UPRS Sklep I U 1441/2016-35
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-12-05

Petra Hočevar (preds.), mag. Miriam Temlin Krivic (poroč.), mag. Mira Dobravec Jalen

ENERGETIKA - RAZLASTITEV - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR

omejitev lastninske pravice - služnost v javno korist - javna korist - ničnost - sklep, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - zavrženje tožbe

EZ-1 za uvedbo postopka omejitve lastninske pravice ne določa pogoja ugotovljene javne koristi kot materialnega pogoja za omejitev lastninske pravice.

Sklep o uvedbi postopka omejitve lastninske pravice je procesni sklep.

I. Tožbi se deloma ugodi in se 1. točka izreka sklepa v delu, ki se glasi: "Na podlagi izkazane javne koristi" izreče za nično.

1. Upravni organ je z izpodbijanim sklepom v 1. točki izreka odločil, da na podlagi izkazane javne koristi dovoli uvedbo postopka omejitve lastninske pravice s služnostjo v javno korist na nepremičninah v solasti tožnika, A.A. in B.B., vsakega do 1/3, v korist A.; v 2. točki izreka navedel, da se na podlagi tega dokončnega sklepa v zemljiški knjigi izvrši zaznamba uvedbe postopka, prepoved prometa z nepremičninami, razen prodaja razlastitvenemu upravičencu oziroma tretji osebi s soglasjem razlastitvenga upravičenca; v 3. točki izreka pa služnostnega upravičenca pozval, da pri pristojnem sodišču za vse tri služnostne zavezance položi sodni depozit v višini ocenjene odškodnine za nepremičnine in varščino; ter v 4. točki izreka ugotovil, da stroški postopka niso bili zaznamovani. V obrazložitvi je navedel, da je A. predložil vlogi priloge in dokazila, ki jih določa peti odstavek 110. člena Zakona o urejanju prostora (ZUreP-1) ter ugotavlja, da je glede na drugi odstavek 110. člena ZUreP-1 in tretji odstavek 473. člena Energetskega zakona (EZ-1) upravičenj vlagatelj zahteve. V vlogi je opisal postopek s ponudbo, ki je bil neuspešen, kar mu glede na tretji odstavek 473. člena EZ-1 in prvi odstavek 97. člena ZUreP-1 omogoča, da vloži predlog za omejitev lastninske pravice. Javno korist izkazuje z Uredbo o državnem prostorskem načrtu za izgradnjo daljnovoda DV 2 X 110 kV Murska Sobota - Lendava (Uredba). S sklepom je uvedel postopek omejitve lastninske pravice na podlagi osmega odstavka 473. člena EZ-1 in petega odstavka 52. člena Zakona o umeščanju prostorskih ureditev državnega pomena v prostor (ZUPUDPP). Ugotavlja, da je javna korist izkazana na abstraktni in konkretni ravni, nepremičnine pa so določene v grafičnem delu državnega prostorskega načrta tako, da jih je mogoče identificirati v zemljiškem katastru - tretji odstavek 93. člena ZUreP-1 v povezavi s 109. členom Zakona o prostorskem načrtovanju (ZPNačrt) - in so predvidene za namen iz prvega odstavka 93. člena ZUreP-1 in prvega odstavka 472. člena EZ-1. Za dosego javne koristi je obremenitev s služnostjo nujno potrebna, razlastitveni upravičenec pa ne razpolaga z drugo nepremičnino. Glede na predlog, da se postopek vodi kot nujen, v skladu s 104. členom ZUreP-1, petim odstavkom 473. člena EZ-1 in v skladu z določbo šestega odstavka 52. člena ZUPUDPP, organ predlagatelja poziva k predložitvi sodnega depozita.

