UPRS sodba in sklep I U 208/2017
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-02-13

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), Alenka Praprotnik (poroč.), dr. Boštjan Zalar

PRAVO VIZUMOV, AZILA IN PRISELJEVANJA - UPRAVNI SPOR

mednarodna zaščita - predaja prosilca odgovorni državi članici - sistemske pomanjkljivosti v zvezi z azilnim postopkom in pogoji za sprejem prosilcev - Dublinska uredba III - nevarnost nečloveškega ali ponižujočega ravnanja - trditveno in dokazno breme - začasna odredba

Tožena stranka se ni opredelila do osebnih okoliščin, ki jih je navajal tožnik na tem razgovoru, da bi bil življenjsko ogrožen s predajo v Republiko Bolgarijo, da je zaprosil za mednarodno zaščito, ker ni imel druge izbire, da niso imeli dovolj hrane, da ni bilo zdravniške oskrbe, da ni bilo prevajalca, da je spal v nečloveških razmerah, čeprav bi se o zatrjevanih okoliščinah morala izreči in jih presoditi. S temi okoliščinami je namreč tožnik utemeljeval razloge, zaradi katerih po njegovem mnenju predaja Republiki Bolgariji ni dopustna, saj bi zanj ponoven sprejem lahko pomenil nevarnost nečloveškega ali poniževalnega ravnanja. Po mnenju sodišča je predložil tudi ustrezno listinsko dokumentacijo, to je različne članke in poročila. Tožena stranka pa se do vseh predloženih listin ni opredelila, saj je navedla zgolj naslove štirih spletnih člankov. Tožena stranka bi se namreč morala po mnenju sodišča opredeliti do vseh predloženih dokazov, ne pa le do selektivno izbranih listinskih dokazov.

I. Tožbi se ugodi. Sklep Ministrstva za notranje zadeve št. 2142-1557/2016/20 (1313-40) z dne 24. 1. 2017 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

1. Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka zavrgla prošnjo tožnika za priznanje mednarodne zaščite (1. točka izreka sklepa) in odločila, da Republika Slovenija prošnje tožnika za mednarodno zaščito ne bo obravnavala, saj bo imenovani predan Republiki Bolgariji, ki je na podlagi meril, določenih v Uredbi 604/2013/EU, odgovorna država članica za obravnavanje njegove prošnje za mednarodno zaščito (2. točka izreka sklepa).

2. V obrazložitvi je tožena stranka navedla, da je tožnik dne 24. 12. 2016 vložil prošnjo za mednarodno zaščito. Po preveritvi v Centralni bazi EURODAC je ugotovila, da je bil tožnik 29. 9. 2016 že vnesen v bazo kot prosilec za mednarodno zaščito s strani Republike Bolgarije. Glede na 3. in 18. člen Uredbe (EU) št. 604/2013 (v nadaljevanju: Dublinska uredba III) je tožena stranka zaprosila Bolgarijo za sprejem tožnika in 10. 1. 2017 prejela odgovor, da je Republika Bolgarija po Dublinski uredbi III odgovorna država članica za obravnavanje njegove prošnje za mednarodno zaščito.

3. Glede na prvi odstavek 5. člena Dublinske uredbe III je tožena stranka s tožnikom dne 19. 1. 2017 opravila ustni razgovor, kjer je tožnik podrobno opisal razmere v Bolgariji in ravnanje z njim. Navedel je tudi razloge za vložitev prošnje za mednarodno zaščito in izrecno izjavil, da se v Bolgarijo ne želi vrniti. Pooblaščenka tožnika je posredovala toženi stranki informacije o stanju v Republiki Bolgariji v obliki spletnih člankov. Tožena stranka pri tem meni, da članki ne nakazujejo obstoja sistemskih pomanjkljivosti v zvezi z azilnim postopkom in pogojev za sprejem prosilcev, ki bi lahko povzročili nevarnost nečloveškega ali poniževalnega ravnanja v smislu 4. člena Listine Evropske unije o človekovih pravicah, zaradi katerega se prosilca ne bi smelo vrniti v Republiko Bolgarijo. Vsebine člankov so namreč usmerjene predvsem na problematiko v Bolgariji, ki je bila v času emigrantskega vala beguncev. Prezasedenost nastanitvenih kapacitet v času masovnega prihoda beguncev pa ne pomeni razpada azilnega sistema, saj so bili tudi v Sloveniji posamezni nastanitveni objekti polno zasedeni, pa to ni pomenilo razpada sistema. V nadaljevanju citira še določbe Zakona o azilu in beguncih Republike Bolgarije in ugotavlja, da ima Bolgarija uveljavljen sistem mednarodne zaščite, prosilci pa imajo pravice kot v Sloveniji. Zato vrnitev v državo EU ne more biti sporna. Tožena stranka se bo zato, glede na prvi odstavek 29. člena Dublinske uredbe III, dogovorila o sprejemu tožnika z Republiko Bolgarijo. Kot podlago za svojo odločitev je navedla 4. alinejo 51. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju: ZMZ-1) v zvezi z devetim odstavkom 49. člena omenjenega zakona.

