UPRS Sklep III U 234/2016-4
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-03-10

Andrej Orel (preds.), Valentina Rustja (poroč.), Lea Chiabai

nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča - stranka postopka - občina - tožnik v upravnem sporu

Tožnica v postopku, v katerem je bila izdana izpodbijana odločba, ni nastopala kot stranka ali stranska udeleženka. Izpodbijana odločba je bila izdana zavezancu, na tega se glasi in temu je bila kot stranki tudi vročena. Tožnica je bila sicer seznanjena z odločbo, pri čemer je prvostopenjski organ izrecno navedel, da ji odločbe ne pošilja kot stranki, ampak le v seznanitev. Da bi tožnica v postopku, v katerem je bila izdana izpodbijana odločba, sodelovala kot stranka ali stranska udeleženka, niti ne zatrjuje, iz njenih tožbenih navedb izhaja ravno nasprotno.

II.Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z uvodoma navedeno (v nadaljevanju izpodbijano) odločbo je Finančna uprava Republike Slovenije (v nadaljevanju toženka) družbi A. d.d. (v nadaljevanju zavezanec) v ponovnem postopku odmerila nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča (v nadaljevanju NUSZ) na območju Mestne občine Nova Gorica za leto 2014 v delu, ki se nanaša na zemljišče, na katerem se nahaja igralnica A., in za zemljišče, na katerem se nahaja igralnica B., v skupni višini 20.919,17 EUR. Toženka je nadalje ugotovila, da je v preostalem delu odločba o odmeri NUSZ za navedeno leto z dne 1. 7. 2014 postala pravnomočna in da je zavezanec po njej odmerjeni znesek NUSZ v celoti poravnal, ter odločila, da se mu razlika med prvotno odmerjenim NUSZ za igralnico A. in igralnico B., ki je znašalo 348.652,91 EUR in s to odločbo odmerjenim NUSZ, v višini 327.733,74 EUR vrne po uradni dolžnosti v roku 30 dni od vročitve izpodbijane odločbe, skupaj z zamudnimi obrestmi v znesku 51.059,09 EUR in nadaljnjimi zamudnimi obrestmi od 22. 6. 2016 do dneva vračila.

2. Tožnica je na to sodišče vložila tožbo, v kateri navaja, da je od toženke prejela le zahtevek za kritje vračila preveč ali napačno plačanih dajatev in da je neformalno izvedela, da zahtevek temelji na izpodbijani odločbi oziroma ponovni odmeri NUSZ. V tem postopku je namreč toženka ni štela za stranko in tožnici možnosti za vključitev vanj ni dala. Tožnica zato vlaga tožbo zaradi ničnosti oziroma podrejeno odprave izpodbijane odločbe, ker nima na voljo druge sodne poti. NUSZ je, upoštevaje Zakon o stavbnih zemljiščih in Zakon o davčnem postopku, izvirna pravica oziroma izvirni finančni proračunski vir občin. Izpodbijana odločba tako neposredno posega v pravni položaj tožnice, v postopku se je odločalo o njenih pravicah in obveznostih, saj je morala zavezancu vrniti domnevno preplačano NUSZ. Kljub temu ni bila stranka v postopku ter zato ni imela možnosti navajati dejstev in predlagati dokazov, prav tako ji ni bila dana pravica do pravnih sredstev. S tem so bila kršena temeljna načela Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in Ustava RS (pravica do sodelovanja v postopku, pravica do pravnega sredstva, načelo enakega varstva pravic in pravica do sodnega varstva), postopanje toženke je tudi v nasprotju z Evropsko listino o lokalni samoupravi. Tožnica je bila v neenakem pravnem položaju v primerjavi z zavezancem, saj sploh nima možnosti, da bi zaščitila svoje pravice. Položaj stranke bi morala imeti tudi na podlagi prvega odstavka 93. člena Zakona o lokalni samoupravi. Izključevanje iz postopkov odmere NUSZ občinam onemogoča izvajanje temeljnih dejavnosti in jim otežuje proračunsko planiranje, saj NUSZ pomeni znaten del njihovih prihodkov. Ker so prekršena temeljna pravna načela, tožnica sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo izreče za nično, podrejeno pa, da odločbo odpravi in zadevo vrne toženki v ponovni postopek, saj so bila v postopku izdaje odločbe bistveno kršena pravila postopka, posledično pa odločba nima oziroma ne more imeti vseh odločilnih razlogov. Tožnica zahteva, da ji toženka povrne stroške postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

