UPRS sodba I U 775/2016
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-03-07

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), Petra Hočevar (poroč.), mag. Miriam Temlin Krivic

nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča - razveljavitev zakona - nezakonit odlok - exceptio illegalis

Po razveljavitvi predpisa ali posameznih njegovih določb ne oživi prejšnja ureditev, ki je prenehala ob uveljavitvi sedaj razveljavljenih odločb.

Predpis, ki mu je veljava prenehala, kljub temu, da se še uporablja, ne more biti predmet nadaljnjih sprememb in dopolnitev. Iz tega izhaja, da se navedena predpisa lahko uporabljata le v vsebini, kakršna sta veljala ob prenehanju njune veljave.

I. Tožbi se ugodi, odločba Finančne uprave Republike Slovenije, št. 4224-520-000320/2015084-PO z dne 19. 6. 2015, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v višini 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Prvostopni organ je z izpodbijano odločbo tožniku za leto 2015 odmeril nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča na območju Mestne občine Nova Gorica v višini 124.605,74 EUR. Odločitev je sprejel na podlagi Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča na območju Mestne občine Nova Gorica (Uradni list št. 95/2014, v nadaljevanju Odlok o NUSZ/2014).

2. Drugostopni organ je s svojo odločbo zavrnil pritožbo tožnika in potrdil odločitev prvostopnega organa. V zvezi s pritožbeno navedbo je dodal, da je imel prvostopni organ podlago za odmero nadomestila po navedenem Odloku, saj upravni organ ni pristojen presojati ustavnosti in zakonitosti predpisov, temveč mora odločiti na podlagi veljavnih predpisov (6. člen Zakona o splošnem upravnem postopku - v nadaljevanju ZUP).

3. Tožnik je v tožbi navedel, da odločitev temelji na nezakonitem Odloku o NUSZ/2014. Ustavno sodišče RS je v odločbi, U-I-313/13, ko je razveljavilo Zakon o davku na nepremičnine, namreč navedlo, da se do drugačne zakonske ureditve, uporabljajo predpisi iz prve do pete alineje 33. člena Zakona o davku na nepremičnine (med drugim tudi VI. poglavje Zakona o stavbnih zemljiščih in občinski odloki, sprejeti na tej podlagi). Mestna občina Nova Gorica pa je ta odlok, s katerim je spremenila vrednost točke, sprejela po že sprejeti odločitvi Ustavnega sodišča RS, kar pa ne bi smela. Tega se je očitno zavedal tudi zakonodajalec, ko je šele s sprejetjem Zakona o izvrševanju proračunov RS za leti 2016 in 2017 (v nadaljevanju ZIPRS1617) v 58. členu omogočil pravno podlago za prenovo odlokov o odmeri NUSZ za naprej in ne za nazaj. Tako razlago je potrdilo tudi pristojno ministrstvo v dopisu z dne 15. 4. 2014. Organ bi lahko uporabil samo prej veljavni Odlok o NUSZ (Uradni list, št. 10/97 s spremembami in dopolnitvami). Tožnik je opozoril še na 2. in 153. člen Ustave RS. Predlagal je, da sodišče tožbi ugodi in odločbo odpravi, podrejeno, da odločbo odpravi in vrne zadevo v ponovno odločanje toženki, v obeh primerih pa naj toženki naloži povrnitev njegovih stroškov postopka.

4. Toženka je v odgovoru na tožbo vztrajala pri dejanskih in pravnih ugotovitvah izpodbijane odločbe, opozorila na obrazložitev amandmaja k 56. (sedaj 58.) členu ZIPRS1617, iz katere po njenem mnenju izhaja, da gre za določbo razlagalne narave glede na specialno sistemsko ureditev po ZSZ84 in ZGO-1, saj če ne bi bilo omogočeno sprejemanje novih odlokov občinam, bi bila uporaba zakonskih določb ZSZ in ZGO-1 izvotljena. Ustavno sodišče uporabe teh določb ni omejilo, torej se smejo neomejeno uporabljati. Mestna občina Nova Gorica je torej imela vso podlago za sprejem spremembe Odloka o NUSZ/2014.

5. Tožnik je v pripravljalni vlogi prerekal navedbe toženke, pojasnil, da se tako pojasnilo lahko nanaša le za vnaprej, ne pa za leto 2015, za katerega velja sporni Odlok. S sprejemom 58. člena ZIPRS1617 je država omogočila občinam pravno podlago za spreminjanje zakonodaje na tem področju.

7. V obravnavani zadevi je sporna odločitev upravnega organa o odmeri nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča. Podlaga za odmero nadomestila je bil Odlok o NUSZ/2014, za katerega tožnik zatrjuje, da je nezakonit, toženka pa meni, da se je organ na ta predpis smel sklicevati in ga uporabiti glede na načelo zakonitosti iz 6. člena ZUP.

8. Zakon, ki je bil v obravnavanem primeru podlaga za izdajo Odloka o NUSZ/2014, je Zakon o stavbnih zemljiščih iz leta 1984 (Uradni list SRS, št. 18/84 in naslednji, v nadaljevanju ZSZ84), oziroma natančneje njegovo VI. poglavje.

9. Ta predpisa (VI. poglavje ZSZ84 in Odlok o NUSZ/2014) sta po izrecni določbi 33. člena Zakona o davku na nepremičnine (v nadaljevanju ZDavNepr) prenehala veljati z uveljavitvijo tega zakona, torej s 1. januarjem 2014. Ustavno sodišče RS pa je z odločbo, U-I-313/13 z dne 21. 3. 2014, ZDavNepr razveljavilo in med drugim odločilo še, da se do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin uporabljajo predpisi iz prve do pete alineje 33. člena ZDavNepr, med katerimi so tudi VI. poglavje ZSZ84 in občinski odloki, ki so bili izdani na podlagi VI. poglavja ZSZ84.

