UPRS Sodba II U 468/2016-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-12-19

Vlasta Švagelj Gabrovec (preds.), Nevenka Đebi (poroč.), Violeta Tručl

odločba Geodetske uprave - zapisnik mejne obravnave - opravljanje geodetskih storitev - razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici - očitna kršitev materialnega predpisa

Razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici je izredno pravno sredstvo, v okviru katerega se šteje, da je bil z odločbo očitno prekršen materialni predpis, če je kršitev, glede na z odločbo ugotovljeno dejansko stanje mogoče ugotoviti neposredno, ne pa posredno s preverjanjem pravilnosti dejanskega stanja, na katerega se odločba opira.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je Ministrstvo za okolje in prostor zavrnilo predlog tožeče stranke za odpravo odločbe Geodetske uprave Republike Slovenije Območne geodetske uprave Maribor, Geodetska pisarna Slovenska Bistrica z dne 26. 2. 2016 (v nadaljevanju Geodetska uprava), po nadzorstveni pravici. Z odločbo Geodetske uprave je bilo v skladu z drugim odstavkom 40. člena Zakona o evidentiranju nepremičnin (v nadaljevanju ZEN), v skrajšanem ugotovitvenem postopku odločeno o zahtevi A.A., za uvedbo upravnega postopka evidentiranja urejene meje parc. 340/1, 356/3 s sosednjimi parc. 356/2, 339/2 v k.o. .... Tožnik B.B. je vložil pritožbo zoper navedeno odločbo, vendar je Geodetska uprava na podlagi drugega odstavka 240. člena ZUP, s sklepom z dne 11. 4. 2016 št. 02113-4/2016-1 pritožbo zavrgla, ker je ugotovila, da je vložena po poteku roka za pritožbo in je tako prepozna.

2. Tožeča stranka je vložila pri pristojnem organu Ministrstvu za okolje in prostor zahtevo za odpravo odločbe Geodetske uprave z dne 26. 2. 2016, po nadzorstveni pravici in je zatrjevala, da je podan razlog iz drugega odstavka 274. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Tožeča stranka je navedla, da je mejno obravnavo na kraju samem vodil geodet g. C.C., medtem, ko je zapisnik mejne obravnave z dne 23. 12. 2015 podpisal geodet Č.Č. S tem je organ prve stopnje (Geodetska uprava) kršil materialne predpise, to je določilo tretjega odstavka 32. člena ZEN.

3. Tožena stranka oz. ministrstvo v izpodbijani odločbi ugotavlja, da je Geodetska uprava izvedla postopek evidentiranja meje v skladu z določbami ZEN ter, da postopek temelji na elaboratu, ki ga je skladno z določbami ZEN in Pravilnika o urejanju mej ter spreminjanju in evidentiranju podatkov v zemljiškem katastru (v nadaljevanju Pravilnik) izdelalo geodetsko podjetje B. d.o.o. iz Slovenske Bistrice. Sestavni del elaborata ureditve meje je tudi zapisnik mejne obravnave z dne 23. 12. 2015 št. 708-15, ki je izdelan skladno z določbami ZEN in Pravilnika, ter vsebuje soglasje (podpis predlagateljev o strinjanju s potekom predlagane meje). Kot je razvidno iz dokumentacije zadeve, se je predmetni postopek izvedel v okviru podanih zahtev za evidentiranje urejenih mej in je bilo odločeno o ureditvi mej (delov mej) v takem obsegu, kot je bilo v predmetni zahtevi zahtevano. Glede na navedbe tožnikov, da zapisnik ni sestavljen v skladu z določili ZEN in ni bil podpisan s strani osebe, ki je dejansko vodila mejno obravnavo, pa upravni organ pojasnjuje, da je iz citiranega zapisnika nesporno razvidno strinjanje predlagateljev s potekom predlagane meje, kar je potrjeno z njunima podpisoma na zapisnik mejne obravnave in so izpolnjeni pogoji za evidentiranje urejenih mej v zemljiškem katastru.

4. Tožena stranka pojasnjuje, da pri reševanju zadeve v pritožbenem postopku ne more in ne sme presojati razlogov za podano soglasje in podpis zapisnika, kajti tretji odstavek 36. člena ZEN določa, da se napake volje pri izjavljanju o poteku predlagane meje lahko ugotavlja zgolj v pravdnem postopku.

