UPRS sodba I U 889/2016
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-10-25

mag. Slavica Ivanović Koca (preds.), Bojana Prezelj Trampuž,(poroč.), Adriana Hribar Milič

lekarniška dejavnost - verifikacija lekarne - lekarna na območju druge občine - vlagatelj vloge za verifikacijo lekarne - zavrženje vloge

Javni zavod lahko opravlja lekarniško dejavnost le na območju občine ali mesta, ki ga je ustanovila. Zato sodišče zavrača tožnikove ugovore, da je tožnik kot javni zavod, ustanovljen za območje Mestne občine B., stvarnopravno legitimiran za verifikacijo lekarne na območju Občine A. Tako tožnikovo stališče ni pravilno.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Ministrstvo za zdravje (v nadaljevanju toženka) je z izpodbijanim sklepom zavrglo tožnikovo vlogo za verifikacijo Lekarne A. z dne 22. 11. 2013. Iz izpodbijanega sklepa še izhaja, da posebni stroški postopka niso nastali. V obrazložitvi navaja, da je tožnik vložil vlogo za verifikacijo Lekarna A., na naslovu ... O navedeni zadevi je toženka že večkrat odločala, vendar so bili sklepi, s katerim je tožnikovo vlogo zavrgla, odpravljeni s sodbami Upravnega sodišča RS, zadeve pa vrnjene v ponovno obravnavo toženki. Nazadnje je Upravno sodišče RS s sodbo I U 158/2016 z dne 31. 3. 2016 odpravilo sklep toženke z dne 25. 1. 2016 in zadevo vrnilo toženki v ponovni postopek.

2. Vzrok za odpravo navedenega sklepa je bila po stališču Upravnega sodišča RS napačna uporaba materialnega prava, ker toženka ni ustrezno preverila, ali obstoja pogodba med Mestno občino B. in Občino A. o prenosu izvrševanja določenih ustanoviteljskih pravic. Iz navedenega razloga je po presoji Upravnega sodišča RS ostalo dejansko stanje nepopolno ugotovljeno. Zato je Upravno sodišče RS naložilo toženki, da v ponovljenem postopku ugotovi, ali je bila pogodba med Mestno občino B. in Občino A., katere osnutek je v spisu, veljavno sklenjena in ali iz nje izhaja tožnikova pravica za opravljanje dejavnosti v lekarni A. Sicer pa je Upravno sodišče RS v navedeni sodbi pritrdilo ugotovitvam toženke glede tolmačenja 9. člena in 10.  člena Zakona o lekarniški dejavnosti (v nadaljevanju ZLD).

3. Toženka je sledila napotilu Upravnega sodišča RS iz navedene sodbe in v ponovljenem postopku tožnika z dopisom z dne 20. 4. 2016 pozvala, da naj v roku petih delovnih dni od prejema poziva posreduje morebitno pogodbo, sklenjeno med Mestno občino B. in Občino A., s katero je Mestna občina B. prenesla izvrševanje določenih ustanoviteljskih pravic tožnika - Javnega zavoda Lekarne B. na Občino A., ta pa jih je sprejela. Na tožnikovo prošnjo je toženka 26. 4. 2016 izdala sklep, s katerim je tožniku rok za posredovanje dokazil podaljšala do 5. 5. 2016. Tožnikovo ponovno vlogo za podaljšanje roka je toženka zavrnila z odločbo z dne 6. 5. 2016. Tožnik zahtevane pogodbe ni predložil. Toženka zato ugotavlja, da tožnik ni stvarnopravno legitimiran za vložitev vloge za verifikacijo Lekarne A., zaradi česar je njegovo vlogo ponovno zavrgla. Navaja, da mora upravni organ pri obravnavanju vsake vloge v upravnem postopku uvodoma ugotoviti ali so podane vse procesne predpostavke iz 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), med katere sodi tudi stvarna legitimacija stranke za vložitev določene vloge. Stvarno legitimacijo stranke v postopku za verifikacijo lekarne določa ZLD kot materialni predpis in sicer se pri preizkusu aktivne legitimacije stranke za vložitev vloge za verifikacijo lekarne uporabljajo določila 9. člena in 10. člena ZLD. Nadalje se sklicuje na 21. člen Zakona o lokalni samoupravi, ki določa, da občina samostojno opravlja lokalne zadeve javnega pomena kot svoje izvirne naloge, ki jih določi s svojim splošnim aktom ali so določene z zakonom. Določba 9. člena ZLD pa zahteva, da občina ali mesto za ustanovitev javnega zavoda za opravljanje lekarniške dejavnosti pridobi soglasje ministrstva, pristojnega za zdravstvo, in predhodno še mnenje Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije. Toženka ugotavlja, da je tožnik ustanovljen s strani Mestne občine B. za opravljanje lekarniške dejavnosti na območju Mestne občine B. Ob upoštevanju 9. člena ZLD lahko tožnik opravlja lekarniško dejavnost zgolj na območju, za katerega je ustanovljen, kar v konkretnem primeru pomeni na območju Mestne občine B.

