UPRS sodba II U 330/2016
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-01-18

Violeta Tručl (preds.), Vlasta Švagelj Gabrovec (poroč.), Melita Ambrož

okoljevarstveno dovoljenje za obrat - varstveno poročilo - pogoji za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja

Agencija za varstvo okolja okoljevarstveno dovoljenje za obrat izda le v primeru, če ugotovi, da je varnostno poročilo ustrezno. Ustrezno pa je po presoji sodišča tisto varnostno poročilo, ki vsebuje vse zahtevane podatke, na podlagi katerih lahko Agencija presodi, da so predvideni varnostni ukrepi upravljavca obrata po strokovni plati zadostni in učinkoviti.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je Agencija Republike Slovenije za okolje (v nadaljevanju Agencija) zavrnila zahtevo tožnika za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja za obrat A. d.o.o. - v stečaju, na lokaciji … (točka 1 izreka odločbe) in ugotovila, da v postopku stroški niso nastali (točka 2 izreka odločbe).

2. V obrazložitvi odločbe Agencija navaja, da je dne 30. 10. 2006 prejela vlogo tožnika za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja za obrat. Kot pojasnjuje, mora upravljavec obrata skladno z določili Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1) in Uredbe o preprečevanju večjih nesreč in zmanjševanju njihovih posledic (v nadaljevanju Uredba) v varnostnem poročilu, ki je priloga zahtevi za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja za obrat, prikazati, da je storil vse potrebno za preprečevanje večjih nesreč in za zmanjševanje njihovih posledic.

3. Agencija je tožnika dne 15. 5. 2015 pozvala k dopolnitvi vloge, opozorila pa ga je tudi, da je treba varnostno poročilo dopolniti. V dopolnitvi dne 17. 7. 2015 je tožnik priložil varnostno poročilo iz julija 2015, iz katerega pa po ugotovitvi Agencije ni razvidno, da je tožnik storil vse potrebno za preprečitev večjih nesreč in za zmanjševanje njihovih posledic, kot to določa prvi odstavek 13. člena Uredbe.

4. Tožnik je v odgovoru z dne 26. 11. 2015 očitke Agencije zavrnil. Navedel je, da obrat miruje daljše obdobje in da trenutno v obratu ni nevarnih snovi, ki bi lahko povzročile katastrofalne posledice, ki jih navaja Agencija. Da je izvedel vse potrebne ukrepe za varnost, dokazuje po njegovem prepričanju tudi dejstvo, da v obratu zadnjih 15 let ni bilo večjih nesreč.

5. Po mnenju Agencije bi moral tožnik, ker obrat miruje daljše obdobje in ker so v obratu prisotne nevarne snovi, zaradi katerih lahko pride do večje nesreče, v varnostnem poročilu več pozornosti posvetiti varnemu zagonu obrata. Kot navaja, morata biti v varnostnem poročilu obrat in zagotavljanje varnega obratovanja prikazana tehnično dovršeno, sistematično ter tako, da je varnostno poročilo vredno zaupanja. Vsi deli obrata morajo biti ustrezno prikazani v posameznih točkah poročila, opis obrata pa mora biti nedvoumen, saj osnovni podatki služijo za ocenjevanje skladnosti ostalih točk varnostnega poročila.

6. Po ugotovitvi Agencije so posamezne točke varnostnega poročila tožnika nepopolne in nasprotujoče si že pri osnovnem opisu obrata, zaradi česar ni mogoče ugotoviti skladnosti celotnega varnostnega poročila. Vsa dejstva, ki jih tožnik navaja v odgovoru na poziv, prejetem dne 26. 11. 2015, vključno z grafičnim prikazom, bi moral tožnik zajeti že v varnostnem poročilu, ki je celosten dokument, ki se potrjuje v postopku izdaje okoljevarstvenega dovoljenja in je lahko tudi predmet kasnejših sprememb. Parcialnim pojasnilom tožnika, vsebovanih v posameznih vlogah, po mnenju Agencije zato ni mogoče slediti.

