UPRS sodba I U 1307/2016
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-12-06

Zdenka Štucin (preds.), Marjanca Faganel (poroč.), Alenka Praprotnik

spodbuda za zaposlovanje mlajših delavcev - prispevki za socialno varnost - vračilo prispevkov - pogoji za vračilo dela prispevkov

Veznik ko v prvem stavku prvega odstavka 157. člena ZPIZ-2 neposredno poveže predpisano starostno mejo 26 let s pogojem prve zaposlitve za nedoločen čas, kar pomeni, da je starost 26 let predpisana kot starostna meja za sklenitev pogodbe oziroma za prvo zaposlitev za nedoločen čas in ne tudi kot (absolutna) starostna meja oziroma starost zavarovanca za uveljavljanje vračila prispevkov. S tem, ko je izpolnjen ta pogoj in ostali pogoji, med drugim pogoj, da ostanejo zavarovanci pri istem delodajalcu zaposleni najmanj dve leti, pa pridobi delodajalec pravico, da uveljavi vračilo prispevkov delodajalca za prvi dve leti njihove zaposlitve.

I. Tožbi se ugodi. Odločba Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije, Območne enote Kranj  št. 10302-277/2016 z dne 8. 6. 2016 se odpravi in zadeva vrne organu prve stopnje v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 15,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Območna enota Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje (v nadaljevanju ZPIZ) je z izpodbijano odločbo v zadevi vračila prispevkov delodajalca za prvo zaposlitev odločila, da je tožeča stranka kot delodajalec upravičena do vračila prispevkov za prvo zaposlitev za obdobje od 18. 3. 2014 do 31. 12. 2014 v višini 484,43 EUR.

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe sledi, da je bil postopek v zadevi uveden z vlogo tožeče stranke z dne 18. 4. 2016, in sicer za vračilo prispevkov delodajalca za zavarovanko A.A., rojeno ... 12. 1988. Kot pravna podlaga za odločanje o vlogi tožeče stranke se citirajo določbe prvega odstavka 157. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (v nadaljevanju ZPIZ-2) in  določbe Pravilnika o vračilu dela prispevkov delodajalca za prvo zaposlitev (v nadaljevanju Pravilnik) ter se v tej zvezi, na podlagi dokumentacije, ki je v spisih, ugotavlja: da je bila pogodba o zaposlitvi med delodajalcem - tožečo stranko in zavarovanko A.A. sklenjena prvič za nedoločen čas dne 18. 3. 2014, z nastopom dela 18. 3. 2014 za polni delovni čas 40 ur na teden; da iz izjave zavarovanke izhaja, da pred sklenitvijo te pogodbe o zaposlitvi ni bila zaposlena za nedoločen čas; da je ob sklenitvi pogodbe o zaposlitvi A.A., rojena ... 12. 1988, dopolnila 25 let starosti; da ima tožeča stranka za obdobje, za katero uveljavlja vračilo, v celoti plačane prispevke za pokojninsko in invalidsko zavarovanje; ter da tožeča stranka za obdobje od 18. 3. 2014 do 31. 12. 2014 ni uveljavila vračila prispevkov za zavarovanko A.A. na podlagi drugih predpisov, ki so opredeljeni v drugem odstavku 3. člena Pravilnika. Iz navedenega po presoji pristojnega organa izhaja, da so izpolnjeni pogoji za vračilo prispevkov na podlagi prvega odstavka 157. člena ZPIZ-2 in da je zato treba vlogi tožeče stranke za vračilo prispevkov delodajalca ugoditi.

