UPRS sodba in sklep I U 319/2017
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-02-28

mag. Miriam Temlin Krivic (preds.), Petra Hočevar (poroč.), mag. Mira Dobravec Jalen

GRADBENIŠTVO - INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - nelegalna gradnja - pravica do zasebnega in družinskega življenja - udeležba v postopku - začasna odredba

Kot se je opredelilo že v več odločbah Evropsko sodišče za človekove pravice (ESČP), romski prebivalci, četudi bivajo v nelegalno zgrajenih objektih in na tujem zemljišču (v lasti države ali lokalne skupnosti), uživajo posebno varstvo glede na 8. člen Evropske konvencije o človekovih pravicah (pravica do zasebnega in družinskega življenja).

Tudi v obravnavanem primeru bi lahko nastopila situacija, kot jo obravnavajo navedene odločbe ESČP, torej, da bi izvršitev izrečenega inšpekcijskega ukrepa pomenila, da bi družinski člani pokojnega investitorja, ki prebivajo v tem objektu, izgubili svoj dom. Če pa je temu tako, je treba uporabnikom tega objekta torej priznati, da uživajo posebno varstvo glede na stališča ESČP, ki ga pa slednji niso mogli uveljaviti, saj v postopek niso bili pritegnjeni, pa bi morali biti.

I. Tožbi se ugodi, odločba Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Novo mesto, št. 06122-863/2016-4 z dne 5. 9. 2016, in odločba Ministrstva za okolje in prostor, št. 0612-263/2016-4 z dne 11. 1. 2017, v delu 1. točke izreka, s katero je bila s 7. točko izreka dopolnjena odločba Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Novo mesto, št. 06122-863/2016-4 z dne 5. 9. 2016, se odpravita in se zadeva v tem obsegu vrne Inšpektoratu RS za okolje in prostor, Območni enoti Novo mesto v ponovni postopek.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

1. S prvostopno odločbo je bilo tožniku kot inšpekcijskemu zavezancu naloženo, da mora na svoje stroške do 1. 5. 2017 odstraniti lesen bivalni objekt, tlorisnih dimenzij 10,3 m x 8,8 m, ki po višini obsega pritličje in mansardo s kolenčnim zidom višine cca. 1 m, z dvokapno simetrično streho, na zemljišču parc. št. 439/2, k.o. ..., ter vzpostaviti prejšnje stanje (1. točka izreka), da mora inšpekcijski zavezanec takoj po vročitvi te odločbe ustaviti nadaljnjo gradnjo objekta iz 1. točke tega izreka (2. točka izreka), da se za objekt iz 1. točke tega izreka takoj po prejemu te odločbe prepoveduje: - izvedba komunalnih priključkov na objekte gospodarske javne infrastrukture, - vpisi in spremembe vpisov  zemljiški knjigi glede objekta in zemljišča, - uporaba objekta ali opravljanje gospodarskih ali drugih dejavnosti v njem, - promet z objektom ali z zemljiščem in - sklepanje drugih pravnih poslov, kot sklenitev kreditnih, zavarovalnih, najemnih, zakupnih, delovršnih in drugih pravnih poslov med živimi (3. točka izreka), da se bo v primeru neizpolnitve odrejene obveznosti iz 1. točke izreka odločbe začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki bo opravljen po drugih osebah, ali s prisilitvijo (4. točka izreka), da mora inšpekcijski zavezanec takoj po izpolnitvi obveznosti iz 1. točke izreka o tem obvestiti pristojnega inšpektorja (5. točka izreka) in da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve (6. točka izreka). V obrazložitvi je organ navedel, da je pri inšpekcijskem nadzoru 12. 4. 2011 ugotovil, da je na zemljišču s parc. št. 439/2, k.o. ..., postavljen leseni objekt, tam navedenih dimenzij, ki ga je postavil A.A. brez gradbenega dovoljenja. Organ je zato A.A. kot investitorju izdal odločbo z dne 18. 8. 2011 zaradi nelegalne gradnje, ki je postala pravnomočna 19. 6. 2012. Zavezanec odločbe ni izvršil. Ugotovljeno je bilo, da je A.A. 13. 2. 2014 umrl, po njem pa ni bilo izvedenega postopka dedovanja, ker pokojni ni bil zemljiškoknjižni lastnik zemljišča, zato pravnega naslednika ni mogoče določiti. Kot lastnica zemljišča je vpisana Republika Slovenija, upravljavec zemljišča pa je tožnik. Glede na 152. člen Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) v zvezi z 157. členom ZGO-1 je organ kot inšpekcijskega zavezanca tako določil tožnika in mu izrekel ukrep. V nadaljevanju je še obrazložil vsebino in rok za izvršitev izrečenega ukrepa.

