UPRS sodba I U 1883/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-03-21

Marjanca Faganel (preds.), Zdenka Štucin (poroč.), Alenka Praprotnik

inšpekcijski postopek - ukrep inšpektorja za delo - prepoved opravljanja dela - pogodba civilnega prava - elementi delovnega razmerja - samostojni podjetnik

Delavke so delo opravljale osebno v prostorih tožeče stranke z njenimi sredstvi, bile so vključene v organiziran delovni proces delodajalca, za opravljeno delo pa so prejele dogovorjeno plačilo, določeno v fiksnem mesečnem znesku. Svojo prisotnost na delu so evidentirale enako kot ostali zaposleni, imele so službeno kartico. Sodišče se strinja z ugotovitvijo, da so delavke delale po navodilih tožeče stranke, kar potrjuje vsebina sklenjenih pogodb. Samostojne podjetnice so bile namreč zavezane upoštevati morebitna navodila, zahteve in usmeritve tožeče stranke, kot tudi njene splošne akte. Delavke so torej tudi po 1. 2. 2013 delo opravljale na enak oziroma primerljiv način in v enakih oziroma primerljivih okoliščinah, zato je njihov status po določbah ZDR-1 enak statusu, kot so ga imele pred 1. 2. 2013.

Tožeča stranka razmerje z delavkami opisuje kot poslovno sodelovanje med dvema gospodarskim subjektoma, čemur sodišče ne sledi. Pogodbe o poslovnem sodelovanju so sicer sklenjene med samostojnim podjetnikom in gospodarsko družbo, vendar je bistveno, kakšna je bila dejanska vsebina pravnega razmerja med strankama in ne s kakšnim formalnim oziroma pisnim sporazumom sta stranki poimenovali njuno razmerje. Odločilna je torej vsebina dejanskega in ne le formalnega razmerja. S prepovedjo opravljanja dela na način, ki ni skladen z ZDR-1, nista bili kršeni pravica do svobodne gospodarske pobude in pravica do svobode dela.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je inšpekcijski organ tožeči stranki prepovedal opravljanje dela oziroma delovnega procesa z delavci, navedenimi v izreku odločbe, ki imajo priglašeno dejavnost kot samostojni podjetniki, do odprave nepravilnosti, ki je bila storjena s tem, da je tožeča stranka imenovanim delavcem omogočila opravljanje dela na podlagi pogodb civilnega prava (pogodb o poslovnem sodelovanju), tako da je njihovo delo vsebovalo vse elemente delovnega razmerja, kar je v nasprotju z drugim odstavkom 13. člena Zakona o delovnih razmerjih (v nadaljevanju ZDR-1).

2. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je tožeča stranka na dan nadzora zaposlovala 18 delavcev, to so odvetniki, odvetniški kandidati in odvetniški pripravniki. Na delovnih mestih referent, vodja uradnic, uradnica, sodelavec za logistične potrebe in čistilka ni imela zaposlenega nobenega delavca, ampak so delo na teh delovnih mestih preko pogodb civilnega prava opravljale delavke, ki imajo priglašeno dejavnost kot samostojne podjetnice. V vseh primerih gre za dela, ki sodijo v redno dejavnost delodajalca in so kot taka sistematizirana v veljavnem Aktu o sistemizaciji delovnih mest v A.

3. V nadaljevanju organ povzema okoliščine opravljanja dela za vsako delavko. V vseh primerih ugotavlja, da so jim pogodbe o zaposlitvi prenehale sporazumno, da so delavke takoj naslednji dan po prenehanju pogodbe o zaposlitvi priglasile svoj s. p. in na isti dan sklenile pogodbo o poslovnem sodelovanju, da so vse pogodbe o poslovnem sodelovanju sklenjene za nedoločen čas z odpovednim rokom tri mesece, da potreba po delu vseh delavk še vedno obstaja, saj gre za delo, ki spada v redno dejavnost delodajalca, in da so odgovornosti delavk vsebinsko enake obveznostim samostojnih podjetnic. Iz tega izhaja, da v zvezi z delom delavk obstajajo vsi elementi delovnega razmerja, ki jih določa 4. člen ZDR-1. Delavke delo opravljajo v organiziranem delovnem procesu delodajalca po njegovih navodilih in pod njegovim nadzorom, za opravljeno delo pa mesečno prejemajo plačilo za delo, ki temelji na mesečnem pavšalu. V mesecu juniju 2014 so vse delavke - samostojne podjetnice izstavile dva računa, enega za plačilo dogovorjenega pavšala, drugi pa je zapadel v plačilo 30. 6. 2014, zato gre sklepati, da gre za plačilo regresa za letni dopust. Poleg tega delavke delo opravljajo na delovnih sredstvih delodajalca in v njegovih poslovnih prostorih. Na podlagi drugega odstavka 13. člena ZDR-1 se tak način dela ne bi smel opravljati po pogodbah civilnega prava, zato je inšpektor v skladu z določbo 6. točke 19. člena Zakona o delovni inšpekciji (v nadaljevanju ZID-1) prepovedal opravljanje dela z omenjenimi delavkami, dokler bodo delo opravljale na podlagi pogodb civilnega prava.

