UPRS sodba I U 1275/2016
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-11-24

status pristopnika iz JLA v TO - zavrženje vloge - upravna stvar

Odločanje o tožnikovi zahtevi za priznanje položaja pristopnika k TORS ne predstavlja odločanja o pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnika, niti ni z nobenim predpisom določeno, da tožena stranka v tej stvari vodi upravni postopek, odloča o upravnem postopku ali izda upravno odločbo. Kaj takega ne določa niti 14. člen UZITUL. Gre za člen, ki je bil podlaga za odločitev Predsedstva RS, da se pripadnikov JLA v določenih pogojih prizna določene pravice. Status pristopnika k TO pa je samostojna stvar in v konkretni zadevi dejansko vprašanje, ki ga pristojni organ rešuje, če stranka uveljavlja kakšno odločitev o eventualni pravici, ki se na ta status opira.

Po določbah ZUP je upravni postopek na zahtevo stranke mogoče uvesti in voditi takrat, ko stranka postavi tak materialno pravni zahtevek, za katerega materialni predpis določa, da ga je mogoče obravnavati in reševati v upravnem postopku.

II. Vsaka stranka nosi svoje stroške upravnega spora.

1. Z izpodbijanim sklepom je Ministrstvo za obrambo zahtevek A.A. za priznanje statusa pristopnika zavrglo. V obrazložitvi pojasnjuje, da je tožnik dne 29. 11. 2012 vložil zahtevek za priznanje statusa pristopnika, nato pa dodatno zahteval, da se o tem zahtevku izda upravni akt. Pojasnil je, da status potrebuje zaradi ureditve pokojnine po Zakonu o uravnoteženju javnih financ (v nadaljevanju ZUJF). Utemeljeval ga je z dejstvom, da se je leta 1991 s pozivom pripadnikom nekdanje JLA, da pristopijo v Teritorialno obrambo Republike Slovenije (v nadaljevanju TORS), na ta poziv odzval in dne 27. 6. 1991 pri g. B.B. podpisal pristopno izjavo. Nato se je zaposlil na Ministrstvu za pravosodje. Pri tem mu je bilo obljubljeno, da bo zadržal vse pravice pristopnika. Ker pa se ga tako ne obravnava, se mu je na podlagi določil ZUJF pokojnina znižala za 659,00 EUR. V nadaljevanju pojasnjuje dosedanji potek postopka. Ugotavlja, da je tožena stranka s sklepom z dne 22. 1. 2013 zahtevek tožnika zavrgla. V nadaljevanju je tožnik vložil tožbo v upravnem sporu, nato pa še revizijo. Ker ministrstvo nove odločitve v obravnavani zadevi ni izdalo, je vlagatelj vložil tožbo zaradi molka dne 12. 1. 2015, ki ji je tukajšnje sodišče s sodbo z dne 25. 5. 2016 v zadevi I U 1820/2015 ugodilo. Upoštevaje vse navedeno tožena stranka ugotavlja, da je konkretna zadeva vrnjena v stanje odločanja o zahtevku vlagatelja z dne 29. 11. 2012 in 13. 12. 2012.

2. Tudi v ponovnem postopku pa tožena stranka ugotavlja, da vloženi zahtevek ne izpolnjuje procesnih pogojev za vsebinsko obravnavanje, zato ga je potrebno na podlagi 1. točke prvega odstavka 129. člena ZUP zavreči. Uvodoma pojasnjuje, da so mu znane določbe 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), vendar pa je sodna praksa sprejela stališče, da sme upravni organ ob ponovnem odločanju odločiti tudi v nasprotju z napotki sodišča, če ima za to utemeljene razloge, ki so povezani zlasti z načelom zakonitosti.

