UPRS Sodba III U 258/2015-18
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-03-10

Andrej Orel (preds.), Valentina Rustja (poroč.), Lea Chiabai

nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča - vračilo preveč plačanega nadomestila - stranka v postopku - občina - enako varstvo pravic

Obveznost plačila NUSZ je davčnopravno razmerje, ki je urejeno z davčnopravnimi pravili. Udeleženca tega razmerja sta praviloma davčni zavezanec in organ, ki davek odmerja. Občina kot javnopravna entiteta, ki je upravičena do sredstev iz naslova NUSZ, ni stranka oziroma stranska udeleženka postopka odmere NUSZ, ker ni niti zavezanec za plačilo NUSZ niti v tem postopku ne varuje nobene svoje pravice ali pravne koristi. Občina tudi ni organ, ki NUSZ odmerja, saj je bila ta pristojnost z zakonom prenesena na davčni organ.

Neutemeljen je očitek, da je odločitev arbitrarna in da je bilo kršeno načelo enakosti pred zakonom (22. člen Ustave), saj da je tožnica v neenakopravnem položaju v primerjavi z zavezancem. Zavezanec ima v postopkih odmere NUSZ drugačen, tožničinemu neprimerljiv pravni položaj. Prvostopenjski organ je z izpodbijanim sklepom odločil skladno z ustaljeno upravno in sodno prakso; načelo enakosti bi kršil kvečjemu, če bi brez tehtnih razlogov od te prakse odstopil.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z uvodoma navedenim (v nadaljevanju izpodbijanim) sklepom je prvostopenjski organ zavrgel pritožbo tožnice zoper odločbo tega organa, št. DT4224-6046/2013-14-11-135-01 z dne 13. 4. 2015, s katero je bilo družbi A. d.d. Nova Gorica (v nadaljevanju zavezanec) v ponovnem postopku odmerjeno nadomestilo za uporabo dveh stavbnih zemljišč (v nadaljevanju NUSZ) na območju Mestne občine Nova Gorica za leto 2013, in sicer za zemljišče, na katerem se nahaja igralnica B., in za zemljišče, na katerem se nahaja igralnica C., ter odločeno, da se razlika med prvotno odmerjenim in plačanim ter s to odločbo odmerjenim NUSZ zavezancu vrne po uradni dolžnosti, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Iz izreka sklepa izhaja še, da tožnica trpi stroške, ki so ji nastali zaradi postopka, finančnemu organu pa posebni stroški niso nastali.

2. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa prvostopenjski organ, po sklicevanju na določbe 240. ter 13., 42. in 43. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ugotavlja, da je tožnica sicer prejemnica NUSZ, vendar v postopku odmere in tudi v postopku vračila NUSZ nima položaja stranke. Kot prejemnica NUSZ v tem postopku ne varuje kakšne svoje pravice ali pravne koristi, zato ne izkazuje pravnega interesa za udeležbo v postopku, ampak zasleduje le dejanski interes. Po določbah 403. člena Zakona o davčnem postopku (v nadaljevanju ZDavP-2) zavezanec plačuje NUSZ na podlagi odločbe, ki mu jo izda davčni organ, kjer nepremičnina leži. V skladu s 404. členom ZDavP-2 davčni organ odločbe izdaja po uradni dolžnosti, na podlagi občinskega odloka in vrednosti točke, ki veljata na dan 1. januarja leta, za katero se NUSZ odmerja. Za postopke v zvezi z NUSZ je torej pristojen finančni organ. V postopkih, v katerih pristojni državni organ odloča na podlagi predpisov občine, ima lokalna skupnost pravico biti obveščena, nima pa pravice sodelovati v teh postopkih, če - kot v obravnavanem primeru - niso prizadete njene pravice ali pravne koristi. Pri tem se prvostopenjski organ sklicuje na ustaljeno sodno prakso Upravnega in Vrhovnega sodišča, ki jo konkretno navede. Tožničino pritožbo zato zavrže.

