UPRS Sodba I U 1122/2016-23
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-10-23

Lara Bartenjev (preds.), Irena Grm (poroč.), Andrej Kmecl

uporabno dovoljenje - izdaja uporabnega dovoljenja - obnova postopka - stranski udeleženec - pravni interes - društvo kot stranka postopka

Zgolj skupina oseb, ki ni pravna oseba, ne more imeti lastnosti stranke, če bi upravni postopek vplival le na posameznike, ki jo sestavljajo, ne pa na skupino kot enoten subjekt postopka.

Glede na to, da je z drugim odstavkom 96. člena ZGO-1 le investitorju priznana pravna korist za sodelovanje v postopku za izdajo uporabnega dovoljenja, bi morali tožniki za priznanje statusa stranske udeleženke v smislu prvega odstavka 43. člena ZUP zatrjevati in izkazati pravno korist, ki temelji na drugem predpisu (ne na ZGO-1), in zaradi varstva katere se želijo udeležiti tega postopka.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je toženka odpravila sklep Upravne enote Kranj št. 351-669/2015-15 z dne 19. 4. 2016 in zavrgla predlog za obnovo postopka, končanega z uporabnim dovoljenjem Upravne enote Kranj št. 351-388/2015-13 z dne 15. 9. 2015, ki ga je vložila skupina oseb, vključena v Civilno iniciativo ...

2. V obrazložitvi odločbe se sklicuje na 43. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in navaja, da določba drugega odstavka 96. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) v smislu navedene določbe ZUP pomeni, da ZGO-1 le investitorju priznava pravno korist za sodelovanje v postopku za izdajo uporabnega dovoljenja. Tožniki bi zato morali svojo pravno korist zatrjevati in izkazati na drugem predpisu. Pri tem je pomembno tudi, ali je narava upravnega postopka taka, da je v njem sploh mogoče uresničiti varstvo zatrjevanih pravic in pravne koristi.

3. Navaja še, da tožniki niso bili investitorji v postopku izdaje uporabnega dovoljenja, niti niso izkazali, da bi bila prizadeta njihova pravna korist, ki bi temeljila na drugem predpisu kot ZGO-1. Z neskladnostjo izvedene gradnje z gradbenim dovoljenjem pravnega interesa ne morejo izkazati. Ker niso izkazali pravnega interesa za sodelovanje v postopku, tudi niso upravičeni za vložitev predloga za obnovo postopka. Zato je bilo treba prvostopenjski sklep kot nepravilen in nezakonit odpraviti, njihov predlog za obnovo postopka pa zavreči.

4. Kot dodaten razlog za odločitev o zavrženju predloga navaja, da se v obravnavnem primeru ne odloča o takih pravicah in obveznostih, katerih nosilec bi lahko bila neformalno organizirana skupina ljudi (civilna iniciativa).

5. Tožniki se z izpodbijano odločbo ne strinjajo in zoper njo vlagajo tožbo. V njej navajajo, da je toženka zmotno razlaga razmerje med ZUP in ZGO-1, ker je štela, da ZGO-1 vsebuje vse - tudi procesne - določbe in določb ZUP ni uporabila niti subsidiarno. Posledično je bistveno kršila določbe postopka, saj osebam, ki bi morale biti udeležene kot stranski udeleženci, te možnosti ni dala. Menijo, da imajo pravni interes ravno tisti, ki se jih moti pri uporabi njihovega premoženja, katerih nepremičnine se prekopavajo, ter morajo plačevati za nekaj, kar so že imeli urejeno in plačano. Zato gre za kršitev 237. člena ZUP.

6. Trdijo tudi, da je bilo zmotno ugotovljeno dejansko stanje, saj očitane nepravilnosti obstajajo in niso bile odpravljene. Menijo, da je razlog za onemogočanje njihovega sodelovanja v postopku razviden iz konca drugega odstavka obrazložitve, ki kaže na to, da bi morala Mestna občina Kranj vračati toženki in v kohezijski sklad, kar naj bi bilo za za "denarniško žlahto", zbrano okrog "Projekta ..." in toženo stranko nesprejemljivo. Navaja še, da sta bili zato vloženi tudi pobuda za revizijo na Računsko sodišče in prijava suma koruptivnih dejanj na Komisijo za preprečevanje korupcije.

