UPRS Sodba I U 1380/2016-40
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-07-04

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), Petra Hočevar (poroč.), Andrej Kmecl

KMETIJSKA ZEMLJIŠČA - POGODBENO PRAVO - UPRAVNI POSTOPEK

odobritev pravnega posla - predkupna pravica - vezanost na vsebino ponudbe - absolutna bistvena kršitev določb postopka - navedba pravne podlage

Tožnica utemeljeno ugovarja, da se odločitve upravnega organa v delu, ki se nanaša na zavrnitev odobritve pravnega posla za tožnico kot sprejemnico ponudbe, ne more preizkusiti. Zgolj navedba, da gre po mnenju organa za ''sporno situacijo'' oziroma, da tožnica kot prodajalka ne more biti v vlogi kupovalke, za preizkus zakonitosti odločitve namreč ne zadostuje, temveč bi organ/a moral/a poleg ugotovljenega dejanskega stanja in dokazov, na katere je to oprto, navesti (med drugim) tudi navedbo določb predpisov, na katere se odločitev o zavrnitvi tožničine vloge opira (214. člen ZUP). S tem je podana absolutna bistvena kršitev določb postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, zaradi česar je treba tožbi že iz tega razloga ugoditi.

I. Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Vrhnika, št. 330-363/2015-23 (211) z dne 19. 2. 2016, in odločba Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano, št. 33008-76/2016/3 z dne 18. 8. 2016, se odpravita in se zadeva vrne Upravni enoti Vrhnika v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v višini 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Prvostopni organ je s svojo odločbo odobril pravni posel za kmetijska in gozdna zemljišča s parc. št. 1228/2, 1195/1, 1217/1, 1221/1, 1186/2, *70/2, vse k.o. ..., v skupnem solastniškem deležu do 45/56 in parc. št. 1217/2, k.o. ..., ki je bil sklenjen med sprejemnico ponudbe A.A. in prodajalci B.B. kot solastnikom in pooblaščencem C.C. tožnice, D.D., E.E., F.F., G.G., H.H., I.I., J.J. in K.K. kot solastnico in pooblaščenko L.L..; prodajna cena za parcele po ponudbi znaša 8.003,41 EUR (1. točka izreka), zavrnil odobritev pravnega posla za sprejemnico ponudbe M.M. (tožnico) (2. točka izreka), zavrnil odobritev pravnega posla za sprejemnika ponudbe N.N. (3. točka izreka) in še odločil, da stroškov postopka ni bilo (4. točka izreka). V obrazložitvi je navedel, da je prejel tri vloge za odobritev pravnega posla: vlogo tožnice, vlogo A.A. in vlogo N.N. Vloge se nanašajo na nakup zemljišča s parc. št. 1217/2, ki je v lasti B.B., ter zemljišč s parc. št. 1228/2, 1221/1, 1195/1, 1217/1, 1186/2, *70/2, tam navedenih solastnikov do 45/56, med drugim tožnice v deležu do 1/112. Iz dane ponudbe tudi izhaja, da se parcele prodajajo v kompletu v deležu 45/56, razen parc. št. 1217/2, ki se prodaja v celoti. Organ je 23. 9. 2015 prejel preklic pooblastila tožnice dosedanjemu pooblaščencu B.B. Tožnica je predkupno pravico uveljavljala kot solastnica, N.N. kot drug kmet, A.A. pa kot kmet mejaš, kot zakupnik ter kot drug kmet .N.N. je k vlogi priložil kupoprodajno pogodbo. Organ je ugotovil, da so parcele (razen parc. št. 1186/2) po namenski rabi delno kmetijsko in delno gozdno zemljišče, za katere poteka promet po Zakonu o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ), z upoštevanjem Zakona o gozdovih (v nadaljevanju ZG). Glede na materialne določbe ter sodno prakso se ugotavlja predkupna pravica po pretežnostnem kriteriju. Pretežni del prodajanih zemljišč je po namenski rabi gozd (64 %), preostalo so kmetijska zemljišča (36 %), zato se upošteva ZG. Organ je po izvedenem postopku ugotovil, da N.N. ni izkazal, da se šteje za kmeta, tožnica ni solastnica vseh parcel, ki se prodajajo v kompletu, A.A. pa izkazuje predkupno pravico po 47. členu ZG, ker je kmet mejaš.

