UPRS sodba I U 15/2016, enako tudi I U 17/2016
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-12-22

Lara Bartenjev (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), mag. Miroslava Dobravec Jalen

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - GRADBENIŠTVO - VODE

inšpekcijski postopek - ukrep inšpektorja za okolje - poseg v vodno in priobalno zemljišče - mostiček - betonski prepust - vodno soglasje

Ne upravni organ prve stopnje, ne upravni organ druge stopnje se v svojih odločbah nista opredelila do trenutka, ki je relevanten za presojo konkretnega posega v vodno zemljišče oziroma za odgovor na vprašanje, katero pravno ureditev je treba pri tej presoji uporabiti. Tako ni jasno, ali je tožena stranka kot relevantno štela zakonsko ureditev, ki je veljala v letu 1983, ko naj bi tožniki predmetni betonski prepust oziroma mostiček zaradi komasacije ter razširitve in poglobitve potoka deloma popravili, ali pa je upoštevala zakonodajo, ki je veljala pred letom 1965 oziroma letom 1964, ko je bil leseni mostiček nadomeščen z betonskim prepustom, oziroma ali je za presojo dovoljenosti oziroma nedovoljenosti posega upoštevala zgolj trenutno veljavno zakonodajo.

I. Tožbi se ugodi, odločba Inšpektorata RS za kmetijstvo in okolje, OE Novo mesto, št. 0618- 2649/2014/14 (417-19) z dne 18. 11. 2014 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožečim strankam povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Upravni organ prve stopnje je s 1. točko izreka izpodbijane odločbe tožnici odredil odstranitev betonskega cevnega prepusta v pretočnem profilu Jelšanskega potoka, ki stoji na parc. št. 2003 k.o. ... in vzpostavitev pretočnosti vodnega profila v obliki (velikost širine dna potoka in naklona brežine), kot ga ima struga potoka gorvodno in dolvodno pred premostitvijo. Kot rok za izvršitev izreka je določil 1. 3. 2015. V 2. točki izreka je odločil, da morajo tožniki o izvršitvi ukrepa takoj obvestiti inšpektorja, v 3. in 4. točki izreka pa je navedel, da pritožba zoper odločbo ne zadrži obveznosti njene izvršitve in da v postopku  niso nastali posebni stroški.

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe, izdane na podlagi 32. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju: ZIN) ter 150. in 152. člena Zakona o vodah (v nadaljevanju: ZV-1) izhaja, da je inšpektor ugotovil, da je bil v strugi Jelšanskega potoka, med parcelami št. 2007/18, 2003, 2004/1 in 2007/17, vse k.o. ..., zgrajen cevni betonski prepust, ki tudi po mnenju ARSO skupaj s še tremi drugimi prepusti povzroča poplavljanje okoliških zemljišč oziroma vpliva na vodni režim. Navedeni poseg je bil izveden, ne da bi tožnica kot lastnica zemljišč zanj pridobila ustrezno soglasje s področja varstva voda, to je vodno soglasje iz 152. člena ZV-1, zato gre za nedovoljen poseg. Iz obrazložitve  izhaja še, da je bilo v inšpekcijskem postopku pred izdajo izpodbijane odločbe tožnici vročeno obvestilo o ugotovitvah v postopku št. 0618-2649/2014/3 (417-19) z dne 30. 9. 2014 in da je tožnica v zvezi z njim dala izjavo prek pooblaščenca.

3. Upravni organ druge stopnje je zavrnil tožničino pritožbo zoper izpodbijano odločbo. V obrazložitvi svoje odločbe navaja, da iz dokumentacije nedvoumno izhaja, da je izvedeni poseg na vodnem zemljišču nezakonit, saj na vodnem zemljišču ni dovoljeno posegati v prostor, iz dokumentacije pa ne izhaja, da bi tožnica razpolagala z vodnim soglasjem, ki je potrebno za poseg na takšnih zemljiščih. Pojasnjuje, da je tudi v letu 1983 veljavni Zakon o vodah (Ur. l. SRS 38/81 in nadaljnji) za tak poseg v vodno in priobalno zemljišče predpisoval pridobitev vodnogospodarskega soglasja, soglasje za poseg v vodno zemljišče pa je bilo treba pridobiti tudi po starejših predpisih, in sicer po Zakonu o varstvu voda (Ur. l. LRS 40/1957) in Temeljnem zakonu o vodah (Ur. l. SFRJ 13/65 in nadaljnji). Navaja tudi, na kakšni podlagi ima vodno zemljišče v lasti osebe zasebnega prava status naravnega javnega dobra, ter razloge, iz katerih meni, da je rok za izpolnitev inšpekcijskega ukrepa ustrezen.