7. V nadaljevanju obrazložitve Agencija podrobneje navaja ugotovljene pomanjkljivosti po posameznih poglavjih varnostnega poročila, s katerimi je bil tožnik v skladu z 9. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) seznanjen z dopisom z dne 16. 11. 2015, povzema pa tudi odgovore tožnika na ugotovljene pomanjkljivosti z dne 26. 11. 2015, na katere v obrazložitvi odločbe tudi odgovarja.

8. Na podlagi vsega navedenega Agencija zaključuje, da varnostno poročilo ni izdelano v skladu z opisanim obsegom obrata, in sicer tako v smislu njegove definicije kot tudi z vidika opisa varnostno pomembnih naprav in nevarnih snovi, ki se v njem nahajajo; iz varnostnega poročila ni razvidno, kje se nahajajo oziroma se uporabljajo nevarne snovi; niso razvidne varnostno pomembne naprave; opis tehnologije delovanja teh naprav je nepopoln; HAZOP študija in s tem tudi scenarij večjih nesreč niso prikazani skladno z obsegom obrata; prikazani niso ukrepi za preprečevanje večjih nesreč in zmanjševanje njihovih posledic; vsebinsko ustrezno pa tudi ni vzpostavljen sistem zagotavljanja varnosti.

9. Tožnik je zoper izpodbijano odločbo vložil pritožbo, ki pa jo je Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju ministrstvo) z odločbo št. 35402-13/2016/2 z dne 21. 7. 2016 kot neutemeljeno zavrnilo.

10. Po mnenju ministrstva je prvostopni organ upravičeno zavrnil izdajo okoljevarstvenega dovoljenja, saj tudi iz varnostnega poročila iz julija 2015 ni razvidna ustreznost in zadostnost ukrepov, s katerimi se preprečujejo večje nesreče, do katerih bi lahko prišlo v obratu ter ustreznost in zadostnost ukrepov, s katerimi tožnik zagotavlja čim manjše posledice za ljudi in okolje, če bi se v obratu zgodil izredni dogodek, ki bi se lahko razvil v večjo nesrečo. Da  predloženo varnostno poročilo ni ustrezno, potrjuje po mnenju ministrstva tudi odgovor tožnika na dopis Agencije, v katerem je tožnik priznal, da vsebuje varnostno poročilo določene nepravilnosti in pomanjkljivosti.

11. Tožnik je, kot pojasnjuje ministrstvo, v roku za vložitev pritožbe predložil novo varnostno poročilo z oznako januar 2016, ki pa se v pritožbenem postopku v skladu s tretjim odstavkom 238. člena ZUP ne more uporabiti kot dokaz. Zato se do tega varnostnega poročila ministrstvo v pritožbi ni opredelilo.

12. Tožnik je zoper izpodbijano odločbo vložil tožbo v upravnem sporu, v kateri navaja, da ga je Agencija v vseh pozivih doslej, razen v zadnjem z dne 16. 11. 2015, pozvala, naj v roku približno dveh mesecev prilagodi varnostno poročilo. Z dopisom z dne 16. 11. 2015 je bil tožnik pozvan le, naj se izjasni o posameznih ugotovitvah v postopku, rok za odgovor pa je bil v tem pozivu bistveno krajši kot v preteklih pozivih. Tožnik je ravnal v skladu s pozivom in odgovoril na ugotovitve Agencije in tudi predložil dokazila za svoje trditve, ki pa jih Agencija ni upoštevala, ker niso bila vključena v varnostno poročilo iz julija 2015. Po mnenju tožnika je Agencija s tem kršila 7. člen ZUP. Kot navaja, predpisi ne zahtevajo izrecno, da mora upravljavec vsa svoja pojasnila v zvezi z delovanjem obrata vključiti v varnostno poročilo, ki je zgolj eden od sestavnih delov vloge za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja. Vlagatelj lahko posamezne podatke organu posreduje tudi izven varnostnega poročila, zlasti v primeru, ko organ to od njega izrecno zahteva. Če pa Agencija meni, da bi morala biti pojasnila vključena v varnostno poročilo, bi moral biti tožnik na to izrecno opozorjen, omogočiti pa bi se mu tudi moralo, da v ustreznem roku pojasnila, ki jih je poslal v dopolnitvi vloge, vključi v varnostno poročilo in tako zavaruje svoje pravice.

