UPRS Sodba I U 547/2016-15
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-03-09

Andrej Kmecl (preds.), Lara Bartenjev (poroč.), mag. Miriam Temlin Krivic

gradbeno dovoljenje - obnova postopka izdaje gradbenega dovoljenja - predhodno vprašanje - uporaba materialnega predpisa

Upravni organ v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, ko je ugotavljal izpolnjevanje pogojev glede odmika objekta od sosednjih zemljišč z uporabo materialnega predpisa, ni reševal predhodnega vprašanja (iz pristojnosti drugega organa), pač pa vprašanje uporabe materialnega prava iz svoje pristojnosti, ne glede na to, ali ga je uporabil pravilno.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Toženka je z izpodbijanim sklepom na podlagi drugega odstavka 267. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) zavrgla predlog tožnikov z dne 8. 10. 2015 za obnovo postopka, končanega z gradbenim dovoljenjem Upravne enote Kranj št. 351-527/2012-29 z dne 9. 1. 2013, za novogradnjo enostanovanjske hiše na zemljišču parc. št. 702 k.o. ... (1. točka izreka) in zavrnila zahtevo tožnikov za povrnitev stroškov pravnega zastopanja (2. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izhaja, da tožnika, lastnika zemljišča parc. št. 701 k.o. ..., želita obnoviti postopek izdaje gradbenega dovoljenja, izdanega A.A. za novogradnjo enostanovanjske stavbe na sosednjem zemljišču, iz razloga, navedenega v 4. točki 260. člena ZUP. Kot predhodno vprašanje, ki ga je pristojni organ rešil drugače, izpostavljata stališče naslovnega sodišča, ki je ob presoji zakonitosti njima izdanega gradbenega dovoljenja zavzelo stališče, da določilo o minimalnem odmiku 4 metre vsebuje Odlok o občinskem prostorskem načrtu Občine Naklo (Uradni list RS št. 11/2006 in naslednji, v nadaljevanju OPN), zato ni pravilno stališče upravnega organa, da minimalni odmik ni določen. Toženka ugotavlja, da vprašanje odmika stanovanjskega objekta od sosednjega zemljišča ne predstavlja predhodnega vprašanja, pač pa enega izmed pogojev, ki morajo biti izpolnjeni pred izdajo gradbenega dovoljenja. Zato odmik objektov od sosednjega zemljišča ni samostojna pravna celota, ki bi spadala v pristojnost sodišča ali kakšnega drugega organa in vprašanje odmika objekta od sosednjega zemljišča ne predstavlja predhodnega vprašanja v smislu 147. člena ZUP.

3. Drugostopenjski organ je zavrnil pritožbo tožnikov zoper izpodbijani sklep. V obrazložitvi navaja, da je vprašanje določenosti minimalnih odmikov v prostorskih aktih vprašanje uporabe materialnega prava in ni predhodno vprašanje, ker ne gre za element dejanskega stanja. Toženka tako v postopku izdaje gradbenega dovoljenja ni reševala predhodnega vprašanja, ko je ugotavljala izpolnjevanje pogojev glede odmika objekta od sosednjih zemljišč z uporabo predpisa, tudi če ga je uporabila nepravilno. Zato se strinja z ugotovitvijo prvostopenjskega organa, da se odločba, glede katere je predlagana obnova, ne opira na nobeno predhodno vprašanje. Obnova postopka po 4. točki 260. člena ZUP zato ni mogoča. Poleg tega pojasnjuje, da vezanost upravnega organa na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka, ne dajejo pravnemu mnenju oziroma stališču sodišča vloge predhodnega vprašanja v smislu ZUP za druge upravne postopke, saj kaj takega iz navedene določbe ne izhaja.

4. Tožnika se s takšno odločitvijo ne strinjata in v tožbi med drugim navajata, da je gradbeno dovoljenje, katerega postopek želita obnoviti, temeljilo na prejšnjem stališču toženke, da prostorski akti minimalnih odmikov ne določajo. Z izdanim gradbenim dovoljenjem je bila zato dovoljena gradnja s 3,72 metrskim odmikom zunanjih stopnic od njunega zemljišča. Takšno stališče je toženka zavzela tudi, ko je odločala o njuni zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja. Naslovno sodišče pa je navedeno stališče označilo za nepravilno in navedlo, da je potrebno upoštevati 60. člen OPN, ki določa minimalne odmike pri gradnji. S tem je naslovno sodišče predhodno vprašanje rešilo drugače, kot ga je rešila toženka in so podani razlogi za obnovo po 4. točki 260. člena ZUP.

5. Ne strinjata se s stališčem upravnih organov, da vprašanje (ne)uporabe splošnega pravnega akta (OPN) ni predhodno vprašanje, ker ne gre za element dejanskega stanja, ampak za uporabo prava. Vztrajata, da gre pri odločitvi naslovnega sodišča za odločitev, ki se nanaša na drugačno rešitev predhodnega vprašanja, in sicer vprašanja, ali za parcelo tožnikov in njej sosedno parcelo veljajo z OPN predpisani odmiki, ali ne. Menita, da gre za predhodno vprašanje, za katerega rešitev je skladno s 147. členom ZUP pristojno sodišče. Predlagata odpravo izpodbijanega sklepa ter vrnitev toženki v ponovno odločanje ter povrnitev stroškov postopka.

