UPRS sodba II U 217/2016
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-12-14

Jasna Šegan (preds.), Violeta Tručl (poroč.), Vlasta Švagelj Gabrovec

gradbeno dovoljenje - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - skladnost projekta s prostorskim aktom - nezahtevni objekt - obvezna razlaga prostorskega akta

Obvezna razlaga bistveno zmanjšuje možnosti za gradnjo na kmetijskih zemljiščih. S tem, ko le to omejuje na kmetijska zemljišča v sklopu kmetije, pri tem pa določa še dva nadaljnja pogoja, bistveno zožuje dejanske okoliščine, ki tako gradnjo omogočajo. Takšne vsebine prvotno določilo tretje alineje 18. člena Odloka o PUP gotovo nima, zato obvezna razlaga spreminja predpis.

I. Tožbi se ugodi. Odločba Upravne enote Lenart, št. 351-220/2013/28 z dne 14. 1. 2016 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 285,00 € z DDV v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano prvostopno odločbo je bil zavrnjen zahtevek tožeče stranke za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo nezahtevnega objekta – sušilnice sadja na zemljišču s parc. št. 681/0-0 in 669/2-0, obe k.o. …. Iz obrazložitve izhaja, da upravni organ izda gradbeno dovoljenje za gradnjo nezahtevnega objekta, če so izpolnjeni pogoji določeni v 74.c členu Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1). Veljavni prostorski akt Občine Sveta Trojica v Slovenskih goricah, Občinski prostorski načrt Občine Sveta Trojica v Slovenskih goricah (v nadaljevanju OPN) v 93. členu določa, da se postopki za izdajo gradbenega dovoljenja in druge posege v prostor, ki so se začeli pred uveljavitvijo tega akta, končajo po določilih prostorskih aktov, veljavnih v času vložitve popolne vloge za izdajo gradbenega dovoljenja. OPN je stopil v veljavo 5. 7. 2014, zato je treba v obravnavani zadevi glede na to, da je bila zahteva za izdajo gradbenega dovoljenja vložena dne 26. 4. 2013, uporabiti Odlok o prostorskih ureditvenih pogojih v Občini Lenart (v nadaljevanju Odlok o PUP). Ta v 18. členu določa, da je na površinah, namenjenih kmetijstvu, dovoljena gradnja pomožnih objektov, za katere ni potrebno lokacijsko dovoljenje in so namenjeni kmetijski dejavnosti. Obvezna razlaga Odloka o PUP pa določa, da je gradnja objektov primarne kmetijske proizvodnje (hlevi) in spremljajočih kmetijskih objektov (silosi, seniki, kašče, strojne lope in podobno) možna na kmetijskih zemljiščih v sklopu kmetije (pogojno zazidljivo območje kmetije), če je gradnja nujna za razvoj kmetije in za gradnjo ni mogoče uporabiti drugih zemljišč v okviru stavbnega zemljišča razpršene gradnje. Za vse posege na kmetijska zemljišča mora biti predhodno pridobljeno strokovno mnenje kmetijsko svetovalne službe.

2. Prvostopni organ zaključuje, da investitor ne razpolaga z nobenim kmetijskim objektom v neposredni bližini obravnavanega zemljišča in nima kmetije, ki bi bila v lasti investitorja ter bi bila namenjena kmetijski proizvodnji, zato glede na določbe Odloka o PUP na navedenih zemljiščih gradnja sušilnice za sadje ni dovoljena.