3. Tožnica je zoper izpodbijani sklep vložila pritožbo, ki jo je Ministrstvo za finance s svojim sklepom zavrglo in ugotovilo, da stroški postopka niso bili priglašeni. Drugostopenjski organ se sklicuje na prvi odstavek 63. člena Zakona o stavbnih zemljiščih iz leta 1984, 403. člen ZDavP-2 ter na 3. in 5. člen Zakona o davčni službi (v nadaljevanju ZDS-1). Pojasni, da je NUSZ res prihodek lokalne skupnosti. Vendar zato tožnica še ne izkazuje pravice oziroma pravnega interesa za sodelovanje v postopkih odmere NUSZ, kar velja tudi v primeru vračila preveč plačanega NUSZ. Niti ZDavP-2 niti ZDS-1 lokalni skupnosti ne dajeta statusa stranke ali kakšne posebne pravice za sodelovanje v tovrstnem postopku. Za to dejanski interes, na katerega se sklicuje tožnica, ko zatrjuje, da vračilo NUSZ bremeni njen proračun, ne zadošča. Drugostopenjski organ pripominja, da je tožnica s pogodbo, sklenjeno 22. 4. 1999, svojo pristojnost za odmero, vračilo in izterjavo NUSZ prenesla na davčno upravo, skladno s 3. členom takrat veljavnega Zakona o davčni službi (v nadaljevanju ZDS). Ponovno poudari, da je ekonomski interes dejanski interes, ta pa ne daje podlage za udeležbo tožnice kot stranke ali stranske udeleženke v postopku odmere oziroma vračila NUSZ. Po navedenem zaključi, da je pritožbo vložila neupravičena oseba in jo zato zavrže na podlagi prvega odstavka 246. člena ZUP.

4. Tožnica vlaga tožbo v upravnem sporu iz vseh razlogov po prvem odstavku 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). V tožbi predlaga, da sodišče izpodbijani prvostopenjski sklep, v zvezi s sklepom organa druge stopnje, izreče za ničnega, podrejeno pa, da ga odpravi in zadevo vrne v ponovni postopek. Zahteva tudi, da ji toženka povrne stroške tega postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

