UPRS Sodba in sklep I U 999/2017-50
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-11-28

mag. Jonika Marflak Trontelj (preds.), mag. Damjan Gantar (poroč.), dr. Boštjan Zalar

CESTE IN CESTNI PROMET - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR

delna zapora ceste - občinska cesta - lastninska pravica - redni upravni spor - stranski udeleženec - pravni interes - zavrženje tožbe

Ker tožniki nimajo pravnega interesa za sodelovanje v postopku izdaje akta o delni zapori ceste, ki se začne na predlog investitorja, tudi ne morejo imeti pravnega interesa za izpodbijanje prvostopenjskega akta v upravnem sporu.

Odločitev tožene stranke o zavrženju pritožbe tožnikov zoper dovoljenje je pravilna, saj glede na to, da tožniki niso bili in tudi ne morejo biti niti stranka niti stranski udeleženci v postopku izdaje akta na prvi stopnji, posledično temu tudi ne morejo vložiti pritožbe zoper tak akt.

I. Tožba se v delu, ki se nanaša na dovoljenje Občine Naklo št. 224-0028/2016-2 z dne 27. 9. 2016, zavrže.

II. Tožba se v delu, ki se nanaša na sklep Občine Naklo št. 224-0038/2016 z dne 9. 1. 2017, zavrne.

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijanim aktom - dovoljenjem št. 224-0028/2016-2 z dne 27. 9. 2016 - dovolil delno zaporo nekategorizirane občinske ceste, ki poteka po parceli št. ... k.o. ... zaradi gradnje garaže s pisarnami na parc. št. ... in ..., obe k.o. ..., in sicer le za določeno časovno obdobje in pod pogoji, ki so v nadaljevanju izreka akta določeni v devetih točkah. V obrazložitvi akta navaja, da je investitor A.A. s pisno vlogo zaprosil za izdajo dovoljenja za delno zaporo ceste zaradi gradnje garaže s pisarnami. Pri svoji odločitvi se prvostopenjski organ sklicuje na določilo 101. člena Zakona o cestah, ki določa, da se dela na občinski cesti ali ob njej, ki vplivajo na promet na tej cesti in jo je zaradi tega treba delno ali popolno zapreti za promet, lahko opravljajo le z dovoljenjem upravljalca občinskih cest. Z dovoljenjem za zaporo občinske ceste se določijo pogoji za izvedbo zapore ceste, preusmeritve prometa zaradi zapore ceste in čas njenega trajanja. Prvostopenjski organ je ugotovil, da so izpolnjeni pogoji za delno zaporo ceste.

2. S sklepom št. 224-0038/2016 z dne 9. 1. 2017, ki ga tožniki prav tako izpodbijajo v tem upravnem sporu, pa je bila zavržena pritožba zoper zgoraj navedeno dovoljenje. Razlog za zavrženje pritožbe je naveden v obrazložitvi sklepa in sicer je bila pritožba zavržena zato, ker niti Zakon o cestah niti Odlok o občinskih cestah Občine Naklo tožnikom ne priznavata pravic, obveznosti ali pravnih koristi, ki bi jim dajale lastnosti stranskega udeleženca v postopku izdaje dovoljenja za zaporo ceste. Pravico sodelovati v postopku dajejo predpisi le osebi, na predlog katere je bil začet postopek izdaje dovoljenja, tretjim osebam pa takšne pravice predpisi ne priznavajo. Drugi odstavek 240. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) pa določa, da v primeru, če pritožba ni dovoljena, če je prepozna ali če jo je vložila neopravičena oseba, jo organ zavrže.

3. Tožniki so se zoper sklep z dne 9. 1. 2017 pritožili, drugostopenjski organ pa je pritožbo zavrnil. V obrazložitvi svoje odločbe se prav tako sklicuje na to, da oba navedena predpisa ne priznavata pravic, obveznosti ali pravnih koristi, ki bi tožnikom dajale lastnost stranskega udeleženca v postopku izdaje dovoljenja za zaporo ceste. Tožniki niso izkazali pravnega interesa za udeležbo v postopku izdaje dovoljenja za zaporo ceste. Po prvem odstavku 43. člena ZUP izkaže pravni interes oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi, pravna korist pa je na zakon ali drug predpis oprta osebna korist (drugi odstavek 43. člena ZUP). Morebitni dejanski interes pa ne zadošča za priznanje statusa stranskega udeleženca v postopku, saj mora biti s spornim pravnim razmerjem poseženo v kakšno neposredno na zakon ali drug predpis oprto osebno korist. Organ druge stopnje meni, da gre za dejanski interes. Zapora ceste ne predstavlja poseg v izvrševanje lastninske pravice, saj je urejena na parc. št. ... k.o. ..., ki je v lasti tožene stranke in ne tožnikov.

