UPRS Sodba I U 1957/2017-14
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-09-18

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), Petra Hočevar (poroč.), Irena Grm

nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča - odmera nadomestila - razveljavljen zakon - nezakonitost občinskega predpisa

Neomejena uporaba predpisov pomeni njihovo uporabo, dokler zakonodajalec ne sprejme drugačne rešitve, ki pa velja od sprejema te rešitve naprej in ne za nazaj (razen če je tako izrecno določeno in sprejeto - 153., 154. in 155. člen Ustave RS). Sporna odlok in sklep, sprejeta in objavljena po odločbi Ustavnega sodišča RS in pred ZIPRS1617, nista naknadno pridobila pravne podlage, saj gre za spremembo oziroma dopolnitev predpisov, katerih spremembe oziroma dopolnitve sploh niso dopustne.

I. Tožbi se ugodi, odločba Finančne uprave Republike Slovenije, št. DT 4224-15441/2015-19 z dne 22. 5. 2017, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v višini 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Prvostopni organ je z izpodbijano odločbo tožniku za leto 2015 odmeril nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča na območju Mestne občine Novo mesto v višini 18.151,55 EUR (1. točka izreka), določil način in rok plačila ter odločil, da se tožniku vrne preplačilo NUSZ za leto 2015 v znesku 7.067,69 EUR (2. do 7. točka izreka). Odločitev je sprejel v ponovnem postopku, pri tem se je oprl na Odlok o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča na območju Mestne občine Novo mesto (Uradni list št. 70/99 do 93/14, v nadaljevanju Odlok o NUSZ/2014) in Sklep o vrednosti točke za izračun nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča (Uradni list RS, št. 95/14 - v nadaljevanju Sklep).

2. Drugostopni organ je s svojo odločbo zavrnil pritožbo tožnika in potrdil odločitev prvostopnega organa. V zvezi s pritožbeno navedbo je dodal, da je imel prvostopni organ podlago za odmero nadomestila po navedenem Odloku ter Sklepu, saj upravni organ ni pristojen presojati ustavnosti in zakonitosti predpisov, temveč mora odločiti na podlagi veljavnih predpisov (6. člen Zakona o splošnem upravnem postopku - v nadaljevanju ZUP).

3. Tožnik je v tožbi navedel, da odločitev temelji na nezakonitem Odloku o NUSZ/2014 in Sklepu. Ustavno sodišče RS je v odločbi, U-I-313/13, ko je razveljavilo Zakon o davku na nepremičnine (v nadaljevanju ZDavNepr), namreč navedlo, da se do drugačne zakonske ureditve, uporabljajo predpisi iz prve do pete alineje 33. člena ZDavNepr (med drugim tudi VI. poglavje Zakona o stavbnih zemljiščih in občinski odloki, sprejeti na tej podlagi), kar pomeni, da občine ne smejo sprejeti oziroma objaviti novih ali spremenjenih občinskih odlokov za odmero NUSZ za leto 2014 in določiti spremenjeno vrednost točke, temveč se pri odmeri upošteva višina točke, ki je bila določena do uveljavitve ZDavNepr. Poleg tega so vse občine v Sloveniji dobile uradno pojasnilo s strani Ministrstva za infrastrukturo z dne 15. 4. 2014, ki je na vprašanje o pomenu sprejetja citirane odločitve Ustavnega sodišča RS odgovorilo, da občine ne smejo sprejeti ali objaviti novih ali spremenjenih aktov o določitvi vrednosti točke za odmero NUSZ za leto 2014, temveč se pri določitvi vrednosti točke upošteva višina točke, kot je bila določena do uveljavitve ZDavNepr. Mestna občina Novo mesto pa je 18. 12. 2014 sprejela Odlok o NUSZ, kot tudi Sklep o določitvi vrednosti točke, po katerem je vrednost točke za trgovino povišala za 50 %. To pa je nezakonito. Opozoril je na 44. člen Zakona o ustavnem sodišču, navedel odločbe naslovnega sodišča (I U 1089/2015, I U 775/2016, IV U 154/2015). Za spremembi aktov občina torej ni imela podlage, torej pri odločanju ne bi smela biti uporabljena (exceptio illegalis). Sicer pa je bil tožniku NUSZ odmerjen povsem arbitrarno, saj mora občina za točkovanje opredeliti objektivne okoliščine, ki utemeljujejo tako točkovanje in ki so ekonomsko preverljive. Občina je brez takih objektivnih kriterijev zvišala vrednost točke za 50 %, zgolj s primerjavo odmere NUSZ z občinami Celje, Koper, Kranj in Nova Gorica. Za spremembo višine nadomestila mora biti izkazana sprememba konkretnih okoliščin komunalne in druge opremljenosti stavbnih zemljišč v delu, v katerem je to stvar občine. Podobno Ustavno sodišče v odločbi, U-I-39/97. Predlagal je, da sodišče tožbi ugodi, odpravi odločbo prve stopnje v 1. točki izreka in odločbo druge stopnje v 1. in 2. točki izreka ter vrne zadevo v ponovno odločanje, kjer naj organ za odmero NUSZ za leto 2015 uporabi Odlok o NUSZ, ki je veljal na dan 31. 12. 2013, kar se nanaša tudi na sklep o vrednosti točke za odmero NUSZ z dne 27. 10. 2009, in toženki naloži povrnitev njegovih stroškov postopka.

