UPRS Sodba I U 1083/2016-14
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-07-11

Petra Hočevar (preds.), mag. Mira Dobravec Jalen (poroč.), mag. Miriam Temlin Krivic

KMETIJSKA ZEMLJIŠČA - OBLIGACIJSKO PRAVO - POGODBENO PRAVO

promet s kmetijskimi zemljišči - odobritev pravnega posla - predkupna pravica občine - stavbna zemljišča - exceptio illegalis

Z Odlokom DOPP je predkupna pravica občine določena tudi izven poselitvenih območij, torej izven območja stavbnih zemljišč, in tako v tem delu v nasprotju z zakonom. Glede na navedeno je za navedeni kmetijski zemljišči z Odlokom ODPP v nasprotju z zakonom, 85. členom ZUreP-1, določena predkupna pravica občine. Odlok ODPP je po mnenju sodišča v tem obsegu v četrtem odstavku 2. člena, b), podtočka 10, nezakonit.

Po 125. členu Ustave je sodišče pri odločanju vezano na ustavo in zakon. Če meni, da podzakonski akt, ki bi ga sicer moralo uporabiti pri sojenju, ni v skladu z Ustavo ali zakonom, mora uporabo take določbe podzakonskega akta zavrniti (exceptio illegalis). Glede na to sodišče v obravnavanem primeru ne upošteva določb Odloka ODPP, četrtega odstavka 2. člena, b), podtočka 10.

I. Tožbi se ugodi, 1. točka izreka odločbe Upravne enote Domžale št. 330-603/2015/12 (25831) z dne 18. 1. 2016 se odpravi ter se zadeva v tem obsegu vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano 1. točko izreka odločbe Upravne enote Domžale (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je bilo odločeno, da se zavrne odobritev prodajne pogodbe, sklenjene dne 15. 10. 2015 med prvo tožnico kot kupovalko in drugim tožnikom kot prodajalcem in katere predmet sta zemljišči s parcelnima številkama 673/1 in 673/5, obe k.o. ... Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je prvostopenjski organ vodil postopek na podlagi vlog za odobritev pravnega posla prve tožnice in A.A. Organ je v postopku dalje ugotovil, da je prva tožnica lastnica parcele št. 673/7 k.o. .., ki meji na parcelo 673/1, ki je naprodaj. Prva tožnica pa je na ustni obravnavi 16. 12. 2015 predložila tudi dokazila, s katerimi izkazuje, da šteje za kmeta v skladu z določbami Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ). Za A.A. pa je organ ugotovil, da izpolnjuje pogoje kot predkupni upravičenec kot "drug kmet". Prvostopenjski organ je v postopku po uradni dolžnosti pridobil potrdilo o namenski rabi zemljišč Občine Domžale. Iz tega je razvidno, da zemljišči s parcelnima številkama 673/1 in 673/5 po namenski rabi prostora spadata v območje kmetijskih zemljišč. Iz 5. točke navedenega potrdila pa izhaja, da se zemljišči nahajata v območju predkupne pravice Občine Domžale. Zakon o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1) v 87. členu določa, da mora lastnik nepremičnine na območju predkupne pravice pred sklenitvijo pravnega posla pridobiti potrdilo občine, da na nepremičnini ne uveljavlja predkupne pravice. Glede na to je prvostopenjski organ prvo tožnico 17. 11. 2015 pozval, naj predloži navedeno potrdilo. Na poziv je prva tožnica odgovorila, da se parceli s številkama 673/1 in 673/5 štejeta za kmetijski zemljišči in za kmetijska zemljišča določa prednostne upravičence do nakupa ZKZ v 23. členu; med njimi pa ni navedena lokalna skupnost oziroma občina. ZKZ pa je z določbo 23. člena tudi derogiral določbe Obligacijskega zakonika, Stvarnopravnega zakonika in tudi ZUreP-1, ki določajo tako imenovane predkupne upravičence. Ker 87. člen ZUreP-1 določa, da mora potrdilo pridobiti lastnik nepremičnine pred sklenitvijo pravnega posla, je prvostopenjski organ nato pozval k predložitvi potrdila drugega tožnika, in sicer naj potrdilo pridobi v roku 20 dni. Na ustni obravnavi je pooblaščenec prodajalca navedel, da potrdila o neuveljavljanju predkupne pravice s strani Občine Domžale ne bo predložil, saj to za predmetni postopek ni potrebno. Po mnenju upravnega organa pa so navedbe prodajalca glede na 87. člen ZUreP-1 neutemeljene. Ker se je dne 5. 1. 2016 brezuspešno iztekel rok, v katerem bi drugi tožnik kot prodajalec moral predložiti potrdilo o neuveljavljanju predkupne pravice Občine Domžale, je prvostopenjski organ vlogo za odobritev pravnega posla, ki jo je vložila prva tožnica, zavrnil.

2. Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je z odločbo z dne 27. 6. 2016 zavrnilo pritožbi tožnikov zoper odločbo prvostopenjskega organa.

3. Tožnika v tožbi navajata, da iz potrdila o namenski rabi zemljišč z dne 15. 7. 2015 izhaja, da je osnovna namenska raba predmetnih zemljišč območje kmetijskih zemljišč ter da zemljišči spadata v območje varovanja kmetijskih zemljišč; zemljišči spadata v ureditveno območje Kamniška Bistrica, za to območje je predvidena izdelava OPPN. Glede na navedeno sta sporni zemljišči kmetijski zemljišči (v skladu z 2. členom ZKZ) in mora promet z njima potekati v skladu z določbami ZKZ. Iz potrdila z dne 15. 7. 2015 tudi izhaja, da je Občina Domžale predkupno pravico določila z Odlokom o določitvi območja predkupne pravice na nepremičninah v Občini Domžale (v nadaljevanju Odlok DOPP). Po 85. členu ZUreP-1 pa občina lahko z odlokom določi območje predkupne pravice občine na nepremičninah na celotnem območju poselitve in na območju obstoječih oziroma predvidenih infrastrukturnih omrežij in objektov izven poselitvenih območij ali na delu teh območij, če ni s tem zakonom določeno drugače. Območja poselitve pa ZUreP-1 definira kot območja naselij in območja, ki so v prostorskih aktih predvidena za širitev naselij (11. točka prvega odstavka 2. člena ZUreP-1). To določbo je leta 2007 nadomestil Zakon o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt), ki za območje naselja šteje tudi območje površin, predvidenih za širitev (11. točka prvega odstavka 2. člena ZPNačrt). Glede na navedeno lahko občina na podlagi ZUreP-1 določi predkupno pravico na nepremičninah, namenjenih za gradnjo, ne pa na kmetijskih zemljiščih. Tožnika se v nadaljevanju sklicujeta na stališče profesorjev stvarnega prava dr. X.X. in dr. Y.Y., po katerem ima v primeru kolizije zakonite predkupne pravice po ZKZ in ZUreP-1 prednost ZKZ kot specialni predpis; ZUreP-1 namreč ne ureja prometa s kmetijskimi zemljišči in ni namenjen varstvu kmetijskih zemljišč. Po ZKZ pa občina ni predvidena kot subjekt, ki izvršuje varstvo kmetijskih zemljišč. Poleg tega iz potrdila o namenski rabi zemljišč z dne 15. 7. 2015 izhaja, da je OPPN za območje Kamniška Bistrica še v postopku izdelave, kar pomeni, da območje predkupne pravice ni določeno v prostorskem predpisu in tako ne more biti določeno tako natančno, da je mogoče mejo območja prikazati v zemljiškem katastru. V posledici navedenega je Odlok DOPP v delu, ki se nanaša na predmetni zemljišči, nezakonit. Nezakonitega podzakonskega predpisa pa sodišče ne uporabi. Na sodbo Višjega sodišča v Mariboru I Cp 150/2010 z dne 23. 3. 2010, v zvezi s sodbo Vrhovnega sodišča II Ips 101/2012 z dne 23. 2. 2012 se v predmetni zadevi ni mogoče z uspehom sklicevati. Tožnika podrejeno navajata, da je bila Občina Domžale seznanjena s ponudbo o prodaji predmetnih zemljišč, vendar izjave o sprejemu ponudbe ni podala; glede na to je mogoče zaključiti, da Občina Domžale v skladu z 88. členom ZUreP-1 ni izkazala interesa po nakupu. Tožnik se v nadaljevanju sklicuje na sodbo Vrhovnega sodišča II Ips 151/2012 z dne 6. 12. 2012. Po mnenju tožnika izpodbijana odločitev pomeni tudi kršitev načela varstva pravic strank in varstva javnih koristi. Poleg tega prvostopenjski organ sploh ni legitimiran, da v predmetnem postopku ugotavlja, ali je Občina Domžale zakoniti predkupni upravičenec na podlagi tretjega zakona. Kolikor pa organ v izpodbijani odločbi nezakonito ugotavlja, da je sklenjeni pravni posel (prodajna pogodba z dne 15. 10. 2015) ničen, tožnika dodajata, da ugotavljanje ničnosti pravnega posla ni v pristojnosti upravnega organa, ampak lahko ničnost pravnega posla ugotavlja le sodišče, npr. sodba Vrhovnega sodišča X Ips 920/2006 z dne 10. 4. 2008; s tako odločitvijo je organ presegel meje svoje pristojnosti. Tožnika sodišču predlagata, naj izpodbijano odločbo spremeni tako, da odobri pravni posel za predmetni zemljišči s parcelama 673/1 in 673/5 med tožnikoma oziroma podrejeno, naj odločbo prvostopenjskega organa v 1. točki izreka odpravi ter zadevo v tem obsegu vrne organu v ponovni postopek. Zahtevata tudi povrnitev stroškov postopka.

