UPRS Sodba in sklep I U 1719/2018-18
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-08-16

mednarodna zaščita - omejitev gibanja - nevarnost pobega - izpodbojna tožba - začasna odredba - nezakoniti sklep

Pravilo, da mora sodišče odločati v okviru tožbenega predloga, ni ovira, da tožbi ne bi ugodilo in zgolj ugotovilo nezakonitost izpodbijanega akta, čeprav je tožnik sprva predlagal njegovo odpravo. Vendar sodišče v konkretnem primeru sodi, da bi moral tožnik v skladu s prvim odstavkom 30. člena ZUS-1 navesti vsaj to, v čem naj se ugotovi nezakonitost sklepa in zakaj. Ker je vztrajal pri izpodbojni tožbi in ni predlagal, v čem naj se ugotovi nezakonitost akta, izrecno pa je navajal, da je zanj sporno (zgolj) to, da je akt še vedno v veljavi, sodišče tožbe ni moglo obravnavati kot ugotovitvene.

Toženka konkretnega upravnega akta, s katerim bi odločila, da se izrečeni sporni ukrep pridržanja tožnika na prostore Centra za tujce v Postojni odpravi tj. preneha izvajati (prej, kot to sicer izhaja iz izpodbijanega sklepa), ni izdala. Tožnikov interes oziroma pravica je torej v tem, da doseže izdajo upravnega akta, iz katerega bo izhajalo, da že izrečeni ukrep, ki bi sicer veljal do predaje odgovorni državi članici, ne učinkuje več.

I. Tožbi se ugodi tako, da se sklep Ministrstva za notranje zadeve št. 2142-1627/2018/7 (1312-15) z dne 3. 8. 2018 razveljavi.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

1. Toženka je z izpodbijanim sklepom v 1. točki izreka odločila, da prosilca za mednarodno zaščito, ki trdi, da je A.A., državljan Afganistana, pridrži za namen predaje na prostore in območje Centra za tujce, do predaje odgovorni državi članici po Uredbi (EU) št. 604/2013; ter v 2. točki izreka, da se prosilca pridrži od ustne naznanitve od dne 2. 8. 2018 od 13.30 ure do predaje odgovorni državi članici, ki mora biti opravljena najkasneje v šestih tednih od sprejema odgovornosti odgovorne države članice ali od trenutka, ko preneha veljati odložilni učinek tožbe zoper sklep, s katerim se določi odgovorna država članica. V obrazložitvi navaja, da je tožnik povedal, da je zapustil Afganistan, ker so ga novačili talibani. Pri njih velja, da če se jim ne pridružiš po drugem obvestilu, te ubijejo. Žena je z otrokom odšla v Pakistan, kjer so že njeni starši. Nadalje opisuje tožnikovo izpovedbo o njegovem potovanju do Slovenije. Navaja, da je ob podaji prošnje zanikal, da bi v kateri od teh držav vložil prošnjo za mednarodno zaščito. V Grčiji, kjer ga je prijela policija, so ga zaprli v zaprti kamp. Od tam so ga po mesecu in pol izpustili in mu dali potrdilo ter mu povedali, da bo imel intervju čez dve leti, tako dolgo pa ni mogel čakati, saj želi organizirati svoje življenje, da se bo sešel z družino. Poleg tega je bil brez oskrbe in brez vsega, moral bi spati in se preživljati na ulici, saj so bili trije kampi, za katere so mu dali naslove, polni. Preden so ga izpustili, so mu odvzeli še prstne odtise. Na Hrvaškem ni zaprosil za azil, ker je hotel v Italijo, tja pa jih je vodil tihotapec. Ostalih držav niti ni poznal in ni vedel, da je v njih možno zaprositi za azil.

