UPRS sodba in sklep I U 1/2017
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-01-12

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), dr. Boštjan Zalar (poroč.), mag. Mira Dobravec Jalen

visokošolski učitelj - izvolitev v naziv redni profesor - avtonomija univerze - smiselna uporabo določb ZUP - obrazložitev odločbe

Iz obrazložitve akta organa mora razvidno, kaj je v razpravi o kandidaturi pretehtalo argumente tako, da je bil izid glasovanja na senatu univerze negativen za tožnico in da ti razlogi ne smejo biti v nasprotju z namenom, zaradi katerega je zakonodajalec dal univerzi pooblastilo za avtonomno, vendar do neke mere pravno vezano odločanje, da morajo biti razlogi v skladu z zakonom in objavljenimi merili, in v okviru tega je posebej pomembno, da ni dvoma o nedopustni diskriminaciji. Iz vsebine izpodbijanega akta v konkretnem primeru očitno izhaja, da obrazložitev ne ustreza zgoraj postavljenim kriterijem argumentiranega odločanja, pri čemer je za ugoditev tožbi pomembno tudi ustaljeno stališče upravno-sodne prakse, da tožena stranka bistvenih elementov obrazložitve odločbe, če le ti manjkajo v izpodbijanem aktu, ne more nadomestiti v odgovoru na tožbo, da bi na tej podlagi odločba ostala v veljavi.

I. Tožbi se ugodi in se izpodbijani sklep Fakultete za arhitekturo Univerze v Ljubljani št. 03306-172015-6 z dne 18. 4. 2016 odpravi in se zadeva vrne prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

1. Senat Fakultete za arhitekturo (UL) je kot prvostopenjski organ na podlagi določb Zakona o visokem šolstvu (ZVis), 53., 54. in 215. člena Statuta Univerze v Ljubljani in 95. člena Meril za volitve v nazive visokošolskih učiteljev, znanstvenih delavcev ter sodelavcev Univerze v Ljubljani z dne 25. 10. 2011 (in spremembe z dne 24. 4. 2012, 21. 10. 2014 in 30. 6. 2015), v povezavi z Merili za volitve v nazive visokošolskih učiteljev, znanstvenih delavcev in sodelavcev z dne 5. 11. 1996 (in spremembi z dne 16.10.2001 in 12. 5. 2009; v nadaljevanju: Merila), ob smiselni uporabi določil Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) in sklepa Habilitacijske komisije Univerze v Ljubljani št. 104-2112016, z dne 16. 3. 2016, ki ga je sprejela na 2. seji dne 24. 2. 2016, izdal sklep, da doc. dr. A.A., univ. dipl. inž. arh., ne izpolnjuje v celoti vseh pogojev, določenih v Merilih in da je Senat Fakultete za arhitekturo ne izvoli v naziv izredne profesorice za področje arhitekture. V obrazložitvi akta je navedeno, da je tožnica dne 15. 1. 2016 vložila vlogo za pridobitev naziva izredna profesorica za področje arhitektura na UL FA. Prvostopenjski organ je dokumentacijo, skupaj z ocenami poročevalcev posredoval Habilitacijski komisiji Univerze v Ljubljani (v nadaljevanju HK UL). HK UL je na 2. redni seji, ki je zasedala dne 24. 2. 2016, preučila vlogo in ugotovila, da kandidatka ne izpolnjuje pogoja zahtevanega citata in da je indeks citiranosti = 0. HK UL smatra tudi, da kandidatka skladno z zahtevami 7. točke 12. člena starih Meril nima mednarodno pomembnih del (komisija zaznava šibko mednarodno pomembnost), ki bi jo kvalificirala za izvolitev v naziv izredne profesorice za področje arhitektura, na UL FA, zato HK UL kandidatki ni podala soglasja k izvolitvi v naziv. Senat UL FA, je na 19. seji z dne 30. 3. 2015 zaradi vezanosti na sklep HK UL, 104-2112016, z dne 16. 3. 2016, ki je določena v drugem odstavku 216. člena Statuta UL, odločil, kot izhaja iz izreka tega sklepa.

2. Z drugostopenjskim aktom je Senat Univerze v Ljubljani na podlagi ZViS in določil 213. do 222. člena Statuta Univerze v Ljubljani z dne 21. 12.2004 (Ur. list RS, št. 8/2005 in spremembe, dopolnitve ter popravki, v nadaljevanju: Statut), 95. člena Meril za volitve v nazive visokošolskih učiteljev, znanstvenih delavcev ter sodelavcev Univerze v Ljubljani z dne 25. 10. 2011 s spremembami (v povezavi z Merili za volitve v nazive visokošolskih učiteljev, znanstvenih delavcev in sodelavcev z dne 5. 11. 1996 s spremembama z dne 16. 10. 2001 in 12. 5. 2009; v nadaljevanju: Merila), ob smiselni uporabi določil ZUP, pritožbo tožnice zavrnil kot neutemeljeno.

