UPRS sodba I U 1536/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-10-27

Lara Bartenjev (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), mag. Miriam Temlin Krivic

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

inšpekcijski postopek - ničnost inšpekcijske odločbe - ničnostni razlogi - kot posledica pritiska izdana odločba - obnova upravnega postopka - nova dejstva in novi dokazi

Sodišče se strinja s stališčem toženke, da tožnica ni dokazala, da je gradbeni inšpektor izpodbijano odločbo izdal zaradi pritiska, in z razlogi, ki jih toženka za to navaja.

Upravna organa sta tudi ocenila, da navedbe in predloženi novi dokazi v konkretnem primeru, ko je bila inšpekcijska odločba izdana zaradi gradnje brez gradbenega dovoljenja, ne morejo vplivati na drugačno presojo vprašanja, ali ima tožnica za gradnjo spornih objektov gradbeno dovoljenje, zato je neutemeljen tožbeni očitek o pavšalni in preuranjeni opredelitvi do predloženih dokazov.

1. Toženka je z izpodbijano odločbo zavrnila tožničino zahtevo izrek ničnosti inšpekcijske odločbe št. 06122-1049/2013-8 z dne 11. 6. 2013 in njen predlog za obnovo postopka v zadevi nelegalne gradnje počitniškega objekta z bazenom na parc. št. 402/21 k. o. ..., ki je bil pravnomočno končan z omenjeno inšpekcijsko odločbo.

2. Iz obrazložitve je razvidno, da je upravni organ zahtevo za izrek ničnosti odločbe na podlagi 5. točke prvega odstavka 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) zavrnil, ker tožnica ni dokazala prisiljevanja, izsiljevanja, posebnega primera izsiljevanja, pritiska ali drugega nedovoljenega dejanja. Predkazenski postopek zoper uradno osebo in obravnava zadeve v medijih namreč nista takšna razloga, izjave gradbenega inšpektorja za medije pa na odločitev v zadevi nimajo vpliva, saj ta odloča izključno na podlagi podatkov v spisni dokumentaciji. V zvezi z obnovitvenim razlogom iz 1. točke 260. člena ocenjuje, da predloženi novi dokazi ne bi pripeljali do izdaje drugačne odločbe v inšpekcijskem postopku.

3. Upravni organ druge stopnje je tožničino pritožbo zavrnil.

4. Tožnica se z odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da je glede na javno izjavo gradbenega inšpektorja A.A. v časniku B., ki jo prilaga in deloma tudi citira, prepričana, da je navedena uradna oseba inšpekcijsko odločbo izdala zaradi stiske, kot posledice prisile različnih organov. Meni, da bi toženka morala izvesti dokazni postopek v skladu z načelom materialne resnice, prenos dokaznega bremena na tožnico pa je „probatio diabolica“, saj tožena stranka (očitno mišljeno tožnica - op. sodišča) nima na razpolago orodij za učinkovito dokazovanje (npr. zaslišanja inšpektorja). Navaja še, da se upravna organa obeh stopenj do predloženih dokazov nista opredelila, niti nista omogočila ustne obravnave. V zvezi s predlogom za obnovo postopka upravnima organoma očita pavšalno in preuranjeno obrazložitev, upravnemu organu druge stopnje pa tudi napako pri dejanskem stanju, ker ni upošteval dokazov, ki jih je predložila. Zatrjuje tudi kršitev načela zaslišanja stranke. Sklicuje se še na navedbe v upravnem postopku. Predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne v ponovno odločanje ter izreče za nično odločbo št. 06122-1049/2013-8 z dne 11. 6. 2013.

