UPRS Sodba II U 308/2016-16
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-11-07

Vlasta Švagelj Gabrovec (preds.), Nevenka Đebi (poroč.), Violeta Tručl

javni razpis - sofinanciranja iz javnih sredstev - razpisna merila - neupravičeni stroški - obrazložitev odločbe - zavrnitev vloge

Predmet sodne presoje je, ali je odločitev o izbiri ustrezno obrazložena in utemeljena in ali so pri tem bila upoštevana vsa ključna dejstva in dokazi ter ali je bila vloga obravnavana v skladu z razpisnimi merili in po predpisnem postopku.

Tožbi se ugodi, sklep Ministrstva za gospodarski razvoj in tehnologijo, št. 3030-78/2016/4 z dne 4. 7. 2016, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

1. Z izpodbijanim sklepom je bila zavrnjena vloga tožeče stranke za sofinanciranje projekta "Mehanična in vulkanizerska delavnica". Iz obrazložitve izhaja, da je tožeča stranka vložila vlogo na Javni razpis za sofinanciranje začetnih investicij podjetij in ustvarjanja novih delovnih mest na območju izvajanja Zakona o razvojni podpori Pomurski regiji v obdobju 2010 do 2017 (v nadaljevanju Javni razpis, objavljen v Uradnem listu RS, št. 21/16 z dne 18. 3. 2016). Tožeča stranka je vložila vlogo pravočasno, vendar je strokovna komisija za izvedbo javnega razpisa, ki je bila imenovana s sklepom št. 4300-20/2015/1 z dne 26. 1. 2016 (v nadaljevanju komisija) ugotovila, da gre za neupravičen projekt kot izhaja iz točke 15 poglavja 2.8. Razpisne dokumentacije. V slednji je bilo določeno, da so neupravičeni stroški v tem razpisu vsi stroški, ki so navedeni v poglavju 2.8., še posebej pa so neupravičeni tudi naslednji stroški nakupa strojev, opreme in zgradb, ki so namenjeni proizvodnji in distribuciji energije ter energetske infrastrukture. Nadalje iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je tožeča stranka kot vlagatelj v vlogi uveljavljala stroške, ki so opredeljeni v ponudbi podjetja A. d.o.o., št. 20/2016 z dne 7. 4. 2016 in sicer kot postavki: 1) Toplotna črpalka Dimplex WI 22 TU in 2) Zalogovnik ogrevalne vode PS 500 Wolf. Po mnenju tožene stranke so stroji in oprema namenjeni proizvodnji in distribuciji toplotne energije, zato predstavljajo neupravičene stroške v skladu s točko 15 poglavja 2.8. Razpisne dokumentacije.

2. Tožeča stranka v tožbi navaja, da je kandidirala na Javnem razpisu za sofinanciranje projekta "Mehanična in vulkanizerska delavnica", na sklopu B v višini 140.905,03 EUR nepovratnih sredstev. Projekt predstavlja investicijo v prenovo obstoječega objekta ter pripadajoč nakup tehnološke opreme za mehanično in vulkanizersko delavnico. Tožeča stranka meni, da je tožena stranka nepravilno uporabila in tolmačila določila točke 15 poglavja 2.8. Razpisne dokumentacije tako, da je stroške toplotne črpalke in zalogovnika ogrevalne vode, ki jo je tožeča stranka uveljavljala kot upravičene stroške v projektu in v vlogi, označila kot neupravičene stroške in na podlagi tega vlogo tožeče stranke s sklepom zavrnila. Spor med strankama je torej v tem, ali so stroški toplotne črpalke WI 22 TU in zalogovnika PS 500 Wolf, ki ju je tožeča stranka kot upravičene stroške priglasila v svoji vlogi, upravičen strošek glede na določila Razpisne dokumentacije in Javnega razpisa, ali ne. Tožeča stranka oporeka ugotovitvi tožene stranke, da gre v primeru toplotne črpalke WI 22 TU in zalogovnika PS 500 Wolf za stroje in opremo, ki "so namenjeni proizvodnji in distribuciji toplotne energije". Po mnenju tožeče stranke gre namreč za stroje oziroma opremo, namenjeno izključno in zgolj ogrevanju stavbe, kjer se bo opravljala poslovna dejavnost tožeče stranke, nikakor pa ne za stroje in opremo, ki bi bili namenjeni proizvodnji in distribuciji toplotne energije. Tožeča stranka je vlogi priložila predračun podjetja A. d.o.o., gradbeni inženiring, v katerem so opredeljena vsa gradbeno obrtniška, elektroinštalacijska in strojno inštalacijska dela, potrebna za obnovo dotrajanega objekta v severni obrtno industrijski coni B., z namenom vzpostavitve mehanično - vulkanizerske delavnice. Opise in navedbe v razpisnem oglasu, poslovnem načrtu in drugih prilogah v vlogi, bi morala tožena stranka upoštevati, saj dokazujejo, da namerava tožeča stranka toplotno črpalko in zalogovnik vode uporabljati izključno za ogrevanje obnovljene stavbe, torej za lastne potrebe in ne za proizvodnjo in distribucijo energije, kot to v sklepu trdi tožena stranka, kar jasno kaže na to, da je tožena stranka zmotno ugotovila dejansko stanje. Tožena stranka nikjer v Razpisni dokumentaciji ni natančno razložila ali pojasnila, kaj predstavljajo oziroma obsegajo neupravičeni stroški v "nakup strojev, opreme ali zgradb, ki so namenjeni proizvodnji in distribuciji energije ter energetske infrastrukture", kot je navedeno v točki 15 poglavja 2.8 Razpisne dokumentacije.

