UPRS Sodba II U 221/2017-17
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-08-23

Jasna Šegan (preds.), Sonja Kočevar (poroč.), Melita Ambrož

državni pravobranilec - akt o imenovanju - merila za izbor

Po določbah ZDPra gre pri imenovanju državnega pravobranilca za izbirno pravico. Imenovanje pravobranilca je v pristojnosti Vlade RS. V navedenem postopku ima minister za pravosodje predlagalno pravico, in sicer za vsako razpisano mesto predlaga enega kandidata. V postopku sodeluje tudi generalni državni pravobranilec, ki oblikuje mnenje o vseh prijavljenih kandidatih in navede kandidata, ki ga šteje za najustreznejšega. Pri tem pa na navedeno mnenje minister za pravosodje ni vezan, prav tako vlada ni dolžna imenovati predlaganega kandidata. Vlada RS torej odloča na podlagi pravice do lastne presoje.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je Vlada RS odločila, da se A.A. imenuje za državno pravobranilko na Državnem pravobranilstvu na Zunanjem oddelku v Mariboru za dobo osmih let ter da nastopi delo s 1. 6. 2017. V obrazložitvi odločbe navaja, da je bil dne 11. 11. 2016 v Uradnem listu RS objavljen razpis za prosto mesto državnega pravobranilca na Zunanjem oddelku v Mariboru, na katerega se je prijavilo 12 kandidatov, pri čemer je ena kandidatka kasneje kandidaturo umaknila. V skladu z določbo 32. člena Zakona o državnem pravobranilstvu (ZDPra) je generalni državni pravobranilec oblikoval mnenje o prijavljenih kandidatih, pri čemer je na prvo mesto kot najustreznejšo kandidatko razvrstil A.A. Imenovana je od 31. 12. 2007 dalje zaposlena na Državnem pravobranilstvu na Zunanjem oddelku v Mariboru, sprva kot višja strokovna sodelavka, od 28. 2. 2014 dalje pa kot pomočnica državnega pravobranilca. Dela na zadevah iz različnih pravnih področij ter je izkazala ustrezno visoko strokovno znanje ter predanost načelom pravne države ter pripravljenost za nadgrajevanje znanja in izkušenj s področij, s katerimi se pri svojem delu srečuje državni pravobranilec, izkazuje predanost k reševanju zadev in poznavanje dela državnega pravobranilca. Imenovana je že doslej opravljala delo pomočnice državnega pravobranilca, pri čemer jo odlikujejo bogate izkušnje in znanja, kar je izkazano s poudarjeno skrbjo za kvalitetno in strokovno delo. Minister za pravosodje je v postopku izbire sprejel mnenje generalnega državnega pravobranilca, da je A.A. najustreznejša kandidatka. Upoštevaje njene delovne izkušnje, strokovnost in dosedanje uspešno delo je v skladu z določbo 33. člena ZDPra Vladi RS dne 23. 2. 2017 podal predlog za njeno imenovanje. Po oceni pravilnosti opravljenega predhodnega postopka je Vlada RS A.A.imenovala za državno pravobranilko.

