UPRS Sodba I U 1495/2017-31
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-12-07

JAVNI RAZPISI - PRAVO VIZUMOV, AZILA IN PRISELJEVANJA

javni razpis - svetovalec za begunca - izpolnjevanje pogojev - starostna meja

V obravnavani zadevi ni bila kršena tožnikova pravica, da pod enakimi pogoji kot ostali kandidira na javnem razpisu, saj so bili razpisni pogoji za imenovanje za svetovalca za begunce za vse kandidate enaki. Pogoj starostne meje 70 let za kandidate, ki lahko na javnem razpisu uspešno kandidirajo za imenovanje za svetovalca za begunce, je bil postavljen za vse kandidate enako. Tožnik je tako kot ostali kandidati kandidiral na javnem razpisu, pri čemer pa ni izpolnjeval vseh zakonsko predpisanih pogojev za imenovanje za svetovalca za begunce. Po povedanem po presoji sodišča tožnik v predmetnem postopku ni bil diskriminiran.

1. Z izpodbijano odločbo je tožena stranka zavrnila prijavo tožnika na javni razpis za imenovanje svetovalcev za begunce, ki je bil objavljen v Uradnem listu RS št. 69/14 z dne 26. 9. 2014 (v nadaljevanju: javni razpis). Na podlagi šeste alineje petega odstavka 13. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju: ZMZ), veljavnem v obravnavanem obdobju, je za svetovalca za begunce lahko imenovana oseba, ki je ob prijavi mlajša od 70 let. Tožnik je v prijavi navedel, da izpolnjuje vse zahtevane pogoje iz javnega razpisa, razen pogoja starosti, saj je bil ob prijavi na prvi javni razpis (oktobra 2011) star 69 let. V teh teh letih, ko je opravljal delo svetovalca za begunce, je v več primerih uspel z ustavno pritožbo pred Ustavnim sodiščem RS. Vse to dokazuje, skupaj z zdravniškim potrdilom, da je sposoben za delo. Povpraševanje po njegovem zastopanju med prosilci za azil je večje, kot to zmore, zato praviloma sprejema samo težje primere. Toženka navaja, da načelo zakonitosti v materialno-pravnem smislu pomeni vezanost upravnega organa na zakon, zato je upravni organ dolžan upoštevati vse zakonske pogoje, ki so določeni za imenovanje svetovalcev za begunce v petem odstavku 13. člena ZMZ. Eden izmed taksativno določenih pogojev je v 6. alineji petega odstavka 13. člena ZMZ (v nadaljevanju tudi sporna določba ZMZ) naveden pogoj, da mora biti kandidat za svetovalca za begunce ob prijavi na javni razpis mlajši od 70 let. Ker tožnik v času prijave na predmetni javni razpis ni bil mlajši od 70 let, ni izpolnjeval vseh zakonskih pogojev za imenovanje za svetovalca za begunce.

2. Tožnik v tožbi ugovarja, da je sicer izpodbijana odločba zakonita, ker je izdana na podlagi sporne določbe ZMZ. Tožnikova prijava na predmetni javni razpis je bila z izpodbijano odločbo zavrnjena. Izpodbijana odločba je izdana na podlagi sporne določbe ZMZ, ki pa je v neskladju z 2. členom ter prvim in drugim odstavkom 14. člena Ustave RS. Tožnik sodišču predlaga, da naj prekine predmetni upravni spor in v skladu s 156. členom Ustave RS pred Ustavnim sodiščem RS sproži postopek za oceno ustavnosti 6. alineje petega odstavka 13. člena ZMZ zaradi kršitve prepovedi diskriminacije glede na katerokoli osebno okoliščino, torej tudi glede na starost. Po mnenju tožnika sporna določba ZMZ ne more uspešno prestati strogega testa sorazmernosti, saj ni izkazano, da bi bila nujna za dosego nekega ustavno dopustnega oz. želenega cilja (kvalitetnega pravnega zastopanja prosilcev za azil). Kriterij nujnosti (v povezavi s kriterijem sorazmernosti v ožjem smislu) pomeni, da želenega cilja zakon ne more doseči z nobenim drugim sredstvom, kot samo tako, da se pridobitev naziva svetovalca za begunce omogoči vsem, ki so ob prijavi že dopolnili 70 let starosti. Da to ni res, je razvidno že iz primerjave funkcije svetovalca za begunce in funkcije sodnega izvedenca, sodnega cenilca ali sodnega tolmača. Zakon o sodišču v 84. členu in nadaljnjih nikjer ne postavlja nobene absolutne starostne meje. Sporna določba ZMZ pa ne prestane niti najblažjega testa arbitrarnosti, po katerem se zakonska določba šteje za neskladno z Ustavo RS, če zanjo ne obstaja nikakršen razumen in stvaren razlog. Kriterij stvarnosti razlogov za zakonsko ureditev pomeni, da mora biti odstopanje od zakonske ureditve v podobnih primerljivih življenjskih situacijah stvarno, torej povezano s stvarjo, ki se zakonsko ureja. Sodišču tožnik predlaga, da naj sproži postopek za oceno ustavnosti 6. alineje petega odstavka 13. člena ZMZ. Če pa sodišče z argumentacijo tožnika ne soglaša in meni, da sporna določba ZMZ ni v neskladju z Ustavo RS, naj svoje stališče utemelji. V dopolnitvi tožbe tožnik sodišču predlaga, da naj izpodbijani akt odpravi oziroma podrejeno, da naj izpodbijani akt odpravi in zadevo vrne toženki v ponovno odločanje (izpodbojna tožba).

