UPRS sodba III U 121/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-01-29

Jasna Šegan (preds.), Lea Chiabai (poroč.), Andrej Orel

nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča - odmera nadomestila - merila za odmero nadomestila - ugovor neenake obravnave zavezancev - nezakonitost občinskega odloka - exceptio illegalis

Zakon o stavbnih zemljiščih sicer ne določa, da bi morala občina pred določitvijo meril za odmero višine nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča pridobiti podatke o dohodku v posamezni dejavnosti, vendar pa to izhaja že iz narave stvari same, enako je to mogoče razumeti tudi iz stališč Ustavnega sodišča. Če se stopnja obremenitve izrazi s številom točk, katerih višina je odvisna od lege, vrste namembnosti in s tem povezanih izjemnih ugodnosti zemljišča v zvezi s pridobivanjem dohodka, to predhodno zahteva primerjavo med posameznimi gospodarskimi subjekti glede ustvarjanja dohodka na isti lokaciji in to tako z vidika opravljanje primerljivih kot z vidika opravljanja drugih dejavnosti.

Različnost obremenitev zavezancev zaradi ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka, ki jo prinaša lokacija, ne more temeljiti le na oceni občine, kot izhaja iz njenega odgovora v konkretnem primeru, torej, da so to na eni strani izjemno ugodna zemljišča za pridobivanje dohodka, na drugi strani pa, da taka dejavnost vnaša v okolje negativne vidike, za odpravo katerih država in občina potrebujeta finančna sredstva, prav tako pa tudi ne na soglasju enega od zavezancev.

I. Tožbi se ugodi se izpodbijana odločba Davčne uprave Republike Slovenije, Davčnega urada Nova Gorica št. 4224011206-2014-084-PO z dne 1. 7. 2014 odpravi v delu, ki se nanaša na odmero nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča na Delpinovi ulici 5, Nova Gorica, na katerem se nahaja igralnica Hotela Park, v izmeri 2588,19 m2, v znesku 144.700,53 EUR in za odmero nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča igralnice A. na naslovu..., v izmeri 3648 m2, v znesku 203.952,38 EUR ter se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku  347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Davčna uprava Republike Slovenije, Davčni urad Nova Gorica (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo tožeči stranki odmeril nadomestilo za uporabo  stavbnih zemljišč (v nadaljevanju NUSZ) za leto 2014 v skupni višini 422.559,24 EUR, od tega za uporabo stavbnega zemljišča na ..., na katerem se nahaja igralnica A., v izmeri 2588,19 m2, v znesku 144.700,53 EUR in za uporabo stavbnega zemljišča igralnice B. na ..., v izmeri 3648 m2, v znesku 203.952,38 EUR. V obeh objektih se opravlja igralniška dejavnost. Prvostopenjski organ je v obrazložitvi pojasnil, da odmera nadomestila temelji na določbah Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča na območju Mestne občine Nova Gorica (v nadaljevanju Odlok), ki v 10. členu določa višino točk za zazidano stavbno zemljišče v odvisnosti od cone (območja), v katerem leži zemljišče in od namembnosti, za katero se to zemljišče uporablja. Ker sta zemljišči z igralnicama v I. coni, po namembnosti pa sta uvrščeni med objekta z zabaviščno dejavnostjo, konkretno dejavnostjo igralnic, sta bili, skladno z 2. alinejo B./7. točke tega člena Odloka pri izračunu točkovani s 1000 točkami (tako v izreku, sicer pa je v obrazložitvi v nasprotju s tem, očitno pomotoma, navedeno točkovanje s 4000 točkami).

2. Tožeča stranka je zoper odločitev prvostopenjskega organa vložila pritožbo, vendar ne zoper celotno prvostopenjski odločbo, pač pa samo v delu odločbe, ki se nanaša na odmero nadomestila za stavbni zemljišči dveh igralniških objektov, to je igralnice A. na ... in igralnice B. na ..., vse v ... Ministrstvo za finance, Direktorat za sistem davčnih, carinskih in drugih javnih prihodkov, Sektor za upravni postopek na II. stopnji s področja carinskih in davčnih zadev (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je pritožbo tožeče stranke zavrnil in se pridružil obrazložitvi prvostopenjskega organa. Drugostopenjski organ je izpostavil, da nima pooblastila, da bi odklonil uporabo občinskega odloka (exceptio illegalis), tako kot to predlaga tožeča stranka, saj ta institut lahko uporabi le sodišče. Menil je tudi, da je bila razlika v točkovanju glede na lokacijo sprejeta z odločitvijo Mestnega sveta Nova Gorica, podlago za to odločitev pa je ta imel v petem odstavku 61. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (v nadaljevanju ZSZ/84). Mestni svet Nova Gorica je predvidel različno točkovanje posameznih dejavnosti, kar ni v neskladju z ustavo in zakonom.