3. V nadaljevanju pojasnjuje, da je status pristopnika, ki je predmet tega odločanja, opredeljen v 14. členu Ustavnega zakona za izvedbo Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (v nadaljevanju UZITUL). Vsem vojaškim in civilnim osebam v službi JLA je bilo v skladu z omenjenim zakonom omogočeno, da v času med 25. 6. 1991 in 18. 7. 1991 izrazijo željo po nadaljevanju dela v TORS in to potrdijo s podpisom tako imenovane pristopne izjave. Republika Slovenija pa je z naslednjim dnem zagotovila delovno razmerje praviloma v ministrstvu oziroma TORS vključno z vsemi pravicami in obveznostmi, ki iz takšnega razmerja izhajajo. Le v omejenem obsegu in pod pogoji navedenimi v Ustavnem zakonu, je Republika Slovenija prevzela obveznost bivše države, to je nekdanje SFRJ do aktivnih vojaških oseb, vojakov po pogodbi in civilnih oseb v nekdanji JLA. Status pristopnika tako ni neko samostojno upravičenje oziroma upravna pravica, ki bi jo bilo mogoče uveljaviti v upravnem postopku. Noben predpis namreč ministrstvo ne zavezuje, da bi v zvezi s tem vodilo kakršnikoli upravni postopek, ali izdalo upravno odločbo. Pravočasen pristop pristopniku je zagotavljal nadaljevanje dela praviloma v ministrstvu oziroma TORS, torej delovno pravni status z vsemi pravicami in obveznostmi, ki iz takšnega statusa izhajajo. Pri tem je imela podpisana izjava o pristopu v določenem smislu naravo prošnje za zaposlitev, delovno razmerje pa se je vzpostavilo z izdajo ustrezne odločbe ministrstva o sklenitvi delovnega razmerja in razporeditvi na določeno delovno mesto ali formacijsko dolžnost. Takšno stališče izhaja tudi iz nekaterih judikatov, tako Upravnega sodišča kot tudi Vrhovnega sodišča. Pri tem citira sodbo U 2177/2003 z dne 9. 3. 2005 oziroma sodbo Vrhovnega sodišča Republike Slovenije X Ips 756/2005 z dne 22. 1. 2009. Meni, da prav omenjeno stališče Vrhovnega sodišča še dodatno utemeljuje navedeno izhodišče, da ministrstvo o obravnavanem primeru ne more odločati vsebinsko. Vlagatelj je namreč zahtevek za priznanje statusa pristopnika na ministrstvu vložil iz razloga, da ga ne bi prizadela negativna uskladitev znižanja pokojnine, ki jo je prinesel leta 2012 sprejeti ZUJF v 143. členu. Pri tem so bili pripadniki TORS iz negativne uskladitve izvzeti. Za odločanje o negativnih uskladitvah pa ni bilo pristojno ministrstvo, temveč Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije. Slednje bi tako, upoštevajoč stališče Vrhovnega sodišča Republike Slovenije, ob odločanju moralo kot dejansko predhodno vprašanje razrešiti, ali vlagatelj morebiti sodi v katero izmed skupin, ki jih navedena negativna uskladitev pokojnin ni prizadela. 143. člen ZUJF v tem kontekstu nikjer ne omenja statusa pristopnika. Vlagatelj nikoli niti ni zatrjeval, da je bil pripadnik TORS. Tudi če bi mu katerikoli organ priznal takšen status, s tem ne bi bil izvzet iz prej omenjene negativne uskladitve pokojnine. Ob tem tožena stranka še dodaja, da je Ustavno sodišče navedene pravne podlage, ki so določile negativne uskladitve pokojnin določenim skupinam upokojencev, kasneje z odločbo št. U-I-186/2012-43 z dne 14. 3. 2013 razveljavilo in je bila vsem prizadetim osebam razlika tudi obročno povrnjena.

4. V nadaljevanju ugotavlja, da tožena stranka ni mogla slediti napotkom Upravnega sodišča iz sodbe I U 199/2013-15 z dne 4. 3. 2014 ter o zahtevku vlagatelja vsebinsko odločiti. Materialni pravni zahtevek vlagatelja namreč nima opore v predpisih s področja upravnega prava, zato je moralo tožnikov zahtevek na podlagi 129. člena ZUP zavreči.

