UPRS sodba II U 204/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-03-09

Vlasta Švagelj Gabrovec (preds.), Violeta Tručl (poroč.), Sonja Kočevar

nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča - merila za odmero nadomestila - exceptio illegalis - enakost pred zakonom

Po presoji sodišča 9. člen Odloka MOM v delu, ki določa, da se zemljišča iz 2. območja in iz 5. skupine obremenijo s 500 točkami, ni v neskladju s 14. členom Ustave RS. Zavezanci so namreč za ta zemljišča po Odloku MOM tako po kriteriju dejavnosti, ki jo opravljajo, kot tudi po kriteriju lege zemljišč med najmanj obremenjenimi gospodarskimi subjekti - nekoliko manj (to je z 200 točkami) so obremenjena le zemljišča iz 3. in 4. območja, ki se nahajajo izven centra Mestne občine Maribor. Ker predstavlja lega zemljišč eno od zakonsko dopustnih meril, ki se lahko upošteva pri določanju višine nadomestila, različna obremenitev zemljišč v odvisnosti od njihove lege še ne pomeni posega v pravico do enakosti pred zakonom.

1. Z izpodbijano odločbo je Davčna uprava Republike Slovenije (v nadaljevanju DURS) tožniku za leto 2014 odmerila nadomestilo za uporabo stavbnih zemljišč na naslovu ... (zemljišče s parc. št. 898, k.o. ...) in na naslovu ... (zemljišča s parc. št. 2361/9, 2361/10 in 2362/1, k.o. ...), v skupnem znesku 20.538,18 EUR.

2. V obrazložitvi odločbe DURS pojasnjuje, da je bilo nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča odmerjeno na podlagi določb Zakona o stavbnih zemljiščih (v nadaljevanju ZSZ/84) in na podlagi določb Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča Mestne občine Maribor (v nadaljevanju Odlok MOM), ki določa število točk za m2 nezazidanega stavbnega zemljišča glede na vrsto dejavnosti skladno s tabelo iz 11. člena Odloka MOM. Nadomestilo je bilo odmerjeno ob upoštevanju ugotovljene površine stavbnega zemljišča, skupnega števila točk, ugotovljenih po kriterijih iz Odloka MOM, vrednosti točke veljavne na dan 1. 1. 2014 (0,000596 EUR) in upoštevaje število mesecev odmere.

3. Zoper odmero nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča od poslovnih prostorov na naslovu ..., je tožnik vložil pritožbo, ki pa jo je Ministrstvo za finance (v nadaljevanju ministrstvo) z odločbo št. DT-499-13-939/2014-2 z dne 26. 3. 2015 kot neutemeljeno zavrnilo.

4. Tožnik v tožbi nasprotuje odmeri nadomestila, ker meni, da Odlok MOM nesorazmerno obremenjuje zavezance za plačilo nadomestila glede na vrednost nepremičnin. Navaja, da kriteriji Odloka MOM za odmero nadomestila niso skladni z namenom nadomestila ter neupravičeno diskriminirajo zavezance. Očita, da so kriteriji za odmero nadomestila določeni arbitrarno in da so v neskladju z Ustavo RS in z odločbami Ustavnega sodišča RS.

5. Po mnenju tožnika Odlok MOM v nasprotju z namenom nadomestila za uporabo stavbnih zemljišč nadomestilo obravnava kot davek na dobičkonosnost dejavnosti zavezancev. Iz tabele, določene v členu 9. Odloka MOM, namreč izhaja, da so na m2 zemljišča s točkami za odmero nadomestila najbolj obremenjeni telekomunikacijski operaterji in podjetja za proizvodnjo električne energije iz 2. skupine zavezancev ter finančne inštitucije (banke in zavarovalnice), ki sodijo v 3. skupino zavezancev. V teh dveh skupinah se nahajajo podjetja, ki so visoko dobičkonosna in imajo relativno majhne uporabne površine zemljišč.

6. Odlok MOM je po mnenju tožnika v nasprotju z načelom sorazmernosti, saj ne upošteva sorazmerja med višino nadomestila in stroški komunalnega opremljanja in vzdrževanja komunalne opreme, višina nadomestila pa tudi ni sorazmerna z vrednostjo nepremičnine ter s prihodki, ki jih je mogoče ustvariti na nepremičnini.