6. Tožena stranka na tožbo po vsebini ni odgovorila, B.B. (pravna naslednica A.A.) pa v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe in poudarja, da je v postopku izdaje gradbenega dovoljenja sodeloval pravni prednik tožnikov C.C., ki je z gradnjo soglašal. Med njim in prizadeto stranko odmik stopnic od njegove parcelne meje nikoli ni bil sporen. Tožnika sta kupila gradbeno parcelo, ko je bilo gradbeno dovoljenje že pravnomočno. Pritrjuje stališču toženke, da v navedeni sodbi ne gre za reševanje predhodnega vprašanja, ampak za odločitev o tem, ali so bili z gradbenim dovoljenjem upoštevani v predpisu določeni odmiki, ker ni bilo soglasja prizadetega soseda (prizadete stranke) za manjši odmik. V navedeni sodbi je upravno sodišče samo ugotovilo, da tožnika ne izpolnjujeta pogojev za odobritev gradnje na posestno mejo, ker za tak odmik, ki odstopa od predpisanega, nimata ustreznega soglasja lastnice sosednjega zemljišča. Poudarja, da je samo izdajatelj konkretnega prostorskega akta tisti, ki lahko svoj predpis razlaga, sodišče pa ugotavlja, ali je toženka materialni predpis pravilno uporabila. Predlaga zavrnitev tožbe in povrnitev stroškov postopka.

8. V zadevi je sporno, ali sta tožnika izkazala uveljavljani razlog za obnovo postopka iz 4. točke 260. člena ZUP, po katerem se postopek, ki je končan z odločbo, zoper katero v upravnem postopku ni rednega pravnega sredstva (odločba, dokončna v upravnem postopku), obnovi, če se odločba organa, ki je vodil postopek, opira na kakšno predhodno vprašanje, pa je pristojni organ pozneje to vprašanje v bistvenih točkah drugače rešil.

9. Kot predhodno vprašanje, ki ga je rešila toženka, pa ga je kasneje pristojni organ drugače rešil, navajata stališče naslovnega sodišča v zvezi z dovoljenimi odmiki objekta od parcelne meje, ki ga je v upravnem sporu, ki se nanaša na druge stranke (tožnika) in sosednjo nepremičnino.

10. Sodišče uvodoma pojasnjuje, da je predhodno vprašanje del dejanskega stanja. Kljub temu, da je za njegovo rešitev pristojen drug organ, ga lahko organ, ki odloča v postopku, zaradi načela ekonomičnosti sam obravnava in reši v ugotovitvenem postopku, pri čemer rešitev tega vprašanja velja le za konkreten primer. Če se stranka z rešitvijo ne strinja, lahko z ugovorom, da je bilo z njim zmotno ugotovljeno dejansko stanje, s pravnim sredstvom izpodbija odločitev, ki temelji na tako rešenem predhodnem vprašanju, pri čemer je za uveljavljanje navedenega razloga za obnovo brez pomena, ali je stranka v upravni zadevi pravico do pritožbe izkoristila.

11. Sodišče pritrjuje toženki, da stališče sodišča v navedeni sodbi ne more biti predhodno vprašanje že zato, ker se ne nanaša na dejansko stanje, ugotovljeno v upravnem postopku, katerega obnovo zahtevata tožnika, pač pa na pravilno uporabo materialnega prava, kar navajata tudi tožnika v tožbi (tretji odstavek II. točke). Zato je pravilno stališče drugostopenjskega organa, da upravni organ v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, ko je ugotavljal izpolnjevanje pogojev glede odmika objekta od sosednjih zemljišč z uporabo materialnega predpisa, ni reševal predhodnega vprašanja (iz pristojnosti drugega organa), pač pa vprašanje uporabe materialnega prava iz svoje pristojnosti, ne glede na to, ali ga je uporabil pravilno. Pravilno pa je tudi pojasnilo drugostopenjskega organa, da vezanost organa na pravno mnenje sodišče glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka, kot izhaja iz 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ne daje pravnemu mnenju ali stališču vloge predhodnega vprašanja v smislu določb ZUP za druge upravne postopke, saj kaj takega niti iz navedene določbe ZUS-1, niti iz drugih določb, ne izhaja.

12. Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je tožba neutemeljena, zato jo je zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1. Ker v tožbi niso navedena nova dejstva ali dokazi, ki bi lahko vplivali na odločitev v zadevi, je sodišče v skladu z drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne. Sodišče predlogu prizadete stranke za povrnitev stroškov ni ugodilo, saj po mnenju sodišča le ta z odgovorom na tožbo oziroma navedbami v njem ni bistveno pripomogla k odločitvi sodišča (1. odstavek 155. člena ZPP-UPB2). Pri odločitvi o tem, kateri stroški naj se povrnejo stranki, sodišče upošteva samo tiste stroške, ki so bili potrebni. Med take stroške pa sodišče ni uvrstilo stroškov prizadete stranke za odgovor na tožbo, saj bi te stroške sodišče priznalo le, če bi odgovor na tožbo bistveno pripomogel k odločitvi sodišča o tožbi.

Zakon o splošnem upravnem postopku -  ZUP  - člen 260, 260/1, 260/1-4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.