5. Tožnik vlaga tožbo v tem upravnem sporu, saj se z izpodbijanim sklepom ne strinja. Poudarja, da dejstvo da je želel urediti svoj status, ni izhajalo samo iz okoliščine, da mu je bila po ZUJF bistveno zmanjšana pokojnina, temveč predvsem, da pristojni organ jasno pove, da se je odzval pozivu predsedstva ter s tem pokazal svoje domoljubje. Pojasnjuje, da ne more razumeti, zakaj tožena stranka minimizira hrabro dejanje pripadnikov JLA, ki so se odzvali pozivu predsedstva, da njihov prestop kvalificira kot sklepanje delovnega razmerja s podpisano prestopno izjavo kot prošnjo za zaposlitev. Ravno prestop pripadnika JLA slovenski nacionalnosti, je najbolj zmedel vodstvo JLA. Vsi častniki ki so se odzvali pozivu predsedstva, so po tedaj veljavnih zakonih storili kaznivo dejanje, nekateri so bili zaradi slednjega tudi procesirani. Prepričan je, da se prav nihče ne bi odzval pozivu zaradi sklepanja delovnega razmerja in je samo po sebi tudi umevno, da namen poziva predsedstva ni bil kadrovska popolnitev teritorialne obrambe, ampak destabilizacija JLA zaradi zapuščanja njenih vrst. Ti častniki tudi niso vedeli, kakšen bo izhod vojne. Večina izmed njih pa se je vseeno odzvala pozivu. Glede na status in ugled, ki ga je tožnik užival, bi lahko izbiral službo tako, da mu ni bilo potrebno prositi za delovno razmerje na takratnem Sekretariatu za ljudsko obrambo. Pozivu predsedstva se je odzval iz čistega domoljubja in ima tudi status veterana vojne za Slovenijo in bi pristopil ob primernem trenutku tudi brez poziva predsedstva. Tožnik tako zahteva, naj se izda deklaratorna odločba, da se je odzval pozivu takratnega Predsedstva RS v prepričanju, da je to po 25 letih po osamosvojitvi tudi zaslužil.

6. Glede na navedeno sodišču predlaga, da v zadevi meritorno odloči, saj gre za pravno vprašanje, ali tožnik ima pravico, da zahteva takšno odločitev, saj je dejansko stanje med strankama nesporno.

7. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da je v izpodbijanem sklepu kot tudi v vseh prejšnjih dokumentih podrobno navedla, pod kakšnimi pogoji in na podlagi katerih predpisov je posameznik status pristopnika pridobil, kot tudi kakšna je pravna narava takšnega statusa in katere pravice iz njega izhajajo. Je pa tožnik pri svojih dosedanjih vlogah ta pojem različno razlagal, še posebej pa različno navedel, kaj je z vlogo z dne 29. 11. 2012 sploh želel. Za vsako pravno odločitev tudi deklaratorno mora imeti organ ustrezno podlago v zakonu. Mora torej biti stvarno in krajevno pristojen za njeno izdajo, kar pa v obravnavanem primeru ni podano. Tožena stranka s svojimi odločitvami tožnika ni razporejala nikamor, saj se z vprašanjem, ali tožnik ima ali nima status pristopnika, vsebinsko ni ukvarjala. Glede povezovanja obravnavanega statusa s statusom vojnih veteranov pa tožena stranka ugotavlja, da gre v slednjem primeru za povsem drug samostojen postopek na podlagi Zakona o vojnih veteranih. Se pa tožena stranka v celoti strinja s tožnikovimi navedbami, da prestopa leta 1991 ni mogoče minimalizirati le na področju delovnih razmerij. Seveda ima takšno dejanje domoljubja še posebej višjih častnikov nekdanje JLA bistveno širši vsebinski pomen, vendar to nima neposrednega vpliva na procesne vidike obravnavane zadeve. Zlasti to velja ob dejstvu da mora vsak organ, ki odloča v upravnih zadevah, upoštevati tudi načelo zakonitosti, torej odločati na podlagi zakonov in podzakonskih predpisov. Glede na navedeno tožena stranka sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

8. Tožnik še pripominja, da ko se je pozanimal na ZPIZ in da so mu tam v zvezi z izvajanjem določb ZUJF odgovorili, da so dobili izpisek oseb, ki so pristopile v TO s strani MORS, ter da tožnika ni med njimi. Zato se je tudi obrnil na MORS. Tožnik je uveljavljal svojo konkretno pravico tudi na ZPIZ, vendar neuspešno saj je dobil negativno odločbo. Uspel je šele v tožbi na Delovnem in socialnem sodišču zaradi odločbe Ustavnega sodišča, ki je ZUJF v spornem delu odpravilo. Pojasnjuje še druge postopke, ki jih je sprožil in za katere tudi sam pove, da niso predmet konkretnega postopka.