4. Tožniki v tožbi zatrjujejo, da izkazujejo neposredno in osebno pravno korist, ki je oprta na zakon in sicer na Stvarnopravni zakonik. Ta določa lastninsko pravico posameznikov in njeno izvrševanje. Z izdajo dovoljenja za delno zaporo ceste bi prišlo do nedopustnega omejevanja njihove lastninske pravice. Prvemu tožniku bi bil z zaporo ceste onemogočen dostop do njegovega stanovanjskega objekta, katerega lastnik je, ostalim pa bi onemogočala dostop do njihovih zemljišč. Poleg tega občinska cesta predstavlja javno dobro, ki ga lahko pod enakimi pogoji uporabljajo vsi. Tožniki se sklicujejo tudi na 44. člen ZUP, ki določa, da mora organ ves čas med postopkom po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba. Poleg tega tožena stranka sploh ni preverjala, katera dela naj bi potekala na občinski cesti ali ob njej. Garaže s pisarnami so namreč že zgrajene. Tožena stranka bi morala preveriti, ali bi bil z zaporo ceste prekomerno prizadet javni interes. Dovoljenju bi morala biti priložena tudi prometno tehnična dokumentacija. Priložena pa je bila skica - orto foto posnetek ceste. Poleg tega je dal vlagatelj vlogo za izdajo dovoljenja le za trimesečno obdobje, dovoljenje pa je bilo izdano za čas do enega leta. Tožnikom je bila tudi kršena ustavna pravica do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave Republike Slovenije, ker je bila lastnost udeleženca dana le investitorju, ne pa tudi ostalim prizadetim strankam. Tožnikom pa pravni interes kot prizadeti javnosti priznava tudi Aarhuška konvencija. Tožniki predlagajo, naj se izpodbijano dovoljenje in prvostopenjski sklep o zavrženju pritožbe odpravita, zahtevajo pa tudi povrnitev stroškov postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Zahtevali so tudi izdajo začasne odredbe, s katero naj sodišče odredi odstranitev fizične zapore in parkiranega vozila, vendar je sodišče s sklepom št. I U 999/2017-9 z dne 15. 5. 2017 zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrnilo.

5. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da se z dovoljenjem v ničemer ne posega v pravni položaj tožnikov, zato tožba ni dopustna in jo je potrebno zavreči. Dovoljenje za delno zaporo ceste se nanaša le na investitorja, nikakor pa ne na tožnike. Tožniki niso izkazali, da ima izdaja dovoljenja za delno zaporo ceste učinek oziroma da posega v njihov pravni položaj. Tožba ni dopustna niti na podlagi 4. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Tožniki niso imeli lastnosti stranskega udeleženca v postopku izdaje upravnega akta. Morebitni dejanski interes pa ne zadošča za priznanje statusa stranskega udeleženca. Tožniki so namreč interes za sodelovanje v postopku izkazovali z lastništvom zemljišč ob avtocesti, do katerih se lahko med drugim dostopa tudi po parceli št. ... k.o. ... To pa predstavlja dejansko in ne pravno korist tožnikov. Občinska cesta na parceli ni povezovalna cesta in ne predstavlja dostopa do nepremičnin v lasti tožnikov. Niti Zakon o cestah niti Odlok o občinskih cestah Občine Naklo tožnikom ne priznavata pravic, obveznosti ali pravnih koristi, ki bi jim dajale lastnost stranskega udeleženca v postopku izdaje dovoljenja za zaporo ceste. Poleg tega fizična zapora ne onemogoča prometa po navedeni cesti. Cesto so v delu, kjer je postavljena delna zapora, uporabljali le pešci in kolesarji. Kljub dovoljenju je dostopna vsem občanom pod enakimi pogoji kot je bila že pred delno zaporo. Na javnem dobrem se sicer res lahko ustanovi pravica uporabe, vendar kot pravica stvarnega prava, v zvezi z delno zaporo ceste pa ni vpisane nobene takšne pravice. Ne drži trditev, da so bile garaže v času izdanega dovoljenja že zgrajene. Res pa je, da je prišlo do očitne tipkarske napake pri navedbi letnice v dovoljenju. Tožena stranka predlaga, naj sodišče tožbo zavrže, podrejeno pa zavrne in tožnikom naloži plačilo stroškov postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

