UPRS Sodba I U 1068/2016-7
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-05-10

Andrej Kmecl (preds.), Irena Grm (poroč.), Lara Bartenjev

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - inšpekcijski zavezanec

Smisel izrekanja inšpekcijskih ukrepov investitorju je v tem, da naj oseba, ki je nezakonitost zagrešila, to tudi odpravi. Ker je v takem primeru podlaga za odstranitev nelegalnih objektov dokončna upravna odločba, pa je izključena tudi nezakonitost ravnanja inšpekcijskega zavezanca, saj zanj obstaja ustrezen pravni naslov. V tem primeru tožnik kot investitor nelegalne gradnje z njeno odstranitvijo ne bo protipravno posegel v lastninsko pravico lastnika navedenega zemljišča.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Toženka je z izpodbijano odločbo tožniku izrekla inšpekcijski ukrep zaradi nelegalne gradnje armirano-betonskega opornega zidu, ki se nahaja na zemljiščih s parc. št. 460/11, 460/10 in 460/5, vse k.o. ..., tam navedenih dimenzij in lege. S 1. točko izreka mu je naložila takojšnjo ustavitev predmetne gradnje, z 2. točko pa njeno odstranitev v roku 3 mesecev po vročitvi te odločbe ter vzpostavitev prejšnjega stanja, sicer se bo začel postopek izvršbe nedenarnih obveznosti, ki se bo opravil po drugih osebah na njegove stroške ali s prisilitvijo (3. točka izreka). Izrečene so bile še prepovedi iz 158. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1, 4. točka izreka) ter bilo odločeno, da bo o stroških postopka izdan poseben sklep (5. točka izreka), da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve (6. točka izreka) in da je odločba takse prosta (7. točka izreka).

2. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je tožnik obravnavani oporni zid, ki se uvršča med manj zahtevne objekte, zgradil v letih 2002 in 2007, in zanj ni pridobil potrebnih dovoljenj. Tožnik je po pozivu toženke, naj posreduje dokumentacijo, s katero razpolaga, popisal vse aktivnosti, ki so bile storjene v zvezi z legalizacijo gradnje. Pri ugotovitvi, da gre za gradnjo, za katero bi moral tožnik pridobiti gradbeno dovoljenje, se toženka sklicuje na veljavno Uredbo o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje in prej veljavna Pravilnik o vrstah zahtevnih, manj zahtevnih in enostavnih objektov, o pogojih za gradnjo enostavnih objektov brez gradbenega dovoljenja in o vrstah del, ki se v zvezi z objekti in pripadajočimi zemljišči in Uredbo o vrstah objektov glede na zahtevnost.

3. Drugostopenjski organ je s 1. točko izreka odpravil 4. točko izreka odločbe prvostopenjskega organa in jo nadomestil z novo. V ostalem delu je pritožbo zavrnil (2. točka izreka), prav tako pa je zavrnil tudi tožnikovo zahtevo za povrnitev stroškov pritožbenega postopka (3. točka izreka).

4. Tožnik vlaga tožbo zoper odločbo prvostopenjskega organa v zvezi z odločbo drugostopenjskega organa. V njej uvodoma izpostavlja procesne in materialne kršitve v drugostopenjski odločbi. Meni, da je obrazložitev te odločbe brez razlogov o odločilnih dejstvih in brez utemeljenih in tehtnih argumentov, kar je kršitev 14. in 22. člena Ustave. Drugostopenjski organ ni presodil nobene pritožbene navedbe, ne sklicuje pa se niti na razloge prvostopenjskega organa, kar tožnik pripisuje dejstvu, da tudi v prvostopenjski odločbi manjkajo razlogi o odločilnih dejstvih. Meni, da iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja zgolj besedilo posameznih pravnih aktov ter navedbe inšpekcijskih zavezancev, ne pa tudi pravno pomembna dejstva, ki so inšpektorja vodila k izdaji izpodbijane odločbe, zaradi česar je ni mogoče preizkusiti. Trdi, da izpodbijana odločba ni izvršljiva, saj je v 1. točki izreka navedeno, da je tožnik dolžan ustaviti gradnjo, v nadaljevanju pa, da je objekt že zgrajen, zaradi česar ni mogoče ugotoviti, o kateri gradnji je govora. Neizvršljiv pa je tudi izrek izpodbijane odločbe glede parcele 460/11, saj v tem delu posega na zemljišče, ki ni v njegovi lasti, lastnik pa z navedenim inšpekcijskim postopkom ni bil seznanjen, zaradi česar je odločba tudi nična.

