UPRS Sodba I U 1655/2018-35
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-09-05

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), Liljana Polanec (poroč.), mag. Damjan Gantar

varstvo volilne pravice - volitve sodnikov v Sodni svet - smiselna uporaba določb zakona

Za absolutno kršitev ne gre, če se presodi, da ugotovljena nepravilnost v postopku ni takšna, da bi lahko vplivala na volilni izid.

1. Tožena stranka se je na 1. izredni seji 17. 5. 2018 seznanila z izpodbijanim aktom, Poročilom Volilne komisije Sodnega sveta RS z dne 24. 4. 2018 (v nadaljevanju Poročilo) o izidu glasovanja na volitvah članov Sodnega sveta RS iz vrst sodnikov, ki so bile dne 19. 4. 2018. Volilna komisija Sodnega sveta RS je na podlagi zapisnikov o delu volilnih odborov ter na podlagi zapisnika o delu Volilne komisije Sodnega sveta pri ugotovitvi izida glasovanja po pošti, ugotovila izid glasovanja in izid volitev članov Sodnega sveta iz volilne skupine sodnikov na Vrhovnem sodišču RS, iz volilne skupine vseh sodnikov in iz volilne skupine sodnikov na sodiščih prve stopnje.

2. Zoper Poročilo sta vložila skupno pritožbo okrožni sodnik na Okrožnem sodišču v Ljubljani A.A., sedaj prvi pritožnik in okrožna sodnica na Okrožnem sodišču v Ljubljani, mag. B.B., sedaj druga pritožnica, kot zastopnica A.A. kandidature. V pritožbi izpostavljata, da lista kandidatov ni bila objavljena najmanj 15 dni pred dnevom glasovanja, s čemer je bila kršena določba tretjega odstavka 20. člena Zakona o sodnem svetu (ZSSve). Glede na datum glasovanja (19. 4. 2018) bi morale biti v konkretnem primeru kandidatne liste objavljene 3. 4. 2018, kot je sklenila Volilna komisija 6. 3. 2018, a so bile objavljene šele 5. 4. 2018. Tega dne je bil z njimi seznanjen tudi prvi pritožnik z elektronskim sporočilom. Namen minimalnega roka iz tretjega odstavka 20. člena ZSSve je, da se potrjeni kandidati lahko predstavijo volivcem in da se volivci seznanijo o kandidatih ter sprejmejo odločitev, ali in komu bodo dali svoj glas. 15-dnevni rok je določen z zakonom, kršitev tega roka je absolutne narave in pomeni kršitev aktivne in pasivne volilne pravice ter vpliva na izvrševanje pravic iz 43. in 44. člena Ustave RS.

3. Posebej je pritožbo vložila višja sodnica na Višjem sodišču v Celju, C.C., sedaj tretja pritožnica. Le-ta v svoji pritožbi izpostavlja, da rokovnik za izvedbo volitev, ki ga je sprejela Volilna komisija Sodnega sveta 6. 3. 2018, ni v skladu z Zakonom o volilni in referendumski kampanji, ki v 2. členu določa, da se volilna kampanja lahko začne najprej 30 dni pred dnevom glasovanja, končati pa se mora najmanj 24 ur pred dnevom glasovanja. Kandidature je bilo treba vložiti do 29. 3. 2018, kandidatne liste so bile objavljene 3. 4. 2018 in do dneva glasovanja ni bilo zagotovljenih najmanj 30 dni za kampanjo. Poleg tega v rokovniku ni bilo določeno, do kdaj je treba oddati glasovnice po pošti in katere glasovnice, poslane po pošti, se pri izidu volitev upoštevajo. V rokovniku je bilo določeno, da Volilna komisija Sodnega sveta ugotovi izid glasovanja po pošti 20. 4. 2018 po 12. uri, a je to naredila 24. 4. 2018. Iz njenega Poročila tudi ni razvidno, katere po pošti vrnjene (oziroma do katerega trenutka vrnjene) glasovnice je upoštevala. Te kršitve so vplivale na pravilnost in zakonitost Poročila. Zato tretje pritožnica Sodnemu svetu predlaga, da naj Poročila ne sprejme in da naj ponovno razpiše volitve.