2. Drugostopni organ je s svojo odločbo ugodil pritožbi N.N. in prvostopno odločbo odpravil v 1. in 3. točki izreka (1. točka izreka), odobril pravni posel za kmetijska in gozdna zemljišča s parc. št. 1228/2, 1195/1, 1217/1, 1221/1, 1186/2, *70/2, vse k.o. ..., v skupnem solastniškem deležu do 45/56 in parc. št. 1217/2, k.o. ..., ki je bil sklenjen med sprejemnikom ponudbe N.N. in prodajalci B.B. kot solastnikom in pooblaščencem C.C., tožnice, D.D., E.E., F.F., G.G., H.H., I.I., J.J. in K.K. kot solastnico in pooblaščenko L.L.; prodajna cena za parcele po ponudbi znaša 8.003,41 EUR (2. točka izreka), zavrnil odobritev pravnega posla za sprejemnico ponudbe A.A., ki se nanaša na te nepremičnine (3. točka izreka), zavrnil pritožbo tožnice (4. točka izreka) in še odločil, da stroški postopka niso bili priglašeni (5. točka izreka). V obrazložitvi je drugostopni organ navedel, da v konkretni zadevi ni sporna ugotovitev prvostopnega organa, da je glede na namensko rabo ponujenih zemljišč in pretežnostni kriterij treba uporabiti specialni predpis, tj. ZG (sodba I U 1854/2011). Nesporno je bilo ugotovljeno (kar drugostopni organ podrobno opredeli), da imata A.A. in N.N. oba v lasti zemljišča, ki mejijo na gozd, ki se prodaja. Ker se zemljišča prodajajo v kompletu in se v skladu s pretežnostnim načelom šteje, da gre za gozd, sta izenačena v predkupni pravici. Ker ZG ne določa ravnanja, ko imata kupca enak vrstni red, je analogno četrtemu odstavku 23. člena ZKZ treba prepustiti izbiro prodajalcu. Ker je N.N. priložil sklenjeno kupoprodajno pogodbo, je prodajalec torej izbral kupca, zato je treba pravni posel, sklenjen med prodajalcem in kupcem N.N. odobriti, vlogo A.A. pa zavrniti. V zvezi s pritožbo tožnice pa je še dodal, da je tožnica v vlogi prodajalke in zato sama ne more biti v vlogi kupovalke. Organ pa je dolžan ugotoviti vsa dejstva, pomembna za odločitev, kar pomeni, da četudi N.N. ni uveljavljal predkupne pravice kot kmet mejaš, ni prekludiran, niti sprejema ponudbe ni mogoče šteti kot nepopolnega. Razlog neupoštevanja predkupne pravice tožnice pa ne more biti dejstvo, da tožnica ni solastnica vseh parcel, ki se prodajajo v kompletu (sodba I U 1985/2011).