3. V obrazložitvi akta je navedeno, da je Senat Fakultete za arhitekturo imenoval tri poročevalce za izdelavo strokovne ocene o usposobljenosti kandidatke, in sicer izr. prof. dr. B.B., izr. prof. dr. C.C. in prof. dr. D.D. Vse tri imenovane poročevalke so podale pozitivna mnenja za izvolitev kandidatke v zaprošeni naziv, prav tako je pozitivno mnenje  za prvo izvolitev podal Študentksi svet UL FA. HK UL je vlogo kandidatke obravnavala na seji dne 24. 2. 2016 in ugotovila, da kandidatka ne izpolnjuje pogoja zahtevanega citata in je indeks citiranosti O. HK UL je tudi menila, da kandidatka skladno z zahtevami 7. točke 12. člena Meril nima mednarodno pomembnih del, ki bi kandidatko kvalificirala za izvolitev v naziv izredna profesorica za področje arhitektura. HK UL je zato zaključila, da kandidatka ne izpolnjuje v celoti vseh pogojev za izvolitev v zaprošeni naziv. Senat UL FA je na seji dne 30. 3. 2016, obravnaval vlogo kandidatke in na podlagi sklepa HK UL in drugega odstavka 216. člena Statuta UL kandidatke ni izvolil v naziv izredna profesorica za področje arhitektura. Kandidatka je nato zoper sklep Senata UL FA, št.03306-1/2015-6 z dne 18. 4. 2016, pravočasno vložila pritožbo zaradi nepopolno in nepravilno ugotovljenega dejanskega stanja. V pritožbi utemeljuje izpolnjevanje vseh pogoje za izvolitev v naziv izredna profesorica in glede pogoja zahtevanega citata opozarja, da ga ne določa niti 7. točka 12. člena Meril niti Senat UL FA v interpretaciji 7. točke 12. člena Meril. Nadalje glede mednarodne pomembnosti pojasnjuje in dokazuje, da je bila mentorica tujim študentom, da se njena objavljena dela uporabljajo kot učno gradivo pri podiplomskem doktorskem študiju arhitekture na Fakultet za arhitekturo v Zagrebu in je članica v mednarodnih strokovnih organih. Senat UL je na 28. seji dne 31. 5. 2016 za poročevalca o pritožbi imenoval red. prof. dr. E.E. Poročevalec je v poročilu z dne 12. 10. 2016 bil mnenja, da HK UL ni ovrednotila vseh dejstev in je pri kandidatki mogoče govoriti o mednarodni prepoznavnosti - je članica mednarodnih strokovnih Združenj, objavlja v tujih revijah, objavlja v tujem jeziku in je mentorica tujim doktorskim študentom. Opozarja, da je pri ocenjevanju mednarodne odmevnosti potrebno upoštevati posebnosti stroke in da poročevalke niso zaznale šibke mednarodne odmevnosti. Senat UL je pritožbo kandidatke obravnaval na 31. seji dne 18. 10. 2016. Iz obravnave se je izločil senator članice, iz katere prihaja kandidatka. Senat UL je izpostavil, da je HK UL ugotovila, da ima kandidatka šibko mednarodno pomembnost del oz. nima mednarodno pomembnih del. Pri tem je ugotovil, da poročevalec o pritožbi ni zadostno utemeljil, s čim je izkazano, da kandidatka ima mednarodno pomembna dela v skladu z Merili in Interpretacijo Meril. Izpostavil je, da bi, v kolikor bi kandidatka imela mednarodno pomembna dela, imela tudi kak citat, ki pa ga po ugotovitvah HK UL nima. Senat UL je nato na podlagi celotne dokumentacije, strokovnih mnenj in po zaključeni razpravi sledil ugotovitvam HK UL in sprejel sklep, da se pritožba kandidatke zoper sklep senata UL FA, št. 03306-1/205-6 z de 18.4.2016, o neizvolitvi v naziv izredna profesorica za področje arhitektura kot neutemeljena zavrne.

