UPRS sodba I U 1380/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-01-04

mag. Damjan Gantar (preds.), dr. Boštjan Zalar (poroč.), Liljana Polanec

zasebno varovanje - opravljanje zasebnega varovanja - varnostno osebje - pogoji za varnostno osebje - napoteni delavci

Ni mogoče enačiti primerov, ko ima varnostno osebje sklenjeno pogodbo o zaposlitvi z delodajalcem za zagotavljanje dela in je k uporabniku (imetniku licence ali izvajalcu internega varovanja) zgolj napoten na delo, s primeri, ko je delovno razmerje sklenjeno neposredno med varnostnim osebjem in imetnikom licence ali izvajalcem internega varovanja, saj iz namena delovnopravne ureditve napotenih delavcev izhaja fleksibilnost glede opravljanja njihovega dela pri več uporabnikih, ki je v nasprotju z občutljivo naravo dejavnosti zasebnega varovanja.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo v 1. točki izreka odločil, da tožeča stranka ne sme opravljati zasebnega varovanja z varnostnim osebjem - A.A. - varnostnim tehnikom, s katerim ni sklenila delovnega razmerja pred opravljanjem zasebnega varovanja v skladu z drugim odstavkom 11. člena Zakona o zasebnem varovanju (v nadaljevanju ZZasV-1). Rok izvršitve odločbe je določen z dnem vročitve te odločbe. V 2. točki izreka je odločil, da pritožba zoper 1. točko ne zadrži njene izvršitve, v 3. točki izreka pa, da posebni stroški postopka za izdajo te odločbe niso zaznamovani.

2. V obrazložitvi odločbe prvostopenjski organ navaja, da je na podlagi predloga za uvedbo postopka o prekršku, posredovanega s strani MNZ, po uradni dolžnosti uvedel inšpekcijski postopek zoper tožečo stranko v zvezi s spoštovanjem določb ZZasV-1 ter določb predpisov, sprejetih na njegovi podlagi. Tožeča stranka je bila z dopisom pozvana, naj se izjasni o zbranih ugotovitvah v postopku, in v izjavi je navedla, da je delo preko zaposlitvene agencije izenačeno z neposredno zaposlitvijo za nedoločen čas pri delodajalcu samem. Z vidika odgovornosti, ki jo imajo zavarovano, se nič ne spremeni. Javni interes pa je varovan že z dejstvom, da mora biti oseba licencirana, kar je v konkretnem primeru bila. Sprašuje se o poteku postopka glede na to, da je bilo v prekrškovnem delu že odločeno.

3. Prvostopenjski organ ugotavlja, da lahko zavezanec skladno z določili 4. člena  ZZasV-1 na področju zasebnega varovanja opravlja zasebno varovanje v obliki izvajanja sistemov tehničnega varovanja in načrtovanja sistemov tehničnega varovanja. Nadalje ugotavlja, da je bila v prekrškovnem postopku št. 221-158/2015 zoper delavca A.A. zbrana dokumentacija, na podlagi katere je bil uveden predmetni inšpekcijski postopek zoper tožečo stranko, saj je pravna oseba izvajala dela na področju zasebnega varovanja z osebo A.A. (varnostnim tehnikom), ki ni zaposlen v njihovem podjetju. Omenjeni delavec je na podlagi pogodbe o zaposlitvi za nedoločen čas z dne 6. 2. 2015 od dne 12. 2. 2015 dalje zaposlen pri podjetju K. d.o.o., in sicer za zavarovalni čas 40 ur. Na podlagi napotitve na delo s strani podjetja K. d.o.o. je bil za nedoločen čas od 12. 2. 2015 dalje napoten na delo v podjetje Z. d.o.o. (tožeča stranka) kot serviser - monter II. Med opisom del, ki jih bo izvajal, je tudi programiranje posameznih vrst central.

4. Ob sklicevanju na drugi odstavek 11. člena  ZZasV-1, ki določa, da sme imetnik licence opravljati zasebno varovanje samo z varnostnim osebjem, ki izpolnjuje pogoje po tem zakonu, pri čemer mora biti delovno razmerje z varnostnim osebjem sklenjeno pred opravljanjem zasebnega varovanja, prvostopenjski organ navaja, da je bil namen zakonodajalca v zvezi s pogoji za opravljanje dejavnosti zasebnega varovanja slediti zaščiti javnega interesa, predvsem javnega reda, varstvu naročnikov in varnostnega osebja. Varnostno osebje je zato vezal z delovnim razmerjem na imetnike licence, ki imajo kot enega izmed pogojev za pridobitev licence določeno sklenjeno obvezno zavarovanje odgovornosti za škodo, ki jo lahko povzroči varnostno osebje. Ker imajo varnostniki pri delu pravico uporabljati zakonsko taksativno naštete ukrepe, s katerimi lahko posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine, so pogoji za opravljanje dejavnosti določeni za zaščito javnega interesa, prav tako pa je obvezen neprestan nadzor nad njihovim delom. Gre namreč za povečano stopnjo tveganja, primerljivo z obveznim zavarovanjem v cestnem prometu. Z zakonom je določena objektivna odgovornost imetnika licence za ravnanje zaposlenih, naročniki in tretje osebe pa na ta način dobijo povrnjeno škodo, ki bi jim utegnila nastati zaradi dela varnostnega osebja.