2. Drugostopni organ je ob reševanju pritožbe tožnika dopolnil prvostopno odločbo s 7. točko izreka tako, da je odločil, da bo o stroških postopka odločeno s posebnim  sklepom, v ostalem je pritožbo tožnika zavrnil.

3. Tožnik je zoper prvostopno odločbo ter drugostopno odločbo v delu, s katerim je bilo odločeno o stroških postopka, vložil tožbo. Navedel je, da je sklepanje organa preuranjeno in zmotno. Obravnavani objekt stoji na območju romskega naselja ..., kjer je večinski lastnik zemljišč Republika Slovenija, upravljavec pa tožnik. Izrek spornega inšpekcijskega ukrepa odstopa od prizadevanj države in lokalnih skupnosti za ureditev problematike romskih naselij v Republiki Sloveniji. Sočasno prizadevanje za legalizacijo objektov in hkratna naložitev odstranitve teh objektov vsebinsko ni združljivo. Pravno zmotno je sklepanje, da je po smrti zavezanca - investitorja objekta, ker zapuščinski postopek ni bil izveden, dolžnost odstranitve objekta padla na upravljavca zemljišča. Organ tudi ni ugotavljal, kakšen status ima objekt. Objekt je bil nesporno zgrajen na tujem zemljišču, vendar so predpisi s področja stvarnega prava skozi različna zgodovinska obdobja različno obravnavala pridobitev lastninske pravice na takšni gradnji. Ker organ tega ni ugotavljal, bi hipotetično tožnik lahko odstranil tuj objekt. Objekt tudi ni prazen, kot je tožnik opozoril že v pritožbi. Uporablja ga družina pokojnega investitorja, kar prav tako nakazuje, da si ga lastijo investitorjevi zapustniki (točno: nasledniki), ki bi tako morali biti zavezani za njegovo odstranitev. Na tem zemljišču pa je tudi več objektov, zato se postavi tudi vprašanje, ali je izrek zadosti določen. Tudi odločitev drugostopnega organa v zvezi s stroški postopka ni pravilna, saj tožnik ni izpodbijal odločitve v zvezi s stroški postopka, organ pa se tudi ne bi mogel sklicevati na 248. člen in prvi odstavek 251. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP).

4. Tožnik je hkrati predlagal izdajo začasne odredbe na podlagi drugega odstavka 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Če bi tožnik kljub spornemu lastništvu in morebitni ničnosti odločb izvršil izrečeni ukrep, bi lahko kazensko odgovarjal, kar za državni organ predstavlja nepopravljivo škodo. Prav tako bi takšno ravnanje lahko povzročilo odškodninsko odgovornost. Pri tem bi tudi lahko bila bistveno prizadeta korist nasprotnih strank, sorodnikov pokojnega investitorja, ki še vedno uporabljajo sporni objekt, in imajo kot taki nedvomno pravni interes, da varujejo ustavne dobrine, kot so nedotakljivost stanovanja, pravico do lastnine, idr.. Tožnik je še opozoril, da rok za izvršitev ukrepa poteče 1. 5. 2017. V primeru neizvršitve tega ukrepa bo zoper tožnika verjetno začet izvršilni postopek, ki bo v primeru izrečenih denarnih kazni oziroma izvršbe po tretji osebi v breme tožnika, kar predstavlja nepotreben finančni strošek. Škodovalo pa tudi tudi dobremu imenu državnega organa. Tožnik je predlagal, da sodišče odpravi prvostopno in drugostopno odločbo  in odloži izvršitev odločbe do izdaje pravnomočne sodbe v tem upravnem sporu.

