UPRS Sodba III U 126/2016-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-03-27

Jasna Šegan (preds.), Lea Chiabai (poroč.), Andrej Orel

gradbeno dovoljenje - sprememba gradbenega dovoljenja - skladnost projekta s prostorskim aktom - sprememba lokacijskih pogojev - etažnost objekta

Predlagana sprememba gradbenega dovoljenja se nanaša, med drugim, tudi na spremembo etažnosti objekta in spremembe glede vkopa kleti. Vse to so po mnenju sodišča take spremembe, ki vplivajo na že izdane lokacijske pogoje. To pa pomeni, da za tako spremenjeno gradnjo ne zadošča le sprememba izdanega gradbenega dovoljenja, pač pa je treba izdati novo gradbeno dovoljenje.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Upravna enota Koper (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo zavrnila zahtevek tožnika za spremembo gradbenega dovoljenja št. 351-11/2004 z dne 9. 2. 2004, za gradnjo na zemljišču s parc. št. 71/3, 71/4 in 71/5, vse k.o. ... V obrazložitvi svoje odločitve je prvostopenjski organ pojasnil, da je tožnik k vlogi za izdajo spremembe gradbenega dovoljenja priložil projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja (v nadaljevanju PGD) št. 09/14, ki ga je izdelala družba ... Pri odločanju je upošteval Dolgoročni plan Občine Koper in Družbeni plan Občine Koper s spremembami, kot tudi Odlok o prostorskih ureditvenih pogojih Žusterna (v nadaljevanju PUP Žusterna), saj nepremičnine, na katerih je predvidena gradnja, ležijo v Semedeli, na ureditvenem območju za poselitev, ki je namenjeno za stanovanja, in sicer v prostorski enoti KS-24, v območju A1 - območje strnjene individualne stanovanjske zidave. Prav tako je upošteval tudi določbo 73. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), skladno s katero se v primeru spremembe gradnje, ki vpliva na lokacijske pogoje, določene v gradbenem dovoljenju, nova odločba ne more omejiti le na predlagane spremembe, pač pa se izda novo gradbeno dovoljenje.

2. Prvostopenjski organ pojasnjuje, da je v postopku ugotovil, da PGD ni izdelan v skladu s prostorskim aktom, da ni popoln, da načrti niso medsebojno usklajeni ter da investitor nima pravice graditi na vseh parcelah. Zato je tožnika pozval k dopolnitvi, kar je tudi storil, vendar pa je tudi po tej dopolnitvi prvostopenjski organ ugotavljal enake pomanjkljivosti PGD. Zaradi tega je razpisal ustno obravnavo z namenom, da popolno in pravilno ugotovi dejansko stanje, na obravnavi pa je tožnika seznanil s svojimi ugotovitvami.