4. Obe pritožbi sta bili vloženi na toženo stranko. Vsi trije pritožniki so njeno pristojnost utemeljevali z analogijo z določbo 109. člena Zakona o volitvah v državni zbor (ZVDZ). Tožena stranka je pritožbi odstopila v reševanje Upravnemu sodišču RS. Navedla je, da sodniki morajo imeti sodno varstvo volilne pravice v postopku volitev članov Sodnega sveta iz vrst sodnikov, čeprav to varstvo z ZSSve ni urejeno; zavrnila pa je analogno uporabo določbe 109. člena ZVDZ. Te določbe ni mogoče uporabiti tako, da bi bila za odločanje o pritožbah pristojna tožena stranka. Po presoji tožene stranke so vsi akti volilnih organov, izdani v volilnem postopku, posamični akti, katerim je sodno varstvo v upravnem sporu zagotovljeno po 157. členu Ustave RS.

5. Upravno sodišče se je s sklepom št. IV U 95/2018 z dne 23. 5. 2018 izreklo za stvarno nepristojno za odločanje v tej zadevi in je po pravnomočnosti tega sklepa zadevo odstopilo v reševanje Vrhovnemu sodišču Republike Slovenije. V obrazložitvi svojega sklepa je, med drugim, navedlo, da po določbi drugega odstavka 36. člena ZSSve v upravnih sporih zoper odločbe in sklepe Sodnega sveta odloča Vrhovno sodišče v senatu petih sodnikov, tudi zoper tiste akte Sodnega sveta, ki niso izdani v obliki odločbe ali sklepa.

6. Tožena stranka v odgovoru na pritožbi navaja, da volitve članov Sodnega sveta iz vrst sodnikov sodijo v širši okvir volilnega sistema v RS, kot je to za volitve članov Državnotožilskega sveta izrecno zapisalo Ustavno sodišče RS v zadevi U-I-357/07 in da je na podlagi 157. člena Ustave RS pravno varstvo volilne pravice pri volitvah članov Sodnega sveta zagotovljeno v upravnem sporu. Navaja, da kandidatne liste res niso bile objavljene 15 dni pred dnevom glasovanja, saj niso bile objavljene 3. 4. 2018, temveč so bile po pošti poslane uradom okrožnih sodišč 4. 4. 2018, pozno zvečer. Vendar pa to ne pomeni, da ima ta kršitev značaj absolutne kršitve. Prva pritožnika sta namreč vložila pritožbo zaradi kršitve, do katere je prišlo v fazi pred glasovanjem, po dnevu glasovanja in zato je treba to kršitev presojati z vidika vprašanja, ali je ta nepravilnost lahko vplivala na volilni rezultat. Iz določbe 61. člena ZVDZ izhaja, da je namen objave kandidatne liste predvsem v tem, da se zagotovi čim širšo obveščenost volivcev; volilno kampanjo pa lahko kandidati izvajajo že pred potrditvijo in objavo kandidatur. Iz gradiva o kandidacijskem postopku je razvidno, da sta tako prvi pritožnik, A.A., kot tudi tretja pritožnica,C.C., o svoji nameri za kandidaturo nagovarjala volilno telo že v fazi kandidiranja in da je kandidat A.A. dobil 146 podpor, kandidatka C.C. pa 69. Prva pritožnika (in enako velja tudi za tretjo pritožnico) ne pojasnita pritožbe v delu, v katerem zatrjujeta svojo pasivno volilno pravico, saj ne pojasnita, česa vse (v smislu volilne kampanje), pritožnik A.A. zaradi navedene kršitve ni mogel storiti. Prav tako ni konkretizirana njuna pritožba v delu, v katerem zatrjujeta (implicitno), da se sodniki, potencialni volivci, niso imeli možnosti seznaniti s kandidatnimi listami. ZSSve ne določa, na kakšen način je treba kandidatne liste objaviti in kje. Tega tudi ni opredelila Volilna komisija. Potencialni volivci so se s kandidatnimi listami s strani Volilne komisije seznanili tako, da so bile kandidature vsem sodnikom posredovane neposredno na njihove službene naslove, pri čemer v času od 5. 4. 2018, ko so sodniki prejeli kandidatne liste, do 19. 4. 2018, ko so bile izvedene volitve, ni bilo ne počitniškega časa, niti praznikov. Zahteva po objavi kandidatnih list ni sama sebi namen in če bi pritožnika na kršitev pri objavi kandidatnih list opozorila takoj, ko je do nje prišlo, bi volilna komisija lahko dan glasovanja prestavila in zagotovila spoštovanje roka iz 20. člena ZSSve. V zvezi s pritožbo tretje pritožnice (C.C.) tožena stranka poudarja, da volilna kampanja ni vezana na akt potrditve kandidatnih list in da bi zato svojo volilno kampanjo lahko vodila (in jo tudi je) že pred objavo kandidatnih list, saj je v fazi kandidiranja za svojo kandidaturo zbrala 69 glasov podpore. Dalje navaja, da tretja pritožnica ne konkretizira svojega očitka, da ji je bila kršena pasivna volilna pravica, saj tudi ona ne pojasni, česa vse (v smislu volilne kampanje) ni mogla storiti zaradi krajšega roka seznanitve potencialnih volitev z njeno kandidaturo. Tožena stranka tudi nasprotuje nadaljnjemu očitku tretje pritožnice, da je volilna komisija prekoračila roke v zvezi z ugotavljanjem izida volitev po pošti. Še posebej, ker so hkrati z volitvami članov sodnega sveta iz vrst sodnikov potekale tudi volitve članov personalnih svetov na večini sodišč. Volilna komisija je zato 23. 4. 2018 ugotavljala izid glasovanja po pošti tudi glede volitev za člane personalnih svetov. Zato je šele naslednji dan, 24. 4. 2018, na podlagi zapisnika vseh 11 volilnih odborov in zapisnika o ugotavljanju izida glasovanja po pošti ugotovila (skupni) končni izid glasovanja volitev za člane Sodnega sveta iz vrst sodnikov in sestavila Poročilo. Res je sicer, da Volilna komisija roka, do kdaj se mora oddati glasovnice po pošti, ni določila v rokovniku in v pojasnilih, je pa bilo to izrecno navedeno v Pojasnilih za glasovanje po pošti z dne 12. 4. 2018, ki jih je vsak volivec, ki je oddal zahtevo za glasovanje po pošti, prejel skupaj z ostalim volilnim gradivom. V pojasnilih pa je bilo izrecno navedeno, katere glasovnice se bodo upoštevale. Volilna komisija je tako upoštevala le tiste glasovnice, ki so bile oddane na pošto do zaprtja volišč na dan glasovanja (19. 4. 2018), zaradi česar do nepravilnosti iz naslova potencialnega vpliva na volilni izid s pomočjo glasovanja po pošti ni moglo priti. Tožena stranka sodišču predlaga, da obe pritožbi kot neutemeljeni zavrne.