3. Tožena stranka v odgovoru na tožbo in na dopolnitev tožbe navaja, da je izpodbijana odločitev skladna s tedaj veljavno zakonodajo, s čimer se strinja tudi tožnik v tožbi. Sedaj veljavni Zakon o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ-1), ki je začel veljati 24. 4. 2016 za kandidate za svetovalca za begunce določa starostno mejo 75 let, za razliko od ZMZ, ki je veljal od leta 2010 do 2016, ko je bila tožniku izdana izpodbijana odločba in je za kandidate za svetovalce za begunce določal starostno mejo 70 let. Iz dopolnitve tožbe pa tudi sicer nesporno izhaja, da je tožnik že dopolnil tudi 75 let in tako ne izpolnjuje pogojev za imenovanje za svetovalca za begunce tudi po ZMZ-1. Glede neskladnosti 6. alineje petega odstavka 13. člena ZMZ z določbo 2. člena in 14. člena Ustave RS pa toženka navaja, da je za Zakon o mednarodni zaščiti pristojno Ministrstvo za notranje zadeve in ne Ministrstvo za pravosodje, katerega upravni akt se v predmetni zadevi izpodbija.

5. Upravno sodišče RS je 24. 11. 2015 s sodbo I U 2/2015-10 (v nadaljevanju razveljavljena sodba) tožnikovo tožbo zavrnilo. Vrhovno sodišče RS pa je s sklepom X Ips 48/2016 z dne 10. 7. 2017 (v nadaljevanju predmetni sklep VS) to sodbo Upravnega sodišča RS razveljavilo in zadevo vrnilo sodišču v novo sojenje. V ponovnem sojenju je sodišče tožnika pozvalo, naj predmetno tožbo v upravnem sporu dopolni in določno postavi svoj tožbeni zahtevek, v skladu z določili Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Tožnik je namreč v predmetni tožbi sodišču zgolj predlagal, da naj prekine predmetni postopek in sproži postopek za oceno ustavnosti 6. alineje petega odstavka 13. člena ZMZ. V upravnem sporu pa je v skladu z določbo 33. člena ZUS-1 dopustno postaviti le taksativno navedene tožbene zahtevke in sicer lahko stranka s tožbo zahteva odpravo izpodbijanega akta (izpodbojna tožba); ugotovitev nezakonitosti upravnega akta, s katerim je bilo poseženo v tožnikove pravice ali pravne koristi (ugotovitvena tožba); izdajo oziroma vročitev upravnega akta (tožba zaradi molka) ter spremembo upravnega akta (tožba v sporu polne jurisdikcije). S tožbo zaradi kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin pa lahko stranka zahteva odpravo, izdajo ali spremembo posamičnega akta; ugotovitev, da je bilo z dejanjem poseženo v človekovo pravico ali temeljno svoboščino; prepoved nadaljnjega dejanja ali pa odpravo posledic dejanja. V skladu s pozivom sodišča je tožnik predmetno tožbo dopolnil in v njej zahteval odpravo odločbe Ministrstva za pravosodje 183-2/2014 z dne 27. 11. 2014 oziroma podrejeno odpravo izpodbijane navedene odločbe in vrnitev zadeve v ponovno odločanje (izpodbojna tožba). Tožnik v tožbi prvenstveno izpostavlja vprašanje, ali je zakonska ureditev v obravnavanem obdobju, ki je v šesti alineji petega odstavka 13. člena ZMZ določala starostno omejitev 70 let za imenovanje za svetovalca za begunce, v skladu s 14. členom Ustave RS (enakost pred zakonom). Pri tem pa sodišče ugotavlja, da je tožnik v času tega upravnega spora že dosegel starost 75 let, kar nesporno izhaja iz listin predmetnega spisa (iz izpisa iz CRP izhaja, da je tožnik rojen 8. 11. 1942).