7. Prav tako ne upošteva sorazmernosti med osnovno obremenitvijo in obremenitvijo za komunalno rabo. Kot pojasnjuje tožnik, predstavlja celotna obremenitev seštevek točk osnovne obremenitve in obremenitve glede na komunalno opremljenost zemljišča. Osnovna obremenitev je odvisna od geografskega območja, na katerem se nahaja nepremičnina in od dejavnosti po Standardni klasifikaciji dejavnosti, ki se vrši na zemljišču. 50 točk osnovne obremenitve je občina določila za stanovanjske objekte in javne inštitucije, 200 točk in 500 točk za različna podjetja na različnih geografskih področjih Maribora, 1500 točk za finančne institucije ter 15000 točk za podjetja iz področja telekomunikacij in proizvodnje električne energije. Po mnenju tožnika so ta razmerja med posameznimi subjekti določena arbitrarno. Najnižja in najvišja osnovna obremenitev sta namreč v razmerju 1 : 300, v primeru tožnika pa gre za razmerje med 50 (stanovanjske površine pravnih in fizičnih oseb) in 500 točkami (proizvodni prostorih pravnih oseb), kar je po mnenju tožnika prav tako arbitrarno. Razlike v obremenitvah zavezancev, ki imajo nepremičnine v 2. območju, kamor se tudi uvrščajo nepremičnine tožnika, so po mnenju tožnika prevelike. V 4. skupini pa so po njegovem mnenju prevelike tudi razlike v obremenitvi po kriteriju lege zemljišča.

8. Tožnik opozarja tudi na nesorazmerje med osnovno obremenitvijo in obremenitvijo s komunalno opremljenostjo zemljišča. Kot navaja, so točke za osnovno obremenitev določene samovoljno, brez osnovnega ekonomsko-statističnega modela, ki bi upravičeval takšne razlike. Po mnenju tožnika bi morala biti večina ali vsaj polovica vseh točk, ki se upoštevajo pri odmeri nadomestila, odvisna od komunalne opremljenosti zemljišč. V Odloku MOM pa točke, ki so posledica komunalne opremljenosti zemljišč predstavljajo zelo majhen delež v celotnem številu točk. Iz naslova osnovne obremenitve so tako zemljišča tožnika s parc. št. 2361/9, 2361/10 in 2362/1, k.o. ... prejela 500 točk, iz naslova obremenitve zaradi komunalne opremljenosti zemljišč pa le 75 točk. Iz navedenega izhaja, da je samo 13,04 % obremenitve takšne, ki izhaja iz komunalne opremljenosti zemljišč, preostanek, to je 86,96 %, pa predstavlja obremenitev, ki izhaja iz osnovne obremenitve, ki se določa glede na lego in namembnost zemljišč. To nesorazmerje po mnenju tožnika ni v skladu z namenom in ciljem uvedbe nadomestila za uporabo stavbnih zemljišč. Kot navaja, bi bilo zato ustrezneje, da bi bila za vse zavezance osnovna obremenitev določena v višini 50 točk, kot je to določeno za osnovno obremenitev subjektov iz 1. in 6. skupine tabele iz 9. člena Odloka MOM.

9. Tožnik nasprotuje Odloku MOM tudi v delu, ki določa enako obremenitev za vse vrste komunalne infrastrukture v višini 15 točk. Tudi pri določitvi te obremenitve gre po mnenju tožnika za arbitrarno odločanje, ki ne upošteva višine stroškov izgradnje posamezne infrastrukture.

10. Tožnik še navaja, da se pri odmeri nadomestila upošteva površina stavbe ne glede na to, za kakšen namen se posamezen del stavbe uporablja. Po njegovem mnenju podstrešje in klet ne bi smela biti obremenjena enako kot površina v pritličju objekta, saj se v proizvodnih prostorih klet in podstrešje za proizvodno dejavnost ne uporabljata.