7. Odgovor tožene stranke je bil vročen tudi pritožnikom.

8. Vrhovno sodišče RS je zaradi varstva volilne pravice, v sporu o pristojnosti, s sklepom U 3/2018 z dne 24. 7. 2018 odločilo, da je za odločanje v tej zadevi stvarno pristojno Upravno sodišče RS, ker pristojnosti Vrhovnega sodišča za odločitev v tej zadevi ni mogoče utemeljiti na nobenem zakonu.

10. V obravnavani zadevi gre po vsebini za volilni spor. Takšno stališče je Ustavno sodišče RS zavzelo tudi v primeru spora v zvezi z volitvami v Državnotožilski svet, za katere se smiselno uporabljajo pravila za volitve sodnikov v Sodni svet (odločba U-I-357/07).

11. Volitve članov Sodnega sveta iz vrst sodnikov so potekale dne 19. 4. 2018. Volilna komisija Sodnega sveta-sedaj tožene stranke je Poročilo o izidu glasovanja in o izidu volitev članov Sodnega sveta RS iz vrst sodnikov (v nadaljevanju Poročilo) izdala dne 24. 4. 2018. Tožena stranka se je s Poročilom le seznanila in o njem ali v zvezi z njim ni sprejela nobene odločitve. Sklenila je le, da se Poročilo objavi na njeni spletni strani. Zoper to Poročilo pritožniki vlagajo pritožbo. Navajajo, da so sodniki in zato na podlagi drugega in petega odstavka 18. člena Zakona o sodnem svetu (ZSSve) nosilci aktivne in pasivne volilne pravice v spornih volitvah.

12. Že Ustavno sodišče RS je v citirani odločbi U-I-357/07 izrecno zapisalo, da volitve članov Državnotožilskega sveta sodijo v širši okvir volilnega sistema, zaradi česar morajo tudi zanje veljati temeljna volilna načela, ki izražajo demokratično naravo volitev. Zato enako velja tudi za volitve članov Sodnega sveta iz vrst sodnikov. Sodno varstvo zoper Poročilo je zagotovljeno v upravnem sporu po 157. členu Ustave RS.

13. Prvi pritožnik, ki ni bil izvoljen za člana Sodnega sveta iz volilne skupine sodnikov prve stopnje (in druga pritožnica) ter tretja pritožnica, ki ni bila izvoljena za člana Sodnega sveta iz volilne skupine vseh sodnikov, v svojih pritožbah zatrjujejo nepravilnosti v postopku teh volitev.

