UPRS sodba II U 327/2016
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-01-11

Jasna Šegan (preds.), Vlasta Švagelj Gabrovec (poroč.), Sonja Kočevar

presoja vplivov na okolje - okoljevarstveno soglasje - predhodni postopek - proizvodna zmogljivost naprave

Agencija RS za okolje je ravnala pravilno, ko je pri izračunu dnevne zmogljivosti naprave izhajala iz maksimalne možne (proizvodne) zmogljivosti naprave in ne iz njene dejanske oziroma predvidene obremenitve, ki pri odločanju v postopku po 51 a. členu ZVO-1 ni pomembna.

1. Z izpodbijanim sklepom je Agencija Republike Slovenije za okolje (v nadaljevanju Agencija) ugotovila, da je za nameravani poseg - predelavo nenevarnih odpadkov na obstoječi napravi (liniji za drobljenje in sejanje ter sortiranje gradbenih odpadkov) - na zemljiščih s parc. št. 136/4 in 134/1, k.o.  ..., treba izvesti presojo vplivov na okolje in pridobiti okoljevarstveno soglasje (točka 1 izreka sklepa), ugotovila pa je tudi, da v postopku stroški niso nastali (točka 2 izreka sklepa).

2. V obrazložitvi sklepa Agencija pojasnjuje, da je tožnik v vlogi, vloženi dne 26. 1. 2015, zahteval, da se v predhodnem postopku ugotovi, ali je za nameravani poseg v okolje po  51 a. členu Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1) treba izvesti presojo vplivov na okolje.

3. V nadaljevanju obrazložitve Agencija citira določbo 51 a. člena ZVO-1 ter pojasnjuje, da posege v okolje, za katere je treba pridobiti okoljevarstveno soglasje, določa Uredba o posegih v okolje, za katere je treba izvesti presojo vplivov na okolje (Ur. l. RS, št. 51/2014, 57/2015; v nadaljevanju: Uredba).

4. V zahtevi je tožnik navedel, da znaša zmogljivost naprave 80 ton na uro, predvidena letna količina nenevarnih gradbenih odpadkov, ki naj bi se predelala na obravnavani napravi, pa naj bi znašala 28 000 ton letno. Dne 7. 4. 2015 pa je tožnik Agenciji sporočil, da se je na podlagi operativnih poslovnih potreb odločil spremeniti zahtevek. Kot je navedel, je predmet nameravanega posega predelava nenevarnih gradbenih odpadkov na napravi v predvideni letni količini 24 000 ton letno in ob največji dnevni zmogljivosti predelave 80 ton na dan. Dne 20. 4. 2015 je tožnik vlogo dopolnil še s podrobnejšo obrazložitvijo glede poslovne odločitve o znižanju nameravane letne in dnevne količine predelanih gradbenih odpadkov na napravi. Pojasnil je, da zaradi slabih gospodarskih razmer in majhnega obsega izvajanja gradbenih del v regiji nastaja zelo malo gradbenih odpadkov. Zato se je odločil, da bo delo organiziral tako, da bodo stroški, povezani z obratovanjem naprave, čim nižji. Predvideva, da bo naprava obratovala vse dni v letu (razen ob nedeljah in ob praznikih) največ do 1 uro na dan, kar pomeni, da bo največja zmogljivosti naprave za predelavo nenevarnih gradbenih odpadkov znašala največ 80 ton na dan in največ 24 000 ton na leto. Ob tem je tožnik še pojasnil, da v primeru, ko se na napravi predelujejo mešani gradbeni odpadki ali beton oziroma bitumenske mešanice, zmogljivost naprave presega od 30 do 40 ton na uro. Ko  deluje samo en sklop naprave in se na njej predelujejo čisti gradbeni odpadki, pa znaša predelovalna zmogljivost naprave največ 80 ton na uro.