4. Toženka ugotavlja, da tožnik v postopku tudi ni predložil dokumenta, iz katerega bi izhajajo, da bi bila Občina A. soustanoviteljica tožnika – Javnega zavoda Lekarna B. Toženka pa je v skladu z napotili Upravnega sodišča RS iz že omenjene sodbe tožnika pozvala na predložitev morebitne pogodbe, sklenjene med Mestno občino B. in Občino A., s katero bi Mestna občina B. prenesla izvrševanje določenih ustanoviteljskih pravic tožnika na Občino A., ta pa jih je sprejela. Ker tožnik takega dokazila ni predložil, toženka ugotavlja, da tožnik ni izkazal pogodbenega prenosa izvrševanja ustanoviteljskih pravic na Občino A. To pa posledično pomeni, da s tem ni izkazal obstoja tožnikove pravice za opravljanje dejavnosti v lekarni A. Toženka zato zaključuje, da tožnik, glede na pogoje, ki jih za stvarno legitimacijo določata 9. člen in 10. člen ZLD, ni stvarnopravno legitimiran za odprtje nove lekarne na drugem območju, za katerega ni bil ustanovljen. Iz navedenih razlogov je tožnikovo vlogo zavrgla.

5. Tožnik se izpodbijanim sklepom ne strinja. V tožbi se sklicuje na to, da je toženka ponovno – potem, ko je Upravno sodišče RS že štirikrat takšen sklep odpravilo, tožnikovo vlogo zavrgla. Uveljavlja tožbene razloge nepravilne uporabe materialnega prava, nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja in bistvene kršitve pravil postopka. Toženka je z izpodbijanim sklepom zavrgla tožnikovo vlogo za verifikacijo Lekarne A., iz razloga, da tožnik ni stvarnopravno legitimiran za vložitev vloge za verifikacijo Lekarne A. Tožnik ne nasprotuje stališču, da mora toženka pred vsebinsko obravnavo vloge za verifikacijo lekarne preveriti, ali jo je sploh podala upravičena oseba. Vendar pa tožnik vztraja pri dosedanjem stališču, da je sam kot javni zavod (ustanovljen za opravljanje lekarniške dejavnosti) upravičena oseba za podajo vloge za verifikacijo lekarne. Tožnik je nesporno javni zavod in je zato upravičen vložiti predlog za verifikacijo lekarne. Pri tem poudarja, da izpolnjenost te procesne predpostavke za tožnika ni bila vprašljiva v delu upravnega postopka, ko je toženka razpisala verifikacijski pregled, kar izhaja tudi iz zapisnika o verifikacijskem pregledu lekarne z dne 13. 3. 2015. Dejstvo, da je bila za tožnika verifikacija opravljena, ne pomeni nič drugega, kot da je imel tožnik v upravnem postopku položaj stranke.