3. Pritožbo tožeče stranke zoper izpodbijano odločbo je organ druge stopnje ZPIZ zavrnil kot neutemeljeno. V svojih razlogih pritrdi odločitvi in razlogom prve stopnje. V zvezi s pritožbenimi ugovori se sklicuje na določbe prvega odstavka 157. člena ZPIZ-2 ter poudari, da mora biti po citiranih določbah ob sklenitvi pogodbe o zaposlitvi izpolnjen starostni pogoj mlade zaposlene osebe, to je, da še ni dopolnila 26 let starosti, in da je vračilo dela prispevkov mogoče uveljaviti, če takšna zaposlitev traja neprekinjeno vsaj dve leti. Delodajalec ima pravico uveljavljati vračilo prispevkov le za čas od sklenitve pogodbe o zaposlitvi do izpolnitve starosti, ko delavec dopolni 26 let starosti. Skladno s 5. členom Pravilnika se vračilo dela prispevkov za zavarovance, ki še niso dopolnili 26 let starosti, lahko izvede tudi za mesec, v katerem zavarovanec dopolni 26 let starosti. Zato pritožbeni organ ne sledi ugovoru, po katerem lahko tožeča stranka kot delodajalec uveljavlja vračilo prispevkov za dve leti, in sicer za prvo leto zaposlenosti v višini 50%, za drugo leto pa v višini 30% prispevkov delodajalca, in ne le od 18. 3. 2014 do vključno decembra 2014, ko je njena delavka dopolnila 26 let in kot ji je bilo priznano z izpodbijano odločbo. Pritožbeni organ tudi ne sledi trditvam tožeče stranke, da je Pravilnik v nasprotju z Ustavo in zakonom ter navaja, da Pravilnik določa le način vračila prispevkov ter da ima kot podzakonski akt (vsebinsko) podlago v tretjem odstavku 157. člena ZPIZ-2. Glede pojasnila Direktorata za delovna razmerja in pravice iz dela št. 103-48672013 z dne 10. 9. 2013, na katerega se sklicuje tožeča stranka v pritožbi, pojasni, da je bilo dodatno pojasnilo odgovor na vprašanje Zveze računovodij, finančnikov in revizorjev, medtem ko je organ prve stopnje odločil v zadevi skladno z določbo 157. člena ZPIZ-2 in v skladu z določbami Pravilnika. V zvezi s pritožbenimi zatrjevanji, da je namen vračila prispevkov zmanjšanje obdavčitve delodajalcev in znižanje stroškov dela na posameznega delavca, poudari, da je namen določbe 157. člena ZPIZ-2 predvsem spodbuda zaposlovanju mlajših delavcev in mater z mlajšimi otroki za nedoločen čas. V konkretnem primeru je tožeča stranka sklenila pogodbo o zaposlitvi z A.A. dne 18. 4. 2013, ko je zavarovanka dopolnila 25 let 4 mesece in 15 dni starosti. Starost 26 let je dopolnila ... 12. 2014. Zato je po presoji pritožbenega organa pravilno odločeno, da je tožeča stranka kot delodajalec upravičena do vračila prispevkov le v obdobju od sklenitve pogodbe o zaposlitvi do dopolnitve starosti 26 let, to je od 18. 3. 2014 do 31. 12. 2014, kot je odločeno oziroma kot se ji prizna z izpodbijano odločbo.

