UPRS sodba I U 1498/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-01-26

Lara Bartenjev (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), mag. Miroslava Dobravec Jalen

javni razpis - sofinanciranje iz javnih sredstev - zavrženje vloge - razpisni pogoji - nezakonit razpisni pogoj - izpolnjevanje razpisnih pogojev - bistvena kršitev pravil postopka

Med strankama ni spora o tem, da razlog, iz katerega je prišlo do zavrženja (neporavnane obveznosti do Sklada) po svoji naravi pomeni enega od materialnih (vsebinskih) pogojev razpisa, saj drugostopenjski organ to celo izrecno navaja tako v svoji odločbi, kot tudi v odgovoru na tožbo. Po povedanem toženka zaradi neizpolnjevanja tega pogoja vloge ne bi smela zavreči, temveč kvečjemu zavrniti Sodišče pripominja še, da je v tem pogledu povsem brezpredmetno poimenovanje izpodbijanega akta, ki ga toženka imenuje odločba. Brez zakonske podlage, torej nezakonita, je po povedanem tudi drugačna vsebina razpisa.

I. Tožbi se ugodi, odločba Slovenskega regionalno razvojnega sklada št. 8019-16/2015-4 z dne 9. 7. 2015 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Slovenski regionalno razvojni sklad (v nadaljevanju Sklad) je s prvostopenjsko odločbo zavrgel vlogo, s katero se je tožnik prijavil na javni razpis za izvajalca regijskih garancijskih shem (RGS) na območju Zasavske regije. V obrazložitvi se sklicuje na določbo javnega razpisa, po kateri mora izvajalec, ki bi bil izbran za izvajanje RGS, imeti poravnane vse zapadle obveznosti do Sklada. Tožnik tega pogoja ne izpolnjuje, saj ima do Sklada neporavnane obveznosti, zaradi česar je Sklad zoper njega vložil tudi tožbo. Sklad je tožnika zato pozval, naj v roku 8 dni svojo vlogo dopolni, bodisi tako, da plača neporavnane obveznosti do Sklada, bodisi da z njim sklene sporazum o načinu poplačila dolga. Tožnik v postavljenem roku vloge ni dopolnil, temveč je odgovoril, da obstoj zapadlih neplačanih obveznosti do Sklada zavrača. S tem vloga ni bila dopolnjena na predpisan način, zato jo je Sklad zavrgel.

2. Drugostopenjski organ je s svojo odločbo zavrnil tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo. V obrazložitvi navaja podrobne razloge, iz katerih ugotavlja, da ne more slediti tožnikovim navedbam, da do Sklada nima neporavnanih zapadlih obveznosti. Poziv Sklada na dopolnitev vloge je bil sicer neutemeljen, ker ni šlo za nepopolno vlogo, vendar to ni bistveno vplivalo na pravilnost in zakonitost prvostopenjske odločbe, saj je bila vloga pravilno zavržena na podlagi določbe 8. točke 7. poglavja razpisa, ker ne ustreza razpisnemu pogoju, po katerem se od izvajalca sheme zahteva, da ima poravnane vse zapadle obveznosti do Sklada.

3. Tožnik se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri navaja, da nima nikakršnega dolga do Sklada, predvsem pa se sklicuje na 67. člen Zakona o upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), po katerem organ vlogo zavrže, če je nepopolna ali nerazumljiva. Tožnikova vloga ni bila ne nepopolna, ne nerazumljiva, zato je toženka ne bi smela zavreči, in sicer neglede na določbe javnega razpisa, ki je v tem pogledu nezakonit. Da vloga ni bila nepopolna, v drugostopenjski odločbi navaja tudi toženka sama. Po prvem odstavku 3. člena ZUP so lahko posamezna vprašanja upravnega postopka za določeno področje urejena drugače kot v ZUP v posebnem zakonu, ne pa tudi v podzakonskem aktu oziroma javnem razpisu, ZUP pa v situaciji, kot je obravnavana, zavrženja vloge ne omogoča. Tožnik iz navedenih razlogov sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep (pravilno: odločbo, op. sodišča) odpravi, toženki pa naloži povračilo stroškov upravnega spora z zakonitimi zamudnimi obrestmi od dneva izdaje sodbe do plačila.