5. Poleg tega so bila kršena pravila postopka, saj tožnik o ugotovljenih dejstvih in dokazih ni bil seznanjen. S tem je kršeno temeljno načelo varstva pravic strank in varstva javne koristi iz 7. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), načelo zakonitosti iz 8. člena ZUP ter načelo zaslišanja stranke iz 9. člena ZUP. To še posebej velja, ker je inšpektor opravil inšpekcijski ogled 13. 12. 2011, torej 4 leta pred izdano odločbo, v vmesnem času pa tožnik do vročitve izpodbijane odločbe ni vedel, kaj se dogaja z njegovo zadevo. Res je, da je inšpektor 15. 12. 2011 in 26. 2. 2014 tožniku posredoval zahtevo za podajo dokumentacije glede navedene zadeve, v tem času pa je izvajal določene aktivnosti, ne da bi tožnika o tem predhodno seznanil, kar pomeni absolutno bistveno kršitev pravil postopka. Trdi še, da gre za gradbeni inženirski objekt iz 101. člena ZGO-1.

6. Iz Geotehničnega poročila, ki ga je izdelal ..., s. p., naj bi izhajalo, da je obravnavni oporni zid potreben zaradi preprečitve nadaljnjih poškodb na objektu in zaradi deformacije brežine, kar pomeni, da je v funkciji varovanja življenja ljudi in preprečevanja naravnih oziroma drugih nesreč. Inšpektor je bil zato dolžan odrediti pridobitev uporabnega dovoljenja in šele, če ga zavezanec ne bi pridobil, bi lahko odredil odstranitev objekta. Zaradi nepopolnega in zmotno ugotovljenega dejanskega stanja je bilo tudi napačno uporabljeno materialno pravo, zaradi česar je izpodbijana odločba nezakonita, saj posega v pridobljeno pravico in pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave. Sodišču predlaga, naj izpodbijani upravni akt odpravi in o zadevi meritorno odloči oziroma podrejeno, naj zadevo vrne toženki v ponovni postopek in ji naloži plačilo stroškov postopka, vse v 15 dneh pod izvršbo, v primeru zamude skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

7. Tožena stranka na tožbo ni odgovorila.

9. Sodišče uvodoma pojasnjuje, da po prvem odstavku 2. člena ZUS-1 v upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika. Po drugem odstavku navedene določbe je upravni akt upravna odločba, ali drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Ker je v obravnavanem primeru odločba, s katero je bilo odločeno o tožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi (upravni akt) izpodbijana inšpekcijska odločba upravnega organa prve stopnje, razen 4. točke, ki jo je drugostopenjski organ odpravil in nadomestil z novo, sodišče ugovorov, ki se nanašajo na odločbo upravnega organa druge stopnje, pa se ne nanašajo na spremenjeno 4. točko izreka izpodbijane odločbe, ni presojalo. Ugovorov, ki bi se nanašali na spremenjeno 4. točko izreka izpodbijane odločbe, tožba ne vsebuje.

10. Tožbeni očitki, da je dejansko stanje nepopolno oziroma zmotno ugotovljeno ter da je izpodbijana odločba obremenjena s kršitvijo pravil upravnega postopka v smislu 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP, so pavšalni, saj jih tožba ne konkretizira. Očitana kršitev ZUP je sicer podana le, če je obrazložitev odločbe tako pomanjkljiva, da se je ne da preizkusiti. V obravnavni zadevi ne gre za tak primer, saj so v izpodbijani odločbi navedena vsa pravno odločilna dejstva, jasno pa je razvidno tudi, kateri so bili tisti materialnopravni razmisleki, na katere je oprta izpodbijana odločitev.