6. V obravnavanem primeru je sporen izrečen ukrep gradbenega inšpektorja zaradi nelegalne gradnje.

7. Nelegalna gradnja pomeni, da se gradnja oziroma dela, za katera je predpisano gradbeno dovoljenje, izvajajo oziroma so izvedena brez veljavnega gradbenega dovoljenja (12. 1. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1). Ukrepanje pristojnih organov v primeru nelegalne gradnje je urejeno v petem delu ZGO-1 z naslovom ''Inšpekcijsko nadzorstvo''. V drugem poglavju tega dela (Inšpekcijski ukrepi) je v 152. členu ZGO-1 določeno, da v primeru nelegalne gradnje pristojni gradbeni inšpektor odredi, da se gradnja takoj ustavi ter da se že zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možna. Citirani člen izrecno ne določa, kdo je inšpekcijski zavezanec, zato je treba pri odgovoru na to vprašanje analogno uporabiti določbe prvega odstavka 157. člena ZGO-1 (tako sodna praksa, npr. sodba Vrhovnega sodišča RS, X Ips 202/2013). Ta člen v prvem odstavku predpisuje obveznost plačila nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora v primeru nedovoljene gradnje in določa, da je zavezanec za plačilo investitor (ki je po 4. 1. točki 2. člena ZGO-1 pravna ali fizična oseba, ki naroči graditev objekta, ali ki jo sam izvaja) oziroma lastnik nedovoljene gradnje, če tega ni mogoče ugotoviti, pa lastnik zemljišča, na katerem je takšna gradnja oziroma objekt.

8. Do takšne situacije pa je glede na ugotovljeno dejansko stanje, ki izhaja iz izpodbijane odločbe, po presoji upravnih organov v obravnavanem primeru tudi prišlo. Prvostopni organ je namreč po ugotovitvi, da je investitor nelegalne gradnje in torej inšpekcijski zavezanec, ki mu je bil izrečen inšpekcijski ukrep, umrl, ne da bi izvršil naloženo obveznost po odločbi z dne 18. 8. 2011, in da po njem ni nastopilo dedovanje, kot inšpekcijskega zavezanca določil upravljavca zemljišča, tj. tožnika. Tožnik pa takšni odločitvi nasprotuje, ker meni, da je lastništvo objekta, ki je predmet ukrepa, sporno (gre za objekt v romskem naselju ...), zlasti še, ker v njem prebiva družina pokojnega investitorja.

9. Sodišče sodi, da je odločitev organa nezakonita in jo je treba odpraviti iz naslednjih razlogov:

Med strankama je nesporno, da v objektu prebiva (romska) družina pokojnega investitorja A.A. To dejstvo je izpostavil tožnik že v pritožbi zoper prvostopno odločbo, drugostopni organ pa je to dejstvo pripoznal ter zaključil, da uporabniki objekta zgolj zaradi tega, ker v njem prebivajo (na njih namreč ni prešla lastninska pravica na objektu, saj pok. investitor A.A. ni bil lastnik objekta), niso inšpekcijski zavezanci, za izrek spornega ukrepa pa tudi ni pravno relevantno, ali je objekt naseljen. Tako stališče organa pa je v obravnavanem primeru pravno zmotno, v posledici pa je organ zagrešil tudi bistvene kršitve pravil postopka.

