UPRS sodba II U 274/2016
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-04-12

Jasna Šegan (preds.), Violeta Tručl (poroč.), Vlasta Švagelj Gabrovec

promet s kmetijskimi zemljišči - javna dražba - odobritev pravnega posla - stranka v postopku

Ne glede na pravno ureditev postopka prometa z nepremičninami na javni dražbi v postopku izvršbe ni nobenega razloga, da v postopku odobritve pravnega posla ne bi bila uporabljena določba drugega odstavka 22. člena ZKZ, po kateri so stranke postopka odobritve pravnega posla razen prodajalca in kupca (pogodbenih strank) tudi vsi, ki so sprejeli ponudbo. V takšnem položaju je tudi tisti, ki je v postopku izvršbe sodeloval kot zainteresirani kupec. To pa mu v skladu s citiranim zakonskim določilom daje položaj stranke tudi v upravnem postopku odobritve pravnega posla.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano prvostopno odločbo je Upravna enota Postojna odločila, da se vloga za odobritev pravnega posla - pravni posel v izvršilni zadevi A.A. kot dolžnika in B.B. kot kupca, katere predmet je med drugim tudi kmetijsko zemljišče del parc. št. 426/3 k.o. ... za skupno ceno 187.517,50 EUR (skupaj s parc. št. 426/2, 426/4, 426/5 in 428/0 vse k.o. ..., ki niso predmet te odločbe) - odobri (1. točka izreka). Zahtevka za vračilo potnih stroškov, ki sta ga vložila B.B. in C.C. se zavrneta (2. točka izreka). Stroškov postopka ni bilo (3. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izhaja, da je B.B. dne 13. 11. 2015 pri Upravni enoti Postojna zaprosil za odobritev pravnega posla pri prometu z zgoraj navedenim kmetijskim zemljiščem, vlogi pa je priložil zapisnik Okrajnega sodišča v Postojni št. In 18/2009 z dne 6. 11. 2015, s katerimi je bil napoten, da poda vlogo za odobritev pravnega posla. V postopku je bilo ugotovljeno, da ima tožnik status kmeta, katerega je pridobil z odločbo Upravne enote Radlje ob Dravi št. 330-211/2014/4 z dne 19. 9. 2014, upravni organ pa se v vsebino te odločbe ni spuščal, saj po sodbah Upravnega sodišča RS št. I U 386/2009 in I U 1357/2009 ugotavljanje prednostnega vrstnega reda po 23. členu Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ) v primeru prodaje kmetijskega zemljišča na javni dražbi ni predmet upravnega postopka odobritve pravnega posla, ampak je v tem delu kontrolna funkcija glede prometa s kmetijskimi zemljišči prepuščena izvršilnemu sodišču, upravni organ pa v odločitev sodišča ne more posegati.

3. V upravnem postopku odobritve pravnega posla je kot stranski udeleženec sodeloval tudi C.C. Tožnik je navedenemu ta položaj oporekal, prvostopni organ pa glede tega pojasnjuje, da iz zapisnika v izvršilni zadevi Okrajnega sodišča v Postojni izhaja, da je upnik C.C. na javni dražbi ponudil izklicno ceno. S tem je izkazan pravni interes za njegovo sodelovanje tudi v upravnem postopku, zato ga je upravni organ povabil na ustno obravnavo. Upravni organ o tem sicer ni odločil s posebnim sklepom, ker je pritožba zoper takšen sklep na podlagi prvega odstavka 142. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) dovoljena le, če ta lastnost stranki ni priznana.

4. Upravni organ še pojasnjuje, da mora v skladu s sodno prakso v okviru tretjega odstavka 19. člena ZKZ, na katerega napotuje drugi odstavek 25. člena ZKZ preizkusiti le, ali so upoštevani pogoji glede prometa z zaščiteno kmetijo in ali bi se s prometom fizično delile parcele zemljišča, ki je bilo urejeno s komasacijo. Po izvedenem postopku in opravljeni ustni obravnavi je upravni organ ugotovil, da je tožnik pravočasno in v skladu z ZKZ uveljavil predkupno pravico na nepremičninah, ki so predmet javne dražbe, kot kmet, katerega zemljišče, ki ga ima v lasti, meji na zemljišče, ki je naprodaj, in ima zato prednost pred upnikom kot drugim ponudnikom. Glede na to je vlogo za odobritev pravnega posla odobril.

5. O stroških je prvostopni organ odločil v skladu s 113., 114. in 115. členom ZUP. Po prvem odstavku 113. člena ZUP gredo stroški v breme tistega, na zahtevo katerega se je postopek pričel, to pa je v obravnavani zadevi B.B. Stranski udeleženec krije svoje stroške, če s svojim zahtevkom ni uspel. Glede na navedeno je upravni organ zahtevi obeh strank za povrnitev stroškov postopka zavrnil (118. člena ZUP).