11. Višina nadomestila bi morala biti tudi v sorazmerju z vrednostjo stavbe oziroma s koristmi, ki jih nepremičnina lastniku daje. Pri tem se tožnik sklicuje na višino davka na nepremičnine, ki je bila določena z Zakonom o davku na nepremičnine (v nadaljevanju ZDavNepr) in navaja, da nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča v povprečju presega predvideni davek na nepremičnine za 222 %, glede na vrednost nepremičnine pa nadomestilo dosega v povprečju 2,25 % vrednosti nepremičnine. Tako visoko določeno nadomestilo po mnenju tožnika (še posebej v času gospodarske krize) ni primerno, saj močno obremenjuje gospodarske subjekte in pomeni kršitev pravice do zasebne lastnine, kršitev 67. člena Ustave RS in 1. člena prvega protokola Evropske konvencije o  varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Tako nesorazmerno visoko določeno nadomestilo namreč ogroža bistvo lastnine.

12. ZSZ/84, ki ne določa razmerja med posameznimi kriteriji za odmero nadomestila, je po mnenju tožnika v neskladju z Ustavo RS. Odsotnost zakonskih pravil namreč omogoča arbitrarnost občin, ki oblastno in brez navedbe ustreznih razlogov same določajo razmerja med temi kriteriji.

13. Tožnik zato sodišču predlaga, da Ustavnemu sodišču RS postavi zahtevo za oceno skladnosti 61. člena ZSZ/84 z Ustavo RS ter zahtevo za ustavno presojo tistih delov Odloka MOM, ki določajo točkovanje in razmerja med komunalno opremljenostjo, lego in namembnostjo stavbnih zemljišč za potrebe odmere nadomestila. Predlaga pa tudi, da sodišče tožbi ugodi in razveljavi izpodbijano odločbo v delu, ki se nanaša na odmero nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča od poslovnih prostorov na naslovu ...

14. V odgovoru na tožbo se toženka sklicuje na razloge za odločitev, ki so navedeni v obrazložitvah upravnih odločb ter sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

16. Med strankama v postopku je spor o pravilnosti odmere nadomestila za uporabo stavbnih zemljišč v letu 2014, in sicer za zazidana stavbna zemljišča s parc. št. 2361/9, 2361/10 in 2362/1, k.o. ..., ki jih tožnik uporablja za poslovno dejavnost. Tožnik nasprotuje odmeri nadomestila za ta zemljišča predvsem iz razloga, ker je mnenja, da je Odlok MOM v delu, v katerem so določeni kriteriji za odmero, zaradi arbitrarne in neenake obravnave zavezancev neustaven (ugovor exceptio illegalis). Sistem odmere nadomestila, določen v Odloku MOM, pa je po njegovem mnenju tudi neprimeren in v nasprotju s cilji nadomestila.

17. Merila za odmero nadomestila določa že 61. člen ZSZ/84, po katerem nadomestilo določi občina, pri čemer upošteva zlasti opremljenost stavbnega zemljišča s komunalnimi objekti in napravami in možnost priključitve na te naprave in objekte, lego in namembnost ter smotrno izkoriščanje stavbnega zemljišča, izjemne ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka v gospodarskih dejavnostih in merila za oprostitev plačevanja nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča.

18. V skladu z zakonskim pooblastilom je podrobnejša merila za odmero nadomestila  Mestna Občina Maribor določila v Odloku MOM, ki v 4. členu našteva merila za določitev višine nadomestila (komunalna opremljenost stavbnega zemljišča, lega stavbnega zemljišča, vrsta dejavnosti oz. namen uporabe stavbnega zemljišča, izjemne ugodnosti v zvezi z ustvarjanjem dobička v gospodarskih dejavnostih in večje motnje v zvezi z uporabo stavbnega zemljišča). V 7. členu Odlok MOM  določa število točk, s katerimi se stavbna zemljišča ovrednotijo glede na komunalno opremljenost s posameznimi vrstami komunalne infrastrukture (15 točk za vsako vrsto komunalne infrastrukture), v 9. členu Odloka MOM pa je v tabeli določen način ovrednotenja stavbnih zemljišč glede na vrsto dejavnosti oz. namen uporabe zazidanih stavbnih zemljišč (8. člen Odloka MOM) ter glede na lego zemljišč po posameznih območjih (5. člen Odloka MOM). V Odloku MOM je v 16. členu določena tudi formula za izračun nadomestila, po kateri se višina nadomestila po merilih iz 7. in 9. člena Odloka MOM določi tako, da se skupno število točk pomnoži s površino objekta in z vrednostjo točke za izračun nadomestila.

