UPRS sodba I U 43/2016
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-02-16

mag. Miroslava Dobravec Jalen (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), Lara Bartenjev

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - neskladna gradnja - nelegalna gradnja

Odstranitev neskladno zgrajenih delov objekta je v funkciji vzpostavitve zakonitega stanja, določenega v gradbenem dovoljenju, kar pomeni, da mora biti pri neskladni gradnji mogoča uskladitev te gradnje z izdanim gradbenim dovoljenjem. Če je objekt zgrajen na način, ki ne dopušča uskladitve s pogoji izdanega gradbenega dovoljenja, ne gre več za (zgolj) neskladno gradnjo.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo tožniku naložil, da mora takoj po vročitvi te odločbe ustaviti gradnjo tam opisanega stanovanjskega objekta na zemljišču parc. št. 789 k.o. ... (prva točka izreka), v roku enega leta po vročitvi odločbe na svoje stroške odstraniti to nelegalno gradnjo in vzpostaviti prejšnje stanje (druga točka izreka), opozoril tožnika, da bo v primeru neizpolnitve obveznosti iz prejšnje točke pričet postopek izvršbe nedenarne obveznosti po drugih osebah na tožnikove stroške ali s prisilitvijo (tretja točka izreka), za navedeni objekt izrekel prepovedi iz 158. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1; četrta točka izreka), ugotovil, da v postopku niso nastali posebni stroški (peta točka izreka) in odločil, da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve (šesta točka izreka).

2. Iz obrazložitve izhaja, da so bile lastnosti objekta ugotovljene ob inšpekcijskem ogledu na kraju samem, da je tožnik v postopku izjavil, da je predmetni objekt gradila njegova pokojna mama A.A., ki je za gradnjo pridobila gradbeno dovoljenje z dne 29. 3. 1994, ter da predmetni objekt ni skladen z izdanim gradbenim dovoljenjem ne po tlorisni velikosti (ki jo tudi navaja), ne po namenu, ne po obliki in velikosti strešne konstrukcije in strehe. Zato gre za gradnjo v nasprotju z izdanim gradbenim dovoljenjem in sicer v obsegu, ki bistveno vpliva na spremembo pogojev, določenih v tem gradbenem dovoljenju. Zato prvostopenjski organ meni, da predmetni objekt tako močno odstopa od pogojev, določenih z gradbenim dovoljenjem, da pomeni nelegalno gradnjo.

3. Drugostopenjski upravni organ je tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo zavrnil, iz obrazložitve njegove odločbe pa izhaja, da je bilo gradbeno dovoljenje izdano za gospodarski objekt – hlev z gnojiščem, predmetni objekt pa je stanovanjska stavba, ki od izdanega gradbenega dovoljenja ne odstopa le po namembnosti, tlorisu in obliki strehe, temveč je tudi zgrajena na povsem drugi lokaciji, kot je bila predvidena z gradbenim dovoljenjem, kar izhaja iz „izpisa GURS“. Vse to pomeni, da so lokacijski pogoji tako spremenjeni, da za gradnjo ne bi zadostovala le sprememba obstoječega gradbenega dovoljenja, temveč bi bilo treba pridobiti novo oziroma ni govora o objektu, kakršen je bil predviden z izdanim gradbenim dovoljenjem, temveč gre za povsem nov, drugačen objekt in s tem za nelegalno gradnjo. V takem primeru zakon predpisuje izključno izrek ukrepa, kakršen je bil izrečen.

4. Tožnik se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri navaja, da je stavba sicer drugačna, kot je bila dovoljena z navedenim gradbenim dovoljenjem, ki pa je bilo izdano, zato jo je treba obravnavati kot neskladno gradnjo, kar ima po določbah ZGO-1 povsem drugačne pravne posledice od nelegalne. Poleg tega se drugostopenjski organ za razliko od prvostopenjskega sklicuje na prej veljavni zakon o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO), kar pomeni, da je sicer „formalno potrdil pravilnost in zakonitost prvostopne odločbe, iz vsebine odločbe pa to ne izhaja, saj se pojavi vprašanje pravilne uporabe materialnega prava. Če bi bila namreč prvostopenjska odločba pravilna, bi morala biti tudi utemeljena na pravilnem materialnem predpisu, drugostopenjskemu organu pa ne bi bilo treba izvesti „obsežne obravnave zadeve na podlagi določil ZGO“.