4. Drugostopni organ je zavrnil pritožbo tožeče stranke in v celoti pritrdil razlogom prvostopnega organa.

5. Tožeča stranka v tožbi predlaga odpravo izpodbijane odločbe in povrnitev stroškov postopka. Meni, da je izrek odločbe nejasen in je odločba posledično neizvršljiva, kar predstavlja bistveno kršitev določb upravnega postopka. Iz izreka ni mogoče ugotoviti, ali se tožeči stranki prepoveduje sodelovanje s samostojnimi podjetniki in torej poslovnimi subjekti ali le z njimi kot posamezniki izven njihove poslovne sfere. V poslovnem prometu so poslovni subjekti namreč identificirani s poslovnimi podatki, ne pa z EMŠO številko. Nejasen je tudi del izreka, ki določa, da se delo prepoveduje do odprave nepravilnosti. Odločba ne določa, s kakšnim ravnanjem naj tožeča stranka očitano kršitev odpravi. Po ustni informaciji uradne osebe, naj bi bil edini možen in pravilen način izvršitve odločbe zaposlitev vseh oseb, navedenih v izreku. Vendar pa tega iz izreka odločbe ni mogoče razbrati. Izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti niti z vidika njene obrazloženosti. Inšpekcijski organ glede posameznih elementov delovnega razmerja ne poda nikakršne obrazložitve oziroma utemeljitve, s čim naj bi bili ti elementi izkazani. Izpodbijana odločba vsebuje le povzetek ugotovljenega dejanskega stanja ter pavšalni zaključek, da so podani elementi delovnega razmerja.

6. Neutemeljena je domneva inšpekcijskega organa, da potreba po delu delavk še vedno obstaja, ker naj bi šlo za delo, ki spada v redno dejavnost tožnika. Inšpekcijski organ ni ugotavljal, kakšno delo in na kakšen način osebe iz odločbe to delo opravljajo, zlasti pa ni ugotavljal, ali opravljajo isto delo, kot pred tem, ko so bile zaposlene. Organ to le domneva oziroma gre za špekulacijo, ki ne temelji na dejanskih ugotovitvah in dokazih. Odgovornosti delavk niso vsebinsko enake obveznostim samostojnih podjetnic, kar na nekaterih mestih ugotavlja sam inšpekcijski organ, ko pri posameznikih zanemari razlike v opisu del in nalog. Dogovorjene naloge po pogodbah o poslovnem sodelovanju se ne ujemajo v celoti z nalogami delovnega mesta iz sistemizacije. V tem delu je torej organ zmotno in nepopolno ugotovil dejansko stanje. Inšpekcijski organ ni ugotavljal, kako se je delo opravljalo, ali je tožeča stranka opravljala nadzor, kje se je delo opravljalo, kaj točno je posamezna podjetnica delala za tožečo stranko, ali so delavke delo opravljale še za koga drugega in ali so delo za druge opravljale v času, ko so bile v varovanem območju pisarne.