2. Tožnik izpodbija sklep zaradi bistvenih kršitev pravil postopka in zmotne ugotovitve dejanskega stanja. Prvo točko izreka utemeljuje in izpodbija, ker A. predlog za uvedbo ne vlaga zaradi javne koristi, temveč zaradi podjetniških interesov in koristi. Drugo točko izreka utemeljuje in izpodbija s tem, da izvedba postopka ni nujna in zato določba, ki temu sledi, ni izvršljiva pred nastopom pravnomočnosti. Ker sklep ni dokončen, se tudi ne izvrši zaznamba uvedbe postopka sklepa v zemljiški knjigi. Glede 3. točke pa meni, da je zaradi zasledovanja podjetniških interesov in koristi kršeno načelo sorazmernosti, nastala škoda na nepremičninah bo nesorazmerno večja in je zato odškodnina prenizka. Četrto točko pa utemeljuje, da so stroški postopka, kljub temu, da niso bili zaznamovani, nastali. Upravna enota je izdala sklep brez upoštevanja vsebinskih pritožb in argumentov. Vlagatelj si ni prizadeval, da bi se po mirni poti našla kompromisna rešitev glede umeščanja daljnovoda v prostor, ampak je pri tem izrabljal inštitut državnega organa. S sklepom organa glede izkaza javnega interesa se ne strinja in ga v celoti prereka. Prav tako pa se ne strinja s citatom, kaj predlagatelju služnost omogoča. Postopek poteka umeščanja daljnovoda je potekal z ignoriranjem lastnikov. Predlagana je najbolj škodljiva možna varianta daljnovoda po gozdni površini, ki načrtno vodi do uničenja območja Osredek in na najbolj možen grob način posega v prostor in habitat. Proučene niso bile vse druge boljše alternativne rešitve, ki bi manj škodno vplivale na okolje in prostor. Predlagano je bilo tudi, da se daljnovod pelje pod zemljo. Napačno je navajanje, da je za dosego javne koristi obremenitev s služnostjo nujno potrebna. Gre za slabo pripravljen državni prostorski načrt. Ne strinja se, da se postopek vodi kot nujen in z obsegom predvidene omejitve lastninske pravice. Sporna situacija je nastala, ker predlagatelj ni opravil družbeno odgovorne priprave projekta. V postopku ni bila omogočena ustna obravnava. Obravnava je bila sicer razpisana, vendar so se solastniki opravičili. Zato uveljavlja, ker mu pred obravnavo ni bilo omogočeno, da uveljavi ali zavaruje svoje pravice ali pravne koristi, kršitev določb postopka. A. ni uspel dokazati javne koristi in razlastitveni namen ni v sorazmerju s posegom v zasebno lastnino. Prereka tudi, da se sklep po uradni dolžnosti zaznamuje v zemljiški knjigi. Pravni učinki, ki nastopijo z zaznambo, varujejo položaj razlastitvenega upravičenca in prav tako tretje osebe. Ta navedba potrjuje nesorazmernost povzročene škode za lastnika, saj bo nesorazmerna škoda nastala zaradi specifike lokacije in oblike parcel na celotnem območju. Od sodišča pričakuje, da bo tožbo vsebinsko presodilo. Predlaga odpravo izpodbijanega sklepa.

3. Tožena stranka v odgovoru na tožbo predlaga zavrženje tožbe.

4. Stranka z interesom v tem postopku A. v odgovoru na tožbo predlaga zavrženje tožbe.

5. Stranka z interesom v tem postopku C.C. v odgovoru na tožbo soglaša z navajanji v tožbi.

6. Tožba je utemeljena v 1. točki izreka v delu v katerem se ugotavlja izkazana javna korist.

7. Tožnik izpodbija sklep, s katerim je organ na podlagi izkazane javne koristi dovolil uvedbo postopka omejitve lastninske pravice s služnostjo v javno korist (1. točka izreka).

8. Uvodoma je med strankama sporno, ali je v obravnavani zadevi javna korist za omejitev lastninske pravice na nepremičninah, ki so predmet postopka, iz razlogov navedenih v izpodbijanem sklepu, izkazana. V zvezi z navedenim vprašanjem je uvodoma nujna presoja pravne narave sklepa, izdanega na podlagi osmega odstavka 473. člena EZ-1 in petega odstavka 52. člena ZUPUDPP.