3. Tožeča stranka se sklicuje na Uredbo o energetski infrastrukturi (v nadaljevanju Uredba) in na 4. člen Energetskega zakona (v nadaljevanju EZ), ki opredeljuje pojem „distribucija toplote“ in sicer distribucija toplote pomeni, prenos toplote po distribucijskem sistemu, ki vključuje tudi dobavo končnim odjemalcem. Glede na navedeno definicijo in karakteristike opreme je očitno, da toplotna črpalka z 22 kW grelne moči ter zalogovnik s kapaciteto 500 l, nikakor ne moreta pomeniti opreme, strojev ali zgradb, ki bi bili namenjeni proizvodnji in distribuciji energije drugim uporabnikom. Za investicijo v ogrevanje stavbe s toplotno črpalko, se je tožeča stranka poleg skrbi za okolje, znižanja stroškov ogrevanja obnovljene stavbe odločila tudi zaradi meril, ki jih je tožena stranka opredelila v Razpisni dokumentaciji v točki 7.1.2. "Ocena projekta". Tožeča stranka navaja, da se je v letu 2013 s skorajda identično investicijo oziroma projektom (avtomehanična in vulkanizerska delavnica), prijavila na predhodni razpis tožene stranke za sofinanciranje začetnih investicij podjetij in ustvarjanja novih delovnih mest na območju izvajanja Zakona o razvojni podpori Pomurski regiji v obdobju 2010 do 2015 in bila izbrana za sofinanciranje. Tožeča stranka predlaga, da se izpodbijani sklep odpravi in obravnava vloge tožeče stranke vrne v ponovno odločanje toženi stranki.

4. Tožena stranka se v odgovoru na tožbo zavzema za njeno zavrnitev. Tožena stranka navaja, da je za tolmačenje pogojev razpisa in razpisne dokumentacije ter dajanja odgovorov na postavljena vprašanja pristojna tožena stranka oziroma strokovna komisija za delo na Javnem razpisu, na katerega se je prijavila tožeča stranka. Tožena stranka res ni nikjer natančno navedla, kaj bo smatrala za neupravičene stroške v primeru nakupa strojev, opreme ali zgradb, ki so namenjeni proizvodnji in distribuciji energije ter energetske infrastrukture, vendar tožeča stranka tega vprašanja toženi stranki nikoli ni postavila. Rubrika vprašanja in odgovori je namenjena temu, da se pogoji in merila Javnega razpisa, če so komu nejasni, razjasnijo oziroma, da se na konkretno dilemo, postavi točen in natančen odgovor. Tožena stranka ne more v naprej predvideti vseh življenjskih situacij, materialnih in nematerialnih sredstev, ki so potrebna za to, da projekt uspe in da se dosežejo postavljeni cilji prijaviteljev. Nadalje tožena stranka poudarja, da ne EZ, ne Uredba, nista bila pravna podlaga za objavo razpisa. Tožeča stranka ne sodi v sektor javnih služb, njen projekt se ne nanaša na proizvodnjo energije v pomenu in moči naprav, kot ga ureja EZ in Uredba. Namen tožene stranke pri objavi Javnega razpisa je bil, da popolnoma izloči stroške nakupa strojev, opreme ali zgradb, ki so namenjene proizvodnji in distribuciji energije ter energetske infrastrukture iz upravičenih stroškov, tako v smislu proizvodnje energije za trg, kot v smislu proizvodnje energije za lastne potrebe. Tožena stranka razpisuje namenska sredstva za sofinanciranje naprav, namenjenih proizvodnji in distribuciji energije oziroma obnovljenih virov energije, preko drugih svojih institucij in razpisov. Tudi v primeru, če bi tožeča stranka nameravala proizvajati energijo za prodajo na trgu, bi del energije, ki jo je proizvedla, uporabljala tudi za lasten namen direktno ali preko energetskega omrežja. Tožena stranka meni, da bi s sofinanciranjem naprav namenjenih proizvodnji in distribuciji energije za lasten namen, pripomogla samo k znižanju stroškov tekočega poslovanja tožeče stranke, in to ni začetna investicija, kar je cilj Javnega razpisa. Skladno z 42. točko 2. člena Uredbe Komisije (EU) št. 651/2014 z dne 17. junija 2013 o razglasitvi nekaterih vrst pomoči za združljive z notranjim trgom pri uporabi členov 107 in 108 pogodbe (Uradni list RS, št. 187 z dne 26. 6. 2014, stran 1) pomeni pomoč za tekoče poslovanje pomoč, namenjeno zmanjševanju tekočih izdatkov podjetja, ki ni povezano z začetno investicijo. To vključuje kategorijo stroškov, kot so stroški za osebje, materiale, najete storitve, komunikacije, energijo, vzdrževanje, najemnine, administracijo itd. Nesporno dejstvo je, kar priznava tudi tožeča stranka, da le-ta kupuje stroje in opremo za proizvodnjo energije in, da javni razpis jasno določa, da ti stroji in oprema niso upravičen strošek. Za tolmačenje posameznih pogojev Javnega razpisa je pristojna tožena stranka.