5. Kot pojasnjuje Agencija, je po točki E.I.7.3 Priloge 1 Uredbe presoja vplivov na okolje obvezna, kadar gre za naprave za druge postopke odstranjevanja ali predelave odpadkov (razen E.I.1 - E.I.6), ko gre za nenevarne odpadke in zmogljivost naprave znaša nad 30 000 ton na leto ali nad 100 ton na dan. Proizvodno zmogljivost naprave opredeljuje točka 8.4. člena 3 ZVO-1, ki določa, da je proizvodna zmogljivost naprave največja možna količina vhodnih ali izhodnih snovi, ki v 24 urah na dan vstopajo v napravo ali izstopajo iz nje, če je naprava zmožna obratovati na ta način. Po mnenju Agencije je treba pri tem upoštevati maksimalno zmogljivost naprave v 24 urah obratovanja, ki jo ima naprava zapisano v svojih tehničnih lastnostih in ne obratovalno zmogljivost naprave, to je tisto zmogljivost naprave, ki jo opredeli nosilec nameravanega posega. Kot ugotavlja, je tožnik zaradi poslovnih potreb v spremembi zahtevka z dne 7. 4. 2015 sicer res navedel manjšo zmogljivost naprave (80 ton na dan), vendar je treba po mnenju Agencije upoštevati, da znaša zmogljivost naprave (glede na njene tehnične lastnosti) 80 ton na uro, kot je to tožnik tudi navedel v vlogi. Upoštevaje določilo točke 8.4. člena 3 ZVO-1 je torej naprava v 24 urah zmožna predelati 1920 ton nenevarnih odpadkov.

6. Glede na tako ugotovljeno zmogljivost naprave je Agencija v skladu z 51 a. členom ZVO-1 zaključila, da je za nameravani poseg treba izvesti presojo vplivov na okolje ter pridobiti okoljevarstveno soglasje.

7. Tožnik je zoper izpodbijani sklep vložil pritožbo, ki pa jo je Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju ministrstvo) z odločbo št. 35402-25/2015/6 z dne 22. 6. 2016 kot neutemeljeno zavrnilo. V obrazložitvi pojasnjuje, da iz navedb tožnika izhaja, da spreminja vlogo zaradi slabih gospodarskih razmer na trgu, drugačne organizacije poslovanja in praktičnih izkušenj pri delu. Sprememba se torej ne nanaša na tehnične lastnosti naprave oziroma na njeno objektivno zmogljivost. Ker tožnik ni dokazal, da je zmogljivost naprave objektivno zmanjšana, je Agencija po mnenju ministrstva ravnala pravilno, ko je pri odločanju upoštevala podatke iz osnovne vloge tožnika ter na njihovi podlagi zaključila, da je za nameravani poseg treba izvesti presojo vplivov na okolje in pridobiti okoljevarstveno soglasje. Neutemeljen je po mnenju ministrstva tudi pritožbeni ugovor, da določbe Uredbe, ki določajo posege, za katere je potrebno pridobiti okoljevarstveno soglasje in opraviti presojo vplivov na okolje, niso v skladu z ZVO-1 in evropskimi predpisi.

8. V tožbi tožnik navaja, da je v postopku pojasnil, da nameravani poseg ne bo presegal mejne vrednosti, določene v točki E.I.7.3 Priloge 1 Uredbe, ker bo delo organizirano tako, da bodo stroški, povezani z obratovanjem narave, ki se bo uporabila za poseg, čim nižji. Kot pojasnjuje, ocenjuje, da bo naprava delovala vse dni v letu, razen ob nedeljah in praznikih, največ do 1 uro na dan, kar pomeni, da bo največja zmogljivost naprave za predelavo nenevarnih gradbenih odpadkov znašala največ 80 ton na dan oziroma največ 24 000 ton na leto. Zaradi navedenega za nameravani poseg po mnenju tožnika ni treba izdelati presoje vplivov na okolje in tudi ne pridobiti okoljevarstvenega soglasja. Kot navaja, je Agencija ravnala v nasprotju z načelom materialne resnice iz 8. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ker je pri odločanju upoštevala zgolj podatke o maksimalni zmogljivosti naprave in ni upoštevala  količin odpadkov, za katere se načrtuje, da bodo na napravi dejansko predelani.

9. Uredba je, kot navaja tožnik, tudi v neskladju z ZVO-1 ter evropskimi predpisi, saj odločitev o tem, ali je za nameravani poseg treba izvesti presojo vplivov na okolje, veže zgolj na vrednostno določeno zmogljivost naprave in ne upošteva tudi drugih kriterijev, ki so določeni v ZVO-1, kot so npr. velikost, obseg, lokacija in druge značilnosti posega, ki jih je pri odločanju prav tako treba upoštevati. Uredba je zato po mnenju tožnika nezakonita, zakonodajalec pa tudi s sedaj veljavno Uredbo ugotovljenih neskladnosti ni odpravil. Uredbe, ki ni v skladu z zakonom in evropskimi predpisi, upravni organ pri odločanju ne bi smel uporabiti.