7. Zlasti je nepravilen zaključek o obstoju elementov delovnega razmerja. Niti pri eni osebi s seznama ni razvidno, da bi delo v prostorih tožeče stranke opravljala vsak dan. Nobena od njih mesečno ni bila prisotna toliko, kot je sicer poln delovni čas po določbah ZDR-1, temveč bistveno manj in brez rednega ponavljajočega časa. Kot je bilo organu že pojasnjeno, evidentiranje prisotnosti podjetnic ni namenjeno evidentiranju delovnega časa, ampak izključno zagotavljanju varnosti in zaupnosti podatkov. Ključen pogoj za obstoj elementov delovnega razmerja je obstoj t.i. direkcijske oblasti delodajalca (nepretrgano opravljanje dela po navodilih in pod nadzorom delodajalca), česar pa v poslovnem razmerju med pravno osebo in podjetnicami posameznicami ni bilo. Samostojne podjetnice so delo za tožečo stranko opravljale na podlagi pogodbe gospodarskega prava, šlo je torej za poslovno - gospodarsko sodelovanje, zato ni mogoče govoriti o opravljanju dela na podlagi pogodb civilnega prava, ki ga 13. člen ZDR-1 prepoveduje. V primeru sodelovanja dveh gospodarskih subjektov niti ni mogoče govoriti o elementih pogodbe o zaposlitvi. Inšpekcijski organ bi lahko ugotavljal le, ali gre pri podjetnicah za ekonomsko odvisno osebo, kot jo opredeljuje 213. člen ZDR-1. Tožnik sicer meni, da podjetnice ne izpolnjujejo kriterija iz drugega odstavka navedene določbe, to je, da bi vsaj 80% letnih prihodkov pridobivale od tožeče stranke. Po informacijah tožnika imajo vse podjetnice znatne prihodke tudi od drugih naročnikov. Ali so delo za tretje osebe opravljale v času, ko se nahajajo v prostorih odvetniške pisarne, tožeči stranki ni znano oziroma tega ne preverja. O tem bodo lahko izpovedale podjetnice same, saj se predlaga njihovo zaslišanje. Tožena stranka v drugostopni odločbi zaključi, da ni ekonomske odvisnosti podjetnic, ker te delo opravljajo v osebni odvisnosti in v podrejenem položaju do tožeče stranke. Pri tem pa ni v ničemer pojasnila, iz katerih dejstev naj bi izhajala osebna odvisnost podjetnic do tožeče stranke.

8. Stališče, da delavke naloge opravljajo po navodilih in pod nadzorom tožeče stranke, ker so s pogodbo zavezane, da upoštevajo morebitna navodila, zahteve in usmeritve, je napačno. Vsak izvajalec, ki za naročnika izvaja določena dela, je pri tem vezan na pričakovanja, zahteve, navodila in usmeritve naročnika, kar izhaja iz določb Obligacijskega zakonika. To pa še ne pomeni, da so bile podjetnice pod nadzorom tožeče stranke. Zgrešeno je tudi stališče, da morebitno opravljanje dela za druge naročnike ne izključuje obstoja delovnega razmerja. Noben resen delodajalec namreč ne pusti zaposlenemu, da ta med delovnim časom opravlja delo za tretje osebe. Sodelovanje tožeče stranke in podjetnic je torej pravno dopustno. Nasprotno stališče inšpekcijskega organa predstavlja kršitev ustavnih pravic, zlasti pravice do svobodne gospodarske pobude in pravice do svobodne izbire dela, kršeno pa je tudi temeljno načelo pravne države. Tožena stranka namreč s svojimi stališči onemogoča posamezniku, da opravlja delo kot samostojni podjetnik posameznik na trgu. Določbe 13. člena ZDR-1 zato ni dopustno razlagati na način, da se omejuje svobodna gospodarska pobuda.

9. Tožena stranka je sodišču predložila upravne spise, na tožbo pa ni odgovorila.

11. Predmet sodne presoje je odločba, s katero je inšpekcijski organ tožeči stranki prepovedal opravljanje dela s poimensko navedenimi delavkami, ki imajo priglašeno dejavnost kot samostojne podjetnice. Prepoved temelji na določbi 6. točke 19. člena ZID-1, po kateri inšpektor z odločbo prepove opravljanje dela delavcev ali delovnega procesa oziroma uporabo sredstev za delo do odprave nepravilnosti, če pri inšpekcijskem nadzoru ugotovi opravljanje dela na podlagi pogodb civilnega prava v nasprotju z zakonom, ki ureja delovna razmerja. Po določbi drugega odstavka 13. člena ZDR-1 pa se delo ne sme opravljati na podlagi pogodb civilnega prava, če obstajajo elementi delovnega razmerja v skladu s 4. členom in v povezavi z 22. oziroma 54. členom tega zakona. Pogodbeni stranki torej ne moreta prosto izbirati pravne opredelitve takšnega razmerja, ampak se razmerje, ki izpolnjuje zakonsko določene elemente delovnega razmerja, po samem zakonu šteje za delovno razmerje, delavec pa ima vse pravice iz delovnega razmerja.

