UPRS Sodba I U 846/2016-8
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-06-01

Lara Bartenjev (preds.), Irena Grm (poroč.), Andrej Kmecl

pridobitev statusa nepridobitnega televizijskega programa - programska vsebina po ZMed - napačna uporaba materialnega prava

Z naštevanjem programskih vsebin v prvem odstavku 81. člena ZMed (povezanih z veznikom "in") je po presoji sodišča zakonodajalec zgolj določil tiste programske vsebine, ki se lahko vštejejo v lastno produkcijo za izpolnitev kvote lastne produkcije za potrebe nepridobitnega programa, in s tem izločil vse ostale programske vsebine, ki v tej določbi niso naštete.

I. Tožbi se ugodi tako, da se odločba Ministrstva za kulturo št. 61514-1/2015/45 z dne 28. 4. 2016 odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v višini 285,60 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano odločbo je toženka zavrnila tožnikovo vlogo za dodelitev statusa nepridobitnega televizijskega programa posebnega pomena za televizijski program A.

2. V obrazložitvi odločbe, ki je izdana v ponovljenem postopku, toženka med drugim navaja, da tožnik ni izpolnil pogoja iz prvega odstavka 81. člena Zakona o medijih (v nadaljevanju ZMed) in prvega odstavka 20. člena Pravilnika o programih posebnega pomena (v nadaljevanju Pravilnik o programih). Na podlagi ugotovitev Agencije za komunikacijska omrežja in storitve Republike Slovenije (v nadaljevanju AKOS) o programskih vsebinah, ki so bile predvajanje na tri naključno izbrane datume v aprilu in maju 2015, ter ob upoštevanju Zakona o avdiovizualnih medijskih storitvah (v nadaljevanju ZavMS) in Pravilnika o merilih za opredelitev vsebin lastne produkcije (v nadaljevanju Pravilnik o merilih) ugotavlja, da A. predvaja le informativne programske vsebine. Meni namreč, da je pogoj iz navedene določbe ZMed izpolnjen, če radijski ali televizijski program v dnevnem oddajnem času obsega najmanj 30 % informativnih umetniških, izobraževalnih in kulturno zabavnih programskih vsebin. Da morajo biti v navedenem deležu zajete vse navedene programske vsebine, kaže uporaba veznika "in" ter namen in funkcija statusa nepridobitnega programa posebnega pomena, kot je razvidna iz 2. in 3. člena Pravilnika o programih. Sklicuje se še na pomen programov posebnega pomena za Republiko Slovenijo, kot izhaja iz predloga ZMed (Poročevalec RS, št. 35/99). Meni, da je iz navedenega mogoče skleniti, da je smoter statusa nepridobitnega programa v tem, da gre za programe z višjimi programskimi zahtevami in da v primerjavi z drugimi programi posebnega pomena (lokalni, regionalni in študentski) dosegajo najvišjo stopnjo programske zahtevnosti. Navaja, da enaka razlaga 81. člena ZMed izhaja tudi iz sodbe tega sodišča I U 790/2014 z dne 20. 5. 2015, ne strinja pa se s stališčem iz sodbe I U 1208/2015 z dne 3. 3. 2016. Nadalje navaja, da ni vezana na pozitivno mnenje Sveta za radiodifuzijo, temveč je ob upoštevanju določb 81. člena ZMed dolžna odločiti na podlagi dejstev, ki se ugotavljajo z analizo posnetkov programa.

3. Tožnik se z navedeno odločitvijo ne strinja in zoper njo vlaga tožbo. Meni, da toženka zmotno razlaga prvi odstavek 81. člena ZMed in se sklicuje na sodbo tega sodišča I U 1208/2015. Navaja, da 2. člen Pravilnika o programih le okvirno našteva cilje, ki jih morajo zasledovati programi posebnega pomena. Glede kriterija žanrske in tematske raznovrstnosti iz zadnje alineje 3. člena Pravilnika o programih pa naj bi toženka izhajala iz zmotne ugotovitve dejanskega stanja o raznovrstnosti tožničine programske vsebine. Meni, da iz besedila "najvišja stopnja programske zahtevnosti" ni mogoče izpeljati zahteve po predvajanju vseh vrst programskih vsebin. Trdi, da so zmotne toženkine ugotovitve o tem, da naj bi na relevantne dni predvajala zgolj informativno programsko vsebino. V zvezi s tem pojasnjuje način delovanja pasic z informacijami, in sicer naj bi bilo, ne glede na naravo programske vsebine, ki se sicer predvaja, ta vedno označena z naslovom "B." Nadalje navaja razloge, s katerimi utemeljuje zmotno opredelitev narave posameznih programskih vsebin, ki so bile predvajane v relevantnem času. Trdi, da je v excel tabeli, na katero se v obrazložitvi sklicuje toženka, le pavšalno navedla informativno naravo programskih vsebin, saj je iz navodil AKOS izhajalo, da ni pomembna zvrst, temveč da gre za lastno produkcijo. Glede na to, da toženka vztraja pri zmotni razlagi zakona, sodišču predlaga, da odloči v sporu polne jurisdikcije in televizijskemu programu A. podeli status nepridobitnega televizijskega programa posebnega pomena, podrejeno pa, da izpodbijano odločbo odpravi in toženki zadevo vrne v ponoven postopek z napotilom glede pravilne uporabe 81. člena ZMed.