10. Z izpodbijano odločitvijo pa je Agencija po mnenju tožnika ravnala tudi v nasprotju z načeli enakosti, sorazmernosti in enakega varstva pravic, saj je odločila v nasprotju s prakso odločanja v enakih oziroma podobnih zadevah. Pri tem se sklicuje na sklepa Agencije št. 35405-505/2015-2 z dne 13. 4. 2016 in št. 35457-18/2016-2 z dne 29. 4. 2016, s katerima je Agencija ugotovila, da za nameravana posega skladno z določbami ZVO-1 ni treba izvesti presoje vplivov na okolje.

11. Tožnik zato sodišču predlaga, da izpodbijani sklep, ki po njegovem mnenju tudi ni ustrezno obrazložen, odpravi.

12. Toženka na tožbo ni odgovorila, sodišču pa je poslala upravne spise.

14. Predmet presoje zakonitosti je v tej zadevi sklep, s katerim je Agencija na zahtevo tožnika na podlagi 51 a. člena ZVO-1 v predhodnem postopku ugotovila, da je za nameravani poseg v okolje treba izvesti presojo vplivov na okolje in pridobiti okoljevarstveno soglasje.

15. Določba 51 a. člena ZVO-1, po kateri mora nosilec nameravanega posega od ministrstva zahtevati, da ugotovi, ali je za nameravani poseg v okolje treba izvesti presojo vlivov na okolje in pridobiti okoljevarstveno soglasje, je bila v ZVO-1 vnesena z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1F) in velja od 23. 11. 2013. Z omenjeno spremembo ZVO-1  je zakonodajalec, upoštevaje opozorila Evropske komisije, postavil podlago za odpravo nepravilnosti pri prenosu Direktive 2011/92/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o presoji nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje (v nadaljevanju Direktiva 2011/92/EU) v slovenski pravni red. Evropska komisija je namreč ugotovila, da slovenska ureditev z enostavnimi absolutnimi pragovi, kot so bili določeni v takrat veljavni Uredbi o vrstah posegov v okolje, za katere je treba izvesti presojo vplivov na okolje (Ur. l. RS, št. 78/06, 72/07, 31/09, 95/11 in 20/13), ne zadošča za prenos Direktive 2011/92/EU, ki zahteva, da se pri odločanju, ali je treba izvesti presojo vlivov na okolje, uporabljajo ustrezna merila iz Priloge III omenjene direktive za vse projekte iz Priloge II direktive (glej  Predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o varstvu okolja - ZVO-1F, str. 4 in 5, Poročevalec Državnega zbora z dne 10. 10. 2013).

16. Direktiva v Prilogi I določa vrste posegov, za katere je presoja vplivov na okolje v vsakem primeru obvezna (člen 4 (1) Direktive 2011/92/EU), v Prilogi II pa so določene tiste vrste posegov, za katere mora država članica s preverjanjem za vsak primer posebej ali s predpisanimi pragovi in merili iz Priloge III v nacionalni zakonodaji šele določiti, ali se bo za poseg izvedla presoja vplivov na okolje ali ne (člen 4 (2) v zvezi s členom 4 (3) Direktive 2011/92/EU).

17. Ureditvi Direktive 2011/92/EU sledi tudi ZVO-1. Določba 51. člena ZVO-1, ki je bila z ZVO-1B spremenjena, tako loči med posegi v okolje, za katere je zaradi njihovih značilnosti (velikosti, lokacije ali drugih značilnosti), ki lahko vplivajo na okolje, presoja vplivov na okolje vedno obvezna (drugi odstavek 51. člena ZVO-1) ter posegi, pri katerih se zaradi njihovih značilnosti ali lokacije lahko pričakujejo pomembni vplivi na okolje (tretji odstavek 51. člena ZVO-1), ti vplivi pa se ugotavljajo v posebnem predhodnem postopku, ki je v ZVO-1 določen v členu 51 a.

18. Posege iz drugega in tretjega odstavka 51. člena ZVO-1 je Vlada RS določila v Uredbi, ki je razveljavila pred tem veljavno Uredbo o vrstah posegov v okolje, za katere je treba izvesti presojo vplivov na okolje (Ur. l. RS, št. 78/06, 72/07, 31/09, 95/11 in 20/13), za katero je tudi Upravno sodišče RS v sodbi opr. št. I U 1075/2013 z dne 26. 9. 2013 ugotovilo, da ni v skladu z ZVO-1 in evropskimi predpisi, zaradi česar je njeno uporabo v skladu z načelom exceptio illegalis pri odločanju zavrnilo.

