UPRS sodba IV U 150/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-09-06

Jasna Šegan (preds.), Melita Ambrož (poroč.), mag. Damjan Gantar

nepovratna sredstva - zahteva za izplačilo sredstev - upravičeni stroški - znižanje plačil - načelo zaslišanja stranke

Listine priloženega spisa izkazujejo, da je tožena stranka 7. 5. 2015 in  11. 5. 2015 izvedla postopek kontrole na terenu, na podlagi katerega so bili ugotovljene nepravilnosti ter odločeno o neupravičenih stroških. Tožeča stranka je v tem postopku sodelovala, kar dokazuje  spisu priložen zapisnik o kontroli na kraju samem, ki ga je predstavnik tožeče stranke (brez pripomb) podpisal. Na podlagi navedenega sodišče zavrača tožbeni ugovor, da pred izdajo izpodbijane odločbe tožeča stranka ni imela možnosti sodelovanja v postopku in da je šele iz izpodbijane odločbe izvedela, da so bile v postopku administrativne kontrole ugotovljene nepravilnosti.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Tožena stranka je z izpodbijano odločbo delno ugodila zahtevku A.A. s.p., za izplačilo sredstev, določenih v odločbi o pravici do sredstev št. 33150-34/2012/7 z dne 5. 10. 2012, v višini 176.129,11 EUR, del zahtevka v višini 23.870,89 EUR pa je zavrnila.

2. Odločitev temelji na ugotovitvi, da je bila stranki odobrena vloga za dodelitev nepovratnih sredstev v višini do 200.000 EUR, za sofinanciranje iz ukrepa 312: Diverzifikacija v nekmetijske dejavnosti, ki je bila razpisan z Javnim razpisom objavljenim v Uradnem listu št. 109/2011 (v nadaljevanju Javni razpis). Na podlagi dne 29. 12. 2014 vloženega zahtevka za izplačilo nepovratnih sredstev v višini 200.000 EUR, je bilo v postopku administrativne kontrole ugotovljeno, da  neupravičeni stroški znašajo 41.121,80 EUR. V postopku kontrole na terenu, ki je bila opravljena 7. 5. 2015 in 11. 5. 2015, pa je bilo ugotovljeno neskladje v višini 657,00 EUR. Na podlagi 30. člena Uredba 65/2011/EU je bilo ugotovljeno, da skupno znižanje zahtevka znaša 5,97% oziroma 23.870,88 EUR (11.935,44 EUR znižanja zaradi neupravičenih stroškov in 11.935,44 EUR znižanja zaradi preseganja dovoljenega praga 3%).

3. Tožeča stranka v tožbi navaja, da je izpodbijana odločba oprta na neobstoječo odločbo o pravici do sredstev z dne 5. 10. 2012. Odločba o pravici do sredstev, št. 33150-34/2012/7, je bila izdana 16. 10. 2012 in 2. točka izreka spremenjena z odločbo, št. 33150-34/2012-12 z dne 25. 11. 2013. V nadaljevanju pojasnjuje, da je za izvedbo gradbeno obrtniških del sklenila z izvajalcem B. d.o.o. pogodbo 24. 10. 2012, dne 29. 7. 2013 pa sta pogodbeni stranki sklenila aneks, s katerim sta se  dogovorili, da vodenje gradbišča še naprej ostaja v pristojnosti podjetja B. d.o.o. Ker je slednje insolventno sta sklenili, da bo tožeča stranka dokončala objekt neposredno s podizvajalci te družbe. Tako je družba B. d.o.o. dela po sklenjeni pogodbi že od začetka izvajala delno sama, delno pa preko svojih podizvajalcev, pod nadzorom podjetja B. d.o.o. To je bil edini način, da se je investicija izvedla do konca. Tožeča stranka je toženi stranki 7. 4. 2015 pojasnila vsebino izstavljenih računov. Odločitev o njihovi zavrnitvi temelji na zmotno ugotovljenem dejanskem stanju, kršitvah materialnega prava in postopkovnih kršitvah, ter kršitvah določb 8. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Prav tako je bila kršena določba 138. člena ZUP ter drugega odstavka 140. člena ZUP. Podrobno pojasnjuje izvedbo del po posameznih spornih računih in predlaga tudi zaslišanje stalnega sodnega cenilca in izvedenca gradbene stroke g. C.C. Na objektu dejansko ni bilo izvedeno nič več, kot je bilo s strani tožene stranke odobreno pred začetkom del in dogovorjeno v osnovni pogodbi med tožečo stranko in B. d.o.o. Predlaga tudi zaslišanje kontrolorjev, ki sta opravljala oglede 7. 5. 2015 in 11. 5. 2015.