11. Ugotovitev, da gre v obravnavnem primeru za gradnjo, za katero bi moral tožnik pridobiti gradbeno dovoljenje, pa ga ni pridobil, se opira na ugotovljene dimenzije opornega zidu, ki jim tožnik ne oporeka. Glede na te dimenzije je obravnavani zid po določbah podzakonskih predpisov o razvrščanju objektov glede na zahtevnost, ki so navedeni v izpodbijani odločbi, manj zahteven objekt, za gradnjo katerega je potrebno gradbeno dovoljenje.

12. Tožnik se neutemeljeno sklicuje na določbo prvega odstavka 101. člena ZGO-1. Ta določba se namreč nanaša le na poseben primer pridobitve uporabnega dovoljenja za objekte iz četrtega odstavka 1. člena ZGO-1 (oziroma do novele ZGO-1C, Ur. l. RS, št. 108/2009, tretjega odstavka 1. člena ZGO-1), in sicer za čas po tem, ko so prenehale okoliščine, zaradi katerih so bili taki objekti zgrajeni. Da je obravnavni objekt zgrajen zaradi izrednih razmer v smislu navedene določbe ZGO-1 (in zato zanj gradbeno dovoljenje ne bi bilo potrebno, kar tožnik v bistvu uveljavlja), pa ni izkazal z nekonkretiziranimi navedbami, da je bil oporni zid potreben zaradi preprečitve nadaljnjih poškodb na objektu in zaradi same deformacije brežine. Sodišče pripominja, da navedena določba 1. člena ZGO-1 ne pride v poštev, kadar gre za preprečevanje posledic investitorjevih (gradbenih) posegov (prim. npr. sodbo I U 495/2012 z dne 8. 11. 2012). Poleg tega pa je tožnik te navedbe prvič podal šele v pritožbi zoper izpodbijano odločbo, ne da bi hkrati pojasnil, zakaj jih ni podal že v postopku na prvi stopnji (nedovoljena novota po tretjem odstavku 238. člena ZUP), niti ni predložil geotehničnega poročila, na katerega se sklicuje.

13. Po presoji sodišča je izrek izpodbijane odločbe o ustavitvi nadaljnje gradnje v skladu s 152. členom ZGO-1 in ni nekonkretiziran niti neizvršljiv, tudi če se gradnja več ne izvaja. Inšpekcijski ukrepi po 152. členu ZGO-1 namreč niso različni glede na to, ali se nelegalna gradnja še izvaja ali pa je objekt že zgrajen. Odrejena ustavitev gradnje ne pomeni le ustavitve nedokončane gradnje ampak tudi prepoved morebitnih nadaljnjih posegov na spornem objektu. Zato tožbeni ugovor o neizvršljivosti takšnega ukrepa in nasprotju med izrekom in obrazložitvijo izpodbijane odločbe oziroma celo ničnosti ni utemeljen. Po presoji sodišča je izrek izpodbijane odločbe povsem jasen in popoln, iz njega je nedvomno mogoče razbrati obveznost tožnika.