5. V tožbi tožnica navaja, da se ne strinja s stališčem, da ne izkazuje pravnega interesa za udeležbo v zadevnem postopku. Seznanjena je z ustaljeno sodno prakso, vendar jo zavrača kot pravno zmotno ter neživljenjsko in nerazumno. Nelogično je, da občine nimajo statusa stranke v postopkih odmere NUSZ, in še toliko bolj nelogično, da tožnici ni priznan takšen status v konkretnem postopku, ko je dejansko zavezanka za vračilo sredstev in se torej odloča o njenih obveznostih. Namesto, da bi ji bilo omogočeno učinkovito nastopanje v postopku, je prejela le poziv za vračilo NUSZ, ki naj bi ga zavezanec preplačal. Občinam bi moral biti priznan status stranke (ne stranskega udeleženca) v postopkih odmere in vračila NUSZ, že iz razloga, ker varujejo javno korist in ne (le) lastne, osebne. Takšen status bi morala tožnica imeti tudi na podlagi prvega odstavka 93. člena Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS) ter 11. člena Evropske listine o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ELS). Izključevanje iz postopkov odmere NUSZ občinam onemogoča izvajanje temeljnih dejavnosti oziroma izvrševanje temeljnih obvez ter jim otežuje proračunsko planiranje, saj predstavlja NUSZ znaten del njihovih prihodkov. Izpodbijanega sklepa in tudi sklepa druge stopnje ni mogoče preizkusiti, kar pomeni bistveno kršitev določb upravnega postopka, posledično pa je bilo tudi dejansko stanje nepravilno in nepopolno ugotovljeno. V obrazložitvah sklepov ni odločilnih razlogov, to je, prepričljive razlage za to, da tožnica ni bila vključena v postopek. Navedena tudi ni pravna podlaga za odločitev, ampak se toženka le sklicuje na sodno prakso. Nadalje tožnica poudarja, da v tovrstnih zadevah toženka postopa v nasprotju z določbami Ustave RS. Ker tožnici ni omogočeno sodelovati v postopku, je v neenakopravnem položaju z zavezancem, saj nima možnosti, da bi zaščitila svoje pravice, s čimer je kršeno načelo enakosti pred zakonom. Kršeni sta njena pravica do pravnega sredstva in pravica do sodnega varstva. Če nima pravnega sredstva zoper odločbo o vračilu NUSZ, zaradi učinka pravnomočnosti ne more vložiti odškodninskih in regresnih zahtevkov zoper Republiko Slovenijo. Poleg opisanih kršitev 22., 23., 25. in 26. člena Ustave tožnica zatrjuje še kršitev določb 28. in 87. ter 1. in 3. člena Ustave. Sicer pa opozarja na ničnost odločb oziroma sklepov, izdanih v zadevnem postopku. Toženka je odločala v upravnem postopku, čeprav zadeva sodi v sodno pristojnost. Odločeno je bilo namreč o vračilu nečesa, kar je tožnica dobila z izvršbo, zato gre v zadevi dejansko za nasprotno izvršbo, o čemer je pristojno odločati redno sodišče (5. ter 67. do 70. člen Zakona o izvršbi in zavarovanju, v nadaljevanju ZIZ). Dodaten razlog za ničnost je podan, ker tožnica ni prejela nobenega izvršilnega naslova, ampak le dopis, da je zavezancu dolžna plačati določen znesek.

6. Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe, sklicuje se na razloge iz obeh sklepov ter sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

7. Tožnica v nadaljnji vlogi izpostavlja, da odgovor na tožbo ni ustrezno obrazložen ter zato, ob sklicevanju na določbe Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), predlaga, da sodišče izda zamudno sodbo. Vztraja pri tožbenih navedbah in dodaja, da poseg, s katerim se negirajo njene ustavne pravice po 22., 23. in 25. členu Ustave, ni skladen z načelom sorazmernosti.

9. Sodišče najprej pojasnjuje, da podlage za to, da bi sledilo tožničinemu predlogu za izdajo zamudne sodbe, ni. Določbe ZPP se v skladu s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 uporabljajo le za tista vprašanja postopka v upravnem sporu, ki z ZUS-1 niso urejena, in to primerno naravi upravnega spora. Glede na določbe 38. člena ZUS-1 odgovor na tožbo v upravnem sporu ni obligatoren. Toženka je dolžna sodišču poslati spise, ki se nanašajo na zadevo, in le kršitev te dolžnosti je sankcionirana z zakonom (tretji odstavek 38. člena ZUS-1). Opustitev odgovora na tožbo oziroma oziroma njegova neobrazloženost v upravnem sporu zato nima takšnih posledic kot v pravdi. Uporaba določb 278. člena, drugega odstavka 214. člena in 318. člena ZPP bi bila tudi v nasprotju z osnovnim ciljem upravnega spora, to je presojo zakonitosti izpodbijanega akta; povedano drugače, upoštevanje omenjenih določb ZPP v upravnem sporu bi pomenilo njihovo neprimerno uporabo. Takšno stališče je ustaljeno tudi v sodni praksi (npr. sodba Vrhovnega sodišča v zadevi X Ips 348/2011).

10. V obravnavani zadevi je za tožnico sporno, da ji toženka v (ponovnem) postopku odmere NUSZ zavezancu, v katerem je bilo odločeno tudi o vračilu razlike oziroma preplačanega NUSZ zavezancu z zamudnimi obrestmi, ni priznala statusa stranke in tudi ne stranske udeleženke ter je zato pritožbo, ki jo je tožnica vložila zoper zavezancu izdano odločbo o odmeri in vračilu NUSZ, z izpodbijanim prvostopenjskim sklepom zavrgla.

