UPRS Sodba II U 255/2016-15
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-10-10

Jasna Šegan (preds.), Violeta Tručl (poroč.), Vlasta Švagelj Gabrovec

vodno povračilo - odmera vodnega povračila - merila za določitev višine vodnega povračila - vodno dovoljenje - koncesija - ribnik

Imetnik vodne pravice je ne glede na to, ali jo je pridobil na podlagi vodnega dovoljenja ali koncesije, dolžan plačevati vodno povračilo.

Prvi odmeri vodnega povračila ni mogoče preprosto reči, da gre za rabo vode, ki je najbolj podobna športnemu ribolovu v komercialnih ribnikih. Tožeča stranka je ribiška družina, ki ima koncesijo za izvajanje ribiškega upravljanja v ribiškem okolišču po ZSRib in deluje v javnem interesu.

I. Tožbi se ugodi. Odločba Agencije RS za okolje, št. 42601-0870/2015 z dne 26. 11. 2015 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 279,99 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe.

1. Z izpodbijano odločbo je prvostopni organ tožeči stranki za posebno rabo vode v letu 2014 na podlagi vodnih pravic št. 35529-56/2004 za akumulacijo ... in št. 35529-57/2004 za akumulacijo ... odmeril vodno povračilo v skupni višini 11.640,16 EUR, kar mora tožeča stranka plačati v v odločbi navedenem roku in na v odločbi naveden račun. Iz obrazložitve izhaja, da je tožeča stranka imetnica zgoraj navedenih vodnih dovoljenj, s katerima se dovoljuje neposredna raba vode v akumulaciji ... v skupni površini 236.908 m2 in v akumulaciji ... v skupni površini 363.100 m2. Z vodnima dovoljenjema je bila podeljena pravica posebne rabe vode (vodna pravica), vsebina vodnih pravic pa je izvajanje dejavnosti ribiškega upravljanja na v vodnih dovoljenjih opredeljenih vodah. Tožeča stranka je imetnik koncesije ribiškega upravljanja na podlagi Zakona o sladkovodnem ribištvu (v nadaljevanju ZSRib). Z vpogledom v ribiški kataster, ki ga vodi Zavod za ribištvo Slovenije na podlagi Pravilnika o ribiškem katastru in evidencah v ribištvu je bilo ugotovljeno, da so te vode vključene v ribiško gojitveni načrt Ribiške družine A. Ker gre za rabo vode, ki presega meje splošne rabe, ki ni navedena v 1. do 11. točki prvega odstavka 125. člena Zakona o vodah (v nadaljevanju ZV-1), je upravni organ kot podlago za podelitev vodne pravice uporabil 12. točko prvega odstavka tega člena. Glede odmere vodnega povračila upravni organ ugotavlja, da 6. člen Uredbe o vodnih povračilih (v nadaljevanju Uredba) določa osnove za obračunavanje vodnega povračila za različne vrste posebne rabe vode, prvi odstavek 9. člena pa določa način odmere oziroma obračuna vodnega povračila. Ker v teh določbah ni določena osnova za posebno rabo vode, do katere je upravičen zavezanec, je upravni organ uporabil tretji odstavek 9. člena Uredbe in vodno povračilo odmeril z upoštevanjem osnove, ki je obravnavani posebni rabi vode najbolj podobna. Tako je ugotovil, da je vsebina vodnih pravic v bistvenem podobna vodni pravici pri športnem ribolovu v komercialnih ribnikih, zato je po mnenju upravnega organa vodno povračilo treba odmeriti z uporabo osnove iz 13. alineje 6. člena Uredbe (po kateri se upošteva površina vodnega dobra namenjena komercialnemu ribolovu). V skladu s tem je bilo tožeči stranki odmerjeno vodno povračilo.