12. Organ je med inšpekcijskim pregledom ugotovil, da ima tožeča stranka v Aktu o sistemizaciji delovnih mest določena delovna mesta referenta, vodje uradnic, uradnice, sodelavca za logistične potrebe in čistilke, vendar na teh delovnih mestih nima zaposlenega nobenega delavca. Nasprotno pa administrativna dela ter čiščenje prostorov zanjo opravlja enajst samostojnih podjetnic. Vse podjetnice so bile do 31. 1. 2013 zaposlene pri tožeči stranki, s 1. 2. 2013 pa se registrirale kot samostojne podjetnice s sedežem na naslovu tožeče stranke. Istega dne so z njo sklenile Pogodbo o poslovnem sodelovanju. Dela in naloge po Aktu o sistemizaciji so vsebinsko enaka kot dela, ki jih za tožečo stranko opravljajo po pogodbah o poslovnem sodelovanju.

13. Glede na zgornje ugotovitve, ki jim tožeča stranka sicer ugovarja, sodišče meni, da je utemeljen zaključek o obstoju elementov delovnega razmerja pri vseh enajstih delavkah. Tak zaključek je podprt tudi z listinsko dokumentacijo, ki se nahaja v upravnih spisih. Delavke so delo opravljale osebno v prostorih tožeče stranke z njenimi sredstvi, bile so vključene v organiziran delovni proces delodajalca, za opravljeno delo pa so prejele dogovorjeno plačilo, določeno v fiksnem mesečnem znesku. Svojo prisotnost na delu so evidentirale enako kot ostali zaposleni, imele so službeno kartico. Sodišče se strinja tudi z ugotovitvijo, da so delavke delale po navodilih tožeče stranke, kar potrjuje vsebina sklenjenih pogodb. Samostojne podjetnice so bile namreč zavezane upoštevati morebitna navodila, zahteve in usmeritve tožeče stranke, kot tudi njene splošne akte. Delavke so torej tudi po 1. 2. 2013 delo opravljale na enak oziroma primerljiv način in v enakih oziroma primerljivih okoliščinah, zato je njihov status po določbah ZDR-1 enak statusu, kot so ga imele pred 1. 2. 2013. Enaka je tudi odgovornost delavk, zato po mnenju sodišča minimalna razlika v opisu del ne vpliva na drugačno odločitev.

14. Po pregledu upravnih spisov sodišče pritrjuje toženi stranki, da gre po Aktu o sistemizaciji in pogodbah o poslovnem sodelovanju za istovrstne storitve. Po vsebini so delavke vseskozi opravljale administrativno-računovodska dela oziroma čistila prostore odvetniške pisarne (velja za B.). Upoštevajoč vse okoliščine glede načina opravljanja dela sodišče ne dvomi, da je šlo za razmerje podrejeni - nadrejeni in ne za razmerje med naročnikom in izvajalcem storitev, kot skuša prikazati tožeča stranka. Prav tako ne drži, da so delavke delale brez rednega oziroma ponavljajočega se časa. Iz izpisov kartic o prihodu in odhodu je razviden vzorec opravljanja dela, tako so delavke C.C., D.D., E.E., F.F. in G.G. pretežno delale od 8. ure do približno 16. ure ali dlje, H.H. pa praviloma popoldne od 14. ure dalje. Tudi če niso bile na delu prisotne vsak dan oziroma 40 ur tedensko, to ne izključuje obstoja delovnega razmerja. Kot pravilno pojasni tožena stranka za obstoj delovnega razmerja ni potrebno, da delavec dela polni delovni čas. Tudi trditev, da delavke delajo še za druge naročnike, ne nasprotuje ugotovitvi o obstoju elementov delovnega razmerja. Upoštevati je treba raznovrstnost institutov delovnega razmerja, ki jih predvideva ZDR-1. Stranki imata lahko sklenjeno pogodbo o zaposlitvi s krajšim delovnim časom, več part-time pogodb z več delodajalci do obsega polnega delovnega časa, pogodbo o zaposlitvi za delo na domu ali na daljavo, delovni čas je lahko razporejen enakomerno ali neenakomerno, lahko se ga prerazporedi ipd.1 Kljub razlikam se delo v vseh teh primerih opravlja po pogodbi o zaposlitvi.