6. Tožnik vztraja pri svojih doslej izpostavljenih naziranjih, da iz določb ZLD definicija območja, na katerem lahko javni zavod opravlja lekarniško dejavnost, ne izhaja, predvsem ne v omejitvenem smislu, da lahko dejavnost opravlja zgolj na območju občine (območja), za katerega je bil ustanovljen. Pri tem se tožnik sklicuje na sodbe Upravnega sodišča RS I U 338/2014 z dne 20. 8. 2014, I U 614/2015 z dne 10. 11. 2015 in I U 1559/2014 z dne 3. 2. 2015. Toženka se v izpodbijanem sklepu sicer sklicuje na argumentacijo Upravnega sodišča RS iz  zadnje sodbe I U 158/2016 z dne 31. 3. 2016 ter navaja, da je sledila napotilu naslovnega sodišča s tem, ko je tožnika z dopisom z dne 20. 4. 2016 pozvala k posredovanju morebitne pogodbe (v roku 5 delovnih dni), sklenjene med Mestno občino B. in Občino A., ter nato tožniku ta rok podaljšala (do 5. 5. 2016), ponovni predlog za podaljšanje roka pa zavrnila ter navedla, da tožnik zahtevane pogodbe ni predložil. Tožnik zatrjuje, da opisanega postopanja toženke, ki tožniku z nerazumno kratkim procesnim rokom za predložitev dokazila, ni omogočila predložitve zahtevanega dokazila, s katerim bi izkazal svoje upravičenje za opravljanje dejavnosti izven območja ustanoviteljice, ne gre šteti kot ravnanje v smislu izvršitve napotila naslovnega sodišča. Tožnik meni, da predstavlja opisano ravnanje toženke kršitev pravil upravnega postopka (predvsem 138. člena ZUP, pravice do izjavljanja iz 146. člena ZUP) in posledično povzroči tudi  nepopolno in napačno ugotovitev dejanskega stanja, zaradi česar je bilo v postopku tudi kršeno načelo materialne resnice. Glede na to, da je bila zahtevana pogodba v osnutku v upravni spis predložena že pred več kot dvema letoma, bi toženka zahtevo za predložitev pogodbe lahko tožniku postavila kadarkoli med postopkom.

7. Toženka pa je zgolj navidezno, z ciljem, da zadosti formalnemu napotilu Upravnega sodišča RS, tožniku z dopisom z dne 20. 4. 2016 postavila nerazumno kratek rok za predložitev pogodbe (pet delovnih dni), ki ga je nato s sklepom z dne 26. 4. 2016 (ki ga je tožnik prejel 3. 5. 2016) sicer podaljšala, a zgolj do 5. 5. 2016, kar prav tako predstavlja nerazumno kratek rok. Končno pa je z odločbo 6. 5. 2016 zavrnila tudi ponovni predlog tožnika za podaljšanje roka za predložitev zahtevane pogodbe. Tožnik bi obstoj pogodbe lahko izkazal oz. izpolnil zahtevo po predložitvi dokazila (pogodbe) v rokih, predpisanih za posebni ugotovitveni postopek, kar pa mu je bilo onemogočeno. Toženka se neutemeljeno sklicuje na določbo 129. člena ZUP, na podlagi katere utemeljuje, da mora biti stvarna legitimacija kot procesna predpostavka izkazana ves čas postopka. Po mnenju tožnika določbe ZLD (9. člen in 10. člen) ne določajo procesnih predpostavk za položaj vlagatelja vloge za verifikacijo lekarne. Kolikor pa se v postopku z zahtevanim dokazilom – pogodbo, ugotavlja dejansko stanje, to je tožnikovo pogodbeno upravičenje za opravljanje dejavnosti izven območja ustanoviteljice, pa se to ugotavlja na podlagi rezultatov dokaznega postopka, izvedenega v posebnem ugotovitvenem postopku. Toženka ne le, da ni popolno izvedla posebnega ugotovitvenega postopka, temveč je po prejemu sodbe Upravnega sodišča RS tožnika pozvala, da v nerazumno kratkem roku izkaže obstoj pogodbenega razmerja med občinama in zavrnila tudi tožnikov predlog za podaljšanje roka, v  katerem bi tožnik lahko izkazal obstoj pogodbe.  Tožnik zato zatrjuje, da toženka zaradi opisane kršitve pravil postopka ni zadostila  napotilu Upravnega sodišča RS iz omenjene sodbe, saj tožniku ni omogočila, da izkaže popolno dejansko stanje, zaradi česar je dejansko stanje ponovno ostalo nepopolno ugotovljeno. Predlaga, da sodišče izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponovni postopek, toženi stranki pa naloži, da je dolžna tožniku povrniti stroške tega postopka.