4. Toženka je v odgovoru na tožbo vztrajala pri dejanskih in pravnih ugotovitvah izpodbijane odločbe, opozorila, da sta po njenem mnenju sporna novela in sklep naknadno pridobila zakonsko podlago pred izdajo izpodbijane odločbe in sicer zaradi sprejema 58. člena ZIPRS1617, ki se uporablja od 12. 12. 2015 dalje, enako pa v svojem 59. členu določa ZIPRS1718. To stališče je mogoče izpeljati iz odločbe Ustavnega sodišča, št. U-I-348/96, kjer je to sodišče navedlo kot pogoj skladnosti z načelom legalitete, da občinski predpisi, ki urejajo zadeve iz izvirne pristojnosti občine, ne smejo biti v nasprotju z zakoni. V prid takšni razlagi govori tudi dejstvo, da se pravni položaj naslovnikov teh občinskih odlokov ne bi v ničemer spremenil, če bi bili v identični obliki sprejeti po 12. 12. 2015. Predlagala je zavrnitev tožbe.

6. V obravnavani zadevi je sporna odločitev upravnega organa o odmeri nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča. Podlaga za odmero nadomestila je bil Odlok o NUSZ/2014 in Sklep o določitvi vrednosti točke za izračun nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča/2014, za katera tožnik zatrjuje, da sta nezakonita, toženka pa meni, da se je organ na ta predpis smel sklicevati in ga uporabiti glede na načelo zakonitosti iz 6. člena ZUP.

7. Zakon, ki je bil v obravnavanem primeru podlaga za izdajo Odloka o NUSZ/2014, je Zakon o stavbnih zemljiščih iz leta 1984 (Uradni list SRS, št. 18/84 in naslednji, v nadaljevanju ZSZ84), oziroma natančneje njegovo VI. poglavje.

8. Ta predpisa (VI. poglavje ZSZ84 in Odlok o NUSZ/2014) sta po izrecni določbi 33. člena Zakona o davku na nepremičnine (v nadaljevanju ZDavNepr) prenehala veljati z uveljavitvijo tega zakona, torej s 1. januarjem 2014. Ustavno sodišče RS pa je z odločbo, U-I-313/13 z dne 21. 3. 2014, ZDavNepr razveljavilo in med drugim odločilo še, da se do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin uporabljajo predpisi iz prve do pete alineje 33. člena ZDavNepr, med katerimi so tudi VI. poglavje ZSZ84 in občinski odloki, ki so bili izdani na podlagi VI. poglavja ZSZ84.

9. Kot je sodišče navedlo v zadevah s primerljivim dejanskim in pravnim stanjem, npr. v sodbi, I U 775/2016 z dne 7. 3. 2017, pravne posledice razveljavitve zakona določa 44. člen Zakona o ustavnem sodišču (v nadaljevanju ZUstS). Tako se po tej določbi zakon ali del zakona, ki ga je ustavno sodišče razveljavilo, ne uporablja za razmerja, nastala pred tem, ko je razveljavitev začela učinkovati, če do tega dne o njih ni bilo pravnomočno odločeno. To pa pomeni, da po razveljavitvi predpisa ali posameznih njegovih določb ne ''oživi'' prejšnja ureditev, ki je prenehala ob uveljavitvi sedaj razveljavljenih odločb (prim. tudi Komentar Ustave Republike Slovenije, 2010 (ponatis), str. 1122). V takšnih primerih Ustavno sodišče RS začasno zapolni pravno praznino, ki je nastala zaradi razveljavitve določene zakonske ureditve, na primer tako, da odloči, da se do nove zakonske ureditve uporablja ureditev, ki je veljala pred uveljavitvijo razveljavljenih določb.

10. Glede na povedano, VI. poglavje ZSZ84 in Odlok o NUSZ/2014 po odločbi Ustavnega sodišča RS, št. U-I-313/13, s katero je bil razveljavljen ZDavNepr, nista pričela ponovno veljati, temveč se zgolj uporabljata do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin. Predpis, ki mu je veljava prenehala, pa kljub temu, da se še uporablja, ne more biti predmet nadaljnjih sprememb in dopolnitev. Iz tega izhaja, da se navedena predpisa lahko uporabljata le v vsebini, kakršna sta veljala ob prenehanju njune veljave.

