UPRS sodba II U 441/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-02-07

Jasna Šegan (preds.), Majda Kovačič (poroč.), Melita Ambrož

JAVNI USLUŽBENCI- RAZREŠITVE IN IMENOVANJA - UPRAVNI POSTOPEK

direktor občinske uprave - javni natečaj - pogoji za zasedbo delovnega mesta - delovne izkušnje - razveljavitev odločbe o imenovanju na položaj - načelo zaslišanja stranke

ZJU v členu 6, v točki 13 ureja tri različne položaje in načine opravljanja dela. Delovne izkušnje v prvih dveh primerih navezuje na delovno mesto (sistematizacija opis del in nalog, pogodba o zaposlitvi, odločba oziroma drugačna pravna podlaga za opravljanje dela itd.), tretji primer, za katerega gre v tej zadevi, pa je drugačen, manj formalen. Kljub razlikam morajo biti vsi trije položaji, upoštevajoč specifiko vsakega od njih, zaradi zagotovitve enakega varstva pravic kandidatov za neko delovno mesto po vsebini primerljivi, za dokazovanje delovnih izkušenj, izvirajočih iz takšnih različnih položajev pa morajo obstajati enake ali vsaj primerljive metode.

Tožnik bi moral sodelovati v postopku, tožena stranka pa bi morala upoštevati prvi odstavek 9. člena ZUP, ki določa, da mora organ, preden izda odločbo, dati stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo (načelo zaslišanje stranke).

I. Tožbi se ugodi. Sklep Vlade Republike Slovenije, Komisije za pritožbe iz delovnega razmerja, številka 10051-477/2015/2 z dne 15. 10. 2015, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka v 1. točki izreka, ki je sporen v obravnavanem primeru, sklenila, da se predlogu inšpektorice za sistem javnih uslužbencev, številka 0611-44/2015/9 z dne 12. 10. 2015 ugodi in se razveljavi odločba o imenovanju A.A. (tožnika v tem sporu) na položaj direktorja občinske uprave Občine X., številka 110-3/2012-15 z dne 29. 10. 2012. Predlog za razveljavitev temelji na ugotovljeni nepravilnosti pri izvedbi javnega natečaja za zasedbo položaja direktorja občinske uprave Občine X. Izbrani kandidat po ugotovitvah inšpektorice, niti ob izbiri, niti ob imenovanju na položaj, ni izpolnjeval natečajnih pogojev oziroma delovnih izkušenj za zasedbo položaja direktorja, niti teh pogojev še sedaj ne izpolnjuje.

2. Tožena stranka navaja prvi odstavek 74. člena Zakona o javnih uslužbencih (v nadaljevanju ZJU) ter 76. in 77. člen ZJU. V nadaljevanju navaja ves postopek ugotavljanja izpolnitve pogojev, od objave javnega natečaja za zasedbo prostega položajnega delovnega mesta direktorja občinske uprave dne 25. 9. 2012, za obdobje 5 let. Med drugim je naveden pogoj najmanj 6 let delovnih izkušenj. Tožnik je bil edini prijavljeni kandidat. Po ugotovitvah inšpektorice že ob zasedbi ni izpolnjeval pogoja delovnih izkušenj. Ta pogoj je bil določen v objavi javnega natečaja, in je še v trenutni veljavni Sistematizaciji delovnih mest Občine X. Dolžina delovnih izkušenj je določena v skladu s Prilogo I. Uredbe o notranji organizaciji, sistematizaciji, delovnih mestih in nazivih v organih javne uprave in v pravosodnih organih (v nadaljevanju Uredba). Tožena stranka razlaga, da iz individualnih aktov tožnika izhaja, da se je v obdobju od 25. 4. 2007 do 30. 4. 2012 zaposlil v občinski upravi Občine X. (1. 5. 2007) in do 30. 4. 2012 zasedal delovna mesta z zahtevano srednješolsko izobrazbo. Po pridobljenem strokovnem naslovu diplomirani upravni organizator, je bil s 1. 5. 2012 imenovan za vršilca dolžnosti direktorja te občinske uprave. Tudi iz poročila natečajne komisije, ki je vodila izbirni postopek za zasedbo prostega delovnega mesta izhaja, da tožnik glede na zahtevano izobrazbo in delovne izkušnje, ki jih je pridobil z opravljanjem del na delovnih mestih iste stopnje izobrazbe, vključno s pripravništvom v isti stopnji uprav in drugih državnih organih na podobnih delovnih mestih z eno stopnje nižje izobrazbe, ne izpolnjuje pogoja zahtevanih delovnih izkušenj. Sklicuje se na Poročilo o opravljenem izbirnem postopku, številka 110-3/2012-9 z dne 10. 10. 2012.