5. Toženka je sodišču dostavila upravne spise, ki se nanašajo na obravnavano zadevo, na tožbo pa ni odgovorila.

7. Sodišče glede tožničine sklicevanja na dosedanje navedbe in dokaze, predložene v upravnem postopku, najprej poudarja, da je tožba v upravnem sporu samostojno pravno sredstvo. Tožnica mora zato razloge za njeno vložitev konkretizirati v tožbi in samo tako opredeljeni razlogi so predmet preizkusa v upravnem sporu. Tako stališče je to sodišče med drugim zavzelo že v zadevah U 2358/2008, U 1476/2007, I U 36/2011 in I U 176/2013. Navedeno izhaja iz prvega odstavka 30. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), po katerem mora tožnik v tožbi razložiti, zakaj toži, sodišče pa je v skladu s prvim odstavkom 20. člena ZUS-1 pri odločanju vezano na trditveno podlago v tožbi, saj preizkuša dejansko stanje le v okviru tožbenih navedb. Po določbi drugega odstavka 37. člena ZUS-1 po uradni dolžnosti pazi le na ničnost upravnega akta. Ker mora glede na to tožnica v tožbi jasno navesti argumente, s katerimi utemeljuje vloženo tožbo, se sodišče v tem upravnem sporu ni moglo opredeliti do navedb, ki jih je navajala v upravnem postopku, ne pa tudi v tožbi.

8. Po presoji sodišča je izpodbijana odločitev pravilna in zakonita, ima oporo v citiranih materialnih predpisih ter izhaja iz podatkov v upravnih spisih. V obrazložitvi izpodbijane in drugostopenjske odločbe so podani pravilni razlogi za odločitev. Sodišče zato sledi njuni obrazložitvi (drugi odstavek 71. člena ZUS-1), v zvezi z navedbami v tožbi pa dodaja:

9. Po 5. točki prvega odstavka 279. člena ZUP se za nično izreče odločba, ki je bila izdana kot posledica prisiljenja, izsiljevanja, posebnega primera izsiljevanja, pritiska, ali drugega nedovoljenega dejanja.

10. Pri tem je treba upoštevati, da mora biti vsebina izdane odločbe posledica uporabe sile, grožnje ali drugega nedovoljenega dejanja - da mora torej med obema obstajati vzročna zveza (tako Androjna, Kerševan: Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, GV Založba, Ljubljana 2006, str. 595).

11. Sodišče se strinja s stališčem toženke, da tožnica ni dokazala, da je gradbeni inšpektor izpodbijano odločbo izdal zaradi pritiska, in z razlogi, ki jih toženka za to navaja. Upravna organa sta sicer skopo pojasnila, zakaj izjava gradbenega inšpektorja v časopisu B. z dne 12. 6. 2013, na katero se sklicuje tožnica, tega ne dokazuje, vendar tudi po oceni sodišča ne iz izjave, ki jo tožnica citira („Izjema je sedaj ... zadeva, ki mi je bila dodeljena kot nujna in moram zaradi zahtev različnih organov napisati odločbo“), niti iz preostale vsebine te izjave, ne izhaja drugega, kot da gre za zahteve po čimprejšnji odločitvi v zadevi. Ker lahko državni in drugi organi, ki odločajo v posameznih zadevah, ki so povezane z odločitvijo inšpekcijskega organa, zaradi vodenja lastnih postopkov, predlagajo prednostno obravnavo zadev, takšne zahteve same po sebi še ne pomenijo nedovoljenega pritiska.

12. Prav tako kaj takega ne izhaja iz dela izjave, v kateri gradbeni inšpektor pojasnjuje, da je predmetno zadevo puščal ob strani, ker gre samo za neskladno gradnjo, saj iz te ne izhaja, da je bila to njegova končna odločitev. Uradna oseba, ki vodi postopek, lahko namreč med postopkom ves čas ugotavlja dejansko stanje in izvaja dokaze o dejstvih, pomembnih za izdajo odločbe, tudi o tistih, ki v postopku še niso bila navedena (prvi odstavek 139. člena ZUP). Zato ni nenavadno, da uradna oseba med vodenjem postopka zavzame drugačno stališče, kot je bilo to v obravnavani zadevi. Poleg tega je bila ta odločitev preverjena in potrjena z odločitvijo pritožbenega organa, prav tako pa je bila predmet sodnega varstva (sodba tukajšnjega sodišča I U 1577/2013 z dne 20. 2. 2014 in sklep Vrhovnega sodišča RS X Ips 199/2014 z dne 10. 3. 2015), zato tudi po presoji sodišča tožnica ni dokazala, da je vsebina izdane inšpekcijske odločbe posledica nedovoljenega pritiska.

