UPRS sodba II U 52/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-01-13

Vlasta Švagelj Gabrovec (preds.), Jasna Šegan (poroč.), Sonja Kočevar

nepovratna sredstva - zahteva za izplačilo sredstev - ukrep obnova in razvoj vasi - upravičeni stroški

Pri vsebinskem pregledu zahtevka je tožena stranka pravilno ugotovila, da upravičene stroške predstavljajo zneski oziroma vrednost prve in druge situacije, to je 40.806,57 EUR (9.428,88 in 31.377,69 EUR). Tretje gradbene situacije tožena stranka ni priznala kot upravičeni strošek, ker ni bila potrjena s strani pooblaščenega nadzornega organa in tožeče stranke, razen tega pa je bila izdana dne 17. 10. 2013, ko so dela na zaključevanju naložbe že potekale z novim izvajalcem, s katerim je tožeča stranka sklenila „in house“ pogodbo, ne da bi s to spremembo soglašala tožena stranka. Na odločitev o tem, da se gradbena situacija ne upošteva kot upravičeni strošek, ne morejo vplivati tožbene navedbe, s katerimi tožeča stranka opisuje težave, ki jih je imela z izvajalcem.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Agencija RS za kmetijske trge in razvoj podeželja – tožena stranka, je z izpodbijano odločbo delno ugodila zahtevku za izplačilo sredstev, določenih v odločbi o pravici do sredstev št. 33123-137/2012/5 z dne 31. 8. 2012, ki ga je vložil tožnik, in sicer v višini 22.093,52 EUR, del zahtevka v višini 18.674,17 EUR pa zavrnila. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je bilo tožeči stranki z odločbo z dne 31. 8. 2012 odobrena vloga za dodelitev nepovratnih sredstev v višini do 76.909,49 EUR, za sofinanciranje iz ukrepa 322 obnova in razvoj vasi, ki so bila razpisana z Javnim razpisom za obnovo in razvoj vasi (Uradni list RS, št. 1/12, v nadaljevanju: javni razpis). Sredstva so bila tožniku odobrena po postopku in pod pogoji, kot so navedeni v Uredbi o ukrepih 1., 3. in 4. osi programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007 do 2013 v letih 2011 do 2013 (v nadaljevanju: Uredba PRP) in javnem razpisu.

2. Pri pregledu zahtevka za izplačilo nepovratnih sredstev v višini 40.767,69 EUR, ki ga je tožnik vložil dne 30. 12. 2013, je bilo ugotovljeno, da del uveljavljenih stroškov predstavlja neupravičene stroške.

3. Pri vsebinskem pregledu zahtevka se je Agencija držala stališč, ki jih je v dopisih v zvezi s spremembo izvajalca in upravičenih stroškov dokončanja sporočala stranki. Upravičeni stroški naj bi se končali z izstavljeno drugo gradbeno situacijo podjetja A. d.o.o. (v nadaljevanju: A.). Skupna vrednost prve in druge situacije je bila 40.806,57 EUR (9.428,88 in 31.377,69). Ker so bile vse situacije s strani nadzornega organa potrjene s pripombo, da so količine potrjene začasno, izstavljene situacije niso izkazovala izvedenega stanja, ampak približek tega. Pred izvedbo „in house“ naročila v septembru 2013, je tožeča stranka pripravila popis na podlagi druge gradbene situacije z oceno izvedenih del v višini 40.251,02 EUR in del, ki so potrebna za dokončanje naložbe. Ker Agencija zaradi podpisa „in house“ pogodbe pred doseženim soglasjem z Agencijo, o obsegu potrebnih del in s tem povezano kršitvijo določil odločbe o odobritvi sredstev, te pogodbe ni priznala, prav tako ni bila priznana tretja gradbena situacija podjetja A. z datumom 17. 10. 2013, ko so dela na zaključevanju naložbe od dne 3. 9. 2013 že potekala z novim izvajalcem, je ocenjeni znesek opravljenih del do podpisa „in house“ pogodbe v višini 40.251,02 EUR, priznan kot zadnji in najvišji upravičen strošek naložbe. Iz tega naslova je od skupne vrednosti prve in druge gradbene situacije v višini 40.806,57 EUR odšteta ocenjena vrednost izvedenih del pred „in house“ pogodbo, kar predstavlja 555,55 EUR odbitka upravičenih stroškov. Odšteta je celotna v zahtevku za izplačilo predložena tretja gradbena situacija podjetja A. v višini 3.869,31 EUR z dne 17. 10. 2013.