5. Na podlagi vpogleda v evidenco Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije je bilo ugotovljeno, da je delavec A.A. od 12. 2. 2015 dalje zaposlen pri podjetju K. d.o.o. za zavarovalni čas 40 ur in da opravlja poklic mehanik in serviser elektronskih naprav. Na podlagi vpogleda v evidenco varnostnikov pri MNZ pa je bilo ugotovljeno, da Jože Prek, imetnik službene izkaznice št. 106130, ni zaposlen pri nobenemu imetniku licence in da mu je zadnja zaposlitev pri imetniku licence po ZZasV-1, podjetju C. d.o.o., prenehala dne 11. 2. 2015. Podjetje K. d.o.o. po evidencah MNZ ni imetnik nobene licence po ZZasV-1.

6. Prvostopenjski organ na podlagi navedenega ugotavlja, da tožeča stranka od dne 12. 2. 2015 dalje opravlja dejavnost zasebnega varovanja z osebo A.A., ki ni zaposlen pri njej, s čimer je tožeča stranka kršila določila drugega odstavka 11. člena ZZasV-1. Sklicuje se na četrti in šesti odstavek 11. člena ZZasV-1 ter navaja, da je v komentarju k omenjenemu členu zapisano, da ima varnostno osebje pravico neposredno opravljati naloge zasebnega varovanja šele z dnem, ko mu je vročena službena izkaznica, ki pomeni upravno odločbo, kot dodaten kumulativni pogoj pa je zapisano, da mora biti varnostno osebje v delovnem razmerju z imetnikom licence ali z izvajalcem internega varovanja. O tem govorita tudi odločba Ustavnega sodišča RS opr. št. U-I-285/08-14 in sodba Upravnega sodišča v Ljubljani opr. št. I U 69/2010-8. Nato se sklicuje na 1. točko prvega odstavka 5. člena ZZasV-1, ki opredeljuje pomen pojma delovno razmerje, ter citira določbe 4., 5. in 11. člena Zakona o delovnih razmerjih (v nadaljevanju ZDR-1). Ugotavlja, da tožeča stranka z A.A. nima sklenjene pogodbe o zaposlitvi, temveč slednji opravlja dela za tožečo stranko le na podlagi napotitve na delo delodajalca K. d.o.o., pogodbo o zaposlitvi pa ima sklenjeno z družbo K. d.o.o. Tožeča stranka torej nima sklenjene pogodbe o zaposlitvi z A.A., kar je v nasprotju z drugim odstavkom 11. člena ZZasV-1.

7. Glede na ugotovljeno dejansko stanje je na podlagi 5. točke drugega odstavka 74. člena ZZasV-1 po mnenju prvostopenjskega organa utemeljena 1. točka izreka izpodbijane odločbe. 2. točka izreka temelji na določbi 30. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN), 3. točka pa na 118. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP).

8. Tožnik je zoper prvostopenjsko odločbo vložil pritožbo, ki jo je drugostopenjski organ zavrnil kot neutemeljeno. V obrazložitvi odločbe je pritrdil ugotovitvi prvostopenjskega organa, da je tožeča stranka kršila drugi odstavek 11. člena ZZasV-1, saj z osebo A.A. nima sklenjene pogodbe o zaposlitvi, temveč slednji pri njej opravlja dela le na podlagi napotitve na delo s strani delodajalca podjetja K. d.o.o., ki pa ni imetnik licence zasebnega varovanja. Glede vzporednega prekrškovnega postopka je navedel, da gre za dva različna postopka v pristojnosti različnih vej oblasti, ki se razlikujeta tudi po vsebini. Glede pritožbenih trditev, ali lahko MNZ podaja razlago zakonskih določb, pa je pojasnil, da prvostopenjski organ ni podajal avtentične razlage, ampak je zakonsko dikcijo tolmačil v smislu obrazložitve ureditvene določbe. Navedel je tudi, da določila Zakona o urejanju trga dela (v nadaljevanju ZUTD) in Zakona o varnosti in zdravju pri delu (v nadaljevanju ZVZD-1) niso specialni predpis in da v tej zadevi ni mogoče uporabiti načela „lex posterior derogat legi priori“. ZZasV-1 je specialni predpis, ki podrobneje ureja celotno področje zasebnega varovanja. V utemeljitev, da se ureditev po ZUTD v konkretnem primeru ne more uporabljati na način, kot ga razlaga tožnik, navaja, da zakonodaja s področja zasebnega varovanja na primer ne dovoljuje opravljanja dela preko podjemnih pogodb. Določbe ZZasV-1 je po mnenju drugostopenjskega organa potrebno tolmačiti restriktivno.

