UPRS sodba in sklep I U 65/2017
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-01-24

Adriana Hribar Milič (preds.), mag. Slavica Ivanović Koca (poroč.), Bojana Prezelj Trampuž

REVIDIRANJE - UPRAVNI SPOR - UPRAVNI POSTOPEK

akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - sklep o uvedbi revizije poslovanja - obrazložitev odločbe

Sklep o uvedbi revizije poslovanja je sklep, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. Gre za javnopravni, enostranski oblastveni posamični akt, izdan v izvrševanju upravne (nadzorne) funkcije, s katerimi je organ na podlagi izrecne zakonske določbe odločil, da bo po tretji osebi opravil revizijo poslovanja sicer samostojne pravne osebe. Takšen akt pa mora biti izdan v skladu s pravili, ki jih določa ZUP - tudi s tistimi, ki določajo obvezne sestavne dele akta.

I. Tožbi se ugodi, sklep Ministrstva za kulturo 060-12/2016/1 z dne 29. 12. 2016 se odpravi in zadeva vrne temu organu v ponoven postopek.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

III. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijanim sklepom je toženka odločila, da se izvede revizija poslovanja javnega zavoda X. za obdobje 2013 - 2016 (točka 1 izreka); cilj revizije je pregled pravilnosti in smotrnosti poslovanja javnega zavoda iz prve točke tega sklepa (točka 2 izreka). Revizija se bo pričela 16. 1. 2017; opravila jo bo A.A., državna notranja revizorka, Služba za notranjo revizijo (točki 3 in 4 izreka).

2. Tožnik je vložil tožbo zoper navedeni sklep. Navaja, da je izpodbijani sklep nezakonit in da posega v tožnikovo avtonomijo. Ni dvoma, da gre za akt, ki bi moral biti izdan v skladu z Zakonom o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Izpodbijani akt nima predpisanih delov odločbe po 210. členu ZUP, je brez obrazložitve in pravnega pouka. S tem je storjena bistvena kršitev določb postopka, saj je s tem onemogočeno učinkovito sodno varstvo. Izrek je neskladen z 213. členom ZUP. Tožnik navaja 214. člen ZUP. Tožnik šteje, da gre za dokončen upravni akt po 2. členu Zakona o upravnem sporu ( v nadaljevanju ZUS-1), ki ga je minister izdal v okviru svoje upravne funkcije, akt pa posega v pravni položaj tožnika oziroma je odločeno o pravici in pravni koristi tožnika, saj se z izpodbijanim aktom nezakonito odreja notranja revizija poslovanja tožnika in se posega v njeno pravico do samostojne izbire revizorja, ki jo daje 100. člen Zakona o javnih financah (v nadaljevanju ZJF). Avtonomijo tožnika določa Sklep o ustanovitvi javnega zavoda X. (v nadaljevanju Sklep o ustanovitvi) in Zakon o zavodih (v nadaljevanju ZZ) tudi v razmerju do notranje revizije. Toženka je kot ustanovitelj tožnika priznala avtonomijo javnemu zavodu kot samostojni pravni osebi tudi v razmerju do notranje revizije z določbo 3. alineje prvega odstavka 18. člena Sklepa o ustanovitvi, ko je določala, da Svet zavoda predlaga ustanovitelju revizijo poslovanja, ki jo lahko opravi tudi notranji revizor ustanovitelja, nikakor pa do notranjega nadzora ne more priti po obratni poti od oblastnega organa enostransko, brez pobude iz zavoda. X. je samostojna pravna oseba tudi v razmerju do oblastnih organov. Ne financira se iz proračuna, pač pa iz drugih virov. Navaja 48. člen ZZ, po katerem javni zavod pridobiva sredstva za delo iz sredstev ustanovitelja, s plačili za storitve, s prodajo blaga in storitev na trgu in iz drugih virov. Z obsegom revizije se posega tudi v nadzor sredstev, pridobljenih na trgu. Poslovanje tožnika je v preteklih letih preverjalo več nadzorstvenih oziroma inšpekcijskih organov, računsko sodišče za leto 2012 od avgusta 2013 do septembra 2015, ki je podalo usmeritve in navodila, ki jih tožnik upošteva. Inšpektor RS za delo je tožnika preverjal kot delodajalca 15. 12. 2015 in 19. 5. 2016. Od 19. do 31. maj 2016 je bil nad tožnikom opravljen inšpekcijski nadzor državnega proračuna. Kljub navedenim nadzorom se z izpodbijano odločbo želi nad tožnikom ponovno vzpostaviti nova nezakonita oblika nadzora in prizadeti integriteto in avtonomijo tožnika na nezakonit in nesorazmeren način. Kot dokaz predlaga zaslišanje direktorja. Sodišču predlaga, da izpodbijani sklep odpravi in toženki naloži povrnitev stroškov postopka.