4. Pravilnost svoje odločitve, da se ne odobri predčasno sklenjene „in house“ pogodbe s podjetjem B. d.o.o. v višini 12.517,09 EUR, Agencija utemeljuje z dejstvom, da je Občina C. za dokončanje naložbe novemu izvajalcu izplačala samo 993,08 EUR za vsa s pogodbo določena dela. Navedenega zneska tožeča stranka sicer ni uvrstila med upravičene stroške in zahtevala sofinanciranja, prav tako pa ni bila pripravljena pojasniti tako nizkega izplačila.

5. Nadalje je v gradbeni pogodbi za izvedbo naložbe s podjetjem A. določeno (13. finančna zavarovanja in garancijski roki), da je naročnik za dobro izvedbo del upravičen do unovčitve menice na podlagi menične izjave, ki mora trajati še 60 dni po poteku roka za dokončanje pogodbenih del. Tožeča stranka je 10 dni po podpisu pogodbe prejela pooblastilo za izplačilo menice banki v višini 6.098,36 EUR z rokom dospelosti 29. 6. 2013. Ko je izvajalec po navedbah tožeče stranke v juniju 2013 zaradi nesoglasij zapustil gradbišče, je bila le ta upravičena do unovčitve meničnega zneska, kakor tudi do izterjave do 5% pogodbene kazni zaradi zamud, česar pa tožeča stranka po lastnih navedbah, zaradi „ohranjanja dobrih odnosov“, ni storila. Upravičenci do sredstev se morajo med izvedbo sofinancirane naložbe obnašati racionalno in gospodarno, skladno z javnim interesom, kar pomeni, da izkoristijo možnosti povračil za nastalo škodo, ki izhajajo iz neizpolnjenih odločb iz gradbeno izvajalskih pogodb. Tožeča stranka tega ni storila, zato je Agencija od upravičenih stroškov naložbe odštela bančno menico v višini 6.098,35 EUR. Ker tožeča stranka ni uspela pripraviti izvajalca del podjetje A. do tega, da izstavi končno gradbeno situacijo, je izgubila možnost uveljavljanja garancije za kvaliteto vseh izvršenih del v pogodbenem roku 5 let. Rok bi začel teči z dnem, ko bi bila dela kot celota izvedena in predana naročniku. Morebitne napake v tem roku bi se lahko krile iz unovčene menice. Na zahtevo Agencije, da podjetje A. dostavi končno gradbeno situacijo, je nadzorni pojasnil z dopisom z dne 18. 2. 2014, da je treba tretjo gradbeno situacijo obravnavati kot zadnjo. Obrazložitve, zakaj končna gradbena situacija, ki je bila predložena kontrolorju na ogledu naložbe dne 9. 10. 2013 in ni bila zavrnjena, ni upoštevana kot del naložbe, pa po ponovnem pozivu z dne 13. 8. 2014 ni podal.

6. V postopku obravnavanja sprememb in pojasnjevanjih je tožeča stranka trdila, da je nadzorni dne 18. 7. 2013 zavrnil tretjo gradbeno situacijo podjetja A. v višini 10.218,90 EUR, ki jo je stranka predložila kontrolorju, ob pregledu naložbe na kraju samem dne 9. 10. 2013. V administrativnem pregledu zahtevka za izplačilo je bilo ugotovljeno, da je z računom št. 64/07.13SI z dne 17. 8. 2013 podjetje Č. d.o.o., gradbeni nadzornik utemeljeval svoje stroške prav z odstotkom vrednosti zavrnjene tretje situacije. Po zahtevani pojasnitvi je tožeča stranka od računa odstopila, kar je znižalo stroške nadzora za 71,53 EUR. Tako znaša skupna višina odbitkov iz naslova upravičenih stroškov 10.594,75 EUR.