2. Toženka ugotavlja, da je tožnik izrazito begosumen, ker je nezakonito prehajal meje različnih držav v Evropi. Pred prihodom v Republiko Slovenijo se je nahajal v dveh državah članicah EU (Grčija in Hrvaška), pa tudi v ostalih evropskih državah (Makedonija, Srbija). V Hrvaški ni zaprosil za mednarodno zaščito, iz baze EURODAC pa izhaja, da je to storil v Grčiji, vendar ni počakal na odločitev pristojnih organov, ampak je pot nadaljeval z namenom priti v Italijo. V zadetku je namreč zaveden pod številko 1, kar pomeni, da bil v Grčiji prosilec in ne tujec. Od prosilca se pričakuje, da za zaščito zaprosi v prvi zanj varni državi, prav tako pa je od prosilca povsem mogoče tudi razumno pričakovati, da v taki varni državi počaka na odločitev, česar pa nedvomno ni storil, ampak je pot nadaljeval s prehajanjem meja. To dejstvo ustreza okoliščini nesodelovanja v postopku (peta alineja prvega odstavka 68. člena Zakona o tujcih; v nadaljevanju ZTuj-2). S tem, ko je tožnik nezakonito prehajal državne meje, v Republiki Sloveniji pa prav tako nima možnosti bivanja, sta izpolnjeni tudi okoliščini iz prve in tretje alineje drugega odstavka istega člena ZTuj-2. Vse navedeno potrjuje prepričanje toženke, da bi prosilec, tako kot vse predhodne države, samovoljno zapustil tudi Republiko Slovenijo in ponovno nezakonito prečkal meje ter držav EU ter s tem onemogočil predajo pristojni državi članici EU, kar bi ponovno pomenilo nesodelovanje v postopku. Toženka je v to toliko bolj prepričana, ker tožnik ve, da ga želi Republika Slovenija vrniti v Grčijo, kamor ne želi. Glede na njegovo ravnanje obstaja nevarnost, da bo pobegnil, zato se je toženka odločila, da mu bo na podlagi drugega odstavka 28. člena Uredbe (EU) št. 604/2013 (v nadaljevanju Uredba Dublin III)

omejila gibanje na prostore Centra za tujce in na ta način zagotovila predajo pristojni državi članici Evropske unije. Toženka pojasnjuje še, zakaj ni mogoče učinkovito izvesti milejšega ukrepa s pridržanjem na območju Azilnega doma, ki glede na režim varovanja prosilcu ne preprečuje možnosti, da dom po svoji volji zapusti.

3. Tožnik se z izpodbijanim sklepom ne strinja in zoper njega vlaga tožbo. Navaja, da 28. člen Uredbe Dublin III izrecno določa, da države članice ne smejo pridržati osebe zgolj zato, ker v zvezi z njo poteka postopek po tej uredbi, ampak zgolj v primeru, če obstaja znatna nevarnost, da bo oseba pobegnila. Ta standard pa je treba razlagati bližje standardu "velike" nevarnosti kot pa standardu "zaznavne nevarnosti". Take nevarnosti toženka v izpodbijanem sklepu ni izkazala. Toženka begosumnost opira na dejstvo, da je tožnik zapustil Grčijo, čeprav naj bi imel status prosilca in nadaljeval ilegalno prehajanje mej, a v nobeni od teh državi ni zaprosil za azil. Iz tožnikovega opisa dogodkov v Grčiji pa jasno izhaja, da se ni mogel zavedati, da ima v Grčiji status prosilca. Prav tako se ni mogel zavedati, da ga policija v Grčiji ne bi izpustila, če bi bil registriran kot tujec. Zato tudi ni namenoma zapustil države, ki naj bi presojala njegovo prošnjo za mednarodno zaščito in iz njegovega dejanja nikakor ne izhaja znatna nevarnost pobega. Toženka bi morala v tem primeru za obstoj begosumnosti dokazati, da se je tožnik zavedal, da ima v Grčiji status prosilca za azil, in da je bil seznanjen, da v času postopka ne sme zapustiti Grčije, ter da se je zavedno odločil, da bo kljub temu iz države pobegnil. Tožniku torej zgolj zato, ker je v bazi EURODAC zaveden kot prosilec za mednarodno zaščito, ni mogoče očitati nesodelovanja v postopku. Opozarja na sodno prakso, po kateri zadetek v bazi EURODAC tudi ne dokazuje, da podatek ne bi mogel biti napačen tako, da toženka nikakor ni dosegla visokega standarda znatne nevarnosti, da bo tožnik iz Slovenije pobegnil pred odločanjem o njegovi prošnji za azil. Tožnik ni nikoli navajal lažnih podatkov ali nesodeloval pri postopku. Poleg tega po izdaji sodbe sodišča EU v zadevi Al Chodor v povezavi z zadevama Abdolkhiani and Karminia v. Turkey kriterija nesodelovanja v postopku iz pete alineje prvega odstavka 68. člena ZTuj-2 sploh ni več mogoče uporabiti kot pravne podlage za pridržanje v Dublinskem postopku. Poleg tega je nedovoljen vstop po 1. alineji drugega odstavka 68. člena ZTuj-2 zgolj milejša oblika okoliščine, ki kaže na begosumnost. Zato zgolj dejstvo, da je tožnik meje prehajal na nedovoljen način (da bi prišel v Italijo, za katero je vedel, da nudi azil in zaščito), ne more utemeljiti zaključka, da je podana znatna begosumnost. Sklicevanje na to, da 80 % prosilcev zapusti azilni dom po vloženi prošnji ne more biti razlog za pridržanje, saj morajo biti za poseg v osebno svobodo izkazane ustrezne okoliščine konkretnega primera. Predlaga odpravo izpodbijanega sklepa.