13. Na to odločitev ne vpliva tožničino zatrjevanje, da za dokazovanje tega dejstva ni imela na voljo učinkovitih orodij, saj lahko stranka predlaga izvedbo dokazov, med drugim tudi zaslišanje priče. Na podlagi prvega odstavka 165. člena ZUP sicer uradna oseba odloča, ali je treba kakšno dejstvo dokazovati ali ne, vendar strankinega predloga za izvedbo posameznega dokaza brez obrazložitve ne more zavrniti. V ZUP torej ni ovire, da bi tožnica predlagala dokaz z zaslišanjem gradbenega inšpektorja. Ker tega ni predlagala (niti tega ne predlaga v tožbi), drugih dokazov, ki bi jih toženka na podlagi njenega predloga morala izvesti, pa v tožbi ne konkretizira, so neutemeljeni tudi njeni očitki o kršitvi pravil postopka zaradi neizvedbe ustne obravnave same po sebi, saj ta ni obvezna v vsakem postopku (prvi odstavek 154. člena ZUP).

14. Poleg tega po drugem odstavku 237. člena ZUP ne šteje za bistveno kršitev pravil postopka, če organ ne opravi ustne obravnave. Pač pa se po 3. točki te določbe šteje za bistveno kršitev, če stranki ali stranskemu udeležencu ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe. Ta določba pa v obravnavanem primeru po presoji sodišča ni bila kršena, saj sta upravna organa odločala na podlagi dokazov, ki jih je k zahtevi priložila tožnica, kar pomeni, da je imela tožnica možnost, da se pred izdajo odločbe izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe.

15. Sodišče pripominja, da po določbi drugega odstavka 6. člena ZUS-1 v upravnem sporu v tožbi zoper akte, s katerimi je organ odločil o izrednem pravnem sredstvu zoper upravni akt, ni dopustno uveljavljati istih razlogov, iz katerih je stranka že vložila tožbo v upravnem sporu zoper sam upravni akt, ali pa bi to lahko storila. Ker je bil članek v B., s katerim tožnica dokazuje svoje navedbe o ničnosti inšpekcijske odločbe, objavljen 12. 6. 2013, tj. naslednji dan po izdaji inšpekcijske odločbe, bi tožnica ta razlog za ničnost odločbe lahko navajala že v tožbi zoper inšpekcijsko odločbo, zato so njene navedbe šele v predmetni tožbi celo nedopustne.

16. V skladu s 1. točko 260. člena ZUP se postopek obnovi, če se izve za nova dejstva ali se najde ali pridobi možnost uporabiti nove dokaze, ki bi bili mogli sami zase ali v zvezi z že izvedenimi in uporabljenimi dokazi pripeljati do drugačne odločbe, če bi bila ta dejstva oziroma dokazi navedeni ali uporabljeni v prejšnjem postopku.

17. Upravni organ je v izpodbijani odločbi navedel, da se je do večine navedb v vlogi za obnovo postopka opredelil že v upravnem postopku na prvi in drugi stopnji v zvezi z izdano inšpekcijsko odločbo št. 06122-1049/2013-8 z dne 11. 6. 2013. Posebej pa je poudaril dejstvo, ki je bilo ugotovljeno že v inšpekcijskem postopku, tj. da so bili predhodno stoječi objekti na predmetnem zemljišču odstranjeni, namesto njih pa zgrajeni popolnoma drugi objekti, za gradnjo katerih bi morala tožnica pridobiti gradbeno dovoljenje. Opredeljuje se tudi do gradbenega dovoljenja z dne 15. 2. 2002 ter zaključuje, da v vlogi podani razlogi in dokazi niso taki, da bi bilo treba zaradi njih obnoviti inšpekcijski postopek. Tudi upravni organ druge stopnje je opravil oceno predloženih dokazov, in sicer je za aeoroposnetke iz leta 1971, 1978, 1980 in 1985 navedel, da so obstajali že v času predhodnega postopka, dopis občine z dne 24. 4. 2015 s priloženim pravnim mnenjem, potrdilo občine z dne 28. 4. 2015 in dopis MZIP z dne 8. 10. 2012 niso pomembni za določitev, ker za odločitev ni bistveno, ali je konkretno zemljišče stavbno ali kmetijsko zemljišče, glede ostalih listin pa je pojasnil, da tožnica s temi ni izpodbila v inšpekcijskem postopku ugotovljenega dejanskega stanja, to je da za gradnjo spornih objektov ni pridobila dovoljenj.