4. V tožbi tožeča stranka meni, da je zavrnitev njene pritožbe, enako kot zavrnitev njene vloge za izvolitev v naziv, napačna oziroma nezakonita, saj temelji na napačno ugotovljenih dejstvih in na napačni interpretaciji materialnih predpisov. Tožeča stranka prav tako meni, da je izpodbijana drugostopna odločba obremenjena s procesno kršitvijo, saj se pritožbeni organ do bistvenih pritožbenih navedb ni opredelil. Tožeča stranka je habilitirana visokošolska učiteljica, zaposlena na delovnem mestu asistentke z doktoratom na Fakulteti za arhitekturo Univerze v Ljubljani (v nadaljevanju FA UL), pri kateri je skladno z določili 95. člena Meril za volitve v nazive visokošolskih učiteljev, znanstvenih delavcev sodelavcev Univerze v Ljubljani z dne 25.10. 2011, ki so stopila v veljavo 1. 11. 2011, dne 7.1.2015 oddala vlogo za izvolitev v naziv izredna profesorica za področje arhitektura po Merilih, ki so bila v veljavi ob njenem zadnjem habilitacijskem postopku, to je z Merili za volitve v nazive visokošolskih učiteljev, znanstvenih delavcev in sodelavcev z dne 5.11.1996 (spremembe z dne 16.10.2001 in 12. 5. 2009, v nadaljevanju: Merila). V pritožbi je navedla, da je organ pri sprejemanju izpodbijane določitve napačno upošteval oziroma interpretiral Merila in interpretacijo Meril. Mednarodne citiranosti namreč Merila kot pogoj za izvolitev v naziv ne določajo, kandidatka pa pogoje v skladu z Interpretacijo Meril v celoti izpolnjuje. Sklicuje se na pravno podlago v določilu 7. točke člena 12 Meril. Senat Fakultete za arhitekturo je 7. točko interpretiral tako, da je za izpolnjevanje kvantitativnih pogojev iz 2., 3., 4. in 5. alineje določil enako število točk, kot jih določajo sama Merila in sicer, da kandidat doseže najmanj 50 točk kumulativno, od tega najmanj 25 točk iz znanstvene ali umetniške dejavnosti in najmanj 12.5 točk iz pedagoške dejavnosti (oz. 30 točk od zadnje izvolitve, od tega najmanj 15 točk iz znanstvene ali umetniške ter najmanj 7,5 iz pedagoške dejavnosti). Glede objavljenih del je Senat FA UL merila interpretiral tako, da mora biti najmanj 6 del (od tega 3 po zadnji izvolitvi) objavljeno v revijah, navedenih v Bibliografskem indeksu arhitekture (od tega vsaj eno iz točke 1 ali 2) ali predstavljeno na nacionalni ali mednarodni ravni (člen 13, točke 2.3. do 2.6.) Pri vsaj 3 delih mora biti kandidat prvi avtor. Izpodbijana pritožbena odločba, enako kot izpodbijani sklep, temelji na napačni domnevi, da je za izvolitev tožeče stranke v naziv izredna profesorica potrebna mednarodna prepoznavnost oziroma mednarodna dela, katerih pomembnost je izkazana s citati, ki pa jih tožeča stranka nima. Merila za izvolitev v naziv, na podlagi katerih se vloga tožnice za izvolitev v naziv obravnava, mednarodne citiranosti kot pogoja za izvolitev v naziv ne določajo.  Merila določajo, da mora kandidat izkazovati dela, objavljena ali predstavljena »na način, ki mu stroka priznava mednarodno pomembnost ali pomembnost za narodno ali državno samobitnost ali kulturo«. Iz citiranih pravnih podlag izhaja, da kandidatka izpolnjuje vse pogoje za izvolitev v naziv oziroma jih celo močno presega. Tožeča stranka je namreč pri ocenjevanju objavljenih del in pedagoške dejavnosti dosegla kumulativno 163,13 točk, zahtevanih je 50. Iz znanstvene dejavnosti je dosegla 71,25 točk, za izpolnjevanje pogojev bi jih zadoščalo 25 točk. Iz pedagoške dejavnosti je zbrala 43,50 točk, zadoščalo bi jih 12,5 točk. Od zadnje izvolitve je dosegla 61,75 točk (zadostovalo bi jih 30 ), od tega iz znanstvene dejavnosti 38,5 točk (zadostovalo bi 15 točk) in iz pedagoške dejavnosti 23,25 točk (zadostovalo bi 7,5 točk). Tožeča stranka izpolnjuje tudi pogoje Senata FA UL glede izpolnjevanja kriterija mednarodne objave del. Senat je Merila interpretiral tako, da mora biti najmanj 6 del (3 po zadnji izvolitvi) objavljeno v revijah, navedenih v Bibliografskem indeksu arhitekture ali predstavljeno na nacionalni ali mednarodni ravni, pri vsaj 3 delih pa mora biti kandidat tudi prvi avtor. Tožeča stranka je namreč skupno objavila 17 del v revijah, navedenih v Bibliografskem indeksu arhitekture. Zadoščalo bi šest objavljenih člankov. Pred zadnjo izvolitvijo je objavila 6 del, kar vse je navedla že v pritožbi in se pri tem sklicevala na predloženo klasifikacijo bibliografije. Po izvolitvi je objavila 11 del, kar vse je prav tako specificirano izkazala. Zadoščali bi trije objavljeni članki. Kandidatka je objavila dva članka iz skupine 1 (dela, ki se indeksirajo v bazah SCI, SSCI, JCR, A&HCI). Kandidatka je objavila dva članka, ki sta indeksirana v bazah A&HCI. Objavila je 15 del, ki sodijo v skupino 2 (monografije, zborniki člankov, referatov zlasti pa objave v znanstveno strokovnih in umetniških revijah ter publikacijah). Pri 16 delih je kandidatka navedena kot prvi avtor. Vse navedeno je navedla in izkazala že v vlogi in v pritožbi. Pogoja zahtevanega citata, ki ga navaja HK UL, ne določa niti 7. točka 12. člena Meril, niti Senat FA UL v interpretaciji 7. točke 12. člena Meril. Zato tožeča stranka vztraja pri stališču, da se ta pogoj v postopku njenega imenovanja ne more upoštevati. Tožeča stranka zato tudi vztraja pri stališču, da izpodbijana odločba temelji na napačni ugotovitvi, da kot kandidatka ne izpolnjuje pogojev za izvolitev v naziv izredne profesorice, ki je posledica napačne interpretacije Meril. Ob tem kandidatka ponovno poudarja, da je 'odsotnost' citatov neresnična, poleg tega pa tudi predvsem posledica specifičnosti področja arhitekture. Arhitekti namreč praviloma ne objavljajo v revijah, ki so v mednarodnih bazah, katere omogočajo sledljivost citatov, ampak v ostalih publikacijah, kot je obrazloženo tudi v interpretaciji Meril za Fakulteto za arhitekturo, in na kar se je tožeča stranka tudi že sklicevala. Kandidatka tudi vztraja pri stališču, da je njeno delo mednarodno pomembno, saj objavlja in predava v tujini, mentorica pa je tudi tujim doktorskim študentom, trenutno trem, v času vloge za naziv pa dvema. Enaki zaključki izhajajo tudi iz mnenj vseh strokovnih poročevalcev. Ugotovitev, da tožeča stranka ne izpolnjuje pogojev za izvolitev v naziv, je zato napačna. Ugotovitev, da tožeča stranka ne izpolnjuje pogojev za izvolitev v naziv je v nasprotju z Merili in Interpretacijo meril članice, zato je tudi arbitrarna. Tožena stranka je pri odločanju s tem, ko je kot razlog za neizvolitev upoštevala neobstoječ pogoj, presegla meje diskrecijskega odločanja. Tožena stranka je sicer pri določanju pogojev za izvolitve v nazive dokaj avtonomna, vendar pa se njena diskrecijska pravica izčrpa s sprejetjem Meril in Interpretacij, ki jih sprejmejo njene članice. Sprejeta Merila in Interpretacije lahko UL tudi spreminja, vendar pa mora vsakokrat veljavna Merila in Interpretacije v postopkih upoštevati. Obrazložitev odločbe je pomanjkljiva, saj ne vsebuje razlogov o bistvenih pritožbenih navedbah. Tožeča stranka je že v pritožbi navedla, da v skladu z Merili in Interpretacijo Fakultete za arhitekturo izpolnjuje vse kvalitativne in kvantitativne pogoje za izvolitev v naziv. Svoje navedbe je konkretizirala, saj je izrecno navedla in opredelila vsa dela, na katera se sklicuje in navedla je tudi, izpolnjenost katerih pogojev z njimi uveljavlja. Tožeča stranka meni, da so navedbe o izpolnjevanju pogojev za izvolitev v naziv bistvene. Do teh navedb se tožena stranka ni opredelila, prav tako se ni vsebinsko opredelila glede odstopa od stališča poročevalca. Poročevalec je namreč štel, da tožeča stranka izpolnjuje pogoje, svoje stališče pa je tudi utemeljil. Odločba glede neupoštevanja njegovih ugotovitev vsebuje le en razlog, da poročevalec ni v zadostni meri obrazložil, zakaj je kandidatka mednarodno prepoznavna. Odločba v bistvu vsebuje le en razlog in sicer, da tožnica nima citatov, ta razlog pa je, kot je tožnica obrazložila že zgoraj, neresničen in neupošteven.