3. Tožnica je vložila tožbo, s katero izpodbija obe odločbi. Ne prvostopni organ in ne drugostopni organ nista podala svojih razlogov, zakaj tožnica ne more nastopiti kot kupovalka. Kljub vezanosti ponudbe za prodajo to ne preprečuje istočasnega sprejema ponudbe. Tožnica je solastnica v manjšem deležu (1/112), ponudbo pa sprejema do deleža, ki je predmet ponudbe, v celoti. Toženka je zmotno uporabila materialno pravo. Že v pritožbi je tožnica opozorila na pomanjkljivosti postopka, ki jih v tožbi ponavlja: prvostopna odločba ne vsebuje razlogov o zavrnitvi odobritve pravnega posla tožnici, zato se odločbe ne da preizkusiti. S tem je organ kršil pravico do pravnega varstva. Ni jasno, kakšna posledica naj bi izhajala iz ugotovitve, da tožnica ni solastnica vseh parcel, ki se prodajajo. Prav tako ni jasno, zakaj je situacija tožnice v tem primeru sporna, saj ni prepovedana. Tožnico je treba obravnavati kot solastnico po ZKZ. Ker ni podanih nobenih razlogov, se tožnica o tem ne more izjasniti. Organ bi jo moral upoštevati kot vsakega preostalega sprejemnika ponudbe s tem, da je kot solastnica najvišje uvrščena prednostna upravičenka po 23. členu ZKZ. Kljub temu, da ni solastnica vseh parcel, ki se prodajajo v kompletu (vseh, razen ene), kar je pogoj prodajalca, je treba upoštevati prednostni vrstni red. Dovolj je, da je sprejemnik ponudbe solastnik zgolj ene nepremičnine, ki se prodajajo enotno, da se mu prizna prednostni vrstni red (tako sodba I U 1985/2011). Izjava o sprejemu ponudbe, ki jo poda solastnik, izloči vse upravičence s slabšim vrstnim redom. Tako tudi sodna praksa (I U 1342/2010). Po namenski razlagi se prednostna pravica po ZG nanaša samo na nakup tistega gozda, ki se prodaja in ne nakup vseh ostalih nepremičnin, tudi če se prodajajo v kompletu. ZG je specifičen in določa prednostno pravico soseda mejaša zgolj za nakup tistega gozda, ki meji na gozd, ne pa na nakup vseh nepremičnin. Sodna praksa bi morala iti v smeri, da bi se določilo prodajalcev glede prodaje v celoti štelo za nično v delu, ki se nanaša na gozd, ki meji na nepremičnino, ki je v lasti mejaša in bi se točno ta gozd prodajal ločeno. SPZ, ki je krovni zakon glede prodaje v solastnini, določa predkupno pravico solastniku nepremičnine, ki se prodaja. Enako določa ZKZ, torej mora enako veljati tudi po ZG. Tožnica je zato predlagala, da sodišče v celoti odpravi odločbi prve in druge stopnje, odloči, da se odobri pravni posel za obravnavana zemljišča med tožnico in prodajalci, podrejeno, da se odpravita obe odločbi in se zadeva vrne organu v ponovni postopek, v obeh primerih pa naj sodišče toženki naloži povrnitev njenih stroškov postopka.

4. Toženka vsebinskega odgovora ni podala, se je pa sklicevala na obrazložitev obeh odločb in predlagala zavrnitev tožbe.

5. Stranka z interesom B.B. je v odgovoru na tožbo navedel, da so se solastniki skupaj dogovorili, da se zemljišča prodajo v kompletu tretji osebi. S tem se je strinjala tudi tožnica, ki je s sprejemom ponudbe ravnala v nasprotju z dogovorom. Če bi imela interes nakupa, ne bi podpisala, da jo stranka z interesom zastopa. Tožnica svojega sprejema ponudbe tudi ni poslala stranki z interesom, ampak zgolj organu, kar je v nasprotju z 21. členom ZKZ. Predlagal je, da sodišče tožbo zavrne.

6. Stranka z interesom dr .N.N. je v odgovoru na tožbo navedel, da je tožnica najprej nastopala kot prodajalka, s sprejemom ponudbe pa je izigrala dogovor, sklenjen z drugimi solastniki, kot tudi z njim kot znanim kupcem. Sicer pa tožnica, razen solastniškega deleža, ne poseduje drugih nepremičnin in ni nosilka kmetijskega gospodarstva. Tudi glede na ZG tožnica ne izpolnjuje pogojev, saj nima drugih zemljišč, ki bi mejila na zemljišča, ki se prodajajo. Predlagal je zavrnitev tožbe.

7. Stranka z interesom A.A. je v odgovoru na tožbo opozorila na tožbo v zadevi I U 1368/2016 in predlagala skupno obravnavanje.

