UPRS sodba II U 163/2016
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-04-12

Jasna Šegan (preds.), Sonja Kočevar (poroč.), Vlasta Švagelj Gabrovec

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - SOCIALNO VARSTVO - KONCESIJE

inšpekcijski postopek - ukrep socialnega inšpektorja - stvarna pristojnost socialne inšpekcije - prepoved zagotavljanja socialno varstvene storitve - koncesija - javna služba za pomoč družini na domu - ničnost koncesijske pogodbe - pogoji za ugotovitev ničnosti koncesijske pogodbe

V primeru, ko je bila koncesijska pogodba sklenjena na podlagi odločbe o podelitvi koncesije, ki pa je bila kasneje na podlagi vloženih pravnih sredstev pravnomočno odpravljena, je koncesijska pogodba nična le, kadar je izpolnjen tudi drugi pogoj iz drugega odstavka 47 d. člena ZSV - torej, če je bil v ponovljenem postopku izbire za isto koncesijo izbran drug koncesionar.

Inšpektor za socialne zadeve je po ZSV pristojen nadzorovati tudi lokalne skupnosti, ki so po drugem odstavku 43. člena ZSV dolžne zagotavljati mrežo javne službe za pomoč družini na domu in v ta namen tudi podeliti koncesijo za opravljanje te javne službe. V primeru, ko ugotovi, da se javna služba ne izvaja v skladu s predpisi, sme inšpekcijskemu zavezancu (torej tudi lokalni skupnosti) naložiti inšpekcijske ukrepe, ki so v tretjem odstavku 107. člena ZSV našteti zgolj primeroma, kar pomeni, da sme inšpektor - z namenom, da se zagotovi odprava ugotovljenih kršitev - lokalni skupnosti naložiti tudi druge ukrepe, ki v zakonu niso izrecno predvideni.

I. Tožbi se ugodi, odločba Inšpektorata RS za delo, Socialne inšpekcije, št. 06186-7/2015 z dne 21. 7. 2015 se odpravi.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 285,00 EUR, povečane za DDV, v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. V točki 1 izreka izpodbijane odločbe je inšpektorica za socialne zadeve v postopku izrednega inšpekcijskega nadzora X. (tožeči stranki) z dnem vročitve odločbe prepovedala zagotavljanje socialno varstvene storitve pomoč družini na domu po pogodbenih razmerjih z izvajalcem – A.), ker zagotavlja storitev brez ustrezne pravne podlage oziroma so pogodbe, sklenjene z navedenim izvajalcem, nične po 47 d. členu Zakona o socialnem varstvu (v nadaljevanju ZSV).

V točki 2 izreka izpodbijane odločbe je tožeči stranki naložila, da mora spoštovati predpise socialnega varstva, vezane na naloge občin za zagotavljanje javne socialno varstvene storitve pomoč družini na domu, za kar mora:

2.1. tožeča stranka sama po uradni dolžnosti skladno s tretjim odstavkom 47 d. člena ZSV ugotoviti ničnost koncesijske pogodbe in letnih pogodb o izvajanju storitve, ki so sklenjene z izvajalcem zavodom A., ker so pogodbe po drugem odstavku 47 d. člena ZSV zaradi pravnomočne razveljavitve odločbe o podelitvi koncesije nične. Za dokazilo o izpolnitvi tega ukrepa mora tožeča stranka posred

ovati inšpekciji kopije razveljavitev pogodb z zavodom A. z dne 1. 8. 2015,

2.2. Občinski svet Občine X. obravnavati predlog župana o ponovnem javnem razpisu za podelitev koncesije ali za sklenitev pogodbe z javnim zavodom, ki izvaja storitev pomoč družini na domu, ki je predmet koncesije in v zvezi s tem mora sprejeti izvedbene sklepe za en ali drugi način zagotavljanja storitve skladno s predpisi ter pri tem upoštevati optimalne roke zaradi postopkov, ki jih mora tožeča stranka v ta namen izvesti. Za dokazilo o izpolnitvi tega ukrepa je tožeča stranka dolžna posredovati inšpekciji kopijo obravnavanja zadeve na Občinskem svetu z izvedbenimi sklepi tega organa,