5. Tožnica je vložila tudi predlog za izdajo začasne odredbe. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi in da se odločba Senata Univerze v Ljubljani št. 104-21/2016 z dne 24.11.2016 in sklep Senata Fakultete za arhitekturo št. 3306-1/2015-6 z dne 18. 4. 2016 odpravita in se izpodbijani sklep senata tako spremeni, da se glasi: 1. Ugotovi se, da doc. dr. A.A., univ. dipl. inž. arh, v celoti izpolnjuje pogoje za izvolitev v naziv izredna profesorica za področje arhitekture; 2. Doc. dr. A.A. se izvoli v naziv izredne profesorice«. Če bi sodišče štelo, da o zadevi ne more meritorno odločiti, pa tožeča stranka podrejeno predlaga, da sodišče razsodi: »Tožbi tožeče stranke se ugodil, odločba Senata Univerze v Ljubljani št. 104-21/2016 z dne 24. 11. 2016 se odpravi in se zadeva vrne organu v ponovljen postopek.«

6. Tožena stranka je podala odgovor na zahtevo za izdajo začasne odredbe. V tem odgovoru pravi, da je dolžna skrbeti za kvalitetno in zakonito izvajanje študijskega procesa, kar je tako v njenem kot v javnem interesu. Zakonito izvajanje študijskega procesa v skladu z ZVis in posledično veljavnost pridobljene izobrazbe ter veljavnost listin, izdanih na tej podlagi, je brez dvoma v javnem interesu. Upoštevaje navedeno je za toženo stranko nedopustno, da bi tožnica, ki ji je naziv docentka prenehal veljati (naziv je potekel), v naziv izredne profesorice pa ni bila izvoljena, opravljala pedagoško delo. V skladu z 205. členom Statuta Univerze v Ljubljani (Ur. l. RS, št. 8/2005 in spremembe in dopolnitve), ki določa, da pedagoški proces univerzitetnega dodiplomskega in podiplomskega študija lahko vodijo samo visokošolski učitelji, ki imajo ustrezen naziv, tega dela sploh ne sme opravljati. Navedeno izhaja tudi iz sistemizacije delovnih mest na Univerzi v Ljubljani, v kateri je pogoj za zasedbo delovnega mesta visokošolskega učitelja tudi veljaven habilitacijski naziv. Tožena stranka opozarja, da gre v predmetni zadevi za postopek volitve v naziv izredne profesorice in odločitev o izdaji začasne odredbe ne more vplivati na veljavnost naziva docentka, ki je toženi stranki potekel z dokončnostjo odločitve o vlogi za izvolitev v naziv (227. člen Statuta Univerze v Ljubljani). Izdaja začasne odredbe bi za toženo stranko posledično pomenila nenamensko porabo javnih sredstev, saj delodajalec javnemu uslužbencu ne sme zagotavljati pravic v večjem obsegu, kot je to določeno z zakonom, podzakonskim predpisom ali s kolektivno pogodbo, če bi s tem obremenil javna sredstva (3. odstavek 16. člena Zakona o javnih uslužbencih). Z navedenim tožena stranka utemeljuje škodo, ki bi posledično nastala na javnih sredstvih. Ob tem tožena stranka poudarja, da je tožeča stranka v predlogu zgolj pavšalno utemeljila škodo, ki bi ji lahko nastala brez izdane začasne odredbe. Tožeča stranka ne glede na odločitev sodišča o izdaji začasne odredbe v primeru uspeha s tožbo ne bo izgubila pravice biti voljena v naziv izredne profesorice. Slednje sicer ne pomeni, da bo tožeča stranka v zaprošeni naziv izvoljena. Gre namreč za volitve, pri katerih se uresničuje avtonomija univerze, navedenemu stališču pritrjuje tudi sodna praksa. Tožeča stranka je tako s pavšalno navedbo glede škode kot tudi z utemeljevanjem, da je njen tožbeni zahtevek verjetno izkazan (kar pa še ne pomeni avtomatske pridobitve veljavnega naziva), izkazuje šibkejši interes od javnega interesa ter interesa tožene stranke. Tožena stranka v tem odgovoru ne pojasnjuje podrobneje dejstev, ki jih bo pojasnila v odgovoru na tožbo. Tožena stranka zato predlaga, da sodišče zavrne predlog za začasno zadržanje izvršitve odločbe.

8. Po določbi 1. odstavka 37. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/2006 z nadaljnjimi spremembami in dopolnitvami), če ima upravni akt take bistvene pomanjkljivosti, da zaradi njih ni mogoče presoditi, ali je zakonit ali ne, sme sodišče akt s sodbo odpraviti, ne da bi poslalo tožbo v odgovor. Izpodbijani akt ima v obrazložitvi takšne pomanjkljivosti, da je sodišče že ob obravnavi zahteve za izdajo začasne odredbe po prejemu odgovora tožene stranke glede zahteve za izdajo začasne odredbe ugotovilo, da mora tožbi ugoditi zaradi kršitve določb, ki urejajo bistvene sestavine obrazložitve akta iz 1., 2., 3., 4 in 5. točke 1. odstavka 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP)(1) v zvezi z 7. točko 2. odstavka 237. člena ZUP(2) in 3. odstavkom 27. člena ZUS-1.(3)  V povezavi s to kršitvijo je razlog za ugoditev tožbi tudi bistvena kršitve določb postopka glede pravice do izjave v zvezi s smiselno uporabo določb 1. odstavka 9. člena in 1. odstavkom 138. člena ZUP oziroma 3. točke 2. odstavka 237. člena ZUP, saj tožnica pred izdajo odločbe ni dobila možnosti, da bi se izrekla o tistih dejstvih in okoliščinah, ki so bile odločilne za izdajo akta, bodisi v postopku pred Habilitacijsko komisijo Univerze v Ljubljani, ki odloča o (ne)soglasju, bodisi da bi drugostopenjski organ, ko je odločal o pritožbi zoper prvostopenjski akt po vsebini obravnaval pritožbene ugovore v smislu 2. odstavka 254. člena ZUP. Ker se to ni zgodilo, je bila temeljna pravica do izjave tožnice v upravnem postopku zgolj navidezna.

