UPRS Sodba I U 556/2017-21
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-08-22

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), Liljana Polanec (poroč.), mag. Damjan Gantar

sprejem v državljanstvo - pogoji za sprejem v državljanstvo - interes RS za sprejem prosilca v državljanstvo

Presoja dejanskih okoliščin v obravnavanem primeru ni bila opravljena. V svojih mnenjih se resorno ministrstvo tudi ni opredelilo do s strani tožnice predložene številne listinske dokumentacije o njenem izjemnem prispevku k ohranjanju in izboljšanju zdravja bolnikov, ki jih obravnava in o tem, da njeno delovanje pomeni dodatno možnost bolnikom v Sloveniji, ki bi sicer iskali to storitev v tujini, na kar tožnica v tožbi tudi utemeljeno opozarja. V mnenjih ni ničesar o tem, ali bi tožnica kot strokovnjak v zdravstvu (zdravilstvu) lahko prispevala k višji ravni svoje stroke v državi ter o tem, ali bi kot strokovnjak prispevala oziroma omogočila uvajanje novih strokovnih in tehnološko zahtevnih načinov zdravljenja (z zdravilstvom), kar je bistveno za ugotavljanje pogoja za naturalizacijo s področja zdravstva. Bistvene okoliščine za odločitev v zadevi torej niso bile razčiščene.

Tožbi se ugodi, izpodbijana odločba Ministrstva za notranje zadeve št. 213-1797/2015/33 (1323-10) z dne 13. 2. 2017 se odpravi in se zadeva vrne temu organu v ponoven postopek.

1. Tožena stranka z izpodbijano odločbo ni ugodila prošnji tožnice, državljanke Ruske federacije, za sprejem v državljanstvo Republike Slovenije (RS).

2. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je tožnica zaprosila za slovensko državljanstvo na podlagi 13. člena Zakona o državljanstvu Republike Slovenije (ZDRS) iz razlogov na področju zdravilstva. Obstoj razlogov iz prvega odstavka 13. člena ZDRS na podlagi mnenja pristojnega resornega organa predhodno ugotovi Vlada Republike Slovenije. Tožena stranka je za mnenje o obstoju razlogov, ki bi utemeljevali državni interes v primeru naturalizacije tožnice, zaprosila Ministrstvo za zdravje. Ministrstvo za zdravje je k vlogi tožnice podalo negativno mnenje. Ugotovilo je, da tožnica ne izpolnjuje zahtevanih pogojev iz 16. člena Uredbe o merilih za ugotavljanje nacionalnega interesa pri sprejemu v državljanstvo Republike Slovenije na podlagi 13. člena ZDRS (Uredba), ker zdravilci ne opravljajo zdravstvene dejavnosti v smislu določb Zakona o zdravstveni dejavnosti. Tožena stranka je Ministrstvo za zdravje ponovno pozvala k podaji mnenja, ker se po njeni oceni 16. člen Uredbe v konkretnem primeru ne more uporabiti, temveč je treba uporabiti splošna merila, opredeljena v 2. členu Uredbe. Ministrstvo za zdravje je tudi v drugo podalo negativno mnenje k vlogi tožnice in pojasnilo, da je pri oblikovanju mnenja vezano na kriterije iz 16. člena Uredbe ter da je svojo obveznost na tej podlagi že izpolnilo. Dodalo je, da zdravilstvo ne predstavlja dejavnosti, ki bi bila za Republiko Slovenijo takšnega pomena, da bi bilo mogoče na podlagi izvajanja zdravilske dejavnosti izdati pozitivno mnenje k sprejemu tožnice v državljanstvo RS. Tožnica je bila z mnenji Ministrstva za zdravje seznanjena in je v odgovoru podala tudi svoje pripombe, ki jih tožena stranka tudi povzema, kar pa dejanskega stanja ne spreminja. Tožena stranka je nato zahtevek tožnice posredovala Vladi Republike Slovenije v nadaljnjo obravnavo in Vlada RS je ugotovila, da za imenovano ne obstaja interes Republike Slovenije za sprejem v državljanstvo. Glede na navedeno je bilo treba prošnjo tožnice za pridobitev državljanstva Republike Slovenije na podlagi 13. člena ZDRS zavrniti.