11. V obravnavanem primeru to pomeni, da odloka, ki je prenehal veljati 1. januarja 2014, ni več mogoče spreminjati ali dopolnjevati. Med strankama ni sporno, da je Mestna občina Novo mesto sprejela Odlok o NUSZ/2014 (Uradni list RS, št. 93/2014 - objavljen 22. 12. 2014, pričel veljati 23. 12. 2014) in Sklep o določitvi vrednosti točke za izračun nadomestila za odmero stavbnega zemljišča (Uradni list RS, št. 95/14 - sprejet na seji občinskega sveta 18. 12. 2014, objavljen 29. 12. 2014) po izdaji odločbe Ustavnega sodišča, št. U-I-313/13 z dne 21. 3. 2014. S tem je bila spremenjena letna vrednost točke za trgovino izven določenih območij v mestnem jedru za leto 2015 in sicer v višini 0,00052650 EUR (I. in II. člen Sklepa). Za sprejem Sklepa s tako vsebino (torej spremembo v letni vrednosti točke) pa Mestna občina Novo mesto ni imela podlage v veljavnih predpisih in sta zato Odlok in Sklep, na katerih temelji prvostopna odločba, nezakonita.

12. Na drugačno presojo v tej zadevi tudi ne more vplivati toženkino razlogovanje o naknadni pridobitvi zakonske podlage Odloka in Sklepa glede na 58. člen ZIPRS1617 (ki je veljala do sprejema identične določbe 59. člena ZIPRS1718). Po tej določbi se kot uporaba prve in tretje alineje 41. člena ter določb VI. poglavja ZSZ84 ter uporaba 218. člena, 218.a člena, 218.b člena, 218.c člena, 218.č člena in 218.d člena ZGO-1 šteje tudi sprejemanje občinskih odlokov v skladu s VI. poglavjem ZSZ. Po presoji sodišča gre namreč za določbo, ki je šele s svojo uveljavitvijo (tj. z dnem uveljavitve ZIPRS1617 z dnem 12. 12. 2015) omogočila občinam sprejemanje novih odlokov za odmero nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča. Neomejena uporaba predpisov še vedno pomeni zgolj to: njihovo uporabo, dokler zakonodajalec ne sprejme drugačne rešitve, ki pa velja od sprejema te rešitve naprej in ne za nazaj (razen če je tako izrecno določeno in sprejeto - 153., 154. in 155. člen Ustave RS). Povedano drugače: z uveljavitvijo te določbe sporna odlok in sklep, sprejeta in objavljena po odločbi Ustavnega sodišča RS in pred ZIPRS1617, nista naknadno pridobila pravne podlage, saj gre za spremembo oziroma dopolnitev predpisov, katerih spremembe oziroma dopolnitve sploh niso dopustne. Na drugačno presojo pa zato tudi ne vpliva, da je bila izpodbijana odločba izdana 22. 5. 2017, torej po uveljavitvi ZIPRS1617 (in po ZIPRS1718), saj je organ pri njeni izdaji uporabil napačno pravno podlago.

13. Glede na povedano je sodišče tožbi tožnika na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ugodilo, prvostopno odločbo odpravilo in zadevo smiselno tretjemu in četrtemu odstavku istega člena vrnilo prvostopnemu organu v ponovni postopek. Sodišče je prvostopno odločbo odpravilo v celoti zaradi njene vsebinske povezanosti, saj uporaba nezakonitega predpisa vpliva tudi na poračun ugotovljenega preplačila NUSZ. V ponovnem postopku bo moral organ za odmero NUSZ za leto 2015 uporabiti Odlok, ki je veljal na dan 31. 12. 2013, tj. Odlok o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča na območju Mestne občine Novo mesto (Uradni list RS, št. 70/99, 21/01, 127/03, 31/05 in 102/05), kar se nanaša tudi na vrednost točke po Sklepu o vrednosti točke za izračun nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča za leto 2010 (Uradni list RS, št. 96/09).

14. Sodišče še dodaja, da ni v celoti sledilo tožbenemu predlogu in odpravilo tudi drugostopne odločbe v 1. in 2. točki izreka, saj je z odpravo prvostopne odločbe drugostopna odločba prenehala pravno učinkovati.

15. Odločitev o ugoditvi stroškovnemu zahtevku tožnika je sodišče sprejelo na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 in na njegovi podlagi izdanega Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. To pomeni, da se mu na podlagi drugega odstavka 3. člena priznajo stroški v višini 285,00 EUR, povišani za 22% DDV, torej skupaj 347,70 EUR. Plačana sodna taksa bo vrnjena tožniku po uradni dolžnosti.

Zakon o davku na nepremičnine (2013) - ZDavNepr  - člen 33

Zakon o ustavnem sodišču (1994) - ZUstS  - člen 44

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 6

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.