6. Sodišče je v upravni spor kot stranko z interesom priglasilo tudi investitorja, ki v odgovoru na tožbo navaja, da tožniki nimajo aktivne legitimacije za predmetno tožbo. Predhodno priznan status stranke v upravnem postopku je namreč pogoj za vsebinsko obravnavo tožbe. V obravnavanem primeru pa tožniki niso bili niti stranka niti stranski udeleženci v postopku izdaje akta. Niti Zakon o cestah niti Odlok o občinskih cestah Občine Naklo ne daje tožnikom pravic, obveznosti ali pravnih koristi, ki bi jim dajale lastnost stranskega udeleženca v postopku izdaje dovoljenja za zaporo ceste. Tožniki v predmetni zadevi niso izkazali pravnega interesa. Morebitni dejanski interes, ki ga imajo tožniki, pa ne zadošča za priznanje statusa stranskega udeleženca, saj mora biti s spornim pravnim razmerjem poseženo v kakšno neposredno na zakon ali drug predpis oprto osebno korist tožnikov. Občinska cesta je v izključni lasti tožene stranke, kar pomeni, da se z izpodbijanim aktom ne posega v lastninsko pravico tožnikov. Tožnikom z ureditvijo v izdanem dovoljenju ni otežen dovoz do njihovih bivališč, saj imajo dovoz urejen po parceli št. ... k.o. ... Prvo tožeča stranka ima dostop do svojega stanovanjskega objekta zagotovljen preko priključka po parceli ... k.o. ... Ceste, ki poteka po parceli št. ..., pa v zadnjih 55 letih nikoli ni uporabila za dostop do svojega objekta. Prav tako je dovozna cesta le delno zaprta. Ne drži navedba, da se ob cesti ne izvajajo nobena gradbena dela. Stranka z interesom predlaga, naj sodišče tožbo zavrže oziroma zavrne, tožnikom pa naloži plačilo stroškov predmetnega postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

7. V nadaljevanju postopka so vse tri stranke v svojih pripravljalnih vlogah podale še dodatne navedbe, s katerimi utemeljujejo svoja stališča iz tožbe in odgovorov na tožbo. Med drugim stranka z interesom in tožena stranka v zadnjih pripravljalnih vlogah navajata, da je bila delna zapora ceste že umaknjena in da zato tožniki za vodenje postopka nimajo nikakršnega pravnega interesa.

8. Sodišče je tožbo zoper akt tožene stranke z dne 27. 9. 2016, ki se imenuje „dovoljenje“, zavrglo iz naslednjih razlogov:

9. Vsakdo, ki v upravnem sporu zahteva varstvo svojih pravic oziroma pravnih koristi, mora ves čas izkazovati pravni interes oziroma pravovarstveno potrebo. To pomeni, da mora stranka v upravnem sporu ves čas postopka izkazovati, da bi ugoditev njeni zahtevi pomenila zanjo določeno pravno korist, ki je brez tega ne bi mogla doseči. Pravno varstvo in interes pomeni možnost, da si stranka s tožbo v upravnem sporu izboljša svoj položaj.

10. Dovoljenje za delno zaporo ceste se nanaša le na določeno časovno obdobje in sicer le za čas do 1. 10. 2017, v času odločanja sodišča pa zapore ni več in zato stranke v času odločanja o tožbi nimajo več pravnega interesa za tožbo.

11. Ne glede na navedeno pa je sodišče presojalo, ali so imeli tožniki pravni interes za izpodbijanje prvostopenjskega akta - dovoljenja tudi do trenutka, ko je delna zapora ceste še veljala, in je ugotovilo, da tudi prej niso imeli pravnega interesa, kar bo pojasnjeno v nadaljevanju.