2. Tožeča stranka se je zoper to odločbo pritožila, Ministrstvo za okolje in prostor pa je njeno pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo. Tudi drugostopni organ ugotavlja, da je tožeča stranka imetnica vodne pravice po zgoraj navedenih vodnih dovoljenjih. Obe dovoljenji sta bili pridobljeni na zahtevo same tožeče stranke, pri čemer dolgotrajnost postopka pridobivanja vodnih dovoljenj na postopek odmere vodnega povračila nima nobenega vpliva. Pojasnjuje, da je tožeča stranka zavezanka za povračilo vodnega povračila v skladu s 124. členom ZV-1, in sklenitev koncesijske pogodbe po določilih ZSRib na to ne vpliva. Dodaja, da je bilo v postopku ugotovljeno, da pri tem ne gre za komercialna ribnika, v obravnavani zadevi pa je bila le uporabljena analogija obračunavanja vodnega povračila po 3. alineji 6. člena Uredbe.

3. Po tožbenih navedbah je zgoraj navedena odločitev nezakonita in nepravilna. Tožeča stranka ima za opravljanje svoje dejavnosti z Vlado Republike Slovenije sklenjeno koncesijsko pogodbo. Zato plačuje tudi koncesijske dajatve. Njena dejavnost torej ni urejena z določbami ZV-1, ampak opravlja dejavnost v javnem interesu v skladu z ZSRib. Glede na to ni nobene pravne podlage za pridobitev vodnega dovoljenja po ZV-1. Ker tožeča stranka ne opravlja nobene dejavnosti po ZV-1, ji tudi ni treba plačati vodnega povračila za uporabo voda. Gre namreč za različna bremena in za različne dejavnosti.

4. Podane pa so tudi kršitve določb Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), saj je že drugostopni organ ugotovil, da je prvostopni organ nepravilno odločal po skrajšanem postopku, ko za to ni bilo pravne podlage. Ne glede na to, je drugostopni organ pritožbo tožeče stranke zavrnil.

5. Razen tega je v postopku nepravilno ugotovljeno tudi dejansko stanje, saj je nepravilno ugotovljena površina akumulacije ..., enako pa velja tudi za akumulacijo ... S tema akumulacijama pa dejansko upravlja VG B.

6. Tožeča stranka izvaja koncesijske dejavnosti po koncesijski pogodbi in skrbi za ohranjanje stanja rib in ribjih vrst, kar pomeni, da polaga različne ribje vrste v vodo, delno pa je treba te tudi izloviti. Določbe ZSRib v zvezi s tem je tožena stranka v celoti prezrla. Nepravilen pa je tudi način zaračunavanja obveznosti tožeče stranke, saj morajo javne dajatve temeljiti na veljavnem predpisu. Tožeča stranka predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi, zadevo vrne v nov postopek, priglaša pa tudi stroške tega upravnega spora.

7. Tožena stranka na tožbo ni odgovorila, je pa poslala predmetni spis.

9. Upravljanje z morjem, celinskimi in podzemnimi vodami ter vodnimi in priobalimi zemljišči ureja ZV-1. Upravljanje z vodami ter vodnimi in priobalnimi zemljišči pa obsega varstvo voda, urejanje voda in odločanje o rabi voda (prvi in drugi odstavek 1. člena ZV-1). Raba vodnega dobra je lahko splošna ali posebna. Za vsako rabo vodnega ali morskega javnega dobra ali naplavin, razen za splošno rabo, se plačuje plačilo za vodno pravico in vodno povračilo skladno z določbami tega zakona (6. člen ZV-1). To sta okoljski dajatvi za rabo naravnih dobrin.