3. Prvostopenjski organ navaja več razlogov, zaradi katerih je ocenil, da predlagane spremembe gradnje vplivajo na lokacijske pogoje, ki so bili določeni v že izdanem gradbenem dovoljenju, kar pomeni, da predlagana sprememba gradbenega dovoljenja ni utemeljena, pač pa bi tožnik moral pridobiti novo gradbeno dovoljenje. Ugotavlja, da je v 10. členu PUP Žusterna določeno, da je za novogradnje maksimalna etažnost K+P+1+M, s tem, da je kletna etaža vkopana s treh strani, višina kolenčnega zidu mansarde pa znaša 1,10 m. Na podlagi PGD in opravljenega ogleda ob ustni obravnavi je prvostopenjski organ ugotovil, da je za tožnikov objekt predviden vkop kleti le z dveh strani, kar pomeni, da tega dela objekta ni mogoče šteti za klet, pač pa za pritličje. S tem tudi pogoji glede maksimalne etažnosti niso upoštevani, saj gre za objekt etažnosti P+2+M. Glede kolenčnega zidu prvostopenjski organ pojasnjuje, da ta pojem sicer ni nikjer natančno določen, vendar pa gre za splošno znani pojem, ki pomeni obodni zid v mansardi, in to od tal do tam, kjer se začne streha. Ta obodni zid je v predvideni otroški spalnici višji od dopustne višine 1,10 m. Nadalje je ugotavlja, da morajo biti po določbi 26. člena PUP Žusterna vsi glavni dostopi do objektov, primarne pešpoti in parkirni prostori oblikovani brez arhitektonskih ovir, tako da so uporabni za funkcionalno ovirane ljudi. V tekstualnem delu PGD je sicer predvideno, da se izvede dvižna rampa za invalide, vendar pa v grafičnem delu PGD ta rešitev ni prikazana. Pri pregledu zasnove požarne varnosti je prvostopenjski organ ugotovil, da niso prikazani odmiki od relevantnih mej, nekateri odmiki pa niso določeni v skladu s tehnično smernico TSG-1-001:2010. Napačno je tudi prikazana klasifikacija objekta, ki je dvostanovanjski in ne enostanovanjski. Glede parkirnih mest prvostopenjski organ ugotavlja, da je eno parkirno mesto v načrtu arhitekture prikazano tako, da je kotirano preko podpornega zidu. Nadalje ugotavlja tudi odstopanja glede svetle višine stanovanjskih prostorov glede na zahteve iz Pravilnika o minimalnih tehničnih zahtevah za graditev stanovanjskih stavb in stanovanj, ki velja ne le za javne, pač pa tudi za zasebne objekte. PGD tudi ne vsebuje opisa skladnosti višin podpornih zidov, ki so po določbah PUP Žusterna lahko visoki največ 150 cm, obdelani s kamnom, oziroma maksimalno ozelenjeni. Napačno je tudi izračuna zazidana površina, glede na to, da klet ni vkopana kot to določa PUP. Prvostopenjski organ tudi meni, da bi moral tožnik, glede na predvidene spremembe, pridobiti nova soglasja za priključitev na vodovodno in električno omrežje. Glede na vse navedeno je ocenil, da predlagana gradnja ni skladna s PUP Žusterna in da tudi niso bili upoštevati vsi veljavni predpisi, zaradi česar je vlogo tožnika za spremembo gradbenega dovoljenja zavrnil.

4. Po pritožbi tožnika je odločitev prvostopenjskega organa potrdilo Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju drugostopenjski organ). V obrazložitvi odločitve je drugostopenjski organ izhajal iz določbe 73. člena ZGO-1, ki ureja možnost spremembe gradbenega dovoljenja ter izpostavil, da mora investitor, kolikor so predvidene spremembe take, da vplivajo na lokacijske pogoje, pridobiti novo gradbeno dovoljenje. To velja tudi za obravnavani primer in zato zahtevku tožnika ni mogoče ugoditi. Drugostopenjski organ povzema ugotovitve prvostopenjskega organa glede kleti in etažnosti objekta ter ugotavlja, da glede na ugotovljeno neskladje predvidenih sprememb z določbami PUP Žusterna niso izpolnjeni pogoji za spremembo gradbenega dovoljenja. Drugostopenjski organ zato ni preverjal ostalih predlaganih sprememb, saj že iz opisanih razlogov predlagana sprememba gradbenega dovoljenja ni dopusten poseg v prostor, glede na to, da ne sledi zahtevam PUP Žusterna.