8. Toženka v odgovoru na tožbo zavrača tožnikov tožbeni zahtevek in se v celoti sklicuje na izpodbijani sklep ter dodatno pojasnjuje razloge, zaradi katerih predlaga, da sodišče tožbo zavrne.

10. Po presoji sodišča je izpodbijani sklep pravilen in zakonit. Sodišče se strinja z razlogi, ki izhajajo iz izpodbijanega sklepa in jih v izogib ponavljanju posebej ne navaja (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1), glede tožbenih ugovorov pa dodaja:

11. Sodišče uvodoma ugotavlja, da je bil izpodbijani sklep izdan v ponovljenem postopku, potem, ko so bili s sodbami Upravnega sodišča RS I U 338/2014 z dne 20. 8. 2014, I U 1559/2014 z dne 3. 2. 2015, I U 614/2015 z dne 10. 11. 2015 ter I U 158/2016 z dne 31. 3. 2016 odpravljeni prejšnji sklepi toženke. Izpodbijani sklep je bil izdan v izvrševanju sodbe Upravnega sodišča RS I U 158/2016 z dne 31. 3. 2016. Po presoji sodišča je toženka v ponovljenem postopku ravnala v skladu  danimi napotili iz navedene sodbe, tožnikovi ugovori, da temu ni tako in da so bile v ponovljenem postopku storjene bistvene kršitve pravil postopka, pa niso utemeljeni.

12. V obravnavanem primeru je sporno ponovno zavrženje tožnikove vloge za verifikacijo Lekarne A. na podlagi 129. členu ZUP. Po slednjem organ zavrže vlogo stranke, če vložnik v vlogi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi oziroma če po tem zakonu ne more biti stranka.

13. Že v sodbi Upravnega sodišča RS, v izvrševanju katere je bil izdan izpodbijani sklep, se je sodišče strinjalo s toženko, da mora toženka pred vsebinsko obravnavo vloge za verifikacijo lekarne, kljub temu, da po 6. členu ZLD ugotavlja zgolj ali lekarna izpolnjuje kadrovske pogoje in pogoje glede prostorov in opreme, določene s tem zakonom in predpisi, izdanimi na njegovi podlagi,  preveriti, ali jo je sploh podala upravičena oseba. Iz vsebine določb ZLD pa izhaja, da je upravičena oseba za vložitev vloge za verifikacijo lekarne javni zavod, ustanovljen za lekarniško dejavnost, oziroma zasebnik, ki mu je bila podeljena koncesija, ki imata pravico opravljati dejavnost na območju, kjer se nahaja lekarna. Prav tako je sodišče v navedeni sodbi pojasnilo, da praviloma velja, da lahko javni zavod ali lekarnar s koncesijo opravljata dejavnost le na območju občine ali mesta, ki sta ju ustanovila, kar jasno izhaja iz 9. člena ZLD.

14. Sodišče pritrjuje toženki, da je vprašanje upravičenosti opravljanja dejavnosti javnega zavoda na določenem območju praviloma odvisno od območja občine, ki ga je ustanovila. Sodišče je v že omenjeni sodbi tudi pojasnilo, da ureditev javnih zavodov v Zakonu o zavodih (v nadaljevanju ZZ) ne izključuje soustanoviteljstva  ter da lahko javni zavod, ki opravlja lekarniško dejavnost, ki ga je ustanovilo več občin, opravlja dejavnost na območju vseh teh občin, če ni drugače določeno v njegovem ustanovnem aktu. Prav tako je pojasnilo, da soustanoviteljstvo javnega zavoda s strani različnih občin ni edini način, ki omogoča posameznemu javnemu zavodu delovanje na območju različnih občin. Posamezna občina lahko na drugo prenese tudi izvrševanje ustanoviteljskih pravic javnega zavoda na področju lekarniške dejavnosti, če te niso oblastvene javnopravne narave (te se lahko prenesejo le z zakonom, 121. člen Ustave).  Sodišče je pojasnilo, da je to mogoče tudi na podlagi dvostranskega pravnega posla, v katerem mora biti natančno opredeljena vsebina prenosa izvrševanja ustanoviteljskih pravic, in ki vsebuje tudi druge elemente, ki jih za njegovo veljavnost terja obligacijsko pravo.