7. Dne 18. 8. 2014 je bila opravljena končna kontrola na kraju samem, ki ni zaznala odstopanj, ki bi vplivale na višino upravičenih stroškov naložbe. Naložba je zaključena, kar je pogoj, da je tožeča stranka upravičena do izplačila.

8. Skupno znižanje zahtevka iz naslova administrativne kontrole in kontrole na kraju samem po izračunu znaša 22,90 %, kar presega dovoljeni prag 3 %. Skladno z določilom 30. člena Uredbe Komisije (ES) št. 65/2011, je v takih primerih treba uporabiti sankcijo v višini ugotovljene razlike med zahtevkom vlagatelja (40.767,69 EUR) in dejanskim možnim izplačilom po izračunu (31.762,15 EUR), kar znaša 9.005,54 EUR.

9. Odobreno izplačilo z upoštevanjem sankcije 9.005,54 EUR je iz izračunanega zneska po administrativnem pregledu v višini 31.762,15 EUR znižano na 22.756,61 EUR. Na podlagi tretjega odstavka 81. člena Uredbe PRP lahko znašajo splošni stroški do 10 % upravičenih stroškov naložbe. Znižano izplačilo v višini 22.756,61 EUR je sestavljeno iz gradbeno obrtniških del (naložba) v višini 20.085,02 EUR in splošnih stroškov v višini 2.671,59 EUR, ki pa lahko skladno z navedeno določbo znašajo največ 2.008,50 EUR. Iz tega razloga je končno izplačilo znižano za 663,09 EUR na 22.093,52 EUR.

10. Tožeča stranka vlaga tožbo v upravnem sporu zoper zavrnilni del odločbe. Uvodoma navaja, da do vsebinskih, finančnih in časovnih sprememb naložbe ni prišlo, kar ugotavlja tudi Agencija, saj je bil projekt pravočasno zaključen v vseh vsebinskih in finančnih okvirjih. Bistveno je tudi, da je naložba ostala tudi v okvirih iz odločbe o dodelitvi sredstev oziroma je maksimalen znesek dosegla zgolj do 53 %. Dejstvo je torej, da se je tožeča stranka ob izvedbi projekta obnašala skrajno racionalno.

11. Tožeča stranka je mnenja, da Agencija neupravičeno ni upoštevala tretje gradbene situacije za dela, ki so bila izvedena izključno s strani družbe A.. Tožeča stranka je na pregledu Agenciji res predložila tretjo gradbeno situacijo podjetja A. z dne 30. 6. 2013 v višini 10.218,90 EUR, ki je nadzorni organ ni zavrnil dne 18. 7. 2013 kot trdi Agencija, ampak jo je 19. 7. 2013 zavrnila tožeča stranka kot naročnik, kar izhaja iz dopisa z dne 19. 7. 2013. Razlog zavrnitve je bil ta, da izvajalec del ni dostavil gradbene knjige in ostalih dokazil (A-testov zmontirane opreme, garancijskih listov...), kar je v skladu z veljavno zakonodajo in osnova za izdajo gradbene situacije. Nadzorni inženir gradbene situacije sploh ni dobil, tako da je ni mogel potrditi in pregledati. Dobil je ni vse do oktobra 2013. V mesecu maju 2013 je izvajalec družba A. brez obrazložitve prekinil dela na gradbišču in zapustil gradbišče. Nadzorni organ in tožeča stranka sta izvajalca večkrat pozivala tako ustno kot pisno, da dokonča dela na gradbišču, vendar do tega ni prišlo. V tretji gradbeni situaciji so bila obračunana dela, ki jih je družba A. dejansko opravila po izdaji prve in druge gradbene situacije in jih je tožeča stranka bila dolžna. Gre za dejansko opravljena dela, ki jih ni morebiti kasneje izvajal nov izvajalec. Družba A. je ponovno izstavila tretjo gradbeno situacijo z datumom 17. 10. 2013, ki jo je nadzorni pregledal in potrdil, saj je bila usklajena tudi s predano gradbeno knjigo. V tej situaciji so obračunana dela, ki jih je podjetje A. opravilo pred podpisom pogodbe z novim izvajalcem, družbo B. d.o.o.