4. Toženka v odgovoru na tožbo nasprotuje tožbi in predlaga njeno zavrnitev.

6. Predmet sodne presoje v obravnavanem primeru je zakonitost odločbe o zavrnitvi tožnikove vloge za dodelitev statusa nepridobitnega televizijskega programa posebnega pomena za televizijski programa A.

7. Med strankama je sporna razlaga določbe prvega odstavka 81. člena ZMed, na katero se izpodbijana odločba opira. Sporno pa je tudi dejansko stanje, ki je bilo podlaga za odločitev.

8. Upravno sodišče je že odločalo v upravnem sporu v zvezi z obravnavano tožnikovo vlogo, in sicer s sodbo I U 1202/2015 z dne 26. 1. 2016, ko je tožbi ugodilo in odločbo toženke odpravilo na podlagi 2. in 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ni pa se še opredelilo do med strankama sporne razlage prvega odstavka 81. člena ZMed.

9. Po prvem odstavku 81. člena ZMed se za nepridobitni program šteje radijski program, ki v dnevnem oddajnem času obsega najmanj 30 odstotkov lastne produkcije informativnih, umetniških, izobraževalnih in kulturno-zabavnih vsebin in televizijski program, ki v dnevnem oddajnem času obsega najmanj 30 odstotkov vsebin iz tega odstavka. Enako določa tudi prvi odstavek 20. člena Pravilnika o programih.

10. Po presoji sodišča v navedenem zakonskem in podzakonskem besedilu uporabljen veznik "in" ni mogoče razlagati tako, da je predpisan 30 odstoten delež dnevne lastne produkcije izpolnjen le, če so v njem zastopane vse štiri v določbi navedene programske vsebine. Kaj se šteje za programsko vsebino, nastalo v lastni produkciji, določa prvi odstavek 67. člena ZMed. Po tej določbi se za lastno produkcijo štejejo informativne, kulturno-umetniške, izobraževalne, zabavne in kontaktne oddaje, komentirane glasbene, športne in druge oddaje ter druge izvirne programske vsebine, katerih producent je izdajatelj programa sam, ali pa so bile izdelane po njegovem naročilu in za njegov račun. Smiselno enako določa tudi 3. člen Pravilnika o merilih. Z naštevanjem programskih vsebin v prvem odstavku 81. člena ZMed (povezanih z veznikom "in") je po presoji sodišča zakonodajalec zgolj določil tiste programske vsebine, ki se lahko vštejejo v lastno produkcijo za izpolnitev kvote lastne produkcije za potrebe nepridobitnega programa, in s tem izločil vse ostale programske vsebine, ki v tej določbi niso naštete.

11. Sodišče ob navedenem dodaja, da bi zakonodajalec ali normodajalec, če bi hotel predpisati, da mora nepridobitni radijski oziroma televizijski program v dnevnem oddajnem času obsegati najmanj 30 odstotkov lastne produkcije vseh oziroma nekaterih navedenih vsebin, to izrecno navedel, kot je to storil v podzakonskem predpisu pri lokalnih oziroma regionalnih radijskih in televizijskih programih. V 6. členu Pravilnika o programih je namreč izrecno določeno, da morajo biti v deležu iz prvega in drugega odstavka prejšnjega člena zastopane informativne in kulturno-umetniške programske vsebine iz 4. člena tega pravilnika ter programske vsebine iz vsaj še ene druge vrste programskih vsebin, ki so opredeljene v 4. členu tega pravilnika.

12. Razlage prvega odstavka 81. člena ZMed, kot jo je v izpodbijani odločbi uporabila toženka, po presoji sodišča tudi ni mogoče opreti na v zakonodajnem gradivu omenjene zahteve po najvišji stopnji programske zahtevnosti, kot to toženka navaja v izpodbijani odločbi. Po presoji sodišča namreč zgolj iz navedene zahteve po najvišji stopnji programske zahtevnosti ni mogoče izpeljati obveznosti, da so v predpisanem deležu lastne produkcije zastopane vse v prvem odstavku 81. člena ZMed navedene programske vsebine, ne da bi bili hkrati predpisani tudi njihovi minimalni deleži v skupni predpisani minimalni kvoti lastne produkcije.