4. Toženka v odgovoru na tožbo ponovno navaja razloge, iz katerih meni, da ima tožnik neporavnane zapadle obveznosti do Sklada, kar po pogojih javnega razpisa pomeni, da je bilo treba njegovo vlogo zavreči. Tožnik je bil s pogoji razpisa seznanjen in je izjavil, da z njimi brez zadržkov soglaša. Pri odločanju o dodelitvi sredstev prek javnih razpisov ne gre za upravno zadevo, saj tudi v primeru, če prijavitelj izpolni vse formalne pogoje, to še ne pomeni pridobitve pravice do sredstev. Določbe ZUP o zavrženju vloge se zato uporabljajo le smiselno, ker glede na naravo stvari javni razpis sam določa razloge zanj. V obravnavani zadevi je šlo prav za to, kar navaja tudi tožnik, da namreč slednji ni izpolnjeval vseh formalnih pogojev po določbah javnega razpisa, zato je bila njegova vloga zavržena in do njenega vsebinskega pregleda, ki pri javnem razpisu predstavlja ocenjevanje projekta, sploh ni prišlo.

5. Res je, da tožnik ni izpolnjeval enega od razpisnih pogojev, kar pa ima po določbah razpisa za posledico zavrženje vloge. Pogoji in način obravnave vlog na javnem razpisu se ne določajo po pravilih ZUP, temveč zahteve in merila za dodelitev sredstev določi proračunski uporabnik. Materialni predpis, ki določa način dodeljevanja sredstev, je Zakon o javnih financah (v nadaljevanju ZJF), postopek pa je podrobneje opredeljen v Uredbi o postopku, merilih in načinih dodeljevanja sredstev za spodbujanje razvojnih programov in prednostnih nalog. Zato po mnenju toženke ni podlage za uporabo instituta exceptio illegalis, toženka pa posebej poudarja še, da v primeru določitve pogojev v javnem razpisu ne gre za postopkovna vprašanja, temveč za določitev materialnopravnih pogojev. Postopek dodelitve sredstev z javnim razpisom je javnopravna stvar, ne pa upravna zadeva, zato se ZUP uporablja le smiselno, na podlagi določbe 4. člena. Na podlagi navedenega toženka sodišču predlaga, naj tožbo zavrne kot neutemeljeno.

7. V zadevi je sporno, ali je toženka imela ustrezno pravno podlago za zavrženje tožnikove – sicer formalno popolne – prijave na javni razpis iz razloga, ker tožnik ni izpolnil materialnih (vsebinskih) pogojev razpisa, v takem primeru pa je zavrženje vloge predpisano z izrecno določbo razpisa.

8. Sodišče se strinja s stališčem toženke, da gre pri dodeljevanju javnih sredstev na podlagi razpisa za „drugo javnopravno stvar“ v smislu 4. člena ZUP, ki nima značaja upravne zadeve in se zato upravni postopek v njej uporablja smiselno, kolikor to področje ni urejeno s posebnim postopkom. Toženka se zato utemeljeno sklicuje na ZJF, ki dodeljevanje sredstev proračuna za izvajanje prednostnih in razvojnih nalog ureja v členih 106.f do 106.l. Poleg splošnega okvira za dodeljevanje sredstev te določbe urejajo še imenovanje, delovanje in pristojnosti komisije ter vsebino in objavo javnega razpisa. Drugih postopkovnih določb ZJF nima, določa pa, da Vlada podrobneje predpiše postopek, merila in način dodeljevanja za spodbujanje razvojnih programov in prednostnih nalog države oziroma občine (106.l člen).

9. Ker je mogoče pravice in obveznosti določiti samo z zakonom (87. člen Ustave RS; v zvezi s tem prim. tudi obširno prakso Ustavnega sodišča RS), podzakonski predpisi in drugi splošni akti pa morajo biti v skladu z Ustavo in zakoni (tretji odstavek 153. člena Ustave RS), lahko tudi ta podzakonski akt le natančneje uredi izvajanje prej navedenih določb ZJF Ker pa ta zakon ne določa nadaljnjih postopkovnih pravil, mora podzakonski akt v ostalem pomeniti podrobnejšo ureditev smiselne uporabe določb ZUP, kot izhaja iz prej navedenega 4. člena tega zakona.

10. Navedeni podzakonski akt je Uredba o postopku, merilih in načinih dodeljevanja sredstev za spodbujanje razvojnih programov in prednostnih nalog (v nadaljevanju Uredba), na katero se prav tako pravilno sklicuje toženka. Vendar pa ne Uredba (6. člen), ne ZJF (drugi odstavek 106.i člena) med sestavine javnega razpisa ne uvrščata procesnih določb, temveč omogočata proračunskim porabnikom določeno avtonomijo le glede določitve materialnih (vsebinskih) pogojev za dodelitev sredstev.