6. Tožnik se je zoper prvostopno odločitev pritožil, Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano pa je njegovo pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo. Glede v pritožbi izpostavljenega vprašanja ali je C.C. lahko stranka predmetnega upravnega postopka, od česar je odvisna tudi pravilnost odločitve prvostopnega organa o stroških postopka, drugostopni organ pojasnjuje, da je odločitev prvostopnega organa pravilna. Pri tem se sklicuje na drugi odstavek 22. člena ZKZ, ki sicer ureja vprašanje strank v postopku odobritve, vendar pa nima posebnih določb za postopke, ko gre za nakup kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije na končani javni dražbi, kar pomeni, da je v zvezi s tem treba uporabiti tudi določbe Zakona o izvršbi in zavarovanju (v nadaljevanju ZIZ) in se drugostopni organ glede tega sklicuje na drugi odstavek 190. člena, sedmi odstavek 181. člena in 4. točko 16. člena ZIZ. Upoštevajoč navedena zakonska določila pa je treba upniku priznati status stranke v postopku odobritve pravnega posla. Prvostopni organ je s tem, ko o vlogi C.C. za vstop v predmetni postopek ni odločil s pisnim sklepom, sicer kršil pravila postopka iz prvega odstavka 142. člena ZUP, vendar pa ta kršitev ni bistvena, saj zakonodaja tožniku zoper sklep o odobritvi vloge C.C. za vstop v ta postopek ne omogoča vložitve samostojne pritožbe. Tožnik je imel do izdaje odločbe le možnost oporekati C.C. pravico do vstopa v postopek, kar pa je bilo v predmetni zadevi omogočeno. Ker je C.C. utemeljeno vstopil v upravni postopek, pa je pravilna tudi prvostopna odločitev o stroških postopka. Drugostopni organ zaključuje, da posebni stroški postopka niso nastali, stranke pa stroškov pritožbenega postopka niso priglasile, zato je v zvezi s stroški drugostopnega postopka v 2. točki izreka svoje odločbe odločil, da stroški postopka niso zaznamovani.

7. Tožeča stranka vlaga tožbo iz razlogov po 1., 2. in 3. točki prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). V tožbi navaja, da je izključna pristojnost in naloga izvršilnega sodišča, da skrbi za pravilnost in zakonitost glede vprašanja, katera oseba je tista, ki se ji bo izmed kroga ponudnikov za nakup kmetijskih zemljišč in zakonitih predkupnih upravičencev po odobritvi pravnega posla s strani upravnega organa, nepremičnina domaknila. Upravni organ v postopku odobritve pravnega posla s kmetijskim zemljiščem o tem vprašanju ne sme odločati, ampak je upravičen le, da v okviru preizkusa ali ni podan kateri od razlogov iz tretjega odstavka 19. člena ZKZ, zaradi katerega pravnega posla za nakup kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije ni mogoče odobriti, izključi, da bi bila predmetna nepremičnina del zaščitene kmetije ter da bi bila nepremičnina predmet urejanja s komasacijo. Na podlagi tega tožeča stranka zaključuje, da C.C. v postopku odobritve pravnega posla ni mogel izkazati pravnega interesa za udeležbo v postopku odobritve pravnega posla prometa s kmetijskim zemljiščem, ki ga je sprožil tožnik, zaradi česar mu je bil status stranke v postopku priznan neupravičeno in v nasprotju z določbami 42., 43. in 44. člena ZUP. Omenjeni si namreč na zakonu temelječe pravne ali osebne koristi ne kot izvršilni upnik in ne kot tisti, ki je sprejel ponudbo za nakup nepremičnin v izvršbi, v postopku odobritve pravnega posla pred upravnim organom ne bi mogel varovati. To pa predstavlja bistveno kršitev določb upravnega postopka na podlagi 2. točke drugega odstavka 237. člena ZUP. Glede na to je tožnik upravičen do povrnitve stroškov postopka glede udeležbe na naroku dne 2. 2. 2016, na katerem se je pretresalo vprašanje statusa C.C. kot stranke ter stroškov pritožbenega postopka, saj je tožnik povračilo pritožbenega postopka pravilno in pravočasno zahteval v vračilo, glede česar je ugotovitev drugostopnega organa napačna. Tožnik še dodaja, da v prid njegovemu stališču govori tudi dejstvo, da bi stališče upravnih organov pomenilo, da se krog strank širi na vse upnike oziroma vse stranke v postopku, katerim je izvršilno sodišče vročilo odredbo o prodaji nepremičnine, to pa postavlja tožnika v negotov pravni položaj zaradi možnosti vložitve predloga za obnovo postopka po 9. točki 260. člena ZUP. Tožeča stranka predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne v nov postopek. Priglaša tudi stroške tega upravnega spora.