4. Hkrati s tožbo tožnik vlaga tudi predlog za izdajo začasne odredbe na podlagi drugega odstavka 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Predlaga, da sodišče odloči, da se do pravnomočne odločitve zadrži izvršitev izpodbijanega akta in tožniku ukine ukrep omejitve gibanja. Tožnik je v tožbi izkazal, da niso podani pogoji za izrek ukrepa, po drugi strani pa bo izvrševanje ukrepa tožniku lahko prizadelo nepopravljivo škodo. Z izpodbijanim sklepom mu je kršena pravica do osebne svobode, kar samo po sebi predstavlja težko popravljivo škodo, sodišče pa mora v primeru kršitve ustavne pravice zagotoviti učinkovito sodno varstvo, kar potrjuje tudi praksa naslovnega sodišča I Up 312/2015 z dne 25. 2. 2015.

5. Toženka na tožbo ni odgovorila, je pa sodišču dne 14. 8. 2018 poslala obvestilo, da je tožniku ukrep omejitve gibanja na Center za tujce prenehal in je bil prepeljan v Azilni dom v Ljubljani, ker je toženka prejela odgovor pristojnega organa Grčije, da Grčija ne bo prevzela pristojnosti za omenjenega prosilca.

6. Tožnik je kljub temu vztrajal pri tožbi in sicer je svoj pravni interes za tožbo utemeljil s tem, da je sklep, s katerim je toženka izrekla ukrep pridržanja, še vedno formalno v veljavi, četudi ga toženka ne izvaja več.

8. Predmet obravnavanega upravnega spora je sklep, s katerim je toženka pridržala tožnika za namen predaje odgovorni državi članici EU po Uredbi Dublin III na prostore in območje Centra za tujce Postojna. Po drugem odstavku 28. člena Uredbe Dublin III lahko namreč države članice, kadar obstaja znatna nevarnost, da bo oseba pobegnila, na podlagi presoje vsakega posameznega primera zadevno osebo pridržijo, da bi omogočile izvedbo postopkov za predajo v skladu s to uredbo, vendar le, če je ukrep pridržanja sorazmeren in ni mogoče učinkovito uporabiti drugih manj prisilnih ukrepov.

9. Med strankama ni sporno, da je bil tožnik po izdaji izpodbijanega sklepa iz Centra za tujce Postojna premeščen v Azilni dom v Ljubljani, kjer mu gibanje ni omejeno. Ker pa kljub temu vztraja pri izpodbojni tožbi, je moralo sodišče presoditi, ali ima zanjo pravni interes.

10. Premestitev tožnika iz Centra za tujce v Azilni dom pomeni, da izpodbijani sklep o pridržanju na prostore in območje Centra za tujce, v času odločanja o zakonitosti tega sklepa ne posega več v njegov položaj. Izpodbojna tožba pa je namenjena temu, da se z odpravo nezakonitega upravnega akta prepreči poseg (ali nadaljevanje poseganja) v pravni položaj tožnika, oziroma da se zadeva vrne v ponovno odločanje pristojnemu upravnemu organu, ki naj v ponovnem odločanju postopek zaključi z izdajo pravilnega in zakonitega upravnega akta. Ker se ukrep ne izvaja več, se na prvi pogled zdi, da izpodbojna tožba ni primerno sodno varstvo, ki bi v danem primeru lahko učinkovito zaščitilo pravice in pravne interese tožnika. V odločbi U-I-181/09, Up – 860/09, Up-222/10 z dne 10. 11. 2011 je Ustavno sodišče zavzelo stališče, da v takem primeru učinkovito sodno varstvo zagotavlja možnost vložitve tožbe, s katero bi tožnik lahko zahteval ugotovitev, da je bilo poseženo v njegove pravice in pravne koristi z nezakonitim upravnim aktom. Posledično je zakonodajalec z Zakonom o dopolnitvah zakona o upravnem sporu (ZUS-1B) predvidel, da se s tožbo lahko zahteva tudi ugotovitev nezakonitosti upravnega akta.

11. Tožnik svoje tožbe ni spremenil tako, da bi zahteval ugotovitev nezakonitosti upravnega akta, ampak je še vedno vztrajal pri izpodbojni tožbi. Po stališču Ustavnega sodišča, ki ga je zavzelo v odločbi Up 51/13 z dne 21. 11. 2013, pravilo, da mora sodišče odločati v okviru tožbenega predloga, ni ovira, da tožbi ne bi ugodilo in zgolj ugotovilo nezakonitost izpodbijanega akta

, čeprav je tožnik sprva predlagal njegovo odpravo. Vendar sodišče v konkretnem primeru, upoštevaje tudi kasnejše stališče Vrhovnega sodišča