6. V ponovljenem postopku je sodišče odločalo v skladu z napotki VS iz predmetnega sklepa. VS prvostopenjskemu sodišču očita, da je iz obrazložitve razveljavljene sodbe pri presoji zatrjevane neskladnosti sporne odločbe ZMZ z določbo 14. člena Ustave RS izostal odgovor, kateri od razlogov (legitimnih ciljev, ki so v diskreciji nacionalne ureditve) je podan v spornem primeru zakonske ureditve. Sodišče je ravnalo v skladu z napotki iz predmetnega sklepa VS in svojo obrazložitev dopolnjuje z navedbo konkretnih razlogov, zaradi katerih izpodbijana ureditev po presoji sodišča temelji na razumnih in stvarno utemeljenih razlogih oziroma z navedbo legitimnih ciljev, ki so v diskreciji nacionalne ureditve (točke 15, 16 in18 predmetnega sklepa VS).

7. V obravnavanem obdobju je pogoje, ki jih morajo izpolnjevati kandidati za svetovalca za begunce določal peti odstavek 13. člena ZMZ. Eden izmed taksativno določenih pogojev je bil v šesti alineji petega odstavka 13. člena ZMZ določen tudi pogoj, da mora biti kandidat za svetovalca za begunce ob prijavi (na javni razpis) mlajši od 70 let. Starostna omejitev 70 let je bila v zakonsko ureditev uvedena z Zakonom o spremembah in dopolnitvah ZMZ (ZMZ-B), ki je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. 99/10 z dne 7. 12. 2010 in pričel veljati 22. 12. 2010. Iz dejanskega stanja v obravnavani zadevi izhaja, da tožnik v času prijave na predmetni javni razpis ni bil mlajši od 70 let (kar med strankama ni spora) in ni izpolnjeval starostnega pogoja takrat veljavnega zakona (ZMZ) za imenovanje za svetovalca za begunce.

8. Sodišče v zvezi s presojo ali je sporna ureditev ZMZ, ki je določala starostno omejitev 70 let za imenovanje za svetovalca za begunce v skladu s 14. členom Ustave RS (enakost pred zakonom) poudarja, da je prepoved diskriminacije na podlagi osebnih okoliščin (tudi na podlagi starosti) univerzalno pravno načelo iz Splošne deklaracije o človekovih pravicah (iz leta 1948), Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (14. člen), Pogodbe o delovanju Evropske unije (10. člen in 19. člen), Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (21. člen), kakor tudi iz Ustave RS ( 14. člena - enakost pred zakonom). Na podlagi 14. člena Ustave RS so v Republiki Sloveniji vsakomur zagotovljene enake človekove pravice in temeljne svoboščine, ne glede na narodnost, raso, spol, jezik, vero, politično ali drugo prepričanje, gmotno stanje, rojstvo, izobrazbo, družbeni položaj, invalidnost ali katerokoli drugo osebno okoliščino (prvi odstavek). Vsi so pred zakonom enaki (drugi odstavek).

9. Po presoji sodišča v obravnavani zadevi ni bila kršena tožnikova pravica, da pod enakimi pogoji kot ostali kandidira na javnem razpisu, saj so bili razpisni pogoji za imenovanje za svetovalca za begunce za vse kandidate enaki. Pogoj starostne meje 70 let za kandidate, ki lahko na javnem razpisu uspešno kandidirajo za imenovanje za svetovalca za begunce, je bil postavljen za vse kandidate enako. Tožnik je tako kot ostali kandidati kandidiral na javnem razpisu, pri čemer pa ni izpolnjeval vseh zakonsko predpisanih pogojev za imenovanje za svetovalca za begunce. Po povedanem po presoji sodišča tožnik v predmetnem postopku ni bil diskriminiran.

