UPRS Sodba IV U 35/2016-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-03-22

Majda Kovačič (preds.), Melita Ambrož (poroč.), Sonja Kočevar

akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - mnenje občine - izvrševanje upravne funkcije - soglasje občine

Izpodbijano mnenje ni upravni akt v smislu navedenih določb ZUS-1. Iz njega namreč izhaja, da ga je toženka izdala na podlagi določbe 4. alineje sedmega odstavka 73. člena Odloka o občinskem prostorskem načrtu, ki določa, da se za vsako gradnjo pomožno kmetijsko gozdarskega objekta (nezahtevni in enostavni objekti), v primeru premajhnega razpoložljivega stavbnega zemljišča ali stavbišča zahtevnih oziroma manj zahtevnih objektov, izjemoma lahko dovoli gradnja zunaj stavbnega zemljišča na kmetijskem ali gozdnem zemljišču, ob pogojih navedenih v tej določbi ter ob pogoju, da se za vsak poseg pridobi mnenje občinskega upravnega organa. Navedeno pomeni, da občina izpodbijanega mnenja ni izdala v okviru izvrševanja upravne funkcije. Takšno funkcijo bi občinski upravni organ imel le, če bi bilo zahtevano soglasje za gradnjo v varovalnem pasu gospodarske javne infrastrukture, za priključitev objekta na to infrastrukturo ali pa za gradnjo v varovanem območju, občina pa bi bila pristojna za njegovo izdajo in s tem soglasodajalka v smislu določb 49. b in 49. c člena ZGO-1.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Tožnica v tožbi, ki jo je vložila 21. 3. 2016, izpodbija mnenje Občine Žalec, št. 351-03-0164/2013-2 z dne 18. 11. 2013, v zvezi z odločbo Župana Občine št. 351-03-0015/2016 z dne 17. 2. 2016.

2. Pojasnjuje, da je lastnica nepremičnine par. št. 1566/5 k.o. ... in parc. št. 1566/6 k.o. ... Dne 23. 9. 2013 je pri Upravni enoti Žalec vložila vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja, za gradnjo nezahtevnega objekta, oziroma legalizacijo objekta oziroma odpravo neskladne gradnje. Skladno z Odlokom o občinskem prostorskem načrtu občine Žalec (v nadaljevanju Odlok), je tožnica Občino Žalec za prosila za mnenje. Dne 18. 11. 2013 izdano mnenje šteje kot odločbo, zato je zoper njega vložila pritožbo, ki jo je župan z odločbo z dne 17. 2. 2016 zavrgel. Z izpodbijanim mnenjem je bilo namreč odločeno o pravici tožnice do izpolnjevanja pogojev gradnje, ob pogojih iz 73. člena Odloka. Poimenovanje odločitve tožene stranke, mnenje, ne spremeni pravne narave tega akta. Pri tem se tožnica sklicuje na določbo 49.b člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) ter določbo 49. c člena istega zakona. Tožena stranka je bila v konkretnem primeru soglasodajalec, zato bi morala o zadevi odločiti z odločbo, tako kot je bilo v postopku legalizacije neskladne gradnje odločeno o naravovarstvenem soglasju z dne 9. 10. 2013. Na to mnenje oziroma odločitev je vezan organ, ki izdaja gradbena dovoljenja, zato ima tako mnenje dejansko vsebino soglasja, s katerim bi moralo biti odločeno z odločbo.

3. Odločitev tožene stranke je materialno pravno napačna. Območje je bilo leta 1999 opredeljeno kot nezazidano stavbno zemljišče, kar potrjuje potrdilo Občine Žalec z dne 2. 8. 1999. Prišlo je do statusne spremembe teh zemljišč, zato bi ob upoštevanju 7. točke 73. člena Odloka morala tožena stranka izdati pozitivno mnenje, ker ta določba opredeljuje dovoljenost gradnje nezahtevnih kmetijskih in gozdarskih objektov na kmetijskem ali gozdnem zemljišču in povezuje uporabo objekta le s pogojem povezanosti s kmetijsko oziroma gozdarsko dejavnostjo. Ne strinja se z upoštevanjem obvezne razlage sedmega odstavka 73. člena Odloka, ker meni, da tega pogoja Odlok ne vsebuje in pomeni v bistvu nezakonito spremembo le-tega.

4. Sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo prvostopenjskega organa odpravi ter zadevo vrne toženi stranki v ponovni postopek oziroma podrejeno, da odpravi tako prvostopenjsko odločbo (mnenje) in odločbo drugostopenjskega organa. Predlaga tudi povrnitev stroškov postopka.

5. Župan Občine Žalec je z odločbo št. 351-3-0015/2016 z dne 17. 2. 2016 odločil, da se pritožba A.A. zoper mnenje z dne 18. 11. 2013 zavrže. Odločitev temelji na ugotovitvi, da zadeva zoper katero se pritožuje ni upravna zadeva v skladu z 2. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Mnenje nima značaja upravnega akta in dopolnitev vloge h kateri je bil pritožnik pozvan pred izdajo mnenja ne pomeni, da je šlo za upravni postopek. Prav tako se z mnenjem ni odločalo o pravici, obveznosti ali pravni koristi pritožnika s področja upravnega prava, ampak je bilo izdano mnenje na podlagi veljavnih prostorskih predpisov in obvezne razlage Občinskega sveta. Iz tega razloga izdanega mnenja ni mogoče šteti za posamični upravni akt.

6. Tožena stranka je sodišču poslala upravne spise. Odgovora na tožbo ni poslala.

8. Po prvem odstavku 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj, o zakonitosti drugih aktov pa le, če tako določa zakon. Po drugem odstavku istega člena je upravni akt upravna odločba in drug javnopravni, enostranski oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta.

9. Izpodbijano mnenje po presoji sodišča ni upravni akt v smislu navedenih določb ZUS-1. Iz njega namreč izhaja, da ga je tožnica izdala na podlagi določbe 4. alineje sedmega odstavka 73. člena Odloka, ki določa, da se za vsako gradnjo pomožno kmetijsko gozdarskega objekta (nezahtevni in enostavni objekti), v primeru premajhnega razpoložljivega stavbnega zemljišča ali stavbišča zahtevnih oziroma manj zahtevnih objektov, izjemoma lahko dovoli gradnja zunaj stavbnega zemljišča na kmetijskem ali gozdnem zemljišču, ob pogojih navedenih v tej določbi ter ob pogoju, da se za vsak poseg pridobi mnenje občinskega upravnega organa. Navedeno pomeni, da občina izpodbijanega mnenja ni izdala v okviru izvrševanja upravne funkcije. Takšno funkcijo bi občinski upravni organ imel le, če bi bilo zahtevano soglasje za gradnjo v varovalnem pasu gospodarske javne infrastrukture, za priključitev objekta na to infrastrukturo ali pa za gradnjo v varovanem območju, občina pa bi bila pristojna za njegovo izdajo in s tem soglasodajalka v smislu določb 49. b in 49. c člena ZGO-1. Da gre za gradnjo v takem območju ne zatrjuje upravni organ, ne tožnica v tožbi, niti na odločanje na tej pravni podlagi ne kaže določba 4. alineje sedmega odstavka 73. člena Odloka. Sporno mnenje ima zato po presoji sodišča le naravo obvestila, s katerim je občina tožnico seznanila s svojim mnenjem, zoper katerega pa tožnica nima samostojnega pravnega varstva.

10. Ker izpodbijano mnenje ni akt, ki ga je mogoče izpodbijati v upravnem sporu, je sodišče tožbo, kot neutemeljeno, na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo.

11. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 49b, 49c

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.