4. Tožnik vlaga tožbo zoper izpodbijani sklep zaradi zmotne uporabe materialnega prava, bistvenih kršitev določb postopka ter nepravilne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja iz 1. do 3. točke prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1). Uvodoma navaja, da lahko v skladu z uveljavljeno sodno prakso prosilec za mednarodno zaščito izpodbija odločitev o izbiri merila iz Dublinske uredbe III s sklicevanjem na obstoj sistemskih pomanjkljivosti azilnega postopka in pogojev za sprejem prosilcev za azil v tej državi, če pomenijo utemeljene razloge za prepričanje, da je bil prosilec izpostavljen resnični nevarnosti nečloveškega ali ponižujočega ravnanja v smislu 4. člena Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, oziroma 3. člena Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin. V nadaljevanju se sklicuje tudi na drugi in tretji odstavek 3. člena Dublinske uredbe III. Pojasnjuje, da pri uporabi navedene določbe ne gre za diskrecijsko pravico države, temveč za obveznost države, da kadar predaja prosilca v državo članico, ki je bila prvotno določena za odgovorno, ni mogoča zaradi utemeljene domneve, da v tej državi obstajajo sistemske pomanjkljivosti v zvezi z azilnim postopkom v smislu 4. člena Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, država članica, ki izvede postopek določanja odgovorne države članice, še naprej preučuje merila iz Poglavja III, da bi ugotovila, ali je mogoče določiti drugo državo članico kot odgovorno. Pri tem presoja zakonitosti predaje prosilca pristojni državi ni omejena samo na presojo obstoja sistemskih pomanjkljivosti v odgovorni državi, ampak tudi vseh drugih okoliščin, zaradi katerih bi predaja prosilca lahko predstavljala kršitev 3. člena EKČP. Poudarja, da iz sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice (ESČP) izhaja, da država prosilca za mednarodno zaščito ne sme predati drugi državi, če obstojajo tehtni razlogi za prepričanje, da obstoji realna nevarnost, da bo prosilec v tej državi izpostavljen mučenju ali nečloveškemu ali poniževalnemu ravnanju.