15. Sodišče je v omenjeni sodbi ugotovilo, da tožnik v postopku, kljub pozivu, ni izkazal, da bi bila Občina A. njegova soustanoviteljica. Vendar pa je  presodilo, da bi tožnik stvarno legitimacijo za vložitev vloge za verifikacijo lekarne izkazal tudi s pogodbo, sklenjeno med Mestno občino B., ki je njegova ustanoviteljica, in Občino A., s katero bi Mestna občina B. prenesla izvrševanje določenih ustanoviteljskih pravic na tožniku na Občino A., ta pa bi jih sprejela. Ob ugotovitvi, da je Občinski svet Občine A. dne 24. 9. 2013 sprejel sklep, s katerim je dal soglasje, da tožnik na območju Občine A. odpre novo lekarno in ob ugotovitvi, da je v spisu priložen osnutek pogodbe, je sodišče presodilo, da dejansko stanje v zadevi ni bilo popolno ugotovljeno, zaradi česar je zadevo vrnilo toženki v ponoven postopek.

16. Po presoji sodišča je toženka v ponovljenem postopku ravnala v skladu z danimi napotili. Tako je tožnika pozvala, da toženki predloži morebitno pogodbo, sklenjeno med Mestno občino B. in Občino A., s katero bi Mestna občina Ljubljana prenesla izvrševanje določenih ustanoviteljskih pravic tožnika -  Javnega zavoda Lekarna B. na Občino A., ta pa jih sprejela. Ni sporno, da tožnik navedene pogodbe ni predložil. S tem pa tudi po presoji sodišča tožnik ni izkazal stvarnopravne legitimacije za vložitev vloge za verifikacijo Lekarne Postojna. Tožnikovi ugovori, ki se s tem ne strinja, pa po presoji sodišča niso utemeljeni.

17. Sodišče se strinja s toženko, da lahko javni zavod opravlja dejavnost le na območju občine ali mesta, ki ga je ustanovila. Iz določbe 9. člena ZLD namreč izhaja, da javni zavod za opravljanje lekarniške dejavnosti ustanovi občina ali mesto za opravljanje te dejavnosti na svojem območju v soglasju z ministrstvom, pristojnim za zdravstvo, in po poprejšnjem mnenju Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije. Zato sodišče zavrača tožnikove ugovore, da je tožnik kot javni zavod, ustanovljen za območje Mestne občine B., stvarnopravno legitimiran za verifikacijo lekarne na območju Občine A. Tako tožnikovo stališče ni pravilno.

18. Sodišče prav tako zavrača tožnikove ugovore, da je toženka tožniku naložila predložitev dokazila (pogodbe) v nerazumno kratkem roku in da na ta način tožniku ni omogočila predložitve zahtevanega dokazila, s čimer naj bi toženka tudi kršila pravila upravnega postopka, posledično pa naj bi bilo nepopolno ugotovljeno dejansko stanje ter kršeno načelo materialne resnice. Sodišče se strinja s stališčem toženke, da bi tožnik z navedeno pogodbo, v kolikor bi obstojala (dvostranskim pravnim poslom, s katerim bi Mestna občina B. prenesla izvrševanje določenih ustanoviteljskih pravic tožnika na Občino A., ta pa bi jih sprejela), moral razpolagati že v času vložitve vloge oziroma ves čas postopka. V roku, ki ga je toženka določila tožniku, bi tožnik tako pogodbo, če bi le-ta obstojala (bila sklenjena), lahko predložil. Ni pa bil namen tako ponovljenega postopka, da tožnik v roku, za katerega meni, da bi moral biti daljši, na novo pridobiva pogodbo, ki v času vložitve vloge, o kateri se odloča v tem postopku, ni obstojala.

19. Glede na povedano sodišče ugotavlja, da je izpodbijani sklep pravilen in zakonit ter da v postopku niso bile ugotovljene bistvene kršitve pravil postopka, pravilno pa je bilo uporabljeno tudi materialno pravo. Sodišče prav tako ni našlo nepravilnosti, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti. Zato je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

20. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker so bili relevantni dokazi izvedeni in pravilno presojeni že v postopku izdaje izpodbijanega sklepa (59. člen v zvezi z drugim odstavkom 51. člena ZUS-1).

21.  Izrek o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.