UPRS sodba I U 856/2016
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-09-15

Andrej Kmecl (preds.), Lara Bartenjev (poroč.), mag. Mira Dobravec Jalen

ravnanje z odpadki - okoljevarstveno dovoljenje za odlagališče odpadkov - finančno jamstvo - nepopolna vloga - poziv k dopolnitvi vloge - zavrženje vloge

Tako Uredba o odlaganju odpadkov na odlagališčih, veljavna v času vložitve vloge, kot uredba, veljavna v času izdaje spornega sklepa, sta določali, da mora upravljalec odlagališča po končanih zapiralnih delih toženki predložiti finančno jamstvo.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski upravni organ je z izpodbijanim sklepom zavrgel tožničino vlogo za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja za zaprto odlagališče nenevarnih odpadkov Dob. Iz obrazložitve je razvidno, da je prvostopenjski organ dne 18. 9. 2013 prejel tožničino vlogo za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja za navedeno odlagališče. Ker je bila vloga nepopolna, je tožnico z dopisom z dne 11. 11. 2015 pozval, naj jo do 31. 12. 2015 dopolni s predložitvijo finančnega jamstva v višini 1.945,637,00 EUR za obdobje enega leta, pri čemer jo je opozoril tudi na posledice, če vloge ne bo dopolnila. Ker tožnica v navedenem roku vloge ni dopolnila s predložitvijo finančnega jamstva, jo je prvostopenjski organ zavrgel na podlagi drugega odstavka 67. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP). V nadaljevanju navaja višino finančnega jamstva, ki bi ga morala tožnica predložiti in pravno podlago za izračun le-tega.

2. Drugostopenjski organ je zavrnil tožničino pritožbo zoper izpodbijani sklep. Pojasnjuje, da je po drugem odstavku 53. člena Uredbe o odlagališčih odpadkov (v nadaljevanju Uredba) finančno jamstvo sestavni del vloge, brez katerega vloga ni popolna. Glede pritožbenih navedb o določitvi prekratkega roka za predložitev finančnega jamstva ugotavlja, da je bila tožnica z višino finančnega jamstva seznanjena od prejetja dopisa z dne 12. 2. 2015, k predložitvi finančnega jamstva pa jo je prvostopenjski organ pozval še z dopisoma z dne  11. 9. 2015 in 11. 11. 2015, po tem, ko je rok že podaljšal. Prav tako navaja razloge, zakaj meni, da je bil sklep o podaljšanju roka za dopolnitev predmetne vloge do 31. 12. 2015 z dne 11. 11. 2015 obrazložen v zadostni meri. Poudarja, da tožnica niti v dopisih, niti v pritožbi ne izkazuje, da je glede pridobivanja finančnega jamstva storila kakršenkoli korak. Glede izpodbijane višine finančnega jamstva in pravne podlage za njegov izračun drugostopenjski organ ugotavlja, da višina finančnega jamstva ni bila predmet odločanja na prvi stopnji.

3. Tožnica se s takšno odločitvijo ne strinja in v tožbi med drugim navaja, da se ne strinja z utemeljitvijo prvostopenjskega organa, da je imela možnost vlogo dopolniti s finančnim jamstvom od 11. 3. 2015 do 31. 12. 2015, kar utemelji. Potrjuje, da je 12. 11. 2015 prejela poziv prvostopenjskega organa k dopolnitvi vloge, 29. 12. 2015 pa je ponovno zahtevala izračun finančnega jamstva ter utemeljila, zakaj argumentacija prvostopenjskega organa za podaljšanje roka do 31. 12. 2015 ne vzdrži resne pravne presoje. Poudarja, da je prvostopenjski organ s tem, ko je rok za dopolnitev vloge podaljšal do 31. 12. 2015 namesto do 31. 7. 2016, kot je zahtevala, dejansko njeno zahtevo za podaljšanje roka zavrnil, kar je obrazložil z nevzdržnim razlogom, da lahko na podlagi novele Uredbe predloži finančno jamstvo, pri katerem dodatno zadolževanje ni potrebno, saj za izpolnitev te zahteve zadostuje že izjava upravljavca odlagališča, potrjena s strani občin ter finančni načrt upravljavca. Meni, da ima možnost, da sama izbere, kakšno finančno jamstvo bo izbrala glede na svoje ekonomske možnosti, organ pa le presoja, ali so razlogi, zaradi katerih zahteva podaljšanje roka, upravičeni ali ne. V sklepu o podaljšanju roka se prvostopenjski organ ni opredelil do nobenih dokazov, dejstev ali okoliščin, ki jih je navedla v prošnji za podaljšanje roka. Zato meni, da sta tako izpodbijani sklep, kot tudi sklep z dne 11. 11. 2015 o podaljšanju roka, nezakonita. Poleg tega meni, da je prvostopenjski organ zagrešil postopkovne kršitve, saj se sklepa ne da preizkusiti.

