UPRS Sodba IV U 68/2016-11
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-10-02

Jasna Šegan (preds.), Melita Ambrož (poroč.), Edvard Ermenc

financiranje občin - javnopravna stvar - obrazložitev odločbe

V obravnavani zadevi gre za sofinanciranje iz javnih sredstev, torej za javnopravno stvar iz 4. člena ZUP, kar pomeni, da je treba odločitve sprejete na podlagi določb ZFO-1 obrazložiti.

I. Tožbi se ugodi. Odredba Ministrstva za javno upravo, št. 410-30/2016-9 z dne 4. 5. 2016 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Ministrstvo za javno upravo je z izpodbijano odredbo, izdano na podlagi 26. člena Zakona o financiranju občin (v nadaljevanju ZFO-1) in 7. člena Pravilnika o vrsti odhodkov, načinu poročanja o realiziranih odhodkih in nakazovanju sredstev občinam za sofinanciranje skupnega opravljanja posameznih nalog občinske uprave (v nadaljevanju Pravilnik), v 1. točki izreka odločilo, da zanaša višina odhodkov Občine A. v letu 2015, za financiranje skupnega opravljanja posameznih nalog občinske uprave, 24.835,10 EUR. V 2. točki izreka je odločilo, da znaša skupni znesek sofinanciranja odhodkov iz prejšnje točke izreka 12.417,55 EUR, v 3. točki določilo čas nakazila in v 4. točki izreka določilo vir izplačila.

2. Tožeča stranka v tožbi odločitvi oporeka. Vlaga jo zaradi kršitve pravil upravnega postopka, napačne uporabe materialnega prava ter nepravilne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja. Navaja, da se izpodbijane odredbe ne da preizkusiti, ker v njej niso navedeni razlogi za zmanjšanje celotnega zneska za dodelitev sredstev za sofinanciranje skupnih občinskih uprav v višini 77.557,30 EUR. Iz obrazložitve odločbe ni razvidna ne pravna podlaga, niti razlogi, zakaj tožeča stranka ni upravičena do sofinanciranja dela sredstev v višini 22.368,31 EUR, s čimer je podana bistvena kršitev določb upravnega postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Tožeča stranka pojasnjuje, da je toženi stranki posredovala popoln zahtevek, tako kot to zahteva Pravilnik, na predpisanem obrazcu, zato je zmanjšanje sredstev za sofinanciranje neutemeljeno in v nasprotju tudi z določbami Pravilnika in ZFO-1.

3. Čeprav iz obrazložitve odredbe ne more razbrati razloga za zmanjšanje sredstev, sklepa, da naj bi do zmanjšanja prišlo iz razloga, ker naj bi znesek 22.368,31 EUR predstavljal strošek delavke, ki zaseda delovno mesto svetovalca III v skupni občinski upravi. Navaja, da tožena stranka v postopku presoje zahtevka po 26. členu ZFO-1 nima pravice presojati pravilnosti in zakonitosti oziroma nezakonitosti zaposlitve na posameznem delovnem mestu, niti ta pogoj ne izhaja iz zakona ali Pravilnika. Iz tega razloga je odločitev tožene stranke arbitrarna in v nasprotju z ZFO-1 in Pravilnikom.

4. V nadaljevanju tožeča stranka, ki se sklicuje na 2. točko dopisa z dne 12. 4. 2016, iz katerega izhaja, da naj bi delavka zasedala predmetno delovno mesto nezakonito, to ugotovitev smatra kot pavšalno. Delavka A.A. je v skupni občinski upravi Občine B. in Občine A. zaposlena že od leta 2004, oziroma po reorganizaciji od leta 2007 in od tedaj dalje opravlja enake delovne naloge, ki ustrezajo sistematiziranemu delovnemu mestu svetovalec III. Sklicuje se na prevedbo v uradniške nazive ob pričetku uporabe Zakona o javnih uslužbencih (v nadaljevanju ZJU) 28. 6. 2003, ko ni bilo preverjanja izpolnjevanja pogojev za imenovanje v naziv; strokovno tehnični javni uslužbenci pa so bili v skladu z določbo 63. člena Uredbe o notranji organizaciji, sistematizaciji delovnih mest in nazivih v organih javne uprave in v pravosodnih organih, razporejeni na ustrezna delovna mesta. Pojasnjuje, da če delo, ki ga je do razporeditve opravljal strokovno tehnični uslužbenec ne ustreza opisu nalog na novo sistematiziranem delovnem mestu, se uporabljajo določbe ZJU, ki urejajo premestitev iz poslovnih razlogov. V primeru, da se naloge na delovnem mestu ne spremenijo, spremeni pa se poimenovanje delovnega mesta ali pogoji, se šteje, da gre za nadaljevanje dela na istem delovnem mestu. Pojasnjuje okoliščine zaposlitve javne uslužbenke, s katerimi dokazuje, da so izpolnjeni vsi pogoji za njeno zakonito zaposlitev in poudarja, da razlogi v obrazložitvi niso navedeni, zato se odredbe ne da preizkusiti. Sodišču predlaga, da tožbi ugodi in zadevo vrne toženi stranki v ponovno odločanje. Predlaga tudi povrnitev stroškov postopka.