2.3. tožeča stranka občanom, ki so upravičenci in občanom, ki so v času tega nadzora že uporabniki storitve pomoč družini na domu, nadalje zagotoviti storitev skladno z 20. členom Pravilnika o koncesijah na področju socialnega varstva v povezavi s 47 i., 47 k. in 47 m. členom ZSV. Za dokazilo o izpolnitvi ukrepa mora tožeča stranka inšpekciji posredovati dokazilo o zagotavljanju storitve uporabnikom v istem obsegu neposredne oskrbe na domu po letni (začasni ali stalni) pogodbi od 1. 8. 2015 dalje z najbližjim javno socialno varstvenim zavodom, ki izvaja to storitev skladno s 49. ali 50. členom ZSV.

Tožeči stranki je inšpektorica v točki 3 izreka izpodbijane odločbe še naložila, da  mora ukrepe iz izreka te odločbe izpolniti najkasneje v roku 60 dni in v 8 dneh po izteku roka z dokazili poročati o njihovi izpolnitvi.

2. V obrazložitvi izpodbijane odločbe inšpektorica pojasnjuje, da je dne 17. 6. 2015 prejela predlog za opravo nadzora pri zagotavljanju storitve pomoč družini na domu na podlagi podeljene občinske koncesije. V predlogu je bil naveden očitek, da je tožeča stranka z odločbo št. 12280-0002/2014-20 z dne 24. 4. 2014 koncesijo za opravljanje te storitve podelila zavodu A., s katerim je tudi sklenila koncesijsko pogodbo. Upravno sodišče Republike Slovenije pa je s sodbo z dne 15. 4. 2015 tožbi neizbranega kandidata ugodilo ter odločbo odpravilo in vrnilo zadevo v ponovno odločanje. Kot izhaja iz predloga, kljub pravnomočni sodbi sodišča in kljub razveljavitvi aktov koncesije javno službo še naprej izvaja zavod A.

3. Po mnenju inšpektorice je očitek predlagatelja nadzora utemeljen. Kot ugotavlja, namreč tožeča stranka od maja 2014 dalje zagotavlja javno službo socialno varstvene storitve pomoč družini na domu brez ustrezne pravne podlage, na kar je bila opozorjena tudi s strani Upravnega sodišča v sodbi opr. št. II U 246/2014 z dne 15. 4. 2015, ki je bila tožeči stranki vročena dne 29. 4. 2015, z dnem vročitve pa je odločitev tudi postala pravnomočna. Po mnenju inšpektorice tožeča stranka ni ravnala skladno s predpisi, saj bi morala po uradni dolžnosti po drugem odstavku 47 d. člena ZSV nemudoma ugotoviti ničnost koncesijske pogodbe.

4. Upravno sodišče je namreč razveljavilo dva temeljna akta (to je odlok o podelitvi koncesije in odločbo o podelitvi koncesije), na podlagi katerih koncendent in koncesionar podpišeta koncesijsko pogodbo in s tem skleneta koncesijsko razmerje. Tožeča stranka po ugotovitvi inšpektorice od 29. 4. 2015 tudi ne ravna skladno z 20. členom Pravilnika o koncesijah na področju socialnega varstva, saj upravičencem in uporabnikom storitve ne zagotavlja storitve skladno s predpisi. Po ugotovljeni ničnosti koncesijske pogodbe bi morala tožeča stranka v doglednem času uporabnikom zagotoviti izvajanje storitve s katerim od drugih prijavljenih kandidatov na javnem razpisu za podelitev koncesije, v primeru, da ni nikogar primernega, pa bi morala skleniti pogodbo o izvajanju te storitve s krajevno najbližjim javim socialno varstvenim zavodom, ki to storitev izvaja.

5. Zoper izpodbijano določbo je tožeča stranka vložila pritožbo, ki pa jo je Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti z odločbo št. 0612-4/2015-9 z dne 8. 4. 2016 kot neutemeljeno zavrnilo. Ministrstvo se strinja z razlogi za odločitev, ki so navedeni v izpodbijani odločbi in poudarja, da je koncesijska pogodba nična, ker je bila odločba o podelitvi koncesije pravnomočno odpravljena. Zavrača pa tudi pritožbeni očitek, da je inšpektorica pri odločanju prekoračila svoja pooblastila.

