UPRS Sodba I U 1438/2017-36
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-11-29

Lara Bartenjev (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), Irena Grm

KONCESIJE - SOCIALNO VARSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

socialno varstvo - odvzem koncesije - razlogi za odvzem koncesije - obstoj enega od taksativno naštetih razlogov - obrazložitev odločbe - absolutna bistvena kršitev določb postopka

ZSV predpisuje šest razlogov za odvzem koncesije, ki jih tudi natančno opredeljuje po vsebini. Tak način uzakonitve razlogov za odvzem koncesije, torej naštevanje omejenega števila razlogov, ki niso opredeljeni zgolj splošno, temveč podrobno in v več primerih tudi z določitvijo dodatnih pogojev, ob upoštevanju pomena stalnega zagotavljanja predmetne javne službe za uporabnike, omogoča zanesljivo sklepanje, da so razlogi za odvzem koncesije v zakonu določeni izčrpno, da torej koncesije ni mogoče odvzeti iz razloga, ki ni izrecno naveden v 47.l členu ZSV.

I. Tožbi se ugodi, odločba Občine Cerklje na Gorenjskem št. 061-01/2015-56 z dne 12. 6. 2017 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 347,70 EUR v 15 dneh od vročitve te sodbe, po poteku tega roka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Toženka je z izpodbijano odločbo tožnici odvzela koncesijo za izvajanje javne službe pomoč družini na domu, ki je bila podeljena z odločbo o izbiri koncesionarja za izvajanje navedene socialnovarstvene storitve v Občini Cerklje na Gorenjskem št. 123-02/2012-29 z dne 6. 6. 2012. Poleg tega je navedla še, da odločba postane izvršljiva z vročitvijo in ugotovila, da v postopku niso nastali stroški.

2. Iz obrazložitve izhaja, da je socialna inšpekcija dne 9. 11. 2015 izdala odločbo o ukrepih, s katero je toženki naložila, da mora v primeru, če ne pride do razveze koncesijske pogodbe s tožnico, v skladu s tretjo alinejo 47. člena Zakona o socialnem varstvu (v nadaljevanju ZSV) tožnici odvzeti koncesijo z odločbo. Toženka se je zoper to odločbo pritožila, njena pritožba pa je bila zavrnjena. Zato je začela postopek odvzema koncesije na podlagi kršitev, ki jih je ugotovila socialna inšpekcija. Tožnica je sporazumno prenehanje koncesijskega razmerja zavrnila, zato jo je toženka z dopisom pozvala, naj se izjasni o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za odločitev ter jo opozorila, da bo sicer odločila na podlagi podatkov, s katerimi razpolaga. Tožnica je odgovorila tako po svoji pooblaščenki (ta odgovor toženka v obrazložitvi tudi dobesedno povzema), kot tudi sama, vendar je z odgovorom, ki ga je vložila sama, zamudila postavljeni rok, zato je toženka njen odgovor štela za prepozen in ga ni upoštevala.

3. Toženka "ob upoštevanju vsega navedenega" ugotavlja, da tožnica "ni izkazala in dokazala, da ni pogojev za odvzem koncesije oziroma ni dokazala, da javno službo pomoč družini na domu opravlja v skladu s predpisi ter odločbo o koncesiji in tudi ne dokazala, da ravna v skladu z odločbami, izdanimi v okviru nadzora nad izvajanjem koncesije". Meni, da navedbe, da posamezne odločbe niso pravnomočne, ker so bili sproženi upravni spori in da dovoljenje na delo ni potrebno v primeru podeljene koncesije, ne pomenijo, da tožnica javno službo opravlja v skladu s predpisi in odločbo o koncesiji in tudi ne, da tožnica ravna v skladu z odločbami, izdanimi v okviru nadzora. Glede nepravilnosti se sklicuje na odločbo socialne inšpekcije z dne 9. 10. 2015, s katero so bili koncesionarki odrejeni ukrepi in iz katere "izhaja vrsta očitanih nepravilnosti" ter dodaja, da tožnica ni prerekala okoliščine, da je prej omenjena odločba, naslovljena na toženko, s katero je bil toženki naložen odvzem koncesije, postala izvršljiva in jo mora zato toženka "skladno z ustavnim načelom pravne države in v skladu z načelom zaupanja v pravo izvršiti".

