UPRS Sodba IV U 30/2016-7
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-06-06

Jasna Šegan (preds.), Majda Kovačič (poroč.), Melita Ambrož

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - inšpekcijski zavezanec - postavitev ograje - dovolitev priglašenh del

Za gradnjo objekta pred uveljavitvijo ZGO-1 je bila sicer zahtevana pridobitev upravnega dovoljenja (priglasitev del) tudi za objekte, za katere ni bilo zahtevano lokacijsko dovoljenje, torej med drugim tudi za objekte, ki jih je bilo mogoče uvrstiti med pomožne, kar pa bi moral inšpekcijski organ presoditi in navesti dejansko stanje, ki izhaja iz tega zakonskega predpisa (ZUN). Ugotoviti bi moral, ali gre pri spornem delu ograje za pomožni objekt, ki ga je kot takšnega, glede na njegovo umestitev v prostor, določila takratna občinska skupščina, za katerega pa je bilo treba pridobiti odločbo o dovolitvi priglašenih del po 62. členu takrat veljavnega ZUN.

I. Tožbi se ugodi. Odločba Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območna enota Celje, številka 06122-1025/2013-8 z dne 16. 7. 2015, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano prvostopenjsko odločbo je upravni organ odločil, da mora inšpekcijski zavezanec A.A. (tožnik v tem sporu) takoj po vročitvi te odločbe ustaviti gradnjo ograje dolžine 11,8m, višine do 1,25m, skupaj s parapetnim zidom višine 0,35m, na zemljišču s parcelno številko 67 k.o. ... V 2. točki izreka je določeno, da mora v roku 30 dni po prejemu te odločbe odstraniti ograjo iz 1. točke te odločbe ter vzpostaviti zemljišče v prejšnje stanje. 3. točka izreka določa začetek postopka izvršbe nedenarne obveznosti, če tožnik tega ne bo izvršil na način in v roku, kot je to določeno. 4. točka določa prepovedi iz 158. člena Zakona o graditvi objektov (ZGO-1). Po 5. točki pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve in 6. točka izreka določa, da ni stroškov postopka.

2. V obrazložitvi upravni organ navaja ugotovitve iz zapisnika o inšpekcijskem pregledu z dne 23. 4. 2013 in ugotavlja, da je na zemljišču s parcelno številko 67 k.o. ... zgrajen del ograje v prej navedenih izmerah. Ta je podaljšek ograje, ki razmejuje parcelo številka 57/2 s parcelnima številkama 59/1 in 57/1 vse k.o. ... Parcelna številka 67 k.o. ... je v solasti B.B., Hrvaška; C.C., Nemčija ter Č.Č. Po navedbah pooblaščenke tožnika, je bila ograja v celoti narejena že leta 1974 s strani D.D., mame trenutnega lastnika A.A., ki je bila lastnica tudi prej navedenih parcel. Za ta del ograje na zemljišču s parcelno številko 67 k.o. ... niso vedeli, da naj bi stala na tujem zemljišču, kar je bila tam postavljena že pred letom 1974. V parapet je vgrajena pipa, ki je priključena na obstoječi objekt na parcelni številki 57/1 k.o. ..., določitev meje pa ni bila nikoli opravljena. Predložena je tudi slika ograje iz leta 1974. Iz te je razvidno, da del ograje novo gradnja in ni enak kot v letu 1974.

3. Kljub pozivu tožniku, da naj dostavi listino, s katero izkazuje legalnost izvedbe objekta, le-te ni predložil. Tudi ni bila podana s strani inšpektorja zahtevana izjava, kdo je investitor gradnje. Iz odgovora pa je posredno mogoče razumeti, da je investitor del tožnik.

