UPRS sodba II U 465/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-03-07

Jasna Šegan (preds.), Melita Ambrož (poroč.), Majda Kovačič

nepovratna sredstva - zahteva za izplačilo sredstev - neupravičeni stroški - načelo zaslišanja stranke

Možnost dopolnjevanja vloge oziroma pojasnjevanja vloge po presoji sodišča ne predstavlja sodelovanja stranke v posebnem ugotovitvenem postopku tako, kot to zahteva načelo zaslišanja stranke, to je, da med drugim stranka sodeluje pri izvajanju dokazov v postopku in da se pred odločitvijo o zadevi izreče o rezultatih ugotovitvenega postopka.

I. Tožbi se ugodi. Izpodbijana odločba Agencije RS za kmetijske trge in razvoj podeželja, številka 33140-21/2013/89 z dne 27. 10. 2015, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano, Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja, je zavrnila zahtevek A., določenih v odločbi o pravici do sredstev št. 33140-21/2013/7 z dne 2. 7. 2013. Pojasnila je, da so bila stranki za sofinanciranje iz ukrepa 133 - Podpora skupinam proizvajalcev pri dejavnostih informiranja in pospeševanja prodaje za proizvode, ki so vključeni v sheme kakovosti hrane, ki so bila razpisana s V. Javnim razpisom iz naslova ukrepa 133 (v nadaljevanju Javni razpis), odobrena nepovratna sredstva v višini do 162.337,00 EUR. Sredstva iz tega ukrepa so se odobrila po postopku in pod pogoji navedenimi v Uredbi o ukrepih 1., 3. in 4. osi Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007-2013, v letih 2011-2013 (v nadaljevanju Uredba PRP) in Javnem razpisu.

2. Dne 31. 8. 2015 je stranka vložila zahtevek za izplačilo nepovratnih sredstev, v višini 16.233,70 EUR. Pri administrativnem pregledu zahtevka je bilo ugotovljeno, da v okviru stroškov 2. kategorije stranka uveljavlja stroške pospeševanja prodaje na prodajnih mestih na podlagi 6. računov (B. d.d. - št. 15038940 z dne 27. 8. 2015, v nadaljevanju R1; B. d.d. št. 15038941 z dne 27. 8. 2015, v nadaljevanju R2; B. d.d. št. 15038942 z dne 27. 8. 2015, v nadaljevanju R3; B. d.d. št. 15038943 z dne 27. 8. 2015, v nadaljevanju R4; B. d.d., št. 15038944 z dne 27. 8. 2015, v nadaljevanju R5 in B. d.d., št. 15038945 z dne 27. 8. 2015, v nadaljevanju R6). Na podlagi zahteve za dopolnitev z dne 4. 9. 2015 in 21. 9. 2015, je bilo ugotovljeno, da stroški na podlagi računov R1-R6 niso bili uvrščeni v pravilno kategorijo stroškov po Javnem razpisu. Stroški, ki se uvrščajo med upravičene stroške 2. kategorije, in sicer med stroške pospeševanja prodaje na prodajnih mestih, so izključno stroški degustacij, torej stroški dela oseb, ki opravljajo degustacijo ter stroški hrane in pijače za degustacijo, kot izhaja iz točke (1) poglavja VI. Javnega razpisa. Stranka te računa uvršča v 2. kategorijo, stroške pospeševanja prodaje na prodajnih mestih, vendar je razvidno, da gre za najem oziroma zakup prostora na prodajnih mestih, saj je stranka v gostinskih objektih in hotelih postavila svoje letake na vidna mesta za namen, da jih gostje vzamejo. Stroške dela oseb, ki so izvajale degustacijo zaproša z računom R7 (B. d.d., št. 15038946 z dne 27. 8. 2015), ki mu prilaga ustrezna dokazila o zaključku projekta. Računom R1-R6 so bile predložene Pogodbe o sodelovanju na področju marketinga, kjer je kot predmet pogodbe naveden zakup medijskega prostora in izvajanje promocijskih aktivnosti na lokacijo. Te pogodbe vsebujejo tudi pogodbeno količino dobave mesa in mesnih izdelkov. Po navedbah stranke naj bi bil podpis pogodb posledica predstavitev prleške tünke kuharjem in nabavnikom ter dokazil o degustacijah, ugotovljeno pa je bilo, da sta bili pogodbi za računa R7 in R8 podpisani pred samo degustacijo oziroma predstavitvijo prleške tünke kuharjem in nabavnikom.