3. Iz upravnih spisov zadeve, ki so bili po pozivu predloženi sodišču, je razvidno, da je bil upravni postopek, v katerem je bila izdana izpodbijana odločba, končan na prvi stopnji. Zato, glede na določbo petega odstavka 17. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), toženko v tem upravnem sporu zastopa Finančna uprava RS. To pa zastopa njen predstojnik oziroma predstojnica, kar sodišče navaja zato, ker mu je bil hkrati s spisi zadeve poslan odgovor na tožbo, ki ga je za toženko vložil oziroma podpisal direktor Finančnega urada Nova Gorica, pri čemer ni izkazal, da ima za to pooblastilo predstojnice Finančne uprave RS in ne, da ima opravljen pravniški državni izpit. Sodišče tega odgovora ni pošiljalo toženki v popravo in posledično ne tožnici v izjavo, pri odločanju ga ni upoštevalo (vsebina odgovora ni pomembna oziroma ni podlaga za sprejeti sklep o tožbi). Kot je obrazloženo v nadaljevanju, je moralo namreč sodišče tožbo v tem upravnem sporu zavreči zaradi pomanjkanja ene od procesnih predpostavk za njeno vsebinsko obravnavanje, to je procesne legitimacije tožnice za ta upravni spor.

4. Sodišče o tožbi v upravnem sporu vsebinsko odloča samo, če so izpolnjene procesne predpostavke, ki jih za to določa zakon.

5. Po določbi prvega odstavka 17. člena ZUS-1 je tožnik v upravnem sporu (tista) oseba, ki je bila stranka ali stranski udeleženec v postopku izdaje upravnega akta. Drugi odstavek istega člena ZUS-1 pa določa, da zoper dokončen sklep, s katerim je bila osebi zavrnjena pravica do udeležbe v postopku izdaje upravnega akta, lahko vloži tožbo tista oseba, kateri je bila pravica do udeležbe v postopku s tem sklepom zavrnjena.

6. Glede na takšno zakonsko ureditev je torej status stranke - tožnika v upravnem sporu pogojen z njegovim položajem v upravnem postopku. To pomeni, da mora oseba, ki v upravnem postopku ne sodeluje oziroma ni sodelovala kot stranka ali stranski udeleženec, pa ima (oziroma zatrjuje, da ima) materialnopravni interes za izid upravnega postopka, najprej, pred sprožitvijo upravnega spora, pri upravnem organu uveljavljati, da ji prizna položaj stranke ali stranskega udeleženca v upravnem postopku, in sicer, glede na procesno stanje konkretnega postopka, z zahtevo po 43. členu ZUP, z zahtevo za vročitev prvostopenjske odločbe in vložitvijo pritožbe v smislu določb 229. člena ZUP, če je upravni postopek že dokončno končan, pa s predlogom za obnovo postopka po 9. točki 260. člena ZUP. Če tako doseže, da ji upravni organ prizna položaj stranke oziroma stranskega udeleženca, lahko, tako kot druge stranke oziroma stranski udeleženci, izpodbija upravni akt, ki je izdan v upravnem (v primeru obnove v obnovljenem) postopku. Sicer pa lahko v upravnem sporu izpodbija sklep, s katerim ji ni bila priznana pravica do udeležbe v postopku izdaje upravnega akta. Po izčrpanju rednih pravnih sredstev v upravnem postopku lahko namreč zoper takšen dokončen sklep vloži tožbo v upravnem sporu v smislu drugega odstavka 17. člena ZUS-1. Razen v naštetih primerih oseba, ki ni sodelovala v postopku izdaje upravnega akta, upravnega spora ne more sprožiti. Takšno je stališče pravne doktrine.

Stališče, da statusa tožnika v upravnem sporu ni mogoče priznati neposredno na podlagi določb ZUP (ki določajo pogoje za udeležbo v upravnem postopku) ali določb materialnopravnih predpisov (iz katerih izhaja, kdaj ima oseba materialnopravni interes za določen izid posameznega upravnega postopka) oziroma da je predhodno priznani status stranke oziroma stranskega udeleženca v upravnem postopku izdaje izpodbijanega upravnega akta pogoj za položaj tožnika v upravnem sporu zoper ta upravni akt, je ustaljeno tudi v sodni praksi (primerjaj sklepe Vrhovnega sodišča, I Up 205/2016 z dne 30. 11. 2016, I Up 234/2014 z dne 4. 11. 2015, I Up 125/2015 z dne 27. 8. 2015 in I Up 512/2012 z dne 14. 2. 2013).

