UPRS Sodba I U 459/2016-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-05-18

Lara Bartenjev (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), Irena Grm

inšpekcijski postopek - ukrep inšpektorja za okolje - odpadki - ravnanje z odpadki - vpis v evidenco zbiralcev odpadkov

Pravni status odpadkov ne velja izključno za proizvode in sestavne dele, primerne za ponovno uporabo brez predhodne obdelave. Toženka je zato ravnala pravilno, ko je rabljene železniške pragove, ki niso več primerni za vgradnjo v železniške proge, obravnavala kot odpadke.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo tožnici z dnem vročitve te odločbe prepovedal prodajo odpadnih železniških pragov, ki nastajajo pri gradbenih delih zaradi vzdrževanja in obnove železniških prog, osebam, ki niso vpisane v evidenco trgovcev z odpadki, ki jo vodi ministrstvo v okviru evidence oseb, ki imajo potrdilo za opravljanje dejavnosti varstva okolja (prva točka izreka). Poleg tega je toženki naložil, da mora kot povzročitelj gradbenih odpadkov zagotoviti za vse odstranjene železniške pragove, ki nastajajo pri gradbenih delih zaradi vzdrževanja in obnove železniških prog in se ponovno ne uporabijo za enak namen, za katerega so bili prvotno izdelani, njihovo obdelavo, tako da jih odda zbiralcu ali izvajalcu predelave gradbenih odpadkov v roku 12 mesecev od njihovega nastanka (druga točka izreka). Poleg tega je odločil, da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve in da v postopku niso nastali stroški.

2. Iz obrazložitve izhaja, da tožnici pri opravljanju obvezne gospodarske javne službe vzdrževanja javne železniške infrastrukture pri gradbenih delih nastajajo odpadni železniški pragovi, s katerimi pa tožnica ne ravna vedno kot z odpadki, temveč jih daje na trg kot gradbeni les in na ta način prodaja osebam, ki niso vpisane v evidenco trgovcev z odpadki. Toženka meni, da ti pragovi, kolikor jih tožnica ponovno ne uporabi za enak namen, za katerega so bili prvotno izdelani, ustrezajo opredelitvi gradbenih odpadkov o Uredbi o ravnanju z odpadki, ki nastanejo pri gradbenih delih (Uredba o gradbenih odpadkih). Za take odpadke je investitor po tej uredbi dolžan zagotoviti oddajo zbiralcu gradbenih odpadkov ali izvajalcu obdelave teh odpadkov, razen v posebej določenih primerih, ko lahko sam pripravi gradbene odpadke za ponovno uporabo. V zvezi z izrekom ukrepa se prvostopenjski organ sklicuje na prvi odstavek 157. člena ZVO-1, ki smiselno določa, da ima inšpektor pravico in dolžnost odrediti, da se nepravilnosti, ki jih ugotovi, odpravijo v roku, ki ga določi, če pri opravljanju nalog inšpekcijskega nadzora ugotovi, da je kršen zakon ali drug predpis (...).

3. Drugostopenjski organ je izpodbijano odločbo spremenil v prvi in drugi točki izreka, in sicer tako, da je tožnici prepovedal prodajo navedenih odpadnih železniških pragov, ki se ponovno ne uporabijo za enak namen, za katerega so bili prvotno izdelani, in da mora tožnica v roku 3 mesecev od vročitve te odločbe kot povzročitelj gradbenih odpadkov zagotoviti za vse odstranjene železniške pragove, ki ji nastajajo pri gradbenih delih zaradi vzdrževanja in obnove železniških prog in se ponovno ne uporabijo za enak namen, za katerega so bili prvotno izdelani, obdelavo v skladu z določbami Uredbe o odpadkih in Uredbe o gradbenih odpadkih. V ostalem je drugostopenjski organ tožničino pritožbo zavrnil.