9. Tožnik vlaga tožbo zaradi napačne uporabe materialnega prava, bistvenih kršitev pravil postopka in nepopolne oziroma zmotne ugotovitve dejanskega stanja. Trdi, da je tožena stranka napačno ugotovila dejansko stanje v tem, da tožeča stranka z varnostnim tehnikom A.A. ni sklenila delovnega razmerja pred opravljanjem zasebnega varovanja, saj je slednji že dne 6. 2. 2015 sklenil pogodbo o zaposlitvi z družbo K. d.o.o., ki je vpisana v register kot delodajalec, ki zagotavlja delo delavcev drugemu uporabniku, k tožeči stranki pa je bil na delo napoten že dne 6. 2. 2015 in je dne 12. 2. 2015 tudi nastopil z delom. A.A. je bil torej v delovnem razmerju in napoten na delo že pred opravljanjem zasebnega varovanja, skladno z drugim odstavkom 11. člena ZZasV-1. Sklicuje se na definicijo napotenega delavca iz tretjega odstavka 163. člena ZUTD in na definicijo delodajalca iz ZVZD-1 ter trdi, da je edina pravilna in logična razlaga ta, da uporabnik in delavec uživata vse pravice ter ju zavezujejo vse obveznosti, kot da bi bilo delovno razmerje sklenjeno neposredno med njima. Napotitev varnostnega tehnika A.A. k tožeči stranki je tako popolnoma enakovredna z zaposlitvijo in tožeča stranka drugega odstavka 11. člena  ZZasV-1 ne krši.

10. Jasno je, da v primeru, ko ima uporabnik, h kateremu je napoten delavec, sklenjeno ustrezno zavarovanje svoje odgovornosti, v nobenem primeru nista ogrožena javni interes oziroma javni red. Samo dejstvo, da med pravno osebo in varnostnim osebjem ni sklenjena neposredna pogodba o zaposlitvi, temveč je bil delavec zgolj napoten na delo k pravni osebi, pa nikakor ne predstavlja takšne spremembe, da bi bilo mogoče sklepati, da je ogrožen javni interes. Uporabnik ima položaj dejanskega delodajalca in je za škodo tretjim ali delavcem odgovoren kot delodajalec po splošnih pravilih civilnega prava. V sodni praksi pa se je že oblikovalo stališče, da je uporabnik de facto delodajalec. Delavec in uporabnik med seboj nista povezana s pogodbo, vendar pa vstopata v medsebojna pravna razmerja. Sklicevanje na odločbo Ustavnega sodišča I-U-285/08-14 ni primerno, dejansko stanje v tem primeru pa ni enako kot v zadevi I U 69/2010-8. Tožnik v tej zadevi ne zatrjuje, da redno delovno razmerje ni potrebno, temveč zatrjuje le, da so pravice napotenega delavca izenačene s pravicami delavca, ki je pri delodajalcu neposredno zaposlen, saj sta uporabnik in delavec v de facto delovnem razmerju. Primerjava s podjemno pogodbo ni primerna. Tožnik se nadalje ne strinja s stališčem, da predstavlja  ZZasV-1 lex specialis, tožena stranka pa po njegovem mnenju ne navaja prepričljivih razlogov, zakaj bi bil z razlago, za katero se zavzema tožnik, ogrožen javni interes. Odločba tako ne vsebuje razlogov o odločilnih dejstvih in je ni mogoče preizkusiti. Tožeča stranka kot uporabnik ima licenco, delavec ima ustrezno službeno izkaznico, delovno razmerje pa je fleksibilen pojem in sodna praksa podaja njegovo avtentično razlago.

11. Tožnik glede na vse navedeno predlaga, naj sodišče po izvedeni glavni obravnavi tožbi ugodi in izda sodbo, da sta prvostopenjska in drugostopenjska odločba nezakoniti ter se odpravita, tožena stranka pa je dolžna tožniku povrniti stroške postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi v primeru zamude.