10. V skladu z ustaljeno ustavno-sodno presojo načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave RS (splošna enakost pred zakonom) zahteva, da je treba bistveno enake položaje obravnavati enako. Če so bistveno enaki položaji urejeni različno, mora za razlikovanje obstajati razumen in stvaren razlog, ki izhaja iz narave stvari. Za dopustnost takšnega razlikovanja zadošča že kakršenkoli nearbitraren, torej razumen in stvarno utemeljen razlog. Sodišča na podlagi 125. člena Ustave RS odločajo na podlagi Ustave RS in zakona ter pri sojenju uporabljajo in razlagajo zakone ustavno-skladno. Po doktrini Ustavnega sodišča RS je poseg v pravico do nediskriminatornega obravnavanja ustavno dopusten, če temelji na ustavno dopustnem, legitimnem in stvarno upravičenem cilju (tretji odstavek 15. člena Ustave RS) in če prestane strogi test sorazmernosti (2. člen Ustave RS). Ni sporno, da se v nacionalnih zakonodajah lahko določijo primeri različnega obravnavanja subjektov tudi glede na starost, če se objektivno in razumno utemeljijo z legitimnimi cilji, med katere štejemo: cilje zaposlovalne politike, poklicnega usposabljanja, spreminjanje starostne strukture, socialni cilji itd. Pri svoji presoji dopustnosti izpodbijane ureditve ZMZ (starostne omejitve) je sodišče upoštevalo opredelitev pojma diskriminacije (načelo enakega obravnavanja) iz Direktive 2000/78/ES, ki dopušča državam članicam široko polje presoje za upravičeno različno obravnavanje na podlagi starosti. Različno obravnavanje zaradi starosti ne pomeni diskriminacije, če ga države članice v kontekstu nacionalnega prava objektivno in razumno utemeljijo z legitimnimi cilji. Poseg v pravico do nediskriminatornega obravnavanja (glede na osebno okoliščino - starost) je dopusten, če temelji na stvarno upravičenem cilju in je v skladu z načelom sorazmernosti (test sorazmernosti s presojo primernosti, nujnosti in sorazmernega posega v ožjem pomenu).