5. Tožena stranka je v odgovoru na tožbo, v katerem prereka tožbene navedbe, sodišču predlagala, da tožbo zavrže, ker tožeča stranka ni pravilno opredelila tožene stranke, tako kot to določa peti odstavek 17. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Tožbenemu zahtevku nasprotuje tudi po vsebini in predlaga njegovo zavrnitev. Kot nepravilno šteje opredelitev, da gre za sporno vsoto v višini 22.368,31 EUR, saj je iz Odloka o ustanovitvi organa skupne občinske uprave „Skupna občinska uprava Občin Tabor - Vransko“ razviden odstotek opravljenih nalog, ki za Občino A. znaša 45%. V nadaljevanju v odgovoru na tožbo pojasnjuje razlog za sporno odločitev ter navaja, da iz listin, ki jih je tožeča stranka predložila toženi stranki, izhaja neskladje med zahtevano izobrazbo po sistematizaciji ter dejansko izobrazbo osebe, ki zaseda sporno delovno mesto, saj ima oseba, ki zaseda delovno mesto svetovalec III v skupni občinski upravi Občin A. - B., nižjo (srednjo) izobrazbo od zahtevane. O tem je bil obveščen pristojni inšpektorat za sistem javnih uslužbencev, ki je uvedel inšpekcijski nadzor. Navaja, da tožeča stranka odredbo neutemeljeno izpodbija zaradi nepravilno oziroma nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja in se sklicuje na določbo četrtega odstavka 26. člena ZFO-1 in drugi odstavek 85. člena ZJU, ki uvršča naziv svetovalec III v tretji karierni razred, drugi odstavek 87. člena ZJU pa določa, da je predpisana izobrazba za nazive drugega in tretjega kariernega razreda najmanj izobrazba pridobljena po študijskem programu prve stopnje v skladu z zakonom, ki ureja visoko šolstvo. V nadaljevanju pojasnjuje, da v obravnavani zadevi uporaba določb ZUP ni predpisana, saj je odločanje utemeljeno z ZFO-1 in Pravilnikom in zato pravilo o subsidiarni uporabi pravil ZUP v konkretnem primeru ne more biti uporabljeno. Sklicuje se na 7. člen Pravilnika in poimenovanje akta, s katerim je odločeno o zahtevku ter pojasnjuje, da je bilo delo strokovne komisije za pripravo predloga dodelitve sredstev sofinanciranja po 26. členu ZFO-1 vsebinsko pravilno in skladno z zakonom in Pravilnikom. Gre za posebni in ne splošni upravni postopek. Sodišču predlaga, da zaradi pomanjkanja pasivne legitimacije za toženo stranko tožbo zavrže, oziroma podredno zavrne.

7. V obravnavani zadevi je predmet spora odločitev tožene stranke, sprejeta na podlagi 26. člena ZFO-1 z naslovom „Skupno opravljanje nalog občinske uprave“, umeščenega v IV. poglavje zakona z naslovom „Sofinanciranje nalog, programov in investicij občin.“ Iz navedene zakonske določbe izhaja, da se občini v tekočem letu zagotavljajo dodatna sredstva iz državnega proračuna v višini 50 odstotkov v preteklem letu realiziranih odhodkov njenega proračuna za financiranje, v skladu z zakonom organiziranega skupnega opravljanja posameznih nalog občinske uprave (prvi odstavek); da za posamezne naloge iz prejšnjega odstavka štejejo naloge občinskega inšpekcijskega nadzorstva in občinskega redarstva; naloge notranjega finančnega nadzora in proračunskega računovodstva; upravne ter strokovne naloge na področju urejanja prostora ter naloge na področju zagotavljanja in izvajanja javnih služb. V tretjem odstavku tega člena je določeno, da minister, pristojen za lokalno samoupravo, v soglasju z ministrom, pristojnim za finance, predpiše vrsto odhodkov, način poročanja o realiziranih odhodkih in nakazovanja sredstev iz prvega odstavka tega člena in v četrtem odstavku, da je občina do sredstev iz prvega odstavka tega člena upravičena za financiranje tistih nalog iz drugega odstavka tega člena, ki se opravljajo za dve ali več občin in jih opravljajo zaposleni, ki izpolnjujejo z zakonom določene pogoje strokovne izobrazbe.