12. V obravnavani zadevi je predvsem sporno, ali so imeli tožniki pravico udeleževati se postopka pri izdaji prvostopenjskega akta - dovoljenja. Skladno s prvim odstavkom 43. člena ZUP ima pravico udeleževati se postopka oseba, ki izkaže pravni interes. Pravni interes izkaže oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi. Skladno z drugim odstavkom 43. člena ZUP je pravna korist neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist. Sodišče meni, da je stališče tožene stranke pravilno, da tožniki nimajo na nek drug zakon ali drug predpis oprto osebno korist. Po presoji sodišča bi bila taka osebna korist izkazana, če bi iz zakona ali kakšnega drugega predpisa izhajalo, da imajo tožniki pravico kot stranski udeleženci sodelovati v postopku izdaje dovoljenja za delno zaporo ceste, takega predpisa pa ni, ki bi jim dajal to pravico. Pri tem se tožniki ne morejo sklicevati na Stvarnopravni zakonik, saj le-ta ne določa postopka izdaje dovoljenja o delni zapori ceste. Res je, da se ta zakon nanaša tudi na varstvo lastninske pravice, vendar pa prvostopenjski akt tudi v to pravico tožnikov ne posega, saj se zapora nanaša na občinsko cesto, ki ni last tožnikov. V izreku prvostopenjskega akta je celo izrecno navedeno, da je treba v času delne zapore zagotoviti stalen dostop do stanovanjskih in drugih objektov ter kmetijskih površin ob zaprtem delu tangiranih cest oziroma ulic. Torej ne glede na to, ali tožniki do svojih nepremičnin dostopajo po delno zaprti cesti ali pa imajo dostop drugje, je dovoljenje izdano na tak način, da ob upoštevanju izreka pravostopenjskega akta - dovoljenja ne more biti onemogočen stalen dostop do nepremičnin tistim, ki imajo stanovanjske in druge objekte ter kmetijske površine ob zaprtem delu cest oziroma ulic. Izdano dovoljenje zato na način, kot se glasi njegov izrek, ne more posegati v lastninsko pravico tožnikov. Ker tožniki nimajo pravnega interesa za sodelovanje v postopku izdaje akta o delni zapori ceste, ki se začne na predlog investitorja, tudi ne morejo imeti pravnega interesa za izpodbijanje prvostopenjskega akta v upravnem sporu. Iz navedenih razlogov je sodišče tožbo v delu, ki se nanaša na dovoljenje, zavrglo iz razlogov po 6. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1, ker upravni akt, ki se izpodbija s tožbo, očitno ne posega v pravico tožnikov ali na njihovo na zakon oprto osebno korist. Kot je bilo že pojasnjeno, bi morala biti korist tožnikov oprta na zakon, torej bi morali imeti v nekem predpisu določeno pravico sodelovati v postopku izdaje dovoljenja za delno zaporo ceste.

13. Sklicevanje tožnikov na Aarhuško konvencijo pa je neutemeljeno, saj odločitev o delni zapori ceste ni okoljski akt. Tožba tudi ni dopustna na podlagi 4. člena ZUS-1, saj ima dovoljenje značaj konkretnega upravnega akta, torej je zoper njega možen redni upravni spor, seveda samo za tiste stranke, ki so lahko udeleženci postopka. Čim pa gre akt, zoper katerega je možen redni upravni spor, ni možno sprožiti upravnega spora zaradi varstva ustavnih pravic, kajti skladno s 4. členom ZUS-1 je možen upravni spor zaradi varstva ustavnih pravic le v tistih primerih, kadar ni predvideno nobeno drugo sodno varstvo.

14. Sodišče se je v zvezi z navedeno zadevo tudi seznanilo s sklepom naslovnega sodišča št. I U 1000/2017-8 ter sklepom Vrhovnega sodišča RS št. I Up 182/2017, ki je ta sklep potrdilo. V navedenem primeru je šlo za izpodbijanje akta o postavitvi in označitvi prometne signalizacije na isti nekategorizirani občinski cesti in so bile udeležene iste stranke ter je bila tožba prav tako zavržena, vendar iz drugih razlogov, ker je šlo za drugačne vrste izpodbijanega prvostopenjskega akta. Izpodbijala se je odločba o prometni signalizaciji, kjer je pravilnost odločitve Upravnega sodišča RS presojalo tudi Vrhovno sodišče RS s citiranim sklepom št. I Up 182/2017 in zavzelo stališče, da gre za splošen akt, ki je namenjen nedoločenemu številu primerov uporabe in se nanaša na nedoločen krog naslovnikov in ne za konkreten oziroma posamičen akt. Tožba je bila namreč zavržena iz razlogov, ker izpodbijani akt ni bil akt, ki se lahko izpodbija s tožbo v upravnem sporu. V obravnavanem primeru pa gre za drugačne vrste akt, ki je bil izdan konkretni fizični osebi - investitorju in mu tudi nalaga določene dolžnosti. Torej gre za akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, vendar tožniki nimajo pravnega interesa, da bi ga lahko izpodbijali.

15. Ker je sodišče tožbo v tem delu zavrglo iz procesnih razlogov, se do vseh navedb strank v postopku ni opredeljevalo. Stranke v postopku so z zaslišanjem prič smiselno predlagale tudi razpis glavne obravnave. Sodišče v navedeni zadevi skladno z 2. alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 ni razpisalo glavne obravnave, ker tožbe v tem delu ni obravnavalo po vsebini, saj niso bile podane procesne predpostavke za njeno obravnavo. Predlagani dokazi namreč niso pomembni za odločitev, če pa sploh niso podane procesne predpostavke za vsebinsko odločanje o tožbi.