6. Zoper izpodbijano odločbo je tožeča stranka vložila tožbo v upravnem sporu, v kateri meni, da izpodbijana odloča ni ustrezno obrazložena in da so z odločbo naloženi inšpekcijski ukrepi nezakoniti. Kot navaja, koncesijska pogodba zaradi odprave odločbe o podelitvi koncesije ni nična, kot meni to napačno inšpektorica v izpodbijani odločbi. Sklicuje se na drugi odstavek 47 d. člena ZSV, ki določa, da je koncesija pogodba nična, če je bila odločba pravnomočno odpravljena in je bil v postopku izbire za isto koncesijo izbran drug koncesionar. Koncesijska pogodba je torej nična le, če sta oba pogoja, navedena v tej določbi, izpolnjena kumulativno.

7. V obravnavanem primeru je bila sicer odloča o podelitvi koncesije pravnomočno odpravljena, vendar pa v postopku ni bil izbran drug ponudnik, iz česar izhaja, da pogodba o koncesiji ni nična. Vse do zaključka postopka in izbire drugega koncesionarja je tako koncesijska pogodba veljavna.

8. Tožeča stranka tudi meni, da je socialna inšpektorica z izpodbijano odločbo prekoračila svojo pristojnost, saj ukrepov, kakršne ji je naložila, po določbi 107. člena ZSV lokalnim skupnostim ni mogoče izreči. Za odločanje v zvezi s postopkom podelitve koncesije pa je po njenem mnenju pristojna upravna in ne socialna inšpekcija, katere naloga je, da preverja zakonitost izvedenega upravnega postopka.

9. Tožeča stranka zato sodišču predlaga, da tožbi ugodi in izpodbijano odločbo ter odločbo, izdano na drugi stopnji, odpravi in odloči, da se inšpekcijski postopek ustavi. Podredno pa predlaga, da se zadeva po odpravi odločbe vrne prvostopnemu organu v ponovno odločanje. Zahteva pa tudi povračilo stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi in z DDV.

10. V odgovoru na tožbo tožena stranka sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

12. V obravnavani zadevi je med strankama spor o zakonitosti inšpekcijskih ukrepov, ki jih je z izpodbijano odločbo inšpektorica, pristojna za socialne zadeve, naložila tožeči stranki v zvezi z izvajanjem javne službe za pomoč družini na domu, ki je bila zavodu A. podeljena z odločbo št. 12280-0002/2014-20 z dne 24. 4. 2014.

13. Kot izhaja iz obrazložitve izpodbijane odločbe, je inšpektorica inšpekcijske ukrepe tožeči stranki naložila na podlagi ugotovitve, da je koncesijska pogodba, sklenjena z zavodom A., nična.

14. Primere, ko se koncesijska pogodba šteje za nično, ZSV določa v 47 d. členu, v skladu s katerim je koncesijska pogodba nična, če je sklenjena z drugo osebo od tiste, kateri je bila z odločbo podeljena koncesija. Enako velja tudi v primeru, ko je koncesijska pogodba sklenjena brez izdaje odločbe (prvi odstavek 47 d. člena ZSV). Koncesijska pogodba pa je nična tudi, če je bila odločba pravnomočno odpravljena in je bil v postopku izbire za isto koncesijo izbran drug koncesionar (drugi odstavek 47 d. člena ZSV). Na ničnost mora organ, pristojen za podelitev koncesije, paziti po uradni dolžnosti in ugotoviti ničnost pogodbe, če so izpolnjeni v zakonu določeni pogoji (tretji odstavek 47 d. člena ZSV).

15. Po mnenju inšpektorice je koncesijska pogodba, ki jo je tožeča stranka sklenila z zavodom A., nična na podlagi drugega odstavka 47 d. člena ZSV, ker je bila odločba o podelitvi koncesije s sodbo Upravnega sodišča RS opr. št. II U 246/2014 z dne 15. 4. 2015 pravnomočno odpravljena, zaradi česar zavod A., kot meni inšpektorica, javno službo opravlja brez pravne podlage.