12. Tožena stranka je skladno z določili 38. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) sodišču predložila predmetne upravne spise ter podala odgovor na tožbo, v katerem vztraja pri svoji odločitvi. Meni, da mora imeti varnostno osebje sklenjeno delovno razmerje z imetnikom licence, ne pa s pravno oziroma fizično osebo, ki opravlja dejavnost zagotavljanja dela delavcem drugemu uporabniku. Razmerje napotenih delavcev ni popolnoma enako razmerju delavcev, ki so pri delodajalcu zaposleni neposredno. Fleksibilnost, ki je pomembna prednost podjetjem, ki koristijo storitve napotenih delavcev, je v direktnem nasprotju z določbami ZZasV-1, ki sledi zaščiti javnega interesa, predvsem javnega reda, varstvu naročnikov in varnostnega osebja. Dejstvo je namreč, da lahko uporabnik kadarkoli prekliče potrebo po varnostnem osebju, medtem ko delodajalec (imetnik licence), ki sam sklepa pogodbo o zaposlitvi, tega ne more storiti. Predlaga zavrnitev tožbe kot neutemeljene.

13. Tožeča stranka v nadaljnjih pripravljalnih vlogah med drugim navaja, da razlaga tožene stranke ni v skladu z načeli gospodarske svobode, krši pa tudi ustavno zagotovljeno pravico do svobode dela in načelo enakega varstva pravic. Pravne osebe, ki opravljajo dejavnost zasebnega varovanja, so na trgu močno omejene, saj v primeru trenutnega povečanja potreb po delu ne morejo najeti agencijskih delavcev. Tožena stranka pa se sklicuje na sklep Višjega sodišča v Ljubljani opr. št. Prp 213/2015 z dne 3. 12. 2015, s katerim je bilo o enakem vprašanju odločeno v prekrškovnem postopku zoper A.A., in na sodbo Okrajnega sodišča v Kamniku opr. št. ZSV 291/2015 z dne 1. 3. 2016, s katero je bil omenjenemu izrečen sodni opomin namesto globe.

15. V obravnavani zadevi je predmet sodne presoje dokončna odločba prvostopenjskega organa, s katero je ta tožeči stranki prepovedal opravljati zasebno varovanje z varnostno osebo A.A., varnostnim tehnikom, s katerim ni sklenila delovnega razmerja pred opravljanjem zasebnega varovanja.

16. Po oceni sodišča je odločitev prvostopenjskega organa glede na podatke iz upravnega spisa pravilna in zakonita, pri čemer je mogoče v pretežnem delu slediti utemeljitvi, kot sta jo navedla prvostopenjski in drugostopenjski organ, zato sodišče skladno z določilom drugega odstavka 71. člena ZUS-1 ne bo v celoti ponavljalo razlogov za odločitev, ampak se sklicuje na obrazložitev odločb obeh upravnih organov, pri čemer dodatno pojasnjuje in obrazložitev dopolnjuje, kot sledi.

17. Uvodoma sodišče ugotavlja, da med strankama tega upravnega spora ni sporno, da:

- je bil delavec A.A. na podlagi pogodbe o zaposlitvi za nedoločen čas od 12. 2. 2015 dalje za 40 ur tedensko zaposlen pri družbi K. d.o.o., ki je vpisana v register kot delodajalec, ki zagotavlja delo delavcev drugemu uporabniku,

- je bil delavec na podlagi napotitve na delo s strani podjetja K. d.o.o. za nedoločen čas napoten na delo v podjetje Z. d.o.o. (tožeča stranka)  kot serviser - monter II za čas od 12. 2. 2015 dalje,

- delavec s tožečo stranko ni imel sklenjene pogodbe o zaposlitvi za nedoločen čas,

- je bil delavec v času prvostopenjskega postopka imetnik službene izkaznice št. 106130,

- delavec ni bil zaposlen pri nobenem imetniku licence (zadnja zaposlitev pri imetniku licence podjetju C. d.o.o. mu je prenehala 11. 2. 2015, podjetje K. d.o.o. pa ni imetnik licence),

- je tožeča stranka imetnik licence po ZZasV-1.

18. Sporno pa je, ali je tožeča stranka kršila določbo drugega odstavka 11. člena ZZasV-1 s tem, ko je pri njej od 12. 2. 2015 opravljala delo oseba, ki pri njej ni bila zaposlena na podlagi rednega delovnega razmerja, temveč je bila v rednem delovnem razmerju za nedoločen čas pri podjetju K. d.o.o. kot delodajalcu, ki zagotavlja delo delavcev drugim uporabnikom, ter je bila od 12. 2. 2015 dalje za nedoločen čas napotena na delo k tožeči stranki.

19. Materialnopravno podlago za odločitev predstavljajo določbe ZZasV-1, ki ureja pravice in obveznosti gospodarskih družb in drugih pravnih in fizičnih oseb na področju zasebnega varovanja. Zakon v drugem odstavku 11. člena določa, da sme imetnik licence zasebno varovanje opravljati samo z varnostnim osebjem, ki izpolnjuje pogoje po tem zakonu, pri čemer mora biti z varnostnim osebjem delovno razmerje sklenjeno pred opravljanjem zasebnega varovanja. Četrti odstavek 11. člena ZZasV-1 pa določa, da ima varnostno osebje pravico neposredno opravljati naloge zasebnega varovanja z dnem vročitve službene izkaznice, če ima sklenjeno delovno razmerje z imetnikom licence ali z izvajalcem internega varovanja.