5. Tožnik se s sprejeto odločitvijo ne strinja in navaja, da so bila v postopku kršena pravila postopka. ZGO-1 namreč za spremembe pri gradnji manj zahtevnih objektov predvideva možnost ureditve dokumentacije in izdajo spremenjenega gradbenega dovoljenja. Na objektu so bile opravljene spremembe, ki so bile prikazane v PGD, in sicer sprememba višinske kote objekta z znižanjem kote kleti in zvišanjem kote venca zaradi izgradnje mansarde namesto podstrešja; sprememba etažnosti iz K+P+1 v K+P+1+M; dozidava dveh podzemnih kletnih prostorov na južni strani pod terenom; zmanjšanje števila stanovanjskih enot iz treh v dve stanovanjski enoti ter manjše spremembe pri zunanji ureditvi zaradi znižanja objekta in prilagoditve terena. Projektant je ugotovil, da obseg sprememb ne vpliva na bistvene zahteve iz gradbenega dovoljenja in tudi ne vpliva za zdravstvene pogoje ter okolje in je skladen s PUP Žusterna. Vsekakor gre celo za zmanjšanje vpliva objekta na okolje, soglasje za spremembo pa so dali tudi vsi sosedje v vplivni coni. Do sprememb v gradnji je prišlo zato, ker so geomehanske razmere terena ob gradnji narekovale znižanje objekta, s tem pa prilagoditev vhodov, preureditev podstrešja v mansardo ter izgradnjo dveh kletnih prostorov. Večja zasipavanja zaradi oteženega dostopa in zahtevnosti gradnje niso bila mogoča. Z izgradnjo mansarde se je objekt prilagodil etažnosti in višinskim kotam slemena sosednjih objektov. PGD je usklajen in sestavljen po vseh standardih za projektiranje manj zahtevnih stanovanjskih stavb, vsebuje tudi vsa soglasja. Opombe so obrazložene v tekstualnem in grafičnem delu.

6. Po določbi tretjega odstavka 73. člena ZGO-1 se nova odločba omeji le na predlagane spremembe, upravni organ pa jo izda v skrajšanem postopku. Kljub temu, da je bila predložena vsa dokumentacija in soglasja ter da je že bilo izdano lokacijsko in gradbeno dovoljenje, na podlagi katerega se je objekt gradil, pa upravni organ tej zakonski določbi noče slediti in izdati odločbe po skrajšanjem postopku. Z veliko skrbnostjo presoja tehnične zadeve, ki so v pristojnosti projektantov. Nerazumnim opredelitvam prvostopenjskega organa ni mogel slediti niti drugostopenjski organ v odločbah z dne 29. 5. 2008 in z dne 8. 11. 2011, kot tudi ne Upravno sodišče RS v sodbi, opr. št. III U 475/2011 z dne 7. 12. 2012. Vsekakor ni mogoče upoštevati sedaj spremenjenega stališča drugostopenjskega organa, ki želi izpodbijati že pridobljeno pravico graditi na podlagi lokacijskega in gradbenega dovoljenja. Pojasnila prvostopenjskega organa o definicijah imenovanja kleti so nepravilne in neumestne, saj je to v pristojnosti projektantov in zato s sprejeto odločitvijo prvostopenjski organ posega v pridobljeno pravico graditi. Tožnik stavbe ne more normalno uporabljati že od leta 2007 dalje, pri tem pa nastajajo stroški, kar ocenjuje na 96.000,00 EUR. Na gradnjo ni bilo nikoli pripomb od sosedov ali krajanov. Za zaplete v upravnem postopku se tožnik ne čuti odgovornega. Sedaj se postopek obnavlja že tretjič, vsakič pa je moral tožnik predložiti novo dokumentacijo za izvršene spremembe, poravnati prispevke in prispevek za degradacijo prostora. Sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi ter izda novo določbo, s katero bodo spremembe na stavbi legalizirane, v zemljiški knjigi pa izbrisane zaznambe neusklajene gradnje. Tožena stranka naj mu tudi povrne stroške postopka.

7. Tožena stranka na tožbo po vsebini ni odgovorila.

9. Izpodbijana odločba je po presoji sodišča pravilna in zakonita ter ima oporo v materialnih predpisih, na katere se sklicuje. Tožena stranka je v obrazložitvi prvostopenjske, kot tudi drugostopenjske odločbe, po oceni sodišča navedla utemeljene razloge za svojo odločitev in se jim, da bi se izognilo ponavljanju, sodišče pridružuje (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). V zvezi s tožnikovimi navedbami pa še dodaja:

10. Med strankama ni sporno, da je bilo tožniku za rekonstrukcijo in dozidavo stanovanjskega objekta na zemljišču s parc. št. 69 k.o. ... izdano lokacijsko dovoljenje, št. 351-11/2004 z dne 9. 2. 2004, za gradnjo stanovanjskega objekta na zemljišču s parc. št. 71/1 k.o. ... pa gradbeno dovoljenje, št. 351-11/2004 z dne 9.2. 2004, za katerega tožnik predlaga, da se spremeni na podlagi 73. člena ZGO-1. Iz tožbenih navedb in podatkov vpisnika je razvidno, da je tožnik spremembo gradbenega dovoljenja predlagal že v letu 2011, vendar pa je bila njegova zahteva z odločbo Upravne enote Koper, št. 351-414/2010-18 z dne 9. 6. 2011 zavrnjena. Odločitev je potrdilo Ministrstvo za okolje in prostor z odločbo, št. 35108-248/2011-2 z dne 8. 11. 2011, po tožbi tožnika pa še Upravno sodišče RS s sodbo, opr. št. III U 475/2011-7 z dne 7. 12. 2012. Tožnik je z vlogo z dne 9. 3. 2015 ponovno zaprosil za spremembo izdanega gradbenega dovoljenja. Na podlagi te vloge je bila nato izdana sedaj izpodbijana odločba.

11. 73. člen ZGO-1 določa, da lahko investitor po izdaji pravnomočnega gradbenega dovoljenja vloži zahtevo za spremembo tega gradbenega dovoljenja, če se projekt za izvedbo tako spremeni, da pomeni to za objekt, ki se gradi oziroma rekonstruira, spremembo pogojev, določenih z gradbenim dovoljenjem in elementov, ki lahko vplivajo na zdravstvene pogoje, okolje, varnost objekta ali spremembo predpisanih bistvenih zahtev. Nova odločba, ki deloma nadomesti gradbeno dovoljenje, se omeji na predlagane spremembe, če zaradi predlaganih sprememb, ki vplivajo na lokacijske pogoje, ni potrebno izdati novega gradbenega dovoljenja (drugi odstavek 73. člena ZGO-1). Iz opisane zakonske določbe jasno izhaja, da predvidene spremembe gradnje, ki pomenijo spremembo lokacijskih pogojev, določenih v osnovnem gradbenem dovoljenju, zahtevajo izdajo novega gradbenega dovoljenja, ne pa le njegovo spremembo. Taka ureditev je razumljiva, saj je treba zaradi vsake spremembe lokacijskih pogojev (npr. etažnosti) ponovno opraviti presojo, ali je v zadevi, med drugim, izpolnjen pogoj iz 1. točke prvega odstavka 66. člena ZGO-1, to je, ali je PGD izdelan v skladu s prostorskim aktom. Sodišče zato meni, da je tožena stranka, ki je ugotovila, da predlagane spremembe gradnje pomenijo spremembo lokacijskih pogojev v že izdanem gradbenem dovoljenju, postopala pravilno, ko je ocenjevala ali je PGD, ki ga je tožnik priložil vlogi za izdajo spremembe gradbenega dovoljenja, skladen s PUP Žusterna. S tem namenom je tožena stranka tudi izvedla ustno obravnavo in opravila ogled, kar je v izpodbijani odločbi pojasnila. Tožnik v tožbi takemu postopku tožene stranke oporeka in meni, da bi morala tožena stranka odločiti po skrajšanem postopku na podlagi predložene dokumentacije ter da je presojanje izpolnjevanja pogojev stvar projektanta, vendar pa sodišče s tem ne soglaša. Med strankama namreč ni sporno, da se predlagana sprememba gradbenega dovoljenja nanaša, med drugim, tudi na spremembo etažnosti objekta in spremembe glede vkopa kleti. Vse to so po mnenju sodišča take spremembe, ki vplivajo na že izdane lokacijske pogoje. To pa pomeni, da za tako spremenjeno gradnjo ne zadošča le sprememba izdanega gradbenega dovoljenja, pač pa je treba izdati novo gradbeno dovoljenje, kot to določa prej opisana določba drugega odstavka 73. člena ZGO-1. Takšno je tudi stališče ustaljene upravno sodne prakse (primeroma v sodbah, opr. št. II U 343/2015, I U 703/2015, III U 16/2015, in druge). Prav zato je moral prvostopenjski organ sam preveriti ali je, med drugim, za izdajo takega dovoljenja izpolnjen tudi pogoj iz 1. točke prvega odstavka 66. člena ZGO-1, to je ali je predlagani PGD skladen s prostorskim aktom, to je PUP Žusterna.