14. Volitve članov sodnega sveta, ki jih izvolijo sodniki, ureja ZSSve v III. poglavju (v členih od 18. do 22.). ZSSve nepravilnosti v zvezi z volitvami ureja v 19. členu, v katerem določa pristojnosti za odločanje v primeru napak pri vpisu v sodniški volilni imenik, in v drugem odstavku 21. člena, ki določa, da se za glasovanje na voliščih smiselno uporabljajo določbe ZVDZ, če ZSSve ne določa drugače.

15. ZSSve ne ureja nepravilnosti v zvezi z volitvami v primeru, če kandidatne liste niso bile objavljene najmanj 15 dni pred dnem glasovanja, kar je temeljni očitek prvih dveh pritožnikov in kar sicer med strankama ni sporno. Sodišče se zato strinja s stališčem tožene stranke, da je treba, glede na okoliščine konkretnega primera, oceniti, ali je ta zatrjevana nepravilnost takšna, da je lahko vplivala na izid glasovanja in s tem na izid volitev v volilni skupini sodnikov na sodiščih prve stopnje. Le če se presodi, da je nepravilnost lahko vplivala na volilni izid, gre za absolutno kršitev. Za absolutno kršitev torej ne gre, če se presodi, da ugotovljena nepravilnost v postopku ni takšna, da bi lahko vplivala na volilni izid.

16. Prvi pritožnik, na katerem je trditveno in dokazno breme, v pritožbi izpostavlja, da je bil kot kandidat na volilni listi, s potrditvijo svoje kandidature in z listo kandidatov v volilni skupini sodnikov na sodiščih prve stopnje namesto dne 3. 4. 2018, seznanjen dne 5. 4. 2018 in da je namen roka iz tretjega odstavka 20. člena ZSSve ta, da se potrjeni kandidat na kandidatni listi lahko predstavi volivcem in da se volivci seznanijo s kandidati ter nato sprejmejo odločitev, komu bodo dali svoj glas. Tudi po mnenju sodišča je namen objave kandidatne liste predvsem v tem, da se zagotovi čim širša obveščenost volivcev in ne v tem, da bi kandidati lahko izvajali volilno kampanjo, saj nenazadnje to lahko počnejo že pred potrditvijo in objavo kandidatur. Kot je pojasnila tožena stranka, je prvi pritožnik o svoji nameri za kandidaturo nagovarjal volilno telo že v fazi kandidiranja in za svojo kandidaturo dobil 146 podpor. Nadalje prvi pritožnik tudi po presoji sodišča v delu pritožbe, v katerem zatrjuje kršitev pasivne volilne pravice, ne pojasni konkretizirano svojih navedb, saj ne pojasni, česa vse (v smislu volilne kampanje) zaradi navedene kršitve (zaradi kršitve 15- dnevnega roka) ni mogel storiti. Prav tako ne konkretizira navedb, v katerih (implicitno) zatrjuje, da se sodniki, potencialni volivci, niso imeli možnosti seznaniti s kandidatnimi listami. Zgolj s pavšalnimi navedbami o kršitvi 15-dnevnega roka zato prvi pritožnik svojega dokaznega bremena ni izpolnil. Na drugi strani pa je tožena stranka v zvezi s tem izpostavila, da so se potencialni volivci v konkretnem primeru seznanili s kandidatnimi listami s strani Volilne komisije na enak način kot že v nekaterih prejšnjih volilnih postopkih in sicer tako, da so bile kandidature vsem sodnikom posredovane neposredno na njihove službene naslove, kot tudi, da prvi pritožnik (in druga pritožnica) na navedeno nepravilnost nista opozorila takoj, ko je do nje prišlo ali pa vsaj v naslednjih dneh glasovanja, temveč sta pritožbo vložila po dnevu glasovanja. Glede na navedeno prvi pritožnik (in druga pritožnica) s svojo (navedeno) pavšalno argumentacijo, po mnenju sodišča nista izkazala, da bi kršitev roka iz tretjega odstavka 20. člena ZSSve odstavka v konkretnem primeru lahko vplivala na volilni izid. Pri tem ni nepomembno, da pritožnika nista niti zatrjevala, da bi bil pri tem prvi tožnik kot kandidat za člana Sodnega sveta kakorkoli v slabšem položaju od ostalih kandidatov za isto funkcijo.