5. Izrečeni ukrep je v nasprotju z ugotovljenim dejanskim stanjem, saj mu je bilo  naloženo, da mora gradnjo ustaviti, kljub temu da iz obrazložitve obeh odločb izhaja, da je bila gradnja zaključena že v letu 2003. Ni jasno, kaj prvostopenjski organ pojmuje kot prejšnje stanje, katerega vzpostavitev je tožniku naložena z izrekom njegove odločbe, posebno glede na to, da iz obrazložitve izhaja, da sta bili tožnikovi pravni prednici izdani lokacijsko in gradbeno dovoljenje. Če to pomeni vzpostavitev stanja, kakršno je bilo, preden je tožnikova pravna prednica pričela z gradnjo, gre za nasprotje med listinami, na katere se sklicuje upravni organ, in izrečenim ukrepom. Če pa je prvostopenjsko odločbo treba razumeti v smislu odstranitve celotnega objekta, to pomeni poseg v že pridobljene pravice na podlagi izdanih dovoljenj, ki gradnjo objekta na parceli izrecno dovoljujeta. Takšen ukrep je tudi prekomeren in v nasprotju z listinami v spisu.

6. Da gre za neskladno in ne nelegalno gradnjo potrjuje tudi izjava Občine Medvode z dne 9. 4. 2015, v kateri Občina Medvode podpira njegovo pobudo za spremembo namembnosti dela zemljišča gradnje v območje, namenjeno gradnji stanovanjskih objektov in objektov za spremljajoče dejavnosti. Tožnik nasprotuje tudi ugotovitvam drugostopenjske odločbe o lokaciji objekta, saj bi bilo treba „za izvedbo ustreznih meritev (…) ugotoviti meje zemljišča z geodetom“. Ne iz prvostopenjske, ne iz drugostopenjske odločbe ne izhaja, na podlagi kakšnih meritev je prišlo do te ugotovitve, ki se jo zato ne da preizkusiti.

7. V zvezi z izrečenimi prepovedmi navaja še, da ima z družino v obravnavanem objektu stalno prebivališče, stavba je priključena na vodovodno in električno omrežje, njena dejanska raba pa je stanovanjska. Zato bi mu z rušenjem nastala težko popravljiva škoda, poseženo pa bi bilo tudi v njegovo ustavno zagotovljeno pravico do stanovanja. V nasprotju z ugotovljenim dejanskim stanjem je tudi šesta točka izreka, po kateri pritožba ne zadrži izvršitve odločbe.

8. Iz vseh navedenih razlogov tožnik sodišču predlaga, naj tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne organu, ki jo je izdal, v ponoven postopek, poleg tega pa naj toženki naloži povračilo stroškov upravnega spora, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

11. V zadevi je v prvi vrsti sporno, ali gre za nelegalno gradnjo, za kar so bili tožniku z izpodbijano odločbo izrečeni ukrepi iz 152. člena ZGO-1 (ustavitev gradnje in odstranitev objekta), ali pa le za neskladno, kot meni tožnik, in bi bilo zato treba izreči inšpekcijske ukrepe iz prvega in drugega odstavka 153. člena ZGO-1 (ustavitev gradnje do pridobitve spremenjenega gradbenega dovoljenja in naložitev, da tožnik zanj zaprosi od 1 mesecu od prejema inšpekcijske odločbe).

12. Po 12.1. točki prvega odstavka 2. člena ZGO-1 nelegalna gradnja pomeni, da se gradnja, za katero je predpisano gradbeno dovoljenje, izvaja oziroma je izvedena brez veljavnega gradbenega dovoljenja. V tem primeru gradbeni inšpektor na podlagi 152. člena ZGO-1 odredi, da se gradnja takoj ustavi ter da se že zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, del objekta ali zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možna. Po 12.2. točki prvega odstavka 2. člena ZGO-1 gre za neskladno gradnjo, če je za gradnjo, za katero je predpisano gradbeno dovoljenje, takšno dovoljenje sicer izdano, vendar se takšna gradnja izvaja oziroma je izvedena v nasprotju s pogoji, določenimi z gradbenim dovoljenjem. V primeru neskladne gradnje je predvideno vodenje inšpekcijskega postopka po 153. členu ZGO-1, ki predpisuje, da se investitorju v prvi fazi naloži pridobitev spremenjenega gradbenega dovoljenja (prvi odstavek), v naslednji fazi, če za spremembo ne zaprosi v roku ali je ne pridobi, pa odstranitev tistega dela objekta, ki je bil zgrajen v nasprotju z gradbenim dovoljenjem in vzpostavitev stanja, določenega v gradbenem dovoljenju (drugi odstavek).