3. Tožeča stranka se z odločitvijo tožene stranke ne strinja. V tožbi navaja, da je izpodbijana odločitev nezakonita zaradi zmotne uporabe materialnega prava.  Odločitev tožene stranke temelji na Odloku. Ta kot podlago za izračun nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča v 10. členu določa točkovanje glede na posamezne dejavnosti, torej namembnost objektov in glede na območje lokacij objektov (cone). Prirejanje iger na srečo je uvrščeno v zabaviščno dejavnost, ki je v I. coni točkovana s 1000 točkami, v II. coni s 875 točkami in v III. coni s 750 točkami. Oba objekta igralnic, torej A. in B., sta uvrščena v I. cono in točkovana s 1000 točkami, kar pa je nesorazmerno več kot pa so točkovane druge dejavnosti v isti coni, npr. 111-krat višje od stanovanjske namembnosti, 50-krat višje od trgovine na drobno, 15-krat višje od hotelske dejavnosti in 10-krat višje od zabaviščne dejavnosti v disco lokalih in plesiščih. Meni, da tako nesorazmerje kaže na arbitrarnost podzakonskega predpisa, kar je v nasprotju z 61. členom ZSZ/84 in drugim odstavkom 14. člena Ustave RS. V posamezni coni je namreč opremljenost stavbnega zemljišča s komunalnimi in drugimi objekti ter napravami enaka. Za I. cono v Novi Gorici velja, da je to cona z največjo stopnjo komunalne opremljenosti in dostopnosti do centralnih dejavnosti. Kriterij izjemne ugodnosti pri pridobivanju dohodka pa ni ustrezno upoštevan. Dopustno sicer je, da je izjemna donosnost dejavnosti, ki se lahko opravlja samo na določenih lokacijah, okoliščina, ki jo lokalna skupnost lahko upošteva kot kriterij pri odmeri nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, vendar pa mora biti ta okoliščina v razumni povezavi s predmetom urejanja. Za tako razlikovanje pa na območju Mestne občine Nova Gorica ni mogoče najti razumnih razlogov, ki bi opravičevali točkovno obremenitev glede na lokacijo. V Odloku namreč ni pojasnjeno, zakaj naj bi bile te lokacije toliko izjemne za prirejanje iger na srečo ali zakaj naj bi nudile več ugodnosti kot pa druge dejavnosti v isti coni, saj je tudi dejavnost igralništva podrejena zakonitostim trga. Tožeča stranka poudarja, da je bilo njeno poslovanje v poslovnem letu 2012 negativno, k čemur še dodatno prispeva visoko odmerjeno NUSZ. Ker je torej določba 10. člena Odloka nezakonita, bi morala tožena stranka, čeprav je vezana na podzakonski akt, NUSZ za zemljišča, kjer se nahajata igralnici, odmeriti brez uporabe točkovnih vrednosti, ki so določene za dejavnost igralnic. Davčni organ namreč glede na četrti odstavek 153. člena Ustave Republike Slovenije ne sme uporabiti nezakonite določbe podzakonskega akta. Tožeča stranka zato sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo v delu, ki se nanaša na odmero nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča za igralnici A. in B. odpravi ter zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, tožena stranka pa naj ji tudi povrne stroške postopka.

