UPRS sodba I U 1403/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-11-10

Andrej Kmecl (preds.), Lara Bartenjev (poroč.), mag. Miroslava Dobravec Jalen

vodno dovoljenje - pogoji za podelitev vodne pravice - prispevna površina vodotoka

Iz izpodbijane odločbe zgolj izhaja, da je podlaga za zavrnitev zahteve prva točka prvega odstavka 127. člena ZV-1, ki določa, da se vodno dovoljenje ne podeli, če nameravana gradnja ni skladna z merili in pogoji za podelitev vodne pravice ter načrti upravljanja z vodami, pri čemer ni pojasnjeno, s katerim merilom ali pogojem za podelitev vodne pravice iz 109. člena ZV-1 nameravana raba ni skladna.

I. Tožbi se ugodi, odločba Agencije RS za okolje št. 35523-78/2012-17 z dne 27. 2. 2015 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski upravni organ zavrnil tožnikov zahtevek za izdajo vodnega dovoljenja za neposredno rabo vode iz vodotoka Hudi graben za proizvodnjo električne energije v hidroelektrarni z instalirano močjo, manjšo od 10 MW, na tam navedenem odseku.

2. Iz obrazložitve je razvidno, da je tožnik 10. 4. 2003 na obrazcu za prilagoditev pridobljenih pravic po 199. členu Zakona o vodah (Uradni list RS št. 67/02 in naslednji, v nadaljevanju ZV-1) vložil vlogo za pridobitev koncesije in da je upravni organ po spremembi 125. člena ZV-1 (Uradni list RS, št. 57/12 ZVO-1B) tožnikovo vlogo obravnaval kot vlogo za pridobitev vodnega dovoljenja. Tožnikov zahtevek je zavrnil, ker je prispevna površina na predmetnem delu Hudega grabna manjša od 10 km2, vrednost srednjega pretoka sQnp v profilu odvzema pa manjša od 0,08 m3/s, zaradi česar nameravana gradnja ni skladna z petim odstavkom 5. člena Uredbe o načrtu upravljanja voda za vodni območji Donave in Jadranskega morja (v nadaljevanju Uredba o NUV).

3. Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo zavrnil. Glede na ugotovljeno dejansko stanje meni, da ni sporno, da navedena pogoja nista izpolnjena, pri čemer se sklicuje na strokovno mnenje Inštituta za vode RS št. K-95/11 z dne 8. 12. 2011. Glede tožnikovega nestrinjanja glede izračuna vrednosti srednjega pretoka sQnp v profilu odvzema vode navaja, da tožnik svojega izračuna srednjega pretoka ni priložil.

4. Tožnik se s takšno odločitvijo ne strinja in v tožbi med drugim navaja, da je toženka tudi v ponovnem odločanju uporabila predpis, ki ga glede na sodbo naslovnega sodišča I U 1118/2014 z dne 20. 10. 2014 ne bi smela uporabiti, pri čemer tudi v novi odločbi ni obrazložila, katerega zakonskega pogoja za pridobitev vodne pravice tožnik ne izpolnjuje. Zaradi zmotne uporabe materialnega prava je tudi nepopolno ugotovila dejansko stanje, saj ni ugotavljala, kateri izmed pogojev iz 71. oz. 109. člena ZV-1 ni izpolnjen. Pojasnjuje, zakaj meni, da ni izpolnjen noben izmed treh zakonsko predpisanih pogojev za zavrnitev vloge za izdajo vodnega dovoljenja. Tožnik namreč nima zgrajenega zadrževalnika vode, ki bi vplival na pretok vode ali zniževal njeno gladino. Voda potuje le skozi turbino in se nato neposredno vrača v vodotok. Pretok vode skozi turbino vodo bogati s kisikom in ne poslabšuje njenega stanja. Glede na to, da mala hidroelektrarna v njegovi lasti obratuje že 21 let, škodljive posledice niso ugotovljene. Navaja tudi, da 70 m dolvodno obratuje mala hidroelektrarna enake moči kot njegova, pri čemer je lastnik dovoljenje prejel. Poudarja, da je že v upravnem postopku izpodbijal ugotovitev, da je sQnp manjši od 0,08 m3/s. Če bi ta podatek držal, ne bi mogel proizvesti električne energije v tolikšni količini, kot jo proizvede. Te trditve je podprl z grafičnimi podatki o meritvah pretoka vode v obdobjih od leta 2005 do 2014 in predlagal postavitev izvedenca energetske stroke, ki bi podal strokovno mnenje o količini potrebne vode oz. pretoka, potrebnega za proizvodnjo električne energije v količini, kot izhaja iz podatkov za leto 2011 do 2014. Ugotovitev toženke, da je podal zgolj pavšalne navedbe, ki niso podkrepljene z nobenimi dokazi, zato ni pravilna. Predlaga odpravo izpodbijane odločbe in vrnitev zadeve toženki v ponovni postopek ter povrnitev stroškov postopka.