4. Nadalje tožeča stranka ugotavlja, da je izračun tožene stranke na podlagi 30. člena Uredbe 65/2011/EU napačen oziroma nesmiseln, ker ta Uredba ne predvideva posebnih dodatnih sankcij, ampak zgolj določa, da se izplačani znesek zniža za razliko med zneskoma navedenima v 30. členu te Uredbe. Prav tako tožena stranka ni pojasnila izračuna skupnega znižanja zahtevka. Tega izračuna ni mogoče preizkusiti, kar dokazuje bistveno kršitev pravil upravnega postopka. Sodišču predlaga odpravo izpodbijane odločbe in vrnitev zadeve v ponovno obravnavanje prvostopenjskemu organu ter povrnitev stroškov postopka.

5. Tožena stranka v odgovoru na tožbo uvodoma pojasnjuje podlago za pridobitev nepovratnih sredstev na podlagi ukrepa 311 in pojasnjuje svoj položaj - funkcijo akreditirane plačilne agencije, ki skrbi za upravljanje izplačil sredstev Evropskega kmetijska sklada za razvoj podeželja (v nadaljevanju EKSRP). Podrobno pojasnjuje pravne podlage za izvajanje preverjanj. Način izvedbe preverjanj je urejen v Uredbi Komisije (EU) 65/2011. Tožena stranka v postopku odločanja o zahtevku za izplačilo sredstev opravi administrativni pregled in pregled na kraju samem, pri čemer glede dokazovanju uporablja pravila ZUP in pravila določena v Zakonu o kmetijstvu (v nadaljevanju ZKme-1).

6. Zavrača tožbeno navedbo, da je odločitev oprta na neobstoječo odločbo o pravici do denarnih sredstev. Po izdaji odločbe je bil izdan sklep (7. 10. 2015) o popravi pomote v izreku izpodbijane odločbe. Ne oporeka dejstvu, da so bila dela opravljena preko družbe B. d.o.o. in podizvajalcev te družbe. Pri administrativni kontroli zahtevka so bile namreč ugotovljene nepravilnosti glede na novo priglašene stroške (dodatna dela), spremenjene postavke in količine, ki predstavljajo neupravičene stroške, saj pri oddaji vloge v predračunu št. 10/12R z dne 24. 1. 2012, izbranega ponudnika B. d.o.o. v višini 576.044,14 EUR in rekapitulaciji (popis del s količinami) niso bili priglašeni in upoštevani v odločbi o pravici do sredstev.

7. Zavrača tožbene navedbe o kršitvi določbe 8. člena ZUP. Ves čas postopka je tožečo stranko pozivala na razjasnitev in dopolnitev zahtevka. Navaja, da zaslišanje stalnega sodnega cenilca in izvedenca gradbenega stroke ni potrebno. Pojasnjuje tudi, da je bil ogled objekta naložbe na terenu izveden tako, da so bile ugotovitve zapisane v zapisniku, na katerega tožeča stranka ni imela pripomb in ga je tudi podpisala. V postopku pred odločitvijo je ugotovila nepravilnosti in odstopanja med vlogo in vloženim zahtevkom ter stranki dala možnost dopolnitve zahtevka z ustrezno dokumentacijo in možnost izjaviti se o dejstvih in okoliščinah, ki se nanašajo na izračun neupravičenih stroškov. To pomeni, da je zadostila načelu zaslišanja strank iz 9. člena ZUP. V zvezi z opredelitvami tožeče stranke do vseh zavrnjenih računov in navedbo, da ni šlo za dodatna dela, temveč za pogodbena dela izdelave objekta, poudarja, da zavrnjeni stroški, ki izhajajo iz teh računov predstavljajo neupravičen strošek, ker niso bili prvotno odobreni pri obravnavi vloge. Zahtevku je bila namreč predložena začasna situacija št. 11/7/2013 z dne 31. 7. 2013, izdajatelja . d.o.o., v skupni vrednosti 200.116,15 EUR z DDV in rekapitulacijo. Gre za nova in dodatna dela ter spremenjene postavke in količine, ki v predračunu št. 10/12R z dne 24. 5. 2012 niso bili upoštevani.

8. Ne oporeka temu, da ni bila obveščena o spremenjenih delih in nujnosti izvedbe dodatnih del, vendar je bila pri obravnavi zahtevka dolžna upoštevati določbo 30. člena ZKme-1, v skladu z določbami 54. člena istega zakona, ki za spremembo obveznosti določa pisno vlogo. Tako je tožeča stranka pri oddaji zahtevka priglasila stroške s spremenjenimi postavkami, dodatnimi količinami, dodatnimi postavkami, brez da bi predhodno pridobila soglasje tožene stranke, kar pomeni, da se upoštevajo le priglašeni stroški iz vloge in zahtevka. Navaja, da vztraja pri svojih ugotovitvah in navedbah v izpodbijani odločbi in sodišču predlaga zavrnitev tožbe kot neutemeljene.