2. Tožnica v tožbi ugovarja, da se odločbe ne da preizkusiti, ker niso podana oziroma pojasnjena objektivna merila, na podlagi katerih je bil izmed kandidatov, ki so izpolnjevali formalne razpisne pogoje, izbran najustreznejši kandidat. Glede delovnih izkušenj poudarja, da je preteklih osem let opravljala funkcijo državne pravobranilke na Zunanjem oddelku v Mariboru, kar so v primerjavi z izbrano kandidatko, ki je bila zgolj pomočnica državnega pravobranilca pretekla tri leta, dolgotrajnejše in primernejše delovne izkušnje. Bogatejše delovne izkušnje ima tudi na pravnem področju, s katerim izkazuje svojo predanost načelom pravne države, saj je pred nastopom funkcije državne pravobranilke opravljala delo okrožne državne tožilke. Uspešnost njenega dosedanjega dela je ocenil tudi generalni državni pravobranilec B.B. v oceni o izpolnjevanju pogojev za napredovanje dne 25. 5. 2015 in sicer jo je ocenil kot zanesljivo, natančno in odgovorno. Po navedeni oceni ima pozitiven odnos do dela, ažurno izpolnjuje delovne obveznosti, pri izvajanju funkcije odločitve utemeljuje v okviru stroke ter korektno sodeluje s strankami. Tožeča stranka se je tudi ves čas redno udejstvovala na številnih strokovnih seminarjih in srečanjih, kjer je nadgrajevala svoje znanje. Ker izbrana kandidatka ni opravljala funkcije državne pravobranilke niti ni opravljala svojega dela tako dolgo kot tožeča stranka, njuna uspešnost dosedanjega dela ne more biti primerljiva. Strokovnost njenega dela lahko potrdi tudi državna pravobranilka C.C., ki je bila vodja Zunanjega oddelka v Mariboru v času od 2008 do 2014, kakor tudi vodja Zunanjega oddelka na Ptuju D.D., ki je reševala zadeve tožeče stranke, ko je bila ta na bolniškem staležu. Tožeča stranka je v preteklem letu in pol imela zdravstvene težave, zaradi česar je bila nezmožna za delo več kot pol leta, zato se ji poraja pomislek, da je neizbiri botrovalo njeno zdravstveno stanje oziroma starost, kar predstavlja kršitev določbe 6. člena Zakona o delovnih razmerjih o prepovedi diskriminacije. Tožnica ima izrecen pravni interes za ugotovitev nezakonitosti izpodbijane odločbe in odpravo pravnih posledic, ki iz nje izhajajo, zato v sporu polne jurisdikcije primarno predlaga odpravo izpodbijane odločbe, podredno pa odpravo odločbe in vrnitev zadeve toženi stranki v ponovno odločanje. Prav tako zahteva povrnitev stroškov postopka.

3. Tožena stranka v odgovoru na tožbo zavrača tožbeni ugovor, da se odločbe ne da preizkusiti, ker niso pojasnjena objektivna merila, na podlagi katerih je bil izbran najustreznejši kandidat. Glede navedenega je treba upoštevati namensko razlago ZDPra, ki postopek izbire in imenovanja določa v 32. in 33. členu zakona. Navedene določbe so nespremenjene že od sprejema zakona v letu 1997. Pri tem generalnemu državnemu pravobranilcu zakon daje pristojnost za oblikovanje mnenja, pri čemer pa za oblikovanjem mnenja niti za kasnejšo izbiro ne predvideva kriterijev. Določbe o izbiri so torej izrazito ohlapne, saj je povsem evidentno, da je zakon bil sprejel iz razloga, ker mora Republika Slovenija kot subjekt javnega prava na ustrezen način varovati svoje premoženjske pravice (Poročevalec DZ št. 46/95). Postopka imenovanja državnega pravobranilca ni mogoče enačiti s postopkom imenovanja državnega tožilca, saj je ključna diferenciacija med navedenima pravosodnima funkcijama vezanost na usmeritve države, kar je pridržano zgolj državnemu pravobranilcu, ne pa državnemu tožilcu. Prav tako ni mogoče pri tem upoštevati postopka izvolitve sodnika. Tudi iz predloga zakona izhaja, da je v členih 25 do 41 ZDPra v celoti izpeljan postopek imenovanja za generalnega državnega pravobranilca, državnega pravobranilca in pomočnika državnega pravobranilca, vključno s pogoji za imenovanje (Poročevalec DZ št. 23/96). Enako so ohlapne tudi vsebinske pristojnosti ministra, saj slednji niti ni vezan na mnenje generalnega državnega pravobranilca, temveč opravi izbiro in poda predlog Vladi RS. Gre za izbirno pravico, kar še posebej potrjuje določba tretjega odstavka 33. člena ZDPra. Kandidat, ki ni bil imenovan oziroma predlagan, ne more izpodbijati imenovanja ali predloga za imenovanje kandidata, ki izpolnjuje z zakonom določene pogoje, temveč lahko izpodbija le, da oseba ne izpolnjuje zakonskih pogojev ali da so bile kršene določbe postopka. Tožeča stranka česa takega v tožbi ne ugovarja, temveč oporeka kriterije za izbiro, kar pa za presojo ni relevantno, saj gre za odločitev na osnovi izbirne pravice. Iz obrazložitve odločbe pa so tudi razvidne okoliščine glede strokovnosti, delovnih izkušenj, ki pa ne pomenijo kriterijev, ki bi jih postavljal zakon, temveč gre za okoliščine, ki morajo biti po naravi stvari podane, same po sebi pa ne pomenijo, da se na njihovi osnovi kandidati med seboj primerjajo, še manj pa, da je od vsebinskih primerjav teh okoliščin odvisna končna odločitev o izbiri. V zvezi z dokazom z zaslišanjem prič tožena stranka temu ne ugovarja, vendar meni, da ugotavljanje teh okoliščin ni pravno relevantno. Zavrača tudi navedbe tožeče stranke, da je neizbiri botrovalo njeno zdravstveno stanje oziroma starost. Te trditve so neutemeljene in nedokazane. Sicer pa je tožeči stranki kot prejšnji državni pravobranilki gotovo znano, da je bilo v drugih postopkih izbranih nekaj kandidatov, ki so bili precej starejši, tore starost in zdravstveno stanje nista bili nikoli okoliščini pri izbiri. Predlaga, da sodišče tožbo zavrne.