18. Iz navedenega izhaja, da sta upravna organa ocenila, da navedbe in predloženi novi dokazi v konkretnem primeru, ko je bila inšpekcijska odločba izdana zaradi gradnje brez gradbenega dovoljenja, ne morejo vplivati na drugačno presojo vprašanja, ali ima tožnica za gradnjo spornih objektov gradbeno dovoljenje, zato je neutemeljen tožbeni očitek o pavšalni in preuranjeni opredelitvi do predloženih dokazov. Tožnica bi takemu stališču lahko ugovarjala po vsebini in konkretno navajala, katera pravno relevantna dejstva, odločilna za ugotavljanje, ali je bilo za obstoječe objekte izdano gradbeno dovoljenje, dokazuje s posameznim novim dokazom, in oporekala, da jih je organ zato neutemeljeno ocenil kot nepomembne. Tako pa tožnica v tožbi povsem pavšalno zatrjuje, da ne gre za dokaze, ki ne bi bili pravno relevantni.

19. Predmet presoje v tem upravnem sporu pa ni dejansko stanje, na podlagi katerega je bila izdana inšpekcijska odločba, pač pa ocena novih okoliščin in dokazov z vidika, ali bi lahko pripeljali do drugačne odločitve, če bi bili znani in uporabljeni v postopku, katerega obnova se zahteva. Tretji odstavek 267. člena ZUP namreč določa, da če je predlog za obnovo postopka dovoljen, popoln in pravočasen ter ga je podala upravičena oseba, okoliščina, na katero se predlog opira pa je verjetno izkazana, pristojni organ preizkusi, ali so okoliščine oziroma dokazi, ki se navajajo kot razlog za obnovo, taki, da bi lahko pripeljali do drugačne odločbe, razen v primeru iz 9. in 10. točke 260. člena; če ugotovi da niso, zavrne predlog s svojo odločbo.

20. V postopku tudi ni bila kršena tožničina pravica do izjave v smislu prvega odstavka 9. člena ZUP, po katerem je treba dati stranki, preden se izda odločba, možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo (zaslišanje stranke). V obravnavani zadevi se namreč niso ugotavljala pravno relevantna dejstva in v ta namen izvajali dokazi, do katerih bi se bila tožnica upravičena opredeljevati, ampak se je na podlagi njenih navedb v vloženem izrednem pravnem sredstvu odločalo, ali naj se inšpekcijski postopek obnovi ali ne.

21. Na odločitev v zadevi ne vplivajo niti ostale tožbene navedbe, zato je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo. Ker so v tožbi navedena zgolj tista nova dejstva in dokazi, ki niso pomembni za odločitev (52. člen ZUS-1), je sodišče v skladu z drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

22. Ker tožnica predlaga tudi, naj sodišče izreče za nično inšpekcijsko odločbo št. 06122-1049/2013-8 z dne 11. 6. 2013, sodišče pripominja, da za tako presojo te odločbe niso izpolnjene procesne predpostavke iz 36. člena ZUS-1, saj je bilo o tej odločbi že pravnomočno odločeno s sodbo I U 1577/2013 z dne 20. 2. 2014 (prim. sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 196/2014 z dne 18. 9. 2014). Zato je razloge za ničnost inšpekcijske odločbe presojalo zgolj v okviru tožbenih navedb zoper odločbo upravnega organa, s katero je bil v upravnem postopku zavrnjen njen predlog za izrek ničnosti te odločbe.

ZUP člen 260, 260/1, 279, 279/1, 279/1-5.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.