5. Tožena stranka na tožbo ni odgovorila.

7. Sodišče uvodoma ugotavlja, da je bila izpodbijana odločba izdana v ponovljenem postopku, potem ko je bila s sodbo tega sodišča opr. št. I U 1118/2014 z dne 20. 10. 2014 odpravljena prejšnja odločba prvostopenjskega organa iz razloga, ker je bila izdana na podlagi nezakonite določbe Uredbe o NUV (petega odstavka 5. člena).

8. Med strankama ni sporno, da je tožnik 10. 4. 2003 v skladu s prvim odstavkom 199. člena ZV-1 vložil zahtevo za pridobitev vodne pravice za rabo vode za proizvodnjo električne energije v hidroelektrarni do 10 MW, saj ob uveljavitvi ZV-1 ni imel ne vodnega dovoljenja ne koncesije. Po navedeni določbi je morala oseba, ki rabi vodo, pa je za takšno rabo predpisana pridobitev vodnega dovoljenja ali koncesije, in teh aktov nima, v dveh letih od uveljavitve ZV-1 vložiti vlogo za izdajo vodnega dovoljenja ali koncesije v skladu z določbami tega zakona.

9. V skladu s prvim odstavkom 127. člena ZV-1 se vodno dovoljenje izda, če je nameravana raba skladna z merili in pogoji za podelitev vodne pravice ter načrti upravljanja z vodami (1. točka) in če ne zmanjšuje, omejuje ali onemogoča izvajanja obstoječih vodnih pravic drugih upravičencev (2. točka). Merila in pogoje za dodelitev vodne pravice določa prvi odstavek 109. člena ZV-1, ki prepoved, omejitev ali določitev posebnih pogojev za posebno rabo predvideva, če bi nameravana raba: 1. ogrožala doseganje in ohranjanje ciljev upravljanja voda, 2. ogrožala zdravje ljudi, 3. ogrožala naravno ravnovesje vodnih in obvodnih ekosistemov, 4. omejevala urejanje voda ali bi bila v nasprotju s predvidenimi ukrepi urejanja voda, 5. znatno ovirala splošno rabo ali oskrbo s pitno vodo ali 6. škodljivo vplivala ali ogrožala območja, varovana po predpisih o ohranjanju narave.

10. Kljub temu, da je naslovno sodišče že v navedeni sodbi presodilo, da ni zakonita odločba, ki odločitev o zavrnitvi tožnikovega zahtevka za izdajo vodnega dovoljenja utemeljuje zgolj na ugotovitvi, da ni izpolnjen pogoj iz petega odstavka 5 člena Uredbe o NUV, če pri tem ne pojasni tudi, kateri izmed navedenih zakonsko določenih pogojev v obravnavanem primeru ni izpolnjen, to tudi iz izpodbijane odločbe ni razvidno.

11. Iz izpodbijane odločbe zgolj izhaja, da je podlaga za zavrnitev zahteve prva točka prvega odstavka 127. člena ZV-1, ki, kot rečeno, določa, da se vodno dovoljenje ne podeli, če nameravana gradnja ni skladna z merili in pogoji za podelitev vodne pravice ter načrti upravljanja z vodami, pri čemer ni pojasnjeno, s katerim merilom ali pogojem za podelitev vodne pravice iz 109. člena ZV-1 nameravana raba ni skladna.

12. Kot je naslovno sodišče že poudarilo v navedeni sodbi, je uredba podzakonski splošni akt, ki ne more vsebovati določb, za katere v zakonu ni podlage, zlasti pa ne sme samostojno odrejati pravic in obveznosti (87. in 153. člen Ustave RS). Delovanje izvršilne veje oblasti je vezano na zakon (legalitetno načelo iz 120. člena Ustave), kar pomeni, da mora biti zakon vsebinska podlaga za izdajanje podzakonskih predpisov in posamičnih aktov. Podzakonski predpis torej lahko zajame le tisto, kar izhaja iz zakonske norme, in to tudi v primeru, ko zakon pooblašča Vlado za podrobnejšo določitev meril in pogojev, kot npr. drugi odstavek 109. člena ZV-1, ki pooblašča Vlado za podelitev vodne pravice v primerih iz prejšnjega odstavka.

13. Da določba petega odstavka 5. člena Uredbe o NUV o najmanj 10 km2 prispevne površine nima podlage v zakonu, je naslovno sodišče že presodilo v navedeni sodbi. Prav tako pa sodišče ugotavlja, da tudi ista določba o najmanjši vrednosti sQnp v profilu predvidenega odvzema vode nima podlage v zakonu.

14. Vlada je Uredbo o NUV izdala na podlagi določb ZV-1, ki so podlaga za sprejem načrta upravljanja z vodami. Po 3. točki drugega odstavka 55. člena ZV-1 se v načrtu določi možne vrste rabe vodnega dobra, vključno z določitvijo pogojev ali omejitev rabe in drugih posegov v vodno dobro, po 4. točki pa je sestavni del načrta tudi povzetek programa ukrepov iz 57. člena ZV-1. Po prvem odstavku 57. člena ZV-1 se ti ukrepi sprejmejo zaradi izvedbe ciljev, opredeljenih v nacionalnem programu in načrtih upravljanja voda, gre pa za temeljne in dopolnilne ukrepe (drugi in četrti odstavek tega člena).