4. Prvostopenjski organ ugotavlja, da je obravnavano zemljišče del območja varovanja in omejitev - drugo kmetijsko zemljišče, naseldbinski spomenik, vrtno arhitekturna dediščina RS in naseldbinska dediščina RS; vsi posegi so možni na podlagi predhodnih pogojev in soglasja ZVND in ZVKD Celje. V okviru strjeno pozidanih območij se lahko ograjevanje parcel prilagodi obstoječim ureditvam, vendar ne sme biti višja od 1m. Kljub pozivom tožnik ni dostavil ne gradbenega dovoljenja, ne soglasij ZVND in ZVKD Celje. Navaja še, da ograja do višine 2 m se v skladu s prvim odstavkom 6. člena Uredbe o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje (Ur. l. RS, št. 18/2013, 24/2013, 26/2013 - v nadaljevanju Uredba) uvršča med enostavne objekte, kar je v skladu z aneksom Uredbe konstrukcijsko nezahtevni objekt. Ker je glede na prostorske akte za obravnavani objekt predpisana pridobitev soglasij v varovalnem območju in ker ta soglasja niso bila pridobljena, obravnavana ograja ni enostaven objekt. Uredba v tretjem odstavku 6. člena namreč določa: "Objekti iz prvega in drugega odstavka tega člena, za katerega je predpisana pridobitev soglasja v varovalnem pasu ali varovalnem območju, se štejejo za enostavne objekte samo pod pogojem, da je tako soglasje pridobljeno". 4. člen Uredbe pa določa, da je manj zahteven objekt tisti, ki ni uvrščen med zahtevne, nezahtevne in enostavne objekte. Tako je obravnavani objekt v skladu s 4. členom Uredbe manj zahteven objekt, za gradnjo katerega je potrebno pridobiti gradbeno dovoljenje. Ker je bilo v inšpekcijskem postopku ugotovljeno, da gradbeno dovoljenje ni bilo pridobljeno, je obravnavana gradnja nelegalna.

5. Tožena stranka s pritožbeno odločbo dopolnjuje ugotovitve prvostopenjskega organa in navaja, da je v Uredbi glede enostavnih objektov v 12. členu določeno, da se objekt šteje za enostavni objekt pod določenimi pogoji: da ima investitor pravico graditi na zemljišču, na katerem namerava zgraditi objekt; da gradnja objekta ni v nasprotju s prostorskimi akti, in da so upoštevani vsi pogoji in zahteve za gradnjo enostavnega objekti določeni s to Uredbo. Objekt ni enostaven, če kateri od teh pogojev ni izpolnjen. Nadalje navaja še Odlok o PUP na območju Občine Šmarje pri Jelšah, ki ograjevanje izven ureditvenih območij naselij ureja le v 39. členu, v katerem določa pogoje ureditve okolice objektov. Ni sporno, da te ograje ni mogoče uvrstiti med dopustne načina ograjevanja po navedeni določbi PUP, saj ne gre za ograjevanje parcele, niti za strnjeno pozidano območje in niti ne za območje razpršene poselitve v okviru domačije. V nasprotju s prostorskim aktom je mogoče šteti vsako drugačno postavitev ograje, kot je sicer dopuščeno v tej določbi PUP. Objekta ni mogoče šteti kot enostavnega, treba ga je šteti kot objekt brez ustrezne pravne podlage kot nelegalnega, kar je terjalo ukrep po 152. členu ZGO-1.

6. Nadalje listine zadeve dokazujejo (fotografije stare ograje in sedanje), da gre za novi objekt, za katerega je bilo treba pridobiti upravno dovoljenje tudi v letu 1999. ZUN in na njegovi podlagi sprejeto Navodilo o merilih za to, kaj se lahko šteje za objekt oziroma posege v prostor, za katere po zakonu ni potrebno lokacijsko dovoljenje in posledično gradbeno dovoljenje in kaj se lahko šteje za pomožne objekte, je določal 51. člen. Lokacijsko dovoljenje ni treba za graditev pomožnih objektov, če to predpiše občinska skupščina in s predpisom določi vrsto, namen, največjo velikost in način gradnje teh objektov, nadalje pa je ta ista določba v četrtem odstavku predpisala obveznost investitorja, da pred pričetkom del priglasi dela pristojnemu občinskemu upravnemu organu, ki izda odločbo o dovolitvi priglašenih del (62. člen). Iz teh predpisov izhaja, da je bila za gradnjo objektov tudi pred uveljavitvijo ZGO-1 zahtevana pridobitev upravnega dovoljenja tudi za objekte, za katere ni bilo zahtevano lokacijsko dovoljenje, med drugim tudi za objekte, ki jih je bilo mogoče uvrstiti med pomožne, kar je bilo v tem primeru.