9. Razlog za omenjene procesne kršitve je (morebiti) napačno razumevanje in  uporaba načela avtonomije državne univerze iz 58. člena Ustave v povezavi z 1. odstavkom 55. člena ZVis. Sodišče bo v nadaljevanju utemeljitve sodne odločbe izhajalo iz razlage načela avtonomije državen univerze v povezavi z ostalimi ustavnimi določbami, ki se vežejo na učinkovito sodno varstvo v tovrstnih primerih, pri čemer se bo sodišče oprlo na dosedanjo upravno-sodno prakso.

10. Ključna stališča iz upravno-sodne prakse glede pravne narave in pravne vezanosti odločanja senatov fakultet in univerz v postopkih izvolitve v nazive visokošolskih učiteljev, izhajajo iz sodnih odločb v zadevah I U 2178/2009-16 z dne 7. 7. 2010 in U 1375/2002 z dne 12. 11. 2003 (pa tudi U 610/2001 z dne 28. 5. 2003, U 1231/2001 U 1375/2002 z dne 12. 11. 2003, U 250/2007 z dne 16. 10. 2007 in sodne odločbe Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 63/2003 z dne 27. 9. 2006), ki so obravnavale vprašanje zadostnosti obrazložitve aktov organov državnih univerz.

11. Izpodbijani akt naj bi bil izdan na podlagi smiselne uporabe ZUP, kar sicer izhaja  iz uvodov prvostopenjskega in drugostopenjskega akta. Možnost odločanja kolegijskega organa tudi v primeru, ko se smiselno uporabljajo določbe ZUP, je predvidena v 3. odstavku 207. člena ZUP. Zakon, ki določa, da je v tovrstnih zadevah dopusten upravni spor, je določilo 59. člena ZVis, ki pravi, da „se zoper odločbo, izdano v postopku za izvolitev v naziv /.../ lahko sproži upravni spor.

12. V predhodni sodni praksi je Upravno sodišče že izpeljalo interpretacijo, da pristojni organ univerze ni dolžan kandidata izvoliti v naziv, če le-ta izpolnjuje zakonske pogoje in druge pogoje, ki so predpisani z merili fakultete iz določila 7. odstavka 55. člena ZVis. Senat namreč lahko tudi ne izvoli takšnega kandidata, ker določilo 1. odstavka 55. člena ZVis določa, da je v naziv izredni profesor »lahko« izvoljen in ne določa, da je izvoljen, kdor izpolnjuje določene pogoje;(4) smiselno to izhaja tudi iz določila 4. alinee 2. odstavka 6. člena ZVis, iz katerega izhaja, da se avtonomija univerze nanaša tudi oziroma predvsem na volitve v nazive visokošolskih učiteljev.

13. Tudi v obravnavanem sporu je ključno vprašanje, ali je obrazložitev odločbe o (ne)izvolitvi na podlagi neizglasovanega soglasja Habilitacijske komisije UL dovolj obrazložena z vidika standardov presoje zakonitosti izpodbijanega akta, ki veljajo v tovrstnih upravnih sporih. V preteklosti je sodna praksa razreševala vprašanje, ali navedeno pomeni, da je v tovrstnih primerih treba odgovoriti na vprašanje, ali načelo avtonomije univerze in s tem povezane določbe ZVis in pravila univerze dopuščajo pristojnemu organu, da v obrazložitev odločbe o neizvolitvi ne vključi drugih razlogov za neizvolitev, kot tistih, ki se nanašajo zgolj na postopek volitev in njegov izid. O tem vprašanju je upravno-sodna praksa že zavzela stališče, vendar sta se sodni praksi Upravnega sodišča, ki je ustaljena (npr.: U 610/2001 z dne 28. 5. 2003, U 1231/2001, U 1375/2002 z dne 12. 11. 2003, U 250/2007 z dne 16. 10. 2007) in Vrhovnega sodišča (sodba v zadevi I Up 214/2009 z dne 28. 12. 2009) v določenem obdobju tudi razlikovali, pri čemer so v preteklosti obstajale tudi pomembne razlike v sodni praksi Vrhovnega sodišča (na primer: sodba v zadevi I Up 63/2003 z dne 27. 9. 2006).

14. Upravno sodišče je v omenjenih pravnomočnih zadevah zavzelo naslednjo interpretacijo, ki je relevantna tudi za obravnavani primer.

15. Pri opredeljevanju standardov obrazlaganja sklepov senata državne univerze v postopkih izvolitev v naziv visokošolskih učiteljev je treba ugotoviti, ali mora tožena stranka ravnati (tudi) po postopkovnih določilih ZUP in če - v kolikšni meri oziroma kako je treba smiselno uporabiti določbe ZUP. Pravna zahtevnost vprašanja (ne)uporabe ali smiselne uporabe določil ZUP v tovrstnih postopkih v okviru organov Univerze v Ljubljani je posledica dejstva, da je po določbi 1. odstavka 58. člena Ustave RS državna univerza avtonomna. Določilo 2. odstavka 58. člena Ustave RS pa pravi, da način financiranja državne univerze ureja zakon. Iz jezikovne, logične in sistematične razlage določila 58. člena Ustave RS izhaja splošna pravna interpretacija, da je državna univerza avtonomna institucija na vseh področjih razen na dveh. Državna univerza ni avtonomna v svojem ravnanju na tistem področju oziroma v tistih primerih, ko ravnanje tožene stranke pomeni kolizijo s katero drugo ustavno določbo na isti ravni ustavno-pravnega varstva, kajti ravnanje državne univerze ne more biti neodvisno od ustavnih določb. In drugič: državna univerza ni avtonomna glede financiranja, ker naj bi po določilu 2. odstavka 58. člena Ustave RS to področje urejal zakon.

