UPRS sodba I U 29/2016
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-12-09

Andrej Kmecl (preds.), Lara Bartenjev (poroč.), mag. Miriam Temlin Krivic

javni razpis - sofinanciranje iz javnih sredstev - organ postopka - sprejem odločitve - razpisni pogoji

ZRRD glede odločitve direktorja toženke o izbiri projektov predvideva možnost ugovora, o katerem odloča prav tako toženka, po drugem organu (upravnem odboru), oba akta skupaj pa predstavljata odločitev toženke, sprejete v enostopenjskem postopku, zoper katero ni pritožbe.

I. Tožbi se ugodi tako, da se sklep Komisije za pritožbe Javne agencije za raziskovalno dejavnost Republike Slovenije št. 6316-9/2015-267 z dne 4. 12. 2015 odpravi in se zadeva vrne toženki v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v višini 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Direktor Javne agencije za raziskovalno dejavnost Republike Slovenije je z izpodbijanim sklepom na podlagi 12. in 20. člena Zakona o raziskovalni in razvojni dejavnosti (v nadaljevanju ZRRD), 22. člena Sklepa o ustanovitvi Javne agencije za raziskovalno dejavnost Republike Slovenije (v nadaljevanju Sklep o ustanovitvi) in 21. člena Pravilnika o postopkih (so)financiranja, ocenjevanja in spremljanju izvajanja raziskovalne dejavnosti (Uradni list RS št. 4/11 do 92/14, v nadaljevanju v času odločanja veljaven Pravilnik o postopkih), v zadevi Javnega razpisa „Spodbujanje zaposlovanja mladih doktorjev znanosti“ v letu 2015 (Uradni list RS, št. 39/15, v nadaljevanju, Javni razpis), sklenil, da se prijava tožnika na navedeni Javni razpis za sofinanciranje sredstev za plače s prispevki ter ostale stroške dela (regres, malica, prevoz na delo) za doktorja A.A. zavrne.

2. V obrazložitvi navaja, da tožnik v prijavi na predmetni javni razpis ni navedel evidenčne številke kandidata, ki je podlaga za vrednotenje točk bibliografskih kazalcev raziskovalne uspešnosti SICRIS (COBISS) za zadnje 5 letno obdobje, ki se upošteva kot kriterij izbora pri razpisu, prav tako vlogi ni priložil zahtevka za pridobitev evidenčne številke raziskovalca in obrazca Podatki o raziskovalcu ARRS-ZOP-02/2015, na podlagi katerega bi toženka mlademu doktorju znanosti dodelila evidenčno številko raziskovalca. Zato ne izpolnjuje pogoja, ki ga mora izpolnjevati mladi doktor znanosti, ki ga prijavitelj prijavlja na predmetni javni razpis.

3. Komisija za pritožbe toženke je z izpodbijanim sklepom z dne 4. 12. 2015 zavrnila tožnikovo pritožbo zoper navedeni sklep direktorja toženke. V obrazložitvi navaja, da Pravilnik o postopkih v 81. členu določa, da se na razpis lahko prijavi le pravna ali fizična oseba, ki je vpisana v evidenco RO pri ARRS ter izpolnjuje pogoje, predpisane z zakonom, ki ureja raziskovalno dejavnost ter Pravilnikom o postopkih. Z vpisom v evidenco RO pri ARRS raziskovalne organizacije, raziskovalne skupine in raziskovalci pridobijo evidenčne številke (ARRS). Raziskovalec dr. A.A. ob zaključku razpisa ni bil vpisan v evidenco raziskovalcev, ki jo vodi agencija. V primeru, da raziskovalec ob prijavi na javni razpis nima številke, je bilo v obrazcu prijave na Javni razpis navedeno, da mora prijavi priložiti zahtevek za pridobitev evidenčne številke raziskovalca, obrazec s podatki o raziskovalcu (ARRS-ZOP-02/2015) in izjavo o zaposlitvi. Obrazec za pridobitev evidenčne številke raziskovalca je v primeru, da še ni dodeljena, del razpisne dokumentacije in je bil objavljen.