4. Podrobno navaja, zakaj se ne strinja z višino finančnega jamstva, kot jo je navedel prvostopenjski organ v pozivu na dopolnitev vloge in zakaj meni, da ureditev v Uredbi predstavlja kršitev legalitetnega načela iz 120. člena Ustave RS in Direktive Sveta 1999/31/ES o odlaganju odpadkov na odlagališčih. Predlaga, naj sodišče izpodbijani sklep odpravi, toženki pa naloži povrnitev stroškov postopka.

6. Prvi odstavek 66. člena ZUP določa, da mora biti vloga razumljiva in mora obsegati vse, kar je treba, da se lahko obravnava, pri čemer so navedeni splošni podatki, ki jih mora vsebovati.  Drugi odstavek navedene določbe določa, da mora vloga (poleg splošnih podatkov iz prvega odstavka) vsebovati tudi druge sestavine, ki jih določa zakon ali drug predpis. Navedeno pomeni, da poleg splošnih podatkov, ki jih mora vsebovati vsaka vloga, lahko posamezni materialni predpisi določajo, da mora imeti vloga še druge podatke.

7. Slednji velja tudi v obravnavani zadevi, saj sta tako Uredba o odlaganju odpadkov na odlagališčih, veljavna v času vložitve vloge (17. 9. 2013, v nadaljevanju Uredba/11), kot uredba, veljavna v času izdaje spornega sklepa določali, da mora upravljalec odlagališča po končanih zapiralnih delih toženki predložiti finančno jamstvo. V času vložitve vloge veljavna Uredba/11 je obveznost priložitve finančnega jamstva vlogi za okoljevarstveno dovoljenje za zaprto odlagališče, ki se je takrat imenovala vloga za pridobitev odločbe o zaprtju odlagališča (tretji odstavek 76. člena Uredbe), določala v peti alineji drugega odstavka 51. člena Uredbe/11, v času izdaje izpodbijanega sklepa veljavna Uredba pa to določa v osmi alineji drugega odstavka 53. člena, po kateri mora vloga iz prejšnjega odstavka (za spremembo okoljevarstvenega dovoljenja za obratovanje odlagališča v obdobju njegovega zaprtja) vsebovati finančno jamstvo iz 42. člena te uredbe za zaprto odlagališče, izračunano v skladu s prilogo 7 te uredbe. Zakonsko pooblastilo za določitev finančnega jamstva izhaja iz prvega odstavka 115. člena ZVO-1, ki določa, da lahko vlada predpiše, da mora povzročitelj obremenitve zagotoviti finančno jamstvo zaradi predpisanih obveznosti ali poplačila stroškov obremenjevanja okolja pri opravljanju svoje dejavnosti, po njenem prenehanju, prenehanju obratovanja naprave ali obrata ali prenehanju povzročitelja obremenitve. Zatrjevanega posega v pričakovano pravico tožnice, da ji za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja za zaprto odlagališče ne bo treba priložiti finančnega jamstva, zato že od vložitve vloge dalje ni moglo biti.

