UPRS Sodba I U 1879/2017-9, enako tudi , , 
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-08-28

mag. Miriam Temlin Krivic (preds.), Petra Hočevar (poroč.), mag. Mira Dobravec Jalen

javni razpis - dodelitev nepovratnih sredstev - pogoji javnega razpisa - malomarnost - nepravilna ponudba

Iz drugega odstavka 1. člena Uredbe 2988/95, na katerega kot pravno podlago, ki utemeljuje kršitev, organ opira svojo odločitev, izhaja, da „nepravilnost“ iz te določbe pomeni vsako kršenje določb zakonodaje skupnosti, ki je posledica dejanja ali opustitve s strani gospodarskega subjekta, ki je ali bi lahko škodljivo vplivalo na proračun skupnosti ali proračunska sredstva, ki jih upravljajo, bodisi z zmanjšanjem ali izgubo prihodkov iz lastnih sredstev, ki se zbirajo neposredno v imenu skupnosti, bodisi z neupravičenimi izdatki. Iz citirane določbe krovne uredbe izhaja torej tudi pogoj obstoja finančne škode za proračunska sredstva skupnosti ali nacionalni proračun oziroma da bi do škode lahko prišlo. Povedano tudi drugače: kršitev v zvezi s predloženo netržno ponudbo je lahko podlaga za zavrnitev vloge in izrek upravne kazni le, kolikor je tudi ugotovljeno, da je vlagatelj uveljavljal nerazumne stroške. Le izplačilo nerazumnih stroškov (oziroma njihovo uveljavljanje) bi namreč lahko pomenilo oškodovanje proračuna in šele ob taki ugotovitvi bi bil zapolnjen zakonski dejanski stan, določen z definicijo "nepravilnost". Definicija kršitve po drugem odstavku 1. člena Uredbe 2988/95/ES zahteva torej izpolnitev dveh materialnih pogojev.

I. Tožbi se ugodi, odločba Agencije RS za kmetijske trge in razvoj podeželja, št. 33120-77/2016/8 z dne 2. 3. 2017, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v višini 15,00 EUR, v 15 dneh od vročitve sodbe toženi stranki, po poteku roka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano odločbo je prvostopni organ zavrnil vlogo tožnika na javni razpis (1. točka izreka), tožnika izključil iz Podukrepa M4.3 - Podpora v naložbe v infrastrukturo, povezano z razvojem, posodabljanjem ali prilagoditvijo kmetijstva in gozdarstva, Operacije: Ureditev gozdne infrastrukture za leti 2017 in 2018 (2. točka izreka), odločil, da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve (3. točka izreka) in še, da posebni stroški niso nastali (4. točka izreka). V obrazložitvi je navedel, da je tožnik vložil vlogo za dodelitev nepovratnih sredstev za sofinanciranje podukrepa, kot izhaja iz izreka odločbe. Materialno podlago predstavljajo predpisi EU ter nacionalna izvedbena pravila. V ugotovitvenem postopku je organ pregledal vlogo tožnika ter izvedel kontrolo na kraju samem in pri uslužbencu Zavoda za gozdove Slovenije (v nadaljevanju ZGS), ki je sodeloval pri pripravi vloge ter vnosu v sistem. Organ je ugotovil, da je tožnik vlogi na javni razpis predložil ponudbo, način njene pridobitve pa je sporen, saj ni bila pridobljena s poštenim poizvedovanjem in pogajanji na trgu. Ponujena cena je namreč dosegla maksimalni možen znesek, ki se ga sofinancira v deležu 50 %, ponudba sama pa ne vsebuje vseh tam navedenih elementov. Glede na v postopku pridobljene izjave je po mnenju organa jasno, da so ponudbene cene višje, kot bi bile, če ne bi bilo predhodnega dogovora in navodil o načinu pridobivanja ponudb in oblikovanja cen. Tožnik je torej v usklajenem sodelovanju z uslužbencem ZGS in ponudnikom izigral mehanizem, ki ga EU in Republika Slovenija predpisujeta z namenom, da se zagotovi razumnost pri porabi javnih sredstev. Predložena ponudba je prikrojena, ker je na oblikovanje cene vplivalo netržno delovanje (tožnik je ponudbo pridobil od tistega, ki ga pozna), ki je neupravičeno višalo cene. Ker je tožnik uveljavljal višja sredstva, kot znašajo razumni stroški naložbe, je pri pridobivanju ponudb ravnal v nasprotju z načeli dobrega finančnega poslovodenja in (v tem okviru) načela gospodarnosti, učinkovitosti, uspešnosti in učinkovitosti porabe. Tako ravnanje predstavlja nepravilnost v skladu z drugim odstavkom 1. člena Uredbe 2988/95/EU. Ravnanje tožnika bi, če bi organ odobril sredstva, škodljivo vplivalo na proračun oziroma povzročilo neupravičene izdatke. Pridobivanje in oblikovanje ponudbene cene predstavlja vsaj malomarno ravnanje pri kandidiranju na javni razpis ter je nepravilnost v skladu z drugim odstavkom 1. člena Uredbe 2988/95/EU, za katero je predvidena upravna kazen v smislu 5. člena Uredbe 2988/95/EU. Za primere nepredložitve potrebnih informacij v vlogi zaradi malomarnosti pa je v šestem odstavku 35. člena Uredbe 640/2014/EU predpisana upravna kazen, zato je organ tožniku izrekel ukrep, da se ga v koledarskem letu ugotovitve in naslednjem koledarskem letu izloči iz ukrepa oziroma operacije.