7. Toženka je sodišču poslala upravne spise, na tožbo pa ni odgovorila.

8. Stranka z interesom Mestna občina Kranj v odgovoru na tožbo predlaga zavrženje tožbe, podredno pa njeno zavrnitev. Navaja, da tožniki niso izkazali pooblastila za zastopanje Civilne iniciative ..., niti da ima kdo od njih opravljen pravniški državni izpit. Kolikor pa tožbo vlagajo kot posamezniki, pa meni, da nimajo te pravice, saj doslej niso bili stranke tega upravnega postopka. Trdi tudi, da v tožbi niso navedli konkretnih kršitev in konkretnih argumentov, ki bi utemeljevali tožbo. V nadaljevanju se sklicuje na določbe 43. člena ZUP in 96. člena ZGO-1 in trdi, da tožniki niso izkazali, da v postopku izdaje uporabnega dovoljenja varujejo svoje koristi, ki temeljijo na materialnem predpisu. Trditve, da obravnavana fekalna kanalizacija ni zgrajena skladno z gradbenim dovoljenjem, naj ne bi izkazovale njihovega pravnega interesa v postopku izdaje uporabnega dovoljenja za to gradnjo. Meni, da se pripombe civilne iniciative v pretežni meri ne nanašajo na fekalno kanalizacijo, temveč na izgradnjo druge komunalne infrastrukture. Pripombe glede fekalne kanalizacije pa naj bi bile že prima facie neutemeljene, saj so laične in brez strokovne podlage. Navaja še, da je bila s strani posredniškega organa opravljena revizija projekta in da niso bile ugotovljene nobene nepravilnosti.

9. Tožniki v pripravljalni vlogi po pooblaščencu navajajo, da so posamezniki, ki so v laični tožbi navedeni pod rubriko "tožeča stranka", osebe, združene v civilni iniciativi. Kot taki so nastopali v upravnem postopku in to vprašanje se v tej zadevi doslej ni postavilo, morebitno spornost zastopanja skupine oseb pa po pozivu sodišča lahko odpravijo. Tudi razlogi za nezakonitost in nepravilnost izpodbijane odločbe so v laični tožbi dovolj natančno opisani. Nadalje navajajo, da so tožniki v predlogu za obnovo navajali, da kanalizacijska inštalacija ni bila zgrajena in izvedena po veljavnem gradbenem dovoljenju oziroma relevantnih pravilih in merilih. V tem okviru so uveljavljali tudi različne tehnične pomanjkljivosti objekta, s tem pa naj bi bil izkazan tudi njihov pravni interes.

10. Na odgovor na tožbo, ki ga je podala stranka z interesom, odgovarja tudi tretji tožnik v laični vlogi. V njej nasprotuje sodelovanju stranke z interesom v tem upravnem sporu. Opisuje potek upravnega postopka. Izraža svoje nestrinjanje v zvezi s potekom izgradnje, financiranja in priključitve na obravnavani objekt komunalne infrastrukture. Opisuje postopanje občanov ter njihova opozorila in pritožbe v zvezi z gradnjo in napakami ter ravnanje stranke z interesom. Navaja, da je bil nadzor nad izgradnjo komunalne infrastrukture le formalen. Izkazali naj bi, da ni bila zgrajena tako, kot bi morala biti, in sicer da niso vse komunalne cevi ustreznega premera, veliko komunalnih jaškov je brez kretic, pretežni del hiš je priključen s "T" kosi in ne v jaške, ni bil pravilno opravljen tlačni preizkus, ipd. Navaja, da so pri tehničnem pregledu sodelovale še druge osebe, kot bi morale, ki so tudi podpisale zapisnik tehničnega pregleda, in tudi osebe, ki niso pooblaščeni gradbeni inženirji z inženirsko izkaznico po javno objavljenem seznamu inženirske zbornice Slovenije. V procesu gradnje naj bi strokovna dela opravljale druge nekvalificirane osebe. Z odstranitvijo in nato ponovno postavitvijo mejnikov geodetsko urejenih zemljiških parcel naj bi bilo storjeno kaznivo dejanje po 285. členu Kazenskega zakonika (KZ-1). Trdi, da so se, kot to določa Statut občine, organizirali v ljudsko iniciativo, stranka z interesom pa jim ne dovoli soodločanja v tem postopku, s čimer se jim neupravičeno jemljejo z Ustavo in zakoni pridobljene pravice. Navaja tudi, da so izkazali tudi pravni interes, na podlagi katerega se jim mora priznati položaj stranskega udeleženca. Postopek bodo peljali do konca in s tem pokazali "katere osebe in državni organi si upajo pri opravljanju svoje službe z namenom kriti pravice", ki jim pripadajo. Nasprotuje temu, da se stranki z interesom priznajo stroški v tem upravnem sporu.