13. Osemdnevni rok za predložitev varnostnega poročila je po mnenju tožnika prekratek. Kot navaja, se namreč nahaja v postopku stečaju, kar pomeni, da mora za vsako razpolaganje s premoženjem (torej tudi porabo sredstev za pripravo varnostnega poročila) pridobiti soglasje sodišča.

14. Izpodbijane odločbe po mnenju tožnika tudi ni mogoče preizkusiti, ker ne vsebuje razlogov o odločilnih dejstvih. Zaključek, da tožnik ni storil vsega za preprečevanje večjih nesreč in za odpravo njihovih posledic, je Agencija napravila na podlagi zgolj formalističnega preizkusa varnostnega poročila tako, da je primerjala varnostno poročilo z vsebino prilog 2 in 3 Uredbe ter s Smernicami Ministrstva za okolje in prostor. Agencija tudi ni navedla ukrepov, ki bi jih tožnik moral izvesti. Agencija bi morala, če bi želela izvesti pravo vsebinsko oceno primernosti in ustreznosti ukrepov za preprečevanje nesreč, v postopek pritegniti izvedenca varnostne stroke in opraviti ogled obrata.

15. Kot še dodaja tožnik, pa bi Agencija lahko okoljevarstveno dovoljenje izdala tudi, če bi ocenila, da v varnostnem poročilu niso predstavljeni zadostni varnostni ukrepi. V takšnem primeru bi morala v odločbi navesti dodatne ukrepe, ki bi odpravili pomanjkljivosti varnostnega poročila, kot je to določeno v 89. členu ZVO-1 in v 4. ter 5. točki 16. člena Uredbe.

16. Tožnik je v pritožbenem roku ministrstvu dostavil prenovljeno (šesto) verzijo varnostnega poročila, v katero je vključil navedbe in pojasnila iz vloge z dne 24. 11. 2015. Novega poročila tožnik ni predložil že v postopku na prvi stopnji, ker ga Agencija k temu ni pozvala. Ker torej varnostnega poročila upravičeno ni predložil že pred izdajo izpodbijane odločbe, bi to poročilo moral upoštevati pritožbeni organ. Ker se le-ta v svoji odločbi tudi ni opredelil do navedb tožnika v dopolnitvi pritožbe z dne 1. 2. 2016, v kateri je tožnik poleg novega varnostnega poročila iz januarja 2016 podal tudi obrazložitev dejanskega stanja, je bila tožniku kršena pravica do pritožbe.

17. Zato sodišču predlaga, da tožbi ugodi in odpravi izpodbijano odločbo ter izda okoljevarstveno dovoljenje za obrat, podrejeno pa predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in vrne zadevo Agenciji v ponovni postopek. Zahteva pa tudi povračilo stroškov postopka.

18. Toženka je poslala upravne spise, na tožbo pa ni odgovorila.

20. Predmet presoje zakonitosti je v tej zadevi odločba, s katero je Agencija tožniku zavrnila izdajo zahtevanega okoljevarstvenega dovoljenja za obrat, ker je ugotovila, da tožnik kot upravljavec obrata v varnostnem poročilu ni prikazal, da  je storil vse potrebno za preprečevanje večjih nesreč in za zmanjševanje njihovih posledic.

