da je prišlo do posega v njene pričakovane pravice s tem, ko se je koncesnina odmerila po sedaj veljavnih pravilih.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Tožena stranka je z izpodbijano odločbo tožeči stranki kot nosilki rudarske pravice odmerila rudarsko koncesnino za leto 2014 za izkoriščanje mineralne surovine tehnični kamen - apnenec na pridobivalnem prostoru ... v znesku 24.382,17 EUR in določila, da mora polovico celotne dajatve plačati na podračun države, drugo polovico pa na podračun A. (72,6 % od polovice) in podračun B. (27,4 % od polovice), vse v roku 30 dni od vročitve odločbe, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je tožena stranka pojasnila, da je koncesnino odmerila na podlagi 52. člena Zakona o rudarstvu (v nadaljevanju ZRud-1), pri načinu odmere pa sledila Uredbi o rudarski koncesnini in sredstvih za sanacijo (Uradni list RS, št. 91/11 in 57/13 - v nadaljevanju Uredba) in Sklepu Vlade RS o določitvi vrednosti točke za odmero rudarske koncesnine (Uradni list RS, št. 108/2013).

2. Tožeča stranka se z odločitvijo tožene stranke ne strinja. V tožbi navaja, da je dne 10. 12. 2001 z Republiko Slovenijo sklenila koncesijsko pogodbo št. 354-13-77/01, s katero sta uredili medsebojna razmerja v zvezi z rudarsko pravico za gospodarsko izkoriščanje mineralne surovine tehnični kamen - apnenec na območju pridobivalnega prostora kamnoloma ... Koncesija je bila tožeči stranki podeljena za dobo 20 let. V 4. členu koncesijske pogodbe je določeno, da so vse pravne ali fizične osebe, ki pridobijo rudarsko pravico, zavezane za plačilo po Uredbi o načinu določanja plačila za rudarsko pravico (Uradni list RS, št. 43/00), posebej je tudi določeno, da se vrednost točke letno usklajuje sorazmerno z rastjo cen življenjskih stroškov na območju Republike Slovenije. 1. januarja 2012 je začela veljati nova Uredba, ki je v prehodni določbi določila, da prej veljavna uredba preneha veljati. Tožena stranka je pri odmeri koncesnine, torej pri izdaji izpodbijane odločbe, uporabila novo Uredbo, vendar pa tožeča stranka meni, da je s tem zmotno uporabila materialno pravo, saj bi namesto tega morala upoštevati tisto uredbo, ki je veljala v času sklenitve koncesijske pogodbe. ZRud-1 v prehodnih in končnih določbah ne ureja vprašanja uporabe tega zakona za koncesijska razmerja, ki so bila vzpostavljena pred njegovo uveljavitvijo, kar pomeni, da je za ta razmerja dopustno uporabiti le zakon, ki je veljal v času, ko se je vzpostavilo koncesijsko razmerje. V nasprotnem imajo namreč ZRud-1 lahko retroaktivni učinek. To potrjuje tudi koncesijski akt, na podlagi katerega je bila sklenjena koncesijska pogodba in je prav tako določal, da se koncesnina odmeri po takrat veljavni uredbi, ta akt pa se vse do danes ni spremenil.