4. Tožnica se s takšno odločitvijo ne strinja in v tožbi ponavlja navedbe iz pritožbe v upravnem postopku glede lastništva nepremičnin, na katerih se nahaja betonski prepust, in da mostiček na istem mestu stoji že več kot 100 let ter da so njeni pravni predniki betonski mostiček oziroma prepust, kot stoji danes, zgradili pred letom 1964, to je v času, ko za takšno gradnjo ni bilo treba pridobiti kakršnegakoli soglasja ali dovoljenja. Leta 1983 je bil most zaradi komasacije ter zaradi razširitve ter poglobitve potoka deloma popravljen, izmere pa se niso spreminjale.

5. Po tožničinem mnenju gre za legalno gradnjo, ki je bila izvedena v času, ko to področje še ni bilo urejeno s predpisi, zdaj veljavni predpisi pa ne morejo imeti veljave za nazaj, niti ti predpisi za nazaj ne zahtevajo pridobitve kakršnihkoli soglasij. Nasprotuje toženkini razlagi materialnih predpisov, ki so veljali v preteklosti, kot tudi razlagi 175. člena ZV-1, ki naj bi dajal inšpektorju pooblastilo, da lahko odredi odstranitev betonskega prepusta, pri čemer je zakon, na katerega se organ sklicuje, stopil v veljavo bistveno kasneje, kot je bil prepust zgrajen. Ob upoštevanju, da je bil leseni mostiček z betonskim v obliki, kakor stoji še danes, nadomeščen pred letom 1964, bi organ za presojo legalnosti lahko uporabil zgolj Zakon o varstvu voda (UL LRS, št. 40/1957), ki za izgradnjo takšnih prepustov ali mostičkov ni zahteval nobenih soglasij ali dovoljenj.

6. V tožbi ponovi tudi navedbe, da dostop preko tega mostička pomeni primarni dostop na kmetijo, saj lahko zgolj preko njega dostopa s kmetijsko mehanizacijo in tovornimi vozili. Opozarja tudi na požarno varnost, saj bi v primeru rušitve betonskega prepusta intervencijska vozila ne mogla priti na dvorišče domačije. Meni, da sta tako upravni organ prve stopnje, kot tudi upravni organ druge stopnje nepopolno in zato zmotno ugotovila dejansko stanje in tudi napačno uporabila materialno pravo, pri čemer pa se upravni organ prve stopnje v izpodbijani odločbi sklicuje izključno na sedaj veljavno zakonodajo, šele organ druge stopnje pa je izpodbijano odločbo poskušal vzdržati v veljavi tudi s citiranjem starejših predpisov. Zaradi vsega navedenega tožniki predlagajo razveljavitev oziroma odpravo izpodbijane odločbe ter povrnitev stroškov postopka.

7. Tožena stranka na tožbo po vsebini ni odgovorila.

9. V zadevi ni sporno, da je na parceli 2003 k.o. ... zgrajen betonski prepust. Prav tako ni sporno, da tožnica oziroma njeni pravni predniki za to niso pridobili vodnega soglasja.

10. Izpodbijana odločitev temelji na ugotovitvi, da so tožniki s posegom kršili določbo 150. člena v času odločanja veljavnega ZV-1, oziroma kot izhaja iz odločbe upravnega organa druge stopnje, določbo 37. člena v zvezi s 84. in 150. členom ZV-1.

11. Po oceni sodišča je v tej zadevi sporno, kdaj je bil betonski prepust zgrajen, ter ali  je zakonodaja, ki je veljala v tem času, od lastnikov oziroma investitorjev zahtevala, da pred posegom pridobijo vodno soglasje oziroma drug ustrezen upravni akt oziroma ali je pridobitev naknadnega vodnega soglasja za legalizacijo tega prepusta zahtevala katera od pozneje veljavnih zakonodaj s tega področja oziroma zdaj veljavna zakonodaja.

