UPRS sodba III U 272/2016
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-10-19

Andrej Orel (preds.), Valentina Rustja (poroč.), Lea Chiabai

referendum - pobuda za razpis referenduma - dopolnitev pobude - bistvena kršitev pravil postopka

Glede na stanje konkretne zadeve bi moral župan vsebinsko obravnavati pobudo in njeno dopolnitev, kot jo je tožnik podal v okviru roka, ki mu je bil določen s pozivom z dne 14. 7. 2016, ter v izpodbijanem aktu obrazloženo utemeljiti, ali tako dopolnjena pobuda izpolnjuje z zakonom predpisane pogoje za nadaljnji postopek ali pa jih ne izpolnjuje in v čem konkretno jih ne izpolnjuje. Takšnih vsebinskih razlogov v aktu ni. Toženka jih niti v sodnem postopku ni konkretno navedla. S samim sklicevanjem na spise zadeve oziroma njihovo predložitvijo pa po sodni praksi, ki je v tem pogledu povsem jasna in ustaljena, obrazložitve odločitve ni mogoče nadomestiti.

I. Tožbi se ugodi, izpodbijani akt župana Občine Idrija, št. 040-0001/2016-31 z dne 18. 8. 2016, se razveljavi in se zadeva vrne županu Občine Idrija v ponovni postopek.

II. Tožena stranka sama trpi svoje stroške tega postopka.

1. Z aktom, št. 040-0001/2016-31 z dne 18. 8. 2016, je župan Občine Idrija tožnika in občinski svet Občine Idrija obvestil, da „Pobuda za vložitev zahteve za razpis občinskega referenduma v Občini Idrija - ...“ z dne 19. 5. 2016 pobudnika - volivca A.A. (to je tožnika v tem sporu) ni bila vložena.

2. V obrazložitvi navedenega akta je kronološko opisano postopanje z zadevno pobudo, ki jo je župan 23. 5. 2016 prejel od tožnika. Slednjega je v skladu z navodili iz sodbe tega sodišča, št. III U 182/2016 z dne 6. 7. 2016, dne 14. 7. 2016 pozval k dopolnitvi pobude. Tožnik je odgovoril z dopisom z dne 22. 7. 2016, ki ga je Občina Idrija po pošti prejela 25. 7. 2016, tega dne pa je tožnik osebno oddal tudi originale podpisov pobudnikov. Ker tudi takrat pobuda ni bila ustrezno podana in ni izpolnjevala pogojev po 47. in 48. členu Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS), je župan, kot navede, tožnika s pozivom z dne 1. 8. 2016 obrazloženo pozval, naj pobudo uskladi z zakonom. Tožnik, ki je poziv prevzel 6. 8. 2016, bi pobudo moral uskladiti v roku osmih dni oziroma najkasneje do 16. 8. 2016. Ker je do takrat ni dopolnil, se po drugem odstavku 47. člena ZLS šteje, da pobuda ni bila vložena, o čemer župan obvešča tožnika in občinski svet. Dodaja, da je na pobudniku odgovornost, da pobudo sestavi skladno z zakonom, jasno in pregledno ter da se odzove v rokih, ki jih določa zakon.

3. Tožnik je vložil zahtevo za sodni preizkus županove zahteve za dopolnitev pobude z dne 1. 8. 2016, ki jo je to sodišče s sklepom, št. III U 262/2016 z dne 9. 9. 2016, zavrglo.

4. Nato je tožnik vložil še tožbo zoper akt - obvestilo z dne 18. 8. 2016, ki je predmet tega spora. V tožbi navaja, da obvestilo posega v njegovo pravico do pravnega sredstva zoper uzurpacijo oblasti s strani župana. Ta kljub tožnikovi, na podlagi prve zahteve podani popolni dopolnitvi z dne 22. 7. 2016 le-te ne obravnava, temveč nezakonito zahteva vsebinsko izničenje celotne pobude. Zato se je tožnik obrnil na sodišče, da preveri utemeljenost novih županovih zahtev, ki merijo na izničenje demokratičnega instrumenta ljudske iniciative. Očita, da župan zahtevo po dopolnitvi nenehno širi na druge, celo vsebinske aspekte zadeve. Tožnik je občinski svet in župana 17. 8. 2016 pisno obvestil, da je zahteval sodno presojo zahteve za dopolnitev z dne 1. 8. 2016. Poudarja, da ni zamudil nobenega roka. Sodišču zato predlaga, da obvestilo z dne 18. 8. 2016 spozna za nezakonito. Dodaja, da je bila pobuda vložena skladno z zakonom, njeno bistvo pa je v tem, da se preko ljudske iniciative vpliva na občinski svet, da razpiše svetovalni referendum za lažjo odločitev o tako pomembni zadevi.

5. Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe. Obvestilo z dne 18. 8. 2016, ki pomeni ugotovitveno odločbo o tem, da pobuda ni bila vložena,  je zakonito. Tožnik je na poziv z dne 14. 7. 2016 sicer pravočasno odgovoril, vendar pomanjkljivosti in neskladnosti pobude ni odpravil oziroma je pri tem prišlo do velikih odstopanj od okvira zadeve, za katero ima izkazano podporo volivcev. Zato ga je župan s pozivom z dne 1. 8. 2016 ponovno pozval, da v osmih dneh odpravi vsebinske in druge neskladnosti ter nezakonitosti. Do izteka tega roka, pa tudi ne kasneje, tožnik ni podal dopolnitve oziroma nobenega odgovora na ta poziv. Določba drugega odstavka 47. člena ZLS pa župana zavezuje, da pobudnikovo zamudo roka za dopolnitev pobude oziroma zahteve obravnava, kot da pobuda ni bila vložena. Tožnik sicer navaja, da je vložil tožbo z namenom, da sodišče preveri poziv z dne 1. 8. 2016. Vendar je pri tem ravnal napačno, saj takrat sodišče še ni imelo nobenih pristojnosti, vložitev nedopustne tožbe zoper poziv z dne 1. 8. 2016 pa tudi ne podaljšuje osemdnevnega roka za dopolnitev pobude oziroma zahteve. Izpada aktivnosti v tem smislu ne more nadomestiti niti tožnikovo obvestilo o vloženi tožbi zoper poziv z dne 1. 8. 2016, poslano županu in občinskemu svetu 17. 8. 2016, ki je bilo tudi sicer poslano po izteku osemdnevnega roka za dopolnitev pobude. Toženka zato predlaga, da sodišče tožbo zavrne in obvestilo z dne 18. 8. 2016 ostane v veljavi. Zahteva tudi povrnitev stroškov, ki so ji nastali zaradi tega postopka.

6. Tožnik v nadaljnji vlogi vztraja pri tožbi. Toženka neprepričljivo utemeljuje, da bi moral slediti njenim še tako nerazumljivim napotilom, ki nimajo podlage v zakonu ali predhodni sodbi. Županovo samovoljno širjenje zahtevanih dopolnitev se nadaljuje z namenom ovirati pot do referenduma, čeprav pravna ureditev dopušča ljudsko iniciativo in v tem okviru razpis občinskega referenduma v varstvo javne koristi. Ne drži, da ljudje ali občinski svet ne bi smeli sprejeti odločitve glede pogodbe oziroma sklepa občinskega sveta. Domnevni kupec po skoraj dveh letih ni prevzel rib z opremo, lastnik je tako še vedno Občina Idrija, ki jih je v vmesnem času tudi hranila ob stroških 1.300 EUR mesečno. Posoja akvariju v Puli 15. 9. 2016 pa tudi ne bi smela predstavljati ovire za izvedbo lokalnega referenduma o ohranitvi akvarija v Idriji.

8. Predmet presoje v tem sporu je odločitev župana Občine Idrija, kot sledi iz akta z dne 18. 8. 2016, s katerim je župan odločil ter tožnika in občinski svet obvestil, da „Pobuda za vložitev zahteve za razpis občinskega referenduma v Občini Idrija – ...“ z dne 19. 5. 2016 ni bila vložena.

9. Gre za drugo odločitev župana o zadevni pobudi. Najprej je namreč z aktom, št. 040-0001/2016-5 z dne 2. 6. 2016, odločil, da se pobuda zavrne in da se zavrne tudi zahtevek za plačilo stroškov. Na tožnikovo zahtevo za sodni preizkus je to sodišče navedeni akt s sodbo, št. III U 182/2016 z dne 6. 7. 2016, razveljavilo in zadevo vrnilo županu v ponovni postopek. Razloge iz omenjene sodbe, ki so pomembni za odločitev v tem sporu, sodišče povzema v nadaljnjih dveh točkah te obrazložitve.