5. V konkretnem primeru pa je tožnik zatrjeval, da zaradi sistemskih pomanjkljivosti v zvezi z azilnim postopkom in pogoji za sprejem v Republiki Bolgariji predaja le-tej ni dovoljena, saj so zatrjevane pomanjkljivosti takšne, da bi povzročile nevarnost nečloveškega ali poniževalnega ravnanja v smislu 4. člena Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: LTP), kar izhaja iz zapisnika o osebnem razgovoru z dne 15. 12. 2016. Trdi, da je vse svoje navedbe dokazal s predložitvijo poročil glede stanja v Republiki Bolgariji in ki so del tožbenih trditev tožnika. Gre za različna poročila, prispevke, informacije in spletne članke, tako na primer Poročilo UNHCR z dne 29. 11. 2016 v zvezi s pozivi za ureditev razmer v sprejemnem centru ter pozivi za odstranitev prosilcev za azil iz države, Poročilo Bolgarskega helsinškega komiteja z dne 18. 11. 2016 v zvezi z ropi, psihičnim nasiljem in ponižujočim ravnanjem nad prosilci za azil, članek spletnega časopisa Deutche Welle z dne 25. 11. 2016, da v centru ni nobenega zdravnika, ki bi bil redno prisoten, poročilo Agencije Evropske unije za temeljne človekove pravice za september 2016, oziroma poročilo organizacije ECRE za februar 2016, ki pojasnjuje pravno ureditev azilnega sistema in dejansko stanje v Bolgariji, kjer po njenem prihaja do sistematičnega izvajanja pridržanja vseh prosilcev za azil brez kakršnihkoli odredb, brez možnosti sodelovanja v postopku. Tožnik se dodatno sklicuje še na ustrezno sodno prakso, tako domačo kot tujo. Poudarja, da je iz sodbe Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 253/2014 z dne 21. 8. 2014 razvidno, da je obstoj utemeljene domneve izkazan že, če lahko tožnik s svojimi izjavami in dokazi pri povprečnem človeku vzbudi utemeljeno domnevo oziroma dvom v spoštovanje človekovih pravic prosilcev za mednarodno zaščito. Ko je enkrat obstoj domneve, da v posamezni državi obstajajo sistemske pomanjkljivosti izkazan, se dokazno breme glede okoliščin v tej državi v celoti prevali na toženo stranko. Tožena stranka pa v konkretnem primeru tožnikove izpovedi in predloženih dokazov dejansko in vsebinsko sploh ni dokazno ocenila. Pavšalni zaključek, da predloženi dokazi ne nakazujejo obstoj sistemskih pomanjkljivosti v Bolgariji, je v nasprotju z vsebino poročil, ki jih je predložil tožnik. Tožena stranka je tudi spregledala, da predložena poročila in citirane sodbe sodišč evropskih držav datirajo le izpred nekaj mesecev. Prav tako tožena stranka ni našla ali se sklicevala niti na eno poročilo, ki bi dokazovalo, da so se razmere v Bolgariji v času izdaje izpodbijane odločbe kaj bistveno izboljšale. Zato je zaključek, da sedaj razmere v Bolgariji niso več takšne, kot jih prikazuje tožnik, brez dokazne podlage v spisovni dokumentaciji. Tudi sklicevanje na bolgarsko zakonodajo, glede katere tožnik s predložitvijo poročil o stanju v Bolgariji dokazuje, da se v praksi ne udejanja, pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločitve ne more utemeljiti. Pravice, ki naj bi bile prosilcem zagotovljene v skladu z Zakonom o azilu in beguncih v Republiki Bolgariji, namreč prosilcem za mednarodno zaščito v Bolgariji dejansko niso zagotovljene. To pa ne dokazujejo samo poročila o Bolgariji, temveč tudi izpostavljene odločitve sodišč nekaterih evropskih držav, ki so transfer v Bolgarijo zaradi nevarnosti kršitve 3. člena EKČP in 4. člena LTP prepovedale.

6. Tožnik še ugotavlja, da mu pred vložitvijo prošnje za mednarodno zaščito ni bil omogočen razgovor s svetovalko za begunce v njegovem jeziku. Tožnik je po svoji pooblaščenki toženo stranko na podlagi drugega odstavka 6. člena ZMZ-1 zaprosil, da se mu za opravo posveta pred vložitvijo tožbe odobri storitev tolmačenja. Tožena stranka na slednje pisno ni odgovorila, ustno pa je dobil odgovor, da njegovi prošnji ne bo ugodeno. Zaradi navedenega je bila tožniku kršena tudi pravica do učinkovitega sodnega varstva.

7. V skladu s prvim odstavkom 32. člena ZUS-1 tožnik tudi zahteva, da se izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe odloži. Zaradi izročitve državi, v kateri so prosilcem za mednarodno zaščito kršene temeljne človekove pravice, bi mu nastala nepopravljiva škoda.

8. Glede na navedeno sodišču predlaga, da se izpodbijani sklep Ministrstva za notranje zadeve odpravi, podrejeno pa razveljavi in vrne toženi stranki v ponovno odločanje. Prav tako naj se izvršitev izpodbijanega sklepa odloži do izdane pravnomočne odločbe o tožbi tožeče stranke zoper izpodbijani sklep.

9. Tožena stranka v odgovoru na tožbo v celoti prereka tožbene navedbe in vztraja pri svoji odločitvi. Sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

10. V zvezi s predlogom za izdajo začasne odredbe pa poudarja, da je do odločitve sodišča odpovedala izvedbo transferja v Republiko Bolgarijo, in da bo z nadaljnjimi postopki počakala do končne odločitve sodišča.

12. V obravnavanem primeru je predmet spora v zadevi odločitev tožene stranke, ki je z izpodbijanim sklepom prošnjo tožnika za mednarodno zaščito zavrgla ter pri tem odločila, da Republika Slovenija ne bo obravnavala njegove prošnje za mednarodno zaščito, saj ga bo predala Republiki Bolgariji kot odgovorni državi članici za obravnavanje njegove prošnje za mednarodno zaščito v skladu z Uredbo EU št. 604/2013.