14. Na neizvršljivost izreka tudi ne vpliva tožbena navedba, da se nanaša tudi na gradnjo na zemljišču parc. št. 460/11 k.o. ..., ki ni v tožnikovi lasti, saj tožnik ne oporeka ugotovitvi, da je investitor predmetne gradnje. Iz 152. člena ZGO-1 sicer ne izhaja, kdo je inšpekcijski zavezanec, je pa to mogoče ugotoviti na podlagi prvega odstavka 157. člena ZGO-1, ki je uvrščen v peti del zakona "Inšpekcijsko nadzorstvo", v poglavje "3. Druge sankcije". Ta določba kot drugo sankcijo v primeru nedovoljene gradnje določa obveznost plačila nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora. Po tej določbi je zavezanec za plačilo navedenega nadomestila investitor oz. lastnik nedovoljene gradnje, če tega ni mogoče ugotoviti, pa lastnik zemljišča, na katerem je nedovoljena gradnja oz. objekt. Navedeno kaže, da je inšpekcijski zavezanec v primeru nelegalne gradnje, ki je ena od oblik nedovoljene gradnje (12. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1), primarno investitor, to je oseba, ki naroči gradnjo ali jo sama izvaja (4.1. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1). Smisel izrekanja inšpekcijskih ukrepov investitorju je v tem, da naj oseba, ki je nezakonitost zagrešila, to tudi odpravi. Ker je v takem primeru podlaga za odstranitev nelegalnih objektov dokončna upravna odločba, pa je izključena tudi nezakonitost ravnanja inšpekcijskega zavezanca, saj zanj obstaja ustrezen pravni naslov. V tem primeru tožnik kot investitor nelegalne gradnje z njeno odstranitvijo ne bo protipravno posegel v lastninsko pravico lastnika navedenega zemljišča. Za uveljavljanje ugovora, da bi moral v inšpekcijskem postopku sodelovati tudi lastnik navedenega zemljišča, pa tožnik ne izkazuje pravnega interesa.

15. Neutemeljen pa je tudi tožbeni ugovor o kršitvah pravil postopka, ker naj se tožnik ne bi imel možnosti seznaniti z ugotovljenimi dejstvi in dokazi, zaradi česar naj bi bila kršena temeljna načela iz 7., 8. in 9. člena ZUP. Iz izpodbijane odločbe in upravnih spisov izhaja, da se je imel tožnik možnost seznaniti z vsemi dejstvi in okoliščinami, ki so bile v predmetni zadevi pomembne za odločitev. Z zahtevo za pisno pojasnilo, dokumentacijo in izjavo z dne 15. 12. 2011 je bil seznanjen z ugotovitvami inšpektorja na ogledu v zvezi z objekti na predmetnih parcelah, med drugim tudi v zvezi s opornim zidom, ki je predmet tega postopka, in bil med drugim pozvan, naj sporoči investitorja navedenih gradenj ter predloži kakršnokoli dokumentacijo. Tožnik je med drugim z odgovorom z dne 23. 12. 2011 sporočil, da je skupaj z družinskimi člani investitor opornega zidu, ki je bil zgrajen 2002 in 2007, ter da za gradnjo ni pridobil potrebne dokumentacije. Z dopisom z dne 23. 7. 2013, ki so mu bili priloženi zapisniki o inšpekcijskih ogledih na kraju samem z natančnimi izmerami, legi in fotografijami objektov, ki ga je tožnik prejel 25. 7. 2015, je bil tožnik pozvan, naj sporoči morebitne pripombe na zapisnike. Tožnik v odrejenem roku pripomb ni poslal. Z dopisom z dne 26. 2. 2014 pa je bil ponovno pozvan na predložitev kakršnekoli upravne odločbe, ki bi mu dovoljevala predmetno gradnjo. Na dopis je tožnik pojasnil svoje aktivnosti v zvezi z legalizacijo predmetnih gradenj in potek postopka spremembe veljavnega prostorskega akta v zvezi s predlagano spremembo namembnosti zemljišča parc. št. 460/11 k.o. ..., ki bi omogočila legalizacijo predmetne gradnje. Tudi sicer pa tožnik konkretno ne navede, s katerimi dejstvi in dokazi, ki so bili pomembni za odločitev in na katerih izpodbijana odločba temelji, ni bil seznanjen.

16. Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je tožba neutemeljena, zato jo je zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1. Ker v tožbi niso navedena nova dejstva ali dokazi, ki bi lahko vplivali na odločitev v zadevi, je sodišče v skladu z drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

17. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Zakon o graditvi objektov - ZGO-1  - člen 152, 157, 157/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.