2. Drugostopni organ je s svojo odločbo potrdil odločitev prvostopnega organa in zavrnil pritožbo tožnika.

3. Tožnik je v tožbi uvodoma povzel potek dosedanjega postopka in navedel, da priložena ponudba vsebuje vse elemente, ki jih določajo veljavni predpisi, pripravljena pa je tudi bila v skladu z zahtevami razpisa. Da ponudba vsebuje le končne cene na meter, niso pa bile opredeljene postavke, ki jih predvideva katalog stroškov, ni napaka oziroma kršitev, ampak edino pravilen in mogoč način specificiranja ponudbe glede na razvrstitev vlak v posamezne kategorije, ne pa, da se navajajo posamična dela. Ponudba pa vsebuje tudi vse podatke o ponudniku, da je njegova identifikacija možna, številka ponudbe pa ne predstavlja njegove bistvene značilnosti. Ponudba je tudi tržna. JR ni določal predpisanega obrazca, kar pa še ne pomeni, da te ne smejo biti pripravljene na oblikovanem obrazcu kot druge ponudbe prijaviteljev iz območja ... Obrazce za ponudbo naj bi pripravil A.A. Tožnik se je pogovoril s ponudnikom, ki mu je pojasnil, da je tudi sam imel težave pri pripravi ponudbe, zato je poiskal pomoč pri A.A. in slednji je tudi potem po pojasnitvi pogojev v ponudbo zapisal ponudbene cene. Tožnik o tem ni bil obveščen, saj je ponudbo prejel od ponudnika in ne od A.A. Iz oddane vloge tudi jasno izhaja, da so predvidene vlake trasirane v izjemno težkih pogojih Selške doline in bodo ob prevzemih dosegle ali presegle maksimalno upravičeno vrednost, zato ne gre za preseganje razumnih stroškov z namenom pridobiti več sredstev, kot to očita toženka. Tožnik pa je s tem ponudnikom že sodeloval, zato ve, da ponuja konkurenčno ceno. Maksimalna cena pa ne določa tudi maksimalnega izplačila, saj se samo vloga na JR pripravi v evrih/m, dela pa se prevzemajo po postavkah iz Seznama upravičenih stroškov in sicer m3, m2 ali kos. V resnici maksimalna cena predstavlja le okvir, do katerega so priznani neto stroški, ki so lahko v izvedbi preseženi. Tožnik je pri tem opozoril tudi na drugo alinejo drugega odstavka V. poglavja JR. Sicer pa organ niti ni ugotavljal, katera cena je tržna, kar bi moral. Gre za neupravičeno in neutemeljeno kaznovanje, ker je bila ponudba pridobljena s pomočjo strokovne službe ZGS in je organ večino takih vlog obravnaval kot neverodostojne že iz tega razloga, kar pa ne bi smel. Po neuradnih informacijah je organ druge po Sloveniji podobne primere pozitivno rešil. Tako to predstavlja tudi kršitev Ustave. Tožnik je predlagal, da sodišče pribavi dokaze o tem delovanju organa pri toženki, pri tem pa opozoril na tri pozitivne odločbe, ki jih je tudi naštel. Predlagal je tudi svoje zaslišanje ter zaslišanje A.A. Zaradi dolgotrajnega odločanja je tožnik kaznovan za leti 2017 in 2018, če pa bi organ odločal znotraj predpisanih rokov, bi bil kaznovan za leti 2016 in 2017. S tem mu je onemogočeno kandidiranje v letu 2018. Predlagal je, da sodišče tožbi ugodi, obe odločbi odpravi in vrne zadevo prvostopnemu organu v ponovno odločanje, toženki pa naloži povrnitev njegovih stroškov postopka.

