UPRS Sodba III U 4/2017-8
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-11-17

Andrej Orel (preds.), Lea Chiabai (poroč.), Valentina Rustja

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

inšpekcijski postopek - upravna izvršba - sklep o dovolitvi izvršbe - ustavitev postopka - zahteva stranke

V obravnavanem primeru se je upravni postopek začel po uradni dolžnosti, skladno z določbami ZGO-1. To pomeni, da se tak postopek lahko ustavi le po odločitvi upravnega organa in ne na zahtevo tožnika. S tem, ko je tožnik pri upravnem organu zahteval in utemeljeval razloge za ustavitev postopka, je torej v postopku, ki se proti njemu vodi po uradni dolžnosti, zgolj navajal dejstva, ki utegnejo vplivati na rešitev, oziroma prvostopenjskemu organu predlagal, kako naj v zadevi odloči. Tožnik, ki je predlagal ustavitev postopka, s tem ni vložil zahteve, ki bi bila podlaga za začetek upravnega postopka, pač pa le izvrševal pravice stranke v že vodenem upravnem postopku.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Inšpektorat RS za promet, energetiko in prostor, Območna enota Celje - Novo mesto (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je v inšpekcijskem postopku zaradi nelegalne gradnje tožniku izdal odločbo št. 06122-4250/2011-7 (24412) z dne 6. 8. 2013, s katero mu je odredil, da mora takoj po prejemu odločbe na zemljišču s parc. št. 5887 k.o. ... ustaviti nadaljnjo gradnjo lesenega objekta na betonskem podstavku ter ga na lastne stroške odstraniti do 6. 11. 2013. Izrekel mu je tudi prepovedi po 158. členu Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1). Odločba je postala izvršljiva dne 7. 11. 2013 in pravnomočna dne 17. 4. 2014.

2. Gradbeni inšpektor je dne 21. 4. 2016 opravil inšpekcijski ogled in ugotovil, da tožnik ni v celoti izvršil obveznosti, določene z inšpekcijsko odločbo in mu je zato dne 4. 5. 2016 izdal sklep št. 06122-4250/2011-22 (39296) o dovolitvi izvršbe, s katerim je določil, da se bo, kolikor tožnik v nadaljnjih 30-ih dneh ne bo izvršil obveznosti po inšpekcijski odločbi, kot prisilno sredstvo uporabila denarna kazen v upravni izvršbi v znesku 3.000,00 EUR. Tožnikova pritožba zoper sklep o dovolitvi izvršbe je bila z odločbo Ministrstva za okolje in prostor (v nadaljevanju drugostopenjski organ), št. 0612-311/2013-11-LMJ z dne 10. 11. 2016, zavrnjena.

3. Tožnik je dne 15. 6. 2016 pri prvostopenjskemu organu vložil predlog za ustavitev postopka izvršbe, v katerem je navajal, da je sporni objekt enostavni objekt, ki je zgrajen v skladu z določbami Odloka o prostorsko ureditvenih pogojih za podeželje Občine Izola in da zato ni več pogojev za vodenje inšpekcijskega postopka. Dne 5. 10. 2016 je nato tožnik vložil pritožbo zaradi molka prvostopenjskega organa, v kateri je navajal, da je od vložitve njegovega predloga minilo že več kot dva meseca, vendar pa o njem še ni bilo odločeno.

4. Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo, vloženo zaradi molka prvostopenjskega organa, s sklepom št. 0612-311/2013-12-LMJ z dne 28. 11. 2016 (v nadaljevanju izpodbijani sklep), zavrgel. V obrazložitvi svoje odločitve je pojasnil, da mora upravni organ druge stopnje po določbi 246. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) najprej preizkusiti ali so izpolnjeni formalni pogoji za vsebinsko odločanje o pritožbi in ugotavlja, da ti v obravnavanem primeru niso izpolnjeni. Uvodoma pojasnjuje, da drugostopenjski organ po določbi četrtega odstavka 222. člena ZUP odloča o pritožbi, vloženi zaradi molka upravnega organa prve stopnje tako, kot da bi bila zahteva stranke zavrnjena. V nadaljevanju pojasnjuje, da se upravni postopek po določbi 125. člena ZUP začne po uradni dolžnosti ali na zahtevo stranke. Postopek gradbene inšpekcije se po določbi 146. člena ZGO-1 začne in vodi v javnem interesu, torej po uradni dolžnosti. Gradbeni inšpektor lahko obstoj dejanskega stanja ugotavlja sam, lahko pa za dejanja, ki so predmet postopka, izve tudi iz prijav, pobud, sporočil ali drugih virov občanov, vendar pa te vloge nimajo značaja zahteve za uvedbo upravnega postopka. Tožnik torej ne more zahtevati uvedbe, nadaljevanja ali ustavitve inšpekcijskega postopka. Skladno s tem je drugostopenjski organ njegovo pritožbo zoper molk prvostopenjskega organa na podlagi drugega odstavka 129. člena ZUP zavrgel in še pojasnil, da se lahko na zahtevo stranke ustavi le tisti postopek, ki se je začel na njeno zahtevo, kar pa za inšpekcijske in izvršilne postopke ne velja, saj vedno tečejo po uradni dolžnosti.

5. Tožnik se z odločitvijo tožene stranke ne strinja in v tožbi sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep odpravi, tožena stranka pa naj mu tudi povrne stroške postopka. Tožnik v uvodu tožbe povzema potek postopka in vsebino izpodbijane odločitve. Meni, da ima kot inšpekcijski zavezanec tudi v primeru, ko se postopek uvede po uradni dolžnosti, kot stranka postopka pravico podajati predloge, o katerih mora pristojni organ odločiti vsebinsko, kar izhaja iz določbe 7. člena ZUP. Dolžnost upravnih organov je, da stranke ne uveljavljajo pravic v škodo pravic drugih niti ne v nasprotju z javno koristjo, določeno z zakonom ali drugim predpisom. Pred odločitvijo morajo organi ugotoviti vsa dejstva in okoliščine, ki so pomembne za pravilno odločitev, obenem pa ravnati tako, da se uporabijo tisti ukrepi, ki so za stranko ugodnejši. Iz tega izhaja, da ima tožnik pravico podati predlog za ustavitev postopka, inšpekcijski organ pa mora presoditi ali je tak predlog utemeljen ali ne. V konkretni zadevi je sicer jasno, da so podani pogoji za ustavitev inšpekcijskega postopka, saj objekt ni zgrajen v nasprotju z veljavnim prostorskim aktom in zanj tudi ni potrebno nobeno dovoljenje.

6. Tožena stranka je sodišču posredovala upravne spise, na tožbo pa ni odgovorila.

8. Tožena stranka je v izpodbijanem sklepu pravilno izhajala iz določbe 222. člena ZUP, ki določa rok, v katerem mora pristojni organ izdati odločbo, in to tako v primerih, ko se postopek začne na zahtevo stranke, kot tudi v primerih, ko se začne po uradni dolžnosti in je to v interesu stranke. Če pristojni organ, zoper katerega odločbo je dovoljenja pritožba, ne izda odločbe in je ne vroči stranki v predpisanem roku, ima stranka pravico do pritožbe, kot da bi bil njen zahtevek zavrnjen (četrti odstavek 222. člena ZUP). Gre za tako imenovano pritožbo zaradi molka organa, ki jo lahko vloži stranka, na zahtevo katere je bil uveden postopek ali zoper katero je bil uveden postopek po uradni dolžnosti.

9. V obravnavani zadevi ni sporno, da je prvostopenjski organ tožniku izdal sklep o dovolitvi izvršbe, ker ni izpolnil obveznosti, ki mu jih je določil gradbeni inšpektor z dokončno in pravnomočno inšpekcijsko odločbo. Prav tako ni sporno, da se je postopek na podlagi sklepa o dovolitvi izvršbe (enako kot predhodni inšpekcijski postopek) začel po uradni dolžnosti. Sporno pa je ali bi moral prvostopenjski organ odločiti o tožnikovi zahtevi, naj se inšpekcijski postopek ustavi v roku, določenem z 222. členom ZUP.