7. Tožnik v tožbi uveljavlja tožbena razloga nepravilne ugotovitve dejanskega stanja, kršitev določb postopka in nepravilno uporabo materialnega prava. Kot to navaja tudi drugostopenjski organ, v izpodbijani prvostopenjski odločbi ni naveden predpis, torej Odlok o PUP za območje Občine Šmarje pri Jelšah, ki ga je v pritožbi prvi navedel sam tožnik, in ki naj bi bil osnova za izdajo napadenih odločb. Takšna odločba je pomanjkljiva, ker je ni mogoče preizkusiti. Onemogočeno je bilo, da bi kot tožnik v zvezi z drugostopenjsko odločbo podal izjavo stranke. V okviru dosedanjega odločanja ni bilo ugotovljeno, v katerem območju se sporna nepremičnina nahaja. Tožnik je že tekom postopka zatrjeval, in tudi listinsko izkazal s predložitvijo fotografij, da je bila ograja na parcelni številki 67 k.o. ... postavljena pred letom 1974 in da je bil del ograje, ki stoji na tej nepremičnini delno porušen in tako nadomeščen z novo ograjo leta 1999. Ni ugotovljeno, kateri del je bil v letu 1999 renoviran in kateri ne. Namreč tisti del ograje, ki ni bil renoviran nikakor ne zapade določilom Odloka, niti določilom ZUN iz leta 1984 oziroma Navodilom o merilih za to, kaj se lahko šteje za objekte oziroma posege v prostor, na katere po zakonu ni potrebno lokacijsko dovoljenje in kaj se lahko šteje za pomožne objekte (Uradni list SRS, številka 27/85), in kot tak tudi ne predstavlja nelegalne gradnje.

8. Tožnik je tudi predložil soglasja ZVND in ZVK in na ta način izpolnil zahteve, ki mu jih je postavil prvostopenjski organ, kar pomeni, da bi bilo treba tudi iz tega razloga odločbo odpraviti. Predlaga, da se izpodbijana odločba odpravi in zahteva od tožene stranke povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

9. Tožena stranka na tožbo ni odgovorila.

11. V zadevi je sporno, ali je tožnik, ki je investitor gradnje, tudi inšpekcijski zavezanec (v skladu z ustaljeno upravnosodno prakso s prenosom lastninske pravice na novega lastnika preidejo tudi obveznosti zaradi nezakonite gradnje), zaradi nelegalne gradnje obnovitve dela ograje, zaradi česar mu je bil z izpodbijano prvostopenjsko odločbo med drugim izrečen ukrep na podlagi 152. člena ZGO-1. Po tej določbi gradbeni inšpektor odredi, da se gradnja takoj ustavi ter da se že zgrajeni objekt v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, del objekta oziroma zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možna.

12. Med strankami postopka ni sporno, da je bil sporni del ograje zgrajen že leta 1974, ko je bila lastnica še tožnikova mati in da je bila ograja porušena in na novo postavljena v letu 1999. Iz zapisnika o inšpekcijskem pregledu, številka 06122-1025/2013/4 z dne 15. 5. 2013 izhaja, da določitev meje med parcelnimi številkami 67, na kateri stoji sporni del ograje, 57/2 in 57/1 k.o. ... v naravi ni bila nikoli določena, ker tudi nihče ni temu nasprotoval.

13. Vprašanje formalne in materialne zakonitosti konkretnega upravnega akta se vselej presoja po dejanskem in pravnem stanju, kakršno je bilo ob izdaji akta. Spremembe v dejanskem in pravnem stanju, kot je bilo ob izdaji konkretnega upravnega akta, ne morejo vplivati retroaktivno na prej izdani upravni akt tako, da bi postal naknadno zakonit oziroma nezakonit.

14. Četudi bi bil sporni del ograje ponovno zgrajen v izmeri in obsegu, ki je določen v izreku prvostopenjske odločbe, je treba glede na prej navedeno dovoljenost inšpekcijskega ukrepa, razlagati v skladu s takrat veljavnimi predpisi. V času postavitve spornega dela ograje (leta 1999) je veljal Zakon o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (v nadaljevanju ZUN) in na njegovi podlagi sprejeto Navodilo o merilih za to, kaj se lahko šteje za objekte oziroma posege v prostor, za katere po zakonu ni potrebno lokacijsko dovoljenje (in posledično gradbeno dovoljenje) in kaj se lahko šteje za pomožne objekte (Uradni list SRS, številka 27/1985).