11. To sodišče in Vrhovno sodišče sta v primerljivih zadevah že večkrat odločali. Stališča, ki jih je sodna praksa (kljub razlikam v izreku odločitev) zavzela glede sodelovanja občine v postopku odmere (in vračila) NUSZ, so enotna in ustaljena ter so tožnici, kot sama navaja, znana. Podlage, da bi od teh stališč v konkretnem primeru odstopilo, sodišče nima.

12. Iz sodne prakse - prim. sodne odločbe tega sodišča v zadevah I U 407/2015, II U 115/2011, II U 166/2009 ter sodne odločbe Vrhovnega sodišča v zadevah I Up 129/2015, I Up 543/2012, I Up 165/2011, I Up 65/2010, I Up 422/2008, glej tudi zadeve, omenjene v izpodbijanem prvostopenjskem sklepu in v drugostopenjskem sklepu - izhaja, da je obveznost plačila NUSZ davčnopravno razmerje, ki je urejeno z davčnopravnimi pravili. Udeleženca tega razmerja sta praviloma davčni zavezanec in organ, ki davek odmerja. Občina kot javnopravna entiteta, ki je upravičena do sredstev iz naslova NUSZ, ni stranka oziroma stranska udeleženka postopka odmere NUSZ, ker ni niti zavezanec za plačilo NUSZ niti v tem postopku ne varuje nobene svoje pravice ali pravne koristi. Občina tudi ni organ, ki NUSZ odmerja, saj je bila ta pristojnost z zakonom prenesena na davčni organ.

13. V postopkih, v katerih pristojni državni organ odloča na podlagi predpisov občine, ima lokalna skupnost po 93. členu ZLS pravico biti obveščena, nima pa pravice sodelovati v teh postopkih, če niso prizadete njene pravice ali pravne koristi. Dejstvo, da je občina prejemnica sredstev iz NUSZ (36. člen Zakona o financiranju občin, v nadaljevanju ZFO-1), ji ne daje pravice vstopiti v davčnopravno razmerje med zavezancem in davčnim organom tako, da bi kot stranka (glej 42. člen ZUP, katerega določbe se v zadevi uporabljajo skladno s tretjim odstavkom 2. člena ZDavP-2) ali stranska udeleženka (43. člen ZUP) sodelovala v postopku odmere oziroma vračila NUSZ. Kot se je izreklo Vrhovno sodišče v zadevi I Up 129/2015, je pravica oziroma pravni interes občine v zvezi z NUSZ glede na veljavno ureditev zgolj v tem, da so iz naslova NUSZ pobrana sredstva nakazana v njen proračun; nima pa občina pravice do tega, da je NUSZ odmerjeno oziroma da je odmerjeno v določeni višini. Odločitev o odmeri, ki zajema tudi odločitev o morebitnem vračilu NUSZ, zato ne more vplivati na pravne koristi občine.

14. Povedano drugače, pristojnost za izdajo odmerne odločbe glede NUSZ je z izrecnimi določbami 403. in 404. člena ZDavP-2 prenesena na davčni organ, kjer nepremičnina leži. To ne spreminja značaja NUSZ kot občinskega davka (tretji odstavek 58. člena, četrti odstavek 59. člena in 61. člen Zakona o stavbnih zemljiščih iz leta 1984 ter že omenjeni 36. člen ZFO-1), ki ga občina predpisuje samostojno, ob pogojih, ki jih določata ustava in zakon (147. člen Ustave). Okoliščina, da je pobiranje tega davka preneseno na državni organ, pa občini ne daje pravice do udeležbe v postopku pred tem organom. Interes občine v razmerju do odmere NUSZ je tudi po presoji tega sodišča dejanski interes, ne pa pravica ali pravna korist, ki bi bila podlaga za udeležbo občine kot stranke ali stranske udeleženke v davčnih postopkih odmere NUSZ.