10. V Uredbi Komisije (EU) 65/2011, so v Poglavju II, Kontrole, znižanja in izključitve, Oddelek I, Kontrola, Pododdelek I, Splošne določbe, v 24. členu določena pravila pri opravljanju administrativnih pregledov, in sicer se opravijo administrativni pregledi vseh zahtevkov za podporo, zahtevkov za plačilo ali drugih izjav, ki jih mora predložiti upravičenec ali tretja oseba (del prvega odstavka), 30. člen navedene Uredbe (znižanja in  izključitve) pa  določa, da se plačila izračunajo na podlagi tistega, za kar se med administrativnimi pregledi ugotovi, da izpolnjujejo pogoje. V tej določbi je določeno tudi, da država članica preveri zahtevek za plačilo, ki ga prejme od upravičenca in določi zneske, upravičene za podporo, določen pa je tudi način določitve tega zneska.

11. V 56. členu Zakona o kmetijstvu (v nadaljevanju ZKme-1), na katerega se Agencija sklicuje v uvodu izpodbijane odločbe, je med drugim določeno tudi, da v primeru, da zahtevku za izplačilo sredstev odobrenih z odločbo o pravici do sredstev ni v celoti ugodeno, pristojni organ o zahtevku odloči z odločbo. Pred izdajo odločbe je zato, v skladu z določbo 138. člena ZUP, treba ugotoviti vsa dejstva in okoliščine, ki so za odločitev pomembne in strankam omogočiti, da uveljavljajo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi. Odločba mora zato obsegati sestavine določene v 210. členu ZUP in med drugim mora biti tudi obrazložena tako kot je predpisano v 214. členu ZUP. V skladu z določbo 214. člena mora obrazložitev vsebovati dejansko stanje, ki je bilo ugotovljeno v konkretnem primeru s presojo dokazov, tako da je razvidno na kakšen način in na podlagi katerih dokazov, izpeljanih v postopku, je organ ugotovil dejstva in okoliščine, ki so pomembna za odločitev v upravni stvari. V obrazložitvi morajo biti navedeni in tolmačeni materialni predpisi oz. posamezne njihove določbe, ki so podlaga za odločitev. Navedena mora biti tudi pravna presoja in sklepanje, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo odločitev navedeno v izreku odločbe.

12. V konkretnem primeru sodišče ugotavlja, da je tožena stranka svojo odločitev oprla na nepravilnosti ugotovljene v postopku administrativne kontrole, pri računu št. 11/7/2013 z dne 31. 7. 2013; računu št. 02/1 2014 z dne 17. 1. 2014; računu št. 10-/2013 z dne 28. 5. 2013; računu št. 60/2013 z dne 31. 8. 2013; računu št. 35/2013 z dne 25. 10. 2013; računu št. 1/13 z dne 22. 6. 2013; računu 37/2013 z dne 22. 1. 2013; računu št. 12013-29619 z dne 5. 9. 2013; računu št. 12013-12272 z dne 23. 5. 2013; računu št. 12013-13171 z dne 31. 5. 2013; računu št. 35 z dne 30. 4. 2013; računih št. 12013-31030, 12013-30571, 12013-30481, 12013-30372 in 12013-30155; ter računu št. 16a/2014 z dne 31. 3. 2014. Iz izpodbijane odločbe in listin priloženega spisa izhaja, da je bila pred izdajo odločbe tožeči stranki dana možnost, da se izjasni o dejstvih in okoliščinah, ki se nanašajo na izračun neupravičenih stroškov. Tako listine priloženega spisa izkazujejo, da je po vložitvi zahtevka za izplačilo sredstev (obrazec PRP-09) z dne 27. 12. 2014 (prejeto 30. 12. 2014) tožeča stranka tožečo stranko 23. 2. 2015 pozvala, da dodatno dopolni oziroma obrazloži v zahtevku priložene listine in račune. Listine izkazujejo tudi podatek, da je tožena stranka 2. 3. 2015 prejela dopolnitev k zahtevku za izplačilo in da je bila 13. 3. 2015 tožeča stranka ponovno pozvana k dopolnitvam oziroma obrazložitvam v zvezi s predloženimi računi. Na podlagi dopolnitve zahteve za izplačilo z dne 27. 3. 2015 je bila tožeča stranka 7. 4. 2015 ponovno pozvana k dopolnitvam oziroma obrazložitvam posameznih računov, ker so bile v postopku administrativne kontrole ugotovljene določene nepravilnosti. Tožeča stranka je pojasnila, zakaj je prišlo do izdaje posameznih računov in obrazložila njihovo vsebino (7. 4. 2015). Prav tako listine priloženega spisa izkazujejo, da je tožena stranka  7. 5. 2015 in  11. 5. 2015  izvedla postopek kontrole na terenu, na podlagi  katerega so bili ugotovljene nepravilnosti ter odločeno o neupravičenih stroških. Tožeča stranka je v tem postopku sodelovala, kar dokazuje  spisu priložen zapisnik o kontroli na kraju samem-ukrep 311, ki ga je predstavnik tožeče stranke (brez pripomb) podpisal. Na podlagi navedenega sodišče zavrača tožbeni ugovor, da pred izdajo izpodbijane odločbe tožeča stranka ni imela možnosti sodelovanja v postopku in da je šele iz izpodbijane odločbe izvedela, da so bile v postopku administrativne kontrole ugotovljene nepravilnosti. Sodišče v tej zvezi opozarja tudi na stališče Vrhovnega sodišča  izraženo v Sklepu X Ips 211/2015, v katerem je pojasnilo, da v postopkih kot so obravnavani, noben zakon ali predpis ne obvezuje, da o svojih ugotovitvah oziroma zaključkih pred izdajo odločbe seznani stranko in ji da možnost nanje odgovoriti.