10. Splošna raba obsega zlasti rabo vodnega ali morskega dobra za pitje, kopanje, potapljanje, drsanje ali druge osebne potrebe, če takšna raba ne zahteva uporabe posebnih naprav (vodne črpalke, natege ipd.) ali zgraditve objekta in naprave, za katero je treba pridobiti dovoljenje, skladno s predpisi na področju urejanja prostora in graditve objektov (drugi odstavek 105. člena ZV-1). Za rabo vode, ki presega meje splošne rabe, za rabo naplavin in podzemnih voda je treba pridobiti vodno pravico na podlagi vodnega dovoljenja, koncesije oziroma posebno rabo vode evidentirati (prvi odstavek 108. člena ZV-1). Vodno pravico za posebno rabo vode je torej mogoče pridobiti na podlagi vodnega dovoljenja ali koncesije v skladu z ZV-1 (prvi odstavek 119. člena ZV-1).

11. Tožbeni ugovori, da tožeča stranka ni dolžna plačati vodnega povračila, ker tudi vodnega dovoljenja ne potrebuje, so po presoji sodišča neutemeljeni. Vodni dovoljenji sta bili tožeči stranki dani z dvema dne 10. 10. 2012 izdanima pravnomočnima odločbama in presoja zakonitosti in pravilnosti teh odločb v tem upravnem sporu ni več mogoča. Na tožbene ugovore, da tožeča stranka ni dolžna plačati vodnega povračila pa sodišče odgovarja, kot bo obrazloženo v nadaljevanju.

12. Primere, ko je treba pridobiti vodno dovoljenje, določa ZV-1 v 125. členu. Te je treba pridobiti za neposredno rabo vodo v primerih naštetih od 1. do 11. točke prvega odstavka tega člena, med temi pa ni upravljanja z ribolovnimi viri po ZSRib. V 6. točki prvega odstavka 125. člena ZV-1 je sicer navedeno izvajanje športnega ribolova v komercialnih ribnikih, vendar pa po dejanski ugotovitvi upravnih organov tožeča stranka ne upravlja s komercialnimi ribniki. Za obravnavano zadevo je zato relevantna 12. točka prvega odstavka 125. člena ZV-1, po kateri je vodno dovoljenje treba pridobiti za vsako drugo rabo vode, ki ni našteta v 1.-11. točki prvega odstavka 125. člena ZV-1, ki presega splošno rabo po ZV-1, pa zanjo ni treba pridobiti koncesije po ZV-1, če ne gre za posebno rabo, za katero v skladu s petim odstavkom 108. člena tega zakona pridobitev vodne pravice ni potrebna.

13. Po presoji sodišča gre v obravnavanem primeru za rabo, ki presega splošno rabo, zanjo pa ni treba pridobiti koncesije po ZV-1, torej koncesije za rabo vode iz 136. člena ZV-1. Ta namreč določa, da je koncesijo po ZV-1 treba pridobiti za proizvodnjo pijač, potrebe kopališč, proizvodnjo električne energije ali odvzem naplavin, to pa niso dejavnosti tožeče stranke.

14. Glede na zgoraj citirano v drugem odstavku 105. člena ZV-1 navedeno opredelitev splošne rabe vodnega dobra (pitje, kopanje, potapljanje, drsanje ali druge osebne potrebe, če takšna raba ne zahteva uporabe posebnih naprav ali zgraditve objekta in naprave, za katero je treba pridobiti upravno dovoljenje), pri tožeči stranki ne gre za takšno rabo. To pa pomeni, da gre za posebno rabo vode, za tako rabo pa je treba pridobiti vodno pravico na podlagi vodnega dovoljenja, saj ne gre za posebno rabo, za katero bi bilo treba pridobiti koncesijo po 136. členu ZV-1 ali za posebno rabo vode, za katero bi bila pridobitev vodne pravice izrecno izključena (peti odstavek 108. člena ZV-1). Pri tem je dodati, da tožeča stranka nima koncesije po ZV-1, ampak koncesijo za izvajanje ribiškega upravljanja po ZSRib.

