UPRS Sodba I U 1538/2016-24
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-10-12

Andrej Kmecl (preds.), Lara Bartenjev (poroč.), Irena Grm

gradbeno dovoljenje - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - dostop do javne ceste - pravica dostopa do nepremičnine - spor o lastništvu - javna pot - minimalna komunalna oskrba

Za razliko od primerov v upravnosodni praksi, ko so stranke, ki so zatrjevale drugačno lastninsko stanje, kot izhaja iz zemljiške knjige, zgolj zatrjevale lastninsko pravico in upravnemu organu niso predložile nobenega dokaza, s katerim bi domnevo lastništva izpodbile, so v obravnavnem primeru tožniki v postopku dokazali, da je v zvezi z lastništvom nepremičnine parc. št. 162/38 v teku sodni postopek, ki se je pričel že pred sklenitvijo služnostne pogodbe s prizadeto stranko, in v zvezi s tem priložile več dokazov. Spor v zvezi z lastništvom pa so zaznamovali tudi v zemljiški knjigi z učinkom od 9. 4. 2013. Toženka je s tem, ko se je postavila na stališče, da je navedena nepremičnina v lasti Mestne občine Kranj, sama rešila predhodno vprašanje, ne da bi se opredelila do navedenih dokazov in navedb, kljub temu, da bi lahko bili odločilni, tudi če bi se izkazalo, da javna pot v oziroma sklenjena služnostna pogodba z občino tožnikom omogoča dostop do javne ceste, s čemer bi izkazali pogoj zagotovljene minimalne komunalne oskrbe objekta.

I. Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Kranj št. 351-174/2015-80 z dne 13. 7. 2016 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Prvostopenjski upravni organ je z izpodbijano odločbo A.A. (prizadeti stranki v tem upravnem sporu) dovolil novogradnjo stanovanjske stavbe - dvojčka, na zemljišču parc. št. 162/44 k.o. ..., po tam navedenih lokacijskih podatkih in projektu za pridobitev gradbenega dovoljenja ter pod tam navedenimi pogoji. Glede komunalne ureditve med drugim določa, da bosta dostop in dovoz do objekta zagotovljena neposredno z javne poti (št. JP 686513 - Cesta 1. maja), parc. št. 162/38 k.o. ..., pri čemer se novi, individualni priključek na javno pot uredi na SV strani obravnavanega zemljišča parc. št. 162/44 k.o. ... (II/3 točka izreka). Po izvedenem postopku ugotavlja, da so za predvideno gradnjo izpolnjeni vsi pogoji, navedeni v 66. členu Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1).

2. Glede spornega zemljišča parc. št. 162/38 k.o. ..., glede katerega poteka postopek določitve pripadajočega zemljišča osmim večstanovanjskim stavbam in v zvezi s katerim je vpisana zaznamba spora z dnevom začetka učinkovanja od 9. 4. 2013, prvostopenjski organ navaja, da iz predloženega projekta izhaja, da bosta dostop in dovoz do objekta zagotovljena neposredno iz javne poti, parc. št. 162/38 k.o. ..., ki je po podatkih iz zemljiške knjige v lasti Mestne občine Kranj. Prizadeta stranka je z lastnico sklenila služnostno pravico hoje in vožnje z vsemi prevoznimi sredstvi po omenjeni javni poti, ki je vpisana v zemljiško knjigo. Sestavni del projekta pa sta tudi pisni soglasji navedene občine, in sicer soglasje k projektu in soglasje za gradnjo cestnega priključka, obe z dne 11. 3. 2015. Glede vpisane zaznambe spora prvostopenjski organ ugotavlja, da sama zaznamba spora in postopek pred okrajnim sodiščem, ki še ni zaključen, ne vpliva na stanje postopka za izdajo gradbenega dovoljenja in druga izkazana dejstva, kot so, da bo dostop do objekta potekal po zemljišču, ki predstavlja kategorizirano javno pot, po kateri ima prizadeta stranka pravico dostopa in s tem izkazano pravico graditi, skladno s 56. členom ZGO-1.