3. Tožnik v tožbi uveljavlja tožbene razloge nepravilne ugotovitve dejanskega stanja, kršitev določb postopka in nepravilno uporabo materialnega prava. Navaja, da je bistvena kršitev določb postopka v tem, da ni imel možnosti sodelovati v postopku pred izdajo sklepa. Gre za poseg v njegovo pravico do enakega varstva pravic, ker je bila odločitev sprejeta, ne da bi bil sam seznanjen s postopkom in ugotovitvijo. Te pravice so zapisane v Ustavi in 9. členu ZUP, ki določa, da se stranko zasliši in da se o ugotovljenih dejstvih postopka pred izdajo odločbe lahko o tem izjavi. Sklicuje se na sodbo I Up 256/2014, v kateri je vzpostavljen pravni standard delovanja državnih organov, ko ti odločajo o pravicah posameznika. Že zaradi nemožnosti sodelovanja v postopku predlaga, da se zaradi kršitve ustavne pravice enakega varstva pravic izpodbijani sklep razveljavi.

4. Podrejeno, ker ni imel možnosti sodelovanja in dokazovanja pred organi pred izdajo izpodbijanega sklepa, tožnik navaja celotni dejanski stan in predlaga izvedbo dokazov pred sodiščem. Pojem delovnih izkušenj je določen v 13. točki šestega odstavka ZJU, kar pomeni, da delovne izkušnje ne zajemajo le delovne dobe na delovnem mestu, za katerega se zahteva ista stopnja izobrazbe, ampak tudi delovne izkušnje, ki jih je uslužbenec pridobil z opravljanjem del na delovnem mestu, za katero se zahteva za eno stopnjo nižja izobrazba; ter delo na enaki stopnji zahtevnosti, kot je delovno mesto, za katero oseba kandidira.

5. Bistveno je delo, ki ga je tožnik dejansko opravljal. Od leta 1987 dalje je delal kot tajnik Krajevne skupnosti Y. V tem letu je bila krajevna skupnost samostojna pravna oseba po sestavi, delovanju in namenu, podobna sedanjim občinam. Imela je skupščino krajevne skupnosti (sedaj je to občinski svet), imela je svet krajevne skupnosti, predsednika sveta krajevne skupnosti (to je sedaj župan) in tajnika krajevne skupnosti, ki je po vsebini dela in zahtevnosti nalog izenačen s sedanjim direktorjem občinske uprave. Imela je proračun, za katerega izvajanje sta bila zadolžena predsednik krajevne skupnosti in tajnik krajevne skupnosti. Po mnenju tožnika je treba opraviti analogno primerjavo med delovnim mestom tajnika krajevne skupnosti od leta 1987 dalje in sedanjim delovnim mestom direktorja občinske uprave. Prav tako je treba gledati, katera dela in naloge je tožnik od leta 1987 dalje dejansko opravljal, ker ZJU, kot ustrezne delovne izkušnje sprejema tudi konkretno delo, ki je po zahtevnosti primerljivo z zahtevnostjo dela direktorja občinske uprave. V nadaljevanju v 16. alineah navaja vsa dela, ki jih je opravljal kot tajnik krajevne skupnosti. V primerjavi z deli, ki jih v 9. alineah navaja in katera je opravljal kot direktor občinske uprave, gre za primerljivo delo po zahtevnosti in po vsebini. To pomeni, da je ta pogoj po 13. točki 6. člena ZJU izpolnjen. Tožnik je imel peto stopnjo izobrazbe. Dne 13. 12. 2011 je sicer diplomiral na Upravni fakulteti v Ljubljani in je upravni organizator, kar pa je le ena stopnja nižje izobrazbe od sedaj zahtevane šeste stopnje izobrazbe po razpisu za to delovno mesto. Predlaga, da se ga zasliši kot stranko v postopku, in da se zasliši tudi B.B., ki je bil predsednik sveta Krajevne skupnosti Y. in bo znal izpovedati o delu in zadolžitvah tožnika, kot tajnika Krajevne skupnosti Y. Predlaga tudi, da sodišče vpogleda v vse listine, ki jih v nadaljevanju navaja in jih dokazno oceni ter da se izpodbijani sklep odpravi v 1. točki izreka in zadeva vrne v ponovni postopek. Zahteva povrnitev stroškov postopka.