, po katerem mora tožnik poleg postavitve ustreznega tožbenega zahtevka na ugotovitev nezakonitosti akta utemeljiti tudi pravni interes za ugotovitveno tožbo, sodi, da bi moral tožnik v skladu s prvim odstavkom 30. člena ZUS-1 v tem primeru navesti vsaj to, v čem naj se ugotovi nezakonitost sklepa in zakaj. Za razliko od situacije v zadevi Up 51/13, je namreč tožnik v tej zadevi to možnost na glavni obravnavi nesporno imel. Ker je vztrajal pri izpodbojni tožbi in ni predlagal, v čem naj se ugotovi nezakonitost akta, izrecno pa je navajal, da je zanj sporno (zgolj) to, da je akt še vedno v veljavi, sodišče tožbe ni moglo obravnavati kot ugotovitvene. Zato se tudi ni izrekalo o tožbenih razlogih, zaradi katerih tožnik uveljavlja nezakonitost izpodbijanega sklepa.

12. Ne glede na uvodoma opisani namen izpodbojne tožbe, pa je sodišče štelo, da ima tožnik v tej zadevi pravni interes, da izpodbijani sklep ne učinkuje še naprej, saj tak interes izhaja neposredno iz zakonske določbe. Peti odstavek 84. člena ZMZ-1 namreč določa: …..... Ukrepa iz prvega ali drugega odstavka tega člena se odpravita po uradni dolžnosti, če prenehajo razlogi, ki so jih narekovali....... Toženka pa konkretnega upravnega akta, s katerim bi odločila, da se izrečeni sporni ukrep pridržanja tožnika na prostore Centra za tujce v Postojni odpravi tj. preneha izvajati (prej, kot to sicer izhaja iz izpodbijanega sklepa), ni izdala. Tožnikov interes oziroma pravica je torej v tem, da doseže izdajo upravnega akta, iz katerega bo izhajalo, da že izrečeni ukrep, ki bi sicer veljal do predaje odgovorni državi članici, ne učinkuje več. Sodišče ugotavlja, da zakon sicer uporablja termin odprava ukrepa, iz česar bi lahko izhajalo, da se učinki sklepa o pridržanju odpravijo za nazaj. Vendar iz drugega dela stavka, v katerem je navedena besedna zveza - če prenehajo razlogi, izhaja, da gre nesporno lahko le za učinkovanje "ex nunc" tj. za vnaprej.

13. Ker toženka takšnega akta ni izdala, je sodišče tožnikovi (izpodbojni) tožbi v konkretnem primeru deloma ugodilo in sicer tako, da je izpodbijani sklep razveljavilo, kar onemogoča njegovo nadaljnje učinkovanje (ex nunc), saj razlogi za pridržanje po mnenju toženke niso več podani.

S tem je dosežen enak učinek kot, če bi ukrep pridržanja z individualnim konkretnim upravnim aktom odpravila toženka. Taka odločitev se tudi sklada s tožnikovimi navedbami o njegovem pravnem interesu za tožbo. Do tožbenih ugovorov pa se ni opredeljevalo, ker kot je bilo že pojasnjeno, tožnik ni zahteval, kako in v čem naj sodišče ugotovi nezakonitost sklepa (druga alineja prvega odstavka 33. člena ZUS-1 v zvezi s prvim odstavkom 30. člena ZUS-1).

14. Po prvem odstavku 32. člena ZUS-1 tožba, vložena v upravnem sporu, praviloma ne ovira izvršitve izpodbijanega akta, razen v izjemnih primerih, ko zakon določa drugače. Lahko pa sodišče na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 na zahtevo tožnika odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku lahko prizadela težko popravljiva škoda. Iz navedene ureditve izhaja, da je zakonodajalec kot enega izmed formalnih pogojev oziroma tako imenovanih procesnih predpostavk za vsebinsko odločanje o začasni odredbi določil obstoj tožbe, na podlagi katere je bil začet upravni spor, ki še ni pravnomočno končan. Ta procesna predpostavka pa v obravnavani zadevi ni več izpolnjena, ker je bilo hkrati z odločanjem o zahtevi za izdajo začasne odredbe odločeno tudi o tožbi. Zoper to odločitev pritožba ni dovoljena, zato je odločitev pravnomočna, tako da prej navedeni pogoj za vložitev zahteve za začasno odredbo ni več izpolnjen oziroma tožnik za kaj takega ne izkazuje več pravnega interesa. Sodišče je zato zahtevo zavrglo.

Uredba (EU) št. 604/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva.

Seveda pod pogojem, da ugotovi, da je izpodbijani akt nezakonit.

Tako tudi sodba in sklep IU 697/2018 z dne 13. 4. 2018

Zakon o mednarodni zaščiti  - ZMZ-1  - člen 84, 84/5

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 30, 30/1, 33, 33/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.