4. Tožeča stranka se s takšno odločitvijo ne strinja in predlaga njeno odpravo ter povrnitev stroškov postopka. V tožbi vztraja pri stališču, da ji pripada vračilo prispevkov za obdobje dveh let in ne le za obdobje, za katero ji je bilo vračilo prispevkov priznano z izpodbijano odločbo. Navaja, da so pogoji za vračilo prispevkov kumulativno določeni v 157. členu ZPIZ-2, ki določa, da delodajalcu pripada vračilo prispevkov za dve leti - za prvo leto zaposlitve v višini 50%, za drugo leto pa v višini 30% prispevkov. Iz Pravilnika pa dejansko izhajajo še dodatne omejitve za vračilo prispevkov za prvo zaposlitev, in sicer s tem, ko je v 5. členu Pravilnika določeno, da se vračilo dela prispevkov za zavarovance, ki še niso dopolnili 26 let starosti, lahko izvede tudi za mesec, v katerem zavarovanec dopolni 26 let starosti. Enako izhaja iz pojasnila Direktorata za delovna razmerja in pravice iz dela ter iz izpodbijane odločbe. Vendar pa navedena omejitev ni določena v zakonu, ampak le v Pravilniku. Podzakonski predpis je torej v nasprotju z zakonom, na interna pisna navodila pa ni dovoljeno opreti odločitve. Ti dokumenti tudi niso objavljeni na način, kot velja za predpise in so namenjeni le urejanju notranjih razmerij v upravnih organih, zato nimajo neposrednega učinka nasproti tretjim osebam. Zato pa učinkujejo na način, da organ dosledneje postopa po navodilu in po Pravilniku, kakor po zakonu. Zakon v 157. členu izrecno določa pogoje za vračilo prispevkov, izrecno pa določa tudi, da bo minister natančno določil le način vračila prispevkov (in ne dodatnih omejitev). Ker pa Pravilnik s tem, ko določa dodatne omejitve, ne sledi zakonu, je v tem delu v nasprotju z zakonom in ga upravni organ ne bi smel uporabiti oziroma bi moral odločiti neposredno po zakonu, za sporni člen Pravilnika pa predlagati njegovo spremembo. Pri odločanju je treba izhajati iz zakona in njegovega namena. Ker je namen 157. člena ZPIZ-2 spodbuda zaposlovanju mlajših delavcev in mater z mlajšimi otroki za nedoločen čas in zmanjšanje obdavčitve delodajalcev ter znižanje stroškov dela, so takšne dodatne omejitve zavajajoče in se oddaljujejo od namena zakona. Do vseh teh navedb se organ druge stopnje ni opredelil, temveč se je le postavil na stališče, da ima Pravilnik vsebinsko podlago v zakonu. Takšna obrazložitev je pavšalna in ne prepriča. Tožeča stranka zato vztraja, da Pravilnik ni skladen z zakonom ter predlaga, da sodišče uporabi exceptio illegalis in Pravilnika pri odločanju ne upošteva.

5. Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločitvi in pri razlogih ter predlaga zavrnitev tožbe. Po stališču tožene stranke je določba prvega odstavka 157. člena ZPIZ-2 nedvoumna in jasna. Olajšava pripada delodajalcem za zaposlitev zavarovancev do dopolnjene starosti 26 let oziroma za zaposlitev mater, ki skrbijo za otroka do treh let starosti. Člen 5 Pravilnika zgolj določa, da se vračilo prispevkov za zavarovance, ki še niso dopolnili 26 let, lahko izvede tudi za mesec, v katerem zavarovanec dopolni predpisano starost. Zato ne držijo navedbe tožeče stranke, da Pravilnik omejuje pravice na podlagi določbe ZPIZ-2, ampak opredeljuje le način vračila prispevkov za mesec, ko je zavarovanec dopolnil predpisano starost 26 let.

7. Po prvem odstavku 157. člena ZPIZ-2, ki je v konkretnem primeru zakonska podlaga za odločitev, lahko delodajalci, ne glede na 1. alineo prvega odstavka 153. člena tega zakona, za zavarovance iz prvega, drugega, tretjega in četrtega odstavka 14. člena tega zakona, ki niso dopolnili 26 let starosti in matere, ki skrbijo za otroke do tretjega leta starosti, ko se prvič zaposlijo za nedoločen čas in ostanejo pri istem delodajalcu v zaposlitvi neprekinjeno najmanj dve leti, uveljavijo vračilo prispevkov delodajalca za prvo leto zaposlenosti v višini 50%, drugo leto pa v višini 30% prispevkov delodajalca. Po drugem odstavku lahko delodajalec uveljavi vračilo prispevkov delodajalca za zavarovance iz prvega odstavka tega člena le v primeru, če za te zavarovance ni uveljavil vračila prispevkov oziroma enakovredne olajšave na podlagi drugih predpisov. Po tretjem odstavku istega člena minister, pristojen za delo, natančneje določi način vračila prispevkov iz tega člena.

8. Minister, pristojen za delo, torej lahko s podzakonskim aktom določi zgolj način, po katerem se izvede vračilo prispevkov. Zakonsko pooblastilo torej ministru ne daje možnosti, da uredi upravičenje do vračila oziroma da določi pogoje za vračilo prispevkov, kot to pravilno ugotavlja tožeča stranka v tožbi in čemur tožena stranka pravzaprav niti ne nasprotuje.