5. Citiran zapisnik je izdelan skladno z določbami ZEN in Pravilnika in so v njem zapisani podatki in navedbe strank, ki so pomembne za predmetno odločitev in tako predstavlja zakonito strokovno podlago za vodenje upravnega postopka evidentiranja urejene meje. Glede na navedeno tudi tožena stranka kot pritožbeni organ ni imela razlogov, da bi dvomila v resničnost navedb, ki izhajajo iz predloženega zapisnika. Preizkus po 35. členu ZEN vsebuje tudi preveritev, ali je geodet za določitev predlagane meje uporabil zadnje vpisane podatke zemljiškega katastra in podatke iz zbirke listin. ZEN je strokovni del postopka ureditve meje prepustil geodetskemu podjetju B. d.o.o, ki na podlagi strokovnosti in izkustvenih pravil preveri skladnost in natančnost zadnjih vpisanih podatkov v zemljiškem katastru. Geodetska uprava in geodeti, ki opravljajo geodetske storitve za opravljanje te dejavnosti, izpolnjujejo pogoje, ki jih določa ZEN in Zakon o geodetski dejavnosti (ZgeoD), posledično pa se predvideva njihova visoka stopnja strokovnosti in zaupanja v rezultat geodetskih storitev. Ker je geodetska dejavnost gospodarska dejavnost, so odgovorne osebe za povzročitev škode lahko tudi materialno odgovorne. Tožena stranka nima razlogov, da predmetni zapisnik ne bi štela kot dokaz o poteku in vsebini dejanj postopka, torej da ima dokazno moč javne listine (4. člen ZUP subsidiarna in smiselna uporaba ZUP).

6. Glede pritožbenih navedb, da zapisnika ni podpisala oseba, ki je dejansko vodila mejno obravnavo, pa je tožena stranka pojasnila, da tožnika z ničemer nista izkazala, da mejne obravnave dejansko ni vodil podpisan geodet na mejni obravnavi, oz. nista predložila nobenih dokazov, na podlagi katerih bi bilo utemeljeno sklepanje, da naj bi bila tožnika žrtvi zlorabe. Po 171. členu ZUP je stranki dovoljeno dokazovati, da so v javni listini dejstva neresnično potrjena, vendar tožnika tega (razen s pavšalnim zatrjevanjem) nista z ničemer izkazala. Tožena stranka še navede, da je dokazno breme o tem, da zapisnika ni podpisal geodet, ki je dejansko vodil mejno obravnavo na tožeči stranki.

7. Tožena stranka je kot pristojni organ v skladu z drugim odstavkom 274. člena ZUP, glede na povzeta dejstva in iz izpodbijanega akta in podatkov upravnih spisov ugotovila, da je Geodetska uprava imela podlago, da je glede na ugotovljeno dejansko stanje ter materialno pravno podlago izdala izpodbijani akt. Tožena stranka je na podlagi vsega navedenega ugotovila, da so navedbe v predlogu za razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici neutemeljene in je na podlagi prvega odstavka 276. člena ZUP, predlog za razveljavitev odločbe Geodetske uprave št. 02112-72/2016-2 z dne 26. 2. 2016 po nadzorstveni pravici zavrnila, ker je ugotovila, da materialni predpisi niso bili očitno prekršeni.

8. Tožnika takšno odločitev izpodbijata v upravnem sporu in navajata, da je iz zapisnika mejne obravnave z dne 23. 12. 2015, ki je priloga in sestavni del elaborata ureditve meje razvidno, da naj bi mejno obravnavo na kraju samem dne 23. 12. 2015 vodil geodet Č.Č. iz podjetja B. d.o.o. Slovenska Bistrica, pri tem je ta podatek povsem neresničen. Dejstvo je, da je postopek oz. mejno obravnavo vodil geodet g. C.C. iz podjetja B. d.o.o. Slovenska Bistrica, geodet Č.Č. nikoli ni bil na mejni obravnavi na kraju samem. Gre za očitno ponareditev uradne listine in sta tožnika pred pristojnim Okrožnim državnim tožilstvom v Mariboru vložila kazensko ovadbo zoper Č.Č. zaradi suma kaznivega dejanja ponarejanja listin. Tožnika navajata, da je prvostopenjski organ kršil materialne predpise, to je določilo tretjega odstavka 32. člena ZEN, ki določa, da zapisnik mejne obravnave podpišejo geodet, ki je vodil mejno obravnavo in lastnik. Glede na dejstvo, da v času podpisa tožnika na zapisniku ni bilo podpisa geodeta, ki je vodil obravnavo, tožnika nista mogla vedeti, da zapisnika ne bo podpisal geodet C.C., ki je dejansko vodil mejno obravnavo.