15. Imetnik vodne pravice pa je, ne glede na to ali je to dobil na podlagi vodnega dovoljenja ali koncesije po ZV-1 (prvi odstavek 123. člena ZV-1), dolžan plačevati vodno povračilo (prvi odstavek 124. člena ZV-1). Tožbeni ugovori, da tožeča stranka ni dolžna plačati vodnega povračila, ker tudi vodnega dovoljenja ne potrebuje, so tako neutemeljeni. Z vodnima dovoljenjema je bila tožeči stranki dana vodna pravica, to je pravica do posebne rabe vodnega javnega dobra (35. točka 7. člena ZV-1). Imetnik vodne pravice pa je za rabo vode dolžan plačevati vodno povračilo, sorazmerno obsegu vodne pravice. Sodišče se strinja, da gre za nesorazmerno dolg rok odločanja o vodnem dovoljenju, glede na to, da je tožeča stranka vlogo vložila leta 2004, vendar pa to po zgoraj obrazloženem na obveznost plačila vodnega povračila ne vpliva.

16. Sodišče pa se strinja s tožečo stranko v delu, v katerem ta izpodbija višino odmerjenega vodnega nadomestila. Glede tega je bilo pri izdaji izpodbijane odločbe napačno uporabljeno materialno pravo in kot posledica tega napačno ugotovljeno dejansko stanje. Vodno povračilo se plača ob upoštevanju načela povrnitve stroškov povezanih z obremenjevanjem voda, ki so primeroma našteti v drugem odstavku 124. člena ZV-1. Določanje višine vodnega povračila predpiše vlada (peti odstavek 124. člena ZV-1), ki je to storila z Uredbo o vodnih povračilih (v nadaljevanju Uredba). Ta določa, da se vodno povračilo plačuje za rabo vode, naplavin in vodnih zemljišč v lasti države (2. člen Uredbe).

17. Obračunavanje vodnega povračila se opravi na podlagi meril za določitev vodnega povračila iz 5. člena Uredbe na način določen v 9. členu Uredbe. Tožeča stranka ima vodni dovoljenji za upravljanje z ribolovnimi viri v akumulacijah ... in ... Takšna raba vode pa v prvem odstavku 9. člena Uredbe, ki opredeljuje obračunavanje vodnega povračila, ni navedena. Za tovrstne primere tretji odstavek 9. člena Uredbe določa, da za rabo vode, ki ni zajeta v prvem in drugem odstavku tega člena, določi višino vodnega povračila za obračun Agencija RS za okolje z upoštevanjem meril iz 5. člena te Uredbe. Ta pa določa, da se višina vodnega povračila določi na podlagi letnega obsega rabe vode, naplavin in vodnih zemljišč, ki jih določa vodna pravica. Če je obseg vode, naplavin in vodnih zemljišč odvisen od letne razpoložljivosti vodnega in morskega dobra, se višina vodnega povračila zmanjša sorazmerno razmerju med letnim obsegom, ki je razpoložljiv za rabo vode, in letnim obsegom, ki ga določa vodna pravica.

18. Izpodbijana odločitev posebej kriterijev iz 5. člena Uredbe ne razlaga in temelji na 13. alinji 6. člena Uredbe, ki določa, je osnova za obračunavanje vodnega povračila v komercialnih ribnikih površina vodnega dobra, namenjenega komercialnemu ribolovu, izražena v m2. Po presoji sodišča je takšen materialnopravni pristop napačen. Komercialni ribnik je stoječa voda, ki je namenjena trženju športnega ribolova v zasebnem interesu in iz katere je naravno ali s tehničnimi ukrepi preprečena migracija rib v druge vode. Za komercialni ribnik ni treba izdelati ribiškogojitvenega načrta (37. člen ZSRib). Iz navedenega sledi, da je komercialni ribnik v celoti in izključno namenjen športnemu ribolovu v zasebnem interesu in gojitev rib ni omejena z nikakršnim ribiškogojitvenim načrtom.