19. Kot ugotavlja sodišče, pa je bila odločitev, ki je v obravnavani zadevi predmet izpodbijanja, sprejeta na podlagi določb Uredbe, ki je ugotovljeno neskladje odpravila.

20. Uredba namreč v skladu z ZVO-1 (sledeč ciljem Direktive 2011/92/EU) v Prilogi 1 našteva posege v okolje, pri katerih je presoja vplivov na okolje vedno obvezna ter tiste posege, pri katerih je presoja vplivov na okolje obvezna le, če se ob upoštevanju meril iz Priloge 2 (glede na značilnosti posega, lokacije posega ali značilnosti možnih vplivov) v posameznem primeru ugotovi, da obstaja verjetnost, da bo imel poseg pomembne vplive na okolje.

21. Med posege, za katere Uredba vselej kot obvezno predpisuje izvedbo presoje vplivov na okolje (ne glede na lokacijo in ostale značilnosti posega), sodijo po izrecni določbi točke E.I.7.3 Priloge 1 Uredbe tudi naprave za druge postopke odstranjevanja ali predelave odpadkov (razen E.I.1 - E.I.6), ko gre za nenevarne odpadke in zmogljivost naprave znaša nad 30 000 ton na leto ali nad 100 ton na dan.

22. Naprava za predelavo nenevarnih odpadkov, v zvezi s katero je tožnik vložil zahtevo za presojo v predhodnem postopku, predstavlja glede na njeno zmogljivost tudi po presoji sodišča napravo iz točke E.I.7.3 Priloge 1 Uredbe, za katero je treba presojo vplivov na okolje izvesti v vsakem primeru.

23. V tožbi tožnik navaja, da bi morala Agencija pri ugotavljanju zmogljivosti naprave upoštevati predvidene dnevne količine odpadkov, ki jih bo naprava predelala glede na predvideno organizacijo dela pri tožniku. Takšno sklepanje pa po ugotovitvi sodišča v pravnih predpisih nima opore. Pri ugotavljanju zmogljivosti naprave v smislu določbe E.I.7.3 Priloge 1 Uredbe je namreč treba upoštevati t.i. proizvodno zmogljivosti naprave, kot je ta opredeljena v točki 8.4. člena 2 ZVO-1, po kateri se upošteva največja možna količina vhodnih ali izhodnih snovi, ki v 24 urah na dan vstopajo v napravo ali izstopajo iz nje, če je ta zmožna obratovati na ta način. Kot je v zvezi s tem pojasnilo Upravno sodišče RS v zadevi opr. št. II U 319/2016 z dne 12. 10. 2016, je določitev proizvodne zmogljivosti pomembna prav zaradi vplivov, ki jih (lahko) ima naprava na okolje, zaradi česar je pri opredelitvi te zmogljivosti treba izhajati iz maksimalne možne proizvodne obremenitve naprave.

24. Agencija je zato v obravnavanem primeru ravnala pravilno, ko je pri izračunu dnevne zmogljivosti naprave izhajala iz maksimalne možne (proizvodne) zmogljivosti naprave in ne iz njene dejanske oziroma predvidene obremenitve, ki pri odločanju v postopku po 51 a. členu ZVO-1 ni pomembna.

25. Tožnik je v svojih vlogah večkrat navedel, da znaša zmogljivost naprave 80 ton na uro. Ker je naprava tožnika očitno zmožna predelati več kot 100 ton nenevarnih odpadkov na dan, je tudi po presoji sodišča pravilen zaključek Agencije, da je za napravo tako velike zmogljivosti  (in s tem obremenitve okolja) obvezno opraviti presojo vplivov na okolje in pridobiti okoljevarstveno soglasje - ne glede na njeno lokacijo in druge značilnosti nameravanega posega, navedene v Prilogi 2 Uredbe, ki se v primeru posegov iz drugega odstavka 51. člena ZVO-1 ne ugotavljajo.

26. Tožnik v postopku tudi ne more uspeti s sklicevanjem na odločitvi Agencije v dveh drugih zadevah, ki se nanašata na drugačno dejansko stanje - na spremembo v obratovanju naprav, za kateri je že bilo izdano okoljevarstveno dovoljenje oziroma okoljevarstveno soglasje. Očitek, da je Agencija pri odločanju kršila načelo enakosti, načelo sorazmernosti in načelo enakega varstva pravic, je po presoji sodišče neutemeljen.

27. Ker je torej izpodbijani sklep pravilen in na zakonu utemeljen, izpodbijana odločitev pa je tudi ustrezno obrazložena, je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.