12. Tožeča stranka ugovarja tudi temu, da je od upravičenih stroškov odšteta bančna menica v višini 6.098,36 EUR. Bančna menica ni bila unovčena iz razloga, ker je tožeča stranka zasledovala osnovno načelo pogodbenega prava, to je načelo izpolnitve pogodbenih obveznosti. Vse do zaključka investicije je tožeča stranka upala, da bo z izvajalcem našla skupni jezik. Mnenja je bila, da bo unovčenje menice še poslabšalo poslovni odnos med obema strankama pogodbe in do zaključka investicije sploh ne bo prišlo v pogodbenem roku. Sklepno tožeča stranka sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo, v prvi točki izreka spremeni tako, da se zahtevku tožeče stranke za izplačilo sredstev določenih v odločbi o pravici sredstev z dne 31. 8. 2012, ki ga je vložila tožeča stranka, ugodi v višini 40.767,69 EUR ter v drugi točki izreka spremeni tako, da se sredstva v višini 40.767,69 EUR nakažejo na strankin transakcijski račun oziroma podrejeno, da zadevo vrne v ponovno odločanje prvostopenjskemu upravnemu organu ter da toženi stranki naloži plačilo stroškov postopka.

13. Tožena stranka je sodišču posredovala upravne spise, na tožbo pa ni odgovorila.

15. Po presoji sodišča je izpodbijani upravni akt pravilen in na zakonu utemeljen iz razlogov, ki so navedeni v izpodbijani odločbi in se sodišče nanje v tej sodbi sklicuje (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1).

16. Tožeča stranka je bila uspešna s prijavo na javni razpis iz ukrepa 322 Obnova in razvoj vasi, zato so ji bila z odločbo št. 33123-137/2012/5 z dne 31. 8. 2012, odobrena nepovratna sredstva v višini do 76.909,49 EUR. Tožeča stranka je z vlogo z dne 30. 12. 2013 zahtevala izplačilo zneska v višini 40.767,69 EUR, vendar z vlogo ni v celoti uspela, saj so ji bila z v tem upravnem sporu izpodbijano odločbo dodeljena sredstva v višini 22.093,52 EUR, del zahtevka v višini 18.674,17 EUR pa je bil zavrnjen.

17. Javni razpis je bil objavljen na podlagi Uredbe PRP, Programa razvoja podeželja Republike Slovenije 2007 do 2013, Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 z dne 20. 9. 2005 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja, Uredbe Komisije (ES) št. 1974/2006 z dne 15. 12. 2006 o podrobnih pravilih glede uporabe Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 ter Uredbe Komisije (EU) št. 65/2011. Slednja določa pravila glede izvajanja kontrolnih postopkov in navzkrižne skladnosti v zvezi z ukrepi postopkov za razvoj podeželja. Z njo so določene tudi kontrole znižanja in izključitve. Kaj so upravičeni stroški za predmete podpore, je določeno v 81. členu Uredbe PRP, podrobneje pa so pogoji, ki jih mora upravičenec izpolnjevati ob vlaganju zahtevka za izplačilo sredstev, določeni v poglavju IV.3 Javnega razpisa. Iz teh določil izhaja, da je naloga pristojnega organa, da pred odobritvijo zahtevka za izplačilo opravi administrativni pregled vsakega zahtevka za podporo, pri tem pa se pregledajo vsi elementi, ki jih je mogoče in primerno administrativno kontrolirati.