9. Sporna je vsebina prvega odstavka 157. člena ZPIZ-2, ki ga tožeča in tožena stranka očitno razumeta različno: tožena stranka kot določbo, ki daje delodajalcem možnost, da lahko uveljavijo vračilo prispevkov le za zavarovance do dopolnjenih 26 let starosti, medtem ko tožeča stranka razume zakon tako, da je zavarovančevih dopolnjenih 26 let starosti le meja, ki velja za sklenitev pogodbe o zaposlitvi, ne pa tudi za čas oziroma obdobje, za katero so delodajalci upravičeni do vračila prispevkov.

10. Po presoji sodišča se citirano zakonsko besedilo pravilno razume tako, kot  ga razume tožeča stranka. Veznik ko v prvem stavku prvega odstavka 157. člena namreč neposredno poveže predpisano starostno mejo 26 let s pogojem prve zaposlitve za nedoločen čas, kar pomeni, da je starost 26 let predpisana kot starostna meja za sklenitev pogodbe oziroma za prvo zaposlitev za nedoločen čas in ne tudi kot (absolutna) starostna meja oziroma starost zavarovanca za uveljavljanje vračila prispevkov. S tem, ko je izpolnjen ta pogoj in ostali pogoji, med drugim pogoj, da ostanejo zavarovanci pri istem delodajalcu zaposleni najmanj dve leti, pa pridobi delodajalec pravico, da uveljavi vračilo prispevkov delodajalca za prvi dve leti njihove zaposlitve. Pri tem je vračilo omejeno z obdobjem, ki ga zajema (prvi dve leti zaposlenosti) in po višini (50% oziroma 30% prispevkov), medtem ko se starost zavarovancev v tej zvezi več ne omenja in je zato po presoji sodišča ni mogoče šteti kot pogoj oziroma omejitev, ki velja (tudi) za vračilo prispevkov.

11. Da bi bil namen zakonodajalca drugačen, iz Predloga ZPIZ-2 (EPA 730-VI, 19. 10. 2012), po katerem se s citirano ureditvijo stimulira zaposlovanje mlajših oseb za nedoločen čas s tem, da se znižajo prispevki delodajalca za zaposlovanje mladih do 26. leta, in torej zavarovancev, ki še ne bodo dopolnili 26 let starosti in se bodo prvič zaposlili za nedoločen čas, ni razvidno. Drugače izhaja iz 5. člena Pravilnika, s katerim se izrecno dopušča vračilo prispevkov za mesec, v katerem zavarovanec dopolni 26 let starosti in se torej s to starostjo očitno pogojuje tudi vračilo prispevkov. Za drugačno razlago oziroma uporabo zakona pa bi nenazadnje lahko govorilo tudi dejstvo, da gre pri citirani določbi za ugodnost (spodbudo), namenjeno delodajalcem, ter s tem za izjemo od obveznega plačevanja prispevkov, ki jo je treba razlagati restriktivno (zožujoče). Vendar pa v tem primeru po presoji sodišča razlaga zakonskega besedila v pravem pomenu besede niti ni potrebna. Gre zgolj za vprašanje pravilnega razumevanja tistega, kar je zapisano. Pravilno pa se lahko razume le na način, kot je opisano zgoraj, saj zakonskega besedila ni mogoče uporabiti mimo dovolj jasno zapisanih jezikovnih znakov. To pa pomeni, da je Pravilnik, kolikor določa drugače, v nasprotju z zakonsko ureditvijo in ga zato v tem delu ni mogoče uporabiti. Uporabiti je torej treba neposredno zakonsko določbo, ki je dovolj konkretna in je zato primerna podlaga za odločitev.

12. Iz navedenega razloga je sodišče tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) in zadevo vrnilo organu prve stopnje, da v zadevi ponovno odloči.

13. Odločitev o stroških temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 in prvem odstavku 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07, 107/13).

14. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave na podlagi 1. alinee drugega odstavka 59. člena ZUS-1.

ZPIZ-2 člen 157, 157/1. Pravilnik o vračilu dela prispevkov delodajalca za prvo zaposlitev člen 3, 3/2, 5.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.