8. V obravnavani zadevi sodišče uvodoma pojasnjuje, da je v zadevi IV U 69/2016 z dne 12. 7. 2017, odločilo o tožbi Občine B. zoper odredbo Ministrstva za javno upravo št. 410-30/2016-10 z dne 4. 5. 2016, s katero je tožbi tožeče stranke v tem upravnem sporu, v zadevi financiranja skupnega opravljanja nalog občinske uprave (skupaj z občino A., tožečo stranko v obravnavani zadevi) ugodilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1. V tem upravnem sporu je sodišče sledilo že ustaljeni praksi Upravnega sodišča, da v zadevah kot je obravnavana, postopek odločanja nima narave upravne zadeve, temveč gre za javno pravno stvar, zato se v njem določbe ZUP smiselno uporabljajo le, kolikor področje ni v celoti ali deloma urejeno s posebnim postopkom (4. člen ZUP). Narava presoje v obravnavanih zadevah je pretežno strokovno tehnična, zato gre v zadevah presoje zakonitosti sprejetih odločitev tudi za specifično vrsto upravnega spora, v katerem je sodna presoja nujno zadržana. Sodišče jo opravi le preko presoje spoštovanja postopkovnih pravil, z uporabo katerih se preprečuje arbitrarnost in omogoča preizkus skladnosti sprejete odločitve s pogoji določenimi v materialnem predpisu.

9. Ob upoštevanju stališča navedenega v 8. točki obrazložitve te sodbe, opredelitev zadeve kot javnopravne zadeve, ob odsotnosti posebnih postopkovnih pravil v določbah ZFO-1, zahteva uporabo določbe 4. člena ZUP, kar pomeni, da je treba odločitve sprejete na podlagi določb ZFO-1 in Pravilnika, obrazložiti. Po prvem odstavku 214. člena ZUP mora obrazložitev odločbe obsegati obrazložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih, ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le to oprto, razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, navedbe določb predpisov na katere se opira odločba, razloge, ki glede na ugotovitve dejanskega stanja narekujejo takšno odločbo in razloge zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. Če obrazložitev takšne vsebine nima, stranka nima možnosti učinkovitega izpodbijanja odločitve, sodišče pa tudi ne more preizkusiti njene zakonitosti. Zahteva po obrazloženi odločbi državnega organa je torej del pravice do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave, sicer je pravica do pravnega sredstva le navidezna. Obrazložitev izpodbijane odločbe, četudi je sprejeta v enostopenjskem postopku, bi morala zadostiti pogojem iz 214. člena ZUP.

10. Iz izpodbijane odredbe po presoji sodišča ne izhaja ugotovitev dejanskih in pravnih okoliščin, ki so narekovale odločitev, da zanaša višina odhodkov Občine A. v letu 2015, za financiranje skupnega opravljanja posameznih nalog občinske uprave, 24.835,10 EUR in ne zahtevanih 45% zneska od 77.557,30 EUR, niti iz obrazložitve izpodbijane odredbe ne izhaja obrazložen razlog, zakaj je bil od prej navedenega (skupnega) zahtevanega zneska odštet znesek 22.368,31 EUR in ne utemeljitev te odločitve. Tožena stranka je v odgovoru na tožbo sicer pojasnila razloge za tako odločitev, vendar z navedbami v odgovoru na tožbo ne more sanirati morebitnih ugotovljenih nepravilnosti izpodbijanega akta.

11. Na podlagi zgoraj navedenega po presoji sodišča tožeča stranka utemeljeno ugovarja, da prej navedeni zahtevi izpodbijana odredba ne sledi. Tudi po presoji sodišča zgolj navedba, da je bilo od zneska za sofinanciranje v višini 77.557,30 EUR odštetih 22.368,31 EUR za zaposlitev delavke, ki ni upravičena do sofinanciranja, ne ustreza standardu obrazložitve, kar posledično pomeni, da sodišče ne more preizkusiti pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odredbe, to pa predstavlja kršitev, ki je na podlagi določbe 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP opredeljena kot bistvena kršitev pravil postopka.

12. Zaradi navedenega je sodišče izpodbijani sklep na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponovni postopek, v katerem bo morala v zadevi ponovno odločiti in pri odločitvi upoštevati naravo odločanja v obravnavani zadevi ter upoštevati postopkovna pravila, na katera v drugih javnopravnih zadevah napotuje določba 4. člena ZUP.

13. Ker je sodišče ugodilo tožbi in odpravilo izpodbijani upravni akt, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1, glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve, upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 285 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika). V skladu z ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča se navedeni znesek, ker je tožečo zastopal odvetnik davčni zavezanec, poviša še za 22% DDV. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika; OZ).

Zakon o financiranju občin (2006) - ZFO-1  - člen 26

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 4, 214

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.