UPRS Sodba III U 222/2016-8
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-04-20

Jasna Šegan (preds.), Lea Chiabai (poroč.), Andrej Orel

nepovratna sredstva - javni razpis - razpisni pogoj - ribolov

Javni razpis je materialni okvir odločanja o dodeljevanju sredstev. V upravnem sporu se zato lahko presoja le skladnost javnega razpisa, njegove vsebine, pogojev, kriterijev, oziroma meril z zakonom, ne pa tudi primernost ali ustreznost določenega merila javnega razpisa. S tem, ko je javni razpis materialni okvir odločanja o dodeljevanju sredstev, lahko uspešno kandidira na javnem razpisu le tisti prijavitelj, ki v trenutku prijave izpolnjuje pogoje, določene z javnim razpisom. S tem je zagotovljena tudi ustavna pravica enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave RS ter se odraža v enakopravnem obravnavanju vseh zainteresiranih subjektov, ki so se prijavili na isti javni razpis in to na podlagi enakih pogojev in jasnih meril za vse.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo zavrnila tožnikovo vlogo za dodelitev nepovratnih sredstev iz Operativnega programa za razvoj ribištva RS 2007 - 2013 (v nadaljevanju Operativni program), sofinanciranega iz Evropskega sklada za ribištvo, in sicer za ukrep Individualne premije za ribiče za leto 2014. V obrazložitvi svoje določitve je pojasnila, da je na podlagi predložene dokumentacije ugotovila, da tožnik ne izpolnjuje vseh pogojev za sofinanciranje, določenih v Uredbi o izvajanju Operativnega programa za razvoj ribištva v RS 2007 - 2013 (Uradni list RS, št. 30/11, 8/12, 36/12, 50/14 in 46/15, v nadaljevanju Uredba 2015) in Javnem razpisu za ukrep OPR: Individualne premije za ribiče za leto 2014 (Uradni list RS, št. 53/15, v nadaljevanju Javni razpis). Ugotovila je, da tožnik na dovoljenju za gospodarski ribolov št. 473 ni vpisan kot uporabnik ribiškega plovila št. SVN000000010, na katerega se sklicuje v svoji vlogi in s tem ne izpolnjuje pogojev iz prve alineje 1. točke II. poglavja Javnega razpisa in iz prve alineje prvega odstavka 11c. člena Uredbe 2015. Dodatno je tudi ugotovila, da tožnik ni registriran za opravljanje gospodarskega ribolova, saj ni vpisan v Poslovnem registru Slovenije - AJPES.

2. Zoper to odločitev je tožnik vložil pritožbo, ki jo je Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju drugostopenjski organ) zavrnilo. V obrazložitvi svoje odločitve je drugostopenjski organ obširneje opisal relevantne odločbe Uredbe 2015 in Javnega razpisa. Pojasnil je, da je tožnik vlogo za dodelitev nepovratnih sredstev vložil dne 7. 8. 2015, vendar pa ni izpolnjeval vseh pogojev za dodelitev teh sredstev. V vlogi je v rubriki "status vlagatelja" navedel, da je zaposlen pri podjetju, ki se ukvarja z ribištvom in priložil pogodbo o zaposlitvi. Drugostopenjski organ ugotavlja, da je prvostopenjski organ pravilno ugotovil, da v dovoljenju za gospodarski ribolov za ribiško plovilo, ki ga je tožnik navedel v vlogi, ni naveden kot uporabnik plovila, kar pa je eden od pogojev za dodelitev nepovratnih sredstev. Glede pritožbene navedbe tožnika, da so določila Uredbe 2015 retroaktivna, je drugostopenjski organ pojasnil, da je zadnja sprememba Uredbe o izvajanju Operativnega programa za razvoj ribištva v RS 2007 - 2013, ki je bila objavljena v Uradnem listu RS, št. 46/2015, stopila v veljavo z dnem 27. 6. 2015, torej prej, preden je bil dne 17. 7. 2015 objavljen Javni razpis. Pravilnost in zakonitost odločbe se preverja na dan izdaje odločbe (tako sodba Upravnega sodišča RS, št. I U 1275/2014). Pri postopkih javnega razpisa gre za posebno vrsto upravnega postopka, v katerem je treba upoštevati načelo enakih možnosti vlagateljev, preglednost in hitrost postopka. Zaradi take narave postopka morajo prijavitelji na javni razpis pogoje izkazovati ob vložitvi vloge. V Uredbi 2015 in Javnem razpisu je bilo določeno, kakšne pogoje mora izpolnjevati prijavitelj, med drugim tudi pogoj, da je vpisan kot uporabnik plovila in ni hkrati lastnik ribiškega plovila. Tega pogoja pa tožnik ne izpolnjuje in je zato njegovo pritožbo drugostopenjski organ zavrnil.