10. Kot se je opredelilo že v več odločbah Evropsko sodišče za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP), romski prebivalci, četudi bivajo v nelegalno zgrajenih objektih in na tujem zemljišču (v lasti države ali lokalne skupnosti) uživajo posebno varstvo glede na 8. člen Evropske konvencije o človekovih pravicah (pravica do zasebnega in družinskega življenja). Tako je ESČP v zadevi Yordanova in drugi proti Bolgariji, št. 25446/06 z dne 24. 4. 2012, ugotovilo, da nalog za izselitev Romov (temu bi sledile odločbe o rušenju) iz tam navedenega romskega naselja, ki leži v enem izmed predelov Sofije, oziroma z njihovih domov, ki so bile brez kakršnegakoli dovoljenja zgrajeni na zemljišče v državni lasti, naselje pa je bilo več desetletij tolerirano, krši 8. člen EKČP, konkretno v delu, ki se nanaša na pravico vsakogar do spoštovanja njegovega doma. Izselitev, če bi bila realizirana, bi torej imela za posledico, da bi vlagatelji izgubili svoje domove. Podobno stališče je ESČP zavzelo tudi v zadevi Winterstein in drugi proti Franciji, št. 27013/07 z dne 17. 9. 2013.

11. Ob povedanem sodišče ugotavlja, da bi lahko tudi v obravnavanem primeru nastopila situacija, kot jo obravnavajo zgoraj citirane odločbe ESČP, torej, da bi izvršitev izrečenega inšpekcijskega ukrepa pomenila, da bi družinski člani pokojnega investitorja, ki prebivajo v tem objektu, izgubili svoj dom. Če pa je temu tako, je treba uporabnikom tega objekta torej priznati, da uživajo posebno varstvo glede na stališča ESČP, ki ga pa slednji niso mogli uveljaviti, saj v postopek niso bili pritegnjeni, pa bi morali biti.

12. Opisano situacijo je pripoznalo že tudi naslovno sodišče, ko je v zadevi, I U 82/2014, vložilo zahtevo za oceno ustavnosti 152. člena ZGO-1 (zadeva se sedaj pri Ustavnem sodišču vodi pod opr. št. U-I-64/14). Sodišče je v citirani zahtevi za oceno ustavnosti namreč ugotovilo, da kljub zavedanju države o problematiki nelegalnih romskih naselij in njenem predvidenem reševanju (vsaj z vidika prostorskega načrtovanja) pa se to ne odraža v predpisanem inšpekcijskem nadzoru zaradi nelegalnih gradenj in uporabi ukrepov iz 152. člena ZGO-1, kadar gre za objekte, ki so del nelegalnega romskega naselja. Zakonodajalec bi moral ob tem, ko je določil posebne pravice romske skupnosti do urejanja prostorske problematike njenih naselij (3. člen Zakona o romski skupnosti v Republiki Sloveniji), v ZGO-1 urediti tudi enega od vidikov njenega uresničevanja (uporabe inšpekcijskih ukrepov zaradi nelegalne gradnje), ki bi zagotavljal, da priznana pravica ne bo le deklarirana, ampak tudi dejanska. Zato bi moral določiti posebne pogoje, pod katerimi bi bilo v primeru nelegalnih objektov v romskih naseljih mogoče uporabiti inšpekcijske ukrepe iz 152. člena ZGO-1.

13. Organ je torej s postopanjem, opisanim zgoraj, zagrešil absolutno bistveno kršitev pravil postopka, saj v postopku osebi, ki bi morala biti udeležena kot stranka ali stranski udeleženec (torej družinskim članom pokojnega investitorja), te možnosti ni dal, pa ne gre za primer iz drugega odstavka 229. člena ZUP (2. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), kar je vplivalo ali moglo vplivati na zakonitost in pravilnost odločitve.