15. Stališča, zavzeta glede odmere NUSZ veljajo tudi za odločanje o vračilu NUSZ (glej še 97. člen v zvezi z 2. in 3. členom ZDavP-2). Vse povedano torej velja tudi za primer, kot je obravnavani, ko je občina iz naslova NUSZ pobrana že prejela in jih mora zaradi drugačne odmere v ponovnem postopku nato vrniti. S stališča odmere dajatve namreč ni podlage za razlikovanje položaja, v katerem občina sredstev sploh ne bi prejela, od tistega, v katerem je sredstva neupravičeno prejela in jih mora vrniti. Kot je nadalje poudarilo že Vrhovno sodišče v zadevi I Up 129/2015, je z vsakim odločanjem o obdavčitvi nerazdružljivo povezano tveganje, da bo dajatev neutemeljeno odmerjena in da bo posledično prišlo do vračila neutemeljeno odmerjenih in pobranih dajatev, vključno z zamudnimi obrestmi.

16. Glede na navedeno je prvostopenjski organ pritožbo tožnice zoper zavezancu izdano odločbo o ponovni odmeri in vračilu razlike NUSZ utemeljeno zavrgel, saj je pritožbo vložila oseba, ki te pravice nima (drugi odstavek v zvezi s prvim odstavkom 240. člena ZUP, glej tudi prvi odstavek 229. člena tega zakona). Izpodbijani sklep je primerno obrazložil, navedel je pravno podlago zanj (ključne določbe ZUP), razloge pa je ob odločanju o pritožbi dopolnil še drugostopenjski organ. Tožbeni ugovor, da izpodbijani sklep nima odločilnih razlogov, zato sodišče zavrača kot neutemeljen. Nestrinjanje z vsebino razlogov odločitve namreč ne pomeni, da odločitev ni obrazložena.

17. Po presoji sodišča tožnica neutemeljeno ugovarja, da ji je toženka pri odločanju oziroma s sprejetim sklepom kršila ustavne pravice. Neutemeljen je očitek, da je odločitev arbitrarna in da je bilo kršeno načelo enakosti pred zakonom (22. člen Ustave), saj da je tožnica v neenakopravnem položaju v primerjavi z zavezancem. Kot izhaja iz že povedanega, ima zavezanec v postopkih odmere NUSZ drugačen, tožničinemu neprimerljiv pravni položaj. Prvostopenjski organ je z izpodbijanim sklepom odločil skladno z ustaljeno upravno in sodno prakso; načelo enakosti bi kršil kvečjemu, če bi brez tehtnih razlogov od te prakse odstopil. Prav tako do drugačne odločitve o tožbi ne more pripeljati tožbeni ugovor o kršitvi pravice do pravnega sredstva (25. člen Ustave). Zoper izpodbijani sklep je tožnica vložila pritožbo, o kateri je bilo odločeno z drugostopenjskim sklepom. S tem je bila pritožba zavržena, po presoji tega sodišča pa bi jo moral organ druge stopnje zavrniti. Skladno z določbo tretjega odstavka 240. člena ZUP ima namreč stranka zoper sklep, s katerim je bila pritožba zavržena po drugem odstavku istega člena, pravico do pritožbe. Vendar opisana kršitev v davčnem postopku na drugi stopnji ni vplivala na zakonitost prvostopenjskega sklepa, ki se (lahko) izpodbija s tožbo v upravnem sporu. Iz obrazložitve drugostopenjskega organa pa izhaja tudi, da je, ne glede na navedeno, presodil zakonitost izpodbijanega sklepa in obravnaval ugovore, ki so ključni za to presojo. Pravica do sodnega varstva (23. člen Ustave) zoper sprejeto odločitev je tožnici zagotovljena s tožbo v tem sporu, o kateri je sodišče meritorno odločilo. Morebitno povračilo škode (26. člen Ustave) lahko tožnica zahteva pri sodišču splošne pristojnosti, če so za to izpolnjeni vsi pogoji; glede na vsebino tega njenega ugovora sodišče pripominja, da se na osebo, ki v postopku ni sodelovala, učinki pravnomočnosti praviloma ne raztezajo. Sklicevanje na kršitev 28. člena (načelo zakonitosti v kazenskem pravu) je v obravnavani zadevi očitno neutemeljeno, sklicevanje na 1., 3. in 87. člen Ustave pa premalo obrazloženo, da bi lahko vodilo do drugačne odločitve. Izpodbijani sklep ne posega v pristojnost tožnice, da samostojno, ob pogojih, ki jih določata ustava in zakon, predpisuje NUSZ. Sicer pa ji je tudi zagotovljena udeležba v tistih postopkih, v katerih se odloča o njenih pravicah ali pravnih koristih (in ne le dejanskih interesih). Po vsem navedenem tožbeno sklicevanje na 11. člen ELS odločitve ne more spremeniti.