6. Tožena stranka v odgovoru na tožbo zelo podrobno pojasnjuje potek celotnega postopka ter določbe 74. do 77.a člena ZJU, ki zakonsko urejajo razloge in postopek za razveljavitev pogodbe o zaposlitvi, ko javni uslužbenec ne izpolnjuje pogojev za delovno mesto, za katero je bila pogodba sklenjena.

7. Glede navedb tožnika o nepravilni ugotovitvi dejanskega stanja v zvezi z izpolnjevanjem pogoja delovnih izkušenj poudarja, da mora kandidat izkazati izpolnjevanje vseh pogojev za zasedbo delovnega mesta ob prijavi oziroma najkasneje do izteka roka za prijavo na javni natečaj. V nadaljevanju podrobno opisuje zaposlitve in delovne izkušnje ter na podlagi kakšne izobrazbe je tožnik delo opravljal v času od 1. 7. 2002 do 31. 12. 2003 ter od 1. 1. 2004 do 30. 4. 2007 in od 1. 5. 2012 do objave javnega natečaja. Sklicuje se na 13. točko prvega odstavka 6. člena ZJU, ki opredeljuje delovne izkušnje. Navaja še, da inšpektorica iz predložene odločbe, številka 111-4/91 z dne 20. 1. 1995 ni mogla ugotoviti, kakšne stopnje zahtevnosti je bilo delovno mesto tajnika Krajevne skupnosti Y. Iz odločbe o razporeditvi na to delovno mesto, številka 2-2000 z dne 1. 4. 2000, je razvidno, da je šlo za delovno mesto z zahtevano srednješolsko izobrazbo in da so za odločitev v tem postopku bistvene listine, zato tudi izvedba predlaganega dokaza z zaslišanjem ni utemeljeno. Tožena stranka predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

9. V prvem odstavku 74. člena ZJU je določeno, da se pogodba o zaposlitvi razveljavi, če javni uslužbenec ne izpolnjuje pogojev za delovno mesto, za katero je bila pogodba sklenjena, oziroma če pred sklenitvijo pogodbe ni bil izveden predpisan postopek javnega natečaja, čeprav bi moral biti izveden. Iz tretjega odstavka navedene določbe izhaja, da se pod enakimi pogoji razveljavi tudi odločba o imenovanju v naziv. V skladu s 76. in 77. členom ZJU odloča o razveljavitvi komisija za pritožbe na predlog upravičenih predlagateljev ali na lastno pobudo, in sicer v treh letih od sklenitve pogodba o zaposlitvi oziroma aneksa k pogodbi ali izdaje odločbe ali sklepa. V obravnavanem primeru je sporna odločitev tožene stranke, ki je razveljavila tožnikovo imenovanje za direktorja občinske uprave Občine X. številka 0611-44/2015/9 z dne 12. 10. 2015.

10. Tožnik se je prijavil na dne 30. 9. 2012 objavljen javni natečaj za zasedbo prostega uradniškega delovnega mesta na položaju „direktor občinske uprave“. Kot eden od pogojev za opravljanje tega dela, je bilo predpisanih najmanj šest let delovnih izkušenj. V obravnavani zadevi je sporno, ali je tožnik ta pogoj ob prijavi na razpisano delovno mesto izpolnjeval.

11. V 13. točki 6. člena ZJU je določeno, da so delovne izkušnje delovna doba na delovnem mestu, za katero se zahteva ista stopnja izobrazbe in čas pripravništva v isti stopnji izobrazbe, ne glede na to, ali je bilo delovno razmerje oziroma pripravništvo sklenjeno pri istem ali pri drugem delodajalcu. Za delovne izkušnje se štejejo tudi delovne izkušnje, ki jih je javni uslužbenec pridobil z opravljanjem del na delovnem mestu, za katero se zahteva za eno stopnjo nižja izobrazba, razen pripravništva v eno stopnjo nižji izobrazbi. Kot delovne izkušnje se upošteva tudi delo na enaki stopnji zahtevnosti, kot je delovno mesto, na katero oseba kandidira. Delovne izkušnje se dokazujejo z verodostojnimi listinami, iz katerih sta razvidna čas opravljanja dela in stopnja izobrazbe.