19. Število točk, s katerimi so bila zemljišča tožnika ovrednotena po posameznih merilih, je razviden iz izreka izpodbijane odločbe. Glede na komunalno opremljenost so bila zemljišča ovrednotena s 75 točkami (7. člen Odloka MOM). Upoštevaje lego zemljišč v 2. območju (5. člen Odloka MOM) in upoštevaje dejavnost tožnika po Standardni klasifikaciji dejavnosti, pa so bila tožnikova zemljišča, ki sodijo v 5. skupino (področje proizvodnih dejavnosti, obrti oz. trgovine na drobno - 8. člen Odloka MOM), ovrednotena s 500 točkami (9. člen Odloka MOM).

20. Diskriminatornost in arbitrarnost meril Odloka MOM po mnenju tožnika dokazuje predvsem (pre)veliko nesorazmerje v višini obremenitev posameznih zemljišč s številom točk - zlasti glede na namen uporabe zemljišč oz. vrsto dejavnosti zavezancev.

21. Glede ugovora neenake obravnave zavezancev je treba opozoriti na stališče Ustavnega sodišča RS, po katerem različna obravnava zavezancev sama po sebi še ne pomeni kršitve načela enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave RS). Omenjeno načelo namreč normodajalcu ne preprečuje, da bi v mejah svoje pristojnosti ne mogel določiti kriterijev, po katerih bi različna dejanska stanja med seboj razlikoval in na njih vezal različne pravne posledice.

22. Ker se v upravnem sporu presoja zakonitost aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj, se je sodišče opredelilo le do tožbenih očitkov o neustavnosti tistih določb Odloka MOM, na podlagi katerih je bilo tožniku z izpodbijano odločbo odmerjeno nadomestilo za uporabo stavbnih zemljišč.

23. Po presoji sodišča 9. člen Odloka MOM v delu, ki določa, da se zemljišča iz 2. območja in iz 5. skupine obremenijo s 500 točkami, ni v neskladju s 14. členom Ustave RS. Zavezanci so namreč za ta zemljišča po Odloku MOM tako po kriteriju dejavnosti, ki jo opravljajo, kot tudi po kriteriju lege zemljišč med najmanj obremenjenimi gospodarskimi subjekti - nekoliko manj (to je z 200 točkami) so obremenjena le zemljišča iz 3. in 4. območja, ki se nahajajo izven centra Mestne občine Maribor. Ker predstavlja lega zemljišč eno od zakonsko dopustnih meril, ki se lahko upošteva pri določanju višine nadomestila, različna obremenitev zemljišč v odvisnosti od njihove lege še ne pomeni posega v pravico do enakosti pred zakonom.

24. Ker opravlja tožnik na zemljiščih s parc. št. 2361/9, 2361/10 in 2362/1, k.o. ... gospodarsko dejavnost, katere cilj je pridobivanje dobička, njegov položaj po presoji sodišča ni primerljiv s položajem zavezancev z nižje obremenjenimi nepremičninami iz 1. in 6. skupine. Med nepremičnine iz 1. skupine namreč sodijo po 8. členu Odloka MOM zemljišča, na katerih stojijo objekti za stanovanjske in počitniške namene, med nepremičnine iz 6. skupine pa sodijo zemljišča, na katerih stojijo objekti, namenjeni drugim dejavnostim, ki niso zajete v ostalih skupinah ter zemljišča, na katerih stojijo objekti subjektov, ki delujejo v javnem oz. širšem interesu (subjekti javne uprave, neprofitna društva itd.).

25. Zemljiščem tožnika so tako primerljiva le zemljišča, na katerih se vrši gospodarska dejavnost. Ker pa so tožnikova zemljišča po Odloku MOM med temi zemljišči med najnižje obremenjenimi, tožnikovo sklicevanje na visoko obremenitev zemljišč drugih gospodarskih subjektov, ki opravljajo druge vrste dejavnosti, na odločitev v tej zadevi ne more imeti vpliva.

