UPRS Sodba I U 1070/2016-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-08-23

Andrej Kmecl (preds.), Irena Grm (poroč.), Lara Bartenjev

financiranje občin - naloge občine - javnopravna stvar - obrazložitev odločbe

Glede na specifično javnopravno naravo zadeve, v kateri država občini pod določenimi pogoji omogoča sofinanciranje iz javnih sredstev, ne gre za upravno stvar v smislu 2. člena ZUP, temveč za drugo javnoupravno stvar, za katero se po 4. členu ZUP smiselno uporablja ta zakon. Navedeno pomeni, da je organ dolžan upravni akt, s katerim odloči o zahtevi občine po določbi 26. člena ZFO-1, obrazložiti v skladu z določbami 214. člena ZUP.

I. Tožbi se ugodi, odredba Ministrstva za javno upravo št. 410-69/2016-6 z dne 10. 5. 2016 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 15,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Ministrstvo za javno upravo je z izpodbijano odredbo št. 410-69/2016-6 z dne 10. 5. 2016 ugotovilo, da višina tožničinih odhodkov v letu 2015 za financiranje skupnega opravljanja posameznih nalog občinske uprave zanaša 11.657,40 EUR (I. točka izreka) in da je skupni znesek sofinanciranja navedenih odhodkov 5.828,70 EUR (II. točka izreka). Odločilo je, da se znesek iz II. točke izreka tožnici na tam navedeni račun nakažejo v dveh delih, in sicer 1.457,18 EUR do 30. 6. 2016, 4.371,52 EUR pa 31. 1. 2017 (III. točka izreka), iz finančnega načrta ministrstva, postavke 153394 - sofinanciranje skupnih občinskih uprav.

2. V obrazložitvi navaja, da je tožnica 30. 3. 2016 poslala zahtevek za nakazilo sredstev za Medobčinski inšpektorat in redarstvo občin Kočevje, Kostel in Osilnica, ki mu je priložila poročilo in vse z določbami Pravilnika o vrsti odhodkov, načinu poročanja o realiziranih odhodkih in nakazovanju sredstev občinam za sofinanciranje skupnega opravljanja posameznih nalog občinske uprave (v nadaljevanju Pravilnik) zahtevane dokumente. Skupna občinska uprava navedenega inšpektorata in redarstva je istega dne predložila poročilo in dokumente, določene v drugem in tretjem odstavku 4. člena Pravilnika. Navaja še, da je komisija za dodelitev sredstev za sofinanciranje skupnih občinskih uprav, ki jo je imenoval minister, po opravljenem postopku preverjanja zahtevka in dokumentov ugotovila višino odhodkov za financiranje skupnega opravljanja posameznih nalog občinske uprave ter predlagala znesek sofinanciranja in roke nakazil, kot so razvidni iz izreka izpodbijane odredbe.

3. Tožnica se z izpodbijano odredbo ne strinja in zoper njo vlaga tožbo. V njej navaja, da je bil zahtevek za sredstva po 26. členu Zakona o financiranju občin (v nadaljevanju ZFO-1) vložen v višini 24.222,61 EUR in da iz prilog zahtevku izhaja, da je v letu 2015 tudi dejansko realizirala odhodke svojega proračuna za financiranja z zakonom organiziranega skupnega opravljanja posameznih nalog občinske uprave v navedeni višini. Trdi, da iz obrazložitve izpodbijane odločbe ni razvidno, zakaj njenemu zahtevku ni bilo v celoti ugodeno, saj je nesporno, da je v letu 2015 realizirala relevantne odhodke svojega proračuna v navedeni višini, v odredbi pa je navedena višina 11.657,40 EUR. Uveljavlja še, da tudi III. točka izreka ni v skladu s prvim odstavkom 26. člena ZFO-1, saj ta določa, da se občini dodatna sredstva zagotavljajo v tekočem letu, iz odredbe pa izhaja, da se pretežni del sredstev izplača v prihodnjem letu, to je 31. 1. 2017.

4. Toženka v odgovoru na tožbo navaja, da so bila z izpodbijano odredbo odobrena sredstva sofinanciranja samo za sredstva financiranja medobčinskega inšpektorata za leto 2015, ne pa zahtevana sredstva, ki jih je tožnica za sofinanciranje navedenega organa dolgovala za leto 2014. Tožnica naj bi v letu 2015 dejansko plačala obveznosti za leto 2015 in zaostala plačila za leto 2014, o čemer priča opomba k Prilogi 1 z dne 30. 3. 2016 s strani vodje medobčinskega inšpektorata. Opozarja na 11. člen Zakona o preprečevanju zamud pri plačilih (v nadaljevanju ZPrezP-1) in meni, da kdor je ravnal v nasprotju z načeli finančnega poslovanja in navedeno zakonsko določbo, do javnega sofinanciranja ni upravičen. Glede rokov za nakazilo sredstev se sklicuje na posledice svetovne finančne krize in na javnofinančne probleme državnega proračuna. Navaja tudi, da imajo občine poleg tega vira na razpolago še druge redne vire in da gre v konkretnem primeru za državno spodbudo za tesnejše povezovanje občin in dvig kakovosti njihovi storitev, ne pa za izključni vir, od katerega bi bilo odvisno delovanje skupnih občinskih uprav. Meni, da naj bi bil tožbeni zahtevek pot točko I. vsebinsko povsem v nasprotju s tožbenim zahtevkom pod točko II.