13. Prav tako sodišče na podlagi ugotovitve, da je imela stranka možnost sodelovanja v postopku, zavrača tožbeni ugovor kršitve 8. člena ZUP. Tožeči stranki pojasnjuje, da gre za postopek, v katerem bo morala dejstva in dokaze na katerih temelji izdana odločba praviloma predlagati stranka sama, čeprav lahko tudi v takem postopku, z namenom ugotavljanja resničnega dejanskega stanja, tožena stranka  dejstva ugotavlja tudi sama. Listine spisa dokazujejo, da je  1. 4. 2016 tožena stranka  za dostavo listin (računov) zaprosila tudi EKO Sklad.

14. Sodišče tožečo stranko opozarja tudi na določbo prvega odstavka 54. člena  ZKme-1, ki določa, da lahko stranka po izdaji odločbe o pravici do sredstev in pred potekom roka za izpolnitev obveznosti iz predpisov, javnega razpisa in odločbe o pravici do sredstev, vloži obrazložen zahtevek za spremembo obveznosti, določenih v odločbi o pravici do sredstev. Če bi bile tudi s spremembo obveznosti izpolnjene vse zahteve iz predpisov in javnega razpisa ter dosežen namen, za katerega je bila stranki dodeljena pravica do sredstev, pristojni organ strankinemu zahtevku za spremembo ugodi. Po drugem odstavku te določbe pristojni organ v primeru iz prejšnjega odstavka izda odločbo, s katero odloči, da se spremeni obveznost. V primeru, da pristojni organ ugotovi, da ni dosežen namen iz prvega odstavka tega člena, z odločbo strankin zahtevek za spremembo obveznosti zavrne (tretji odstavek te določbe). Navedeno torej pomeni, da morajo biti vse spremembe obveznosti iz odločbe o odobritvi sredstev, tako tiste, ki se nanašajo na vrsto del, kot tiste, ki se nanašajo na izvajalce, odobrene z odločbo, torej  obvestilo organu oziroma pojasnilo ne zadošča.

15. Sodišče kot neutemeljenega zavrača tudi tožbeni ugovor, da je bila nepravilno izračunan % znižanja in da Uredba 65/2011/EU ne določa sankcij. Določba 30. člena Uredbe 65/2011, ob upoštevanju načela primarnosti evropskega prava, je po presoji sodišča upoštevana pravilno, znižanje pa temelji na predpisanem postopku preverjanja upravičenosti stroškov celotne naložbe. Ob ugotovitvi, da razlika med zneskom iz zahteve za plačilo in zneskom, do katerega je tožena stranka upravičena po pregledu upravičenosti zahtevka za plačilo znaša 5,97%, kar presega dovoljeno mejo iz 30. člena Uredbe komisije (EU) št. 65/2011, je po presoji sodišča utemeljeno tudi znižanje izplačila za znesek, ki je enak tej razliki.

16. Ker je odločitev tožene stranke po presoji sodišča pravilna in zakonita, je sodišče tožbo tožnika na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) zavrnilo kot neutemeljeno. Tožnik je v tožbi predlagal tudi opravo glavne obravnave, vendar je sodišče na podlagi 2. alinee drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo na nejavni seji, brez glavne obravnave. Ocenilo je, da je tožena stranka ugotovila vsa pomembna dejstva in okoliščine konkretnega primera, se do njih opredelila in svojo odločitev ustrezno obrazložila. Na podlagi dejstev in dokazov, ki jih je tožnik navedel v tožbi, dejanskega stanja ne bi bilo mogoče dopolniti z ugotovitvami, ki bi bile pomembne za odločitev v zadevi.

17. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.