8. Tožena stranka v odgovoru na tožbo pojasnjuje, da niso stranke postopka odobritve pravnega posla vse stranke izvršilnega postopka, ampak so stranke odobritve postopka le tiste stranke izvršilnega postopka, ki so v primerljivem položaju, kot so stranke po drugem odstavku 22. člena ZKZ. V skladu s tem pa imajo položaj stranke osebe, ki želijo odsvojiti lastninsko pravico na kmetijskem zemljišču in osebe, ki si prizadevajo oziroma medsebojno konkurirajo za pridobitev lastninske pravice na kmetijskem zemljišču. Te lastnosti pa se ujemajo s tipskimi znaki pravnega položaja, v katerem se nahaja C.C., ki je na javni dražbi aktivno sodeloval z višanjem cene kot ponudnik in si je tako prizadeval postati lastnik predmetnega zemljišča. Če bi bila odobritev tožeči stranki odklonjena oziroma ta vloge ne bi vložila v roku, bi lahko sodišče pod predpisanimi pogoji napotilo na pridobitev odobritve C.C. kot drugega najboljšega kupca (osmi odstavek 189. člena ZIZ). Ta možnost pa dodatno potrjuje obstoj pravnega interesa C.C. za udeležbo v postopku odobritve predmetnega pravnega posla in njegov položaj stranke. S tem pa se pokaže kot neutemeljena interpretacija tožeče stranke, da bi lahko vse stranke izvršilnega postopka uveljavljale izredno pravno sredstvo obnove postopka odobritve predmetnega pravnega posla. Tožena stranka predlaga, da sodišče tožbo zavrne.

9. Tožba je bila vročena v odgovor tudi A.A. in C.C., ki nastopata v tem upravnem sporu kot prizadeti stranki v smislu 3. alinee 16. člena v zvezi s prvim odstavkom 19. člena ZUS-1, ki pa na tožbo nista odgovorila.

11. Po presoji sodišča je izpodbijani upravni akt pravilen in na zakonu utemeljen iz razlogov, ki so navedeni v prvostopni in drugostopni odločbi in se sodišče nanje v tej sodbi sklicuje (drugi odstavek 71. člena ZUS-1). Zato je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1), k tožbenim navedbam pa še dodaja:

12. Če je za na javni dražbi prodano zemljišče za sklenitev prodajne pogodbe potrebna odobritev po zakonu, sodišče po končani dražbi ugotovi, kateri ponudnik je ponudil najvišjo ceno in ga napoti, da v določenem roku vloži ustrezno vlogo za pridobitev odobritve. Po ponudnikovi pridobitvi odobritve sodišče nadaljuje postopek in izda sklep o domiku (sedmi odstavek 189. člena ZIZ). Tudi 25. člen ZKZ določa, da po končani javni dražbi kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije izvršilno sodišče ponudnika, ki je ponudil najvišjo ceno, napoti na pristojno upravno enoto, da v roku, ki mu ga določi, poda vlogo za pridobitev odobritve pravnega posla. Vlogi za pridobitev odobritve se priloži sklep sodišča o ponudniku, ki je ponudil najvišjo ceno. Če obstoji kateri od razlogov iz tretjega odstavka 19. člena tega zakona, upravna enota odobritev zavrne.

13. V obravnavani zadevi so bila zgoraj navedena določila pravilno uporabljena. Izvršilno sodišče je v skladu s sedmim odstavkom 189. člena ZIZ in 25. členom ZKZ najugodnejšega ponudnika pravilno napotilo, da pridobi odločbo o odobritvi pravnega posla. Ta je tako tudi storil, upravni organ pa je po ugotovitvi, da v predmetni zadevi ni podana nobena od okoliščin iz tretjega odstavka 19. člena ZKZ, zaradi katere bi bilo treba odobritev pravnega posla za pridobitev kmetijskega zemljišča zavrniti, pravni posel odobril. V predmetni zadevi je sporno ali se je postopka odobritve pravnega posla kot stranka z interesom pravilno udeležil tudi C.C.

14. Splošna pravila ZUP določajo, da je stranka v upravnem postopku vsaka fizična oseba in pravna oseba  zasebnega ali javnega prava, na katere zahtevo je začet postopek ali  zoper katero teče postopek (prvi odstavek 42. člena ZUP). Pravico udeleževati se postopka ima tudi oseba, ki izkaže pravni interes. Pravni interes izkaže oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi (stranski udeleženec). Pravna korist je neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist. Stranski udeleženec ima v postopku enake pravice in dolžnosti kot stranka, če zakon ne določa drugače (43. člen ZUP). Organ mora ves čas med postopkom po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba (44. člen ZUP).