3. Glede na vse navedeno računi R1-R6 predstavljajo neupravičene stroške v skupni vrednosti 16.000 EUR, ker niso v skladu s točko (1) poglavja VI. Javnega razpisa. Skupna vrednost neupravičenih stroškov znaša 16.000 EUR, kar predstavlja 11.200,00 EUR (70%) zaprošene vrednosti, ki se skladno z določbo 63. člena Uredbe 809/2014/EU zniža za 11.200,00 EUR, zaradi preseganja dovoljenega praga 10% (sankcija) in znižanje v vrednosti 11.200,00 EUR zaradi neupravičenih stroškov, torej skupno znižanje zahtevka znaša 68,99% oziroma 22.400,00 EUR.

4. Tožnik vlaga tožbo na podlagi 2. in 3. točke prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Ugotavlja, da je bil predmet njegovega zahtevka 8 računov, označenih z označbami R1-R8. Obrazložitev odločbe je pomanjkljiva, zato se odločba ne da preizkusiti, prav tako je obrazložitev v nasprotju sama s seboj. Za račune R1-R6 tožena stranka namreč ugotavlja, da niso uvrščeni v pravilno kategorijo stroškov po Javnem razpisu, zato jih je posledično štela kot neupravičene stroške. Tožnik zatrjuje, da so bili stroški pravilno uvrščeni v 2 kategorijo. Povzema kateri stroški sodijo v 2 kategorijo upravičenih stroškov in navaja, da je mogoče iz obrazložitve tožene stranke sklepati, da bi bila pravilna umestitev stroške med stroške 3 kategorije. Tožnik opozarja, da so to stroški 2 kategorije, na kar kaže že poimenovanje teh stroškov in sama uvrstitev stroškov v različne podskupine. Meni, da opredelitev stroškov v 3 kategorijo, samo na podlagi imena pogodb, ne more biti odločilna za uvrstitev stroškov v posamezno kategorijo, saj je važna vsebina pogodbe, iz te pa izhaja, da gre v primeru računov R1-R6 predvsem za stroške zakupa za izvajanje promocijskih aktivnosti na lokaciji, torej zakupa prostora za stojnico oziroma prostora razstavnih površin, kar bo omogočilo izvedbo degustacij. Navedeno uvršča stroške v 4. podskupino 2 kategorije upravičenih stroškov.

5. Tožnik izrecno poudarja, da so stroški na podlagi izdanih računov R1-R6 opredeljeni kot stroški 2 kategorije. Navaja tudi, da so v Javnem razpisu navedene zgolj 4 kategorije stroškov, vsaka izmed njih pa je razdeljena še v podskupine. Tožnik v tožbi, zaradi nepravilne razlage, ki se nanaša na uvrstitev stroškov v pravilno kategorijo, uveljavlja absolutno kršitev določb postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP, v zvezi z določbo tretjega odstavka 27. člena ZUS-1, ker se odločbe ne da preizkusiti. Prav tako uveljavlja tožbeni razlog nepravilne uporabe materialnega predpisa. Tožena stranka bi tožniku morala priznati zahtevek v celoti, ter stopnji pomoči do 70% , priznati tožniku tudi stroške v višini 11.200,00 EUR.