4. Sodišče je tožbo poslalo v odgovor toženki; ta vztraja, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, sklicuje se na sodbo Upravnega sodišča II U 32/2011 z dne 12. 4. 2012 ter sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

5. Sodišče je tožbo poslalo v odgovor tudi drugemu vložniku vloge za odobritev pravnega posla, A.A., ki pa na tožbo ni odgovoril.

7. V obravnavani zadevi je sporno, ali je prvostopenjski organ v postopku za odobritev pravnega posla glede kmetijskih zemljišč s parc. št. 673/1 in 673/5, obe k.o. ..., vodenega na podlagi določb ZKZ, mogel zahtevati predložitev potrdila, da občina ne uveljavlja predkupne pravice, ob sklicevanju na 87. člen ZUreP-1 in Potrdilo o namenski rabi zemljišč s parc. št. 673/1 in 673/5 Občine Domžale z dne 5. 11. 2015, ter ker potrdilo ni bilo predloženo, zavrniti odobritev pravnega posla.

8. Po 87. členu ZUreP-1 mora lastnik nepremičnine na območju predkupne pravice pred sklenitvijo kupoprodajne pogodbe pridobiti potrdilo občine, da na nepremičnini ne uveljavlja predkupne pravice. Po 88. členu tega zakona pa mora prodajalec v primeru, da občina v zakonskem roku izda potrdilo, da uveljavlja predkupno pravico, tej podati pisno ponudbo za prodajo nepremičnine, o kateri se mora občina izjaviti najkasneje v 15 dneh, sicer se šteje, da nepremičnine ne bo kupila (prvi odstavek). Če občina ne uveljavlja predkupne pravice, lahko prodajalec proda nepremičnino drugi osebi, ko se je iztekel rok za izjavo občine, vendar le pod enakimi ali zase ugodnejšimi pogoji, kot jih je ponudil občini (drugi odstavek).

9. Iz navedenih določb 87. in 88. člena ZUreP-1 (ter še nadaljnjih v 89. členu) tako izhaja, da mora lastnik nepremičnine na območju predkupne pravice za uspešno prodajo te nepremičnine pridobiti potrdilo občine, da na nepremičnini ne uveljavlja predkupne pravice.

10. Kot izhaja iz izpodbijane odločbe, je prvostopenjski organ zahteval potrdilo iz 87. člena ZUreP-1 na podlagi podatkov v Potrdilu o namenski rabi zemljišč Občine Domžale, da se zemljišči s parc. št. 673/1 in 673/5, obe k.o. ..., nahajata v območju predkupne pravice Občine Domžale, določeno v Odloku o določitvi območja predkupne pravice na nepremičninah v Občini Domžale, Uradni vestnik Občine Domžale št. 8/13 (Odlok DOPP).

11. Kot dalje ugotavlja sodišče, iz uvodnega besedila v Odloku DOPP izhaja, da je Občinski svet Občine Domžale odlok sprejel na podlagi 85. člena ZUreP-1. V 1. členu odloka je (nato) navedeno, da odlok določa območja predkupne pravice Občine Domžale na nepremičninah na območju poselitve, izven poselitvenih območij ter na območju obstoječih in predvidenih infrastrukturnih omrežij in objektov. V četrtem odstavku 2. člena pa so navedena območja predkupne pravice v točkah a), b) in c), in sicer je določena predkupna pravica v točki a) na celotnem območju tam navedenih sprejetih OPPN, v točki b) na celotnem območju predvidenih OPPN, ki so tam našteti, med drugim pod 10. podtočko na ureditvenem območju Kamniška Bistrica, in v točki c) na nepremičninah v tam navedenih območjih urejanja, ki se urejajo s prostorskimi ureditvenimi pogoji.

12. Po 85. členu ZUreP-1 občina z odlokom lahko določi območje predkupne pravice na nepremičninah na celotnem območju poselitve in na območju obstoječih oziroma predvidenih infrastrukturnih omrežij in objektov izven poselitvenih območij ali na delu teh območij, če ni s tem zakonom določeno drugače (prvi odstavek). Območje predkupne pravice mora biti določeno tako natančno, da je mogoče mejo območja prikazati v zemljiškem katastru in jo določiti v naravi (drugi odstavek).