3. Tožnica se s takšno odločitvijo tožene stranke ne strinja in zoper odločbo tožene stranke vlaga tožbo iz vseh tožbenih razlogov. Navaja, da lahko Vlada z uredbo le podrobneje ureja in razčlenjuje v Zakonu ali v drugem aktu državnega zbora določena razmerja, v skladu z namenom in merili zakona oziroma drugega predpisa, ne sme pa uredba omejevati ali jemati pravic, ki jih določa zakon oziroma ne sme vsebovati določb, za katere v zakonu ni podlage. Po mnenju tožnice ni zakonske podlage za omejevanje pravice do državljanstva iz zdravstvenih razlogov zgolj na področje zdravstvene dejavnosti v smislu definicije zdravstvene dejavnosti po 1. členu Zakona o zdravstveni dejavnosti, kot je to v konkretnem primeru naredilo Ministrstvo za zdravje pri oblikovanju svojega mnenja. Po mnenju tožnice je takšna interpretacija Ministrstva za zdravje nepravilna, saj bi lahko zdravilsko dejavnost uvrstili v zdravstveno dejavnost kot preventivno dejavnost in dejavnost varovanja zdravja ljudi. Glede na določilo 13. člena ZDRS pa je takšna interpretacija nepravilna, saj zakon interesa države za sprejem v državljanstvo ne omejuje zgolj na področje uradne medicine. Tožnica meni, da bi Ministrstvo za zdravje moralo odločiti neposredno na podlagi ZDRS oziroma določbe Uredbe interpretirati drugače. Tožnica še poudarja, da v Republiki Sloveniji opravlja zdravilsko dejavnost na področju zdravilskih metod, za kar ji je bila tudi podeljena licenca. Ministrstvo za zdravje je a priori ocenilo, da interes države za sprejem v državljanstvo ni podan že samo iz razloga, ker gre za zdravilko. Tožnica pa je v postopku predložila številna dokazila, ki dokazujejo njen izjemen prispevek k ohranjanju zdravja državljanov in zdravljenju, do katerih se Ministrstvo za zdravje ni opredelilo. Predlagala je tudi zaslišanje podpisnikov izjav in priporočil ter navajala, da njeno delovanje na področju zdravilstva pomeni dodatno možnost bolnikom, ki bi sicer storitve iskali izven meja države. Po mnenju tožnice je izpodbijana odločba pomanjkljiva in je ni mogoče preizkusiti, ker tožena stranka ni navedla popolnega dejanskega stanja stvari in tudi ni navedla vseh dokazov, ki utemeljujejo obstoj teh dejstev ter ni navedla razlogov, ki so bili odločilni pri njeni presoji. Ministrstvo za zdravje ni pojasnilo, zakaj šteje, da zdravilstvo ne pomeni izjemnega prispevka k razvoju Republike Slovenije. Ministrstvo za zdravje je tudi sprejelo Predlog resolucije o nacionalnem planu zdravstvenega varstva 2016-2025, v katerem obravnava tudi področje zdravilstva, zato obstaja interes države za zaposlovanje in delovanje zdravilcev, zlasti z osnovno medicinsko izobrazbo kot jo ima tožnica. Iz poročila projekta EU Cambrella je razvidno, da v večini držav članic komplementarno oziroma alternativno medicino izvajajo le osebe, ki imajo primarno pridobljeno zdravstveno ali celo medicinsko izobrazbo, nekatere metode pa lahko izvajajo le zdravniki. Zdravilske terapije spodbujajo in ohranjajo zdravje, tudi kadar konvencionalno zdravljenje ni učinkovito. Tožnica sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi ter zadevo vrne v ponovno obravnavo upravnemu organu, z navodili, da naj resorni organ poda mnenje neposredno na podlagi 13. člena ZDRS ter da presoja interesa države za sprejem v državljanstvo na področju zdravstva nikakor ne sme biti omejena zgolj na področje uradne medicine oziroma na področje, kot ga definira 1. člen Zakona o zdravstveni dejavnosti, saj za kaj takega v ZDRS ni pravne podlage, zaradi česar zdravilcem ni dopustno a priori odreči pravice za sprejem v državljanstvo na področju zdravstva, ampak je potrebno tudi v tem primeru opraviti konkretno presojo o obstoju interesa države.

