UPRS Sodba I U 1148/2016-19
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-11-14

Adriana Hribar Milič (preds.), Bojana Prezelj Trampuž (poroč.), mag. Slavica Ivanović Koca

inšpekcijski postopek - ukrep kmetijskega inšpektorja - nedovoljena raba kmetijskega zemljišča - degradacija kmetijskega zemljišča

Iz upravnega spisa in podatkov v upravnem spisu ter iz izpodbijane odločbe je glede na pristojnosti, ki jih ima kmetijski inšpektor, po presoji sodišča organ prve stopnje v ponovljenem postopku pravilno ugotovil, da predmetni kontejner ne predstavlja degradacije kmetijskega zemljišča, prav tako je kontejner na zemljišče postavljen v soglasju, ki ga je zakupnik dobil od takratnega zakupodajalca in predstavlja pomožni kmetijski objekt, ki služi primarni kmetijski rabi in se uporablja za shranjevanje strojev in pripomočkov za delo v oljčniku.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je Inšpektorat RS za kmetijstvo, gozdarstvo, lovstvo in ribištvo, Izpostava Grosuplje (organ prve stopnje) odločil, da se odločba Inšpektorata RS za kmetijstvo in okolje, Enota Ljubljana, Izpostava Grosuplje, 0611-2936/2011-14 z dne 26. 10. 2012 v zvezi z odstranitvijo dveh kovinskih kontejnerjev dimenzij 2,5 x 6 metrov iz dela parc. št. 1872/6 in 1874 k.o. ..., odpravi.

2. V obrazložitvi izpodbijane odločbe organ prve stopnje navaja, da je v ponovljenem postopku tožeči stranki vročil sklep o obnovi postopka 0611-2936/2011-21 z dne 5. 8. 2014 ter pridobil izjavo tožeče stranke o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za izdajo odločbe. Dne 23. 4. 2015 je bil opravljen skupni ogled zemljišča parc. št. 1872/6 k.o. ..., na katerem je postavljen zabojnik, ki je predmet inšpekcijskega postopka. Pri ogledu so poleg kmetijske inšpektorice sodelovali po pooblastilu A.A. njegov zet B.B. in predstavnik območne izpostave Sklada kmetijskih zemljišč in gozdov RS (v nadaljevanju SKZG RS) iz Kopra, C.C. Na podlagi izpovedb pooblaščenca zakupnika, ki jih je podal ustno na zapisnik, je tožeča stranka poslala izjavo v zvezi z objekti na območju ..., k.o. ..., v kateri je pojasnila stališča glede objektov, in sicer je navedla določbe 4. in 5. točke (pravilno odstavka - opomba sodišča) 19. člena Pravilnika o zakupu kmetij in kmetijskih zemljišč (v nadaljevanju Pravilnik), ki ga je sprejel Svet SKZG RS. V ponovljenem postopku je organ prve stopnje ugotovil, da zakupnik v okviru svojega kmetijskega gospodarstva nima drugih primernih lastnih zemljišč. Pri ogledu kmetijskega gospodarstva na naslovu ..., je bilo ugotovljeno, da na tem naslovu stoji samo stanovanjska hiša, zakupnik pa je izjavil, da drugih lastnih zemljišč nima, kar je razvidno tudi iz izpisa zemljišč v uporabi tega kmetijskega gospodarstva. Določba četrtega odstavka 19. člena Pravilnika je podprta z izjavami prič in bivšega direktorja D. Izjavili so, da so v oljčnike na ... postavili zabojnike v času snovanja oljčnikov v letih 1988 do spomladi 1993, to je še pred ustanovitvijo SKZG v RS, ki je bil ustanovljen na podlagi Zakona o Skladu kmetijskih zemljišč Republike Slovenije (v nadaljevanju ZSKZ). Glede na navedena dejstva, je organ prve stopnje odpravil odločbo 0611-2936/2011-14 z dne 26. 10. 2012, saj so bila pridobljena nova dejstva, na podlagi katerih je bilo ugotovljeno, da zabojnik ne predstavlja degradacije kmetijskega zemljišča, prav tako je zabojnik na zemljišče postavljen v soglasju z zakupodajalcem in predstavlja pomožni kmetijski objekt, ki služi primarni kmetijski rabi.