12. Po 37. členu ZV-1 na vodnem in priobalnem zemljišču ter na območju presihajočih jezer ni dovoljeno posegati v prostor, razen v primerih, ki so navedeni v točkah od 1. do 7. prvega odstavka tega člena. Neglede na to je v drugem odstavku istega člena določeno, da je poseganje v prostor na priobalnem zemljišču v tlorisni širini od 15 metrov od meje vodnega zemljišča do zunanje meje priobalnega zemljišča na vodah 1. reda zunaj območij naselja dovoljeno za gradnjo pomožnih kmetijsko-gozdarskih objektov na podlagi vodnega soglasja, razen če je s predpisom, izdanim na podlagi tega zakona, določeno drugače. V tretjem odstavku 37. člena ZV-1 so podrobno določeni pogoji, pod katerimi se lahko na vodnem in priobalnem zemljišču ter na območju presihajočih jezer izvajajo posegi, ki so z gradnjo objektov javne infrastrukture neposredno povezane ureditve, ki se načrtujejo na podlagi predpisov s področja umeščanja prostorskih ureditev državnega pomena v prostor.

13. Po 84. členu ZV-1 so na vodnem in priobalnem zemljišču prepovedane dejavnosti in posegi v prostor, ki bi lahko: 1. ogrožali stabilnost vodnih ali priobalnih zemljišč, 2. zmanjševali varnost pred škodljivim delovanjem voda, 3. ovirali normalen pretok vode, plavin in plavja, 4. onemogočili obstoj in razmnoževanje vodnih in obvodnih organizmov. Po 150. členu ZV-1 pa se poseg v prostor, ki bi lahko trajno ali začasno vplival na vodni režim ali stanje voda, lahko izvede samo na podlagi vodnega soglasja. Kot posegi, ki bi lahko trajno ali začasno vplivali na vodni režim ali stanje voda, so v drugem odstavku 150. člena ZV-1 določeni: 1. posegi na vodnem ali priobalnem zemljišču, 2. posegi, ki so potrebni za izvajanje javnih služb po tem zakonu, 3. posegi, ki so potrebni za izvajanje posebne rabe vode, 4. posegi na varstvenih in ogroženih območjih, 5. posegi zaradi odvajanja odpadnih voda, 6. posegi, kjer lahko pride do vpliva na podzemne vode, zlasti bogatenje vodonosnika ali vračanje vode v vodonosnik, 7. hidromelioracija in druga kmetijska operacija, gozdarsko delo, rudarsko delo ali drug posegi, zaradi katerih lahko pride do vpliva na vodni režim.

14. Ker so tožniki tako v postopku na prvi stopnji, kot tudi v pritožbenem postopku navajali, da je bil betonski prepust, kot stoji še danes, zgrajen pred letom 1965 (oziroma kot izhaja iz tožbe, pred letom 1964), pred tem pa je na istem mestu stal lesen mostiček, se je, kot izhaja iz odločbe upravnega organ druge stopnje, ta organ na podlagi aerofoto posnetkov za leta 1968, 1975 in 1981, ki so bili priloženi k pritožbi, do teh navedb opredelil. Pritrdil je tožnikom, da je bil čez Jelšanski potok že takrat zgrajen prehod oziroma most, ni pa pritrdil njihovemu stališču, da takrat za tovrsten poseg ni bilo treba pridobiti dovoljenja oziroma soglasja. Upravni organ druge stopnje je obrazložitev upravnega organa prve stopnje dopolnil zgolj z ugotovitvijo, da bi tožniki za predmetni poseg morali pridobiti vodnogospodarsko soglasje tudi po predpisu, ki je veljal v času postavitve prepusta, česar pa ni podrobno utemeljil, temveč je v svoji odločbi le navedel predpise, ki so veljali v obdobju od leta 1957 dalje.

15. Vendar pa se ne upravni organ prve stopnje, ne upravni organ druge stopnje v svojih odločbah nista opredelila do trenutka, ki je relevanten za presojo konkretnega posega v vodno zemljišče oziroma za odgovor na vprašanje, katero pravno ureditev je treba pri tej presoji uporabiti. Tako ni jasno, ali je tožena stranka kot relevantno štela zakonsko ureditev, ki je veljala v letu 1983, ko naj bi tožniki predmetni betonski prepust oziroma mostiček zaradi komasacije ter razširitve in poglobitve potoka deloma popravili, ali pa je upoštevala zakonodajo, ki je veljala pred letom 1965 oziroma letom 1964, ko je bil leseni mostiček nadomeščen z betonskim prepustom, oziroma ali je za presojo dovoljenosti oziroma nedovoljenosti posega upoštevala zgolj trenutno veljavno zakonodajo.