15. Takrat veljavni ZUN je določal v prvem odstavku 51. člena, da lokacijsko dovoljenje ni potrebno: za vzdrževalna dela na obstoječih objektih, s katerimi se znatneje ne spremeni zunanjost objekta; za dela, ki so s posebnimi predpisi določena kot vzdrževalna dela; za adaptacije, s katerimi se bistveno ne spreminjajo zunanjost, zmogljivost, velikost ali namen obstoječih objektov; za postavitev začasnih objektov in naprav, namenjenih sezonski turistični ponudbi ali prireditvam, proslavam in podobno; za postavitev spominskih plošč ter nagrobnih in drugih obeležij, ki ne zahtevajo večjih ureditvenih del.

16. Drugi odstavek je določal, da lokacijsko dovoljenje ni potrebno tudi za graditev pomožnih objektov, če to predpiše občinska skupščina in s predpisom določi vrsto, namen, največjo velikost in način gradnje teh objektov. V skladu s to določbo in Navodilom o merilih iz leta 1985 (ta so samo načeloma v prvi alinei prvega odstavka 6. člena določala, kaj se šteje za pomožne objekte za potrebe občanov, med njimi tudi ograje), je takratna Skupščina občine Šmarje pri Jelšah sprejela Odlok o PUP (Uradni list RS, številka 69/1993), ki je v 39. členu določal ureditev okolice objektov in med drugimi v 5. in 6. alinei ograjevanje parcel različno pogojeval glede na pozidano območje in območje razpršene poselitve. Nadalje pa je ta ista določba v četrtem odstavku predpisovala obveznost investitorja, da pred pričetkom del priglasi dela pristojnemu občinskemu upravnemu organu, ki izda odločbo o dovolitvi priglašenih del (62. člen). Iz tega izhaja, da je bila za gradnjo objekta pred uveljavitvijo ZGO-1 sicer zahtevana pridobitev upravnega dovoljenja (priglasitev del) tudi za objekte, za katere ni bilo zahtevano lokacijsko dovoljenje, torej med drugim tudi za objekte, ki jih je bilo mogoče uvrstiti med pomožne, kar pa bi moral inšpekcijski organ, glede na navedene zakonske določbe presoditi in navesti dejansko stanje, ki izhaja iz tega zakonskega predpisa. Ugotoviti bi moral, ali gre pri spornem delu ograje za pomožni objekt, ki ga je kot takšnega, glede na njegovo umestitev v prostor, določila takratna občinska skupščina, za katerega pa je bilo treba pridobiti odločbo o dovolitvi priglašenih del po 62. členu takrat veljavnega ZUN.

17. Ker je bilo dejansko stanje, ki izhaja iz navedenih predpisnih določb nepopolno ugotovljeno, je sodišče tožbi ugodilo na podlagi 2. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) in zadevo vrnilo po tretjem odstavku tega člena upravnemu organu prve stopnje v ponoven postopek.

18. Tožnik je ob vložitvi tožbe zahteval povrnitev stroškov postopka. Sodišče o zahtevi odloča na podlagi določbe tretjega odstavka 25. člena ZUS-1, ki določa, da če sodišče tožbi ugodi in v upravnem sporu izpodbijani upravni akt odpravi ali ugotovi nezakonitost izpodbijanega akta, se tožeči stranki glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s pravilnikom, ki ga izda minister, pristojen za pravosodje. Prisojeni znesek plača tožena stranka. Upoštevaje določbo 2. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožeči stranki v upravnem sporu (Pravilnik) sodišče ugotavlja, da je tožnico v upravnem sporu zastopal odvetnik, zadeva pa je bila rešena na seji, zato je skladno z določbo drugega odstavka 3. člena Pravilnika tožnici priznalo stroške v višini 285 EUR, povečane za 22% DDV.

Zakon o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (1984) - ZUN  - člen 51, 62

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 158

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.