18. Sodišče se strinja z ugotovitvijo pristojnega organa v izpodbijani odločbi, da niso bila upoštevana pravila v zvezi z upravičenimi stroški.

19. Za obravnavano naložbo gradbeno dovoljenje ni bilo potrebno, zato so bile podlaga za oceno izvedenih del gradbene situacije, ki jo potrdita pooblaščeni nadzorni organ in tožeča stranka - upravičenec (10. točka IV.1.1 splošnih pogojev Javnega razpisa). Tožena stranka je opravila administrativni pregled, dne 9. 10. 2013 pa še pregled na kraju samem. Pri vsebinskem pregledu zahtevka pa je tožena stranka ugotovila, da upravičene stroške predstavljajo zneski oziroma vrednost prve in druge situacije, to je 40.806,57 EUR (9.428,88 in 31.377,69 EUR). Tretje gradbene situacije tožena stranka ni priznala kot upravičeni strošek, ker gradbena situacija ni bila potrjena s strani pooblaščenega nadzornega organa in tožeče stranke, razen tega pa je bila izdana dne 17. 10. 2013, ko so dela na zaključevanju naložbe od 3. 9. 2013 že potekale z novim izvajalcem, to je podjetjem B. d.o.o., s katerim je tožeča stranka sklenila „in house“ pogodbo, brez da bi s to spremembo soglašala tožena stranka. Na odločitev o tem, da se gradbena situacija ne upošteva kot upravičeni strošek, ne morejo vplivati tožbene navedbe, s katerimi tožeča stranka opisuje težave, ki jih je imela z izvajalcem. Ponovno izstavljene tretje gradbene situacije z datumom 17. 10. 2013 ni mogoče upoštevati, tudi zato, ker je bila izdana že potem, ko so bila dela oddana drugemu naročniku.

20. Po presoji sodišča je tožena stranka tudi utemeljeno odštela od upravičenih stroškov bančno menico v višini 6.098,36 EUR. V postopku je bilo namreč ugotovljeno, da tožeča stranka navedene bančne menice, ki je bila dogovorjena v gradbeni pogodbi za izvedbo naložbe s podjetjem A. (13. točka - finančna zavarovanja in garancijski roki). Tožeča stranka bi namreč lahko menico unovčila in znesek 6.098,36 EUR porabila za zaključek naložbe, vendar tega ni storila. Tožena stranka tožeči stranki očita, da ni ravnala racionalno in gospodarno skladno z javnim interesom, kar pomeni, da se izkoristijo vse možnosti povračil za nastalo škodo, ki izhajajo iz neizpolnjenih določb gradbeno izvajalskih pogodb. S takšnim zaključkom se strinja tudi sodišče. Navedena gradbena pogodba s podjetjem A. je bila sklenjena na podlagi predpisov, ki urejajo javno naročanje. Upravičenci sredstev morajo vsekakor pri izvedbi naložbe ravnati gospodarno in zagotoviti povrnitev škode, ki ni nastala zaradi njihove krivde. Ob tem so neutemeljeni tožbeni ugovori, da tožeča stranka zaradi zasledovanja osnovnega načela pogodbenega prava, to je načela izpolnitve pogodbenih obveznosti, te menice ni želela unovčiti. Tožeča stranka, ki ji naj bi bila izplačana nepovratna sredstva, je dolžna ravnati v skladu z načelom gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti. Gre za to, da je upravičenec do javnih sredstev dolžan zagotoviti gospodarno in učinkovito porabo javnih sredstev in da uspešno doseže cilje svojega delovanja, določene skladno s predpisi, ki urejajo porabo proračunskih in drugih javnih sredstev.

21. Po povedanem je odločitev tožene stranke pravilna in na zakonu utemeljena, tožbeni ugovori pa neutemeljeni, zato je sodišče tožbo zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1.

22. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1.

Uredba o ukrepih 1., 3. in 4. osi programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007 do 2013 v letih 2011 do 2013 člen 81. ZKme-1 člen 56.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.