5. Tožena stranka nadalje pojasnjuje, da se Javni razpis objavlja med drugim tudi na osnovi Zakona o razvojni podpori Pomurski regiji v obdobju od 2010 do 2015. Zakon v 4. členu predvideva, da se način izvajanja zakona predpiše oziroma določi s programom. Vlada RS je dne 4. 2. 2010 sprejela program vzpodbujanja konkurenčnosti Pomurske regije v obdobju 2010 do 2015. Le-ta je kot primerjalne prednosti Pomurja poudaril tudi geotermalno energijo in druge obnovljive vire energije. Pravna podlaga za del programa, ki se je nanašal na dodeljevanje državnih pomoči, je bila Uredba komisije (ES) št. 800/2008 z dne 6. 8. 2008 o razglasitvi nekaterih vrst pomoči za združljive s skupnim trgom z uporabo člena 87 in 88 Pogodbe. Ta Uredba je prenehala veljati 1. 1. 2014, ko je v veljavo stopila Uredba Komisije (EU) št. 651/2014 z dne 17. 6. 2014 o razglasitvi nekaterih vrst pomoči za združljive z notranjim trgom pri uporabi členov 107 in 108 Pogodbe. V zvezi s trditvami tožeče stranke, da se je skoraj z identično investicijo prijavila na Javni razpis leta 2013 in da je bila uspešna, kljub temu, da je investicija vsebovala stroške strojev in naprav namenjenih proizvodnji energije, je bila pravna osnova za objavo Javnega razpisa leta 2013 Uredba 800/2008, ki ni vsebovala določbe o neupravičenosti dodeljevanja državnih pomoči za ukrepe, ki se nanašajo na proizvodnjo in distribucijo energije ter energetsko infrastrukturo.

6. Tožeča stranka vztraja pri svojih navedbah in stališčih tudi v vloženi pripravljalni vlogi.

8. Tožeča stranka je vložila vlogo na Javni razpis za sofinanciranje začetnih investicij podjetij in ustvarjanja novih delovnih mest na območju izvajanja Zakona o razvojni podpori Pomurski regiji v obdobju 2010 do 2017, za projekt "Mehanična in vulkanizerska delavnica".

9. Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka zavrnila vlogo tožeče stranke za projekt "Mehanična in vulkanizerska delavnica". Odločilni razlog, da tožeča stranka na razpisu ni uspela, je v tem, da je uveljavljala stroške za nakup strojev in opreme, ki so navedeni v ponudbi podjetja A. d.o.o., gradbeni inženiring, kot postavki: 1) Toplotna črpalka Dimplex WI 22 TU in 2) Zalogovnik ogrevalne vode PS 500 Wolf, ki jih je tožena stranka opredelila kot neupravičene stroške, v skladu s točko 15 poglavja 2.8. Razpisne dokumentacije. Slednja določa: "neupravičeni stroški po tem razpisu so vsi stroški, ki niso navedeni v poglavju 2.8., še posebej so neupravičeni med drugim tudi stroški nakupa strojev, opreme in zgradb, ki so namenjene proizvodnji in distribuciji energije ter energetske infrastrukture. Tožena stranka je namreč ocenila, da sta toplotna črpalka in zalogovnik toplote, namenjena proizvodnji in distribuciji energije.