3. Hkrati s tožbo tožnik zahteva izdajo začasne odredbe zaradi zadržanja izvršitve izpodbijanega akta na podlagi 32. člena ZUS-1. Glede težko popravljive oziroma nenadomestljive škode navaja, da kolikor se bo izvedla revizija, se bo poseglo v avtonomijo tožnika kot samostojne pravne osebe. Postavlja pa se tudi pod dvom verodostojnost in zakonitost rezultatov take revizije. Odločitev bi nepopravljivo škodovala ugledu samostojne institucije s stoletno tradicijo na umetniškem področju instrumentalne in vokalne glasbe in nepopravljivo posegla v pravno avtonomijo tožnika. Ne bi bilo več mogoče odpraviti posledic, ki bi nastale v odločitvah, katerih podlaga bi bila v rezultatih nezakonite revizije. Z odložitvijo izvršitve izpodbijanega akta ne bo prizadeta javna korist ali korist nasprotne stranke, saj je bilo poslovanje tožnika predmet preverbe računskega sodišča in drugih inšpekcijskih organov. Ministrstvo lahko poda ponovni predlog za nadzor računskemu sodišču. Z zadržanjem izvršitve izpodbijanega akta ne bo prizadeta javna korist niti korist nasprotne stranke. Sodišču predlaga, da naj do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu zadrži izvršitev izpodbijanega sklepa.

4. V odgovoru na zahtevo za izdajo začasne odredbe toženka meni, da niso izpolnjeni pogoji po drugem odstavku 32. člena ZUS-1, ki morajo biti izkazani že v predlogu. Dokazno in trditveno breme pa je na strani tožnika, ki mora  okoliščine zatrjevati in tudi s stopnjo verjetnosti dokazati. Škoda mora biti tudi konkretizirana. Navaja sklepa Upravnega sodišča RS II U 42/2013 ter Vrhovnega sodišča RS I Up 85/2013. Po mnenju toženke gre za pavšalne trditve, ki ne zadostujejo. Tožnik bi moral konkretno opredeliti, kakšne posledice naj bi mu z uvedbo revizije nastale ter konkretno pojasniti, zakaj zanj predstavljajo težko popravljivo škodo, česar ni storil. Tožnik tudi ni predložil nobenih dokazil. Sodišču predlaga, da predlog za izdajo začasne odredbe v celoti kot neutemeljen zavrne, tožeči stranki pa naloži plačilo stroškov postopka.