4. Toženka je v odgovoru na tožbo prerekala tožbene navedbe in predlagala zavrnitev tožbe.

V obravnavani zadevi je prvostopni organ v 1. točki izreka zavrnil vlogo tožnika za dodelitev nepovratnih sredstev, za sofinanciranje ukrepa Naložbe v osnovna sredstva, podukrep M4. 3 – Podpora za naložbe v infrastrukturo, povezano z razvojem, posodabljanjem ali prilagajanjem kmetijstva in gozdarstva, za operacijo Ureditev gozdne infrastrukture. Razlog za zavrnitev je glede na drugi odstavek 1. člena Uredbe 2988/95/EU nepravilnost v sestavi ponudbe, ki je bila obvezna sestavina vloge za konkretno operacijo. Predloženi ponudbi organ očita, da ni bila pridobljena s poštenimi poizvedovanji in pogajanji na trgu, temveč da je bila pridobljena netržno. Tožnik posledično zaradi malomarnosti ni priložil potrebnih informacij, za primere nepredložitve potrebnih informacij v vlogi zaradi malomarnosti pa je v šestem odstavku 35. člena Uredbe 640/2014/EU predpisana zavrnitev vloge in uporaba upravne kazni - izločitev iz ukrepa (2. točka izreka).

6. Tožnik ugovarja napačni uporabi materialnega prava in nepopolno ugotovljenemu dejanskemu stanju. Meni, da je bila ponudba, katere okoliščin sestave ne zanika, pripravljena v skladu s pogoji iz JR, da pa bi moral organ za utemeljenost očitka, da je s predloženo ponudbo kršil določbe JR, sam ugotoviti, ali so bili v ponudbi res navedeni višji stroški, kot znašajo razumni stroški naložbe, predvsem glede na težke pogoje, v katerih naj bi se izvedlo predvideno trasiranje gozdnih vlak.

7. V javnem razpisu je bilo (priloga 4 – Ponudba za gradnjo, pripravo ali rekonstrukcijo gozdne prometnice, kot tudi v drugem odstavku V. poglavja, na katerega je opozoril tudi tožnik) (med drugim) navedeno, da mora upravičenec za upravičene stroške, ki so navedeni v Seznamu stroškov in najvišjih priznanih vrednosti – gozdna infrastruktura iz priloge 1 razpisne dokumentacije, predložiti eno ponudbo. Enako izhaja iz tretjega odstavka 95. člena Uredbe o izvajanju ukrepa naložbe v osnovna sredstva in podukrepa Podpora za naložbe v gozdarske tehnologije ter predelavo, mobilizacijo in trženje gozdarskih proizvodov iz Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2014 – 2020 (Uredba). Pogoju, da vlogi predloži eno ponudbo, je tožnik zadostil, organ pa meni, da okoliščine pri sestavi te ponudbe utemeljujejo zavrnitev zahtevka in izrek upravne kazni, ne da bi pri tem ugotavljal, ali je ponudba vsebovala razumne stroške.