4. Tožena stranka na tožbo po vsebini ni odgovorila.

6. Mesečna višina NUSZ v Mestni občini Nova Gorica je po 8. členu Odloka, ki je veljal v času izdaje izpodbijane določbe, določena na podlagi treh elementov: osnove (površine v m2), stopnje obremenitve (števila točk) in vrednosti točke. Po 9. členu Odloka je stopnja obremenitve za zazidano stavbno zemljišče, ki je izražena z določenim številom točk, odvisna tako od cone, v kateri se nahaja objekt, kot tudi od namembnosti objekta. Stopnja obremenitve zazidanih stavbnih zemljišč, na katerih se opravlja zabaviščna dejavnost prirejanja iger na srečo, znaša v I. coni 1000 točk, v II. coni  875 točk in v III. coni 750 točk (2. alineja B./7. točke 10. člena). V isti točki Odloka je za zemljišča, namenjena ostali zabaviščni dejavnosti, določeno manjše število točk, in sicer: za zabaviščno dejavnost v disco lokalih in plesiščih v I. coni 100 točk, v II. coni 80 točk, v III. coni 50 točk (1. alineja); za opravljanje zabaviščne dejavnosti drugod (v kinu, v cirkusu, …) v I. coni 30 točk in v II. coni 25 točk (3. alineja), enako število točk pa je tudi določeno za radijsko in televizijsko dejavnost (4. alineja). Tožeča stranka v tožbi ne nasprotuje ugotovitvi tožene stranke, da sta zemljišči, na katerih sta igralnici A. in B., zazidani stavbni zemljišči z namembnostjo prirejanja iger na srečo, kot tudi ne ugotovitvi, da se nahajata v I. coni.

7. Sodišče ugotavlja, da je točkovanje zazidanih stavbnih zemljišč po kriteriju namembnosti in s tem vzpostavitev različnega vrednotenja v skladu z enim od meril iz 61. člena ZSZ/84, po katerem se NUSZ lahko določi tudi ob upoštevanju lege in namembnosti ter smotrnega izkoriščanja stavbnega zemljišča. V obravnavani zadevi zato ni sporno ali so bili v Odloku za določitev stopenj obremenitve posameznih zazidanih stavbnih zemljišč uporabljeni pravilni kriteriji, pač pa je sporen način, kako so bili ti kriteriji konkretizirani, torej na podlagi katerih podatkov je utemeljeno število točk za posamezne namembnosti objektov  in kateri podatki opredeljujejo razmerja med zavezanci, ki na zemljiščih v isti coni opravljajo različne dejavnosti in posledično plačujejo različno visoko NUSZ. Stališče do tega vprašanja je sicer sodišče sprejelo že v sodbi opr. št. III U 143/2015 z dne 6. 3. 2015, ko je odločalo o odmeri NUSZ za leto 2013 na podlagi Odloka (ta se od določil Odloka, veljavnega v času izdaje izpodbijane odločbe, razlikuje le v višini točkovanja za igralnice), sporno pa je bilo prav tako NUSZ za objekt igralnice, oziroma konkretizacija kriterijev, na podlagi katerih je bilo določeno različno število točk za različne namembnosti objektov.

8. Sodišče je v obravnavanem primeru najprej ocenilo, ali je obremenitev tožeče stranke z NUSZ sorazmerna v primerjavi z ostalimi zavezanci, ki v I. coni opravljajo zabaviščno dejavnost. Izhajalo je iz stališča Ustavnega sodišča v odločbi U-I-158/02-17 z dne 20. 5. 2004, da je izjemna donosnost dejavnosti, ki se lahko opravlja samo na določenih lokacijah, po izrecni določbi 3. alineje 61. člena ZSZ/84 okoliščina, ki jo lokalna skupnost utemeljeno upošteva, ko določa višino NUSZ. Neenakost, ki se na ta način vzpostavlja med posameznimi zavezanci, zato sama po sebi ni v neskladju z določbo drugega odstavka 14. člena Ustave. Ustavno sodišče pa je ob tem poudarilo, da načelo enakosti pred zakonom vendarle zahteva, da se vzpostavi sorazmerje med ugodnostjo lokacije in s tem povezanimi bremeni, kar od normodajalca terja različno urejanje pravnih položajev zavezancev. To pomeni,  da mora biti višina obveznosti posameznega zavezanca v razumnem sorazmerju z višino dohodka, ki ga prinaša izjemno ugodna lokacija. Ustavno sodišče je v prej navedeni odločbi sprejelo tudi stališče, da določba predpisa prestane preizkus razumnosti le, če normodajalec navede podatke, ki jih je uporabil pri določitvi sorazmerja med posameznimi obremenitvami. Normodajalec torej lahko to merilo uporabi za posamezno skupino zavezancev le sorazmerno enako in po predhodni ugotovitvi razmerij med zavezanci po kriteriju izjemnih ugodnosti pri pridobivanju dohodka, ne pa na podlagi proste presoje.