9. Sodišče uvodoma ugotavlja, da tožnica s tožbo izpodbija odločbi prvostopnega in drugostopnega organa. S prvostopno odločbo je bil odobren pravni posel med prodajalci (med njimi tudi tožnico kot prodajalko tam navedenih nepremičnin do deleža 1/112) in A.A. kot kupovalko, zavrnjena odobritev pravnega posla za sprejemnika ponudbe N.N. in (še) zavrnjena odobritev pravnega posla za tožnico kot sprejemnico ponudbe. Z drugostopno odločbo pa je bil odobren pravni posel med istimi prodajalci in N.N. kot kupcem, zavrnjena odobritev pravnega posla za sprejemnico ponudbe A.A. in zavrnjena pritožba tožnice zoper prvostopno odločbo. Po 2. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) je upravni akt po tem zakonu upravna odločba in drugi javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek). Ker je drugostopni organ v pritožbenem postopku odločil o zadevi in sicer drugače kot prvostopni organ, sta predmet presoje v tem upravnem sporu glede na citirani 2. člen ZUS-1 odločba prvostopnega organa in odločba drugostopnega organa in je tožba tožnice zato skladna z določbami ZUS-1.

10. Postopek prometa s kmetijskimi zemljišči, gozdovi in kmetijami ureja III. poglavje ZKZ (od 17. do 25. člena) oziroma ZG v 47. členu. Kot izhaja iz obeh odločb, sta se organa pri svoji odločitvi o odobritvi in zavrnitvi pravnega posla za obravnavane nepremičnine oprla prvenstveno na 47. člen ZG (po ugotovitvi, da se ponujena zemljišča prodajajo v paketu in so po rabi pretežno gozdovi) in smiselno na 23. člen ZKZ (po ugotovitvi, da sta A.A. in N.N. izenačena v predkupni pravici kot lastnika zemljišč, ki mejijo na gozd, je izbira, s kom bo sklenil pogodbo, prepuščena prodajalcu, kar pomeni odobritev že sklenjene kupoprodajne pogodbe med prodajalci in N.N.).

11. Odločitev o zavrnitvi odobritve pravnega posla za tožnico kot sprejemnico ponudbe pa je prvostopni organ sprejel, ko je ugotovil, da je tožnica solastnica parcel s št. 1228/2, 1195/1, 1217/1, 1221/1, 1186/2, *70/2, k.o. ..., do deleža 1/112, ni pa solastnica parc. št. 1217/2, ki je v izključni lasti B.B., ter da je v postopku ponudbe kot solastnica in prodajalka (preko pooblaščenca) ter hkrati tudi sprejemnica ponudbe (pri čemer je bil preklic pooblastila izveden po izteku roka objave ponudbe, dne 22. 9. 2015), kar je za prvostopni organ sporna situacija. Drugostopni organ pa je v pritožbenem postopku še dodal, da razlog neupoštevanja predkupne pravice tožnice kot solastnice ne more biti, ker tožnica ni solastnica vseh parcel, ki se prodajajo (sodba I U 1985/2011), potrdil pa je, da je pravilna ugotovitev prvostopnega organa, da je tožnica v vlogi prodajalke in zato v konkretnem primeru sama ne more biti v vlogi kupovalke.

12. Tudi po presoji sodišča tožnica utemeljeno ugovarja, da se odločitve upravnega organa v delu, ki se nanaša na zavrnitev odobritve pravnega posla za tožnico kot sprejemnico ponudbe, ne more preizkusiti. Zgolj navedba, da gre po mnenju organa za ''sporno situacijo'' oziroma, da tožnica kot prodajalka ne more biti v vlogi kupovalke, za preizkus zakonitosti odločitve namreč ne zadostuje, temveč bi organ/a moral/a poleg ugotovljenega dejanskega stanja in dokazov, na katere je to oprto, navesti (med drugim) tudi navedbo določb predpisov, na katere se odločitev o zavrnitvi tožničine vloge opira (214. člen Zakona o splošnem upravnem postopku - v nadaljevanju ZUP). S tem je podana absolutna bistvena kršitev določb postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, zaradi česar je treba tožbi že iz tega razloga ugoditi. Ker pa gre za vsebinsko povezano odločitev (tožnica svojega pravnega položaja, četudi bi sodišče odpravilo odločitev v delu, ki se nanaša na zavrnitev njene vloge, brez odprave pozitivne odločitve o odobritvi pravnega posla s konkurenčnim predkupnim upravičencem, ne more izboljšati, enotno obravnavanje vseh vlog za odobritev enega pravnega posla pa narekuje tudi ustaljena upravno sodna praksa), je sodišče izpodbijani odločbi odpravilo v celoti.