3. Tožnik se je zoper takšno odločitev pritožil, Ministrstvo za okolje in prostor pa je z v uvodu navedeno odločbo njegovo pritožbo zavrnilo. Drugostopni organ se strinja z ugotovitvami in zaključki prvostopnega organa, glede pritožbenih navedb pa dodaja, da na odločitev v zadevi ne more vplivati pridobljeno strokovno mnenje kmetijske službe in ne mnenje gospodarske družbe A. d.o.o. iz Maribora z dne 12. 2. 2016. Neupoštevne pa so tudi pritožbene navedbe, da je objekt primerljiv z okoliškimi objekti in da umestitev v okolje ni problematična. Zemljišča v bližini, ki so pozidana, se verjetno nahajajo v območju drugače opredeljene namenske rabe in se zanje uporabljajo druga določila prostorskega akta. Neupoštevne so tudi navedbe v zvezi z nepravilnostmi, ki naj bi bile storjene v postopku odmere nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora, saj je to ločen postopek. Glede pritožbene navedbe, da je organ prve stopnje samovoljno spremenil zahtevek investitorja v zahtevo za legalizacijo pa organ druge stopnje navaja, da je v spisu izjava pooblaščenca investitorja z dne 12. 9. 2013, kjer je navedeno, da je objekt tega naziva in dimenzij že zgrajen in da želi izvesti legalizacijo. Sicer pa ZGO-1 postopka legalizacije ne pozna in je postopek v vsakem primeru enak.

4. Tožeča stranka v tožbi navaja, da pri odločanju o zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja upravni organ ne bi smel upoštevati obvezne razlage Odloka o PUP, ker ni bila sprejeta v zakonitem postopku. Obvezna razlaga je zaostrila prostorsko izvedbene pogoje in s tem bistveno spremenila Odlok o PUP, zato bi morala biti sprejeta po postopku, ki ga določa Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt). Odlok o PUP, ki je veljal ob vložitvi zahteve, in ga je treba uporabiti v obravnavani zadevi, je v 3. alinei 18. člena na površinah namenjenih kmetijstvu dovoljeval postavitev pomožnih objektov, za katere ni potrebno lokacijsko dovoljenje in so namenjeni kmetijski dejavnosti. Med takšne objekte nesporno spada tudi nezahtevni objekt – sušilnica sadja. Z obvezno razlago Odloka o PUP se je dopustnost gradnje pomožnih kmetijskih objektov močno zožila. 3. alinea 18. člena Odloka o PUP je zato dobila vsebino, ki je pred obvezno razlago ni imela. To pa pomeni, da ni šlo za obvezno razlago, ampak za spremembo Odloka o PUP, ki bi morala biti sprejeta po predpisanem postopku, ki ga določa ZPNačrt v določbah od 46. do 53. člena. Obvezna razlaga Odloka o PUP pa je tudi neustavna, ker tožnika nedopustno diskriminira in krši njegovo ustavno pravico do zasebne lastnine. S tem gre za kršitev načela enakosti iz 14. člena Ustave RS ter pravice do zasebne lastnine iz 33. in 67. člena Ustave RS. Tožnik ima namreč kmetijo 30 km stran, sušilnico sadja pa potrebuje prav na predmetni nepremičnini, kjer ima sadovnjak. Navaja, da je tožnik pridobil tudi pozitivno strokovno mnenje Kmetijsko gozdarskega zavoda Ptuj z dne 19. 4. 2013. Tožeča stranka predlaga, da sodišče tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi ter zadevo vrne v nov postopek. Priglaša tudi stroške tega upravnega spora.

5. Tožena stranka na tožbo ni odgovorila, je pa poslala upravni spis.

7. Postopek izdaje gradbenega dovoljenja za gradnjo nezahtevnega objekta določa ZGO-1 v členih 74.a do 74.č. Gradbeno dovoljenje za gradnjo nezahtevnega objekta se izda, če pristojni organ ugotovi, da so izpolnjeni pogoji, določeni v predpisu iz drugega odstavka 8. člena tega zakona glede dopustne velikosti objekta, načina rabe objekta in načina gradnje objekta ter drugi pogoji za gradnjo nezahtevnega objekta; da je nameravana gradnja skladna s prostorskim aktom; da so pridobljena vsa predpisana soglasja in da ima investitor pravico graditi (prvi odstavek 74.c člena ZGO-1).