13. Glede na navedeno zahteve po zastopanosti vseh programskih vsebin iz prvega odstavka 81. člena ZMed v predpisani minimalni kvoti lastne produkcije ni mogoče utemeljiti niti na določbi 2. člena Pravilnika o programih, ki našteva namene programskih vsebin lokalnih, regionalnih, študentskih in nepridobitnih radijskih in televizijskih programov. Enako velja za 3. člen Pravilnika o programih, na katerega se toženka v odločbi prav tako sklicuje. Tudi iz dejstva, da je po navedeni določbi pravilnika eden od kriterijev pri ugotavljanju skladnosti programskih vsebin radijskega ali televizijskega programa s programskimi zahtevami za lokalne oziroma regionalne, študentske ali nepridobitne programe, (lahko) tudi žanrska in tematska raznovrstnost programske ponudbe, po presoji sodišča še ne izhaja zahteva, da morajo biti v predpisani minimalni lastni produkciji zajeti vse programske vsebine iz prvega odstavka 81. člena ZMed. Po tej določbi se pri ugotavljanju skladnosti programskih vsebin radijskega ali televizijskega programa s programskimi zahtevami za vse programe posebnega pomena (razen C.) upoštevajo zlasti kriteriji, ki so tam našteti v štirih alinejah, med katerimi je tudi žanrska in tematska raznovrstnost programske ponudbe. Glede na tako besedilo določbe pa našteti kriteriji niso izčrpni niti kumulativni, temveč so navedeni le primeroma.

14. Toženka se neutemeljeno sklicuje na sodbo tega sodišča I U 790/2014, saj iz nje ne izhaja takšna razlaga prvega odstavka 81. člena ZMed, kot jo je toženka uporabila v izpodbijani odločbi. V navedenem primeru je namreč sodišče tožbi ugodilo in odpravilo odločbo toženke, ker ob ugotovitvi, da izdajatelj programa z informativnim programom ni izpolnil predpisane 30 odstotne kvote lastne produkcije, ni ugotavljala tudi morebitne zastopanosti ostalih programskih vsebin iz prvega odstavka 81. člena ZMed, torej ali ni morda izdajatelj predpisane kvote dosegel skupaj še z drugo programsko vsebino iz navedene določbe ZMed.

15. Ker je po povedanem toženka z razlago, da morajo biti v predpisani minimalni lasti produkciji zastopane vse v prvem odstavku 81. člena ZMed navedene programske vsebine, zmotno uporabila navedeno določbo ZMed, je tožba utemeljena. Opredelitev posameznih prispevkov, ki so bili predmet pregleda v obravnavanem postopku, glede na pojasnjeno razlago navedene določbe ZMed, ki je med strankama prav tako sporna, za odločitev ni pomembna. Sodišče zato ni vsebinsko presojalo s tem povezanih tožbenih ugovorov.

16. ZUS-1 v prvem odstavku 65. člena določa, da lahko sodišče odpravi upravni akt in s sodbo samo odloči o stvari (t. i. spor polne jurisdikcije), če narava stvari to dopušča in če dajejo podatki postopka za to zanesljivo podlago, ali če je na glavni obravnavi samo ugotovilo dejansko stanje, še zlasti, če bi odprava upravnega akta in novi postopek pri pristojnem organu prizadela tožniku težko popravljivo škodo ter v primeru, če pristojni organ izda, potem, ko je bil upravni akt odpravljen, nov upravni akt, ki je v nasprotju s pravnim mnenjem in stališči sodišča, ki se nanašajo na postopek. Po določbi prvega odstavka 2. člena ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika. Bistvo upravnega spora je torej nadzor nad zakonitostjo delovanja uprave in ne prevzemanje njene funkcije. Odločanje v sporu polne jurisdikcije je predvideno kot izjema, kot zadnja možnost učinkovitega sodnega varstva pravic posameznika. Ob upoštevanju zgoraj navedenega sodišče sodi, da v tem primeru niso izpolnjeni zakonski pogoji za odločanje v sporu polne jurisdikcije, zato tožnikovemu predlogu, da odloči na tej podlagi, ni sledilo.

17. Glede na navedeno je sodišče izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ter zadevo vrnilo toženki v ponovni postopek (tretji odstavek 64. člena ZUS-1). V ponovljenem postopku bo morala tožena stranka skladno s četrtim odstavkom 64. člena ZUS-1 upoštevati v tej sodbi navedeno pravno stališče sodišča glede uporabe materialnega prava.

18. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je tožnik po tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov postopka. Sodišče je stroške odmerilo v višini priglašenega zneska 285,60 evrov (500 točk po Odvetniški tarifi, 2 % materialnih stroškov in 22 % DDV), ki ne presega pavšalnega zneska, določenega v drugem odstavku 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Tožena stranka je dolžna povrniti stroške v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

Zakon o medijih (2001) - ZMed  - člen 81, 81/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.