16. Sodišče pritrjuje toženi stranki, da je vodno zemljišče lahko tako v lasti oseb javnega prava, kot tudi v lasti oseb zasebnega prava, da ima tako zemljišče že po samem zakonu status vodnega javnega dobra in da je kot tako podvrženo tudi določenim omejitvam lastninske pravice. Prav tako pritrjuje ugotovitvi upravnega organa druge stopnje, da so tako predpisi, ki so veljali pred letom 1964, kot tudi predpisi, ki so veljali v letu 1983 določali, da je za posege v vodni režim potrebno predhodno pridobiti vodnogospodarsko dovoljenje (3. člen Zakona o varstvu voda, Ur. l. LRS št. 40/1957) oziroma 45. člena Zakona o vodah (Ur. l. SRS št. 38/1981 in naslednji). Vendar pa v zvezi s tem opozarja, da sta oba predpisa vsebovala izjeme, ki bi se utegnile nanašati na obravnavano zadevo.

17. V Zakonu o varstvu voda je tako določeno, da je za ureditev (regulacijo) in uporabo vode in za vse druge posege v prirodni ali umetni vodni obtok (vodni režim) potrebno vodnogospodarsko dovoljenje v vseh primerih, kadar je s tako ureditvijo, uporabo ali posegom prizadeta splošna korist (3. člen), pri čemer pa je v 5. členu tega istega zakona tudi določeno, da se ne šteje, da je splošna korist prizadeta (med drugim), če se izkoriščajo vodna zemljišča na običajen kmetijski način (3. točka) ali če se postavljajo preproste brvi in mostički čez jarke in manjše potoke (5. točka). Določene izjeme predvideva tudi 46. člena Zakona o vodah iz leta 1981. V drugem odstavku tega člena je namreč določeno, da vodnogospodarsko soglasje ni potrebno za gradnjo posameznih objektov in naprav po sprejetih izvedbenih prostorskih aktih in za manjše spremembe vodnega režima, če se z njimi ne povzroča škoda drugim.

18. Zato po presoji sodišča v obrazložitvi tako prvostopenjske kot tudi drugostopenjske odločbe manjkajo navedbe, iz katerih bi bilo moč ugotoviti, ali je tožena stranka obravnavani poseg v vodno oziroma priobalno zemljišče presojala tudi z vidika navedenih izjem, (na katere se je tožnica v postopku tudi izrecno sklicevala) oziroma kako je tožena stranka ugotovila, da v konkretnem primeru ne gre za poseg, ki bi predstavlja izjemo od zahteve po obvezni pridobitvi vodnega soglasja. Da bi bila ta presoja mogoča, pa bi morala – kot že povedano – tudi navesti, katero od navedenih pravnih ureditev je treba upoštevati in zakaj.

19. Zato sodišče ugotovitve tožene stranke, na kateri temelji izpodbijana odločba, namreč da bi tožniki za predmetni poseg morali pridobiti vodnogospodarsko soglasje tudi po zakonodaji, ki je veljala v času postavitve obravnavanega prepusta, ne more preizkusiti. To pomeni, da je prišlo do bistvene kršitve pravil postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku; ZUP), zaradi česar je sodišče izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravne sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) in zadevo vrnilo v ponovni postopek. V ponovnem postopku bo morala tožena stranka natančno utemeljiti, katerega od v preteklosti opravljenih posegov šteje za nedovoljen poseg v vodno oziroma priobalno zemljišče ter katerega od zdaj oziroma v preteklosti veljavnih zakonov je uporabila pri presoji nedovoljenosti posega. Če bo tudi v ponovnem postopku ugotovila, da je poseg nedovoljen, bo morala pojasniti tudi razloge, iz katerih šteje, da ne gre za primer, ki je pomenil izjemo od obveznosti pridobitve vodnega soglasja oziroma ustreznega upravnega akta.

20. Kadar sodišče tožbi ugodi in odpravi izpodbijani upravni akt, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik).

21. Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnico pa je v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, se ji priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povišani za 22 % DDV, torej za 62,70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika, OZ).

22. Pri tem sodišče dodaja, da bo plačana sodna taksa za postopek v višini 148,00 EUR vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c taksne tarife Zakona o sodnih taksah, ZST-1).

Opr. št: I U 17/2016, ECLI:SI:UPRS:2016:I.U.17.2016

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.