8. Prostorski akt, to je Odlok o Občinskem prostorskem načrtu Občine Sveta Trojica v Slovenskih goricah (OPN) v 93. členu določa, da se postopki za izdajo gradbenega dovoljenja in druge posege v prostor, ki so se začeli pred uveljavitvijo tega akta, končajo po določilih prostorskih aktov, veljavnih v času vložitve popolne vloge za izdajo gradbenega dovoljenja (prvi odstavek 93. člena). To pa je v obravnavani zadevi zgoraj citirani Odlok o PUP. Ta v 18. členu določa, da je na površinah, namenjenih kmetijstvu, dovoljena gradnja pomožnih objektov, za katere ni potrebno lokacijsko dovoljenje in so namenjeni kmetijski dejavnosti. Obvezna razlaga te določbe Odloka o PUP pa določa, da je gradnja objektov primarne kmetijske proizvodnje (hlevi) in spremljajočih kmetijskih objektov (silosi, seniki, kašče, strojne lope in podobno) možna na kmetijskih zemljiščih v sklopu kmetije (pogojno zazidljivo območje kmetije), če je gradnja nujna za razvoj kmetije in za gradnjo ni mogoče uporabiti drugih zemljišč v okviru stavbnega zemljišča razpršene gradnje. Za vse posege na kmetijska zemljišča mora biti predhodno pridobljeno strokovno mnenje kmetijsko svetovalne službe.

9. V tem upravnem sporu presojana zavrnitev zahteve tožeče stranke za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo predmetnega nezahtevnega objekta temelji na obvezni razlagi 17. in 18. člena Odloka o PUP. Ustavno sodišče je že v sklepu št. U-I-361/96 z dne 21. 10. 1999 sprejelo stališče, da je obvezna razlaga, ne glede na njen kasnejši sprejem, del norme od njene uveljavitve. V primeru, da bi organ, ki sprejema obvezno razlago, z njo določil vsebino, ki je ob njeni uveljavitvi predpis ni imel, pa ne bi šlo za obvezno razlago, temveč za spremembo predpisa, ki mora biti sprejeta po postopku za spremembo. Kot je razvidno iz vsebine zgoraj citirane tretje alineje 18. člena Odloka o PUP in obvezne razlage tega člena, obvezna razlaga bistveno zmanjšuje možnosti za gradnjo na kmetijskih zemljiščih. S tem, ko le to omejuje na kmetijska zemljišča v sklopu kmetije (pri tem je seveda treba najprej določiti vsebino pojma „sklop kmetije“), pri tem pa določa še dva nadaljnja pogoja, bistveno zožuje dejanske okoliščine, ki tako gradnjo omogočajo. Takšne vsebine prvotno določilo tretje alineje 18. člena Odloka o PUP gotovo nima, zato obvezna razlaga spreminja predpis.

10. Iz izpodbijane odločbe in besedila obvezne razlage pa ni razvidno, ali je bila obvezna razlaga sprejeta po postopku, predpisanem za spremembo predpisa, zato sodišče ne more preizkusiti ali je bilo pravilno, da je bila pri odločitvi uporabljena obvezna razlaga. S tem je bila storjena absolutna bistvena kršitev pravil upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP. Bistvena kršitev določb postopka je vselej podana v primeru, ko gre za absolutno bistveno kršitev pravil postopka, ki jo določa ZUP (tretji odstavek 27. člena Zakona o upravnem sporu - v nadaljevanju ZUS-1), zato je sodišče po 3. točki prvega odstavka 64. člena ZUS-1, izpodbijani sklep odpravilo ter v skladu s tretjim odstavkom 64. člena ZUS-1 zadevo vrnilo pristojnemu organu v ponoven postopek. V ponovnem postopku bo treba ugotoviti, ali je bila obvezna razlaga, na kateri temelji odločitev, sprejeta po postopku, predvidenem za spremembo Odloka o PUP. Če bo ugotovljeno, da ni bila, obvezne razlage ne bo mogoče upoštevati (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

11. Ker je sodišče tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijani akt, je v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 tožena stranka dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Po določilu drugega odstavka 3. člena tega pravilnika je tožeča stranka upravičena do povrnitve stroškov postopka v višini 285,00 €, ki jih je sodišče skupaj z DDV naložilo v plačilo toženi stranki.

12. Obresti od zneska pravdnih stroškov je sodišče tožeči stranki prisodilo od dneva zamude, tožena stranka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika – OZ v zvezi z 378. členom OZ - enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča Republike Slovenije z dne 13. 12. 2006).

ZGO-1 člen 74c. Odlok o prostorskih ureditvenih pogojih v Občini Lenart člen 18, 18-3.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.