10. Pravne posledice razveljavitve zakona določa 44. člen Zakona o ustavnem sodišču (v nadaljevanju ZUstS). Tako se po tej določbi zakon ali del zakona, ki ga je ustavno sodišče razveljavilo, ne uporablja za razmerja, nastala pred tem, ko je razveljavitev začela učinkovati, če do tega dne o njih ni bilo pravnomočno odločeno. To pa pomeni, da po razveljavitvi predpisa ali posameznih njegovih določb ne ''oživi'' prejšnja ureditev, ki je prenehala ob uveljavitvi sedaj razveljavljenih odločb (prim. tudi Komentar Ustave Republike Slovenije, 2010 (ponatis), str. 1122). V takšnih primerih Ustavno sodišče RS začasno zapolni pravno praznino, ki je nastala zaradi razveljavitve določene zakonske ureditve, na primer tako, da odloči, da se do nove zakonske ureditve uporablja ureditev, ki je veljala pred uveljavitvijo razveljavljenih določb.

11. Glede na povedano, VI. poglavje ZSZ84 in Odlok o NUSZ/2014 po odločbi Ustavnega sodišča RS, št. U-I-313/13, s katero je bil razveljavljen ZDavNepr, nista pričela ponovno veljati, temveč se zgolj uporabljata do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin. Predpis, ki mu je veljava prenehala, pa kljub temu, da se še uporablja, ne more biti predmet nadaljnjih sprememb in dopolnitev. Iz tega izhaja,  da se navedena predpisa lahko uporabljata le v vsebini, kakršna sta veljala ob prenehanju njune veljave.

12. V obravnavanem primeru to pomeni, da odloka, ki je prenehal veljati 1. januarja 2014, ni več mogoče spreminjati ali dopolnjevati. Med strankama ni sporno, da je Mestna občina Nova Gorica sprejela Odlok o NUSZ/2014 po izdaji odločbe Ustavnega sodišča, št. U-I-313/13. S tem odlokom je spremenila letno vrednost točke za zazidana in nezazidana stavbna zemljišča za leto 2015 in sicer v višini 0,0055908 EUR (21. člen Odloka). Za sprejem Odloka s tako vsebino (torej vključno s spremembo v letni vrednosti točke) pa Mestna občina Nova Gorica ni imela podlage v veljavnih predpisih in je zato Odlok nezakonit.

13. Na drugačno presojo v tej zadevi tudi ne more vplivati toženkino razlogovanje o namenu (sedaj) 58. člena ZIPRS1617. Po tej določbi se kot uporaba prve in tretje alineje 41. člena ter določb VI. poglavja ZSZ84 ter uporaba 218. člena, 218.a člena, 218.b člena, 218.c člena, 218.č člena in 218.d člena ZGO-1 šteje tudi sprejemanje občinskih odlokov v skladu s VI. poglavjem ZSZ. Sodišče se strinja s tožnikom, da ta določba ni zgolj razlagalne narave v smislu odprave dilem, kaj naj bi uporaba teh določb pomenila glede na sistemsko ureditev, kot to meni toženka, temveč da gre za določbo, ki je šele s svojo uveljavitvijo (tj. z dnem uveljavitve ZIPRS1617 z dnem 12. 12. 2015) omogočila občinam sprejemanje novih odlokov za odmero nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča. Neomejena uporaba predpisov še vedno pomeni zgolj to: njihovo uporabo, dokler zakonodajalec ne sprejme drugačne rešitve, ki pa velja od sprejema te rešitve naprej in ne za nazaj (razen če je tako izrecno določeno in sprejeto - 153., 154. in 155. člen Ustave RS). To pa v obravnavanem primeru ni.

14. Ker je sodišče po 125. členu Ustave RS vezano izključno na Ustavo in zakon, je moralo uporabo Odloka torej zavrniti (po načelu exceptio illegalis). To pa pomeni, da izpodbijana odločba temelji na nezakonitem podzakonskem aktu in jo je moralo sodišče odpraviti.

15. Glede na povedano je sodišče tožbi tožnika na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo smiselno tretjemu in četrtemu odstavku istega člena vrnilo prvostopnemu organu v ponovni postopek. V ponovnem postopku bo moral organ za odmero NUSZ za leto 2015 uporabiti Odlok, ki je veljal na dan 31. 12. 2013, tj. Odlok o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča na območju Mestne občine Nova Gorica (Uradno glasilo št. 10/97 in nadaljnji), kar se nanaša tudi na vrednost točke. Ta vrednost se po 12. členu Odloka določi tako, da se vrednost valorizira z indeksom cen življenjskih potrebščin (Statistični urad RS) za obdobje prvih 9 mesecev tekočega leta.

16. Odločitev o ugoditvi stroškovnemu zahtevku tožnika je sodišče sprejelo na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 in na njegovi podlagi izdanega Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. To pomeni, da se mu na podlagi drugega odstavka 3. člena priznajo stroški v višini 285,00 EUR, povišani za 22% DDV, torej skupaj 347,70 EUR. Plačana sodna taksa bo vrnjena tožniku po uradni dolžnosti.

ZSZ (1984) člen 58-63. ZDavNepr člen 33. ZUstS člen 44. URS člen 125.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.