13. Ker je sodišče presodilo, da je organ zagrešil absolutno bistveno kršitev določb postopka, kar je že terjalo odpravo odločb, se ne bo opredeljevalo do ostalih tožbenih ugovorov (se bo moral pa do njih opredeliti upravni organ v ponovnem postopku), vendar pa zaradi nadaljnjega učinkovitejšega vodenja postopka pred upravnim organom pripominja naslednje:

Nedvomno je bila ponudba za nakup obravnavanih nepremičnin (vključno s tožničinim solastnim deležem do 1/112) v razmerju do predkupnih upravičencev zavezujoča tudi za tožnico (20. in 23. člen ZKZ) in tožnica svoje vezanosti ni mogla izključiti na način iz prvega odstavka 25. člena Obligacijskega zakonika (prvi odstavek načelnega pravnega mnenja VSRS z dne 6. 4. 2012). Po logiki stvari pa njena ponudba v razmerju do predkupnih upravičencev ne bi mogla šteti za zavezujočo, če bi bilo ugotovljeno, da je med njimi, t.j. predkupnimi upravičenci, na prvem mestu. Hkrati pa sodišče sodi, da dejstvo, da je tožnica ponudnica v tem postopku, ne sme biti ovira, da te ponudbe (v zakonsko določenem roku in na zakonsko določen način) ne bi smela tudi sprejeti. To pa posledično tudi pomeni, da bo treba tožničino predkupno upravičenje (torej solast na nepremičninah, ki so predmet ponudbe) presoditi v smislu desetega odstavka 47. člena ZG (po tej določbi ima prednostno pravico pri nakupu gozda - razen v primerih iz prvega, drugega in tretjega odstavka tega člena - lastnik, katerega zemljišče meji na gozd, ki se prodaja; če ta prednostne pravice ne uveljavi, ima prednostno pravico drug lastnik, katerega gozd je najbližje gozdu, ki se prodaja).

14. Glede na povedano je sodišče tožbi tožnice na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ugodilo, izpodbijani odločbi odpravilo in zadevo smiselno tretjemu in četrtemu odstavku istega člena vrnilo prvostopnemu organu v ponovni postopek. V ponovnem postopku bo moral organ, upoštevajoč mnenje sodišča glede uporabe prava in stališča sodišča, ki se nanašajo na postopek, po potrebi dopolniti ugotovitveni postopek in o zadevi glede na njegov rezultat ponovno odločiti.

15. Sodišče ni sledilo primarnemu tožbenemu predlogu, da naj odloči v sporu polne jurisdikcije, saj je presodilo, da za tako odločitev niso izpolnjeni pogoji iz 65. člena ZUS-1.

16. Odločitev o ugoditvi stroškovnemu zahtevku tožnice je sodišče sprejelo na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 in na njegovi podlagi izdanega Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. To pomeni, da se ji na podlagi drugega odstavka 3. člena priznajo stroški v višini 285,00 EUR, povišani za 22% DDV, torej skupaj 347,70 EUR. Plačana sodna taksa bo vrnjena tožnici po uradni dolžnosti.

Zakon o kmetijskih zemljiščih (1996) - ZKZ  - člen 19, 20, 23

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 214, 237, 237/2, 237/2-7

Obligacijski zakonik (2001) - OZ  - člen 25

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.