14. Na nezakonitost postopanja organa posredno kaže tudi ureditev v 156. a členu ZGO-1, ki (sicer) ureja posebne razloge za odlog izvršbe. Tako je po prvem odstavku tega člena kot razlog za odlog izvršbe možno uveljaviti tudi, če inšpekcijski zavezanec izkaže, da gre za stanovanjsko stavbo, v kateri vsaj od začetka inšpekcijskega postopka dejansko in neprekinjeno prebiva inšpekcijski zavezanec ali druge osebe in nimajo v lasti in posesti drugega primernega stanovanja po merilih, ki jih določa 10. člen Stanovanjskega zakona (pri čemer se določba ne uporablja v primerih, ko je bila gradnja pričeta po 28. 12. 2013). Kot pa izhaja iz podatkov spisa, je bila gradnja obravnavanega objekta pričeta okoli leta 1996, kot že povedano, pa v objektu prebivajo družinski člani pok. investitorja, ki je bil najprej določen kot inšpekcijski zavezanec.

15. Glede na povedano je sodišče tožbi tožnika na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ugodilo, odpravilo prvostopno odločbo in drugostopno odločbo v delu, s katerim je drugostopni organ dopolnil prvostopno odločbo s 7. točko izreka, ter zadevo smiselno tretjemu in četrtemu odstavku istega člena v tem obsegu vrnilo prvostopnemu organu v ponovni postopek. V ponovnem postopku bo moral organ odpraviti ugotovljene kršitve pravil postopka, torej v postopek pritegniti družinske člane pokojnega investitorja in jih pozvati, da se opredelijo do dejstev in okoliščin, ki so pomembna za izdajo odločbe, po potrebi dopolniti postopek in o zadevi, upoštevajoč pri tem pravno mnenje sodišča, ponovno odločiti.

16. Sodišče se do ostalih tožbenih ugovorov ni opredeljevalo, ker je bilo že zgoraj navedeno zadosten razlog za odpravo izpodbijanih aktov.

17. Zahteva za izdajo začasne odredbe ni dopustna.

18. Po prvem odstavku 32. člena ZUS-1 je tožba v upravnem sporu nesuspenzivno pravno sredstvo, saj vložena tožba praviloma ne ovira izvršitve izpodbijanega akta, zoper katerega je uperjena, razen v izjemnih primerih, kolikor zakon ne določa drugače. Sodišče na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 odloži na zahtevo tožnika izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda (odložitvena začasna odredba). Na podlagi tretjega odstavka 32. člena ZUS-1 lahko tožnik iz razlogov iz prejšnjega odstavka zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetno izkaže za potrebno (ureditvena začasna odredba).

19. Iz povzetih določb drugega in tretjega odstavka 32. člena ZUS-1 tako med drugim izhaja, da je zakonodajalec kot enega izmed formalnih pogojev oziroma procesnih predpostavk za vsebinsko odločanje o predlagani začasni odredbi določil tudi obstoj dopustne tožbe. Ta procesna predpostavka pa v konkretnem primeru ni podana, ker je ob odločanju o zahtevi za izdajo začasne odredbe z izrekom pod točko 1 že tudi odločeno o tožbi, in to pravnomočno, kar pomeni, da glede na citirano zakonsko ureditev, po kateri se izvršitev izpodbijanega sklepa lahko odloži le do pravnomočnosti sodbe, odločitev o predlaganem zadržanju ne bi imela nobenih učinkov. To pa z drugimi besedami pomeni, da tožnik za predlagano odložitev izvršitve izpodbijane odločbe ne izkazuje več pravnega interesa in da je zato treba zahtevo za izdajo začasne odredbe zaradi pomanjkanja pravnega interesa zavreči (smiselno 36. člen ZUS-1).

ZGO-1 člen 2, 2/1, 2/1-4, 2/1-12, 152, 156a, 157. EKČP člen 8. ZUP člen 237, 237/2, 237/2-2. ZRomS-1 člen 3. ZUS-1 člen 32.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.