13. Odločitev tožene stranke temelji na 4. alineji 51. člena ZMZ-1, po kateri lahko pristojni organ prošnjo za mednarodno zaščito s sklepom zavrže kot nedopustno, če se na podlagi meril, določenih v Uredbi 604/2013/EU ugotovi, da je za obravnavo prošnje odgovorna druga država članica Evropske unije ali pristopnica k omenjeni uredbi. V prvem odstavku 3. člena Uredbe Dublin III je določeno, da države članice obravnavajo vsako prošnjo za mednarodno zaščito državljana tretje države ali osebe brez državljanstva, ki prošnjo vloži na ozemlju katerekoli izmed članic, tudi na meji ali tranzitnem območju. Prošnjo obravnava ena sama država članica, in sicer tista, ki je za to odgovorna glede na merila iz Poglavja III. Določba 18 (1) b) Dublinske uredbe III pa še določa, da je odgovorna država članica po tej uredbi zavezana pod pogoji iz členov 23, 24, 25 in 29 ponovno sprejeti prosilca, katerega prošnja se obravnava, in ki je podal prošnjo v drugi državi članici, ali ki je na ozemlju druge države članice brez dokumenta za prebivanje. Na podlagi pogojev iz zadnje citirane določbe je tožena stranka torej ugotovila, da je odgovorna država članica za obravnavo tožnikove prošnje za mednarodno zaščito Republika Bolgarija, ki je odgovornost tudi sprejela.

14. Kot izhaja iz obrazložitve izpodbijanega sklepa, je tožena stranka s tožnikom opravila osebni razgovor glede na prvi odstavek 5. člena Dublinske uredbe III, ki ga je v sklepu tudi povzela. V nadaljevanju je citirala štiri naslove spletnih člankov, ki jih je med drugim tožnik predložil kot dokaz v postopku glede obstoja sistemskih pomanjkljivosti. Pri tem je navedla, da jih je preučila in da meni, da ne nakazujejo obstoja sistemskih pomanjkljivosti v zvezi z azilnim postopkom in pogoji za sprejem prosilcev, ki bi lahko povzročile nevarnost nečloveškega ali poniževalnega ravnanja v smislu člena 4 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, zaradi katerega se prosilca ne bi smelo vrniti v Republiko Bolgarijo, saj so vsebine v člankih usmerjene na problematiko v Republiki Bolgariji, ki je bila v času emigrantskega vala beguncev. Pri tem je še dodala, da prezasedenost nastanitvenih kapacitet v času masovnega prehoda beguncev, ne pomeni razpada azilnega sistema v Republiki Bolgariji.

15. Sodišče se pri tem strinja s tožečo stranko, da je takšen zaključek tožene stranke napačen oziroma vsaj preuranjen. Kot je razvidno iz povzetkov obrazložitve izpodbijanega sklepa, se tožena stranka ni opredelila do osebnih okoliščin, ki jih je navajal tožnik na tem razgovoru, da bi bil življenjsko ogrožen s predajo v Republiko Bolgarijo, da je zaprosil za mednarodno zaščito, ker ni imel druge izbire, da niso imeli dovolj hrane, da ni bilo zdravniške oskrbe, da ni bilo prevajalca, da je spal v nečloveških razmerah, čeprav bi se o zatrjevanih okoliščinah morala izreči in jih presoditi. S temi okoliščinami je namreč tožnik utemeljeval razloge, zaradi katerih po njegovem mnenju predaja Republiki Bolgariji ni dopustna, saj bi zanj ponoven sprejem lahko pomenil nevarnost nečloveškega ali poniževalnega ravnanja. Kot dokaz obstoja sistemskih pomanjkljivosti pa je po mnenju sodišča predložil tudi ustrezno listinsko dokumentacijo, to je različne članke in poročila. Tožena stranka pa se do vseh predloženih listin ni opredelila, saj je navedla zgolj naslove štirih spletnih člankov. Glede na ugotovljeno, je zato tudi v tem delu obrazložitev tožene stranke pomanjkljiva oziroma nezmožna preizkusa. Tožena stranka bi se namreč morala po mnenju sodišča opredeliti do vseh predloženih dokazov, ne pa le do selektivno izbranih listinskih dokazov. Glede sicer presojanih člankov pa je njena obrazložitev tudi neprepričljiva, zlasti ob upoštevanju konkretiziranih ugovorov tožnika po posameznih člankih, poročilih, prispevkih ter informacijah ali o sodni praksi, iz katerih bi se dalo sklepati, da predloženi dokazi ne kažejo stanja le v času begunskega vala, temveč sedanje dejansko stanje v begunskih centrih. Pri tem tožeča stranka tudi utemeljeno opozarja, da podatka o tem, da bi se stanje po prenehanju begunskega vala kakorkoli izboljšalo, v spisu ni. Iz sodne prakse Vrhovnega sodišča, ki jo navaja tudi tožnik v tožbi, mora tožena stranka ob takem dejanskem stanju, torej v primeru, ko prosilec za mednarodno zaščito zatrjuje obstoj sistemskih pomanjkljivosti glede pogojev za sprejem, ki bi lahko zanj pomenili kršitev 4. člena Listine EU o temeljni pravicah, zaradi obrnjenega dokaznega bremena sama ugotoviti stanje glede teh okoliščin in šele nato odločiti o predaji. To pa pomeni, da mora opraviti pregled pravnega in dejanskega stanja v državi glede tega med strankama spornega vprašanja. Zgolj povzetek določb materialnega zakona, ki ureja azilno pravo v Republiki Bolgariji in iz katerih naj bi izhajalo, da ima Bolgarija uveljavljeni sistem mednarodne zaščite ter ugotovitev toženke, da predloženi članki in poročila kažejo le na prezasedenost nastanitvenih kapacitet za emigrante v času begunskega vala, pa za preizkus odločitve toženke glede na uveljavljene tožbene ugovore nedvomno ne zadošča.