4. Iz obrazložitve izhaja, da se drugostopenjski organ strinja z ugotovitvijo prvostopenjskega, da odstranjeni železniški pragovi, ki se ne uporabijo več za isti namen, postanejo odpadek v skladu z Uredbo o odpadkih, in sicer gradbeni odpadek, zato je prvostopenjski organ pravilno uporabil določbe Uredbe o gradbenih odpadkih o tem, kako je treba ravnati z gradbenimi odpadki. Po teh določbah je treba gradbene odpadke oddati zbiralcu gradbenih odpadkov ali izvajalcu obdelave teh odpadkov, pod določenimi pogoji je možna obdelava pri povzročitelju odpadkov, v nobenem primeru pa ni dovoljena njihova prodaja, zato je prepoved, ki jo je prvostopenjski organ v tem pogledu izrekel tožnici, preozka. Poleg tega je prvostopenjski organ odredil "težko določljiv" rok za izvršitev ukrepa iz druge točke izreka, zato je drugostopenjski organ tudi v tem pogledu spremenil izrek prvostopenjske odločbe. Poleg tega organ navaja še, da je tožničina navedba, da so železniški pragovi stranski proizvod, neutemeljena. Pragovi namreč niso produkt tožničine proizvodnje, temveč sestavni deli železniških prog, njihova zamenjava pa je gradbeni poseg. Dotrajani pragovi so neuporabni za nadaljnjo uporabo, zato jih mora tožnica zavreči, kar pomeni, da postanejo odpadek.

5. Tožnica se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo v kateri predlaga, naj sodišče odločbi prvostopenjskega in drugostopenjskega organa odpravi ter zadevo vrne prvostopenjskemu oziroma drugostopenjskemu organu v ponovno odločanje, poleg tega pa naj toženki naloži povračilo stroškov postopka skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

6. Navaja, da je glede na izrek izpodbijane odločbe razumeti, da so bili predmet odločanja "starorabni" železniški pragovi, o katerih je toženka odločala kot o lesenem odpadku, ki ga Uredba o odpadkih uvršča med odpadke po klasifikacijskem seznamu, kamor spadajo steklo, plastika in les, ki vsebujejo nevarne snovi ali so z njimi onesnaženi. Gre za pragove, ki zaradi zmanjšane nosilnosti niso primerni za ponovno vgradnjo v stranske železniške proge, mogoče pa jih je uporabiti kot pomožni gradbeni element za lastne potrebe ali prodajo na trgu. V tem pogledu je odločitev drugostopenjskega organa neobrazložena, saj ne navede, na podlagi česa so ti železniški pragovi že sami po sebi lesni odpadek. Poleg tega bi morala toženka v zadevi izvesti ustno obravnavo in v ugotovitveni postopek pritegniti izvedenca, ki bi podal mnenje o tem, ali gre v obravnavanem primeru za odpadke. Sedmi člen Uredbe namreč omogoča, da se nekatere snovi ali predmete obravnava kot stranske proizvode in se jih tako loči od odpadkov. Tožnica "starorabne" pragove razdeli na tri skupine in sicer na tiste, ki so namenjeni za ponovno vgradnjo v stranske proge in industrijske tire, tiste, ki jih je mogoče uporabiti kot pomožni gradbeni element in tiste, ki so zaradi starosti in stanja neprimerni za uporabo, zato tožnica z njimi ravna kot z odpadki.

7. Da tožnica te pragove lahko uporablja kot pomožne gradbene elemente, izhaja tudi iz presoje možnosti okoljskih vplivov, ki jo je leta 2008 izdelal Inštitut za celulozo in papir. To pomeni, da je inšpektor napačno ugotovil dejansko stanje ter posledično napačno uporabil tudi materialni predpis. Že prvostopenjski organ ne navaja, kako je prišel do ugotovitev, na katerih temelji izpodbijana odločba, ne katere dokaze oziroma dokazne postopke je izvedel, drugostopenjski organ pa je nato rok za izpolnitev odločbe skrajšal na le 3 mesece, kar nasprotuje splošno uveljavljenemu načelu sorazmernosti.