3. Tožena stranka je pritožbo tožeče stranke zavrnila, ter dodaja, da je v pritožbenem postopku organ prve stopnje zaprosila, da opravi ponovni ogled na terenu, z namenom, da ugotovi lastnost tal na delu zemljišča pod spornim objektom. Iz zapisnika z dne 21. 4. 2016 izhaja, da je na delu parc. št. 1872/6 in 1874 k.o. ... urejen oljčnik v izmeri 0,72 ha, ki ga ima v uporabi zakupnik A.A., da sta na skrajnem severozahodnem delu oljčnika v rob brežine vkopana dva zabojnika, ki se uporabljata kot kmetijski pomožni objekt za spravilo strojev in orodja, ki so potrebni za delo v oljčniku. Postavljena sta tik ob suhozidu in kolovozni poti, ki vodi do ostalih oljčnikov. V času pregleda je bil izkopan talni profil ob zabojniku, iz katerega je razvidno, da so tla zelo plitva. Travna ruša je debela 5 cm, pod njo je zemljina pomešana z matično kamnino (lapor), v globini 10 cm se že nahaja lapor, tla so zbita in neprimerna za obdelavo. Zabojnik je postavljen na točkovne temelje, dvignjen od tal približno 10 do 15 cm, površina tal pod zabojnikom je gola, na posameznih mestih raste nekaj avtohtone vegetacije. Tudi iz tega dela je razvidno, da so tla slabo rodovitna in ne vsebujejo zadostne količine humusa. Površina ob zabojniku predstavlja manipulativni prostor za delo v oljčniku in dostop do ostalih oljčnikov na tem delu. Vegetacija je skromna, ob suhozidu oziroma brežini, ob katero sta zabojnika postavljena, raste avtohtona primorska vegetacija (trstičje, robide), značilna za plitva tla. Ostali del površine predstavlja skromno negovan oljčnik. Tožena stranka je tako zaključila, da je bila površina za postavitev zabojnika v času izdelave oljčnika izbrana tehtno in sicer je bil zabojnik postavljen ob rob brežine, kjer je rodovitnost tal naravno zmanjšana zaradi pomanjkanja humusa, zasenčenosti terena, skalovitosti in zastajanja površinske vode. Glede na navedeno je organ prve stopnje pravilno ugotovil, da glede na ugotovljeno dejansko stanje ni mogoče govoriti o degradaciji zemljišča, saj je to, zaradi nizke kakovosti tal, na delu, kjer stoji zabojnik, že samo po sebi neprimerno za obdelavo in zabojnik dejansko ne more poslabšati kakovosti zemljišča oziroma povzročati njegove degradacije. Glede obstoja zavezančeve pravice iz petega odstavka 19. člena Pravilnika ter s tem povezanim soglasjem zakupodajalca, pa tožena stranka dodaja, da gre za stvar civilnopravnega razmerja med tožnikom in zakupnikom zemljišča, ki ni predmet inšpekcijskega nadzora.

4. Tožeča stranka vlaga tožbo iz vseh tožbenih razlogov. V tožbi navaja, da iz izpodbijane odločbe ni razvidno, na katero veljavno zakonsko določilo sta se organa oprla, ki bi izrecno dovoljevalo postavitev teh objektov ter pripadajoče infrastrukture na kmetijskem zemljišču. Po mnenju tožeče stranke je pomemben in relevanten zgolj odgovor ali je na kmetijskem zemljišču lahko postavljen kakršenkoli objekt in ostala infrastruktura, pa tudi če gre samo za kontejner, ali pa je to prepovedano. Organ prve stopnje bi moral odločati o tem ali je v naravi ugotovljeno dejansko stanje v skladu z veljavnimi predpisi in prostorskimi akti. Za kmetijska zemljišča velja posebna, lex specialis zakonodaja in predpisi, ki bi jo morali spoštovati tudi državni organi. V konkretnem primeru tega organ prve stopnje ni spoštoval in zakupniku z izpodbijano odločbo še naprej dovoljuje, da ima na kmetijskem zemljišču postavljen kontejner in ostalo infrastrukturo, kljub temu, da veljavni občinski predpisi to prepovedujejo. Organ prve stopnje bi se moral ukvarjati z vprašanjem ali je kontejner in ostala infrastruktura, ki jo je postavil zakupnik na kmetijskem zemljišču, postavljena legalno in ali lahko tam ostane ali jo mora odstraniti. V nadaljevanju tožeča stranka obširno ugovarja obnovi postopka, ter dodaja, da D. ni imela izključne pristojnosti, da bi lahko podajala dovoljenja za graditev objektov na kmetijskem zemljišču, zato ga organ prve stopnje ne bi smel upoštevati. Organu prve stopnje tožeča stranka očita, da je spregledal peto točko (pravilno peti odstavek) 19. člena Pravilnika. Soglasje za postavitev kontejnerja lahko poda samo tožeča stranka, ne pa organ prve stopnje, zato meni, da je organ prve stopnje odločal preko svojih pristojnosti. Zgolj ugotovitev, da so kontejnerji postavljeni še pred ustanovitvijo tožeče stranke (SKZG RS), pa po mnenju tožeče stranke ni zadostna ugotovitev. V nadaljevanju tožeča stranka izpostavlja, da je odločitev organa prve stopnje sprejeta tudi v nasprotju s 40. členom Odloka o spremembah odloka o prostorskih ureditvenih pogojih v Mestni občini Koper (v nadaljevanju Odlok). Glede na navedeno tožeča stranka sodišču predlaga, da tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne organu prve stopnje v ponoven postopek, toženi stranki pa naloži povrnitev stroškov postopka. Podredno pa predlaga, da sodišče samo odloči o zadevi, toženi stranki pa naloži povrnitev stroškov postopka.