6. Dodaja še, da pogodbe o sodelovanju na področju marketinga ne vsebujejo pogodbene količine dobave mesa in mesnih izdelkov, kot to navaja tožena stranka v obrazložitvi izpodbijane odločbe. Tudi zato se te odločbe ne da preizkusiti, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev določb postopka. Ne drži tudi ugotovitev tožene stranke, da naj bi tožnik v postopku navedel, da so bile sklenjene pogodbe posledica predstavitve prleške tünke kuharjem in nabavnikom v gostinskih lokalih in hotelu, ampak ravno nasprotno, pogodbe so bile z lastniki lokalov in hotelov sklenjene z namenom zagotovitve pravice do izvedbe promocijskih aktivnosti v posameznem gostinskem obratu ali hotelu, med njimi tudi degustacijo in predstavitev tünke nabavnikom in kuharjem, čemur bi sledila vključitev izdelka v jedilne listine in jedilnik. To je tožnik pojasnil v dopolnitvi zahtevka z dne 14. 9. 2015 in obrazložitvi stvarnega stanja 1. 10. 2015. Tudi v primeru pogodb, ki so služile kot podlaga izdaji računov R1-, R2, R4 in R5, so stranke v pogodbi kot čas uporabe pogodbe opredelile čas od 18. 5. 2015 oziroma 1. 5. 2015 oziroma 1.1. 2015 do 31. 12. 2015, torej so uredile tudi morebitno prej izvedeno degustacijo. Tožnik sodišču predlaga, da na podlagi 51. člena ZUS-1 razpiše narok za glavno obravnavo in tožbi ugodi ter izpodbijano odločbo v 1. točki izreka odpravi. Predlaga tudi povrnitev stroškov postopka.

7. Tožena stranka je sodišču poslala upravne spise in odgovor na tožbo, v katerem prereka navedbe tožnika, vztraja pri svojih odločitvah in navedbah iz obrazložitve izpodbijane odločbe ter sodišču predlaga zavrnitev tožbe. Pojasnjuje pravno podlago za odločanje v obravnavani zadevi ter opozarja, da je na podlagi vloženega zahtevka, ki mu je bilo predloženo skupaj 8 računov, tožniku dala možnost zahtevek dopolniti z ustrezno dokumentacijo in se izjaviti o dejstvih in okoliščinah, ki se nanašajo na izračun neupravičenih stroškov. Kronološko povzema potek dopolnjevanja zahtevka in navaja, da je iz pogodb k predloženim računov razvidno, da gre za zakup medijskega prostora in izvajanje promocijskih aktivnosti, iz česar je sklepati, da gre za stroške 3 kategorije - Stroški zakupa medijskega prostora in časa za oglaševanje, ki sodijo v zaporedno št. 3 tabele upravičenih stroškov Javnega razpisa. Povzema navedbe tožnika v obrazložitvi z dne 30. 9. 2015 in navaja, da v postopku pred izdajo odločbe niso bile kršene postopkovne določbe iz 9. člena ZUP, upoštevano pa je bilo načelo proste presoje dokazov.

9. V skladu z določbo 56. člena Zakona o kmetijstvu (v nadaljevanju ZKme-1) stranke pri Agenciji vlagajo zahtevke za izplačilo sredstev odobrenih z odločbo o pravici do sredstev. Če zahtevek izpolnjuje pogoje iz javnega razpisa in odločbe o pravici do sredstev, organ vlogo odobri in sredstva izplača na strankin račun. Pri tem nakazilo na račun stranke šteje, da je bilo zahtevku v celoti ugodeno. V primeru da zahtevku stranke ni v celoti ugodeno, pristojni organ o zahtevku odloči z odločbo, kot je to storila tudi Agencija v predmetni zadevi. Na podlagi petega odstavka 56. člena ZKme-1 zoper takšno odločbo pritožba ni dovoljena, dopusten pa je upravni spor.

10. V obravnavani zadevi je tožena stranka tožeči stranki z odločbo o pravici do sredstev, št. 33140-21/2013/7 z dne 2. 7. 2013, odobrila sredstva v višini do 162.337,00 EUR, za financiranje iz ukrepa 133 - Podpora skupinam proizvajalcev pri dejavnostih informiranja in pospeševanja prodaje za proizvode, ki so vključeni v sheme kakovosti hrane, razpisana s V. Javnem razpisu. Dne 31. 8. 2015 je tožeča stranka vložila zahtevek za izplačilo nepovratnih sredstev v višini 16.233,70 EUR, ki ga je utemeljila s specificiranimi podatki 8 računov ter podatki o uvrstitvi stroškov v kategorije upravičenih stroškov.