20. Pojem delovno razmerje, ki je uporabljen v ZZasV-1, ima enak pomen, kot je opredeljen v zakonu, ki ureja delovna razmerja, če ni s tem zakonom določeno drugače (1. alineja prvega odstavka 5. člena  ZZasV-1).

21. Zakon o delovnih razmerjih (v nadaljevanju ZDR-1) v prvem odstavku 4. člena opredeljuje definicijo delovnega razmerja in določa, da je to razmerje med delavcem in delodajalcem, v katerem se delavec prostovoljno vključi v organiziran delovni proces delodajalca in v njem za plačilo, osebno in nepretrgano opravlja delo po navodilih in pod nadzorom delodajalca. V razdelku „Posebnosti pogodb o zaposlitvi“ ZDR-1 ureja pogodbo o zaposlitvi med delavcem in delodajalcem, ki opravlja dejavnost zagotavljanja dela delavcev drugemu uporabniku, in v 59. členu določa, da lahko delodajalec, ki lahko skladno s predpisi opravlja dejavnost zagotavljanja dela delavcev drugemu delodajalcu (v nadaljevanju delodajalec za zagotavljanje dela), s temi delavci sklene pogodbo o zaposlitvi. V pogodbi o zaposlitvi se delavec in delodajalec za zagotavljanje dela dogovorita, da bo delavec začasno delal pri drugih uporabnikih, na kraju in v času, ki je določen z napotitvijo delavca na delo k uporabniku (prvi odstavek 61. člena ZDR-1). Delodajalec za zagotavljanje dela in uporabnik pred začetkom dela delavca pri uporabniku skleneta pisni dogovor, v katerem podrobneje določita medsebojne pravice in obveznosti ter pravice in obveznosti delavca in uporabnika (drugi odstavek 62. člena ZDR-1).

22. Tožeča stranka v tem upravnem sporu poudarja, da so pravice in obveznosti napotenih delavcev in redno zaposlenih delavcev pri uporabniku izenačene, kar sicer drži. Vendar pa je glede na zgoraj citirane določbe delovnopravne zakonodaje jasno, da med delavcem, ki ima sklenjeno pogodbo o zaposlitvi pri delodajalcu za zagotavljanje dela, in uporabnikom, h kateremu je delavec napoten na delo s strani delodajalca za zagotavljanje dela, ni sklenjeno delovno razmerje, temveč obstoji (zgolj) pisni dogovor o medsebojnem sodelovanju med delodajalcem za zagotavljanje dela in uporabnikom. Določbe četrtega odstavka 11. člena ZZasV-1, ki določa, da ima varnostno osebje pravico neposredno opravljati naloge zasebnega varovanja z dnem vročitve službene izkaznice, če ima sklenjeno delovno razmerje z imetnikom licence ali z izvajalcem internega varovanja, ob upoštevanju 1. točke prvega odstavka 5. člena ZZasV-1 zato ni mogoče razlagati na način, da je ta pogoj izpolnjen tudi v primeru, ko ima varnostno osebje sklenjeno pogodbo o zaposlitvi z delodajalcem za zagotavljanje dela in je k uporabniku (imetniku licence) zgolj napoten na delo, saj je delovno razmerje v takšnem primeru sklenjeno z delodajalcem za zagotavljanje dela, ne pa  z imetnikom licence ali z izvajalcem internega varovanja.

23. Pogoja, ki ju ZZasV-1 kot lex specialis na področju zasebnega varovanja določa za varnostno osebje, da lahko neposredno opravlja naloge zasebnega varovanja, sta torej: (1) vročena službena izkaznica, s katero varnostno osebje izkazuje, da ima podeljeno licenco in upravičenost za neposredno opravljanje nalog zasebnega varovanja (19. točka prvega odstavka 5. člena  ZZasV-1), ter (2) sklenjeno delovno razmerje z imetnikom licence ali z izvajalcem internega varovanja.