16. Vendar pa zakonodajalec v ZVis, kot je ugotovilo Upravno sodišče v sodbi v zadevi U 1375/2002 z dne 12. 11. 2003, ni uredil samo načina financiranja visokošolske dejavnosti, ampak je uredil tudi statusna vprašanja visokošolskih zavodov, pogoje za opravljanje visokošolske dejavnosti in je opredelil tudi javno službo v visokem šolstvu (1. člen ZVis). Za obravnavani spor je pomembno, da je zakonodajalec v okviru navedenih področij opredelil, da univerza, ki jo ustanovi Republika Slovenija, deluje po načelih avtonomije, ki ji zagotavlja med drugim tudi sprejemanje meril za izvolitve v nazive visokošolskih učiteljev (3. alineja 6. člena ZVis) in volitve v nazive visokošolskih učiteljev (4. alineja 6. člena ZVis). Tudi prek sprejemanja meril za izvolitve v nazive visokošolskih učiteljev in izvedbe konkretnih postopkov volitev naj bi torej univerza uresničevala svojo avtonomijo. Zakonodajalec pa tega področja ni povsem prepustil avtonomiji univerze. V določilu 8. točke 49. člena ZVis je določeno, da Svet za visoko šolstvo Republike Slovenije kot svetovalno telo Vlade RS daje mnenje k merilom za izvolitev v nazive visokošolskih učiteljev. Še večjo omejitev avtonomiji na tem področju in s tem vezanost univerze na voljo zakonodajalca daje določilo 55. člena ZVis, ki ureja pogoje za izvolitev. V določilu 7. odstavka 55. člena ZVis je zakonodajalec predpisal obveznost, da morajo visokošolski učitelji poleg pogojev iz prvega do šestega odstavka tega člena izpolnjevati tudi pogoje, določene v skladu z merili za izvolitev v naziv. Ob tem zakonodajalec ni določil samo formalnih kriterijev, da morajo biti merila za izvolitev v naziv v skladu z zakonom (8. odstavek 55. člena ZVis) „in javno objavljena“ (9. odstavek 55. člena ZVis), ampak je celo posegel v vsebinsko opredeljevanje teh meril, saj je zakonodajalec postavil kvalitativni kriterij in sicer, da morajo biti merila mednarodno primerljiva.

17. Izpolnjevanje pogojev iz meril za izvolitev v naziv je bil torej za zakonodajalca tako pomemben vidik, da ga je na opisani način opredelil v zakonu in s tem v določeni meri omejil avtonomijo univerze na tem področju. Zakonodajalec je uredil tudi postopek za izvolitev do te mere, da je določil, da mora biti postopek za izvolitev v naziv visokošolskih učiteljev v skladu z zakonom in merili za izvolitev urejen v statutu visokošolskega zavoda (57. člen ZVis). To, da je zakonodajalec izrecno predvidel tudi upravni spor (59. člen) zoper odločitev o izvolitvi v naziv, pomeni, da je predvidel pravico posameznikov, da pred upravnim sodiščem uveljavljajo varstvo ustavnih pravic in pravnih interesov prek presoje zakonitosti odločb tožene stranke. Presoja zakonitosti odločbe, kot je izpodbijani akt, pa pomeni presojo pravilnosti uporabe Ustave, zakonov in podzakonskih predpisov, kamor spada tudi statut univerze, s strani tožene stranke v konkretnem primeru.

18. ZVis izrecno ne daje odgovora, ali je treba med te zakone, ki so relevantni za presojo zakonitosti aktov tožene stranke, šteti tudi ZUP. Zakonodajalec v ZVis ni določil, da gre v tovrstnih postopkih za upravno stvar, da se vodi upravni postopek oziroma da pristojni organ izda „upravno“ odločbo. Zaradi tega dejstva in zaradi vsebine določila 1. odstavka 58. člena Ustave RS Upravno sodišče v zadevi U 1375/2002 ni moglo šteti - niti z uporabo pojmovne zveze „če zaradi javnega interesa izhaja iz narave stvari“ - da gre za upravno stvar po določilu 2. člena ZUP. Določilo 2. odstavka 2. člena ZUP namreč pravi, da gre za upravno stvar, če je s predpisom določeno, da organ v neki stvari vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo oziroma če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari. Vendar pa je sodišče v zadevi U 1375/2002 upoštevalo določilo 4. člena ZUP, ki določa, da se upravni postopek smiselno uporablja tudi v drugih javnopravnih stvareh, ki nimajo značaja upravne stvari po določilu 2. člena ZUP, kolikor ta področja niso urejena s posebnim postopkom. Ker je sodišče v zadevi U 1375/2002 ugotovilo, da Statut Univerze v Ljubljani ne določa, da se v postopku za izvolitev v naziv uporabljajo določbe ZUP, je sodišče v pretekli sodni praksi presojalo tudi, ali se v postopku za izvolitev v naziv uporabljajo izključno določbe Statuta Univerze v Ljubljani zaradi varovanja ustavne avtonomije tožene stranke, ali pa je treba v teh postopkih poleg statuta smiselno uporabiti tudi določbe ZUP.