4. Tožnica se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri sodišču predlaga, naj upravni spor prekine do odločitve v sporu pod opr. št. I U 423/2017, ker gre za predhodno vprašanje oziroma za odločitev, na kateri temelji izpodbijana odločba. Sodišču predlaga tudi, naj o zadevi odloči na glavni obravnavi, glede izpodbijane odločbe pa navaja, da ji je socialna inšpekcija prepovedala opravljanje dejavnosti le začasno, do odprave nepravilnosti, medtem ko je toženki naložila, naj tožnici trajno odvzame koncesijo, s čimer je posegla v tožničine pravice ter prekoračila svoja pooblastila, saj je odločanje o koncesiji v izključni pristojnosti občin. Meni, da je odločba, s katero ji je socialna inšpekcija začasno prepovedala izvajanje socialnovarstvene storitve na domu, nezakonita, zato je nezakonita tudi izpodbijana odločba. Tudi iz pojasnila Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti z dne 7. 3. 2017 izhaja, da koncesionar ne potrebuje še dovoljenja za delo za opravljanje izvajanja storitve pomoči na domu, socialna inšpektorica pa je 16. 11. 2015 izdala dopolnilno odločbo, s katero je razveljavila drugo točko izreka odločbe z dne 9. 10. 2015. S to dopolnilno odločbo je tožnici naložila, da mora "izpolniti ukrepe v roku 90 dni od dne vpisa v register izvajalcev socialnovarstvene storitve z dovoljenjem za delo pri Ministrstvu za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti", vendar ta obveznost nima materialnopravnega temelja. Tožnica dovoljenja za delo ne potrebuje, saj opravlja delo na podlagi koncesije. Toženka nezakonite zahteve socialne inšpektorice ni dolžna izvršiti, prav na podlagi navedene nezakonite odločbe in dopolnilne odločbe pa je bila izdana tudi odločba, ki je izpodbijana v tem upravnem sporu.

5. Socialna inšpektorica je v navedenih zadevah odločala ponovno, ko je Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti odpravilo odločbi socialne inšpekcije z dne 5. 8. 2015 in zadevo vrnilo v ponovni postopek. Kljub jasnim navodilom pritožbenega organa je socialna inšpekcija toženki izdala odločbo, s katero ji nalaga trajen odvzem koncesije, čeprav je tožnici postavila rok za odpravo nepravilnosti. Ti odločbi sta torej v neposrednem nasprotju. Odločba socialne inšpekcije, na kateri temelji izpodbijana odločba, je nezakonita in v nasprotju s koncesijsko pogodbo, tožnica pa je toženki pojasnila, da ni dolžna izpolniti odločbe, za katero v zakonu ni pravne podlage. Tožnica dodaja še, da je "ves čas" normalno in v skladu s predpisi opravljala svoje delo iz koncesijske pogodbe, tako da so vsi očitki v inšpekcijski odločbi neutemeljeni. Sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi, toženki pa naloži tudi povračilo stroškov upravnega spora.

6. Toženka v odgovoru na tožbo v bistvenem ponavlja navedbe iz obrazložitve izpodbijane odločbe in med drugim nasprotuje tožničinim navedbam, da so bile njene storitve v redu izvedene, kar izhaja tudi iz ugotovitev inšpektorice. Obširno navaja, kakšna škoda bi v primeru odprave izpodbijane odločbe nastala njej in socialnovarstvenemu zavodu A., ki je začel storitev pomoči družini na domu izvajati, ko je bila tožnici izrečena prepoved opravljanja dejavnosti, toženki pa naložen odvzem koncesije. To je bil tudi edini primeren ukrep s stališča uporabnikov storitev, saj "je to zanje najmanj obremenjujoča posledica nastale situacije". Ugoditev tožbenemu zahtevku bi posegla v pridobljene pravice zavoda A., pri čemer bi zavodu in njegovim zaposlenim nastala znatna škoda. Poleg tega bi nastala škoda uporabnikom storitev pomoči na domu, saj so pogoste menjave izvajalcev za njih stresne in neprijetne. Izpodbijano odločbo ocenjuje za v celoti zakonito, saj je socialna inšpekcija ocenila, da so podani razlogi za odvzem koncesije oziroma razlogi iz tretje, četrte in sedme točke prvega odstavka 20. člena koncesijske pogodbe za odpoved koncesijskega razmerja. Toženki je bilo zato naloženo, naj tožnici odvzame koncesijo. Iz navedenih razlogov toženka predlaga, naj sodišče tožbo zavrne, tožnici pa naloži povračilo stroškov postopka.