7. V obravnavanem primeru, glede na podatke predloženih spisov, tožnica v postopku, v katerem je bila izdana izpodbijana odločba, ni nastopala kot stranka ali stranska udeleženka. Izpodbijana odločba je bila izdana zavezancu, na tega se glasi in temu je bila kot stranki tudi vročena. Tožnica je bila sicer seznanjena z odločbo, pri čemer je prvostopenjski organ izrecno navedel, da ji odločbe ne pošilja kot stranki, ampak le v seznanitev. Da bi tožnica v postopku, v katerem je bila izdana izpodbijana odločba, sodelovala kot stranka ali stranska udeleženka, niti ne zatrjuje, iz njenih tožbenih navedb izhaja ravno nasprotno.

8. Čim je tako in tožnica ni imela položaja stranke oziroma stranske udeleženke v upravnem postopku izdaje izpodbijane odločbe, glede na določbo prvega odstavka 17. člena ZUS-1 ni procesno legitimirana za vložitev tožbe (ne more biti tožnik) v upravnem sporu zoper navedeno odločbo. Ker torej tožnica po določbah ZUS-1 ne more biti stranka v tem upravnem sporu, je moralo sodišče njeno tožbo s sklepom zavreči na podlagi 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Pri tem gre za procesno predpostavko, na katero sodišče pazi po uradni dolžnosti (drugi odstavek 36. člena ZUS-1).

9. Vse tožbene navedbe, s katerimi tožnica utemeljuje svoj pravni interes za sodelovanje v upravnem postopku odmere in vračila NUSZ, v katerem je bila izdana izpodbijana odločba, po navedenem do drugačne odločitve o tožbi v tem upravnem sporu ne morejo pripeljati (za odločitev o tožbi pa so zato nepomembne tudi navedbe v odgovoru na tožbo, s katerimi se argumentira, da tožnica pravnega interesa za udeležbo v omenjenem upravnem postopku nima). Kot je bilo obrazloženo, statusa tožnika v upravnem sporu ni mogoče priznati neposredno na podlagi določb ZUP in materialnopravnih predpisov. Oseba, ki zatrjuje, da bi morala kot stranka ali stranski udeleženec sodelovati v upravnem postopku, mora to na predpisan način uveljavljati v upravnem postopku (da bi tožnica v konkretnem postopku to storila, sicer niti ne trdi). Zoper upravni akt, s katerim je odločeno o tem, lahko po izčrpanju pritožbe uveljavlja sodno varstvo s tožbo v upravnem sporu po 2. členu ZUS-1; zoper v upravnem sporu izdano/e sodno/e odločbo/e ima na voljo z zakonom predvidena pravna sredstva. S tem se kot neutemeljeni izkažejo ugovori tožnice, da nima nobene možnosti sodnega varstva oziroma pravnega sredstva. Obenem se, ker je zagotovljeno opisano sodno varstvo, pokaže, da tudi procesni pogoji za upravni spor po 4. členu ZUS-1 (ta člen sicer tožnica le omeni, pri čemer tožbe in v njej podanega zahtevka oziroma predloga ne oblikuje v tem smislu) niso izpolnjeni.

10. Glede na vse navedeno je sodišče, kot rečeno, tožbo zavrglo. Razlogov, zaradi katerih bi bilo treba izpodbijano odločbo izreči za nično, ni ugotovilo. V tožbi podani očitki ne pomenijo nepravilnosti, ki bi bile po kakšni posebni zakonski določbi razlog za ničnost (6. točka prvega odstavka 279. člena ZUP), pa tudi drugi razlogi iz prvega odstavka tega člena ZUP, zaradi katerih se upravni akt izreče za ničnega, niso podani.

11. Sodišče pripominja, da zavezanca, ki mu je bila kot stranki izdana s tožbo izpodbijana odločba, v ta upravni spor ni pritegnilo, ker tožba, ki ne izpolnjuje procesnih predpostavk za vsebinsko obravnavanje in jo je zato treba s sklepom zavreči, v ničemer ne posega v njegove pravne koristi oziroma pravni položaj.

12. Izrek o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri v primeru, ko sodišče tožbo zavrže, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

V. Androjna, E. Kerševan: Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, GV Založba, Ljubljana 2006, str. 682 - 683.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 17, 17/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.