24. Tožena stranka ima prav, da je potrebno določila ZZasV-1 razlagati strogo in restriktivno, kar izhaja že iz posebne narave dejavnosti zasebnega varovanja, kot jo je Ustavno sodišče RS opisalo v zadevi U-I-285/08-14 z dne 1. 4. 2010. Navedlo je, da je dejavnost zasebnega varovanja „dejavnost, s katero se zagotavlja varovanje oseb in premoženja pred uničenjem, poškodovanjem, protipravno ureditvijo ali drugimi škodljivimi učinki. Ker ta dejavnost obsega izredno občutljiva področja, je pomembno, da se izvaja zakonito, kakovostno ter s tem učinkovito. [...] Opravljanje dejavnosti zasebnega varovanja je povezano z določenimi strokovnimi (tudi tehničnimi) področji, ki so predmet nenehnega razvoja. Za strokovno, zakonito in s tem kvalitetno izvajanje te dejavnosti je njihovo poznavanje nujno, kar pa se lahko zagotovi le z ustrezno izobraženim kadrom. Varnostno osebje mora biti še posebej strokovno usposobljeno na področju zasebnega varovanja tudi zaradi ukrepov, ki jih v zvezi z opravljanjem svojih nalog na podlagi ZZasV lahko uporabi. Po svoji prisilni naravi in možnih posledicah so namreč pooblastila varnostnega osebja pravzaprav enaka policijskim pooblastilom, saj lahko osebi omeji svobodo gibanja, s površinskim pregledom oblačil, notranjosti vozila ali prtljage, z videonadzorom in zbiranjem osebnih podatkov poseže v zasebnost in varstvo osebnih podatkov, z uporabo sredstev za vklepanje in fizične sile pa lahko prizadene telesno nedotakljivost, osebno dostojanstvo, čast in ugled. Pri tem je pomembno, da ima imetnik licence stalno zagotovljeno to osebje polni delovni čas, ker je le tako mogoče naloge na tem področju opravljati odgovorno in kvalitetno.“(1)

25. Glede na opisane posebnosti dejavnosti zasebnega varovanja, ki zaradi občutljivih ukrepov, ki jih lahko varnostno osebje uporablja pri svojem delu, zahteva kakovostno, učinkovito in predvsem zakonito izvajanje, izhaja temeljna potreba po stabilnosti kadrovskih razmer pri imetnikih licence ali izvajalcih internega varovanja, ki pa jo je mogoče zagotoviti s sklenitvijo delovnih razmerij za nedoločen čas z varnostnim osebjem, ne pa s sklepanjem dogovora med delodajalcem za zagotavljanje dela in uporabnikom. Prav v tem pogledu se razlaga tožeče stranke, ki se zavzema za enačenje razmerja napotenega delavca pri uporabniku z redno zaposlenim delavcem pri uporabniku, izkaže za neutemeljeno, saj tožena stranka pravilno opozarja na pretirano fleksibilnost in začasnost dela napotenih delavcev pri uporabniku, ki stabilnost, katero je izrecno predpisal zakonodajalec prek delovnega razmerja, onemogoča. Določbe ZDR-1 in ZUTD namreč glede opravljanja dela napotenih delavcev, ki imajo sklenjeno pogodbo o zaposlitvi z delodajalcem za zagotavljanje dela, predvidevajo, da te osebe opravljajo delo pri uporabniku začasno in da tekom delovnega razmerja pri delodajalcu za zagotavljanje dela opravljajo delo pri več uporabnikih, ne pa, da delo opravljajo zgolj pri enem uporabniku za nedoločen čas. ZDR-1 tako v drugem odstavku 62. člena določa, da se delavec in delodajalec za zagotavljanje dela v pogodbi o zaposlitvi dogovorita, da bo delavec „začasno“ delal „pri drugih uporabnikih“. Tretji odstavek 163. člena ZUTD napotenega delavca opredeljuje kot delavca, ki ima z delodajalcem za zagotavljanje dela sklenjeno pogodbo o zaposlitvi in katerega delo delodajalec za zagotavljanje dela zagotavlja uporabniku, pri katerem delavec „začasno dela“ na način, kot ga opredeljuje prvi odstavek 163. člena ZUTD. Četrti odstavek 163. člena ZUTD pa uporabnika opredeljuje kot vsako fizično in pravno osebo, za katero na način iz prvega odstavka tega člena „začasno dela“ napoteni delavec.

26. Glede na vse navedeno torej ni mogoče trditi, da varnostno osebje izpolnjuje pogoje za opravljanje dela po določbah ZZasV-1, če z imetnikom licence ali z izvajalcem internega varovanja nima sklenjenega delovnega razmerja, pri čemer tak pogoj izrecno in jasno določa četrti odstavek 11. člena ZZasV-1. Prav tako pa ni mogoče enačiti primerov, ko ima varnostno osebje sklenjeno pogodbo o zaposlitvi z delodajalcem za zagotavljanje dela in je k uporabniku (imetniku licence ali izvajalcu internega varovanja) zgolj napoten na delo, s primeri, ko je delovno razmerje sklenjeno neposredno med varnostnim osebjem in imetnikom licence ali izvajalcem internega varovanja, saj iz namena delovnopravne ureditve napotenih delavcev izhaja fleksibilnost glede opravljanja njihovega dela pri več uporabnikih, ki je v nasprotju z občutljivo naravo dejavnosti zasebnega varovanja, ki jo je opredelilo tudi Ustavno sodišče v omenjeni odločbi.