3. Drugostopenjski organ je zavrnil pritožbo tožnikov zoper izpodbijano odločbo ter odločil, da so tožniki dolžni prizadeti stranki povrniti stroške odgovorov na pritožbo v višini 285,56 EUR v roku 15 dni od dokončnosti te odločbe, po poteku tega roka z zakonskimi zamudnimi obrestmi, od dneva zamude do plačila, vse pod izvršbo. Pritrjuje stališču prvostopenjskega organa, da zaznamba spora v zemljiški knjigi ne more preprečiti izdaje gradbenega dovoljenja v obravnavanem primeru. Pojasnjuje, da bi tožniki z ugovorom glede nepravilno ugotovljenega lastništva uspeli le, če bi v postopku predložili pravnomočno sodno ali upravno odločbo, iz katere bi izhajalo, da so lastniki zemljišča, ki je predvideno za dostop in dovoz. V obravnavani zadevi pa je kot lastnica spornega zemljišča navedena Mestna občina Kranj, s katero ima prizadeta stranka sklenjeno služnostno pogodbo hoje in vožnje z vsemi prevoznimi sredstvi, s čimer je izkazala pravico graditi v skladu s 1. in 4. alinejo 56. člena ZGO-1. Toženka je torej obstoj pravice graditi prizadete stranke ugotovila na način in v obsegu, kot ga določa 56. člen ZGO, zato je ugovor, da bi bilo treba postopek izdaje gradbenega dovoljenja prekiniti do zaključka postopka pridobitve pripadajočega zemljišča, ki se vodi pod opr. N 40/2013, neutemeljen. V zvezi z zagotovljeno minimalno komunalno oskrbo objekta in sicer dostopom do javne ceste se sklicuje na soglasji občine z dne 11. 3. 2015 ter 11. 3. 2015. Pravica graditi je v danem primeru izkazana že na ta način, da je zemljišče s parc. 162/38 k.o. ..., javno dobro in je v splošni rabi, kar dokazuje zaznamba javnega dobra v zemljiški knjigi.

4. Tožniki se s takšno odločitvijo ne strinjajo in v tožbi ter nadaljnjih pripravljalnih vlogah med drugim navajajo, da tek postopka za določitev pripadajočega zemljišča k stavbi po Zakonu o vzpostavitvi etažne lastnine na predlog pridobitelja posameznega dela stavbe in o določanju pripadajočega zemljišča k stavbi (v nadaljevanju ZVEtL) predstavlja več kot zgolj še enega izmed postopkov pred sodiščem, zato bi moral biti tudi presojan drugače, kot običajne zaznambe spora glede pridobitve lastninske pravice. ZVEtL je namenjen dokončni ureditvi ter uskladitvi dejanskih stanj, ki v ZK niso vpisana zaradi neobstoja statusa etažne lastnine in pripadajočega zemljišča k stavbi pred sprejetjem Stvarnopravnega zakonika (v nadaljevanju SPZ), veljavnega od 1. 1. 2003. Poudarjajo, da so pričakovane pravice tožnikov izkazane in da v obravnavnem primeru predlagani način dostopa prizadete stranke močno posega v in bistveno krši njihovo lastninsko pravico na nepremičnini 162/38 k.o. ..., ki dejansko že obstaja, vendar še ni vpisana v ZK.

5. Poleg tega za tak dostop ni nikakršne potrebe, saj je gradbena parcela že povezana z javno potjo, kar natančneje pojasnijo. Poudarjajo, da sta dva različna izvedenca v postopku določitve pripadajočega zemljšča ugotovila, da celotna nepremičnina parc. št. 162/38 k.o. ... pripada k večstanovanjskim stavbam, v katerih živijo. Po zaključku postopka po ZVEtL bo predmetna služnost izbrisana, gradbeno zemljišče prizadete stranke pa bo ostalo brez projektno določene navezave na javno pot. Tožniki so v zvezi s postopkom določitve pripadajočega zemljišča k stavbam že pred tremi leti, ko predmetno zemljišče še ni imelo statusa javnega dobra, vložili konkreten predlog za določitev pripadajočega zemljišča k stavbam, ki na podlagi 7. člena ZVEtL izpolnjuje vse pogoje za pridobitev lastninske pravice. Sklicujejo se na primere iz sodne prakse, po katerem ima pričakovana lastninska pravica tretjega prednost in izključuje absolutnost učinkov zemljiškoknjižnega vpisa in zaupanja v zemljiško knjigo, kar bi bilo smiselno treba upoštevati tudi v postopku za pridobitev gradbenega dovoljenja. Tožniki so torej izkazali, da razpolagajo z veljavnim in konkretnim zahtevkom za pridobitev lastninske pravice na nepremičnini s parc. št. 162/38 k.o. ..., kar pomeni, da bi upravna organa morala ugotoviti, da je na njej, kljub odsotnosti zemljiškoknjižnega vpisa, že prešlo lastninskopravno upravičenje na tožnike.