3. Tožnik se z odločitvijo tožene stranke ne strinja in sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi ter vrne toženi stranki v ponovno odločanje, ta pa naj mu tudi povrne stroške postopka. Uvodoma ugotavlja, da sta prva alineja prve točke III. poglavja Javnega razpisa in prva alineja prvega odstavka 11.c člena Uredbe 2015 identični. V 2. točki I. poglavja Javnega razpisa je določeno, da "se premije za ribiče lahko uveljavljajo za obdobje od 1. januarja 2014 do 31. decembra 2104", v predzadnjem odstavku prve alineje 1. točke III. poglavja Javnega razpisa pa, da "morajo biti zgoraj navedene zahteve izpolnjene za obdobje, na katero se vloga nanaša", kar pomeni, da morajo biti izpolnjene za leto 2014. 31. in 32. točka 2. člena Uredbe 2015 določata pojma "član posadke" in "premija", medtem ko je pred tem isto vprašanje urejal 11.b člen Uredbe o izvajanju Operativnega programa za razvoj ribištva v RS 2007 - 2013, ki je veljala v letu 2014 (Uradni list RS, št. 30/11, 8/12, 36/12 in 50/14, v nadaljevanju Uredba 2014). Tako Uredba 2014 kot Uredba 2015 vsebinsko urejata isto pravno in dejansko vprašanje, to je vprašanje kompenzacij, oziroma nadomestil premij za ribiče zaradi izpada dohodkov pri določanju državne meje med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško, pravna podlaga za ta dva predpisa pa je Operativni program. V Operativnem programu je določeno, da so upravičenci do kompenzacij "pravne in fizične osebe, ki so lastniki ribiških plovil z veljavnim slovenskim dovoljenjem za gospodarski ribolov in ribiči, ki so člani posadke na ribiških plovilih". Bistvena razlika med Uredbo 2014 in Uredbo 2015 je v tem, da je Uredba 2015 določila, da je upravičen vlagatelj član posadke plovila, ki je vpisan kot uporabnik plovila in hkrati ni njegov lastnik, medtem ko Uredba 2014 tega pogoja ni določala, pač pa je bil upravičen vlagatelj oseba, vpisana v evidenco ribičev fizičnih oseb ali oseba s pogodbo o zaposlitvi pri pravni osebi ali samostojnem podjetniku, ki je registriran za opravljanje dejavnosti morskega gospodarskega ribolova. S tem pa po mnenju tožnika pride do sporne situacije. Javni razpis se je namreč nanašal na premije za leto 2014, Uredba 2015 in določbe Javnega razpisa pa pogojujeta pravico do premij za to obdobje s pogoji, ki so pričeli veljati šele s to Uredbo, to je dne 27. 6. 2015 in v letu 2014 še niso veljali. Tožnik zato meni, da so bile s tem kršene njegove pravice, saj pogoja za nazaj ne more izpolniti in ga navsezadnje v letu 2014 tudi ni bil dolžan izpolnjevati. Določbe 11.b člena Uredbe 2014 so podlaga za materialno upravičenje tožnika v letu 2014 in zato meni, da jih tožena stranka z Uredbo 2015 in Javnim razpisom ne sme odvzeti, pač pa je v taki situaciji treba uporabiti splošna pravila o časovni veljavnosti predpisov ter pravila o razlikovanju časovne veljavnosti materialnih predpisov od časovne veljavnosti procesnih predpisov. Določbe Uredbe 2015 zato ne morejo veljati za nazaj, torej za čas pred veljavnostjo tega predpisa, pač pa bi morala tožena stranka upoštevati predpis, ki je veljal v obdobju od 1. 1. do 31. 12. 2014, torej Uredbo 2014. Retroaktivna veljava predpisov je dopustna le v izjemnih situacijah, ki jih določa 155. člen Ustave RS, vendar pa po mnenju tožnika taka situacija v obravnavanem primeru ni podana in tudi niso izpolnjeni pogoji, ki dopuščajo retroaktivno veljavnost predpisa, zlasti ne pogoj javne koristi in tudi ne pogoj nedopustnosti posega v pridobljene pravice. Z Javnim razpisom in Uredbo 2015 se je kot osebe, ki so upravičene do premije, izključilo tiste, ki imajo sklenjeno pogodbo o zaposlitvi pri pravni osebi ali samostojnem podjetniku, ki je registriran za opravljanje dejavnosti morskega gospodarskega ribolova, prav tako izključilo osebe, vpisane v evidenco ribičev fizičnih oseb, kar pa je v nasprotju z namenom Operativnega programa. Tožnik je že vrsto let zaposlen pri družbi A., d.o.o. na delovnem mestu "ribič". To dejavnost opravlja vsakodnevno in bi bilo nelogično, predvsem pa nezakonito, da bi se mu onemogočilo upravičenje do premije le zato, ker v dovoljenju ni formalno vpisan kot uporabnik plovila.