19. Po presoji sodišča v zadevi U 1375/2002 je (bila) podlaga za nujnost smiselne uporabe določil ZUP poleg določil statuta v tovrstnih postopkih podana iz dveh razlogov. Prvi razlog je ta, da imajo zgoraj citirane določbe ZVis v zvezi z merili in volitvami v nazive visokošolskih učiteljev dovolj izrazito javno-pravno naravo (4. člen ZUP); tožena stranka se financira iz javnih sredstev, je javno-pravna institucija, ki opravlja pomembne storitve v javnem interesu, saj država tudi prek tožene stranke ustvarja možnosti, da si državljani lahko pridobijo ustrezno izobrazbo (3. odstavek 57. člena Ustave RS). Drugi razlog za nujnost smiselne uporabe določil ZUP, ne pa samo postopkovnih določil iz statuta v postopkih za izvolitev v naziv, pa je vezan na individualne pravice in pravne interese posameznikov, ki so vlagatelji prošenj za izvolitev v naziv visokošolskega učitelja. Odločanje tožene stranke v tovrstnih postopkih je treba namreč povezati z drugimi ustavnimi določili, ki so v hierarhiji ustavno-pravnih vrednot enakovredne določilu 58. člena Ustave RS. Gre za določbo 3. odstavka 49. člena Ustave RS, ki je ustavna pravica, in po kateri je vsakomur pod enakimi pogoji dostopno vsako delovno mesto. Izvolitev v naziv visokošolskega učitelja sicer ne pomeni neposredne pridobitve delovnega mesta, vendar pa sodišče v zadevi U 1375/2002 ni spregledalo dejstva, da izvolitev v naziv visokošolskega učitelja lahko pomeni nujen pogoj za pridobitev določenega delovnega mesta. Nadalje je sodišče upoštevalo, da je določilo 3. odstavka 49. člena Ustave RS specialna ustavna pravica, ki je tudi odraz in instrument za varstvo splošnega pravnega načela enakosti pred zakonom ali prepovedi diskriminacije (2. odstavek 14. člena Ustave RS), ali temeljne človekove pravice do enakopravnosti (1. odstavek 14. člena Ustave RS), ali temeljne človekove pravice do enakega varstva pravic (22. člen Ustave RS). Za obravnavani spor je pomembna tudi pravica do učinkovitega pravnega sredstva (25. člen Ustave RS), ki daje vsakomur pravico do pritožbe ali drugega pravnega sredstva proti odločbam nosilcev javnih pooblastil, s katerimi ti odločajo o pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih subjektov, in določilo 157. člena Ustave, ki ureja upravni spor.

20. Tožena stranka je v formalnem smislu sprejela to sodno prakso, saj v obeh uvodih odločb navaja, da je smiselno uporabila določila ZUP, vendar pa sodišče ugotavlja, da dejansko ni upoštevala bistvenih določb ZUP niti smiselno. Tudi v primeru izpodbijanega akta je namreč neuporaba pravil ZUP problematična tako glede obveznih sestavin obrazložitve akta kot glede temeljne pravice do izjave stranke v upravnem postopku.

21. Iz podatkov v spisu namreč izhaja, da tožnica ni dobila možnosti, da bi pojasnila ključna dejstva, argumente in da bi dokazovala, da ima mednarodno odmevna dela po mednarodnih merilih v smislu zadnjega odstavka 55. člena ZVis in Meril pred izdajo prvostopenjskega akta. Te procesne možnosti Statut UL sicer izrecno ne ureja, a to ne pomeni, da se pravica do izjave ne bi mogla uresničevati že v tej fazi postopka.

22. Poleg tega je bila tožnici onemogočena tudi možnost izjave, ki pa je urejena v 220a. členu statuta UL v povezavi z 2. odstavkom 254. člena ZUP. Kajti, tožnica se je sicer v pritožbenem postopku opredelila do ključnih dejstev in pogojev, zaradi katerih po vsej verjetnosti ni bila izvoljena (mednarodna pomembnost del) - to je namreč storila v pritožbi. Vendar pa drugostopenjski organ ni ravnal po določbi 2. odstavka 254. člena ZUP,(5) saj ni presodil ključnih pritožbenih navedb glede mednarodne pomembnosti njenih del. Ta napaka je sicer absolutna že sama po sebi, ker tožnica ni dobila možnosti izjave o pomembnih dejstvih, vendar pa sodišče vseeno pripominja, da je ta napaka lahko pomembno vplivala na odločitev glede na to, da je tožnica dobila pozitivno oceno vseh treh poročevalcev v postopku pred članico UL in tudi poročevalca v postopku pred drugostopenjskim organom, ki se je konkretno opredelil do mednarodne pomembnosti tožničinih del.  Kajti, v večji meri, kot so obrazložena in tehtna pozitivna mnenja vseh poročevalcev, v večji meri mora biti prepričljiva morebitna drugačna odločitev habilitacijske komisije univerze, sicer gre v nasprotnem primeru lahko za nedopustno arbitrarno odločanje. Sodniški test kontrole zakonitosti izpodbijanega akta je v takih primerih zaradi avtonomije državne univerze zadržan oziroma omejen na t.i. test očitne nerazumnosti.

23. Določilo 214. člena ZUP določa obvezne sestavine obrazložitve odločbe in med njimi zahteva, da obrazložitev vsebuje: navedbe stranke o dejstvih (1. točka) ugotovljeno dejansko stanje in dokaze (2. točka), razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov (3. točka), navedbo določb predpisov, na katere se opira (4. točka), razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo (5. točka).

24. V preteklosti je sodna praksa že razrešila ključno sporno vprašanje, ali smiselna uporaba določil ZUP pomeni, da je z dejanskim stanjem, dokazi in razlogi za odločitev lahko mišljena zgolj okoliščina glede postopka volitev in izida volitev, ali pa relevantno dejansko stanje v smislu 214. člena ZUP zajema tudi razloge, ki so bili predmet obravnave na seji senata članice univerze, če so sploh bili predmet obravnave, in so člane senata vodili k negativnemu glasovanju.

25. Iz dosedanje sodne prakse Upravnega sodišča izhaja, da Upravno sodišče za relevantno dejansko stanje, dokaze ter razloge za odločitev v smislu 214. člena ZUP šteje obrazložena dejstva o tem, zakaj kandidat ne izpolnjuje določenega merila za izvolitev (sodba v zadev U 1375/2002) oziroma sodna praksa zahteva, da je pristojni organ dolžan odločbo obrazložiti tako, da je v okviru sodne presoje v upravnem sporu mogoče ugotoviti, ali so toženo stranko pri odločanju v polju proste presoje vodili razumni razlogi, torej razlogi, ki služijo namenu izvolitve, kar pomeni, da takšne presoje ne omogoča zgolj sklicevanje na izid glasovanja (sodba Upravnega sodišča v zadevi U 250/2007 z dne 16. 10. 2007).