15. Med temeljnimi ukrepi, ki se nanašajo na rabo voda, 3.1. točka tretjega odstavka 57. člena ZV-1 predvideva ukrepe, ki se nanašajo na dovoljevanje rabe vode, te pa v okviru meril in pogojev za podelitev vodne pravice določa 109. člen ZV-1. Kot rečeno, iz izpodbijane odločbe ne izhaja, kateri izmed meril ali pogojev iz tega člena je podlaga za zavrnitev tožnikove zahteve.

16. Prav tako sodišče ugotavlja, da se prepovedi, omejitve in zapovedi, ki so v ZV-1 določene z namenom varstva voda in vodnih ter obvodnih ekosistemov (členi od 64 do 73) in z namenom urejanja voda (84. do 89. člena ZV-1), ne nanašajo na minimalno vrednost srednjega malega pretoka vode (sQnp). Iz določb Uredbe o NUV, načrta upravljanja voda, povzetka programa temeljnih ukrepov in iz povzetka programa dopolnilnih ukrepov (prvi odstavek 2. člena Uredbe o NUV) tudi ne izhaja, da bi imel sporni pogoj podlago v predpisih s področja varstva okolja ali ohranjanja narave.

17. Niti iz obrazložitve predloga Uredbe o NUV ne izhaja, da bi bila katerakoli zakonska določba ali mednarodna pogodba podlaga za določitev prepovedi izdaje vodnega dovoljenja za rabo vode za proizvodnjo električne energije, če je vrednost sQnp v profilu predvidenega odvzema vode manjša ali enaka 0,08 m3.

18. Sodišče zato tudi glede navedenega pogoja ugotavlja, da nima podlage v zakonu ali mednarodni pogodbi, zato je nezakonit in ga v obravnavnem primeru ni mogoče uporabiti.

19. Navedene pomanjkljivosti izostanka zakonske podlage za določitev pogoja za izdajo vodnega dovoljenja za rabo vode ni mogoče odpraviti s sklicevanjem na namen sprejema 5. člena Uredbe o NUV, ki je v omejitvi rabe vode v povirjih in vodotokih z malimi specifičnimi odtoki, in cilj (kadar gre za rabo vode za proizvodnjo električne energije), da se umešča male hidroelektrarne v dele vodotokov, kjer so pretoki dovolj veliki, da lahko elektrarne obratujejo večino leta, ki izhajata iz obrazložitve predloga Uredbe o NUV, kar zasleduje določitev minimalne vrednosti sQnp v profilu predvidenega odvzema vode, kar ni sporno.

20. Poleg tega je že sodišče v navedeni sodbi presodilo, da omenjena obrazložitev ne zahteva tudi prepovedi izdajanja vodnih dovoljenj, če gre za obstoječe vodne objekte, niti ne prepoveduje delovanja obstoječih malih hidroelektrarn, temveč spodbuja povečanje njihove učinkovitosti. Sodišče je zato navedlo, da ni nepomembna okoliščina, da je tožnik za vodno dovoljenje (oz. za koncesijo po takratni ureditvi) zaprosil na podlagi 199. člena ZV-1 za obstoječo malo hidroelektrarno, zato se tudi izdaja vodnega dovoljenja za rabo vode za proizvodnjo električne energije v primerih, ko je oseba pravočasno vložila vlogo v skladu s 199. členom ZV-1, ne more pogojevati s prispevno površino vodotoka. Enako velja za pogojevanje izdaje vodnega dovoljenja za rabo vode z minimalno vrednostjo srednjega malega pretoka vode (sQnp). Toženka se do okoliščine, da gre v obravnavni zadevi prav za tak primer, ni opredelila.

21. Glede na navedeno je določba petega odstavka 5. člena Uredbe o NUV o najmanj 10 km2 prispevne površine in najmanjši vrednosti sQnp, ki je bila v zadevi uporabljena kot podlaga za zavrnitev vloge za izdajo vodnega dovoljenja, nezakonita in je v obravnavanem primeru ni mogoče uporabiti (načelo exceptio illegalis). Sodišče je zato tožbi zoper odločbo prvostopenjskega organa o zavrnitvi tožnikove zahteve za izdajo vodnega dovoljenja zaradi nepravilne razlage materialnega prava ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo (4. točka prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1) ter zadevo vrnilo upravnemu organu v ponovni postopek (tretji odstavek istega člena).

22. Kadar sodišče tožbi ugodi in odpravi izpodbijani upravni akt, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik).

23. Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopal odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 285 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopala odvetniška družba, se mu priznajo stroški v višini 285 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika) z zahtevanim 22 % DDV. Pri tem sodišče dodaja, da bo plačana sodna taksa za postopek v višini 148 EUR vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c taksne tarife Zakona o sodnih taksah, ZST-1).

24. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika, OZ).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.