10. Predmet javnega razpisa je sofinanciranje začetnih investicij v opredmetena in neopredmetena osnovna sredstva, povezano z vzpostavitvijo nove poslovne enote, z razširitvijo zmogljivosti obstoječe poslovne enote, z diverzifikacijo proizvodnje poslovne enote, vlaganja na proizvode in storitve, ki jih na zadevnem področju prej ni proizvajala, ali z bistveno spremembo proizvodnega procesa v obstoječi poslovni enoti (točka 1 poglavja 1.3. Javnega razpisa).

11. Namen Javnega razpisa je vzpodbujanje začetnih investicij in ustvarjanja novih delovnih mest na upravičenem območju (točka 2.1. poglavja 2 Javnega razpisa). Temu sledi nadaljnja določba Razpisne dokumentacije z cilji Javnega razpisa, ki zasledujejo znižanje vstopnih stroškov investitorjem, katerih naložba bo imela ugodne učinke na: 1. spodbujanje začetnih investicij podjetij na upravičenem območju, 2. ustvarjanje novih delovnih mest, 3. prestrukturiranje gospodarstva regije v smeri dviga neto dodane vrednosti, 4. spodbujanju razvoja novih proizvodov in tehnologij, storitev, tehnoloških in netehnoloških inovacij.

12. Tožena stranka se je sklicevala na prvi odstavek poglavja 6 javnega razpisa „Zavrnitev vlog“, ki določa, da se vloga, ki ne izpolnjuje vseh pogojev in zahtev razpisa in razpisne dokumentacije in ni v skladu s predmetom, namenom in cilji razpisa, zavrne. Tožeča stranka je med drugim v poslovnem načrtu zapisala, da je namen in cilj investicije trgu ponuditi novo, celovito storitev s področja mehanike in vulkanizerstva vozil. Poleg tega investicija zaradi svoje tehnološke dovršenosti in znanja zagotavlja največjo možno okoljsko in stroškovno učinkovitost opravljene storitve.

13. Glede na citiran predmet, namen in cilj Javnega razpisa, se je tožena stranka v izpodbijanem sklepu opredelila le do stroška toplotne črpalke in zalogovnika vode, navedenih v ponudbi podjetja A. d.o.o., gradbeni inženiring, št. 160125P z dne 11. 4. 2016. Toplotna črpalka in zalogovnik vode, ki jih je uveljavljal tožnik kot strošek, predstavljata le del celotne investicije.

14. Postopek javnega razpisa je po ustaljeni upravno sodni praksi specifičen tip postopka, kjer je ključnega pomena upoštevanje načela enakih možnosti zainteresiranih udeležencev, ki konkurirajo za javna sredstva. Glede na ustaljeno sodno prakso ima tožena stranka v zadevah javnih razpisov določena polja proste presoje v okviru primernosti strokovne presoje kriterijev. Pri tem pa je predmet sodne presoje ali je odločitev o izbiri ustrezno obrazložena in utemeljena in ali so pri tem upoštevana vsa ključna dejstva in dokazi, ter ali je bila vloga obravnavana v skladu z razpisanimi merili in po predpisanem postopku. V upravnem sporu se namreč presoja zakonitost in pravilnost upravnih aktov.

15. Obrazložitev izpodbijanega sklepa je skopa in brez zahtevane pravne obrazložitve, saj le citira določila javnega razpisa oz. razpisne dokumentacije. Po mnenju sodišča, sklicevanje na del razpisne dokumentacije, ne zadostuje za odločitev o vlogi, temveč morajo biti jasno navedeni argumenti o celotni investiciji, ne samo o posameznih delih, zato dejansko stanje ni bilo v zadostni meri razjasnjeno in ugotovljeno. Izpodbijani sklep nima obrazložitve o odločilnih dejstvih, glede predmeta, namena in cilja javnega razpisa, zato temelji na nepopolno ugotovljenem dejanskem stanju, ki je imelo za posledico, da je bilo tudi materialno pravo napačno uporabljeno.

16. Sodišče je zato na podlagi 2. in 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) izpodbijano odločbo odpravilo in v skladu s tretjim odstavkom citiranega člena zadevo vrnilo organu, ki je izpodbijani akt izdal, v ponovni postopek. V ponovnem postopku bo treba po dopolnitvi dejanskega stanja ponovno odločiti o utemeljenosti vloge tožnika, za projekt "Mehanična in vulkanizerska delavnica".

17. Sodišče je o zadevi odločilo na seji senata na podlagi drugega odstavka 59. člena ZUS-1.

Energetski zakon (1999) - EZ  - člen 4, 4/1, 4/1-6

Uredba o energetski infrastrukturi (2003) - člen 3, 5

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.