11. Poleg tega navedena splošna akta pojmu zavrženja vloge ne dajeta kakršnekoli vsebine, ki bi se razlikovala od ureditve po ZUP. Celo nasprotno, tretji odstavek 7. člena in tretji odstavek 10. člena Uredbe predpisujeta zavrženje prepozne oziroma nepopolne vloge, ki v predpisanem roku ni bila dopolnjena. Vsebina pojma zavrženja vloge je torej v pravni ureditvi dodeljevanja javnih sredstev na podlagi razpisov povsem enaka, kot po ZUP: zavrže se vloga, pri kateri formalne pomanjkljivosti preprečujejo njeno obravnavo po vsebini (prim. npr. drugi odstavek 67. in 129. člen ZUP ter stališča v Androjna, Kerševan, Upravno procesno pravo, GV Založba, Ljubljana, 2006, stran 209 in nadaljnje). Tako po splošni (ZUP), kot tudi po posebni (ZJF, Uredba) ureditvi postopka torej zavrženje pomeni procesno (formalno) in ne vsebinsko (materialno) odločitev o zadevi.

12. Uredba sicer v 10. členu predpisuje posebnosti v zvezi z dopolnjevanjem nepopolnih vlog, vendar tudi te določbe niso (in v skladu s povedanim tudi ne morejo biti) podlaga za razumevanje vsebine pojma zavrženja vloge, ki bi se razlikovalo od ureditve po ZUP. Povedano drugače: organ vloge ne more zavreči, kot da sploh ne bi bila vložena, če je vloga sicer popolna, ker vsebuje vse formalne sestavine, pa stranka ne predloži dokazov, ki utemeljujejo njen zahtevek, in tega ne stori niti po pozivu v določenem roku. V tem primeru organ postopek nadaljuje in v skladu z materialnim predpisom odloči o upravni zadevi (Androjna, Kerševan, prav tam).

13. Med strankama niti ni spora o tem, da razlog, iz katerega je prišlo do zavrženja (neporavnane obveznosti do Sklada) po svoji naravi pomeni enega od materialnih (vsebinskih) pogojev razpisa, saj drugostopenjski organ to celo izrecno navaja tako v svoji odločbi, kot tudi v odgovoru na tožbo. Po povedanem toženka zaradi neizpolnjevanja tega pogoja vloge ne bi smela zavreči, temveč kvečjemu zavrniti Sodišče pripominja še, da je v tem pogledu povsem brezpredmetno poimenovanje izpodbijanega akta, ki ga toženka imenuje odločba. Brez zakonske podlage, torej nezakonita, je po povedanem tudi drugačna vsebina razpisa.

14. Drugostopenjski organ je sicer svojo odločitev obrazložil z razlogi, ki bi ustrezali vsebinski zavrnitvi tožnikove vloge, vendar pa zgolj s tem – ob siceršnji zavrnitvi tožnikove pritožbe – ni mogel sanirati zagrešene kršitve postopka, saj ima zavrženje vloge bistveno drugačne procesne posledice od zavrnitve, npr. glede pravice stranke do izjave ali glede uporabe izrednih pravnih sredstev. Posebno slednje se lahko v obravnavani zadevi pokaže za bistveno, saj je drugostopenjski organ rešil vprašanje obstoja neporavnane obveznosti kot predhodno vprašanje (147. člen ZUP), ki ga utegne pristojno sodišče rešiti drugače, kar lahko po 4. točki prvega odstavka 260. člena pomeni razlog za obnovo postopka.

15. Sodišče iz navedenih razlogov ugotavlja, da je v obravnavani zadevi prišlo do bistvenih kršitev postopka, zato je v skladu s 3. točko prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo. V skladu s tretjim odstavkom istega člena ZUS-1 sodišče v takem primeru vrne zadevo organu, ki ga je izdal, v  ponoven postopek, po četrtem odstavku istega člena pa je organ vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka.

16. Ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom, je sodišče v skladu z 2. alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na seji.

17. Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, je tožnik po tretjem odstavku 25. členu ZUS-1 upravičen do povračila stroškov v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju: Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopal odvetnik, je po drugem odstavku 3. člena Pravilnika upravičen do povračila stroškov v višini 285,00 EUR, povečanega za 22 % DDV. Sodišče bo plačano sodno takso vrnilo po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah). Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika, OZ).

ZUP člen 4, 67, 67/2. ZJF člen 106f - 106l. Uredba o postopku, merilih in načinih dodeljevanja sredstev za spodbujanje razvojnih programov in prednostnih nalog člen 6.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.