4. Tožnik se s takšno odločitvijo ne strinja in v tožbi med drugim navaja, da v pogojih razpisa ni bilo določeno, da mora mladi doktor znanosti imeti evidenčno številko raziskovalca, ki naj bi bila podlaga za vrednotenje točk bibliografskih kazalcev raziskovalne agencije, prav tako pa ni bilo določeno, da je k prijavi treba priložiti dokumentacijo v zvezi s to številko, kot tudi ne zahtevka za pridobitev te številke, če je mladi doktor znanost še nima. S tem, ko je toženka prijavo tožnika na razpis zavrnila, je kršila pravila razpisnega postopka in je tožnika neenako obravnavala. Toženka bi morala v Javnem razpisu določno navesti, da mora imeti doktor znanosti ob prijavi evidenčno številko mladega raziskovalca oz. v kolikor take številke še nima, k prijavi priložiti zahtevo za izdajo te evidenčne številke, skupaj s predpisanim obrazcem. Tega pogoja v javnem razpisu ni bilo, ravno tako zahteva za izdajo številke in obrazec Podatki o raziskovalcu ARRS-ZOP-02/2015 nista bila navedena kot dokumentacija, ki jo je potrebno priložiti k prijavi.

5. Poleg tega meni, da je toženka kršila tudi 20. člen Pravilnika o postopkih, saj tožnika, za katerega je menila, da njegova prijava formalno ni popolna, ni pozvala, naj jo v roku dopolni. To velja še posebej zato, ker je tožnik evidenčno številko mladega doktorja znanosti navedel, zato bi ga toženka morala pozvati, da številka ni prava in jo je treba popraviti. Poleg tega meni, da izpodbijanih sklepov ni mogoče preizkusiti, saj toženka ne pove, kaj naj bi ta evidenčna številka sploh bila in kje bi jo mladi doktor znanosti pridobil. Določbe 81. člen Pravilnika o postopkih pa v obravnavanem primeru ni mogoče uporabiti, saj ta določba sodi v poglavje, ki ureja posebnosti posameznih razpisov in pozivov in sicer gre za temeljne aplikativne in podoktorske raziskovalne projekte, pri čemer pa javni razpis, na katerega se je prijavil tožnik, ne sodi med tovrstne razpise. Poleg tega 81. člen Pravilnika govori o evidenci RO in o tem, da mora biti vanjo vpisan prijavitelj, kar tožnik je, saj se je na javni razpis prijavil tožnik in ne mladi doktor znanosti. Meni še, da mu je bila z izpodbijanima sklepoma kršena pravica do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave in enako varstvo pravic iz 22. člena Ustave RS, ker je o pritožbi zoper sklep o zavrnitvi prijave odločal isti organ, ki je izdal tudi odločbo na prvi stopnji. Poudarja, da je o njegovi pritožbi odločala Komisija za pritožbe, ki jo imenuje direktor toženke, torej ista oseba, ki je v konkretnem primeru izdala tudi sklep, zoper katerega je vložen ugovor. V konkretnem primeru je sklep o zavrnitvi pritožbe izdala predsednica Komisije za pritožbe in ne predsednik upravnega odbora toženke, kot je določeno v 20. členu Pravilnika o postopkih. Izpodbijani sklep z dne 4. 12. 2015 je sprejel nepristojni organ, kar je bistvena kršitev določb upravnega postopka. Tudi sicer pa meni, da je 29. člen Pravilnika v nasprotju z Ustavo in 232. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP). Predlaga izdajo ugotovitvene sodbe, s katero naj se ugotovi, da sta izpodbijana sklepa nezakonita, podrejeno pa, da se sklepa razveljavita in zadeva vrne toženki v nov postopek.

6. Toženka v odgovoru na tožbo pojasnjuje, zakaj meni, da sta izpodbijana sklepa pravilna, tožba pa neutemeljena. Sicer pritrjuje tožniku, da je sklicevanje na 81. člen Pravilnika o postopkih neustrezno. Poudarja, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je tožnik upravičeni subjekt prijave na razpis. Glede neustavnosti 29. člena Pravilnika o postopkih pa navaja, da je navedena določba skladna s četrtim odstavkom 15. člena ZRRD. Poudarja, da navedena ureditev v ZRRD kot specialnem zakonu na področju raziskovalne dejavnosti predstavlja odmik od sistemske ureditve pravnih sredstev in nadzora nad zakonitostjo po Zakonu o javnih agencijah (ZJA), v skladu s katero je zoper odločitev agencije dovoljena pritožba na pristojno ministrstvo. Odmik od sistemske ureditve pravnih sredstev po ZJA je bil sprejet zaradi zagotavljanja neodvisnosti odločanja toženke o izbiri programov in projektov ter neobstoja ekspertnega sistema za evalvacijo vlog na ministrstvu, pristojnem za znanost.