9. Razlastitev in ustanovitev služnosti v javno korist je urejena v II. poglavju 8. dela EZ-1. V 471. členu EZ-1 je določeno, da se za vprašanja glede razlastitve in ustanovitve služnosti v javno korist, ki niso posebej urejena s tem zakonom, uporabljajo določbe zakona, ki ureja razlastitev in omejitev lastninske pravice v javno korist, in določbe zakona, ki ureja umeščanje prostorskih ureditev državnega pomena v prostor. Iz tega izhaja, da je EZ-1 specialni zakon in se le za vprašanja, ki jih sam ne ureja, uporabita ZUreP-1 in ZUPUDPP. EZ-1 v osmem odstavku 473. člena določa, da se ne glede ne 100. člen ZUreP-1 postopek omejitve lastninske pravice na nepremičninah, ki so potrebne za namene iz prvega ali drugega odstavka 472. člena tega zakona, ne uvede z odločbo, temveč po prejemu popolne zahteve za razlastitev ali omejitev lastninske pravice pristojni organ izda sklep o začetku razlastitvenega postopka. Zoper ta sklep ni pritožbe. Iz tega izhaja, da je o uvedbi postopka omejitve lastninske pravice na podlagi citirane določbe treba izdati sklep, ki pa po vsebini ni identičen odločbi iz 100. člena ZUreP-1. Po 100. členu ZUreP-1 upravni organ v primerih iz prvega odstavka 93. člena tega zakona izda o začetku razlastitvenega postopka odločbo, v kateri ugotovi, ali je javna korist izkazana in odloči o uvedbi postopka razlastitve. V primerih iz drugega odstavka 93. člena tega zakona upravni organ ugotovi, ali je izpolnjen pogoj iz četrtega odstavka 93. člena in ob izpolnjenem pogoju z odločbo dovoli uvedbo postopka razlastitve. O pritožbi zoper to odločbo odloča Ministrstvo za prostor (prvi odstavek tega člena). Primerjava določb pokaže, da EZ-1 za uvedbo postopka omejitve lastninske pravice ne določa pogoja ugotovljene javne koristi (kot materialnega pogoja za omejitev lastninske pravice), kar se odraža v obliki pravnega akta, s katerim se uvede postopek (s sklepom namesto z odločbo). EZ-1 uvedbo postopka veže izključno na pogoj popolne zahteve za omejitev lastninske pravice, zato je treba opraviti le preverjanje formalne popolnosti vloge, ne pa ugotavljati njene vsebinske utemeljenosti glede obstoja javne koristi kot materialno pravnega pogoja za razlastitev. To pomeni, da se v primeru omejitve lastninske pravice po EZ-1 materialni pogoji za omejitev lastninske pravice ne ugotavljajo v dveh korakih kot po ZUreP-1, ampak po uvedenem postopku, torej tudi obstoj javne koristi, katere podanost je po mnenju tožnika sporna.

10. Glede na navedeno organ ob izdaji sklepa o uvedbi postopka ni bil dolžan presojati obstoja javne koristi oziroma postavlja se vprašanje, ali ima upravni organ v postopku omejitve lastninske pravice z ustanovitvijo služnosti v javno korist sploh pooblastilo za izdajanje tovrstnih ugotovitvenih aktov, torej gre za vprašanje ničnosti iz 1. točke prvega odstavka 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), na katerega v skladu z drugim odstavkom 37. člena ZUS-1 pazi sodišče po uradni dolžnosti. Za nično se po 1. točki prvega odstavka 279. člena ZUP izreče odločba, ki je bila izdana v upravnem postopku v zadevi iz sodne pristojnosti ali v stvari, v kateri sploh ni mogoče odločati v upravnem postopku. Kot že rečeno, je EZ-1 specialni zakon in je glede na osmi odstavek 473. člena EZ-1 sklep o uvedbi postopka omejitve lastninske pravice procesni sklep, saj EZ-1 uvedbo veže izključno na pogoj popolne zahteve za omejitev lastninske pravice. V tej fazi postopka torej organ glede na osmi odstavek 473. člena EZ-1 ni bil stvarno pristojen, da bi odločal še o javni koristi, ker mu EZ-1, kot materialni zakon, ni dal podlage za tako odločanje.

11. Ker podanost javne koristi ni pogoj za uvedbo postopka omejitve lastninske pravice oziroma je celo ugotavljanje pridržano drugi fazi postopka omejitve lastninske pravice s služnostjo, je sodišče po uradni dolžnosti odpravilo 1. točko izreka - ugotovitev organa o izkazani javni koristi in jo izreklo za nično. Posledično so neupoštevni vsi ugovori tožnika, ki se na nepravilno ugotovljeno javno korist nanašajo (in tudi na primernost uporabe Uredbe). Enako stališče je v zvezi s procesno naravo sklepa o uvedbi postopka omejitve lastninske pravice po osmem odstavku 473. člena EZ-1 zavzelo že Vrhovno sodišče v sklepu I Up 199/2017 z dne 18. 10. 2017.

12. Tožena stranka je glede na navedeno kršila pravila postopka, zato je sodišče skladno z 68. členom ZUS-1 tožbi ugodilo in s sklepom izreklo izpodbijani sklep za ničen v delu, v katerem je ugotavljala podanost javne koristi, po uradni dolžnosti, na podlagi pooblastila iz drugega odstavka 37. člena ZUS-1.