16. Tožniki v upravnem sporu izpodbijajo tudi sklep tožene stranke, s katerim je zavrgla njihovo pritožbo zoper prvostopenjski akt - dovoljenje. Navedeni akt je akt procesne narave, saj je bila pritožba zavržena iz procesnih razlogov, ker je tožena stranka ocenila, da je nedovoljena. Tudi v tem primeru sodišče meni, da gre za akt, ki ga je možno izpodbijati v upravnem sporu. Z njim je bilo odločeno o pravici tožnikov in sicer o pravici do vložitve pravnega sredstva, konkretno pritožbe. Tudi v navedeni zadevi sklep o zavrženju pritožbe ni primerljiv z aktom, ki ga je med istimi strankami obravnavalo Upravno sodišče RS v že omenjeni zadevi št. I U 1000/2017-8 ter posledično temu Vrhovno sodišče RS v sklepu št. I Up 182/2017. Vrhovno sodišče je namreč glede sklepa o zavrženju pritožbe navedlo, da akt ne vsebuje materialno pravne odločitve in da bi lahko bil sklep po drugem odstavku 5. člena ZUS-1, s katerim je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta končan, vendar pa, ker ni tekel upravni postopek oziroma se ni odločalo o izdaji upravnega akta, zato tudi izpodbijanega sklepa o zavrženju pritožbe ni mogoče šteti za akt po drugem odstavku 5. člena ZUS-1 (str. 11 obrazložitve). V obravnavani zadevi pa je situacija drugačna, saj prvostopenjski akt - dovoljenje - ima značaj upravnega akta ne glede na njegovo poimenovanje (dovoljenje) in za njegovo izdajo je tekel upravni postopek na predlog stranke - investitorja. Posledično temu je tudi sklep o zavrženju pritožbe zoper ta akt take vrste akt, ki ga je možno izpodbijati v upravnem sporu.

17. Vendar pa je odločitev tožene stranke o zavrženju pritožbe tožnikov zoper dovoljenje pravilna, saj glede na to, da tožniki niso bili in tudi ne morejo biti niti stranka niti stranski udeleženci v postopku izdaje akta na prvi stopnji, posledično temu tudi ne morejo vložiti pritožbe zoper tak akt. Iz tega razloga se tudi glede sklepa o zavrženju pritožbe sodišče do vseh navedb strank ne bo opredeljevalo.

18. Ker gre pri vprašanju o pravilnosti odločitve o zavrženju pritožbe le za pravno presojo, ali so tožniki lahko stranka v postopku, sodišče tudi glede tega akta ni razpisalo glavne obravnave, saj izvedba predlaganih dokazov v tem primeru ni pomembna za odločitev, če tožniki sploh ne morejo biti stranke upravnega postopka (razlog za neizvedbo obravnave iz 2. alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1). Sodišče je iz vseh navedenih razlogov tožbo v delu, ki se nanaša na sklep o zavrženju pritožbe, zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1.

19. Sodišče ni ugodilo tožbenemu zahtevku za povrnitev stroškov postopka, ker skladno s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1 trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

20. Stranka z interesom je prav tako priglasila stroške. Vrhovno sodišče meni, da se pri odmeri stroškov strankam z interesom v upravnem sporu uporablja Zakon o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) in ne četrti odstavek 25. člena ZUS-1 (sklep Vrhovnega sodišča RS št. I Up 191/2015 z dne 1. 10. 2015). V zvezi s priglasitvijo stroškov stranke z interesom je treba upoštevati prvi odstavek 155. člena ZPP, ki določa, da se stranki povrnejo le potrebni stroški. Ti stroški so potrebni, če so v vlogi navedbe, ki so pomembne za razjasnitev zadeve oziroma vplivajo na odločitev sodišča. Pri presoji sodišča pa stranka z interesom v odgovoru na tožbo in pripravljalnih vlogah takih navedb ni podala, saj se je lahko sodišče odločilo že na podlagi upravnega spisa ter navedb tožnikov in tožene stranke in torej stranka z interesom ni bistveno prispevala k razjasnitvi zadeve oziroma vplivala na odločitev sodišča ter zato niso nastali potrebni stroški v smislu prvega odstavka 155. člena ZPP.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 36, 36/1, 36/1-6

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 43

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.