8. Tožnik izpodbija sklep direktorja toženke št. 6316-9/2015-235 z dne 6. 10. 2015 o zavrnitvi njegove prijave na Javni razpis „Spodbujanje zaposlovanja mladih doktorjev znanosti“ v letu 2015 za sofinanciranje sredstev za plače, prispevke ter ostale stroške dela (regres, malica, prevoz na delo) za dr. A.A. in sklep Komisije za pritožbe št. 6316-9/2015-267 z dne 4. 12. 2015, s katerim je tožnikovo pritožbo zoper navedeni sklep direktorja zavrnila.

9. Izpodbijana odločitev temelji na 21. členu v času odločanja veljavnega Pravilnika o postopkih, ki določa, da toženka pri vsaki formalno popolni prijavi preveri upravičenost prijavitelja in izpolnjevanje razpisnih pogojev (prvi odstavek), ter da prijavo, pri kateri niso izpolnjeni vsi razpisni pogoji, zavrne s sklepom, ki ga izda direktor ali oseba, ki ga ta pooblasti, zoper ta sklep pa je dovoljena pritožba, o kateri odloča komisija, katere odločitev je dokončna (drugi odstavek).

10. V zadevi je med drugim sporno, ali je v skladu z zakonom, da je odločitev o tožnikovi pritožbi zoper izpodbijani sklep sprejela komisija in ne upravni odbor in ali ima ureditev, ki stranki v bistvu odvzame pravico, da zoper odločitev organa o tem, da ne izpolnjuje razpisnih pogojev, vloži pritožbo,  podlago v zakonu.

11. Prvi odstavek 13. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) določa, da ima stranka zoper odločbo, izdano na prvi stopnji, pravico pritožbe in da je samo z zakonom mogoče predpisati, da ta v posameznih upravnih zadevah ni dovoljena.

12. Način in namen ustanovitve toženke določa 15. člen ZRRD, ki v prvem odstavku določa, da je ustanovljena za delovanje na področju raziskovalne dejavnosti in je oseba javnega prava, ki jo ustanovi Republika Slovenija. Tretji odstavek navedene določbe določa, da toženka opravlja s tem zakonom določene naloge v javnem interesu z namenom, da zagotovi trajno, strokovno in neodvisno odločanje o izbiri programov in projektov, ki se financirajo iz državnega proračuna. Četrti odstavek navedene določbe med drugim določa, da zoper odločitev toženke o izbiri programov in projektov, ki se financirajo iz državnega proračuna, in ki jo na prvi stopnji sprejme direktor agencije, lahko stranka v 15 dneh po vročitvi vloži ugovor, o katerem odloči upravni odbor agencije v 30 dneh po njegovem prejemu ob smiselni uporabi zakona, ki ureja splošni upravni postopek in da zoper odločitev upravnega odbora agencije ni pritožbe. Po petem odstavku navedene določbe se glede vprašanj, ki s tem zakonom niso urejena, uporablja Zakon o javnih agencijah (v nadaljevanju ZJA). ZJA v prvem odstavku 28. člena določa, da o javnopravnih stvareh iz pristojnosti javne agencije odloča direktor oziroma osebe, ki jih direktor pooblasti v skladu z ZUP, v drugem odstavku pa med drugim določa, da ima zoper odločbo oz. pooblaščene osebe iz prejšnjega odstavka stranka pravico do pritožbe, o kateri odloča pristojno ministrstvo.

13. Iz navedenega izhaja, da ZRRD glede odločitve direktorja toženke o izbiri projektov predvideva možnost ugovora, o katerem odloča prav tako toženka, po drugem organu (upravnem odboru), oba akta skupaj pa predstavljata odločitev toženke, sprejete v enostopenjskem postopku, zoper katero ni pritožbe. Povedano drugače, oba izpodbijana akta, tako izpodbijani sklep, kot odločitev komisije o pritožbe, predstavljata odločitev, sprejeto v enostopenjskem postopku, zoper katero ni pritožbe (tako tudi sklep Upravnega sodišča RS I U 583/2010).