12. V tem upravnem sporu tožniki izpodbijajo odločbo, s katero je bila zavržena njihova vloga za obnovo postopka, končanega z uporabnim dovoljenjem z dne 15. 9. 2015 za uporabo dela fekalne kanalizacije v naselju Kokrica.

13. Občini, ki je bila investitorka navedene gradnje in kot taka stranka v postopku izdaje uporabnega dovoljenja (drugi odstavek 96. člena ZGO-1), tožniki neutemeljeno odrekajo položaj stranke z interesom v tem upravnem sporu. Ta položaj ji gre namreč na podlagi prvega odstavka 19. člena ZUS-1, in sicer kot osebi, ki bi ji bila odprava oziroma sprememba izpodbijanega akta v neposredno škodo.

14. Tožena stranka v izpodbijani odločbi kot razlog za zavrženje predloga za obnovo postopka po skupini oseb (vključenih v civilno iniciativo) pravilno navaja, da ne gre za osebo, ki je lahko stranka (ali stranski udeleženec) upravnega postopka, zaradi česar je bilo treba njeno vlogo v upravnem postopku zavreči že iz tega razloga.

15. ZUP v prvem odstavku 42. člena ZUP sposobnost biti stranka v upravnem postopku priznava fizični osebi in pravni osebi, v drugem odstavku pa tudi drugim (skupina oseb, itd), če so lahko nosilci pravic in obveznosti, o katerih se odloča v upravnem postopku. Zgolj skupina oseb, ki ni pravna oseba, torej ne more imeti lastnosti stranke, če bi upravni postopek vplival le na posameznike, ki jo sestavljajo, ne pa na skupino kot enoten subjekt postopka. Prva tožnica, skupina oseb, vključenih v civilno iniciativo Kokrica, ne v upravnem postopku, ne v tožbi ni navedla nobene okoliščine, iz katere bi izhajalo, da ima lastnosti kolektivne osebe oziroma da je nosilka pravic in dolžnosti, o katerih se odloča v upravnem postopku, ona sama in ne posamezniki, ki jo sestavljajo. Nasprotno, njene navedbe, s katerimi skuša utemeljiti svoj pravni interes za sodelovanje v postopku, se nanašajo izključno na koristi teh posameznikov, ne pa skupine oseb kot take. Prva tožnica, ki v upravnem postopku torej sploh nima sposobnosti biti stranka, tudi ne more biti stranska udeleženka.

16. Položaja prve tožnice v upravnem postopku tudi ni mogoče utemeljiti na določbah 52. člena ZUP o skupnem predstavniku. Obstoj takega predstavnika po navedeni zakonski določbi je namreč vezan izključno na situacijo, v kateri v isti zadevi skupaj nastopa več strank. V takem primeru morajo navesti, katera od njih bo nastopila kot njihov skupni predstavnik (prvi odstavek 52. člena ZUP). Za tako procesno situacijo v obravnavani zadevi ne gre, saj tožnica niti ne navaja, da bi posamezniki, ki jo sestavljajo, vložili vsak svojo tožbo, predvsem pa tožnica že zato, ker ne more imeti lastnosti stranke (kot je bilo obrazloženo), ne more biti ena od strank v postopku in zato tudi ne skupni predstavnik.