9. Tožena stranka je z izpodbijano odločbo dne 20. 10. 2016 zavrnila predlog tožnikov za razveljavitev odločbe Geodetske uprave z dne 26. 2. 2016 po nadzorstveni pravici. Tožnika menita, da zaključki tožene stranke v izpodbijani odločbi niso pravilni in je izkazana očitna kršitev materialnega predpisa, ki je po drugem odstavku 274. člena ZUP zakonski pogoj za odpravo in razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici. Že samo dejstvo, da je mejno obravnavo opravil nepooblaščeni geodet in da je mejo urejal v nasprotju z določili ZEN, saj geodet ni upošteval naravne meje parcel, ki jih z ene strani definira potok in z druge strani brežina, geodet je meril od točke, ki ni zemljiško katastrska točka, vpisana v načrtu, geodet ni uporabil izpisa meritev meje iz leta 1885, ki je v arhivu Geodetske uprave, kar pomeni takšno očitno kršitev materialnega prava, ki ga je glede na dejansko stanje ugotovljeno z odločbo mogoče ugotoviti neposredno.

10. Očitna kršitev materialnega prava je podana zlasti tudi s tem, ko je zapisnik, ki je sestavni del elaborata, na podlagi katerega je upravni organ izdal odločbo, podpisala oseba, ki ni vodila mejne obravnave oz. je mejno obravnavo izvedla oseba, ki ne izpolnjuje z zakonom predpisane pogoje. Geodetska uprava skladno z določili 35. člena ZEN z odločbo zavrne zahtevo za evidentiranje meje, če je mejno obravnavo izvedla oseba, ki ne izpolnjuje predpisanih pogojev (4. točka četrtega odstavka 35. člena ZEN). Tožena stranka v razlogih odločbe sicer pravilno navaja določbe ZEN, da zapisnik mejne obravnave podpiše geodet, ki je vodil mejno obravnavo in lastniki, vendar v obravnavanem primeru zapisnika ni podpisala oseba, ki je vodila mejno obravnavo, mejno obravnavo pa je vodila oseba, ki ne izpolnjuje pogoje po ZgeoD. Ker nezakonitega stanja ni saniral prvostopenjski organ, bi moral drugostopenjski organ, torej tožena stranka v dokončno upravno razmerje poseči, takšen poseg pa je dopusten, saj je mogoče ugotoviti očitano kršitev materialnega prava.

11. Glede očitka tožene stranke, da je tožeča stranka le pavšalno zatrjevala, da so v javni listini dejstva neresnično navedena, tožnika predlagata, da sodišče skladno z določili 51. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) odloči po opravljeni glavni obravnavi in izvede dokaze, ki so potrebni za odločitev v upravnem sporu. Po izvedenem dokaznem postopku bo mogoče ugotoviti, da postopka ni vodila oseba, ki je podpisala zapisnik, to je Č.Č., ki je vpisan v imenik pri Inženirski zbornici Slovenije (v nadaljevanju IZS) in da so bila s tem kršena vsa pravila in materialno pravni predpisi ZEN, v katerem je urejen postopek, ki je predmet odločitve prvostopenjskega organa. Tožnika predlagata, da se odločba Ministrstva za okolje in prostor odpravi in se po nadzorstveni pravici razveljavi odločba Geodetske uprave z dne 26. 2. 2016 št. 02112-72/2016-2.

12. Tožena stranka je sodišču posredovala upravni spis, posebnega odgovora na tožbo pa ni podala.

14. Po presoji sodišča je izpodbijani akt pravilen in na zakonu utemeljen in sodišče soglaša z razlogi, ki jih je navedla tožena stranka v izpodbijani odločbi ter se nanje v izogib ponavljanju sklicuje tudi v tej sodbi (drugi odstavek 71. člena ZUS-1).