10. Po določbi 125. člena ZUP se upravni postopek lahko začne po uradni dolžnosti ali na podlagi zahteve stranke. Po uradni dolžnosti prične pristojni organ postopek, če tako določa zakon ali na zakonu temelječ predpis in če ugotovi ali zve, da je treba glede na obstoječe dejansko stanje zaradi javne koristi začeti upravni postopek (126. člen ZUP). Pred izdajo odločbe mora upravni organ ugotoviti vsa dejstva in okoliščine, ki so pomembne za odločitev, strankam pa omogočiti, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi (prvi odstavek 138. člena ZUP). To pomeni, da imajo stranke pravico upravnemu organu predlagati izvedbo dokazov in navajati dejstva, ki utegnejo vplivati na rešitev, preden se izda odločba pa je treba dati stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo. Kolikor se postopek prične na podlagi zahteve stranke, lahko svojo zahtevo umakne, upravni organ pa v takem primeru postopek ustavi (prvi odstavek 135. člena ZUP). Če pa se je postopek začel po uradni dolžnosti, pa ga lahko ustavi le organ (četrti odstavek 135. člena ZUP).

11. V obravnavanem primeru se je upravni postopek začel po uradni dolžnosti, skladno z določbami ZGO-1. To pomeni, da se tak postopek lahko ustavi le po odločitvi upravnega organa in ne na zahtevo tožnika. S tem, ko je tožnik pri upravnem organu zahteval in utemeljeval razloge za ustavitev postopka, je torej v postopku, ki se proti njemu vodi po uradni dolžnosti, zgolj navajal dejstva, ki utegnejo vplivati na rešitev, oziroma prvostopenjskemu organu predlagal, kako naj v zadevi odloči. Tožnik, ki je predlagal ustavitev postopka, s tem ni vložil zahteve, ki bi bila podlaga za začetek upravnega postopka, pač pa le izvrševal pravice stranke v že vodenem upravnem postopku. To pa pomeni, da prvostopenjski organ o takem predlogu ni mogel sprejeti odločitve v obliki upravnega akta (sklepa ali odločbe), bo pa moral ta predlog, kot je pravilno opozoril drugostopenjski organ, upoštevati pri svojem odločanju in njegovo utemeljenost presoditi v postopku izvršbe.

12. Tožena stranka je, glede na vse navedeno, po mnenju sodišča pravilno zavrgla tožnikovo pritožbo s tem, da se je oprla na določbo drugega odstavka v zvezi z 2. točko prvega odstavka 129. člena ZUP. Tožnik je pritožbenem postopku zahteval, naj se odloči o njegovi zahtevi za ustavitev postopka. Kot je bilo ugotovljeno že v prejšnjem odstavku, taka tožnikova zahteva ne izpolnjuje formalnih pogojev za obravnavo. Gre namreč le za navedbe, oziroma predloge tožnika v že vodenem upravnem postopku, ki teče po uradni dolžnosti, kar pomeni, da s pritožbo v konkretnem primeru tožnik ne more zaščititi ali uveljaviti svojih pravic, pač pa lahko to stori v postopku izvršbe. V postopku, ki se vodi po uradni dolžnosti, namreč lahko o ustavitvi postopka odloči le upravni organ, zato o zahtevi stranke za ustavitev postopka ni dolžan odločiti. Ker taka zahteva torej ni dopustna, tudi ni dopustna pritožba zaradi molka organa o taki zahtevi in je zato odločitev tožene stranke utemeljena.

13. Glede na navedeno je sodišče zaključilo, da je tožba neutemeljena in jo je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu zavrnilo. Ker v tožbi niso navedena nova dejstva in dokazi, ki bi lahko vplivali na odločitev, je sodišče, skladno z 2. alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

14. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Zakon o splošnem upravnem postopku -  ZUP  - člen 125, 129, 222

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.