27. Sodišče ob tem pripominja, da na omenjeno stališče ne more vplivati dejstvo, da je bil v konkretnem primeru delavec A.A. k tožeči stranki napoten na delo za nedoločen čas, saj iz zgoraj predstavljene zakonske ureditve opravljanja dela napotenih delavcev izhaja, da napoteni delavci načeloma opravljajo dela začasno in pri več uporabnikih. Razlaga določbe drugega odstavka 11. člena ZZasV-1 v povezavi s četrtim odstavkom 11. člena  ZZasV-1 pa mora veljati za vse varnostno osebje enako in je ni mogoče prilagajati situaciji konkretnega napotenega delavca.

28. Tožnik v tožbi utemeljeno opozarja na to, da je mogoče obravnavani pogoj iz četrtega odstavka 11. člena  ZZasV-1 v luči konkretnega primera šteti kot poseg v ustavno pravico imetnikov licence ali izvajalcev internega varovanja do svobodne gospodarske pobude iz prvega odstavka 74. člena Ustave RS. Omenjeni subjekti namreč ne morejo koristiti storitev napotenih delavcev, ki imajo sklenjena delovna razmerja pri delodajalcih za zagotavljanje dela uporabnikom, ter so v tem smislu omejeni v svobodni gospodarski pobudi tudi v primerjavi z ostalimi subjekti na trgu.

29. Posamezne zakonske omejitve svobodne gospodarske pobude so lahko skladne z Ustavo RS, če izpolnjujejo ustavne pogoje za dopustnost omejevanja ustavnih pravic iz tretjega odstavka 15. člena Ustave RS in, ker gre za področje opravljanja gospodarske dejavnosti, pogoje iz drugega odstavka 74. člena Ustave RS, ki določa, da se gospodarska dejavnost ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo. Po ustaljeni ustavnosodni praksi je mogoče na podlagi tretjega odstavka 15. člena Ustave RS ustavne pravice omejiti le, če je zakonodajalec pri predpisovanju omejitve zasledoval ustavno dopusten cilj in je omejitev v skladu z načeli pravne države (načelo sorazmernosti, 2. člen Ustave RS).

30. Po mnenju sodišča je bil namen zakonodajalca pri ureditvi pogoja sklenitve delovnega razmerja varnostnega osebja z imetnikom licence ali izvajalcem internega varovanja pred začetkom opravljanja zasebnega varovanja v zaščiti javnega interesa, naročnikov in varnostnega osebja, kot na to utemeljeno opozarjata prvostopenjski in drugostopenjski organ v svojih odločbah. Zahteva po kvalitetnem, učinkovitem in zakonitem izvajanju dejavnosti zasebnega varovanja, ki je neposredno povezana z že opisano občutljivo naravo področja zasebnega varovanja, je namreč v javnem interesu, pa tudi neposredno vpletenih naročnikov, varnostnega osebja in drugih uporabnikov, pri čemer jo je mogoče uresničevati prav z vzpostavitvijo stabilnega in lojalnega razmerja med varnostnim osebjem in imetnikom licence oziroma izvajalcem internega varovanja kot delodajalcem. Na ta način se namreč zagotavlja ustrezno kvalificiran in izobražen kader, ki je delodajalcu zagotovljen stalno, to pa prispeva k odgovornemu in kvalitetnemu opravljanju nalog na področju zasebnega varovanja. S sklenitvijo delovnega razmerja med varnostnim osebjem in imetnikom licence oziroma izvajalcem internega varovanja se zagotavlja, da se varnostno osebje vključi v organiziran proces delodajalca in v njem osebno in nepretrgano opravlja delo po navodilih in pod nadzorom delodajalca, neposredna sklenitev pogodbe o zaposlitvi med obema strankama pa prispeva k stabilnosti in kontinuiteti njunega medsebojnega razmerja.