6. S tem, ko sta ravnala nasprotno, sta dala absolutno prednost pravici prizadete stranke do izbire dostopa do nepremičnine, ne da bi pri tem kakršenkoli pomen pripisala pričakovani pravici tožnikov, s čimer sta kršila pravico do zasebne lastnine tožnikov in sprejela popolnoma nesprejemljivo stališče, da pridobitelj lastninske pravice na nepremičnini, ki v zemljiški knjigi še ni vpisan kot njen lastnik, nasproti investitorju ne more uživati možnosti omejevanja razpolaganja nasproti tretjim osebam in svojega uživanja posesti brez nedovoljenega motenja. Poleg tega opozarjajo, da toženka ni upoštevala, da ima predmetno zemljišče status javnega dobra. Test sorazmernosti zavezuje tudi upravni organ, ki mora preveriti, ali izkazana rešitev iz vloge za izdajo gradbenega dovoljenja v najmanjši možni meri vpliva na pravico ostalih strank v postopku. Poudarjajo, da bi toženka morala presojati tudi obe izvedenski mnenji, iz katerih jasno izhaja, kdo je dejanski lastnik nepremičnine parc. št. 162/38 k.o. ... Na koncu še navedejo, da odločba drugostopenjskega organa ni podpisana s strani osebe, ki jo je izdala. Takšno odločbo je po stališču sodne teorije treba šteti za neobstoječo.

7. Predlagajo, da sodišče izpodbijano odločbo prvostopenjskega organa odpravi in mu zadevo vrne v ponovno odločanje oz. podrejeno, da odločbo drugostopenjskega organa odpravi in mu zadevo vrne v ponovno odločanje, v obeh primerih pa predlagajo tudi povrnitev stroškov postopka, in sicer v roku 15 dni po izteku paricijskega roka, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Nadaljnjim pripravljalnim vlogam pa tožniki med drugim priložijo sklep Okrajnega sodišča v Kranju št. N 40/2013 z dne 6. 7. 2017, na katerem je klavzula o pravnomočnosti, iz njega pa med drugim izhaja ugotovitev, da je zemljišče parcela št. 162/38 k.o. ... od 25. 7. 1997 v solasti vsakokratnih etažnih lastnikov posameznih delov v stavbah.

8. Tožena stranka na tožbo ni odgovorila, prizadeta stranka pa v odgovoru na tožbo in nadaljnjih pripravljalnih vlogah med drugim navaja, da je tožba v celoti neutemeljena, izpodbijana odločba pa pravilna in zakonita. Zanika, da bi obstajala kakršna koli druga pot, ki bi jo lahko uporabljala in imela pravico uporabljati. Pri tem se sklicuje na podatke iz zemljiške knjige, iz katerih izhaja, da na nepremičninah, po katerih naj bi imela dostop, ne obstaja nobena služnost ali nujna pot. Nasprotuje trditvi tožnikov, da so postali lastniki nepremičnine parc.št. 162/38 in poudarja, da v zadevi ni bila izdana prvostopenjska sodba. Nasprotuje tudi stališču, da je treba postopke po ZVEtL presojati po drugačnem statusu, kot običajne zaznambe glede pridobitve lastninske pravice. Poudarja, da če bo v postopku ugotovljena lastninska pravica tožnikov na nepremičnini parc. št. 162/38 k.o. ..., bo zaradi zaznambe spora iz zemljiške knjige izbrisana služnostna pot in bo prizadeta stranka do dostopa upravičena na podlagi instituta nujne poti. Ne strinja se tudi z določeno vrednostjo spora, ki so jo v tožbi označili tožniki. Predlaga zavrnitev tožbe.

10. Sodišče uvodoma navaja, da je v 6.1. točki prvega odstavka 2. člena ZGO-1 opredeljeno, kaj pomeni dokazilo o pravici graditi, in sicer je to dokazilo o lastninski ali drugi stvarni pravici ali o kateri drugi pravici, na podlagi katere lahko investitor na določenem zemljišču izvaja gradnjo. Iz tega izhaja, da je zakonodajalec pod pojmom pravica graditi imel v mislih pravico na določenem zemljišču izvajati gradnjo. Kaj pomeni gradnja izhaja iz 7. točke iste določbe, in sicer je to izvedba gradbenih in drugih del in obsega gradnjo novega objekta, rekonstrukcijo objekta in odstranitev objekta. S katerimi dokazili investitor v postopku izdaje gradbenega dovoljenja dokazuje pravico graditi, izhaja iz 56. člena ZGO-1. Navedeno pomeni, da investitor izkazuje pravico graditi le na zemljišču nameravane gradnje, in sicer z dokazili iz 56. člena ZGO-1.