26. Ne glede na navedeno pa sodišče opozarja še na odločbo Ustavnega sodišča RS z opr. št. U-I-122/04 z dne 11. 5. 2006, s katero je bil Odlok MOM zaradi previsoko določene obremenitve odpravljen v delu, ki se nanaša na obremenitev zemljišč gospodarskih subjektov, ki po Standardni klasifikaciji dejavnosti sodijo v področje telekomunikacij. Obremenitev teh zemljišč je bila z omenjeno odločbo do ustavno skladne pravne ureditve znižana na obremenitev, ki jo Odlok MOM določa za bistveno nižje obremenjena zemljišča iz 4. skupine, ki so v 2. območju obremenjena enako kot zemljišča 5. skupine, med katere sodijo glede na dejavnost tudi zemljišča tožnika.

27. Ker torej tožnik po Odloku MOM z nadomestilom ni neupravičeno obremenjen višje v primerjavi z ostalimi primerljivimi zavezanci, ki na območju Mestne občine Maribor opravljajo gospodarsko dejavnost, je sodišče ugovor neenake obravnave tožnika pri odmeri nadomestila zavrnilo.

28. Po mnenju sodišča so v obravnavani zadevi neutemeljeni tudi očitki o kršitvi 33. in 67. člena Ustave RS, ker naj bi občina z nesorazmerno visokim nadomestilom (glede na vrednost zemljišč ter glede na njihove koristi) posegla v pravico do zasebne lastnine oz. v njeno socialno funkcijo. V zvezi z navedenim očitkom sodišče pojasnjuje, da lastnina ne pomeni le ugodnosti ampak tudi bremena, zakon pa je tisti, ki določi način njenega pridobivanja in uživanja tako, da je zagotovljena njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija (prvi odstavek 67. člena Ustave RS). Višina nadomestila v obravnavani zadevi po presoji sodišča ne pomeni kršitve ustavnih določb o lastnini, saj z odmero javne dajatve in s plačilom nadomestila lastninska pravica tožnika na zemljiščih ni bila okrnjena.

29. Na odločitev v zadevi tudi ne morejo imeti vpliva tožbeni očitki o neustreznem razmerju med posameznimi merili za odmero nadomestila ter očitki o neustrezno določenem številu točk, ki jih Odlok MOM predvideva za posamezna merila. V primernost pravne ureditve nadomestila, ki je v izključni pristojnosti občin, se namreč sodišče v upravnem sporu, v katerem se presoja le zakonitost odločbe o odmeri nadomestila, ne sme spuščati. Sodišče tudi ne more presojati primernosti zakonske ureditve, po kateri predstavlja osnovo za odmero nadomestila za zazidana stavbna zemljišča celotna poslovna površina stavbe ne glede na namen posameznih prostorov (drugi in četrti odstavek 60. člena ZSZ/84).

30. Sodišče tudi ni sledilo predlogu tožnika, naj Ustavnemu sodišču RS postavi zahtevo za presojo ustavnosti določb Odloka MOM, ki določajo merila za odmero nadomestila. V skladu z določbo 23. a člena Zakona o ustavnem sodišču (v nadaljevanju ZUstS) lahko namreč začnejo postopek za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, le v prvem odstavku tega člena našteti subjekti, med katerimi pa ni sodišča. To lahko po določbi prvega odstavka 23. člena ZUstS začne postopek le za oceno ustavnosti zakona, če pri odločanju meni, da je ta ali del zakona, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven. Ker je sodišče mnenja, da 61. člen ZSZ/84, ki določa merila za odmero nadomestila, ni v neskladju z Ustavo RS, sodišče ni sledilo predlogu tožnika in Ustavnemu sodišču RS ni postavilo vprašanja o ustavnosti omenjene določbe.

31. Glede na navedeno je sodišče mnenja, da je bilo tožniku z izpodbijano odločbo nadomestilo pravilno odmerjeno na podlagi odločb Odloka MOM, za katera sodišče ni ugotovilo, da bi bila neustavna. Tožbo je zato sodišče kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

URS člen 14. ZSZ (1984) člen 61. Odlok o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča Mestne občine Maribor člen 4, 7, 8, 9.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.