12. Tožnik v tožbi ugotovitvam dejanskega stanja kot tudi ugotovitvam glede neskladnosti predlagane gradnje s PUP Žusterna ne oporeka. Oporeka predvsem načinu izvedbe postopka, o čemer se je sodišče opredelilo že v prejšnjem odstavku. Tožnik v tožbi izpostavlja, da na gradnjo nobeden od sosedov ali krajanov nima pripomb, da upravni organ posega v njegovo pravico graditi, ki jo je pridobil z gradbenim in lokacijskim dovoljenjem ter da mu zaradi nezmožnosti uporabe objekta nastaja škoda. Sodišče meni, da tem navedbam ni mogoče slediti in ponovno poudarja, da se s sprejeto odločitvijo ne posega v tožnikovo pravico graditi, vendar pa predlagana sprememba gradnje spreminja lokacijske pogoje in zato sprememba gradbenega dovoljenja ni mogoča, pač pa je treba za tako spremembo pridobiti novo gradbeno dovoljenje, posledično pa mora upravni organ oceniti skladnost takega posega s prostorskim aktom. Sodišče se ob tem pridružuje ugotovitvi tožene stranke, da PGD ne izpolnjuje pogojev, ki jih določa PUP Žusterna. V odločbi prvostopenjskega organa je namreč obširno pojasnjeno, da PGD ne izpolnjuje pogojev glede etažnosti objekta, kar je posledica dejstva, da klet ni vkopana s treh strani, nadalje pogojev glede ureditve vhoda v objekt, parkirnih prostorov, višine mansarde, zasnove požarne varnosti, podpornega zidu, izračuna zazidane površine ter soglasij za priključitev na vodovodno in električno omrežje. Tem razlogom se sodišče, da bi se izognilo ponavljanju, pridružuje (drugi odstavek 71. člena ZUS-1), prav tako pa pridružuje tudi vseh zaključkom drugostopenjskega organa. Ta je v odločbi poudaril, da že zato, ker PGD ne sledi dovoljeni etažnosti objekta, kot jo določa PUP Žusterna in ker je višina kolenčnega zidu mansarde višja od sicer dovoljene 1,10 m, zahtevi za izdajo spremembe gradbenega dovoljenja ni mogoče ugoditi, ne da bi se ob tem preverjalo še skladnost ostalih predlaganih sprememb s tem prostorskim aktom. Sodišče ob tem le še dodaja, da trditvam tožnika, da so bile predlagane rešitve v PGD posledica lastnosti terena, ki so se pokazale šele pri gradnji in jim je bilo treba gradnjo prilagoditi, ni mogoče slediti. Težave pri gradnji in lastnosti terena, kot tudi dolgotrajnost gradnje namreč niso razlogi, ki bi dopuščali odstop od pogojev, ki jih za gradnjo določa PUP Žusterna, pač pa bi jim moral PGD slediti, kar bi bilo (ob izpolnitvi ostalih pogojev) tudi podlaga za izdajo novega gradbenega dovoljenja.

13. Glede na navedeno je sodišče zaključilo, da tožba ni utemeljena in jo je na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo. Ker v tožbi niso navedena nova dejstva in dokazi, ki bi lahko vplivali na odločitev, je sodišče, skladno z drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1, odločilo brez glavne obravnave.

14. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Zakon o graditvi objektov - ZGO-1  - člen 73

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.