17. Tretja pritožnica v pritožbi izpostavlja dva bistvena očitka. Eden od teh dveh je, da kot kandidatka na volilni listi ni imela dovolj časa za volilno kampanjo, saj ji od 3. 4. 2018 do dneva volitev dne 19. 4. 2018, ni bilo zagotovljenih najmanj 30 dni. V zvezi s tem se sklicuje na 2. člen Zakona o volilni in referendumski kampanji (ZVRK), ki določa, da se volilna kampanja lahko začne najprej 30 dni pred dnevom glasovanja, končati pa se mora najmanj 24 ur pred dnevom glasovanja. Pritožnica se po mnenju sodišča ne more analogno sklicevati na določbo 2. člena ZRVK, ker ZSSve na ta zakon ne napotuje izrecno, kot npr. napotuje na ZVDZ v delu, ki se nanaša na glasovanje. Pa tudi, če bi se smiselno lahko uporabile določbe ZRVK, po presoji sodišča to ne bi avtomatično pomenilo kršitve določbe 2. člena ZRVK, ker le-ta ne določa, da se volilna kampanja mora začeti najmanj 30 dni pred dnem glasovanja, pač pa to izrecno določa le za konec volilne kampanje (da se mora končati najmanj 24 ur pred dnem glasovanja), temveč določa zgolj to, da se volilna kampanja lahko začne najprej 30 dni pred dnem glasovanja. V zvezi s tem se sodišče strinja s stališčem tožene stranke, da začetek in izvedba volilne kampanje nista vezana na kakršenkoli formalen akt potrditve kandidatnih list in da bi tretja pritožnica lahko vodila svojo kampanjo že pred potrditvijo in objavo kandidatnih list in da jo tudi je, glede na to, da je, kot je pojasnila tožena stranka, v fazi kandidiranja zbrala 69 glasov. Tudi tretja pritožnica sicer v delu pritožbe, v katerem zatrjuje kršitev pasivne volilne pravice, ne pojasni konkretizirano svojih navedb, saj ne pojasni, česa vse (v smislu volilne kampanje) zaradi zatrjevanega krajšega roka seznanitve potencialnih volivcev z njeno kandidaturo ni mogla storiti, čeprav je na njej trditveno in dokazno breme. Glede na navedeno tudi tretja pritožnica s svojo (navedeno) pavšalno argumentacijo, da ni imela zadosti časa za volilno kampanjo, po oceni sodišča ni izkazala, da bi to v konkretnem primeru lahko vplivalo na volilni izid.

18. Po presoji sodišča tudi ni utemeljen drugi bistveni očitek tretje pritožnice, ki se nanaša na glasovanje po pošti. Kot je pojasnila že tožena stranka, rok za oddajo glasovnic sicer res ni bil določen v rokovniku in v pojasnilih, temveč je bilo to izrecno navedeno v Pojasnilih za glasovanje po pošti, ki jih je vsak volivec, ki je oddal zahtevo za glasovanje po pošti, prejel skupaj z volilnim gradivom. V teh pojasnilih je bilo izrecno navedeno, da se bodo upoštevale le tiste glasovnice, ki bodo prispele po pošti do vključno petka, 20. aprila 2018 do 12.00 ure, pri čemer mora biti pri glasovnicah, prispelih do 20. aprila, iz poštnega žiga razvidno, da so bile oddane na pošto najpozneje 18. aprila 2018 ali na dan glasovanja (19. aprila 2018) do zaprtja volišč. In samo takšne glasovnice je Volilna komisija tožene stranke tudi upoštevala. Zato tudi po presoji sodišča do nepravilnosti iz naslova potencialnega vpliva na volilni izid ni moglo priti. Na nezakonitost volitev v konkretnem primeru tudi ne more vplivati dejstvo, da je Volilna komisija tožene stranke ugotavljala izid glasovanja in izid volitev dne 24. 4. 2018 in ne dne 20. 4. 2018, kot je bilo določeno v rokovniku.

19. Glede na navedeno po presoji sodišča v spornem postopku volitev članov sodnega sveta iz vrst sodnikov navedene nepravilnosti niso takšne, da bi lahko vplivale na volilni izid. Ker torej navedene nepravilnosti same po sebi niso mogle vplivati na volilni izid, je sodišče pritožbi pritožnikov na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) zavrnilo kot neutemeljeni.

ZSSve Zakon o sodnem svetu (2017) - člen 19, 20, 20/3

Zakon o volilni in referendumski kampanji (2007) - ZVRK  - člen 2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.