31. Glede na obrazloženo je po presoji sodišča poseg v ustavno pravico tožnika ne samo primeren v tem smislu, da je z njim mogoče uresničiti legitimen cilj, ampak je tudi nujen za dosego zasledovanega cilja, ki ga ni mogoče doseči z milejšim posegom v pravico do svobodne gospodarske pobude tožnika. Poseg pa je sorazmeren tudi v ožjem pomenu, saj je teža posledic tega posega v pravico do svobodne gospodarske pobude sorazmerna vrednosti zasledovanega cilja oziroma varstva pravic drugih. Oseba mora namreč za zakonito opravljanje dela v vsakem primeru skleniti delovno razmerje z delodajalcem, česar tožnik v konkretnem primeru ne zanika, omenjeni pogoj pa torej predstavlja zahtevo, da se delovno razmerje sklene neposredno z imetnikom licence ali izvajalcem zasebnega varovanja, ne pa (zgolj) z delodajalcem, ki opravlja dejavnost zagotavljanja dela drugim uporabnikom. Takšna zahteva po mnenju sodišča ni nesorazmerna glede na cilje, ki jih je zakonodajalec želel z njo doseči oziroma tožnik v tožbi niti ne argumentira, zakaj bi sklenitev delovnega razmerja z delavcem za tožnika pomenilo nesorazmeren poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude. Tožnik upoštevaje navedeno neutemeljeno graja, da razlaga določb ZZasV-1 s strani prvostopenjskega in drugostopenjskega organa „ni v skladu z načeli gospodarske svobode“.

32. V obravnavanem primeru tudi ne gre za kršitev pravice do svobode dela iz 49. člena Ustave RS, saj se omenjena ustavna pravica nanaša na pravice delavcev, ki si lahko prosto izbirajo zaposlitev in jim je pod enakimi pogoji dostopno vsako delovno mesto, ta upravni spor pa se nanaša na pravico do svobode dela tožeče stranke kot delodajalca. Tožnik v tožbi zatrjuje tudi kršitev načela enakega varstva pravic, vendar so njegove navedbe, če se nanašajo na kršitev 14. člena Ustave RS v zvezi s 74. členom Ustave, nekonkretizirane. Sodišče zgolj pripominja, da tožnik v primerjavi s tistimi delodajalci, ki imajo sklenjena delovna razmerja z varnostnim osebjem, ni neenako obravnavan, saj ne gre za dve bistveno primerljivi dejanski situaciji. Na koncu sodišče še pripominja, da iz podatkov iz spisa izhaja, da je bil v predmetni zadevi delavec napoten na delo monterja-serviserja, vendar pa tožeča stranka v postopku ni uveljavljala, da ta delavec sploh ne bi opravljal nalog varovanja in tako ni uveljavljala, da bi ji organ prepovedal opravljati zasebno varovanje z varnostnim osebjem, ki dejansko zasebnega varovanja sploh ne opravlja.

33. Sodišče na podlagi vsega navedenega ugotavlja, da je odločitev prvostopenjskega organa o tem, da tožeča stranka ne sme opravljati zasebnega varovanja z varnostno osebo A.A., varnostnim tehnikom, s katerim ni sklenila delovnega razmerja pred opravljanjem zasebnega varovanja, pravilna in zakonita, saj je tožeča stranka s svojim ravnanjem kršila drugi odstavek 11. člena ZZasV-1 v povezavi s četrtim odstavkom 11. člena ZZasV-1. Tožba tožnika pa ni utemeljena, zato jo je sodišče na podlagi  63. člena ZUS-1 zavrnilo.

34. Glavna obravnava v tem upravnem sporu ni bila izvedena na podlagi 2. alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, saj je bilo dejansko stanje med tožnikom in toženo stranko sicer sporno, vendar pa je tožnik v tožbi podal zgolj takšne dokazne predloge, ki za odločitev niso bili pomembni. Iz sodne prakse Ustavnega sodišča RS izhaja, da je glavna obravnava zgolj sredstvo za izvajanje dokazov, strankin predlog za razpis glavne obravnave pa mora biti obrazložen in v njem mora stranka utemeljiti obstoj in pravno relevantnost predlaganih dokazov s stopnjo verjetnosti, ki je več kot samo golo zatrjevanje. Le v takem primeru je namreč sodišče prve stopnje glavno obravnavo dolžno izvesti, saj iz pravice do kontradiktornega postopka izhaja, da lahko sodišče zavrne izvedbo dokaza le, če so za to podani ustavno sprejemljivi razlogi (tako Ustavno sodišče v odločbi Up-1055/05 z dne 19. 1. 2006, odstavek 10). Tudi iz sodne prakse Vrhovnega sodišča RS, med drugim iz sodbe št. I Up 240/2012 z dne 17. 5. 2012, izhaja, da mora tožnik izkazati, da bi izvedba predlaganih dokazov vplivala na drugačno ugotovitev dejanskega stanja in posledično na drugačno odločitev. Tožnik tega v obravnavanem primeru ni izkazal, zato je sodišče odločilo na seji senata.

35. Izrek o stroških temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, ki določa, da če sodišče tožbo zavrne ali zavrže, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

opomba (1)	  :Odločba Ustavnega sodišča RS opr. št. U-I-285/08 z dne 1. 4. 2010, odst. 33 in 34.

ZZasV-1 člen 11, 11/2, 11/4. ZDR-1 člen 62, 62/2. ZUTD člen 163.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.