19. Tožeča stranka je ribiška družina. To je društvo, ki ima sklenjeno koncesijsko pogodbo za izvajanje ribiškega upravljanja v ribiškem okolišu, in deluje v javnem interesu (55. člen ZSRib). Za izvajanje ribiškega upravljanja v ribiških okoliših lahko namreč država podeli koncesijo. Koncedent je Republika Slovenija, njene funkcije pa v njenem imenu in za njen račun opravlja vlada. Koncesionar je lahko pravna ali fizična oseba, ki izpolnjuje pogoje. Naloge koncesionarja pa so: priprava in sprejem letnega programa; izvajanje ribolova; izvajanje elektro ribolova za sonaravno vzrejo, intervencijske odlove rib in za potrebe znanstveno raziskovalnega dela; aktivnosti za ohranjanje ugodnega stanja rib; izvajanje nalog in aktivnosti ob poginih rib; vodenje predpisanih evidenc; poročanje; strokovno usposabljanje ribičev; izvajanje nadzornih nalog ribiško čuvajske službe in druge naloge povezane s koncesijo. V javnem interesu se izvajajo vse naloge razen izvajanja ribolova (28. člen ZSRib).

20. Tožeča stranka torej nima komercialnega ribnika, ampak je izvajalka ribiškega upravljanja v ... ribiškem okolišu, njena dejavnost pa je podrejena obligatornim določbam ZSRib. Vsebino ribiškega upravljanja določa 4. člen ZSRib. Ribiško upravljanje obsega: programiranje, izvajanje ukrepov za ohranjanje ugodnega stanja rib, trajnostno rabo rib, vodenje predpisanih evidenc in poročanje, strokovno usposabljanje ribičk oziroma ribičev, izvajanje nadzornih nalog ribiškočuvajske službe, izvajanje nalog in aktivnosti ob poginih rib ter druge, za ribiško upravljanje pomembne naloge. Trajnostna raba rib je izvajanje ribolova v obsegu, na način in v času, da se z naravnim samoobnavljanjem ali z določenimi ukrepi ribiškega upravljanja dolgoročno ohranjajo ribe ter se pri tem ne poslabšuje ugodno stanje rastlinskih in živalskih vrst (14. člen ZSRib).

21. Načrt ribiškega upravljanja v ribiškem območju je obvezna strokovna podlaga za celovito ribiško upravljanje posameznega ribiškega območja in mora biti odraz specifičnih ekosistemskih značilnosti ribiškega območja. V načrtu se določijo temeljne usmeritve za ohranitev in trajnostno rabo rib v ribiškem območju, načela posegov v populacije posameznih ribjih vrst, usmeritve za poribljavanje in gojitev rib ter usmeritve za varstvo tistih delov ribiškega območja, ki so zavarovani po predpisih o ohranjanju narave (11. člen ZSRib).

22. Ribiškogojitveni načrt je podlaga za ribiško upravljanje v posameznih ribiških okoliših. Pri tem se upoštevajo ekološke značilnosti in razširjenost ribjih vrst ali populacij, ki so pomembne za ohranjanje ugodnega stanja, ter režimi po predpisih o ohranjanju narave in voda, ki bi lahko vplivali na izvajanje ribiškogojitvenega načrta (prvi odstavek 12. člena ZSRib). Ribiškogojitveni načrt med ostalim vsebuje tudi ureditev: revirjev in njihove namembnosti, poribljavanja, sonaravne gojitve rib, ribolovnih režimov, števila ribolovnih dni, količine ulova rib, ribiških tekmovanj in tekmovalnih tras in drugo (drugi odstavek 12. člena ZSRib). Ribiška tekmovanja lahko potekajo samo v skladu z zakonom določenih okvirih na tekmovalnih trasah, ki jih posebej za ta namen opredeli in označi izvajalec ribiškega upravljanja v skladu z ribiškogojitvenim načrtom (27. člen ZSRib).