3. Tožeča stranka nadalje navaja, da Uredba nedopustno posega v njena upravičena pravna pričakovanja, v pravico do svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave RS in v pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave in zato ni skladna z Ustavo. Koncesijsko razmerje, ki je nastalo s sklenitvijo koncesijske pogodbe, je trajajoče pravno razmerje z določenimi pravicami in obveznostmi strank, ki so za obe stranki pričakovane. Sedaj veljavna Uredba, ki jo je tožena stranka upoštevala pri odmeri rudarske koncesnine, povečuje finančno obveznost tožeče stranke v primerjavi z njeno finančno obveznostjo, kot bi jo imela, če bi se vrednost točke določala na podlagi indeksne klavzule po uredbi iz leta 2000. Ukrep povečanja koncesijske dajatve iz Uredbe posega v upravičeno pravno pričakovanje tožeče stranke, ki temelji na koncesijski pogodbi, koncesijskem aktu in takrat veljavni uredbi, to pa pomeni hud poseg v načelo pravne države in načelo zaupanja v pravo. Poseg v upravičena pravna pričakovanja tožeče stranke bi bil ustavno dopusten le, če bi bil izveden zaradi nujnega in prevladujočega razloga v javnem interesu, če bi bil sorazmeren in kolikor bi bil omogočen prehodni režim. Ti pogoji v danem primeru niso bili izpolnjeni. Z izpodbijano odločbo, ki se opira na Uredbo, je tožena stranka posegla v izvrševanje koncesijske pogodbe in s tem v svobodo ravnanja pogodbenih strank, kar je varovano z določbo 74. člena Ustave RS. Posledično gre tudi za kršitev pravice do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave RS, saj nepredvideno povišanje rudarske koncesnine zmanjšuje pričakovani dobiček tožeče stranke, s tem pa preprečuje, da bi se njeno premoženje povečalo.

4. Sodišču tožeča stranka predlaga, naj Uredbe na uporabi (exceptio illegalis), izpodbijano odločbo odpravi ter vrne toženi stranki v ponovni postopek. Tožena stranka naj ji tudi povrne stroške postopka.

5. Tožena stranka na tožbo po vsebini ni odgovorila.

7. Tožena stranka je izpodbijano odločbo izdala na podlagi 52. člena ZRud-1. Drugi odstavek tega člena določa, da se način in pogoji plačevanja rudarske koncesnine ter zagotavljanje in plačevanje rezerviranih sredstev za sanacijo, določijo z odločbo, ki jo v skladu s predpisom iz tretjega odstavka 53. člena ZRud-1, predpisom iz tretjega odstavka 54. člena ZRud-1 ter določili koncesijske pogodbe po uradni dolžnosti izda ministrstvo, pristojno za rudarstvo. Predpis po tretjem odstavku 53. člena ZRud-1 je predpis, s katerim vlada, med drugim, predpiše povprečno ceno na enoto pridobljene mineralne surovine ter način odmere, obračunavanja, plačevanja in nadzora nad plačevanjem rudarske koncesnine. Enako je določal tudi 14. člen Zakona o rudarstvu (v nadaljevaju ZRud), ki je veljal v času sklenitve koncesijske pogodbe med tožečo stranko in Republiko Slovenijo.

8. Sodišče ugotavlja, da je, skladno z določbami ZRud-1 in tudi prej veljavnega ZRud, določanje načina odmere koncesnine in povprečne cene za enoto mineralne surovine predmet predpisa in ne koncesijske pogodbe (enako npr. v sodbah opr. št. I U 990/2014, I U 1089/2014, III U 132/2014). Ob tem velja izpostaviti, da niti sedaj veljavna določba 49. člena ZRud-1 niti 19. člen prej veljavnega ZRud, ki predpisujeta vsebino koncesijske pogodbe, ne zahtevata, da bi bilo določanje načina odmere plačila za rudarsko pravico oziroma način odmere rudarske koncesnine predmet koncesijske pogodbe. To pomeni, da je način odmere koncesnine predmet normativnega, ne pa pogodbenega urejanja, kar obenem posledično vodi do zaključka, da ni mogoče slediti trditvi tožeče stranke, da pomeni uporaba sedaj veljavne Uredbe za določitev višine koncesnine  retroaktivno uporabo predpisov. Tožeča stranka meni, da bi morala biti kot podlaga za izračun koncesnine upoštevana uredba, ki je veljala v času podpisa koncesijske pogodbe, vendar pa tega ne predvidevata niti ZRud-1 niti veljavna Uredba. Prehodna odločba 3. točke četrtega odstavka 155. člena ZRud-1 celo izrecno določa, da do takrat veljavna Uredba o načinu določanja plačila za rudarsko pravico preneha veljati z dnem uveljavitve tega zakona ter da se uporablja le do uveljavitve novega predpisa, izdanega na podlagi tega zakona. S tem, ko je bila sprejeta sedaj veljavna Uredba, se je torej prenehala uporabljati prejšnja (36. člen Uredbe). Ob tem gre izpostaviti, da je sicer res, da udeleženci v obligacijskih razmerjih s temi razmerji prosto razpolagajo, vendar pa jih ne smejo urejati v nasprotju s prisilnimi predpisi (3. člen OZ). To, sicer splošno pravilo obligacijskega prava, potrjuje prejšnje zaključke, da je pri določitvi višine koncesnine potrebno upoštevati določbe sedaj veljavnega ZRud-1 ter Uredbe in ne predpisov, ki so veljali v času sklenitve koncesijske pogodbe, saj je, kot že rečeno,  koncesnina predmet normativnega in ne pogodbenega urejanja.