4. Tožena stranka je v odgovoru na tožbo sodišču predlagala, naj tožbo zavrne kot neutemeljeno. Navaja, da niti Uredba 2015 niti Javni razpis tožniku ne jemljeta pravic retroaktivno, saj pravic tožnik še ni pridobil. Pravico do nepovratnih sredstev bi namreč pridobil šele s pozitivno prvostopno odločbo. Pridobitev nepovratnih sredstev je negotovo dejstvo na podlagi novega javnega razpisa ter odvisno od izpolnjevanja razpisnih pogojev in meril in kot tako le utemeljeno pričakovanje (tako Vrhovno sodišče RS v sklepu, opr.št. X Ips 498/2011). Tožena stranka v nadaljevanju ponavlja svoje navedbe iz izpodbijane odločbe, to je, kakšni so bili razpisni pogoji in da mora te pogoje vlagatelj izpolnjevati ob vložitvi vloge. V konkretnem primeru je bil to pogoj, da je bil vlagatelj naveden kot uporabnik plovila ter obenem ne njegov lastnik, česar pa tožnik ni izpolnjeval. Poudarja tudi, da se v upravnem sporu ne presoja pravilnosti ali ustreznosti posameznega pravila v javnem razpisu ter se sklicuje na sodbo Upravnega sodišča RS, št. I U 606/2013.

6. Po presoji sodišča je odločitev tožene stranke pravilna in zakonita, izhaja iz podatkov v upravnih spisih ter ima oporo v materialnih predpisih, na katere se sklicuje. Upravni organ prve stopnje je v obrazložitvi izpodbijane odločbe navedel utemeljene razloge za svojo odločitev, to pa je dodatno argumentiral upravni organ druge stopnje ter se opredelil tudi do tožnikovih pritožbenih navedb. Sodišče zato v celoti sledi njuni obrazložitvi (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sodišču - v nadaljevanju: ZUS-1). V zvezi z navedbami tožnika pa še dodaja:

7. Med strankama ni sporno, da je tožnik na podlagi Javnega razpisa vložil vlogo za dodelitev nepovratnih sredstev iz Operativnega programa, in sicer za ukrep Individualne premije za leto 2014. Prav tako ni sporno, da je bil v Uredbi 2015 in Javnem razpisu kot eden od pogojev za dodelitev premij določen pogoj, da je do teh premij upravičen vlagatelj, ki je na dovoljenju za gospodarski ribolov vpisan kot uporabnik ribiškega plovila in ni njegov lastnik ter da tožnik tega pogoja ni izpolnjeval, pač pa je s pogodbo o zaposlitvi zgolj izkazoval, da je zaposlen pri družbi, ki se ukvarja z ribištvom. Sporno pa je ali je dopustno Uredbo 2015 uporabiti kot pravno podlago za dodelitev premij za leto 2014. Tožnik namreč trdi, da Uredba 2015, na podlagi katere je bil objavljen Javni razpis, določa pogoje za pridobitev premij retroaktivno ter da je s tem poseženo v njegove pravice, saj taki pogoji, kot jih določa, v letu 2014 niso bili zahtevani, pač pa po Uredbi 2014 zahtevano zgolj to, da je vlagatelj zahteve za dodelitev premije imel sklenjeno pogodbo o zaposlitvi pri pravni osebi ali samostojnem podjetniku, ki je registriran za opravljanje dejavnosti morskega gospodarskega ribolova ali da je bil vpisan v evidenco ribičev fizičnih oseb, kar je tožnik v letu 2014 izpolnjeval.