11. Iz izpodbijanega gradbenega dovoljenja pa ne izhaja, da je njegov predmet gradnja na zemljišču parc. št. 162/38 k.o. ..., katerega lastništvo je sporno, ampak da bosta iz njega neposredno zagotovljena dostop in dovoz do predvidenega objekta. Navedeno zemljišče je namreč po navedbah toženke javna pot (JP 686513 - Cesta 1. maja-krožna), ki je po podatkih zemljiške knjige v lasti Mestne občine Kranj, ki je s prizadeto stranko sklenila služnostno pogodbo, s katero ji je dovolila služnost hoje in vožnje po njej. S tem je po stališču toženke prizadeta stranka izkazala pravico graditi skladno s 56. členom ZGO-1 (prvo in četrto alinejo).

12. Ker, kot rečeno, predmet izpodbijanega gradbenega dovoljenja ni gradnja po spornem zemljišču, so sporne ugotovitve toženke o tem, ali je prizadeta stranka na njem izkazala pravico graditi, brezpredmetne.

13. Glede na ugotovitve toženke v izpodbijani odločbi, da bosta iz navedenega zemljišča, ki naj bi predstavljalo javno pot (JP 686513) in katerega lastništvo je sporno, neposredno zagotovljena dovoz in dostope do objekta, pa sodišče ugotavlja, da je v obravnavani zadevi v bistvu sporno izpolnjevanje pogoja iz 7. točke prvega odstavka 66. člena ZGO-1, in sicer, ali iz projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja izhaja, da bo zagotovljen dostop do javne ceste in ne izkazana pravica graditi.

14. Izpodbijana odločba temelji na ugotovitvi toženke, da objekt prizadete stranke izpolnjuje pogoj dostopa do javne ceste, saj se zemljišče predmetne gradnje neposredno priključi na občinsko javno pot JP 686513 na parc. 162/38 k.o. ..., ki je javno dobro, ne vsebuje pa razlogov glede dostopa do javne ceste, zato je v bistvenem delu ni mogoče preizkusiti. Naslovno sodišče je že v sodbi I U 746/2016 z dne 15. 12. 2016 pojasnilo, da pojma javna pot ni mogoče enačiti s pojmom javna cesta. V času začetka veljavnosti ZGO-1B veljavni Zakon o javnih cestah (ZJC) je v drugem odstavku 14. člena določal, da je javna cesta tista prometna površina, ki jo je pristojni organ v skladu z merili za kategorizacijo javnih cest razglasil za javno cesto določene kategorije in jo lahko vsak prosto uporablja na način in ob pogojih, določenimi z zakonom in drugimi predpisi, v 14. odstavku istega člena pa je določal, da je javna pot občinska cesta, ki ne izpolnjuje v predpisu iz prve alineje tretjega odstavka 6. člena tega zakona določenih minimalnih elementov za lokalno cesto ali pa je namenjena samo določenim vrstam udeležencev v prometu (krajevne in vaške ceste ali poti, poti za pešce, kolesarje, jezdece, gonjače in podobne). Podobno določa tudi sedaj veljavni Zakon o cestah (ZCes-1), in sicer v prvem odstavka 2. člena določa, da je javna cesta cesta, ki jo država ali občina, v skladu z merili za kategorizacijo javnih cest, razglasi za javno cesto določene kategorije in jo lahko vsak prosto uporablja na način in pod pogoji, določenimi z zakonom in drugimi predpisi (24. točka), javna pot pa je občinska javna cesta, ki ne izpolnjuje meril za kategorizacijo kot lokalna cesta in je namenjena navezovanju prometa na javne ceste enake ali višje kategorije (25. točka).Navedeno stališče ne pomeni, da javna pot ne služi dostopu do javne ceste, bistvo pa je, da investitor za izkazovanje komunalne opremljenosti zemljišča nameravane gradnje izkaže pravico, da do javne ceste lahko pride, bodisi po javni poti, bodisi po poti v lasti fizičnih oseb, na primer s predložitvijo pogodb o ustanovitvi služnosti. Navedeno v obravnavnem primeru ni bilo ugotovljeno. Že to je razlog za odpravo izpodbijane odločbe.