9. Tožeča stranka v nadaljevanju tožbe navaja, da je bilo z izpodbijano odločitvijo poseženo v pričakovane pravice, kot izhajajo iz sklenjene koncesijske pogodbe. Sodišče je pri presoji te tožbene navedbe izhajalo iz predpostavke, da je pričakovana pravica tista pravica, ki je tako gotova, da predstavlja zavarovan pridobitni položaj. To pa pomeni, da pričakovanje samo po sebi še ni pričakovana pravica. Tožnik navaja, da je bilo s tem, ko je bila izračunana koncesnina na podlagi Uredbe ter uporabljen sedaj veljavni način določanja vrednosti točke, poseženo v njegovo pričakovano pravico, da bo izračun koncesnine izhajal iz uredbe, ki je veljala v času sklenitve koncesijske pogodbe. Sodišče meni, da načina določanja vrednosti točke in načina izračuna koncesnine ni mogoče šteti za pričakovani pravici, saj to ne izhaja iz zakonske ureditve. Spremenljivost vrednosti točke je bil eden izmed elementov metodologije odmere plačila za rudarsko pravico že  po ZRud, enako je to upoštevano tudi po ZRud-1. Sprememba vrednosti točke torej ne pomeni posega v položaj tožeče stranke do te mere, da bi pomenila izgubo na zakonu utemeljene pravice ali pravnega interesa. Sodišče zato meni, da ni mogoče pritrditi tožeči stranki, da je prišlo do posega v njene pričakovane pravice s tem, ko se je koncesnina odmerila po sedaj veljavnih pravilih. Kolikor tožeča stranka meni, da tak način izračuna krši pogodbena določila, pa lahko to uveljavlja pred sodiščem splošne pristojnosti oziroma od druge pogodbene stranke zahteva uskladitev koncesijske pogodbe z veljavnimi zakonskimi določbami.

10. Iz enakih razlogov sodišče ni sledilo zatrjevanju tožeče stranke, da ji je bila kršena pravica do svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave RS in pravica do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave. Kot je bilo pojasnjeno že v prejšnjem odstavku, vsaka sprememba predpisov še ne pomeni nedopustnega posega v pravni položaj gospodarskih subjektov. Dejstvo, da nova ureditev izračuna koncesnine povečuje finančne obveznosti tožeče stranke in s tem zmanjšuje njen dobiček, namreč samo po sebi ne utemeljuje nedopustnega posega v svobodno gospodarsko pobudo, ki je po svoji vsebini v prvi vrsti podjetniška svoboda ravnanja (tako na primer sklep Ustavnega sodišča RS št. U-I-140/99 z dne 8. 7. 1999), še manj pa posega v zasebno lastnino.

11. Glede na navedeno je sodišče zaključilo, da je tožba neutemeljena in jo je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1)  zavrnilo. Ker v tožbi niso navedena nova dejstva in dokazi, ki bi lahko vplivali na odločitev, je sodišče, skladno z 2. alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

12. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

ZRud-1 člen 49, 52, 52/2, 53, 53/3, 155, 155/4, 155/4-3. Uredba o rudarski koncesnini in sredstvih za sanacijo člen 36.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.