9. Sodišče je v zadevi odločilo na nejavni seji na podlagi prvega odstavka 59. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). V zadevi je odločilo po sodnici posameznici na podlagi 2. alineje drugega odstavka 13. člena ZUS-1.

11. Kot izhaja iz podatkov v spisu, je tožnik od tožene stranke zahteval priznanje statusa pristopnika iz JLA v TO Slovenije v skladu z določbami ZUP ter da o tem zahtevku izda upravni akt.

12. V zadevi je sporno, ali gre pri zahtevanem priznanju statusa pristopnika v TORS za upravno stvar ali ne. Po določbi 2. člena ZUP je upravna stvar odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe, oziroma druge stranke na področju upravnega prava. Šteje se, da gre za upravno stvar če je s predpisom določeno, da organ v neki stvari vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku, ali izda upravno odločbo oziroma če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari. Kot je ugotovila ter v smislu četrtega odstavka 64. člena ZUS-1 ustrezno obrazložila že tožena stranka, odločanje o tožnikovi zahtevi za priznanje položaja pristopnika k TORS ne predstavlja odločanja o pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnika, niti ni z nobenim predpisom določeno, da tožena stranka v tej stvari vodi upravni postopek, odloča o upravnem postopku ali izda upravno odločbo. Kaj takega ne določa niti 14. člen UZITUL. Gre za člen, ki je bil podlaga za odločitev Predsedstva RS, da se pripadnikov JLA v določenih pogojih prizna določene pravice. Status pristopnika k TO pa je samostojna stvar in v konkretni zadevi dejansko vprašanje, ki ga pristojni organ rešuje, če stranka uveljavlja kakšno odločitev o eventualni pravici, ki se na ta status opira. Dejstvo kasneje sprejetega ZUJF tožnikovega zahtevka za priznanje položaja pristopnika tudi po mnenju sodišča tako ni prekvalificiralo v upravno zadevo, saj je šlo dejansko za odločitev o morebitnih pravicah, ki se na ta status opirajo. Tudi tožnik v postopku ne zatrjuje, da bi predpis, ki bi omogočal postopanje po ZUP, obstajal. S trditvijo tožnika, da ima dejanski interes, da se mu zahtevani status prizna, se je mogoče strinjati, vendar slednje ni dovolj za sprožitev upravnega postopka. Po določbah ZUP je upravni postopek na zahtevo stranke mogoče uvesti in voditi takrat, ko stranka postavi tak materialno pravni zahtevek, za katerega materialni predpis določa, da ga je mogoče obravnavati in reševati v upravnem postopku. Za tako situacijo pa pri tožniku ne gre. Sodišče pri tem opozarja še na drugi odstavek 127. člena ZUP, po katerem je upravni postopek na zahtevo stranke uveden z dnem vložitve zahteve stranke, če ne gre za primer iz 129. člena ZUP. Ta pa v prvem odstavku 129. člena določa, da mora upravni organ najprej preveriti, ali v zadevi sploh gre za upravno zadevo. Ta je torej procesna predpostavka, ki se nanaša na stvarno pristojnost upravnega organa, da odloča o konkretnem zahtevku, na kar je upravni organ dolžan paziti ves čas postopka po uradni dolžnosti.

13. Dejstvo, da v zadevi ne gre za upravno stvar, pa posledično tudi pomeni, da tožena stranka ni dolžna presojati zatrjevanega statusa tožnika po vsebini. Prav tako se tudi sodišče ni dolžno izjasniti o navedbah o tožbi, ki se ne tičejo izpodbijanega sklepa, saj za odločitev niso relevantne.

14. Po povedanem sodišče ugotavlja, da je izpodbijani sklep pravilen in na zakonu utemeljen. Ker sodišče tudi ni našlo nepravilnosti, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti, je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.