21. Pravno podlago izpodbijane odločitve predstavljajo določbe ZVO-1, ki določajo, da mora upravljavec obrata za obratovanje obrata pridobiti okoljevarstveno dovoljenje (drugi odstavek 18. člena v zvezi z prvim odstavkom 86. člena ZVO-1), v katerem ministrstvo potrdi ustreznost varnostnega poročila in upravljavcu obrata naloži, da pri gradnji, zagonu, običajnem ali poskusnem obratovanju, v rednih ali izrednih razmerah ter pri dokončnem prenehanju delovanja obrata izvaja v varnostnem poročilu predvidene ukrepe (drugi odstavek 89. člena ZVO-1), ki so potrebni za preprečevanje večje nesreče in za zmanjševanje njenih posledic za ljudi in okolje (prvi odstavek 18. člena ZVO-1).

22. Med strankama v postopku ni sporno, da je tožnik upravljavec obrata, ki predstavlja večje tveganje za okolje. Vloga za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja za tak obrat mora med drugim vsebovati tudi varnostno poročilo (12. člen Uredbe), ki je pisni dokument, s katerim upravljavec obrata prikaže, da je storil vse potrebno za preprečevanje večjih nesreč in za zmanjševanje njihovih posledic. V varnostnem poročilu mora analizirati možne večje nesreče obrata in prikazati način preprečevanja teh nesreč in zmanjševanja njihovih posledic na zdravje in premoženje ljudi in na okolje (prvi odstavek 13. člena Uredbe). Varnostno poročilo mora vsebovati podatke, določene v prvem odstavku 87. člena ZVO-1 (podatke o upravljavcu obrata, značilnostih obrata in ukrepih za preprečevanje večje nesreče ter zmanjševanju posledic nesreč), podrobnejšo vsebino varnostnega poročila pa  določa priloga 3 Uredbe in Smernice Ministrstva za okolje in prostor (tretji odstavek 13. člena Uredbe).

23. Kot izhaja iz določb zakona, lahko Agencija okoljevarstveno dovoljenje za obrat izda le v primeru, če ugotovi, da je varnostno poročilo ustrezno. Ustrezno pa je po presoji sodišča tisto varnostno poročilo, ki vsebuje vse zahtevane podatke, na podlagi katerih lahko Agencija presodi, da so predvideni varnostni ukrepi upravljavca obrata po strokovni plati zadostni in učinkoviti.

24. V obravnavani zadevi je Agencija v obrazložitvi izpodbijane odločbe na več kot dvajsetih straneh podrobneje opisala ugotovljene pomanjkljivosti varnostnega poročila, ki se nanašajo tako na sam opis obrata in njegove okolice kot tudi na nevarne snovi, ki se bodo nahajale v obratu tožnika. Pomanjkljivosti je Agencija ugotovila tudi pri opisu tveganj, ki lahko po oceni tožnika nastanejo v obratu in pri navedbi ukrepov za odpravo večjih nesreč in zmanjševanje njihovih posledic, ki jih je bil dolžan tožnik kot upravljavec obrata v varnostnem poročilu vnaprej predvideti in natančno opisati.

25. Ugotovljene pomanjkljivosti so v obrazložitvi odločbe po posameznih poglavjih navedene jasno in sistematično, z ugotovitvami Agencije pa se je v postopku (vsaj deloma) strinjal tudi tožnik v odgovoru na poziv z dne 16. 11. 2015. Zato sodišče v pravilnost strokovne ocene Agencije ne dvomi.

26. V tožbi tožnik upravnima organoma očita predvsem postopkovne kršitve. Meni, da bi ga morala Agencija pred izdajo odločbe izrecno pozvati, naj varnostno poročilo v primernem roku ustrezno popravi, kot je to v postopku storila že nekajkrat pred tem.

27. Iz podatkov v spisu in iz obrazložitve odločbe izhaja, da je Agencija tožnika pred izdajo izpodbijane odločbe seznanila z ugotovitvami v postopku, to je z ugotovljenimi pomanjkljivostmi varnostnega poročila, ki onemogočajo izdajo zahtevanega okoljevarstvenega dovoljenja. Tožniku pa je tudi omogočila, da na ugotovitve v roku 8 dni odgovori, kar je tožnik tudi storil. Neutemeljen pa je po presoji sodišča očitek tožnika, da bi ga morala Agencija pred izdajo odločbe izrecno pozvati, naj predloži novo oziroma dopolnjeno varnostno poročilo. Takšne dolžnosti namreč predpisi Agenciji ne nalagajo - njena dolžnost je po zakonu, da stranke pred izdajo odločbe obvesti o ugotovitvah v postopku in jim omogoči, da se o ugotovitvah izjavijo (9. člen ZUP), kar je Agencija v obravnavani zadevi tudi storila.