26. Ob upoštevanju te sodne prakse in citiranih ustavnih in zakonskih določil ni nobenega dvoma, da mora biti v obrazložitvi akta pristojnega organa razvidno, kaj je v razpravi o kandidaturi pretehtalo argumente tako, da je bil izid glasovanja na senatu univerze negativen za tožnico in da ti razlogi ne smejo biti v nasprotju z namenom, zaradi katerega je zakonodajalec dal univerzi pooblastilo za avtonomno, vendar do neke mere pravno vezano odločanje, da morajo biti razlogi v skladu z zakonom in objavljenimi merili, in v okviru tega je posebej pomembno, da ni dvoma o nedopustni diskriminaciji.

27. Iz vsebine izpodbijanega akta v konkretnem primeru očitno izhaja, da obrazložitev izpodbijanega akta ne ustreza zgoraj postavljenim kriterijem argumentiranega odločanja, pri čemer je za ugoditev tožbi pomembno tudi ustaljeno stališče upravno-sodne prakse, da tožena stranka bistvenih elementov obrazložitve odločbe, če le ti manjkajo v izpodbijanem aktu, ne more nadomestiti v odgovoru na tožbo, da bi na tej podlagi odločba ostala v veljavi.

28. Problem izpodbijane odločbe je v tem, da noben od obeh organov ni upošteval nobenih dejstev in argumentov, ki jih je tožnica sicer lahko podala šele v pritožbi zoper prvostopenjski akt; enako velja tudi za soočenje argumentacije štirih poročevalcev z argumenti Habilitacijske komisije UL; navedba v zadnjem odstavku na strani 2 odločbe drugostopenjskega organa, da poročevalec v pritožbenem postopku „ni zadostno“ utemeljil, s čim je izkazana mednarodna pomembnost del, je preveč pavšalna glede na očitno konkretizirano vsebino 2., 3. in 4. odstavka sklepnih ugotovitev poročevalca prof. dr. E.E. Argument tožene stranke, da tožnica nima citata, sicer nikakor ni stvarno nerazumen, vendar pa noben organ pri tem ne navaja, kje je ta objektivni pogoj sploh predpisan, glede na to, da določilo zadnjega odstavka 55. člena ZVis določa, da morajo biti merila mednarodno primerljiva in se javno objavijo. Tožena stranka tudi ne navaja, da bi tožnica morala za ta pogoj vedeti na podlagi uveljavljene prakse v primerljivih zadevah izvolitev izrednih profesorjev, ali da so bili visokošolski učitelji o tem pogoju kako drugače jasno, zanesljivo in vnaprej obveščeni. Iz obrazložitve izpodbijanega akta tudi ni razvidno, ali sta organa pogoj citata štela kot nujen pogoj, ki mora biti izkazan poleg pogoja mednarodno pomembnih del, ali pa gre za alternativna pogoja. V povezavi z že omenjeno kršitvijo pravice do izjave gre za kršitev določil 1. do 5. točke 214. člena ZUP, zaradi česar je sodišče moralo tožbi ugoditi.

29. Sodišče s sodbo ugodilo tožbi in je prvostopenjski akt odpravilo in zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponoven postopek (3. točka 1. odstavka 64. člena ZUS-1), saj je samo s prvostopenjskim aktom tožena stranka odločila o pravnem položaju tožeče stranke, kajti drugostopenjski organ je zgolj zavrnil pritožbo kot neutemeljeno in zato po ustaljeni upravno-sodni praksi stranka v takem primeru izpodbija prvostopenjski akt v zvezi z drugostopenjskim aktom. V ponovnem postopku je tožena stranka vezana na pravno mnenje sodišča, ki zadeva vodenje postopka (4. odstavek 64. člena ZUS-1).

30. Zahteva za izdajo začasne odredbe v delu, ki zadeva predlog za zadržanje izpodbijane odločbe, postane brezpredmetna, če sodišče ob odločanju o začasni odredbi na podlagi 37. člena ZUS-1 tožbi ugodi. Kajti katero koli začasno odredbo iz 32. členu ZUS-1 lahko sodišče izda samo do izdaje pravnomočne sodne odločbe (2. dostavek 32. člena ZUS-1). Ta trenutek pa je v konkretnem primeru nastopil z izdajo sodbe iz prve točke izreka, saj pritožba v tej zadevi ni dovoljena. Zato je zadržanje izvršitve izpodbijane odločbe, ki jo je sodišče odpravilo, brezpredmetno. Na tej podlagi je sodišče s sklepom zavrglo zahtevo za izdajo začasne odredbe (2. in 5. odstavek 32. člena ZUS-1).

opomba (1)	  : Obrazložitev odločbe mora obsegati ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto (2. točka), razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov (3. točka), navedbo določb predpisov, na katere se opira (4. točka) in razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno določbo (5. točka).

opomba (2)	  : Za bistveno kršitev pravil upravnega postopka se v vsakem primeru šteje, če se odločbe ne da preizkusiti.

opomba (3)	  : Bistvena kršitev določb postopka je vselej podana v primerih, ko gre za absolutno bistveno kršitev pravil postopka, ki jo določa ZUP ali drug zakon, ki ureja postopek izdaje upravnega akta.

opomba (4)	  : Glej na primer (mutatis mutandis) sodbo Upravnega sodišča v zadevi I U 2178/2009-16 z dne 7. 7. 2010.

opomba (5)	  : Po tem določilu se morajo v obrazložitvi odločbe druge stopnje presoditi vse pritožbene navedbe. Če je že organ prve stopnje v obrazložitvi svoje odločbe pravilno presodil navedbe, ki se uveljavljajo v pritožbi, se lahko organ druge stopnje sklicuje na razloge iz prve odločbe.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.