15. Za postopek odobritve pravnega posla je treba uporabiti še specialno določbo iz drugega odstavka 22. člena ZKZ, ki določa, da so stranke v postopku odobritve pogodbene stranke in vsi, ki so sprejeli ponudbo v skladu s tem zakonom. V obravnavani zadevi je postopek odobritve pravnega posla sicer stekel na podlagi predhodno izvedene javne dražbe v izvršilnem postopku po 25. členu ZKZ, tudi v tem postopku pa veljajo določbe ZKZ o prometu s kmetijskimi zemljišči seveda upoštevajoč pri tem specifično naravo izvršilnega postopka oziroma nakupa nepremičnine na javni dražbi. Ne glede na pravno ureditev postopka prometa z nepremičninami na javni dražbi v postopku izvršbe ni nobenega razloga, da v postopku odobritve pravnega posla ne bi bila uporabljena določba drugega odstavka 22. člena ZKZ, po kateri so stranke postopka odobritve pravnega posla razen prodajalca in kupca (pogodbenih strank) tudi vsi, ki so sprejeli ponudbo. V takšnem položaju je tudi C.C., ki je v postopku izvršbe sodeloval (tudi) kot zainteresirani kupec. To pa mu v skladu s citiranim zakonskim določilom daje položaj stranke tudi v upravnem postopku odobritve pravnega posla.

16. Pri tem na odločitev ne vplivajo navedbe tožeče stranke o ugovorih, ki jih je mogoče uveljavljati v upravnem postopku odobritve pravnega posla oziroma o razmejitvi pristojnosti pri odločanju med izvršilnim sodiščem in upravnim organom. Zainteresiranemu kupcu daje položaj stranke v upravnem postopku zakon in to za odločitev zadošča. Sicer pa pravni interes za tako udeležbo v postopku izhaja tudi iz osmega odstavka 189. člena ZIZ, po katerem lahko sodišče, če je odobritev pravnega posla odklonjena, na predlog upnika in glede na okoliščine prodaje napoti na pridobitev odobritve drugega oziroma naslednje najboljše kupce pod pogoji navedenimi v tej določbi.

17. Po presoji sodišča pa je pravilna tudi odločitev prvostopnega organa o stroških postopka. Stroški, ki nastanejo organu ali stranki med postopkom ali zaradi postopka gredo v breme tistega, na katerega zahtevo se je postopek začel (prvi odstavek 113. člena ZUP). Če je v postopku udeleženih dvoje ali več strank z nasprotujočimi si interesi, krije stroške stranka, ki je povzročila postopek, pa se je ta končal v njeno škodo. Če v postopek vstopi stranski udeleženec, krije svoje stroške, če s svojim zahtevkom ni uspel (prvi odstavek 114. člena ZUP).

18. Postopek odobritve pravnega posla se je začel na tožnikovo zahtevo, zato mora v skladu s prvim odstavkom 113. člena ZUP nositi svoje stroške postopka. To velja za vse stroške postopka vključno z ustno obravnavo, ki jo upravni organ lahko opravi vselej, kadar oceni, da je to koristno za razjasnitev stvari (prvi odstavek 154. člena ZUP) in torej ni nobene podlage, da bi stroške za ustno obravnavo obravnavali ločeno od drugih stroškov postopka.

19. Glede stroškov pritožbenega postopka sodišče ugotavlja, da je drugostopni organ sicer napačno ugotovil in odločil, da tožeča stranka pritožbenih stroškov ni priglasila in da torej pritožbenih stroškov ni. Vendar pa glede na to, da je  odločitev drugostopnega organa, ki je pritožbo tožeče stranke zavrnil, pravilna, tožeča stranka ni upravičena do povrnitve stroškov pritožbenega postopka. Ne glede na napačno odločitev drugostopnega organa, da stroški postopka niso zaznamovani, si torej tožeča stranka svojega položaja tudi ob morebitnem ponovnem odločanju o stroških pritožbenega postopka ne bi mogla izboljšati, zato je sodišče tudi v tem delu tožbo zavrnilo.

20. Po obrazloženem je sodišče odločilo, kot izhaja iz izreka te sodbe.

21. Ker je sodišče tožbo zavrnilo, je o stroških v skladu s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1 odločilo, kot izhaja iz II. točke izreka te sodbe.

ZKZ člen 22, 22/2, 25. ZIZ člen 189, 189/7. ZUP člen 43, 44.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.