8. Odločitev v obravnavani zadevi temelji na presoji ključnega vprašanja kaj je javni razpis. Sodišče meni, da je javni razpis materialni okvir odločanja o dodeljevanju sredstev. V upravnem sporu se zato lahko presoja le skladnost javnega razpisa, njegove vsebine, pogojev, kriterijev, oziroma meril z zakonom, ne pa tudi primernost ali ustreznost določenega merila javnega razpisa (tako Vrhovno sodišče RS v sodbi, opr. št. I Up 33/2013, enako Upravno sodišče RS v sodbi, opr št. I U 606/2013). S tem, ko je javni razpis materialni okvir odločanja o dodeljevanju sredstev, lahko uspešno kandidira na javnem razpisu le tisti prijavitelj, ki v trenutku prijave izpolnjuje pogoje, določene z javnim razpisom. S tem je zagotovljena tudi ustavna pravica enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave RS ter se odraža v enakopravnem obravnavanju vseh zainteresiranih subjektov, ki so se prijavili na isti javni razpis in to na podlagi enakih pogojev in jasnih meril za vse (tako v sodbi Vrhovnega sodišča RS, opr. št. I Up 33/2013).

9. Tožnik dejstvu, da pogojev, ki jih je določal Javni razpis, ni izpolnjeval, ne oporeka, meni pa, da sta Uredba 2015 in Javni razpis določila merila, ki, glede na to, da so se premije dodeljevale za leto 2014, niso bila ustrezna, oziroma, teh meril Uredba 2014 ni zahtevala in da gre s tem za retroaktivno uporabo predpisa in za poseg v njegove pravice. Sodišče takemu tožnikovemu stališču ne sledi. Kot je bilo pojasnjeno že zgoraj, je javni razpis materialni okvir odločanja o dodeljevanju sredstev in so se torej šele z Javnim razpisom, ki v obravnavanem primeru temelji na Uredbi 2015, ta pa je uredila dodeljevanje premij za leto 2014, določili pogoji, pod katerimi so bili vlagatelji upravičeni do premij za to leto. To, da so se te dodeljevale za leto 2014, zato ne pomeni retroaktivne veljavnosti predpisa, saj se, glede na naravo javnega razpisa in s tem povezanega dodeljevanja sredstev, pogoji presojajo glede na trenutek vložitve vloge. Prav tako ni mogoče govoriti, da je bilo poseženo v tožnikove pravice, saj je pridobitev premij na podlagi javnega razpisa negotovo dejstvo, odvisno od izpolnjevanja predpisanih pogojev in meril, torej zgolj pričakovanje in ne pravica. Do tega vprašanja se je večkrat izreklo tudi Vrhovno sodišče RS (na primer v sklepih X Ips 535/2007, X Ips 149/2009, X Ips 201/2009, X Ips 334/2009, X Ips 498/2011). Ključno v obravnavani zadevi je torej ali je tožnik ob vložitvi prijave na Javni razpis izpolnjeval pogoje za dodelitev premij, ki jih je ta določal. Kot že rečeno, presojanje ali so bila predvidena merila primerna ali ne, ni vprašanje o katerem bi se presojalo v upravnem sporu niti pridobitev premije ni bila tožnikova pravica, pač pa zgolj pričakovanje. Ker tožnik pogojev, ki jih je določal Javni razpis, ni izpolnjeval, kar tudi ni sporno, je bila odločitev tožene stranke, ki je njegovo vlogo zavrnila, po presoji sodišča utemeljena.

10. Glede na navedeno je sodišče zaključilo, da tožba ni utemeljena in jo je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo. Ker v tožbi niso navedena nova dejstva in dokazi, ki bi lahko vplivali na odločitev, je sodišče, skladno z 2. alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

11. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Uredba o izvajanju Operativnega programa za razvoj ribištva v Republiki Sloveniji 2007-2013 (2009) - člen 11b, 11c

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.