5. V odgovoru na tožbo tožena stranka vztraja pri obrazložitvi izpodbijane odločbe ter pri obrazložitvi drugostopenjske odločbe, ter dodaja, da je naloga kmetijske inšpekcije, da presoja ali je postavljeni objekt potreben ali škodljiv za kmetijsko proizvodnjo, za doseganje ciljev kmetijske politike ter ciljev predvsem Zakona o kmetijskih zemljiščih in ne presoja skladnosti postavitve objekta s prostorskimi plani občine.

6. Stranka z interesom, A.A., navaja, da je kontejner postavljen na manipulativnem prostoru (cesti), ki omogoča dostop do zakupljene parcele in dostop do parcel ostalih zakupnikov. Tudi, če se kontejner odstrani, bo ta prostor ostal kmetijsko neobdelan. Prav tako je na parceli vodni prikjuček, ki je bil zgrajen z namenom namakanja oljčnika. Tožeča stranka je v dosedanjih postopkih kot razlog za odstranitev kontejnerja navajala degradacijo kmetijskega zemljišča, nikoli pa se ni opredeljevala glede prostorskih aktov občine. Po mnenju stranke z interesom to tudi ni predmet tega postopka. Tožeča stranka se sklicuje na Odlok, vendar stranka z interesom meni, da smisel 40. člena Odloka ni v prepovedi postavitve začasnega objekta za spravilo kmetijskih pridelkov, ter orodja in mehanizacije, potrebne za obdelavo konkretnega kmetijskega zemljišča, temveč da se prepreči postavljanje objektov z namenom počitnikovanja oziroma preživljanja prostega časa preko vikendov ter deponiranja raznih predmetov. Glede na navedeno se stranka z interesom strinja z odločitvijo organa prve stopnje.

7. V pripravljalni vlogi tožeča stranka navaja, da navedbe stranke z interesom niso prepričljive, niti sprejemljive, prav tako odstranitev kontejnerjev zakupniku ne bi povzročila neposredne škode ali mu onemogočila opravljanja kmetijske dejavnosti. Za gradnjo nezahtevnega objekta stranka z interesom ni predložila nobenega dovoljenja, ki bi izkazovalo, da je te objekte lahko postavila. Tudi, če stranka z interesom v naravi uskladi izgled objekta, to še ne bi pomenilo, da je objekt legalen. Prav tako ne drži, da kontejner stoji na manipulativnem delu zemljišča (cesti). V zvezi z vodnim priključkom tožeča stranka navaja, da bi stranka z interesom tudi za to morala pridobiti soglasje tožeče stranke, ker tudi ureditev vodnega priključka pomeni poseg na parcelo, ki jo ima v zakupu. Tožeča stranka, ki upravlja s kmetijskimi zemljišči, ki so v lasti Republike Slovenije, ne more dopustiti takšnih samovoljnih ravnanj zakupnikov, zato sodišču predlaga, da ugodi tožbenemu zahtevku.

9. Po presoji sodišča je odločitev organa prve stopnje, potrjena z odločitvijo organa druge stopnje, pravilna in zakonita, zato se sodišče sklicuje na razloge odločbe organa prve stopnje, dopolnjene z razlogi organa druge stopnje (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

10. Materialno pravna podlaga za izdajo izpodbijane odločbe je 4. člen Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ), ki določa, da je kmetijska zemljišča treba uporabljati v skladu z njihovim namenom ter preprečevati njihovo onesnaženje ali drugačno degradiranje in onesnaževanje ali drugačno zaviranje rastlin. Izvajanje določb ZKZ in predpisov, izdanih na njegovi podlagi, nadzorujejo kmetijski inšpektorji, v delu, ki se nanaša na gozd pa gozdarski inšpektorji (106. člen ZKZ). Kmetijski inšpektor ima poleg pooblastil po splošnih predpisih, ki urejajo inšpekcijo, tudi pooblastilo nadzirati ravnanje z rodovitno zemljo in prepovedati nepravilno ravnanje z rodovitno zemljo in izreči ustrezne ukrepe (107. člen ZKZ).