13. Glede na 85. člen ZUreP-1 občina z odlokom lahko določi območje predkupne pravice na območjih poselitve in na območjih obstoječih oziroma predvidenih infrastrukturnih omrežij in objektov. Iz 1. člena Odloka DOPP pa (po že navedenem) izhaja, da so območja predkupne pravice določena tudi izven poselitvenih območij. Predkupna pravica občine je tako določena tudi na celotnem območju šele predvidenih OPPN, med drugim na predmetnem ureditvenem območju Kamniške Bistrice (četrti odstavek 2. člena, b)). Po 11. točki 2. člena ZUreP-1 so poselitvena območja območja naselij in območja, predvidena za njihovo širitev, ki so kot takšna določena v prostorskih aktih. ZPNačrt (uveljavljen 28. 4. 2007), ki je v pretežnem delu nadomestil ZUreP-1, pa v določbi 110. člena (uskladitev izrazov) med drugim določa, da se pojem poselitveno območje po ZUreP-1 šteje za stavbno zemljišče po tem zakonu (četrti odstavek), po 24. točki prvega odstavka 2. člena ZPNačrt pa je stavbno zemljišče zemljiška parcela oziroma več zemljiških parcel ali njihovih delov, na katerih je zgrajen objekt, oziroma zemljiška parcela, ki je z občinskim prostorskim načrtom namenjena za graditev objektov.

14. Po navedenem je očitno, da je z Odlokom DOPP predkupna pravica občine določena tudi izven poselitvenih območij, torej izven območja stavbnih zemljišč, in tako v tem delu v nasprotju z zakonom. To velja tudi za parc. št. 673/1 in 673/5, obe k.o. ... Po podatkih potrdila o namenski rabi zemljišč Občine Domžale z dne 5. 11. 2015 se namreč nahajata v ureditvenem območju Kamniška Bistrica, za to območje pa je po podatkih potrdila (šele) predvidena izdelava OPPN, pa tudi OPN Občine Domžale je (šele) v fazi priprave. Po podatkih navedenega potrdila predmetni zemljišči po veljavnih prostorskih aktih (tudi) sodita - po osnovni namenski rabi prostora - v območje kmetijskih zemljišč.

15. Glede na navedeno je za kmetijski zemljišči s parc. št. 673/1 in 673/5, obe k.o. ..., z Odlokom ODPP v nasprotju z zakonom, 85. členom ZUreP-1, določena predkupna pravica občine. Odlok ODPP je po mnenju sodišča v tem obsegu - glede zemljišč s parc. št. 673/1 in 673/5, obe k.o. ... - v četrtem odstavku 2. člena, b), podtočka 10, nezakonit.

16. Po 125. členu Ustave je sodišče pri odločanju vezano na ustavo in zakon. Če meni, da podzakonski akt, ki bi ga sicer moralo uporabiti pri sojenju, ni v skladu z Ustavo ali zakonom, mora uporabo take določbe podzakonskega akta zavrniti (exceptio illegalis). Glede na to sodišče v obravnavanem primeru ne upošteva določb Odloka ODPP, četrtega odstavka 2. člena, b), podtočka 10. Ker sodišče odklanja uporabo kot nezakonitega Odloka ODPP v navedenem delu, v katerem je določena predkupna pravica Občine Domžale za parc. št. 673/1 in 673/5, obe k.o. ..., kot nahajajoči se v ureditvenem območju Kamniška Bistrica, je po njegovi presoji prvostopenjski organ, s tem ko je v postopku za odobritev pravnega posla po 19. členu ZKZ uporabil 87. člen ZUreP-1, nepravilno uporabil zakon.

17. Zato je sodišče tožbi ugodilo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ter odločbo prvostopenjskega organa v izpodbijani 1. točki izreka odpravilo, zadevo pa na podlagi tretjega in v smislu četrtega odstavka tega člena vrnilo organu v ponovni postopek. V tem postopku (tudi) prvostopenjski organ, zavezan upoštevati pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava (četrti odstavek 64. člena ZUS-1), pri odločanju o vlogi za odobritev pravnega posla ne bo mogel uporabiti določb Odloka ODPP in posledično 87. člena ZureP-1 (o vlogi A.A. namreč v ponovnem postopku ne bo odločal, saj je negativna odločitev prvostopenjskega organa o vlogi slednjega postala pravnomočna, ker je s pritožbo oziroma tožbo v upravnem sporu ni izpodbijal).

18. O stroških postopka je sodišča odločilo na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 ter tožnikoma odmerilo stroške po drugem odstavku 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, povečane za 22 % DDV, ker je pooblaščenec tožnikov zavezanec za DDV.

Zakon o urejanju prostora (2002) - ZUreP-1  - člen 2, 2/1, 2/1-11, 85, 87, 88, 89, 110

Zakon o prostorskem načrtovanju (2007) - ZPNačrt  - člen 2, 2/1, 2/1-24

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 125

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.