15. Tožeča stranka razmerje z delavkami opisuje kot poslovno sodelovanje med dvema gospodarskim subjektoma, čemur sodišče ne sledi. Pogodbe o poslovnem sodelovanju so sicer sklenjene med samostojnim podjetnikom in gospodarsko družbo, vendar je bistveno, kakšna je bila dejanska vsebina pravnega razmerja med strankama in ne s kakšnim formalnim oziroma pisnim sporazumom sta stranki poimenovali njuno razmerje. Odločilna je torej vsebina dejanskega in ne le formalnega razmerja. S prepovedjo opravljanja dela na način, ki ni skladen z ZDR-1, nista bili kršeni pravica do svobodne gospodarske pobude in pravica do svobode dela. Kot že navedemo, avtonomija strank glede na določbo 13. člena ZDR-1 ni neomejena, kar potrjuje tudi sodna praksa (glej na primer sodbo Vrhovnega sodišča VIII Ips 266/2009 z dne 5. 9. 2011). Glede na namen delovnopravne zakonodaje, ki je tudi v tem, da se delavcem zagotovijo minimalne pravice ter varnost zaposlitve (glej drugi odstavek 1. člena ZDR-1), so po mnenju sodišča omejitve glede sklepanja civilnopravnih pogodb namesto pogodb o zaposlitve dopustne in niso v nasprotju s pravicami iz 2., 74. in 49. člena Ustave.

16. Podane niso niti zatrjevane kršitve določb upravnega postopka. Izrek izpodbijane odločbe je jasen in izvršljiv. Z njim je bilo tožeči stranki prepovedano opravljanje dela s poimensko navedenimi delavkami, ki imajo priglašeno dejavnost kot samostojne podjetnice. Njihova identifikacija z EMŠO in ne z matičnimi številkami podjetnic na (ne)jasnost izreka ne vpliva, saj so opisno opredeljene kot samostojne podjetnice. Način, na katerega se očitana kršitev odpravi, pa je v dispoziciji tožeče stranke in ni predmet prepovedne odločbe. Na to, da je odločbo mogoče izvršiti, nenazadnje kaže tudi dejstvo, da je tožeča stranka delavke, navedene v izreku odločbe, zaposlila in na ta način izvršila izpodbijano odločbo. Odločba je tudi ustrezno obrazložena, da je sodišču omogočen preizkus njene zakonitosti. Iz obrazložitve izhaja ugotovljeno dejansko stanje in listinski dokazi, na katere je organ oprl svojo odločitev. Obrazložitev vsebuje tudi razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo odločitev o prepovedi nadaljnjega dela z delavkami (glej 15. stran odločbe). Ne gre torej zgolj za domneve oziroma špekulacijo inšpekcijskega organa, ampak za argumentirane pravne zaključke, ki temeljijo na pravilno ugotovljenem dejanskem stanju.

17. Glede na navedeno sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločba pravilna in na zakonu utemeljena. Sodišče ni našlo nepravilnosti, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti. Zato je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo.

18. Odločitev o stroških postopka temelji na določbah četrtega odstavka 25. člena ZUS-1.

19. Sodišče je v upravnem sporu odločilo brez glavne obravnave in izvajanja dokazov, ki jih je predlagala tožeča stranka (drugi odstavek 51. člena ter prvi odstavek in 2. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1). Dejstva, ki so glede na zavzeta stališča sodišča o uporabi materialnega prava pomembna za odločitev, so bila na podlagi pravilno presojenih dokazov ugotovljena že v upravnem postopku. Tožeča stranka je dokaz z zaslišanjem delavk predlagala šele v tožbi, ne da bi obrazložila, zakaj tega ni storila že v upravnem postopku (tretji odstavek 20. člena in 52. člen ZUS-1). Ne glede na navedeno pa dejstva, o katerih bi delavke izpovedale, ob zavzetih pravnih stališčih in v povezavi z ostalimi ugotovitvami, po mnenju sodišča ne morejo privesti do drugačne odločitve glede obstoja elementov delovnega razmerja.

ZDR-1 člen 4, 13, 13/2. ZID-1 člen 19, 19-6.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.