17. Glede na navedeno je toženka utemeljeno zavrgla predlog skupine oseb, združenih v Civilni iniciativi Kokrica, njena tožba pa je zato neutemeljena.

18. Tudi tožba drugega do petega tožnika je neutemeljena. Enak rezultat pa bi bil tudi, če bi sodišče štelo, da so tožniki vsi člani civilne iniciative, drugi do peti tožnik pa njihovi predstavniki v smislu 52. člena ZUP. Sodišče je tožbo s tega vidika presojalo, ker je prvostopenjski organ potem, ko je prejel 113 izjav oseb, vključenih v Civilno iniciativo Kokrica, drugo do peto tožečo stranko štel za osebe, ki v imenu skupine oseb opravljajo dejanja v postopku, drugo do peti tožnik pa v tožbi navajajo, da jo vlagajo tudi kot posamezniki, hkrati pa so del skupine oseb, vključenih v Civilno iniciativo Kokrica.

19. Z izpodbijano odločbo je bil predlog za obnovo postopka, končanega z uporabnim dovoljenjem z dne 15. 9. 2015, zavržen na podlagi drugega odstavka 267. člena ZUP, ker ga je vložila neupravičena oseba, in sicer je toženka presodila, da tožniki niso izkazali pravnega interesa za sodelovanje v postopku izdaje uporabnega dovoljenja. S tako toženkino presojo, ki ni oprta le na drugem odstavku 96. člena ZGO-1, temveč tudi na določbah 43. člena ZUP, se strinja tudi sodišče.

20. ZGO-1 v drugem odstavku 96. člena določa, da je stranka v postopku izdaje uporabnega dovoljenja samo investitor. Ta položaj ima v obravnavanem postopku izdaje uporabnega dovoljenja Mestna občina Kranj.

21. Po prvem odstavku 43. člena ZUP ima pravico udeleževati se postopka tudi oseba, ki izkaže pravni interes, tega pa izkaže oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi (stranski udeleženec). Skladno z drugim odstavkom istega člena ZUP je pravna korist neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist. Osebna korist je tista, ki se tiče stranke same. Neposredna korist je sedanja korist stranke v konkretnem upravnem postopku (ki ni bodoča ali le morebitna). Pravna korist pa je oprta na zakon ali drug zakonit predpis. Dejanskega interesa v tem okviru v upravnem postopku niti v upravnem sporu ni mogoče uveljavljati (sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 91/2010).

22. Ne drži, da tožena stranka pri presoji pravnega interesa ni pravilno uporabila določb ZGO-1 in ZUP, oziroma da ni preizkušala pravnega interesa na podlagi 43. člena ZUP. To je storila, in sicer tako, da je upoštevala ureditev v ZGO-1 in sodno prakso tega sodišča (npr. I U 1885/2011 z dne 8. 3. 2012 in I U 1946/2012 z dne 25. 4. 2013). Glede na to, da je z drugim odstavkom 96. člena ZGO-1 le investitorju priznana pravna korist za sodelovanje v postopku za izdajo uporabnega dovoljenja, je štela, da bi morali tožniki za priznanje statusa stranske udeleženke v smislu prvega odstavka 43. člena ZUP zatrjevati in izkazati pravno korist, ki temelji na drugem predpisu (ne na ZGO-1), in zaradi varstva katere se želijo udeležiti tega postopka.

23. Pri presoji zatrjevane pravice do udeležbe v postopku pa je treba upoštevati tudi, ali je konkretni upravni postopek po svoji naravi tak, da je v njem sploh mogoče uresničiti varstvo zatrjevanih pravic in pravne koristi.

24. V konkretnem primeru so tožniki po ugotovitvah v upravnem postopku uveljavljali neskladnost izvedene gradnje z gradbenim dovoljenjem oziroma po relevantnih pravilih in merilih (npr. tesnost kanalizacijske inštalacije, vgrajenost kanalizacijskih cevi takega premera, kot je določen v načrtu gradbenih inštalacij, zastajanje oziroma izlivanje (meteorne) vode, zastajanje fekalij, smrad iz kanalizacije, izliv fekalij). V tožbi pa v zvezi z pravnim interesom navajajo tudi, da se jih moti pri uporabi njihovega premoženja oziroma da se prekopavajo njihove nepremičnine oziroma da morajo plačevati za nekaj, kar so že imeli predhodno urejeno in plačano.