8. V nadaljnji pripravljalni vlogi tožnica opozarja še na opredelitev odpadka v 5. točki prvega odstavka 3. člena Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1) in Direktivi 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta, iz katerih izhaja, da je snov ali predmet mogoče obravnavati kot odpadek šele, ko so izpolnjeni pogoji, ki so vezani na subjekt, torej na povzročitelja ali imetnika odpadkov, ki to snov ali predmet zavrže, namerava ali mora zavreči, ker to terjajo prisilni predpisi. Tožnica predmetnih pragov ne zavrže, niti ne obstaja prisilni predpis, ki bi to od nje zahteval. Toženka se v postopku ni opredelila do tega, kdaj sploh gre za odpadek, kar bi morala storiti za vsako od treh različnih kategorij rabljenih železniških pragov. Toženka se v zvezi s tem sklicuje zgolj na to, da izgrajeni železniški pragovi niso več uporabni za svoj namen, kar pa je v neskladju z Uredbo o odpadkih, ki v drugem odstavku 4. člena določa, da je snov ali predmet, uvrščen na seznam odpadkov, odpadek le, če ustreza opredelitvi odpadkov iz zakona, ki ureja varstvo okolja. Tožnica poudarja, da gre vsaj prva kategorija rabljenih železniških pragov, ki so primerni za vgradnjo v stranske proge in industrijske tire, ne pomeni odpadkov, saj se lahko pragovi še naprej uporabijo za svoj namen, v skladu z definicijo odpadka v ZVO-1 pa bi moral obstajati prisilni predpis, ki bi tožnici nalagal, da mora izgrajene železniške pragove zavreči. Pri tistih pragovih, ki jih je mogoče vgraditi v stranske proge, velja nasprotno, saj šesti odstavek 46. člena Pravilnika o zgrajenem ustroju železniških prog določa, da se obnovljeni, rabljeni leseni pragovi lahko vgrajujejo v regionalne proge in v postajne tire vseh prog, z izjemo glavnih prevoznih tirov glavnih prog. V obravnavanem primeru torej obstoji prisilni predpis, ki omogoča ponovno rabo železniških pragov.

9. Toženka je sodišču dostavila upravne spise, ki se nanašajo na obravnavano zadevo, na tožbo pa po vsebini ni odgovorila.

11. Med strankama je v obravnavani zadevi sporno, ali je rabljene železniške pragove, ki niso več primerni za vgradnjo v železniške proge, hkrati pa še niso povsem neuporabni, tako da jih je mogoče prodati kot "pomožne gradbene elemente" oziroma "gradbeni les", po veljavni pravni ureditvi treba obravnavati kot odpadke (kar pomeni uporabo materialnega prava) in ali je toženka svoje ugotovitve v tem pogledu oprla na ustrezen dokazni postopek ter jih v izpodbijanih odločbah ustrezno obrazložila (kar pomeni upoštevanje določb upravnega postopka). Poleg tega tožnica uveljavlja tudi zmotno ugotovitev dejanskega stanja, vendar pa teh navedb ne obrazloži oziroma utemelji na način, ki bi omogočal njihovo vsebinsko obravnavo, kot bo obrazloženo v nadaljevanju.

12. Glede na nekatere tožbene navedbe sodišče uvodoma opozarja, da se izpodbijani odločbi, kot izhaja iz njunih izrekov, izrecno nanašata le na pragove, ki jih tožnica prodaja kot "gradbeni les", in ne na pragove, ki jih ponovno vgradi v železniške proge ali pa jih obravnava kot odpadke.

13. Ravnanje z odpadki je na zakonski ravni urejeno v Zakonu o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1), ki v 3. členu, v okviru opredelitve pojmov, opredeljuje odpadke kot snov ali predmet, ki ga imetnik zavrže, namerava zavreči ali mora zavreči. Kot pravilno opozarja tožnica, taka zakonska opredelitev pomeni, da nobena snov ali predmet ni odpadek sam po sebi, temveč to postane šele skozi dejanje, namen ali pravno obveznost imetnika.

14. Povsem enaka je tudi opredelitev odpadkov v Uredbi o odpadkih. Ta uredba se uporablja za vse odpadke, razen če je bilo s posebnim predpisom za posamezno vrsto odpadkov določeno drugače (prvi odstavek 2. člena). Tak predpis je tudi Uredba o gradbenih odpadkih, ki določa obvezno ravnanje z odpadki, ki nastajajo pri gradbenih delih zaradi gradnje, rekonstrukcije, adaptacije, obnove ali odstranitve objekta (prvi odstavek 1. člena). Za ravnanje z odpadki, ki ni posebej urejeno z Uredbo o gradbenih odpadkih, se torej uporablja Uredba o odpadkih (tako tudi drugi odstavek 1. člena Uredbe o gradbenih odpadkih).

15. Po prvem odstavku tretjega člena o Uredbe gradbenih odpadkih se ta uredba uporablja za gradbene odpadke, ki se uvrščajo v skupino odpadkov s številko 17 klasifikacijskega seznama odpadkov iz predpisa, ki ureja ravnanje z odpadki, torej iz prvega odstavka 4. člena Uredbe o odpadkih. To pomeni, da je treba Uredbo o gradbenih odpadkih uporabiti za ravnanje z odpadki, ki kumulativno izpolnjujejo pogoja, da so nastali pri gradbenih delih in da spadajo v skupino 17 klasifikacijskega seznama odpadkov. Po tem seznamu v skupino 17 spadajo gradbeni odpadki in odpadki iz rušenja objektov, med drugim tudi les (17 02 01) oziroma les, ki vsebuje nevarne snovi ali je z njimi onesnažen (17 02 04).