10. Postopek v zvezi s pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma ureja 47. člen ZLS. Po prvem odstavku tega člena mora pobuda vsebovati zahtevo za razpis referenduma, ki mora vsebovati jasno izraženo vprašanje, ki naj bo predmet referenduma, in obrazložitev. Statut občine lahko določi, da mora biti pobuda podprta s podpisi določenega števila volivcev. V skladu z drugim odstavkom istega člena pobudnik o pobudi pisno seznani občinski svet in pobudo predloži županu. Če ta meni, da pobuda z zahtevo ni oblikovana v skladu s prejšnjim odstavkom ali je v nasprotju z zakonom in s statutom občine, o tem v predpisanem roku obvesti pobudnika in ga pozove, da ugotovljeno neskladnost odpravi v osmih dneh. Če pobudnik tega ne stori, se šteje, da pobuda ni bila vložena, o čemer župan obvesti občinski svet in pobudnika. Ta lahko v skladu s tretjim odstavkom 47. člena ZLS zahteva, da odločitev župana preizkusi upravno sodišče. ZLS pa kot obliko sodelovanja občanov pri odločanju v občini ureja tudi ljudsko iniciativo. V skladu z določbami 48. člena ZLS lahko najmanj pet odstotkov volivcev v občini zahteva izdajo ali razveljavitev splošnega akta ali druge odločitve iz pristojnosti občinskega sveta oziroma drugih občinskih organov. Glede pobude volivcem za vložitev zahteve v smislu ljudske iniciative in postopka s pobudo se v primerno uporabljajo določbe 47. člena ZLS.

11. Iz okoliščin zadeve, obravnavane v sporu pod št. III U 182/2016, je izhajalo, da bi se glede na vsebino pobude in tej priloženih obrazcev s podpisi volivcev pobuda lahko nanašala tudi na institut ljudske iniciative, ne le na referendum; očitno pa je bilo tudi, da vprašanje, ki naj bi bilo predmet referenduma, ni bilo jasno izraženo. Zato je sodišče presodilo, da bi župan pred odločitvijo moral s pobudnikom razčistiti, uresničitev katere oblike neposrednega sodelovanja občanov pri odločanju v občini se uveljavlja s pobudo, ter ga pozvati, da v primeru referenduma jasno in skladno z zakonom in občinskim statutom opredeli vprašanje, o katerem naj bi se odločalo. Če gre (tudi) za ljudsko iniciativo, pa da natančno opredeli, izdaja ali razveljavitev katere odločitve iz pristojnosti katerega občinskega organa se zahteva. Glede na zakonsko ureditev namreč župan ne more sam ugotavljati ali predpostavljati vsebine pobude. Pred zavrnitvijo nejasne pobude mora zahtevati odpravo pomanjkljivosti. Če meni, da je pobuda v nasprotju z zakonom in s statutom občine, mora pobudnika o tem obvestiti in ga pozvati, da ugotovljene neskladnosti v predpisanem roku odpravi.

12. Ob upoštevanju navedenih stališč je župan tožnika z zahtevo z dne 14. 7. 2016 pozval, naj pobudo v osmih dneh dopolni, in ga poučil, v kakšnem smislu naj to stori. Vendar je v nadaljnjem postopku oziroma pri obrazložitvi odločitve, ki jo je sprejel z aktom z dne 18. 8. 2016, ponovno bistveno kršil določbe zakona. Na podlagi tistih razlogov, ki so navedeni v izpodbijanem aktu, odločitve ni mogoče potrditi kot utemeljene. Kot bistveno za odločitev župan navede, da tožnik v roku, ki mu je bil dan s pozivom z dne 1. 8. 2016, pobude ni dopolnil oziroma uskladil. V čem je pobuda bila oziroma ostala pomanjkljiva ter neskladna z zakonom, v aktu, ki pomeni odločitev o pobudi, ni obrazloženo. Je pa razvidno in glede na navedbe strank nesporno, da je pri pozivu z dne 1. 8. 2016 šlo za ponovni poziv po tem, ko je tožnik že podal pravočasni odgovor na predhodno županovo zahtevo po dopolnitvi z dne 14. 7. 2016. Že zato ni podlage za to, da bi bilo mogoče odločitev utemeljiti z golim sklicevanjem na to, da tožnik ni reagiral na poziv oziroma da ni podal dopolnitve pobude. Glede na stanje konkretne zadeve bi moral župan vsebinsko obravnavati pobudo in njeno dopolnitev, kot jo je tožnik podal v okviru roka, ki mu je bil določen s pozivom z dne 14. 7. 2016, ter v izpodbijanem aktu obrazloženo utemeljiti, ali tako dopolnjena pobuda izpolnjuje z zakonom predpisane pogoje za nadaljnji postopek ali pa jih ne izpolnjuje in v čem konkretno jih ne izpolnjuje. Takšnih vsebinskih razlogov v aktu ni. Toženka jih niti v sodnem postopku ni konkretno navedla. S samim sklicevanjem na spise zadeve oziroma njihovo predložitvijo pa po sodni praksi, ki je v tem pogledu povsem jasna in ustaljena, obrazložitve odločitve ni mogoče nadomestiti.