15. Glede spornega lastništva nepremičnine parc. št. 162/38 k.o. ... pa sodišče zgolj pripominja, da 56. člen ZGO-1 omejuje dokazna sredstva le za izkazovanje pravice graditi, ki v obravnavnem primeru, kot rečeno, ni sporna.

16. Za izkazovanje drugih pravno pomembnih dejstev, kamor spada tudi način, na katerega je zagotovljena komunalna oskrba objekta, pa ZGO-1 dokaznih sredstev ne omejuje, kar pomeni, da zanje veljajo splošna pravila o dokazovanju.

17. Pravilna je sicer navedba toženke, da zaznamba spora v zemljiški knjigi ne pomeni izgube lastninske pravice ali pravice razpolaganja, temveč le opozorilo za tiste, ki bi na sporni nepremičnini pridobili knjižene pravice po trenutku, ko je bil predlog z zaznambo vložen, da bodo v primeru uspeha vlagatelja zaznambe spora v tem sporu pravne posledice sodne odločbe, izdane v tem sporu, učinkovale tudi zoper njih. Vendar pa navedeno v zadevi ni bistveno, saj tožniki ne zatrjujejo, da so z zaznambo spora na predmetni nepremičnini pridobili lastninsko pravico, ampak zatrjujejo, da so jo dobili že davno prej, in sicer po samem zakonu.

18. Res je, da se po prvem odstavku 11. člena SPZ domneva, da je lastnica oziroma lastnik nepremičnine tisti, ki je vpisan v zemljiško knjigo. Vendar pa že dejstvo, da gre za pravno domnevo, kaže na to, da jo je mogoče v vsakem trenutku izpodbiti, čemur pritrjuje tudi obsežna sodna praksa.

19. Tožniki so domnevo o pravilnosti vpisa v zemljiško knjigo izpodbijali z navedbo, da predstavlja parc. št. 162/38 funkcionalno zemljišče k stavbi, ki je v njihovi solasti, torej da je tudi navedeno zemljišče v njihovi solasti, saj so ga pridobili na podlagi zakona.

20. Za razliko od primerov v upravnosodni praksi, ko so stranke, ki so zatrjevale drugačno lastninsko stanje, kot izhaja iz zemljiške knjige, zgolj zatrjevale lastninsko pravico in upravnemu organu niso predložile nobenega dokaza, s katerim bi domnevo lastništva izpodbile, pa so v obravnavnem primeru tožniki v postopku dokazali, da je v zvezi z lastništvom nepremičnine parc. št. 162/38 v teku sodni postopek, ki se je pričel že pred sklenitvijo služnostne pogodbe s prizadeto stranko, in v zvezi s tem priložile več dokazov. Spor v zvezi z lastništvom pa so zaznamovali tudi v zemljiški knjigi z učinkom od 9. 4. 2013. Toženka je s tem, ko se je postavila na stališče, da je navedena nepremičnina v lasti Mestne občine Kranj, sama rešila predhodno vprašanje, ne da bi se opredelila do navedenih dokazov in navedb, kljub temu, da bi lahko bili odločilni, tudi če bi se izkazalo, da javna pot v oziroma sklenjena služnostna pogodba z občino tožnikom omogoča dostop do javne ceste, s čemer bi izkazali pogoj zagotovljene minimalne komunalne oskrbe objekta.

21. Sodišče je zato tožbi ugodilo brez presoje ostalih tožbenih navedb in izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) in zadevo vrnilo v ponoven postopek. V ponovnem postopku mora toženka ugotoviti, ali ima novogradnja prizadete stranke dostop do javne ceste predviden preko zemljišč predlagateljev obnove. Če bo ugotovila, da ima, mora prizadeto stranko pozvati, naj priloži ustrezno listino, s katero dokazuje legalnost dostopa do javne ceste preko navedenih zemljišč. Če prizadeta stranka listine ne bo predložila, bo to razlog za zavrnitev zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja, saj prizadeta stranka pogoja dostopa do javne ceste ne izpolnjuje.

22. Ker je sodišče ugodilo tožbi in odpravilo izpodbijani upravni akt, so tožniki v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičeni do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnike pa je v postopku zastopala odvetniška družba, se jim priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povišani za 22% DDV, torej za 62,70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika; OZ).

Zakon o graditvi objektov - ZGO-1  - člen 66, 66/1, 66/1-7

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.