8. V zadevi ni sporno, da je tožnica dne 18. 9. 2013 podala vlogo za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja za zaprto odlagališče nenevarnih odpadkov ..., ki ji ni priložila finančnega jamstva. Prav tako ni sporno, da je prvostopenjski organ  tožnico na pomanjkljivost vloge opozoril z več dopisi, med drugim z dopisom z dne 11. 11. 2015, s katerim jo je pozval, naj vlogo dopolni do dne 31. 12. 2015, sicer bo kot nepopolna zavržena. Ker tožnica niti do navedenega datuma, niti do izdaje izpodbijanega sklepa ni predložila finančnega jamstva, je odločitev prvostopenjskega organa pravilna in skladna z zakonom, saj je finančno jamstvo, kot rečeno, obvezna sestavina vloge za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja za zaprto odlagališče, kar pomeni, da vloge, ki ne vsebuje finančnega jamstva, ni mogoče obravnavati. Zavrženje tožničine vloge na podlagi drugega odstavka 66. člena ZUP je zato pravilno in skladno z zakonom.

9. Ker gre za dopolnjevanje obveznih sestavin vloge, ki bi morale biti vlogi priložene že v času njene vložitve, organ ni dolžan roka za njeno dopolnitev podaljševati skladno z  željo stranke, ki ni vložila popolne vloge, niti razlogov za delno zavrnitev njene prošnje posebej utemeljevati. Pri tem sodišče navaja, da je prvostopenjski organ razloge za podaljšanje roka za dopolnitev vloge s predpisanim finančnim jamstvom do 31. 12. 2015, namesto do 31. 7. 2016, kot je zahtevala tožnica, v sklepu obrazložil v zadostni meri, da mu ni mogoče očitati arbitrarnosti. Tožnica je vlogo za podaljšanje roka za predložitev finančnega jamstva utemeljila z navedbo, da bi se morala za zagotovitev finančnega jamstva zadolžiti, za kar bi morala pridobiti soglasje ustanoviteljic. Prvostopenjski organ pa je v sklepu o podaljšanju roka do 31. 12. 2015 z dne 11. 11. 2015 tožnici pojasnil, da je bila že ob vložitvi vloge predpisana obveznost predložitve finančnega jamstva ter da Uredba predpisuje tudi možnost finančnega jamstva v obliki izjave upravljalca odlagališča, za kar dodatno zadolževanje ne bi bilo potrebno. S takšno razlago prvostopenjski organ ni posegel v tožničino izbiro, kakšno obliko finančnega jamstva bo izbrala, kar tožnica očita v tožbi, saj bi še vedno lahko priložila drugačno predpisano obliko finančnega jamstva, kar bi, kot rečeno, morala storiti že z oddajo vloge. Pri tem sodišče pripominja, da če se tožnica ne strinja z višino finančnega jamstva, kot ga je izračunal prvostopenjski organ, in izhaja iz poziva na dopolnitev vloge, je to ne opravičuje, da finančnega jamstva, ki je obvezna sestavina vloge, sploh ne priloži.

10. Ob nespornem dejstvu, da tožnica vlogi ni priložila finančnega jamstva, ki bi ga morala priložiti, zaradi česar je ni mogoče obravnavati, tožnica v tem postopku ne tudi more ugovarjati višini finančnega jamstva, ki jo je izračunal prvostopenjski upravni organ in izhaja iz poziva na dopolnitev vloge. Navedeni višini bi lahko ugovarjala v primeru, če bi vložila popolno vlogo, organ pa bi jo vsebinsko presojal in ugotovil, da ni zagotovila finančnega jamstva v višini, kot je predpisana in bi jo zaradi tega zavrnil.

11. Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je tožba neutemeljena, zato jo je zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1.  Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

ZVO-1 člen 20. ZUP člen 67, 67/1, 67/3. Uredba o odlaganju odpadkov na odlagališčih člen 53, 53/2, 53/2-8.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.