15. Geodetska uprava je na zahtevo predlagatelja A.A., v zemljiškem katastru za evidentiranje urejenega dela meje za prac. št. 356/3, 340/1 v k.o. ... s sosednjimi parc. 356/2, 339/2 k.o. ..., odločila z odločbo z dne 26. 2. 2016. Iz odločbe Geodetske uprave z dne 26. 2. 2016 izhaja, da je slednja z vpogledom v elektronsko zemljiško knjigo ugotovila, da je A.A., ki je vložil zahtevo za postopek evidentiranja urejene meje, lastnik parcel 340/1 in 356/3 (v skladu z določili 28. člena ZEN). V nadaljevanju je bilo ugotovljeno, da je bil zahtevi priložen ustrezen elaborat, katerega vsebino predpisujeta ZEN in Pravilnik. Iz elaborata je razvidno, da so kot stranke sodelovali v postopku med drugim tožnika kot lastnika parcele 356/2, A.A. kot lastnik parc. 340/1 in 356/3 in D.D. lastnik parc. 339/2. Vse stranke so na mejni obravnavi v zapisniku št. 708-15 z dne 23. 12. 2015, s podpisom potrdile svojo prisotnost in strinjanje s potekom predlagane meje. Zato je Geodetska uprava v skladu z drugim odstavkom 40. člena ZEN odločila o zahtevi v skrajšanem postopku.

16. V predmetni zadevi tožeča stranka predlaga odpravo izpodbijane odločbe, s katero je tožena stranka zavrnila predlog tožeče stranke za razveljavitev prvostopenjske odločbe Geodetske uprave z dne 26. 2. 2016, po nadzorstveni pravici. Tožeča stranka je uveljavljala razlog iz drugega odstavka 274. člena ZUP. Slednji določa, da lahko pristojni organ izdano odločbo razveljavi po nadzorstveni pravici, če je bil z njo očitno prekršen materialni predpis. Tožeča stranka navedeno utemeljuje s trditvijo, da je Geodetska uprava kršila materialne predpise, to je določila tretjega odstavka 32. člena ZEN, ki določa, da zapisnik mejne obravnave podpiše geodet, ki je vodil mejno obravnavo in lastnik.

17. Tožnika zatrjujeta, da v času podpisa tožnikov na zapisniku z mejne obravnave z dne 23. 12. 2015, ni bilo podpisa geodeta, ki je vodil mejno obravnavo in tožnika nista mogla vedeti, da zapisnika ne bo podpisal geodet C.C., ki je dejansko vodil mejno obravnavo.

18. Za urejanje evidentiranja nepremičnin se kot materialni predpis, ki vsebuje tudi specialne procesne določbe, uporablja ZEN. Postopek ureditve meje se izvaja po določbah ZEN, ki med drugim določa, da je zapisnik mejne obravnave sestavni del elaborata ureditve meje. V zapisniku mejne obravnave se navedejo kraj in čas njene izvedbe, vabljeni in prisotni udeleženci ter opiše njen potek. Poleg podpisa udeleženca mora biti naveden datum tega podpisa. Podrobnejši način vodenja zapisnika mejne obravnave določi minister. Zapisnik mejne obravnave podpišejo geodet, ki je vodil mejno obravnavo in lastniki. Če kateri od lastnikov noče podpisati, geodet to dejstvo in razloge za odklonitev podpisa navede v zapisniku. Vanj se vpišejo tudi vse pripombe, ki jih dajo lastniki k poteku postopka mejne obravnave na zapisnik. Lastniki lahko podpišejo le prisotnost na mejni obravnavi (32. člen ZEN).

19. Sodišče pritrjuje stališču tožene stranke, da za razveljavitev kršitve po nadzorstveni pravici ni dovolj kakršnakoli kršitev materialnega zakona, ampak mora biti očitna kršitev. Za očitno kršitev materialnega predpisa gre, če je materialni predpis glede na dejansko stanje, ugotovljeno z odločbo, uporabljen napačno.

20. Tožnika z tožbeno navedbo, da v času podpisa tožnikov na zapisniku z mejne obravnave z dne 23. 12. 2015, ni bilo podpisa geodeta, ki je vodil mejno obravnavo, ne moreta uspeti, že iz razloga, ker je iz zapisnika mejne obravnave razvidno, da je pod podpisi tožnikov in drugih lastnikov nepremičnin navedeno; „podpis osebe, ki vodi postopek: Č.Č. univ. dipl. ing. geod. št. IZS Geo 0195“ in temu sledi lastnoročni podpis in štampiljka navedenega geodeta in družbe B. d.o.o.. Tudi v uvodu obravnavanega zapisnika je naveden geodet Č.Č. Prav tako sta se tožnika z vabilom na postopek ureditve meje z dne 14. 12. 2015, ki se nahaja v upravnem spisu, ki ga je podpisal tožnik B.B. (kot pooblaščenec za E.E.) seznanila, da postopek vodi Č.Č. univ. dipl. ing. geod. štev. geodetske izkaznice 86447.