25. Uporabno dovoljenje je v 11. točki prvega odstavka 2. člena ZGO-1 opredeljeno kot odločba, s katero upravni organ, ki je izdal gradbeno dovoljenje, dovoli začetek uporabe objekta. V skladu s prvim odstavkom 95. člena ZGO-1 se v postopku za izdajo uporabnega dovoljenja preverja, ali je objekt izveden v skladu z gradbenim dovoljenjem, ali je objekt zanesljiv, ali je projekt izvedenih del izdelan v skladu s predpisi in ali so zgrajeni objekti, s katerimi se zagotavlja minimalna komunalna oskrba. Po 1. točki prvega odstavka 96. člena ZGO-1 se uporabno dovoljenje izda za objekt, za katerega je bilo izdano pravnomočno gradbeno dovoljenje, če upravni organ na tehničnem pregledu ali ogledu ugotovi, da so izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka prejšnjega člena.

26. Iz navedenega izhaja, da se v tem postopku ugotavljajo le morebitne tehnične pomanjkljivosti, zaradi katerih objekta (v konkretnem primeru fekalne kanalizacije naselja Kokrica) ne bo mogoče uporabljati, ne pa kakršnekoli investitorjeve pravice niti pravice tretjih oseb, saj so te predmet presoje v postopku izdaje gradbenega dovoljenja.

27. Enako razmerje med uporabnim in gradbenim dovoljenjem izhaja še iz drugega odstavka 95. člena ZGO-1, po katerem se v postopku za izdajo uporabnega dovoljenja šteje, da je objekt izveden v skladu z gradbenim dovoljenjem le v primeru, če spremembe, ki so nastale med gradnjo, ne vplivajo na z gradbenem dovoljenju določene lokacijske in druge pogoje ter elemente, ki bi lahko vplivali na zdravstvene pogoje, okolje, varnost objekta ali predpisane bistvene zahteve - če torej ne gre za spremembe, zaradi katerih bi bilo treba po drugem odstavku 73. člena zahtevati spremembo gradbenega dovoljenja, in sicer po postopku, kot je bilo to dovoljenje izdano.

28. Izdaja uporabnega dovoljenja torej po povedanem res pomeni tudi ugotovitev organa, da je objekt izveden v skladu z gradbenim dovoljenjem (1. točka prvega odstavka 95. člena ZGO-1), vendar zgolj v kontekstu in za potrebe uporabe objekta, saj uporabno dovoljenje ne more vplivati na vsebino gradbenega dovoljenja in s tem legalizirati morebitnih odstopanj od njega. Povedano drugače: izhodišče za presojo dovoljenosti (skladnosti) gradnje v vsakem primeru pomenijo značilnosti in pogoji gradnje, določeni z gradbenim dovoljenjem. Če pa je obravnavani objekt neskladna gradnja, pa izdaja uporabnega dovoljenja na to njegovo lastnost ne vpliva, s tem pa tudi ne na pravice tožnikov v morebitnem inšpekcijskem postopku ali postopku za spremembo gradbenega dovoljenja.

29. Ostale navedbe, s katerimi utemeljuje pravni interes (npr. obvezno priključevanje na zgrajeni objekt, plačevanje komunalnega prispevka za obravnavano kanalizacijo, poškodbe na infrastrukturi in lastnini članov civilne iniciative, ki so nastale ob izvedbi del, ipd.), pa glede na pojasnjeno vsebino in namen oziroma obseg odločanja v postopku izdaje uporabnega dovoljenja v tem postopku prav tako niso pomembne in zato z njimi ni mogoče utemeljevati pravnega interesa za položaj stranskega udeleženca v navedenem postopku.

30. Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je tožba neutemeljena, zato jo je zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

31. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Zakon o graditvi objektov - ZGO-1  - člen 96, 96/2

Zakon o splošnem upravnem postopku -  ZUP  - člen 42, 43

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.