14. Iz citirane določbe sicer izhaja, da se nanaša le na odločitev toženke zoper odločitev toženke o izbiri programov in projektov, torej odločitev o izboru, ki jo v času odločanja veljavni Pravilnik o postopkih ureja v III. poglavju, za kar v obravnavanem primeru ne gre, saj je sporna odločitev toženke o tem, ali tožnik izpolnjuje razpisne pogoje.

15. Neglede na to pa je po presoji sodišča navedeno ureditev treba razlagati smiselno tudi za ostale odločitve toženke v zvezi z izbiro programov in projektov, torej tudi odločitve toženke glede popolnosti prijav in izpolnjevanja razpisnih pogojev. Ne bi bilo namreč smiselno, da pritožba ne bi bila predvidena samo pri odločitvah toženke o izboru, glede ostalih odločitev toženke v zvezi vodenjem postopka in odpiranjem prijav pa bi bila možna pritožba na pristojno ministrstvo (drugi odstavek 28. člena ZJA v povezavi s petim odstavkom 15. člena ZRRD).

16. Ker pa iz citiranega 15. člena ZRRD izrecno izhaja, da je zoper odločitev direktorja toženke dopusten ugovor, o katerem odloča upravni odbor agencije, je izpodbijani sklep toženke, s katerim je zavrnila pritožbo tožnice zoper sklep direktorja toženke z dne 6. 10. 2015, nezakonit, saj ga ni sprejel upravni organ, temveč komisija za pritožbe, ki ji navedena zakonska določba te pristojnosti ne daje.

17. Drugi odstavek 21. člena v času odločanja veljavnega Pravilnika o postopkih, ki je določal, da o pritožbi zoper sklep o zavrnitvi prijave, ker niso izpolnjeni vsi razpisni pogoji, odloča komisija za pritožbe v sestavi najmanj treh članov, ki jo imenuje direktor, je bil zato v navedenem delu v nasprotju z zakonom, zaradi česar ga ni mogoče upoštevati, saj morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti po tretjem odstavku 153. člena Ustave RS v skladu z Ustavo in z zakoni (institut exceptio illegalis), prav tako pa tudi odločitev, ki jo je na podlagi navedene določbe sprejela komisija za pritožbe toženke. Sodišče še pripominja, da v času izdaje te sodbe veljavni Pravilnik o postopkih ugotovljeno nezakonitost odpravlja in določa, da o ugovorih zoper sklep, kot je obravnavani, odloča upravni odbor toženke (peti odstavek 21. člena).

18. Glede na navedeno je sodišče tožbi ugodilo tako, da je odločitev komisije za pritožbe toženke z dne 4. 12. 2015 odpravilo in zadevo vrnilo toženki v ponovni postopek, v katerem mora o tožničinem ugovoru (pritožbi) najprej odločiti za to pristojni organ, to je upravni odbor toženke. Šele, če bo ta zavrnil ugovor zoper odločitev direktorja toženke o zavrnitvi tožničine prijave na navedeni javni razpis z dne 6. 10. 2015, bodo podani pogoji, da o zakonitosti odločitve odloča naslovno sodišče.

19. Zaradi učinkovitega vodenja nadaljnjega postopka pa sodišče še pripominja, da drugi odstavek 21. člena v času odločanja veljavnega Pravilnika o postopkih, na kateri izpodbijani sklep temelji, določa, da se prijavo, pri kateri niso izpolnjeni vsi razpisni pogoji, zavrne. To pomeni, da je podlaga za zavrnitev prijave na navedeni pravni podlagi zgolj neizpolnjevanje razpisnih pogojev.

20. V obravnavnem razpisu so razpisni pogoji navedeni v 4. točki javnega razpisa, med katerimi pa ni navedenega pogoja, da mora prijavitelj v prijavi navesti evidenčno številko kandidata, ki je podlaga za vrednotenje točk bibliografskih kazalcev raziskovalne uspešnosti SICRIS (COBISS) za zadnje 5 letno obdobje.

21. Glede na to je sodišče na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ugodilo tožbi tako, da je odpravilo sklep Komisije za pritožbe toženke z dne 4. 12. 2015 in zadevo vrnilo toženki v ponovni postopek, v katerem mora o tožnikovi pritožbi zoper sklep direktorja toženke odločiti pristojen organ.

22. Tožnik je zato v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povišani za 22% DDV, torej za 62,70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika; OZ).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.