8. Sodišče se v tem upravnem sporu ne spušča v razloge organa, da način sestave ponudbe kaže na netržno pridobivanje ponudbe (prvostopni organ v obrazložitvi na strani 7 svoje odločbe, da ponudba ne vsebuje: osnovnih podatkov o ponudniku, številke ponudbe, pogojev plačila, na ponudbi pa tudi niso opredeljene postavke, ki jih vsebuje katalog stroškov, temveč vsebuje le končno ceno na tekoči meter, sicer očitno ne meni, da bi navedene formalne pomanjkljivosti pomenile ne-predložitev ponudbe in nepopolnost vloge), ker vloge ni zavrnil na podlagi določbe, ki bi predložitev netržne ponudbe opredelila kot samostojno kršitev (glej na primer kršitve v Prilogi 2 - Katalog kršitev in sankcij - Uredba). Na drugi strani pa sodišče tudi ne meni, da je vlagatelj ob pogoju predložitve le ene ponudbe oproščen, da ponudbe, ki jo predloži, ne sestavi na tržen način (to namreč izhaja iz vseh načel, ki jih je organ navedel v obrazložitvi s citiranjem evropske zakonodaje in se jih je dolžan gospodarski subjekt, ki uporablja sredstva skupnosti oziroma nacionalna proračunska sredstva za njihovo varovanje, držati). Zgolj podredno pa pripominja, da ob pogoju javnega razpisa, da je vlagatelj dolžan predložiti le eno ponudbo, na netržno pridobivanje ponudbe ne more kazati dejstvo, da je ponudnika sam izbral. Očitek o netržnosti ponudbe, ki temelji na tem dejstvu, je nelogičen in neživljenjski.

9. Iz drugega odstavka 1. člena Uredbe 2988/95, na katerega kot pravno podlago, ki utemeljuje kršitev, organ opira svojo odločitev, izhaja, da „nepravilnost“ iz te določbe pomeni vsako kršenje določb zakonodaje skupnosti, ki je posledica dejanja ali opustitve s strani gospodarskega subjekta, ki je ali bi lahko škodljivo vplivalo na proračun skupnosti ali proračunska sredstva, ki jih upravljajo, bodisi z zmanjšanjem ali izgubo prihodkov iz lastnih sredstev, ki se zbirajo neposredno v imenu skupnosti, bodisi z neupravičenimi izdatki. Iz citirane določbe krovne uredbe izhaja torej tudi pogoj obstoja finančne škode za proračunska sredstva skupnosti ali nacionalni proračun oziroma da bi do škode lahko prišlo. Povedano tudi drugače: kršitev v zvezi s predloženo netržno ponudbo je lahko podlaga za zavrnitev vloge in izrek upravne kazni le, kolikor je tudi ugotovljeno, da je vlagatelj uveljavljal nerazumne stroške. Le izplačilo nerazumnih stroškov (oziroma njihovo uveljavljanje) bi namreč lahko pomenilo oškodovanje proračuna in šele ob taki ugotovitvi bi bil zapolnjen zakonski dejanski stan, določen z definicijo "nepravilnost". Definicija kršitve po drugem odstavku 1. člena Uredbe 2988/95/ES zahteva torej izpolnitev dveh materialnih pogojev.

10. Glede na drugi odstavek 1. člena Uredbe 2988/95/ES je torej treba ugotoviti tudi oškodovanje proračuna. Sam način sestave ponudbe kot razlog za zavrnitev vloge in izrek upravne kazni ne zadošča in torej pomeni nepopolno ugotovljeno dejansko stanje ter posledično napačno uporabljeno materialno pravo, kar ima tožnik prav. Okoliščine v zvezi s sestavo ponudbe same po sebi ne pomenijo, da v ponudbi navedeni stroški ne prestanejo testa razumnosti, kot ga je opredelil organ (razumni stroški so taki, da bi jih bil ob upoštevanju razmer na trgu pripravljen plačati dober gospodar). Zato bi moral organ v postopku obravnave vloge z ocenjevanjem ponudbe preverjati razumnost stroškov, ki jih je uveljavljal vlagatelj - tožnik, v skladu s točko 2) drugega odstavka 48. člena Uredbe 809/2014/EU, za stroške iz člena 67 (1) (a) Uredbe 1303/2013/EU. Tega, da je tožnik uveljavljal nerazumne stroške, pa organ ni ugotavljal, saj je že na v obrazložitvi opisanega načina pridobitve ponudbe sklepal na obstoj kršitve. Torej razlogov, da so v sporni ponudbi navedeni nerazumni stroški, organ ni navedel, zato je v tem okviru, glede na uporabljeno materialno pravo, drugi odstavek 1. člena Uredbe 2988/95/ES nepravilno uporabil in posledično na podlagi točke 2) drugega odstavka 48. člena Uredbe 809/2014, v povezavi s šestim odstavkom 35. člena Uredbe 640/2014 izrekel sankcijo na podlagi nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja in kršitve materialnega prava. Opozoriti pa je še, da tudi uveljavljanje nerazumnih stroškov samo po sebi ne pomeni kršitev določb javnega razpisa (tretji odstavek 95. člena Uredbe), saj je višina upravičenih stroškov, ki se izplačajo, omejena s Seznamom upravičenih stroškov.