6. V obravnavani zadevi je predmet spora odločitev toženke, sprejeta na podlagi 26. člena ZFO-1, ki v okviru VI. poglavja zakona z naslovom "Sofinanciranje nalog, programov in investicij občin" ureja sofinanciranje skupnega opravljanja nalog občinske uprave iz javnih sredstev. Po besedilu v relevantnem obdobju veljavne določbe prvega odstavka 26. člena ZFO-1 se občini v tekočem letu zagotavljajo dodatna sredstva iz državnega proračuna v višini 50 odstotkov v preteklem letu realiziranih odhodkov njenega proračuna za financiranje v skladu z zakonom organiziranega skupnega opravljanja posameznih nalog občinske uprave.

7. Glede na specifično javnopravno naravo zadeve, v kateri država občini pod določenimi pogoji omogoča sofinanciranje iz javnih sredstev (enako tudi sodba Upravnega sodišča npr. IV U 69/2016), ne gre za upravno stvar v smislu 2. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), temveč za drugo javnoupravno stvar, za katero se po 4. členu ZUP smiselno uporablja ta zakon. Navedeno pomeni, da je organ dolžan upravni akt, s katerim odloči o zahtevi občine po navedeni določbi ZFO-1, obrazložiti v skladu z določbami 214. člena ZUP. Po prvem odstavku 214. člena ZUP mora obrazložitev odločbe obsegati obrazložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih, ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le to oprto, razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, navedbe določb predpisov na katere se opira odločba, razloge, ki glede na ugotovitve dejanskega stanja narekujejo takšno odločbo in razloge zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. Če obrazložitev nima takšne vsebine, je stranki odvzeta možnost, da upravni akt s pravnimi sredstvi učinkovito izpodbija, sodišču pa je v posledici tega onemogočen preizkus njegove zakonitosti. Zahteva po obrazloženi odločbi državnega organa je del pravice do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave, sicer je ta pravica dejansko le navidezna.

8. Iz obrazložitve izpodbijanega akta izhaja le, da je tožnica 30. 3. 2016 poslala zahtevek s vsemi s podzakonskim predpisom predpisanimi prilogami, da je Skupna občinska uprava medobčinskega inšpektorata in redarstva občin Kočevje, Kostel in Osilnica poslala poročilo s predpisanimi dokumenti, ter da je po ministru imenovana komisija za dodelitev sredstev za sofinanciranje skupnih občinski uprav ugotovila višino odhodkov za financiranje skupnega opravljanja posameznih nalog občinske uprave in predlagala znesek sofinanciranje ter roke nakazil.

9. Tožnica utemeljeno uveljavlja, da iz takšne obrazložitve ni razvidno, zakaj ni bilo ugodeno njenemu zahtevku, s katerim je uveljavljala, da je v letu 2015 realizirala odhodke svojega proračuna za financiranje skupnega opravljanja nalog v višini 24.222,61 EUR. Ker torej v obravnavanem primeru le iz izreka izpodbijanega akta izhaja, da je toženka ugotovila odhodke v letu 2015 za financiranje skupnega opravljanja posameznih nalog občinske uprave v višini 11.657,40 EUR, iz obrazložitve pa ni razvidno, zakaj ni sledila tožničinemu zahtevku ter na katera dejstva in pravno podlago je oprla svojo ugotovitev, izpodbijanega akta po presoji sodišča ni mogoče preizkusiti. To pa pomeni, da je v obravnavani zadevi podana bistvena kršitev upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP.

10. Toženka je v odgovoru na tožbo sicer pojasnila razloge za tako odločitev, vendar pa s tem ugotovljene kršitve ni odpravila. Sodišče namreč presoja pravilnost in zakonitost izpodbijanega akta, torej tistega, kar je zapisano v izpodbijanemu aktu. Predvsem pa je, kot že pojasnjeno, izostanek obrazložitve tožnici onemogočil, da bi se pravočasno seznanila s pravno odločilnimi razlogi in se do njih izjavila v pravnem sredstvu (v tem primeru v tožbi v upravnem sporu), kar pomeni, da ji je v tem pogledu kršena pravica do izjave in odvzeto učinkovito pravno sredstvo.

11. Glede na pojasnjeno naravo ugotovljene bistvene kršitve postopka toženkine navedbe v odgovoru na tožbo za odločitev niso pomembne, zato se sodišče do njih ne opredeljuje. Le v zvezi z navedbo toženke v odgovoru na tožbo, da naj bi bil tožbeni zahtevek pot točko I. vsebinsko povsem v nasprotju s tožbenim zahtevkom pod točko II, sodišče dodaja, da ne iz toženkinih navedb, ne iz tožbenega predloga (v I. točki tožnica predlaga odpravo izpodbijanega sklepa, v II. pa povračilo stroškov tega upravnega spora) ne izhaja, na kaj toženka meri oziroma v čem naj bi bilo zatrjevano nasprotje.

12. Glede na navedeno je sodišče izpodbijano odredbo odpravilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) in zadevo vrnilo toženki v ponovni postopek, da ravna v smislu četrtega odstavka omenjenega člena in v zadevi ponovno odloči.

13. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe in predloženih upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (1. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

14. Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani akt odpravilo, je ugodilo tudi stroškovnemu zahtevku tožnice, ki je na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Zadeva je bila rešena na seji in tožnico v postopku ni zastopal odvetnik, zato je po prvem odstavku 3. člena Pravilnika upravičena do povračila stroškov v višini 15,00 EUR. Toženka je stroške dolžna povrniti v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

Zakon o financiranju občin (2006) - ZFO-1  - člen 26, 26/1

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 4, 214, 214/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.