12. Kot izhaja iz navedene zakonske določbe, ZJU v tem členu ureja tri različne položaje in načine opravljanja dela. Delovne izkušnje v prvih dveh primerih navezuje na delovno mesto (sistematizacija opis del in nalog, pogodba o zaposlitvi, odločba oziroma drugačna pravna podlaga za opravljanje dela itd.), tretji primer, za katerega gre v tej zadevi, pa je drugačen, manj formalen. Kljub razlikam morajo biti vsi trije položaji upoštevajoč specifiko vsakega od njih, zaradi zagotovitve enakega varstva pravic kandidatov (v tem primeru se je prijavil samo en kandidat - tožnik), za neko delovno mesto po vsebini primerljivi, za dokazovanje delovnih izkušenj, izvirajočih iz takšnih različnih položajev pa morajo obstajati enake ali vsaj primerljive metode (sodba II U 89/2015). To pomeni, da je treba upoštevati tudi dejanska obdobja dela v smislu, ali gre za primerljiva dela na delovnem mestu tajnika Krajevne skupnosti Y., ki naj bi jih tožnik izvrševal.

13. Glede na to, da je tožnik zaradi enostopenjskega postopka šele v tožbi imel možnost navajati dejstva in okoliščine, ki se nanašajo na to, da je od leta 1987 dalje opravljal dela tajnika Y., ki je bila takrat samostojna pravna oseba, njena sestava in način dela pa naj bi bila enaka sedanjim sestavam in delu občin, je utemeljena tožnikova trditev, da mu je treba pred odločitvijo dati možnost, da se izjasni. Utemeljen je tudi tožnikov predlog, da je treba pregledati, katera dela in naloge je tožnik od leta 1987 dalje dejansko opravljal, ker ZJU v navedeni zakonski določbi, kot ustrezne delovne izkušnje sprejema tudi konkretno delo.

14. Tožena stranka svojo odločitev o izpolnitvi pogojev utemeljuje samo z navedbo, da iz individualnih aktov javnega uslužbenca v obdobju od 25. 4. 2007 do 30. 4. 2012 izhaja, da se je ta zaposlil v občinski upravi Občine X. 1. 5. 2007 in je do 30. 4. 2012 zasedal delovna mesta z zahtevano srednješolsko izobrazbo ter je bil s 1. 5. 2012 imenovan za vršilca dolžnosti direktorja občinske uprave. Po razlagi tožene stranke naj bi izhajalo tudi iz poročila natečajne komisije, ki je vodila izbirni postopek za zasedbo prostega delovnega mesta, da tožnik ne izpolnjuje pogojev za njegovo zasedbo.

15. Šele v odgovoru na tožbo tožena stranka zelo podrobno razlaga zakonske določbe in vsa dejstva oziroma okoliščine v zvezi s tožnikovo zaposlitvijo pred prijavo na javni natečaj. Razlaga tožene stranke v odgovoru na tožbo pa ni del obrazložitve izpodbijane odločbe in je sodišče ne more upoštevati, ker ta ne predstavlja obrazložitve v smislu določbe 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP).

16. Utemeljen je tožbeni ugovor, da bi tožnik moral sodelovati v postopku in da bi morala tožena stranka upoštevati prvi odstavek 9. člena ZUP, ko mora organ, preden izda odločbo dati stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo (zaslišanje stranke). V tem primeru gre za enostopenjski postopek in tožnik je lahko ugovarjal odločitvi in predlagal izvedbo dokaznih sredstev šele v tožbi. Tudi glede na same ugotovitve inšpektorice v postopku, ki jih navaja tožena stranka v odgovoru na tožbo, da ni mogla ugotoviti, kakšne stopnje zahtevnosti je bilo delovno mesto tajnika Krajevne skupnosti Y. (odločba številka 111-4/91 z dne 20. 1. 1995, številka 2-2000 z dne 1. 4. 2000), je sodelovanje tožnika v tem postopku procesno upravičeno oziroma potrebno.

17. Glede na ugotovljeno, obrazložitev izpodbijane odločbe, kot že prej navedeno, ne zadošča določbi prvega odstavka 214. člena ZUP o obsegu obrazložitve, ker ne vsebuje ugotovljenega dejanskega stanja in dokazov, s katerimi je bilo ugotovljeno ter razlogov, ki glede na dejansko stanje narekujejo takšno odločbo. Glede na take pomanjkljivosti obrazložitve odločbe, je organ zagrešil še nadaljno bistveno kršitev pravil postopka (poleg kršitve načela kontradiktornosti postopka), zaradi katere preizkus materialne zakonitosti izpodbijane odločbe v tem sporu ni mogoč.

18. Sodišče je tožbi ugodilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ter odločbo po tretjem odstavku tega člena vrnilo toženi stranki v ponoven postopek.

19. Ker je sodišče ugodilo tožbi in odpravilo izpodbijani upravni akt, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožeči stranki v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 285 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika). V skladu z ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča se navedeni znesek, ker je tožnika zastopal odvetnik, ki je davčni zavezanec, poviša še za 22% DDV. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.