21. Tožnika sta s podpisom na zapisnik mejne obravnave dne 23. 12. 2015 nesporno potrdila svojo udeležbo in strinjanje s predlagano mejo. Slednje je ugotovil tudi upravni organ in odločil, da so izpolnjeni pogoji za evidentiranje urejenih mej v zemljiškem katastru.

22. Napake volje pri izjavljanju o poteku predlagane meje pa ni mogoče uveljavljati v pritožbi ali v upravnem sporu, lahko pa se uveljavlja v pravdnem postopku, kot pravno poslovno izjavo volje (tretji odstavek 36. člena ZEN). Navedeno pomeni, da če izjava predlagateljev o strinjanju s predlagano mejo temelji na zmotnem oz. napačnem razumevanju (tožbene navedbe, da geodet ni upošteval naravne meje parcel in ni uporabil izpisa meritev meje iz leta 1885), le-tega ne moreta uveljavljati v predmetnem postopku, ampak lahko vložita tožbo pri pristojnem sodišču.

23. Preizkus pravilnosti uporabe materialnega prava, kakor ga je v obravnavanem primeru opravil drugostopenjski organ, po presoji sodišča po povedanem v celoti zadosti zahtevam za preizkus, ali je bil z odločbo očitno prekršen materialni predpis, v smislu drugega odstavka 274. člena ZUP. Razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici je namreč izredno pravno sredstvo, v okviru katerega se šteje, da je kršitev očitna, če jo je glede na z odločbo ugotovljeno dejansko stanje mogoče ugotoviti neposredno, ne pa tudi v primeru, če jo je mogoče ugotoviti posredno, s preverjanjem pravilnosti dejanskega stanja, na katero se odločba opira; za očitno kršitev materialnega predpisa tudi ne gre, kadar se zaradi nezadostne jasnosti besedila predpis lahko tolmači ali razume na več načinov, organ pa je svojo odločitev oprl na eno od možnih razlag. Kar pomeni, da gre pri izrednem pravnem sredstvu razveljavitve odločbe po nadzorstveni pravici za drugačen, manj strog preizkus pravilnosti uporabe materialnega prava, kot to velja za pritožbo zoper odločbo kot redno pravno sredstvo (sodba Upravnega sodišča RS št. I U 304/2016).

24. Tožnika s tožbenimi navedbami izpodbijane odločbe ne moreta ovreči. ZEN pomeni materialno pravno podlago za odločitev o zahtevi za postopek evidentiranja urejene meje in so posledično njegove določbe relevantne tudi za izpodbijano odločitev. Uporaba pravne norme pa nujno pomeni njeno razlago in razumevanje. Sodišče zaključuje, da ne obstajajo razlogi za odpravo izpodbijane odločbe, kot izhaja iz gornje obrazložitve.

25. Sodišče zato zavrača ugovore tožeče stranke kot neutemeljene, ker na drugačno odločitev sodišča v zadevi ne morajo vplivati. Sodišče je presodilo, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, zato je tožbo tožeče stranke na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno.

26. Tožeča stranka je predlagala izvedbo glavne obravnave, vendar je izhajala iz napačne ocene izpodbijane odločbe, saj je z odločbo ugotovljeno dejansko stanje mogoče ugotoviti posredno, s preverjanjem pravilnosti dejanskega stanja, na katerega se odločba opira. Dejstvo je, da sodišče ni ugotovilo kršitev materialnih predpisov, ki bi vplivala na drugačno odločitev. Zato je sodišče o zadevi odločilo na seji senata in je navedbe tožeče stranke upoštevalo v pisni obliki (druge alineja 2. odstavka 59. člena ZUS-1).

27. Tožeča stranka je zahtevala tudi povrnitev stroškov postopka. Če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1), zato je sodišče o tem odločilo, kot izhaja iz II. točke izreka te sodbe.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 274, 274/2

Zakon o evidentiranju nepremičnin (2006) - ZEN  - člen 32, 32/2, 36, 36/3, 40, 40/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.