13. To pomeni, da za presojo, ali je gradnja nelegalna ali neskladna, ne zadostujeta le opredelitvi obeh pojmov iz drugega člena ZGO-1. Ni namreč mogoče izključiti primerov, ko je investitor pridobil gradbeno dovoljenje za objekt z določeno namembnostjo, površino, etažnostjo, odmiki oziroma lego na zemljišču itd., zgradil pa je povsem drugačnega (npr. z drugačnim tlorisom – s tem se spremeni lega na zemljišču, posledično tudi odmiki). Zato je treba v takih primerih presoditi, ali ne gre že za gradnjo brez gradbenega dovoljenja, pri razmejitvi pa upoštevati ukrepe, ki jih zakon predpisuje za nelegalno ali neskladno gradnjo, s čimer je nujno povezano vprašanje, ali bi bilo izrečeni ukrep sploh mogoče izvršiti.

14. Iz drugega odstavka 153. člena ZGO-1 namreč izhaja, da sme gradbeni inšpektor odrediti odstranitev le tistega dela neskladno zgrajenega objekta, ki je zgrajen v nasprotju z gradbenim dovoljenjem, in vzpostavitev stanja iz tega dovoljenja. Odstranitev neskladno zgrajenih delov objekta je torej v funkciji vzpostavitve zakonitega stanja, določenega v gradbenem dovoljenju, kar pomeni, da mora biti pri neskladni gradnji mogoča uskladitev te gradnje z izdanim gradbenim dovoljenjem. Povedano drugače: o neskladni gradnji ni mogoče govoriti vselej, ko investitor razpolaga z gradbenim dovoljenjem. Če je objekt zgrajen na način, ki ne dopušča uskladitve s pogoji izdanega gradbenega dovoljenja, ne gre več za (zgolj) neskladno gradnjo. Če je stanje iz gradbenega dovoljenja mogoče vzpostaviti le s predhodno odstranitvijo celotnega objekta, pride do položaja, kot bi šlo za izvršitev ukrepa, ki ga gradbeni inšpektor izreče po 152. členu ZGO-1 v primeru nelegalne gradnje. Tak objekt je zato treba obravnavati kot nelegalno zgrajen objekt.

15. Stališče, da ne gre za neskladno zgrajen objekt, če je mogoče zadostiti pogojem iz gradbenega dovoljenja le tako, da se objekt poruši, je to sodišče zavzelo že v več zadevah (prim. npr. I U 1744/2013, I U 192/2012, I U 570/2015). Podobno izhaja tudi iz sodbe Vrhovnega sodišča RS X Ips 186/2012, v kateri je sodišče navedlo, da v primeru, ko je objekt zgrajen v večjih ali drugačnih izmerah ali na drugi lokaciji ali z drugačnimi odmiki in lega ni takšna, kot je predpisana z izdanim gradbenim dovoljenjem, za vzpostavitev zakonitega stanja pa bi bilo treba odstraniti celoten objekt, ne gre več za neskladno gradnjo, saj z odstranitvijo celotnega objekta ne bi bilo vzpostavljeno stanje, dovoljeno z gradbenim dovoljenjem, tako da gre za nelegalno gradnjo.

16. V zadevi ni sporno, da je obravnavana stavba zgrajena z drugačno namembnostjo in v drugačnih dimenzijah, kot je bilo dovoljeno z gradbenim dovoljenjem, kar smiselno pomeni, da se od gradbenega dovoljenja razlikujejo tudi odmiki od parcelne meje. V skladu z gornjo obrazložitvijo se sodišče zato strinja s toženko, da že iz teh okoliščin izhaja, da stavbe ni mogoče obravnavati kot neskladno, temveč kot nelegalno gradnjo. Po drugi strani niti iz tožbenih navedb ni mogoče niti posredno sklepati, da bi bilo mogoče obravnavano stavbo uskladiti z izdanim gradbenim dovoljenjem, kar je po povedanem bistveni pogoj za neskladno gradnjo.

17. Tožnik v oporo svojemu stališču, da gre za neskladno gradnjo, navaja izključno primerjavo dimenzij in namembnosti gradnje, kot je bila dovoljena z gradbenim dovoljenjem in dejansko zgrajene stavbe, vendar ta primerjava po povedanem sama po sebi (brez nadaljnjih navedb o možnosti prilagoditve gradnje oziroma spremembe dovoljenja) ne more pomeniti podlage za sklepanje, da gre za neskladno gradnjo. Kot je bilo že obrazloženo, pa zgolj obstoj gradbenega dovoljenja še ne zadostuje, da bi bilo mogoče poljubno gradnjo na zemljišču, navedenem v tem dovoljenju, šteti za neskladno gradnjo. Taka razlaga določb ZGO-1 bi namreč pripeljala do absurdnega rezultata, ko bi obstoj gradbenega dovoljenja za kakršnokoli gradnjo pomenil, da je treba vsako, tudi povsem drugačno ali drugje zgrajeno gradnjo na istem zemljišču obravnavati pod (preferenčnimi) pogoji, ki veljajo za neskladno gradnjo.