16. Po tretjem odstavku 1. člena Zakona o graditvi objektov (ZGO-1) pojem graditve po tem zakonu obsega tudi vzdrževanje objekta. Objekt je s tlemi povezana stavba ali gradbeni inženirski objekt, narejen iz gradbenih proizvodov in naravnih materialov, skupaj z vgrajenimi inštalacijami in tehnološkimi napravami (prva točka prvega odstavka 3. člena ZGO-1), gradbeni inženirski objekt pa je objekt, namenjen zadovoljevanju tistih človekovih materialnih potreb, ki niso prebivanje ali opravljanje dejavnosti v stavbah (točka 1.2. prvega odstavka 2. člena ZGO-1). Železniška proga torej brez dvoma ustreza opredelitvi gradbenega inženirskega objekta po ZGO-1, njeno vzdrževanje pa po tem zakonu pomeni graditev oziroma gradbena dela.

17. Leseni železniški pragovi, izgrajeni iz železniške proge ob njenem vzdrževanju, torej lahko pomenijo gradbene odpadke v smislu Uredbe o gradbenih odpadkih, seveda pod nadaljnjim pogojem, da ustrezajo zakonski opredelitvi odpadkov. Uredba o gradbenih odpadkih se namreč po jasni in nedvoumni določbi prvega odstavka njenega 1. člena nanaša zgolj na ravnanje z že obstoječimi odpadki, ne pa na njihov nastanek. Povedano drugače: obveznosti, predpisane s to Uredbo, ne pomenijo obveznosti, obravnavati določene predmete izključno kot odpadek, ki bi pomenila, da jih imetnik "mora zavreči" v smislu 3. člena ZVO-1.

18. Vendar pa po drugi strani ni pravne podlage niti za stališče, ki ga očitno zastopa tožnik, da snov ali predmet ni odpadek, dokler ima kakršnokoli tržno in s tem uporabno vrednost. To izhaja že iz pravne ureditve, ki npr. pojem ponovne uporabe izrecno veže na proizvode ali njihove sestavne dele, ki niso odpadki, in se ponovno uporabijo za namen, za katerega so bili prvotno izdelani (14. točka 3. člena Uredbe o odpadkih), kar smiselno pomeni (kot pravilno izhaja iz stališč toženke), da je treba proizvode, ki jih ni mogoče uporabiti na tak način, obravnavati kot odpadke. S takim stališčem se ujema tudi opredelitev pojmov "priprave na ponovno uporabo" in "recikliranje" (24. in 25. točka Uredbe o odpadkih), ki sta izrecno vezana predhoden nastanek odpadkov. Drugih načinov uporabe Uredba o odpadkih ne pozna, zato je logično sklepanje, da pravni status odpadkov v njenem kontekstu ne velja izključno za proizvode in sestavne dele, primerne za ponovno uporabo brez predhodne obdelave.

19. Nič drugega ne izhaja niti iz jezikovnega pomena pojma "zavreči", ki je sestavni del zakonske opredelitve odpadkov iz 3. člena ZVO-1 in po Slovarju slovenskega knjižnega jezika

primarno pomeni "narediti, da preneha biti pri osebku to, kar se ne želi več imeti, se več ne potrebuje". Sodišče se zato strinja s stališčem toženke, da je treba za odpadke šteti tiste lesene pragove, ki jih tožnica ne more več uporabiti za njihov osnovni namen in jih zato odsvoji oziroma opusti njihovo rabo. Drugačna razlaga pravne ureditve bi lahko pripeljala do absurdnega rezultata, ko bi gradbeni odpadki nastali šele na podlagi izrecne izjave imetnika, saj bi jih bilo mogoče v vseh drugih primerih šteti za "pomožen gradbeni material" oziroma "pomožne gradbene elemente".

20. Tega ne more v ničemer spremeniti okoliščina, da se predmet ali snov ponovno uporabi za drug namen ali reciklira, saj - kot že omenjeno - po Uredbi o odpadkih tako priprava za ponovno uporabo kot recikliranje pomenita postopka predelave odpadkov in se torej lahko nanašata le nanje. Poleg tega se sodišče strinja s toženko, da rabljeni železniški pragovi ne morejo šteti za stranski proizvod, ki po prvem odstavku 7. člena Uredbe o odpadkih lahko nastane le pri proizvodnem procesu, kar gradbena vzdrževalna dela očitno in na prvi pogled niso. Toženka je zato po presoji sodišča ravnala pravilno, ko je rabljene železniške pragove, ki niso več primerni za vgradnjo v železniške proge, obravnavala kot odpadke.