14. Sklep o uvedbi postopka omejitve lastninske pravice je procesni sklep, zoper katerega po izrecni določbi osmega odstavka 473. člena EZ-1 ni pritožbe. Pri odgovoru na vprašanje, ali je dovoljen upravni spor zoper tak sklep, je treba izhajati iz določb ZUS-1.

15. Kdaj je v upravnem sporu mogoče izpodbijati sklep, določa drugi odstavek 5. člena ZUS-1. V skladu s tem se lahko v upravnem sporu izpodbijajo tisti sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan. Z v tem upravnem sporu izpodbijanim sklepom postopek izdaje upravnega akta ni bil končan, saj je bil z njim šele uveden, izdana bo še odločba, s katero bo organ odločil o vloženi zahtevi. Izpodbijani sklep v 1. točki izreka je torej procesni sklep, zoper katerega upravni spor glede na določilo drugega odstavka 5. člena ZUS-1 ni dopusten.

16. Drugačne narave nima niti 2. točka izreka sklepa, ki se nanaša na zaznambo uvedbe postopka v zemljiški knjigi z zaznambo prepovedi prometa z nepremičninami, razen prodaje razlastitvenemu upravičencu oziroma prodaje tretji osebi s soglasjem razlastitvenega upravičenca. Tožnik ugovarja tudi tej točki izreka, vendar sklep o uvedbi postopka omejitve lastninske pravice v tem delu zgolj naznanja nadaljnje posledice njegove izdaje, ki jih določa že sam zakon (da se sklep po uradni dolžnosti zaznamuje v zemljiški knjigi in kakšni so njegovi učinki). Ne gre torej za odločitev upravnega organa v okviru danih pooblastil, s tem pa ne za njegovo oblastno odločitev o pravici, obveznosti ali pravni koristi razlastitvenega zavezanca v smislu prvega in drugega odstavka 2. člena ZUS-1, ki bi bila lahko predmet izpodbijanja s tožbo v upravnem sporu.

17. Procesni sklep je tudi odločitev v 3. točki izreka. Gre za poziv razlastitvenemu upravičencu, ki je predlagal, naj bo postopek omejitve lastninske pravice nujen, da ravna v skladu s petim odstavkom 473. člena EZ-1 in položi sodni depozit v višini ocenjene odškodnine in varščino. Gre za izpolnitev pogoja, da bo organ lahko vodil postopek kot nujen, in ne za odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnika v smislu prvega in drugega odstavka 2. člena ZUS-1. Tožnik ugovarja, da se ne strinja, da se postopek vodi kot nujen, vendar pa vprašanje nujnega postopka ni bilo predmet odločanja z izpodbijanim sklepom, zato ugovori v zvezi s tem, ali so bili izpolnjeni pogoji za nujen postopek, kot določa peti odstavek 473. člena EZ-1, niso predmet presoje v tem upravnem sporu.

18. Tožnik kot kršitev določb postopka navaja, da v postopku ni bila razpisana ustna obravnava. V obravnavani zadevi je bila sicer ustna obravnava razpisana, kot izhaja iz izpodbijanega sklepa in upravnega spisa, vendar se tožnik in ostala solastnika niso udeležili. Nova ustna obravnava v nadaljevanju ni bila razpisana, vendar pa za odločitev na podlagi osmega odstavka 473. člena EZ-1 organ ni bil dolžan razpisati ustne obravnave, saj s sklepom o začetku razlastitvenega postopka, kot je že bilo rečeno, ni odločal o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih razlastitvenih zavezancev, temveč je presojal le popolnost vložene zahteve. Ustna obravnava, na kateri bi razlastitveni zavezanci lahko izrazili svoje stališče pred izdajo izpodbijanega sklepa, ni bila potrebna, posledično je zato neutemeljen ugovor o kršitvi določb postopka.

19. Glede na navedeno izpodbijani akt ni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, zato je sodišče tožbo v preostalem v skladu s 4. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo.

Energetski zakon (2014) - EZ-1  - člen 471, 473, 473/5, 473/8

Zakon o umeščanju prostorskih ureditev državnega pomena v prostor (2010) - ZUPUDPP  - člen 52, 52/5

Zakon o urejanju prostora (2002) - ZUreP-1  - člen 93, 100

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 279, 279/1, 279/1-1

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 37, 37/2, 5, 5/2, 2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.