23. Drži sicer ugotovitev iz upravnih odločb, da se izvajanje ribolova, ki je tudi ena od nalog koncesionarja – izvajalca ribiškega upravljanja, ne opravlja v javnem interesu (četrti odstavek 28. člena ZSRib v zvezi z 2. točko tretjega odstavka 28. člena ZSRib), vendar pa ima tožeča stranka pri tem zgoraj navedene omejitve, določene z ZSRib, posebej ribiškogojitvenim načrtom in koncesijsko pogodbo o ribiškem upravljanju, ki jih pri komercialnih ribnikih ni. Pri tem velja posebej izpostaviti trajno rabo rib, kar je ena od zavez ribiškega upravljanja.

24. Glede na to pri odmeri vodnega povračila v obravnavanem primeru odločitve ni mogoče preprosto opreti na 13. alineo 6. člena Uredbe z razlago, da gre pri tožeči stranki za rabo vode, ki je najbolj podobna športnemu ribolovu v komercialnih ribnikih. Res gre v obeh primerih za ribolov, vendar pa so med obema dejavnostma pomembne zgoraj navedene z zakonom opredeljene razlike. Pri tem je treba upoštevati, da tudi Uredba v tretjem odstavku 9. člena primarno napotuje na merila iz 5. člena, ki pri izpodbijani odločitvi sploh niso bila upoštevana. 5. člen Uredbe pa zahteva ugotavljanje letnega obsega rabe vode v odvisnosti od letne razpoložljivosti, kar mora biti ustrezno sorazmerno upoštevano. Letni obseg rabe vode za ribolov v določenem ribiškem okolišu je namreč odvisen od omejitev, ki jih ima tožeča stranka pri rabi vode oziroma izvajanju te dejavnosti in drugih nalog, ki jih ima kot izvajalec koncesije ribiškega upravljanja, izhajajo pa tako iz ribiškogojitvenega načrta, določb ZSRib, koncesijske pogodbe in nenazadnje tudi odločb o izdanem vodnem dovoljenju. Vse to pa je treba pri odmeri vodnega povračila ustrezno sorazmerno upoštevati, kot to izhaja iz 5. člena Uredbe.

25. Ker je bilo pri izdaji izpodbijane odločbe glede višine odmerjenega vodnega povračila napačno uporabljeno materialno pravo, zaradi česar je ostalo nepopolno ugotovljeno tudi dejansko stanje, je sodišče izpodbijano odločbo na podlagi 2. in 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odpravilo in v skladu s tretjim odstavkom citiranega člena zadevo vrnilo organu, ki je izpodbijani upravni akt izdal, v ponoven postopek. V tem postopku bo treba ob upoštevanju pravnega mnenja sodišča (četrti odstavek 64. člena ZUS-1) na podlagi posebnega ugotovitvenega postopka, v katerem bo treba ugotoviti obseg izvajane vodne pravice, ponovno odločiti o zadevi.

26. Sodišče ni sledilo predlogu tožeče stranke za opravo glavne obravnave, ker je sodišče v sporu med istima strankama, kjer je šlo za povsem enako dejansko in pravno podlago, to je v zadevi II U 178/2016, dne 7. 2. 2017 že pravnomočno odločilo (tretja alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

27. Tožeča stranka je v skladu s tretjim odstavkom 25. člen ZUS-1 upravičena do povrnitve stroškov v zvezi s postopkom pred sodiščem prve stopnje. Ti se v upravnem sporu odmerijo v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, sodišče pa jih je tožeči stranki odmerilo v priglašeni višini 229,50, k čemur prištelo še 50,49 EUR za 22 % DDV in skupaj tožeči stranki odmerilo stroške v višini 279,99 EUR ter jih naložilo v plačilo toženi stranki.

28. Znesek sodne takse bo tožeči stranki vrnjen po uradni dolžnosti (37. člen Zakona o sodnih taksah - ZST-1).

Zakon o vodah (2002) - ZV-1  - člen 123, 123/1, 124, 124/1

Zakon o sladkovodnem ribištvu (2006) - ZSRib  - člen 55, 55/1, 55/2

Uredba o vodnih povračilih (2002) - člen 5

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.