21. Pri tem med strankama ni sporno, iz katerega materiala so ti pragovi, kako so nastali in kakšno je tožničino ravnanje z njimi, saj so tožbene navedbe v teh pogledih smiselno enake kot navedbe v obrazložitvah izpodbijanih odločb. Kot izhaja iz doslejšnje obrazložitve, je odgovor na vprašanje, ali je treba predmetne pragove obravnavati kot odpadke, odvisen od pravnega ovrednotenja navedenih dejstev oziroma od razlage prava, ne pa od ugotavljanja morebitnih nadaljnjih dejstev. Gre torej za pravno vprašanje, na katerega mora odgovoriti pristojni organ, ne pa izvedenec, ki je namenjen ugotovitvi ali presoji dejstev (prvi odstavek 89. člena Zakona o splošnem upravnem postopku; v nadaljevanju ZUP). Tožnica tudi ne navaja, katera dejstva bi bilo treba po njenem še ugotavljati in zakaj, zato ostajajo tožbene navedbe o zmotno oziroma nepopolno ugotovljenem dejanskem stanju po presoji sodišča povsem pavšalne.

22. Kot že rečeno, dejstva in okoliščine, pomembne za odločitev v zadevi, med strankama niti niso sporne, toženka pa je pri tem jasno in nedvoumno navedla, da je prišla do njih na podlagi izjave tožničinega pooblaščenca in listin, ki jih je v postopku predložila tožnica, tako da tudi ni jasno, zakaj in v čem naj se tožnica ne bi mogla do teh dejstev opredeliti. Poleg tega je toženka navedla, zakaj na podlagi teh dejstev meni, da gre za odpadke (kot že omenjeno zgoraj), zakaj so to gradbeni odpadki in na katere določbe zakonov in podzakonskih aktov je oprla svojo obrazložitev. Do pravilnosti tožničinih stališč se je sodišče že opredelilo v okviru analize pravne ureditve, na tem mestu pa ugotavlja še, da iz navedenih razlogov ni prišlo do zatrjevanih kršitev upravnega postopka, niti ni tožnica ustrezno obrazložila oziroma utemeljila navedb o nepopolno ali zmotno ugotovljenem dejanskem stanju.

23. V zvezi z navedbami, da je bil z drugostopenjsko odločbo rok za izvršitev tožničine obveznosti skrajšan v nasprotju z načelom sorazmernosti, sodišče dodaja, da iz tožbenih navedb ne izhaja, zakaj in v čem naj bi bil na novo določeni rok nesorazmeren glede na naravo in zahtevnost naložene obveznosti, predvsem pa iz tožbenih navedb ne izhaja, zakaj tožnica meni, da je ta rok sploh skrajšan. Iz obrazložitve drugostopenjske odločbe namreč izhaja, da je treba ta rok upoštevati skupaj z 12-mesečnim rokom dovoljenega skladiščenja odpadkov pri imetniku, ki je določen s podzakonskimi akti.

24. Iz vseh navedenih razlogov sodišče ugotavlja, da je bil postopek pred izdajo izpodbijanih odločb pravilen ter da sta odločbi pravilni in utemeljeni na zakonu, zato je v skladu s prvim odstavkom 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbo zavrnilo kot neutemeljeno.

25. Tožnica je sicer v tožbi predlagala izvedbo več dokazov, vendar se nekateri izmed teh dokazov nanašajo na listine v upravnem spisu, katerih obstoj in vsebina med strankama ni sporna, ostali, torej postavitev izvedencev in zaslišanje tožničinega zakonitega zastopnika, pa se po eni strani nanašajo na pravna vprašanja, ki jih na podlagi teh dokazov ni mogoče reševati, po drugi strani pa na dejanska vprašanja, ki po povedanem med strankama niso sporna. Ker to pomeni, da predlagani dokazi ne morejo vplivati na odločitev v zadevi, je sodišče v skladu z drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave na seji.

26. Po četrtem odstavku 24. člena ZUS-1 v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Zakon o varstvu okolja (2004) - ZVO-1  - člen 20

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.