16. Po presoji sodišča pa takšno sklepanje v pravnih predpisih nima opore.

17. V primeru, ko je bila koncesijska pogodba sklenjena na podlagi odločbe o podelitvi koncesije, ki pa je bila kasneje na podlagi vloženih pravnih sredstev pravnomočno odpravljena, je koncesijska pogodba nična le, kadar je izpolnjen tudi drugi pogoj iz drugega odstavka 47 d. člena ZSV - torej, če je bil v ponovljenem postopku izbire za isto koncesijo izbran drug koncesionar. Iz jezikovne razlage zakonskega besedila namreč nedvoumno izhaja, da morata biti - da lahko pristojni občinski organ ugotovi ničnost koncesijske pogodbe - hkrati izpolnjena oba pogoja: odločba mora biti pravnomočno odpravljena in izbran mora biti drug koncesionar. S takšno zakonsko ureditvijo je namreč želel zakonodajalec (predvsem v interesu uporabnikov storitev) omogočiti podlago za izvajanje javne službe tudi v času po odpravi odločbe o podelitvi koncesije - vse dokler ni v ponovljenem postopku izbran drug koncesionar.

18. Kot izhaja iz podatkov v spisu, v obravnavani zadevi drugi pogoj za ugotovitev ničnosti koncesijske pogodbe po drugem odstavku 47 d. člena ZSV ni izpolnjen. Ni namreč sporno, da po odpravi odločbe o izbiri koncesionarja št. 12280-0002/2014-20 z dne 24. 4. 2014 v ponovljenem postopku ni bil izbran drug koncesionar. Na izpolnjenost navedenega pogoja pa tudi ni mogoče sklepati na podlagi okoliščine, da je tožeča stranka v ponovljenem postopku ustavila postopek izbire, saj navedena odločitev v času izdaje izpodbijane inšpekcijske odločbe ni bila pravnomočna, v času odločanja pritožbenega organa (dne 8. 4. 2016) pa je bila izdana nova odločba o podelitvi koncesije zavodu A. (dne 8. 9. 2015).

19. Koncesijska pogodba tako po 47 d. členu ZSV ni nična, kar pomeni, da so bili tožeči stranki inšpekcijski ukrepi z izpodbijano odločbo izrečeni nezakonito.

20. Glede pomislekov tožeče stranke o pooblastilih inšpektorja, pristojnega za socialne zadeve, pri izvajanju nadzora nad izvrševanjem javne službe za pomoč družini na domu pa sodišče pojasnjuje, da po 2. točki prvega odstavka 104. člena ZSV nadzor socialne inšpekcije obsega med drugim tudi nadzor nad izvajanjem nalog, ki jih zakon nalaga lokalnim skupnostim, pri čemer ZSV v tretjem odstavku 104. člena ZSV zgolj primeroma navaja, da ta nadzor obsega zlasti preverjanje obsega mreže javne službe, za katero je zadolžena občina in preverjanje soglasij k cenam storitev, ki jih izda pristojni občinski organ. Iz navedenega tako izhaja, da je inšpektor za socialne zadeve po ZSV pristojen nadzorovati tudi lokalne skupnosti, ki so po drugem odstavku 43. člena ZSV dolžne zagotavljati mrežo javne službe za pomoč družini na domu in v ta namen tudi podeliti koncesijo za opravljanje te javne službe. V primeru, ko ugotovi, da se javna služba ne izvaja v skladu s predpisi, sme inšpekcijskemu zavezancu (torej tudi lokalni skupnosti) naložiti inšpekcijske ukrepe, ki so v tretjem odstavku 107. člena ZSV našteti zgolj primeroma, kar pomeni, da sme inšpektor - z namenom, da se zagotovi odprava ugotovljenih kršitev - lokalni skupnosti naložiti tudi druge ukrepe, ki v zakonu niso izrecno predvideni.

21. Ker je inšpektorica za socialne zadeve določbe ZSV pri izdaji izpodbijane odločbe uporabila nepravilno, je sodišče tožbi ugodilo in odločbo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odpravilo.

22. Zaradi odprave izpodbijanega akta je tožena stranka dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (tretji odstavek 25. člena ZUS-1). Po določilu drugega odstavka 3. člena tega pravilnika je tožnik upravičen do povrnitve stroškov postopka v višini 285,00 EUR. Te stroške skupaj z DDV ter z morebitnimi zakonskimi zamudnimi obrestmi je sodišče naložilo v plačilo toženki.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.