13. Po navedenem sodišče, ki je pristojno za preizkus županove odločitve, le-te ne more potrditi kot utemeljene. Zato je ob uporabi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo ter v skladu s tretjim odstavkom 47. člena ZLS izpodbijani akt razveljavilo in zadevo vrnilo županu, da v osmih dneh ponovno odloči o zadevni pobudi in svojo odločitev ustrezno utemelji.

14. V zvezi s ponovnim odločanjem sodišče pojasnjuje, da mora župan pobudo z zahtevo preizkusiti v okviru, ki izhaja iz določb prvega in drugega odstavka 47. člena ter prvega in drugega odstavka 48. člena ZLS. Ugotoviti in obrazložiti mora, ali je po dopolnitvi, kot jo je podal tožnik v okviru roka iz poziva z dne 14. 7. 2016,  razvidno, na kateri institut oziroma neposredno obliko sodelovanja občanov pri odločanju se pobuda nanaša, ter v odvisnosti od uveljavljane oblike nato presoditi, ali je pobuda z zahtevo oblikovana skladno z zakonskimi zahtevami. Ugotavljanje ustrezne podpore volivcev je relevantno, če je za tisto obliko, ki se uveljavlja s pobudo, v skladu z zakonom predpisano, da mora biti pobuda podprta s podpisi določenega števila volivcev. Če gre za ljudsko iniciativo, je treba ugotoviti, ali je v pobudi jasno navedeno, izdaja ali razveljavitev katerega splošnega akta ali druge odločitve se zahteva; ali gre pri tem sploh za splošni akt ali odločitev ter iz pristojnosti katerega občinskega organa je splošni akt ali odločitev. Županova presoja, ali je pobuda z zahtevo v nasprotju z zakonom in s statutom občine, mora ostati v tem okviru. Gre predvsem za presojo, ali je pobuda z zahtevo vsebinsko mogoča oziroma uresničljiva v skladu z določbami ZLS. Ta presoja pa ne sme prerasti v to, da bi župan pobudo zavrnil zato, ker se vsebinsko ne strinja z odločitvijo, ki se z njo zasleduje. Temu ne sme služiti niti sklicevanje na zlorabo pravice. Zavrnitev pobude s tem argumentom mora biti še posebej utemeljena. V tej zvezi sodišče opozarja na odločbo Ustavnega sodišča, št. U-I-85/16-15, Up-398/16-9 z dne 14. 7. 2016, iz katere je mogoče razbrati kriterije, ki so relevantni s tega vidika.

15. Glede na navedbe strank sodišče poudarja, da so lahko predmet odločanja na podlagi referenduma ali ljudske iniciative tiste zadeve, za katere zakon to dopušča, kar je bilo pojasnjeno že v predhodni sodbi, št. III U 182/2016 z dne 6. 7. 2016. Čeprav se za referendum in ljudsko iniciativo v določenem obsegu uporabljajo iste postopkovne določbe, sta to ločena instituta. V primeru ljudske iniciative je, če so izpolnjeni predpisani pogoji, občinski svet oziroma drug občinski organ, na katerega je takšna zahteva naslovljena, dolžan zgolj odločati o zahtevi; kako bo odločil, pa je prepuščeno temu organu. V skladu z zakonom lahko občinski svet, da ugotovi voljo občanov, pred odločanjem o posameznih vprašanjih iz svoje pristojnosti razpiše svetovalni referendum. Vendar glede na določbe 46b. člena ZLS volivci ne morejo zahtevati razpisa takšnega referenduma in tudi če je razpisan in izveden, odločitev volivcev občinskih organov pravno gledano ne zavezuje.

16. Povrnitev stroškov tega postopka je zahtevala samo toženka. Ker v sporu ni uspela, do povrnitve stroškov ni upravičena (glej tretji odstavek 25. člena ZUS-1), zato je sodišče o tem odločilo, kot je razvidno iz II. točke izreka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.