9. Skladno z opisanim stališčem je sodišče Mestno občino Nova Gorica kot normodajalko pozvalo, naj pojasni razloge za določitev različne obremenitve zavezancev, ki na isti lokaciji opravljajo različno dejavnost, pri tem pa izhajalo iz sklepa Vrhovnega sodišča RS opr. št. X Ips 207/2010 z dne 21. 4. 2011. V tej zadevi je bila obravnavana primerljiva zadeva kot je obravnavana, zatrjevana pa neustavnost odloka v delu, ki je določal višino obremenitve zavezancev, ki stavbna zemljišča uporabljajo za trgovino z motornimi gorivi. Vrhovno sodišče RS je takrat sprejelo stališče, da se mora sodišče, ki presoja to vprašanje, torej vprašanje neustavnosti odloka o NUSZ, na konkreten način in z zadostno stopnjo jasnosti opredeliti do tožbenega ugovora s tako vsebino ter da mora v ta namen od občine, kot normodajalca, pridobiti potrebne podatke.

10. Mestna občina Nova Gorica je v odgovoru na zaprosilo sodišča navajala, da je pri določanju višine NUSZ upoštevala merila, določena v 4. členu Dogovora o usklajevanju meril za določanje območij, na katerih se plačuje NUSZ in meril za določanje višine tega nadomestila (Uradni list SRS, št. 19/86), in sicer opremljenost stavbnega zemljišča s komunalnimi in drugimi objekti in napravami, lego in namembnost ter smotrno uporabo stavbnega zemljišča, izjemne ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka in večje motnje pri uporabi stavbnega zemljišča. Pri določanju višine NUSZ je upoštevala, da se objekti, v katerih družba C., d.d., Nova Gorica izvaja dejavnost prirejanja iger na srečo, nahajajo v strogem centru mesta, kjer je komunalna opremljenost najvišje stopnje. V tem delu je mnogo javnih površin, kot so brezplačna parkirišča za avtomobile, kar omogoča lažji dostop do igralnic, mnogo je tudi taxi parkirnih prostorov, ki so namenjeni prav tej družbi. Objekta obeh igralnic se nahajata v neposredni bližini centralnih dejavnosti in glavnega mestnega jedra, locirana pa sta tudi v neposredni bližini državne meje, kar je izjemno ugodna lokacija, pa tudi v bližini nakupovalnih središč. Ker v Italiji ni bilo razvoja igralništva, to posledično vpliva na razvoj te dejavnosti v Novi Gorici in k pridobivanju dohodka. Igralništvo pa ima negativne vplive na družbeno okolje, saj se povečuje hrup, različne oblike zasvojenosti, kriminal, prostitucija, kar vse vpliva na življenjske razmere prebivalcev. Zaradi zaslužkov se kaže tudi „beg možganov“ iz gospodarskih panog in beg izobraženega kadra v igralniško dejavnost. Zato te dejavnosti ne gre enačiti z ostalimi. Vse to je Mestna občina Nova Gorica upoštevala pri točkovnem sistemu odmere NUSZ, ni pa mogla pridobiti podatkov o dohodku, saj nima dostopa do teh podatkov. Doslej plačevanje NUSZ za C., d.d., ni predstavljalo težav, pač pa se je prvič ta dilema pojavila šele v letu 2013. Mestna občina Nova Gorica je takrat spremenila Odlok tako, da je določila nižje število točk, pri čemer je za odmero NUSZ za objekte igralnic predhodno pridobila mnenje C., d.d., ki se je s sedaj določenim številom točk strinjal.