11. V točki 2) drugega odstavka 48. člena Uredbe 809/2014 je predpisan način ugotavljanja – preverjanja razumnosti predloženih stroškov. Stroški se ocenijo s primernim sistemom ocenjevanja, ki lahko vključuje referenčne stroške, primerjavo različnih ponudb ali odbor za ocenjevanje. Upravni organ bo lahko s šele po ugotovitvi (po metodi iz citirane točke e) drugega odstavka 48. člena Uredbe 809/2014 ali primerljivi), da sporna ponudba vsebuje nerazumne stroške, zavrnil tožnikovo vlogo z očitkom, da zaradi malomarnosti ni predložil potrebnih informacij (oziroma je predložil lažne dokaze) in izrekel upravno kazen. Sestava netržne ponudbe sama po sebi ni razlog za zavrnitev vloge po uporabljeni splošni Uredbi 2988/95 ES. Da pa je tožnik kršil določbe javnega razpisa ali določbe Uredbe v zvezi s sestavo ponudbe, pa organ tožniku ne očita.

12. Ker je bilo dejansko stanje v obravnavani zadevi nepopolno ugotovljeno ter je bilo zato posledično napačno uporabljeno materialno pravo, je izpodbijana odločba nezakonita. Sodišče jo je zato na podlagi 2. in 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) odpravilo ter zadevo na podlagi tretjega odstavka istega člena vrnilo prvostopnemu organu v ponovni postopek.

13. Ker je tožnik v tem upravnem sporu uspel, mu je sodišče odmerilo stroške postopka v višini 15,00 EUR (25. člena ZUS-1 v zvezi s prvim odstavkom 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožnika v upravnem sporu).

14. Sodišče ni sledilo tožbenemu predlogu za izvedbo zaslišanja tožnika in priče A.A., kot tudi za pribavo drugih, v podobnih primerih pozitivno rešenih odločb pri prvostopnem organu, saj je že na podlagi tožbe ter podatke spisa moglo odločiti na nejavni seji (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

EU - Direktive, Uredbe, Sklepi / Odločbe, Sporazumi, Pravila

Uredba Sveta (ES, Euratom) št. 2988/95 z dne 18. decembra 1995 o zaščiti finančnih interesov Evropskih skupnosti - člen 1, 1/2

Delegirana uredba Komisije (EU) št. 640/2014 z dne 11. marca 2014 o dopolnitvi Uredbe (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta glede integriranega administrativnega in kontrolnega sistema, pogojev za zavrnitev ali ukinitev plačil in za upravne kazni, ki se uporabljajo za neposredna plačila, podporo za razvoj podeželja in navzkrižno skladnost - člen 35, 35/6

Izvedbena uredba Komisije (EU) št. 809/2014 z dne 17. julija 2014 o pravilih za uporabo Uredbe (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta v zvezi z integriranim administrativnim in kontrolnim sistemom, ukrepi za razvoj podeželja in navzkrižno skladnostjo - člen 48, 48/2, 48/2-2, 48/2-c

Opr št. sodišča II stopnje: UPRS Sodba I U 2092/2017-14, z dne 04.09.2018, ECLI:SI:UPRS:2018:I.U.2092.2017.14

Opr št. sodišča II stopnje: UPRS Sodba I U 2091/2017-14, z dne 04.09.2018, ECLI:SI:UPRS:2018:I.U.2091.2017.14

Opr št. sodišča II stopnje: UPRS Sodba I U 1449/2017-15, z dne 28.08.2018, ECLI:SI:UPRS:2018:I.U.1449.2017.15

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.