16. V skladu s 33. členom ZMZ-1 se v postopkih po tem zakonu uporablja zakon, ki ureja splošni upravni postopek, če s tem zakonom ni drugače določeno. 214. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP) določa vsebino obrazložitve upravne odločbe, ki mora med drugim vsebovati razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločitev in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. Teh razlogov pa obrazložitev izpodbijanega sklepa ne vsebuje, zaradi česar odločitve ni možno preizkusiti. Že iz tega razloga je izpodbijani sklep nezakonit in ga je potrebno odpraviti, da tožena stranka nakazane pomanjkljivosti odpravi.

17. Glede na povedano sodišče ugotavlja, da so bila v upravnem postopku kršena pravila postopka, kar je vplivalo ali moglo vplivati na zakonitost oziroma pravilnost odločitve. Zato je tožbi tožnika ugodilo, izpodbijani sklep pa na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo ter zadevo vrnilo organu v ponovni postopek. V njem bo moral organ v skladu z napotki tega sodišča, ki izhajajo iz te sodbe, v zadevi ponovno odločiti.

18. Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani sklep odpravilo zaradi procesnih razlogov, ni sledilo predlogu tožnika, da odloči v sporu polne jurisdikcije v skladu s 65. členom ZUS-1, saj narava stvari in dosedanji podatki postopka za to ne dajejo zanesljive podlage.

19. Po prvem odstavku 32. člena ZUS-1 je tožba v upravnem sporu nesuspenzivno pravno sredstvo, saj vložena tožba praviloma ne ovira izvršitve izpodbijanega akta, zoper katerega je uperjena, razen v izjemnih primerih, kolikor zakon ne določa drugače. Sodišče na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 odloži na zahtevo tožnika izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda (odložitvena začasna odredba), na podlagi tretjega odstavka 32. člena ZUS-1 pa lahko tožnik iz razlogov iz prejšnjega odstavka zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno (ureditvena začasna odredba).

20. Iz povzetka omenjenih določb 32. člena ZUS-1 tako izhaja, da je zakonodajalec kot enega izmed formalnih pogojev oziroma procesnih predpostavk za vsebinsko odločanje o predlagani začasni odredbi določil tudi obstoj dopustnosti tožbe. Ta procesna predpostavka v konkretnem primeru ni podana, ker je ob odločanju o zahtevi za izdajo začasne odredbe z izrekom pod točko 1 že tudi odločeno o tožbi in to pravnomočno. Slednje pa pomeni, da glede na citirano zakonsko ureditev, po kateri se izvršitev izpodbijanega sklepa lahko odloži le do pravnomočnosti sodbe, odločitev o predlaganem zadržanju ne bi imela za tožnika nobenih učinkov. Sodišče je zato predlog za izdajo začasne odredbe ob smiselni uporabi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo, saj tožnik za izdajo začasne odredbe nima več pravnega interesa. Glede na določbo četrtega odstavka 71. člena ZMZ-1 v zvezi s prvim odstavkom 73. člena ZUS-1 namreč pritožba zoper sodbo ni dovoljena.

ZMZ-1 člen 51, 51-4. Uredba (EU) št. 604/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva člen 3, 3/1, 3/2, 3/3, 18, 29, 29/1. ZUS-1 člen 32.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.