28. Postavljeni rok 8 dni za odgovor na ugotovitve Agencije je bil po presoji sodišča primeren, tožnik pa je tudi imel možnost zaprositi za njegovo podaljšanje, pa tega ni storil.

29. Sodišče tudi pritrjuje mnenju Agencije, da upravljavec obrata varnostnega poročila, ki se potrjuje v postopku izdaje okoljevarstvenega dovoljenja, ne more naknadno dopolnjevati oziroma spreminjati po vsebini s posameznimi vlogami, ki niso sestavni del varnostnega poročila, katerega ustreznost se potrjuje z odločbo.

30. Izpodbijana odločitev je po presoji sodišča tudi ustrezno obrazložena. Agencija je namreč navedla obvezne sestavine varnostnega poročila, ki jih določajo predpisi, navedla pa je tudi posamezne pomanjkljivosti varnostnega poročila, ki jih je ugotovila. Na očitek tožnika v tožbi, da Agencija v odločbi ni navedla potrebnih varnostnih ukrepov za obrat tožnika, pa sodišče pojasnjuje, da je dolžnost opredeliti te ukrepe po ZVO-1 na strani upravljavca obrata in ne upravnega organa, ki zgolj preverja, ali so ukrepi, predvideni v varnostnem poročilu, ustrezni. Upravljavec obrata je namreč tisti, ki mora glede na lokacijo in značilnosti obrata in glede na nevarne snovi, ki se bodo nahajale v njem, predvideti varnostna tveganja in opredeliti ustrezne ukrepe za preprečevanje nesreč in zmanjševanje njihovih posledic.

31. Glede sklicevanja tožnika na določbo četrtega odstavka 89. člena ZVO-1 in na določbi 4. in 5. točke 16. člena Uredbe, ki predvidevajo možnost, da lahko Agencija izda okoljevarstveno dovoljenje in ob tem upravljavcu obrata naloži dodatne varstvene ukrepe, pa sodišče pojasnjuje, da gre za diskrecijo Agencije, ki je predvidena v primeru, ko Agencija presodi, da je varnostno poročilo ustrezno in da so torej podani pogoji za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja - za kar pa ne gre v obravnavani zadevi, v kateri je Agencija ugotovila, da je varnostno poročilo do te mere pomanjkljivo, da ga ni mogoče potrditi kot ustreznega.

32. Tožniku s postopanjem ministrstva v pritožbenem postopku tudi ni bila kršena pravica do pritožbe. Do dopolnjenega in spremenjenega varnostnega poročila iz januarja 2016, ki ga je tožnik predložil šele v postopku odločanja o pritožbi, se ministrstvo po zakonu ni smelo opredeliti, saj gre za nov dokument, ki je bil (ne glede na njegovo vsebino) prvič predložen šele v pritožbenem postopku, čeprav je imel tožnik možnost ta dokaz predložiti že pred izdajo prvostopne odločbe (tretji odstavek 238. člena ZUP).

33. Glede očitka tožnika, da se ministrstvo v odločbi tudi ni opredelilo do pisne dopolnitve vložene pritožbe, pa sodišče ugotavlja, da se je tožnik v tej vlogi le skliceval na spremembe in dopolnitve varnostnega poročila z januarja 2016, ki predstavlja, kot je bilo obrazloženo, nov dokaz.

34. Ker je torej izpodbijana odločitev pravilna in na zakonu utemeljena, je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo.

35. Zahtevo tožnika za povrnitev stroškov postopka je sodišče zavrnilo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, ki določa, da v primeru, ko sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.