4.A.A., ki ima v tem postopku položaj stranke z interesom, v odgovoru na tožbo navaja, da ugotovitve o njenem izpolnjevanju splošnih in posebnih pogojev niso sporne, saj jih tožnica ne izpodbija. Izbira med kandidati pa je po ZDPra prepuščena ministru, pristojnemu za pravosodje. Pri tem mu je prepuščeno široko polje diskrecije, saj niti ni vezan na mnenje generalnega državnega pravobranilca, temveč je omejen zgolj z Ustavo RS in zakonom. V obravnavanem primeru pa ta diskrecija ni bila presežena. Predlaga, da sodišče tožbo zavrne.

6. V skladu z določbo 29. člena ZDPra državnega pravobranilca imenuje Vlada RS na predlog ministra, pristojnega za pravosodje, po predhodnem mnenju generalnega državnega pravobranilca za osem let z možnostjo ponovnega imenovanja. Pogoji, ki jih mora izpolnjevati za imenovanje državnega pravobranilca so določeni v 25. in 26. členu ZDPra. Razpisni postopek je urejen v določbah 30. do 33a. člena ZDPra. V skladu z navedenimi določbami generalni državni pravobranilec po obravnavanju vseh kandidatur ter po opravljenem razgovoru s kandidati oblikuje mnenje o vseh prijavljenih kandidatih, pri čemer po vrstnem redu navede kandidate, ki jih šteje za najustreznejše za zasedbo razpisanih mest in to obrazloži ter mnenje pošlje ministrstvu, pristojnemu za pravosodje (32. člen). Minister, pristojen za pravosodje, pri izbiri kandidata za razpisano mesto, ki ga bo predlagal za imenovanje na položaj državnega pravobranilca, ni vezan na mnenje generalnega državnega pravobranilca. Minister predlaga Vladi RS v imenovanje enega kandidata za vsako razpisano mesto (33. člen).

7. V zvezi s pogoji, ki jih mora za imenovanje na položaj državnega pravobranilca izpolnjevati kandidat, zakon ob splošnih pogojih določa tudi posebni pogoj, ki se po vsebini nanaša na delovne izkušnje. Tako je v skladu z določbo 26. člena, oseba, ki izpolnjuje splošne pogoje, lahko imenovana na mesto državnega pravobranilca, če je uspešno opravljala sodniško funkcijo najmanj šest let ali je najmanj tri leta opravljala naloge pomočnika državnega pravobranilca ali ima najmanj devet let delovnih izkušenj po opravljenem pravniškem državnem izpitu. Za delovne izkušnje se štejejo delovne izkušnje, pridobljene pri opravljanju poklica odvetnika ali notarja ali pri opravljanju pravnih del v državnem organu, pri pravni ali fizični osebi (člen 28). Pri tem pa zakon ne določa natančnejših oziroma dodatnih kriterijev za oceno delovnih izkušenj.