4. Tožena stranka vztraja pri izdani odločbi in ocenjuje, da je le-ta pravilna in zakonita, glede na dejansko stanje, razvidno iz dokumentacije v upravnem spisu. Sodišču predlaga, da tožbo tožeče stranke zavrne kot neutemeljeno. Poudarja, da po 28. členu ZDRS merila za ugotavljanje nacionalnega interesa pri sprejemu v državljanstvo Republike Slovenije po 10., 12. in 13. členu tega zakona določa Vlada in da je le-ta to storila z Uredbo. Po v 16. členu Uredbe določenih merilih je bila vloga tožnice tudi obravnavana, saj je Ministrstvo za zdravje v okviru svoje pristojnosti podalo svoje mnenje. Sodišču predlaga, da tožbo tožnice kot neutemeljeno zavrne.

5. Tožnica in tožena stranka v nadaljnjih pripravljalnih vlogah vztrajata vsaka pri svojih argumentih.

7. Predmet sodne presoje v obravnavani zadevi je odločba tožene stranke, s katero le-ta ni ugodila prošnji tožnice za sprejem v državljanstvo RS.

8. Iz upravnega spisa in iz izpodbijane odločbe izhaja, da je tožnica zaprosila za sprejem v državljanstvo Republike Slovenije na podlagi določbe 13. člena Zakona o državljanstvu Republike Slovenije (ZDRS), iz razlogov po 16. členu Uredbe o merilih za ugotavljanje nacionalnega interesa pri sprejemu v državljanstvo Republike Slovenije na podlagi 13. člena ZDRS (Uredba), to je iz razlogov na področju zdravstva.

9. V prvem odstavku 13. člena ZDRS (veljavnem v času izdaje odločbe) je določeno, da z naturalizacijo lahko pridobi državljanstvo Republike Slovenije polnoletna oseba, če to koristi državi zaradi znanstvenih, gospodarskih, kulturnih, nacionalnih ali podobnih razlogov, pod pogojem, da dejansko živi v Sloveniji neprekinjeno vsaj eno leto pred vložitvijo prošnje in ima urejen status tujca ter izpolnjuje pogoje iz 4., 6., 8., 9., in 10. točke prvega odstavka 10. člena tega zakona. Po tretjem odstavku 13. člena ZDRS obstoj razlogov iz prvega odstavka navedenega člena na podlagi mnenja pristojnega resornega organa predhodno ugotovi Vlada Republike Slovenije. Slednja je, v skladu z 28. členom ZDRS, določila merila za ugotavljanje nacionalnega interesa pri sprejemu v državljanstvo RS po 13. členu ZDRS v Uredbi. V 16. členu Uredbe so določena merila za ugotavljanje nacionalnega interesa s področja zdravstva in sicer mora resorno ministrstvo pri oblikovanju mnenja o obstoju koristi države s svojega delovnega področja upoštevati eno od naslednjih dveh meril: da bi oseba kot strokovnjak v zdravstvu bistveno prispevala k višji ravni medicinske stroke v državi ali da bi oseba kot strokovnjak omogočila uvajanje novih strokovnih in tehnološko zahtevnih načinov zdravljenja.

10. Iz upravnega spisa in iz izpodbijane odločbe nadalje izhaja, da je tožena stranka v postopku, skladno s pooblastilom iz tretjega odstavka 13. člena ZDRS, zaprosila Ministrstvo za zdravje kot resorni organ za mnenje o tem, ali tožničino delo na področju zdravstva koristi Republiki Sloveniji. Po ugotovitvi, da tožnica opravlja zdravilsko dejavnost na področju osteopatije in manualne medicine, je resorno ministrstvo v svojem mnenju navedlo, da področje zdravilstva, ki je zakonsko jasno opredeljeno, ne posega v področje medicinske stroke. Po ponovnem pozivu tožene stranke resornemu ministrstvu, da se opredeli tudi do tega, ali so v konkretnem primeru izredne naturalizacije izpolnjeni pogoji po splošnih merilih iz 2. člena Uredbe in ne po 16. členu Uredbe, je ministrstvo v mnenju poudarilo, da je pri izdelavi mnenja vezano na 16. člen Uredbe in da je že navedlo, da zdravilci ne opravljajo zdravstvene dejavnosti v smislu določbe 1. člena Zakona o zdravstveni dejavnosti (ZZDej) in da Zakon o zdravilstvu (ZZdrav) določa, da zdravilci opravljajo dejavnost z namenom izboljšati zdravje uporabnika storitev in da zdravilstvo ne posega v področje medicinske stroke, zaradi česar niso izpolnjeni pogoji za izdajo pozitivnega mnenja k sprejemu tožnice v državljanstvo Republike Slovenije z izredno naturalizacijo. Tudi na vnovičen poziv tožene stranke je resorno ministrstvo v mnenju navedlo, da zdravilstvo ne pomeni dejavnosti, ki bi bila za Republiko Slovenijo takšnega pomena, da bi na osnovi njegovega izvajanja lahko izdali pozitivno mnenje. Na podlagi končnega negativnega mnenja Ministrstva za zdravje je Vlada RS sprejela sklep, s katerim je ugotovila, da ne obstaja interes Republike Slovenije za sprejem tožnice v državljanstvo v RS.