11. Iz upravnega spisa in podatkov v upravnem spisu ter iz izpodbijane odločbe je glede na pristojnosti, ki jih ima kmetijski inšpektor, po presoji sodišča organ prve stopnje v ponovljenem postopku pravilno ugotovil, da predmetni kontejner ne predstavlja degradacije kmetijskega zemljišča, prav tako je kontejner na zemljišče postavljen v soglasju, ki ga je zakupnik dobil od takratnega zakupodajalca D. in predstavlja pomožni kmetijski objekt, ki služi primarni kmetijski rabi in se uporablja za shranjevanje strojev in pripomočkov za delo v oljčniku.

12. Navedeno zemljišče tako, glede na ugotovitve v postopku, ni bilo uporabljeno v nasprotju z namenom, ki ga določa za kmetijska zemljišča 4. člen ZKZ, katerega spoštovanje je v pristojnosti kmetijskega inšpektorja. Le-ta je v okviru svojih pristojnosti ugotovil, da sporni poseg (postavitev kontejnerja) ne predstavlja uporabe navedenega kmetijskega zemljišča v nasprotju z njegovim namenom ter ne predstavlja degradacije tega kmetijskega zemljišča. Ob ugotovitvi, da je za sporni poseg bilo pridobljeno tudi soglasje prejšnjega zakupodajalca (D.), je po presoji sodišča izpodbijana odločba izdana v okviru pooblastil, ki jih ima kmetijski inšpektor.

13. Iz tožbenih ugovorov tožeče stranke izhaja, da se z izpodbijano odločitvijo ne strinja, ker meni, da bi se v predmetnem postopku morala presojati dovoljenost predmetnega posega ob upoštevanju gradbenih predpisov (Zakona o graditvi objektov, v nadaljevanju ZGO-1), ter, da soglasja za predmetni poseg ni podala in se z njim ne strinja. V zvezi s temi ugovori sodišče dodaja, da je za nadzor nad pravnim statusom gradnje (oziroma nad legalnostjo objektov), kot tudi za odreditev odstranitve nelegalnih gradenj, izrecno določena pristojnost gradbenih inšpektorjev. V primerjavi s pooblastili in pristojnostmi kmetijskih inšpektorjev, ki jih določa 107. člen ZKZ, gre pri tem za specialno ureditev, saj 106. ZKZ določa pristojnost za nadzor nad izvajanjem tega zakona in predpisov, izdanih na njegovi podlagi. Nedovoljena gradnja sicer lahko pomeni tudi nezakonito rabo kmetijskega zemljišča, vendar pa gre pri tem za specifičen primer, ki je posebej urejen v matičnem zakonu, torej ZGO-1. Povedano drugače: glede na določbe ZGO-1 je za obravnavanje nedovoljenih gradenj vedno pristojen gradbeni inšpektor, ne glede na to, ali te gradnje stojijo na kmetijskih zemljiščih (enako sodišče tudi v sodbah I U 1620/2014 z dne 19. 2. 2015 in I U 1243/2011 z dne 22. 6. 2012). Glede obstoja zavezančeve pravice iz petega odstavka 19. člena Pravilnika ter s tem povezanim soglasjem zakupodajalca, pa sodišče pritrjuje toženi stranki, da gre v tem primeru za civilnopravno razmerje med tožečo stranko in zakupnikom zemljišča, ki pa ni predmet inšpekcijskega nadzora in s tem upravnega postopka. Po povedanem po presoji sodišča navedeni ugovori tožeče stranke niso utemeljeni.

14. V zvezi s tožbenimi ugovori tožeče stranke, ki se nanašajo na obnovo postopka, pa sodišče dodaja, da tovrstni ugovori v ponovljenem postopku po sklepu o dovolitvi obnove postopka, na drugačno odločitev ne morejo vplivati.

15. Po povedanem je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, sodišče pa tudi ni našlo kršitev pravil postopka, na katere pazi po uradni dolžnosti, zato je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

16. Sodišče je odločalo na seji senata na podlagi druge alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1.

17. Odločitev o stroškovnem zahtevku tožnika je sodišče sprejelo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, ki določa, da vsaka stranka nosi svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Zakon o kmetijskih zemljiščih (1996) - ZKZ  - člen 4, 106, 107

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.