6. Tožnik s tožbo izpodbija sklep o uvedbi revizije na podlagi 100. člena ZJF in 14. člena Pravilnika o usmeritvah za usklajeno delovanje sistema notranjega nadzora javnih financ. Glede na sodno prakso (primerjaj sklepa Vrhovnega sodišča RS I Up 336/2014 z dne 29. 10. 2014 in I Up 535/2013 z dne 30. 1. 2014) izhaja, da gre v obravnavanem primeru za sklep, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. Po presoji sodišča gre tudi v obravnavanem primeru za javnopravni, enostranski oblastveni posamični akt, izdan v izvrševanju upravne (nadzorne) funkcije, s katerimi je organ na podlagi izrecne zakonske določbe odločil, da bo po tretji osebi opravil revizijo poslovanja sicer samostojne pravne osebe. Kolikor pa gre za takšen akt mora biti izdan v skladu s pravili, ki jih določa ZUP. Po navedeni določbi po tem zakonu morajo postopati upravni in drugi državni organi, organi samoupravnih lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil kadar v upravnih zadevah neposredno uporabljajoč predpise odločajo o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih posameznikov, pravnih oseb ali drugih strank. Po tretjem odstavku 210. člena ZUP mora pisna odločba obsegati med drugim uvod, naziv, izrek (dispozitiv), obrazložitev in pouk o pravnem sredstvu, ter, če se izda v fizični obliki, podpis uradne osebe in žig organa. Enako velja tudi za sklep, ki ima naravo upravnega akta, kot je obravnavani primer, saj je samo na podlagi obrazloženega sklepa stranki omogočeno uresničevanje ustavne pravice do učinkovitega sodnega varstva. Po 214. členu ZUP obrazložitev obsega razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih, ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto, razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba, razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. Če odločba nima obveznih sestavin obrazložitve, ki se nanaša na dejansko in pravno podlago, na kateri temelji izrek odločbe, je podana bistvena kršitev določb postopka, saj se odločbe ne da preizkusiti (7. točka prvega odstavka 237. člena ZUP). Pomanjkljiva obrazložitev onemogoča učinkovito pravno varstvo stranke v nasprotju z 22. členom Ustave Republike Slovenije. Le obrazložen upravni akt je bistveni del poštenega upravnega postopka. Z njim je upravni organ dolžan z zadostno jasnostjo opredeliti razloge, na podlagi katerih je sprejel svojo odločitev, organ pa se mora z navedbami strank seznaniti ter se do njih, če so za odločitev pomembne, v obrazložitvi upravnega akta tudi opredeliti. Slednje ne velja le za dejanska, temveč tudi za pravna vprašanja.

7. Ob tem sodišče dodaja, da razlogi za izdajo izpodbijanega akta, ki jih je toženka navedla v odgovoru na tožbo, ne morejo nadomestiti pomanjkljivosti nepravilno in nepopolno izdanega upravnega akta, saj morajo biti relevantni razlogi za odločitev podani v obrazložitvi upravnega akta, ki pa je izpodbijani sklep ne vsebuje. Zato se sodišče do razlogov toženke v odgovoru na tožbo tudi ni dolžno opredeljevati.

8. Ker glede na navedeno izpodbijani sklep ne vsebuje obveznih sestavin po ZUP, saj med drugim nima obrazložitve, gre za bistveno kršitev določb postopka, saj pravilnosti odločitve ni mogoče preizkusiti. Sodišče je zato na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 izpodbijani akt opravilo ter zadevo v skladu s tretjim odstavkom istega člena vrnilo toženki v ponoven postopek. V ponovnem postopku bo morala toženka navedeno pomanjkljivost upravnega akta odpraviti. Upoštevati pa bo morala tudi določbe ZUP, ki se nanašajo na izvedbo postopka.

9. Ob tem sodišče dodaja, da razlogi za izdajo izpodbijanega akta, ki jih je toženka navedla v odgovoru na tožbo, ne morejo nadomestiti pomanjkljivosti nepravilno in nepopolno izdanega upravnega akta, saj morajo biti relevantni razlogi za odločitev podani v obrazložitvi upravnega akta, ki pa je izpodbijani sklep ne vsebuje. Zato se sodišče do razlogov toženke v odgovoru na tožbo tudi ni dolžno opredeljevati.

10. Zahtevo za izdajo začasne odredbe je sodišče moralo zavreči iz naslednjih razlogov:

11. Začasno odredbo v postopku upravnega spora pred sodiščem prve stopnje je mogoče izdati le do izdaje pravnomočne odločbe (drugi odstavek 32. člena ZUS-1). S tem ko je sodišče odločilo o tožbi in izpodbijani sklep odpravilo, zoper sodbo pa ni pritožbe (prvi odstavek 73. člena ZUS-1), je prenehala potreba za izdajo začasne odredbe, katere namen je zagotoviti učinkovito sodno varstvo. Ker po povedanem tožnik nima več pravnega interesa za izdajo začasne odredbe, je sodišče zahtevo za izdajo začasne odredbe na podlagi 3. točke 36. člena v povezavi z 2. točko 32. člena ZUS-1 zavrglo.

12. Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani akt odpravilo, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožnika v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji in je tožnika v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 285 EUR, kar povečano za 22 % DDV znaša 347,70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika; OZ).

ZJF člen 100. ZUS-1 člen 2. ZUP člen 214.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.