11. V zvezi s presojo ustavno-dopustnih ciljev za izpodbijano ureditev v konkretni zadevi sodišče pripominja, da namen (cilj) določitve starostne meje kot enega od zakonsko določenih pogojev za svetovalce za begunce (starostna meja 70 let po ZMZ) po presoji sodišča ni bil le zagotovitev dviga kvalitete pravne pomoči prosilcev za mednarodno zaščito, ki jo zagotavljajo svetovalci za begunce, kot to meni tožnik, marveč tudi doseganje drugih legitimnih ciljev. Ti cilji so bili poleg predhodno navedenega cilja v danem primeru tudi: večja dostopnost za nudenje storitev svetovalcev za begunce mladim, možnost izvajanja storitev svetovalcev za begunce s strani nezaposlenih (socialni cilji), uravnavanje starostne strukture svetovalcev za begunce in preprečitev morebitnih sporov glede vprašanja sposobnosti svetovalca za begunce za opravljanje tovrstnih storitev po določeni starosti. Vsi predhodno navedeni legitimni cilji izhajajo iz obrazložitve predloga Zakona o spremembah in dopolnitvah ZMZ (ZMZ-B), ki je začel veljati 22. 12. 2010 in so po presoji sodišča legitimni cilji, ki so v diskreciji nacionalne ureditve (Republike Slovenije). Ti cilji so stvarno utemeljeni. Da ti so takšni cilji dopustni, pa je Ustavno sodišče RS tudi že presodilo (npr. odločba Ustavnega sodišča RS U-I-146/12-35 z dne 14. 11. 2010, točke 51 do 55). V zvezi s presojo sorazmernosti - presoja primernosti in nujnosti izpodbijane ureditve za dosego predhodno navedenih ciljev, ki jih zasleduje sporna ureditev po ZMZ, pa sodišče meni, da je izpodbijana ureditev primerna za dosego predhodno navedenih ciljev. Omogoča možnost izvajanja pravnih storitev svetovalcev za begunce mlajšim osebam, tudi nezaposlenim, ki izpolnjujejo zakonsko predpisane pogoje za svetovalce za begunce ter tudi popravlja medgeneracijsko ravnovesje. Primerna pa je tudi z vidika preprečevanja morebitnih sporov o sposobnosti opravljanja storitev svetovalcev za begunce po določeni starosti (glej že cit. odločbo Ustavnega sodišča RS, točka 61). Izpodbijana ureditev je tudi primerna, saj se predhodno navedeni konkretni cilji z izpodbijano ureditvijo zagotavljajo skladno in sistematično. Postavitev starostne meje pa tudi ne vpliva na doslednost veljavne zakonodaje in tudi ne vodi do rezultata, ki bi bil v nasprotju z navedenimi cilji. Po oceni sodišča ni bilo preseženo, kar je primerno in nujno za uresničevanje predhodno navedenih legitimnih ciljev ZMZ, ki jim izpodbijana ureditev sledi. Sporna ureditev je bila tudi nujna za dosego predhodno navedenih konkretnih ciljev. Podana je tudi sorazmernost v ožjem pomenu. Sporna ureditev vpliva na socialno-družbeni položaj prizadetih oseb, vendar ne posega prekomerno v pravico starejših oseb, saj je slednjim omogočeno, da se še naprej lahko profesionalno udejstvujejo. S tem, ko tožnik na obravnavanem javnem razpisu ni bil imenovan za svetovalca za begunce, ni bilo poseženo v možnosti tožnika, da se strokovno udejstvuje. Glede na navedeno je javni interes za uveljavitev spornega pogoja (starostne meje 70 let za svetovalce begunce) po presoji sodišča podan. Po drugi strani pa naveden pogoj sam po sebi po mnenju sodišča ne posega v interese beguncev (prosilcev za mednarodno zaščito) po kvalitetnih storitvah v postopkih mednarodne zaščite, saj jim mlajši strokovnjaki s tega področja (svetovalci za begunce) prav tako lahko nudijo enako kvalitetne storitve. Sodišča ocenjuje, da starostna omejitev 70 let za imenovanje za svetovalce za begunce iz šeste alineje petega odstavka 13. člena ZMZ kot taka ni v nasprotju z določbo 14. člena Ustave RS, kot to zatrjuje tožnik. Pri svoji presoji je sodišče upoštevalo tudi stališča SEU s področja prepovedi diskriminacije na podlagi osebnih okoliščin (glej sodbe SEU C-159/10 in C-160/10 v združenih zadevah Gerhard Fucks, Peter Kohler, C-141/11 v zadevi Torsten Hornfeldt, C-476/11 v zadevi HK Danmark v. Experian A/S, C-286/12 v zadevi Evropska komisija v. Madžarski in C-416/13 v zadevi Maria Vital Perez v. Ayuntamiento de Oviedo) iz katerih izhaja, da različno obravnavanje zaradi starosti ne pomeni diskriminacije, če je to v kontekstu nacionalnega prava objektivno in razumno utemeljeno z legitimnim ciljem, povezanim zlasti z zaposlovalno politiko, delovnim trgom in poklicnim usposabljanjem, ter če so načini uresničevanja tega cilja primerni in nujni. Z argumentacijo iz te točke sodbe pa se sodišče v upravnem postopku opredeljuje do tožnikovih ustavno-pravnih argumentov, danih v predmetnem postopku (sklep VS, točka 17)

12. Na podlagi prvega odstavka 23. člena ZUstS sodišče, ki pri odločanju meni, da je zakon ali del zakona, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven, prekine postopek in z zahtevo začne postopek za oceno njegove ustavnosti. Ker pa sodišče ocenjuje, da določba šeste alineje petega odstavka 13. člena ZMZ (sporna ureditev) ni v nasprotju s 14. členom Ustave RS, ni sledilo tožnikovemu predlogu za prekinitev postopka in tudi ni vložilo zahteve za začetek postopka za oceno ustavnosti sporne določbe ZMZ (šeste alineje petega odstavka 13. člena ZMZ v zvezi s 14. členom Ustave RS) pred Ustavnim sodiščem RS (prvi odstavek 23. člena ZUstS).

13. Ker je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, sodišče pa v postopku pred njeno izdajo tudi ni našlo nepravilnosti, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti in tudi ne očitanih neustavnosti je na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 tožbo kot neutemeljeno zavrnilo.

14. Sodišče je na podlagi 3. alineje drugega odstavka 13. člena ZUS-1 odločalo po sodnici posameznici.

15. Sodišče je odločalo brez glavne obravnave, ker so bili v predmetnem postopku relevantni dokazi pravilno izvedeni in presojeni že v upravnem postopku (59. člen v zvezi z drugim odstavkom 51. člena ZUS-1).

Zakon o mednarodni zaščiti (2007) - ZMZ  - člen 13

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.