11. Sodišče meni, da Mestna občina Nova Gorica z navedbami, povzetimi v prejšnjem odstavku, ni dovolj pojasnila, zakaj so zavezanci, ki uporabljajo zazidana stavbna zemljišča za dejavnost igralnic, obremenjeni sorazmerno višje kot drugi, ki opravljajo ostalo zabaviščno dejavnost (npr. 10-krat višje kot tisti, ki zemljišča uporabljajo za zabaviščno dejavnost v disco lokalih in na plesiščih). Zakon sicer ne določa, da bi morala občina pred določitvijo meril za odmero višine NUSZ pridobiti podatke o dohodku v posamezni dejavnosti, vendar pa to izhaja že iz narave stvari same, enako je to mogoče razumeti tudi iz stališč Ustavnega sodišča. Če se stopnja obremenitve izrazi s številom točk, katerih višina je odvisna od lege, vrste namembnosti in s tem povezanih izjemnih ugodnosti zemljišča v zvezi s pridobivanjem dohodka, to predhodno zahteva primerjavo med posameznimi gospodarskimi subjekti glede ustvarjanja dohodka na isti lokaciji in to tako z vidika opravljanje primerljivih kot z vidika opravljanja drugih dejavnosti. Ustavno sodišče je tudi v odločbi U-I-122/04 z dne 11. 5. 2006, smiselno enako kot v odločbi U-I-158/02-17 z dne 20. 5. 2004, ponovilo, da lahko občina po izbranih kriterijih obremeni zavezance le sorazmerno enako in da je pred obremenitvijo zavezancev po teh kriterijih dolžna ugotoviti njihov različni položaj zaradi različne namembnosti stavbnih zemljišč na njenem območju ter pri tem ugotoviti tudi primerljiva razmerja za njihovo vrednotenje s številom točk (7. točka). V odločbi U-I-15/04 z dne 27. 1. 2005 pa je še izpostavilo, da namen te dajatve ni obremenitev dobička, kar zahteva, da mora biti višina dodatne obremenitve v razumnem sorazmerju z višino dodatnega dohodka, ki ga prinaša izjemno ugodna lokacija. Zato je, kot navaja Ustavno sodišče, lokalna skupnost pred obremenitvijo zavezancev po tem kriteriju dolžna ugotoviti njihov različni položaj zaradi izjemne donosnosti dejavnosti na posameznih lokacijah (11. točka).

12. Opisana stališča Ustavnega sodišča vodijo sodišče do zaključka, da je merila mogoče uporabiti in na njihovi podlagi določiti različne obremenitve le ob predpostavki, da se predhodno ugotovijo konkretne okoliščine glede posameznih skupin zavezancev, to je, da se ugotovijo podatki, ki so podlaga za določitev sorazmerij med njihovimi obremenitvami. Različnost obremenitev zavezancev zaradi ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka, ki jo prinaša lokacija, tako ne more temeljiti le na oceni občine, kot izhaja iz njenega odgovora v konkretnem primeru, torej, da so to na eni strani izjemno ugodna zemljišča za pridobivanje dohodka, na drugi strani pa, da taka dejavnost vnaša v okolje negativne vidike, za odpravo katerih država in občina potrebujeta finančna sredstva, prav tako pa tudi ne na soglasju enega od zavezancev (konkretno tožeče stranke ob spremembi števila točk v Odloku). Zgolj trditve o večji možnosti ustvarjanja dohodka v igralnicah zaradi neposredne bližine meje z Italijo, njihovo nepretrgano delovanje, koriščenje javne infrastrukture ter odklonski pojavi v okolju namreč ne pojasnjujejo razmerij med različnimi obremenitvami zavezancev, ki na isti lokaciji opravljajo svojo dejavnost, zlasti ne med zavezanci, ki opravljajo dejavnost iste vrste.

13. Glede na opisane ugotovitve sodišče povzema, da je določba 2. alineje B./7. točke 10. člena Odloka, ki je bila uporabljena za izračun NUSZ za zazidani stavbni zemljišči igralnic A. in B., arbitrarna, s tem pa v nasprotju z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave RS. Sodišče zato ugotavlja, da te odločbe ni dopustno uporabiti (načelo exceptio illegalis). Skladno s to presojo je sodišče zaradi napačne uporabe materialnega prava tožbi tožeče stranke ugodilo, prvostopenjsko odločbo v izpodbijanem delu odpravilo (4. točka prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1) ter zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje (tretji odstavek istega člena).

14. Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, je po določbi 3. odstavka 25. člena ZUS-1 tožeča stranka upravičena do povračila stroškov postopka. Te stroške je sodišče, skladno z določbo 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, odmerilo v pavšalnem znesku 347,70 EUR (285,00 EUR in 22 % DDV), glede na to, da je bila zadeva rešena na seji, tožečo stranko pa je zastopal odvetnik.

ZSZ (1984) člen 61. Odlok o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča na območju Mestne občine Nova Gorica člen 8, 9. Dogovor o usklajevanju meril za določanje območij, na katerih se plačuje NUSZ in meril za določanje višine tega nadomestila člen 4. URS člen 14, 14/2.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.