18. Podlage, da bi sodišče izpodbijani sklep, v zvezi s sklepom druge stopnje, izreklo za ničen, kot predlaga tožnica, ni. Drugi odstavek 279. člena ZUP določa, da se lahko za ničnega izreče sklep, če je bilo z njim odločeno o vsebinskih vprašanjih, pri izpodbijanem sklepu pa gre za procesni sklep. Tudi sicer ničnostni razlogi iz prvega odstavka 279. člena ZUP niso podani. Ugovor tožnice, da je toženka odločala v zadevi iz sodne pristojnosti (in s tem zatrjevani ničnostni razlog iz 1. točke prvega odstavka 279. člena ZUP), ni utemeljen: zakonska podlaga za odločanje v davčnem upravnem postopku, ki sta jo navedla že oba davčna organa, je razvidna iz 14. točke te obrazložitve. Prav tako nobenega od zakonskih ničnostnih razlogov iz prvega odstavka 279. člena ZUP ne utemeljuje očitek tožnice, da ni prejela nobenega izvršilnega naslova.

19. Na podlagi vsega povedanega je sodišče presodilo, da tožbeni ugovori niso utemeljeni, izpodbijani sklep pa je pravilen in zakonit. Kolikor iz te obrazložitve ne izhaja drugače, se sodišče strinja z razlogi, s katerimi je sklep utemeljen, ter jih zato ni v celoti ponavljalo (drugi odstavek 71. člena ZUS-1). Po navedenem je tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1.

20. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave. Gre namreč za presojo procesnega sklepa, pri čemer tiste dejanske okoliščine, ki so glede na zavzeta stališča sodišča pomembne za odločitev, niso sporne (prvi odstavek 59. člena ZUS-1). Kljub trditvi o spornem dejanskem stanju je namreč iz navedb tožnice razvidno, da ne gre za to, da bi bila sporna dejstva in okoliščine, ki jih je davčni organ na podlagi spisov ugotovil v postopku, temveč se tožnica ne strinja z njegovim sklepanjem o pomenu teh dejstev oziroma okoliščin. V tožbi kot dokaz predlagani zahtevek za kritje vračila sredstev in potrdilo o bremenitvi računa tožnice glede na stališča, ki jih je zavzelo sodišče, na odločitev ne morejo vplivati.

21. Izrek o stroških temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri v primeru, ko sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Zakon o davčnem postopku (2006) - ZDavP-2  - člen 403, 404

Zakon o stavbnih zemljiščih (1984) - ZSZ  - člen 58, 59, 61

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 22

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

sklep I U 441/2011, enako tudi I U 442/2011, I U 443/2011, I U 	 453/2011, I U 454/2011, I U 455/2011, I U 456/2011, I U  	 	  457/2011, I U 458/2011, I U 469/2011, I U 470/2011, I U 	 	  471/2011