8. Glede na navedeno pravno ureditev sodišče kot neutemeljen zavrača tožbeni ugovor, da v izpodbijani odločbi niso podana in pojasnjena objektivna merila, na podlagi katerih je bil izbran najustreznejši kandidat. ZDPra namreč takšnih meril ali kriterijev za izbiro ne določa, sodišče pa se tudi strinja s toženo stranko, da so kriteriji in postopek izbire v celoti urejeni v ZDPra, ter da navedenega postopka ni mogoče primerjati s postopkom imenovanja državnega tožilca ali izvolitvijo sodnika.

9. Po določbah ZDPra gre pri imenovanju državnega pravobranilca za izbirno pravico. Imenovanje pravobranilca je v pristojnosti Vlade RS. V navedenem postopku ima minister za pravosodje predlagalno pravico, in sicer za vsako razpisano mesto predlaga enega kandidata. V postopku sodeluje tudi generalni državni pravobranilec, ki oblikuje mnenje o vseh prijavljenih kandidatih in navede kandidata, ki ga šteje za najustreznejšega. Pri tem pa na navedeno mnenje minister za pravosodje ni vezan, prav tako vlada ni dolžna imenovati predlaganega kandidata. Vlada RS torej odloča na podlagi pravice do lastne presoje.

10. Navedeni specifični naravi odločanja sledi tudi standard glede obrazloženosti odločbe. Ta mora omogočati varstvo pravic neizbranih kandidatov, in sicer z vidika izpolnjevanja zakonskih pogojev in pravilnosti izvedenega postopka. Izpodbijana odločba vsebuje navedbe o ugotovljenem dejanskem stanju, na podlagi katerega je bil sprejet zaključek, da izbrana kandidatka izpolnjuje zakonske pogoje za razpisano mesto, zato sodišče kot neutemeljen zavrača tožbeni ugovor o neobrazloženosti oziroma, da se odločbe ne da preizkusiti.

11. Bistvo tožničinih tožbenih ugovorov je, da ima dolgoletnejše in bogatajše delovne izkušnje na pravnem področju v primerjavi z izbrano kandidatko. Glede na že pojasnjeno specifično naravo odločanja v postopku imenovanja državnega pravobranilca pa navedeni ugovori niso relevantni. Neizbrani kandidat namreč s tožbo v upravnem sporu ne more doseči, da bi bil sam izbran kot najprimernejši, zato tudi obrazložitev odločbe ne zajema primerjave z neizbranimi kandidati. Sodna presoja je omejena le na potek postopka in izpolnjevanje zakonskih pogojev izbranega kandidata, pri čemer odločitev ne sme biti očitno nerazumna in ne sme kršiti temeljnih človekovih pravic kandidatov, torej ne sme biti diskriminatorna ali arbitrarna.

12. Tožnica sicer v tožbi tudi navaja, da obstaja pomislek o diskriminatornosti odločitve glede na njeno starost in dalj časa trajajočo odsotnost zaradi bolniškega staleža, vendar je navedeni ugovor povsem splošen in z ničemer konkretiziran. V zvezi z navedenim je tožena stranka v odgovoru na tožbo (tudi posplošeno) ugovarjala, da so bili v drugih postopkih izbrani tudi starejši kandidati oziroma kandidati z zdravstvenimi težavami, čemur pa tožnica ni ugovarjala.

13. Po vsem navedenem je sodišče zaključilo, da je tožba neutemeljena, zato jo je zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). Sodišče je o zadevi odločilo na seji senata, saj dokazi, ki jih je predlagala tožnica, niso pomembni za odločitev (59. člen ZUS-1). Tožnica je namreč predlagala zaslišanje prič v zvezi z ugotavljanjem njene dosedanje delovne uspešnosti, kar pa ni predmet presoje v tem sporu (točka 11. obrazložitve). Iz istega razloga je tudi neupošteven predlagani dokaz o njeni oceni o izpolnjevanju pogojev za napredovanje.

14. Zavrnitev tožbe se nanaša tudi na zavrnitev zahtevka za povrnitev stroškov postopka. Navedena odločitev temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, ki določa, da če sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Zakon o državnem pravobranilstvu (1997) - ZDPra  - člen 26, 28

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.