18. Po povedanem „izpisek GURS“ z dne 2. 1. 2013 niti ni bistven za ugotovitev, da gre za nelegalno gradnjo, saj je toženka to ugotovitev ustrezno utemeljila z drugimi razlogi. Sodišče se zato ni spuščalo v presojo njegove pravilnosti, pripominja pa, da bi toženka, če bi svojo odločitev oprla (izključno) nanj, morala tožnika z njim seznaniti in mu omogočiti, da se o njem ustrezno izreče.

19. Toženkina ugotovitev, da gre za nelegalno gradnjo, je torej pravilna in v skladu z materialnopravno podlago, na katero se sklicuje. Pri tem izrečeni inšpekcijski ukrepi, tako ustavitev gradnje kot tudi njena odstranitev in vzpostavitev prejšnjega stanja, temeljijo na določbi 152. člena ZGO-1, ki izreka drugačnih ukrepov v takem primeru niti ne predvideva, enako pa velja tudi za druge sestavine izreka izpodbijane odločbe. Ker je namen inšpekcijskega postopka vzpostavitev zakonitega stanja, lahko tudi odreditev vzpostavitve „prejšnjega stanja“ pomeni le vzpostavitev zadnjega zakonitega stanja pred gradnjo obravnavanega objekta. Za podrobnejše ugotavljanje dejanskega stanja v tem pogledu oziroma konkretnejši opis obveznosti zakon toženki ne daje podlage, sodišče pa pripominja, da vzpostavitev takega stanja tožniku niti ne more poseči v kakršnekoli zakonito pridobljene pravice. Če to stanje namreč pomeni obstoj (zakonito zgrajenega) objekta, ni ovire, da tožnik takega stanja ne bi tudi vzpostavil, ne more pa se uspešno sklicevati na pridobljene pravice, ki bi izvirale iz nezakonitega stanja, kamor sodi tudi obstoj nelegalne gradnje.

20. Tožnik ne more nezakonitosti izpodbijane odločbe utemeljiti niti s sklicevanjem na napačno uporabo materialnega prava. Toženka se namreč na prej veljavni ZGO sklicuje le v zvezi z obstojem gradbenega dovoljenja in pravno podlago, na kateri je bilo to dovoljenje izdano. Ne obstoj in ne veljavnost tega gradbenega dovoljenja med strankama nista sporna, tožnik pa ob tem ne navaja nobenega razloga, iz katerega pravilne pravne podlage za izrek obravnavanega inšpekcijskega ukrepa ne bi pomenil ZGO-1, na katerega se v tem pogledu sklicujeta tako prvostopenjski, kot drugostopenjski upravni organ.

21. Kolikor je tožnik s sklicevanjem na poseg v ustavne pravice mislil na pravico do socialne varnosti (50. člen Ustave), sodišče dodaja, da državljani uresničujejo te pravice v skladu z zakonom, prav tako tudi pravico do primernega stanovanja (78. člen Ustave). Kot je bilo obrazloženo, ravnanje toženke v tej zadevi ni bilo nezakonito, tožnik pa svojih navedb o posegu v njegove ustavne pravice ni konkretiziral do mere, ki bi sodišču dajala podlago za njihov podrobnejši preizkus.

22. Iz navedenih razlogov sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, zato je tožbo v skladu s prvim odstavkom 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo kot neutemeljeno.

23. Tožnik je v tožbi sicer predlagal izvedbo več dokazov, vendar se ti dokazi deloma nanašajo na dejstva in okoliščine, ki so med strankama nesporne (obstoj in vsebina listin v upravnem spisu, dimenzije in namembnost obravnavanega objekta), za preostale pa tožnik ni obrazložil, kaj želi z njimi dokazati oziroma kako bi lahko izvedba teh dokazov vplivala na izid postopka (ogled na kraju samem, izvedenec gradbene stroke, izvedenec geodetske stroke, potrdili Občine Medvode z dne 9. 4. 2015 in 5. 1. 2016 ter izpis iz prostorskega portala). Sodišče je zato v skladu z drugim odstavkom 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na seji.

24. Kadar sodišče tožbo zavrne, v skladu s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.