7. Tožnica in toženka v nadaljnjih pripravljalnih vlogah v bistvenem ponavljata oziroma podrobneje pojasnjujeta navedbe iz tožbe in odgovora na tožbo.

9. Pravna podlaga za odločanje v tej zadevi je ZSV, ki pomoč družini na domu uvršča med socialnovarstvene storitve (11. in 15. člen) ter določa, da mrežo javne službe za izvajanje teh storitev zagotavlja občina (drugi odstavek 43. člena). Koncesijo za opravljanje te javne službe podeli občinski organ, pristojen za socialno varstvo, koncedent pa je občina (drugi in tretji odstavek 44. člena). O odvzemu koncesije, ki je predmet tega upravnega spora, odloči organ, pristojen za podelitev koncesije, torej v obravnavanem primeru pristojni občinski organ, in sicer iz razlogov, ki jih zakon izrecno našteva (prvi odstavek 47.l člena).

10. Zakon v navedeni določbi predpisuje šest razlogov za odvzem koncesije, ki jih tudi natančno opredeljuje po vsebini. Tak način uzakonitve razlogov za odvzem koncesije, torej naštevanje omejenega števila razlogov, ki niso opredeljeni zgolj splošno, temveč podrobno in v več primerih tudi z določitvijo dodatnih pogojev, ob upoštevanju pomena stalnega zagotavljanja predmetne javne službe za uporabnike (ki jo zakon izrecno varuje z določbami 47.k člena ZSV), po presoji sodišča omogoča zanesljivo sklepanje, da so razlogi za odvzem koncesije v zakonu določeni izčrpno, da torej koncesije ni mogoče odvzeti iz razloga, ki ni izrecno naveden v 47.l členu ZSV.

11. Med temi razlogi zakon ne navaja inšpekcijske odločbe, ki bi koncedentu (občini) nalagala odvzem koncesije. Takega pooblastila socialnemu inšpektorju ni najti niti med inšpekcijskimi ukrepi, ki so bili v času izdaje inšpekcijske odločbe, na katero se sklicuje toženka, določeni v 107. členu ZSV (takega ali primerljivega ukrepa pa ni najti niti po uveljavitvi Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o socialnem varstvu ZSV-F, ki je pričel veljati 19. 6. 2016, z njim pa je bil med drugim v 19. členu črtan navedeni 107. člen ZSV). Tako po prej veljavnem 107. členu (devetnajsta alineja tretjega odstavka), kot po zdaj veljavni ureditvi je namreč pooblastilo inšpektorja omejeno na predlog pristojnemu organu za začetek postopka za prekinitev koncesijske pogodbe.

12. Vse to pomeni, da je izpodbijano odločbo izdal organ, ki je pristojen tako za izvedbo postopka za odvzem koncesije, kot tudi za izdajo odločbe o odvzemu koncesije. Vendar opisana zakonska ureditev temu organu ne daje podlage, da bi se pri odvzemu koncesije opiral zgolj na obstoj inšpekcijske odločbe, temveč mora ugotoviti in ustrezno obrazložiti obstoj enega od razlogov za odvzem koncesije, ki so – kot že rečeno – izčrpno našteti v prvem odstavku 47.l člena ZSV. Povedano drugače, postopek za odvzem koncesije ne more pomeniti zgolj „izvršitve“ inšpekcijske odločbe, kot to zmotno meni toženka, temveč gre za samostojen postopek, ki mora biti voden v skladu z določbami upravnega postopka.

13. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da toženka kot razlog za odvzem koncesije formalno sicer navaja enega izmed razlogov iz prvega odstavka 47.l člena ZSV (da namreč koncesionar ne opravlja javne službe v skladu s predpisi ter odločbo o koncesiji), vendar pa se glede obstoja tega razloga sklicuje izključno na obstoj oziroma veljavnost inšpekcijske odločbe. Taka obrazložitev ne ustreza standardu, ki je predpisana s prvim odstavkom 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), po katerem mora obrazložitev odločbe med drugim obsegati tudi ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katero je to oprto, razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov in razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo izdajo odločbe. Izpodbijana odločba niti ne konkretizira tožničinega ravnanja, ki naj bi pomenilo očitani razlog za odvzem koncesije, niti ne navaja kakršnikoli dokazov oziroma konkretnih okoliščin, na katero opira svoje ugotovitve. To pa pomeni, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, kar se po sedmi točki drugega odstavka 237. člena ZUP v vsakem primeru šteje za bistveno kršitev pravil upravnega postopka.

14. Sodišče dodaja še, da načeloma sicer ni ovir, da se upravni organ pri izdaji odločbe ne bi oprl na dejansko stanje, ugotovljeno v drugem upravnem (oziroma inšpekcijskem) postopku, vendar pa to ne pomeni, da v takem primeru ugotovitev o dejanskem stanju ni treba obrazložiti oziroma da lahko ta obrazložitev pomeni le golo sklicevanje na (nepravnomočno) inšpekcijsko odločbo. Razlogi za to so posebej očitni v obravnavani zadevi, ko je bila inšpekcijska odločba, na katero se sklicuje toženka, izdana izključno toženki, tako da ni jasno, ali je bilo tožnici zagotovljeno ustrezno sodelovanje pri ugotavljanju dejstev, na katera je zdaj (posredno) oprta odločba, ki posega na njen pravni interes. Vendar pa zakonitost te inšpekcijske odločbe ni predmet tega upravnega spora, zato se sodišče ne more spuščati v presojo njene pravilnosti in zakonitosti.

15. Prav tako je zaradi učinkovitejšega vodenja ponovljenega postopka treba dodati, da v tem postopku, ki je bil očitno pričet po uradni dolžnosti, ni dolžnost tožnice, da bi dokazala neobstoj razlogov za izdajo odločbe, kot bi to utegnilo izhajati iz obrazložitve izpodbijane odločbe, temveč nasprotno, mora toženka dokazati obstoj teh razlogov (poleg prvega odstavka 214. člena ZUP prim. tudi prvi odstavek 138. člena ZUP).

16. Iz navedenih razlogov je sodišče v skladu s tretjo točko prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo. Po tretjem odstavku istega člena v takem primeru sodišče vrne zadevo organu, ki je izpodbijano odločbo izdal, v ponoven postopek. Po četrtem odstavku istega člena je ta organ vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka.

17. Tožnica je sicer sodišču predlagala, naj opravi glavno obravnavo, vendar iz gornje obrazložitve izhaja, da toženka zaradi napačnih materialnopravnih in procesnih stališč sploh ni ugotavljala dejanskega stanja, ki je pomembno za odločitev v zadevi, zato izpodbijane odločbe že na prvi pogled ni bilo mogoče preizkusiti. To pa pomeni, da je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti. V upravnem sporu ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom, zato je sodišče po prvi alineji drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na seji.

18. Kadar sodišče tožbi ugodi in izpodbijani upravni akt odpravi, je tožnik po tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov v pavšalnem znesku, v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov postopka v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnico pa je v postopku zastopal odvetnik, se ji priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika) povišani za 22% DDV, torej za 62,70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika; OZ).

Zakon o socialnem varstvu (1992) - ZSV  - člen 44, 44/2, 44/3, 47.l, 47.l/1, 107

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 214, 214/1, 237, 237/2, 237/2-7

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.