11. Izpodbijana odločba temelji na negativnem mnenju resornega ministrstva. Ministrstvo za zdravje, v katerega resor spada tožničina zatrjevana korist za Republiko Slovenijo, mora pri oblikovanju svojega mnenja, kot je že zgoraj navedeno, upoštevati eno od meril iz prve in druge alineje 16. člena Uredbe. V konkretnem primeru je Ministrstvo za zdravje v svojih mnenjih navedlo (le), da zdravilska dejavnost ne spada v zdravstveno dejavnost v smislu definicije zdravstvene dejavnosti po 1. členu ZZDej in da je zdravilstvo posebej urejeno z ZZdrav in ne posega v področje medicinske stroke in da zato tožnica za sprejem v državljanstvo Republike Slovenije po 13. členu ZDRS meril iz 16. člena Uredbe ne izpolnjuje. Zgolj ugotovitev, da zdravilstvo ne spada v zdravstveno dejavnost in da je urejeno s posebnim zakonom, ne zadosti kriterijem iz 16. člena Uredbe. Obstoj nacionalnega interesa za sprejem v državljanstvo RS iz razlogov zdravstva, kamor se uvršča tudi zdravilstvo (kot navaja tudi resorno ministrstvo v enem od svojih mnenj), je, ob upoštevanju kriterijev iz 16. člena Uredbe, treba presojati v vsakem primeru posebej, upoštevajoč vse konkretne dejanske okoliščine primera. Presoja dejanskih okoliščin v obravnavanem primeru tudi po presoji sodišča ni bila opravljena. V svojih mnenjih se resorno ministrstvo tudi ni opredelilo do s strani tožnice predložene številne listinske dokumentacije o njenem izjemnem prispevku k ohranjanju in izboljšanju zdravja bolnikov, ki jih obravnava in o tem, da njeno delovanje pomeni dodatno možnost bolnikom v Sloveniji, ki bi sicer iskali to storitev v tujini, na kar tožnica v tožbi tudi utemeljeno opozarja. V mnenjih ni ničesar o tem, ali bi tožnica kot strokovnjak v zdravstvu (zdravilstvu) lahko prispevala k višji ravni svoje stroke v državi ter o tem, ali bi kot strokovnjak prispevala oziroma omogočila uvajanje novih strokovnih in tehnološko zahtevnih načinov zdravljenja (z zdravilstvom), kar je bistveno za ugotavljanje pogoja za naturalizacijo s področja zdravstva. Bistvene okoliščine za odločitev v zadevi torej niso bile razčiščene. Ker bistvene okoliščine po kriterijih iz 16. člena Uredbe niso bile razčiščene, je dejansko stanje v konkretnem primeru ostalo nepopolno ugotovljeno.

12. Sodišče je zato na podlagi 2. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek.

13. V ponovljenem postopku bo morala tožena stranka izpolnjevanje pogojev za naturalizacijo s področja zdravstva ugotoviti ob upoštevanju kriterijev iz 16. člena Uredbe in ob presoji vseh konkretnih dejanskih okoliščin primera, upoštevajoč pri tem tudi s strani tožnice predloženo številno listinsko dokumentacijo o (za bolnike pozitivnih) učinkih njenega zdravljenja z zdravilskimi metodami.

Zakon o državljanstvu Republike Slovenije (1991) - ZDRS  - člen 13

Uredba o spremembah in dopolnitvah Uredbe o merilih za ugotavljanje nacionalnega interesa pri sprejemu v državljanstvo Republike Slovenije na podlagi 13. člena Zakona o državljanstvu Republike Slovenije (2010) - člen 16

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.