11. Med strankama je v predmetni zadevi sporno, ali je bila zavrnitev zahtevka tožeče stranke za izplačilo sredstev v višini 16.233,70 EUR z dne 31. 8. 2015, iz razloga nepravilne uvrstitve upravičenih stroškov v kategorijo stroškov, utemeljena oziroma skladna z Uredbo PRP in Javnim razpisom.

12. Upravičene stroške opredeljuje Uredba Sveta (ES) št. 1698/2005 z dne 20. september 2005, o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP), ki v določbi 71. člena določa rok izplačila pomoči,  v drugem odstavku v zvezi z izdatki napotuje na dejavnosti določene s strani organa upravljanja zadevnega programa ali programa v okviru njegove  odgovornosti na podlagi izbranih meril, ki jih določi pristojni organ in v določbi tretjega odstavka določa, da se pravila o upravičenosti izdatkov določijo na nacionalni ravni ob upoštevanju posebnih pogojev, ki so bili v tej uredbi določeni za nekatere ukrepe za razvoj podeželja. Uredba  v tem členu izrecno našteva (tudi) izdatke, ki ne pridejo v poštev za prispevek EKSRP.

13. Sredstva iz ukrepa 133 so se odobrila po postopku in pod pogoji navedenimi v Uredbi PRP in Javnem razpisu. Uredba PRP v XI. poglavju z naslovom „Podpora skupinam proizvajalcev pri dejavnostih informiranja in pospeševanja prodaje za proizvode, ki so vključeni v sheme kakovosti hrane – ukrep 133“, v določbi 51. člena opredeljuje upravičene stroške  tako, da jih razvršča v 4 kategorije. Skladno z Uredbo PRP so upravičeni stroški za predmete podpore iz tega poglavja stroški nastali pri informiranju in pospeševanju prodaje za proizvode, ki so vključeni v upravičene sheme kakovosti hrane, in sicer: 1. stroški organizacije, priprave in sodelovanja na javnih nastopih, sejmih, tržnicah, razstavah, oddajah, delavnicah in drugih oblikah javnih nastopov oziroma dogodkov; 2. stroški oglaševanja in informiranja na prodajnih mestih in po drugih komunikacijskih poteh; 3. stroški priprave, izdaje in razdeljevanja informacijskega in promocijskega gradiva zaradi obveščanja potrošnikov in javnosti ter pospeševanja prodaje kmetijskih pridelkov in živil iz shem kakovosti in 4. stroški organizacije in vodenja drugih ustreznih oblik oglaševanja zaradi informiranja in pospeševanja prodaje kmetijskih pridelkov in živil iz shem kakovosti. Uredba PRP posebnih pravil, niti podrobnejše vsebine upravičenih stroškov pri navedenem ukrepu ne določa.

14. Oba zgoraj navedena predpisa, na katerih temelji Javni razpis, sta upoštevana v  VI. poglavju Javnega razpisa (upravičeni stroški), tako da so vse 4 kategorije upravičenih stroškov v celoti povzete iz opredelitve stroškov v 51. členu Uredbe PRP. Vsaka kategorija upravičenih stroškov je v nadaljevanju razdeljena v podskupine, v katerih so  posamezni upravičeni stroški tudi opisani ter v rubriki dodatna pojasnila tudi določeno kolikšen delež vsakega posameznega stroška iz podskupine upravičenih stroškov je upravičen do financiranja v odnosu do skupne vrednosti za to kategorijo. V nadaljevanju tega poglavja Javnega razpisa so povzete tudi določbe Uredbe PRP, ki se nanašajo na (dovoljeni) časovni okvir nastanka upravičenih stroškov, zadnji možni rok za vložitev zahtevkov ter določitev stroškov, ki skladno z Uredbo PRP in Uredbo 1698/2005 štejejo kot neupravičeni stroški.

15. Ob upoštevanju določb Uredbe PRP, Uredbe 1698/2005 in VI. poglavja Javnega razpisa, po presoji sodišča odločitev tožene stranke, ki je zahtevek tožeče stranke zavrnila zaradi uvrstitve stroškov v nepravilno kategorijo stroškov, ni bila pravilna oziroma ni temeljila na določbah prej citiranih aktov, ne določbah Javnega razpisa. V tem delu so po presoji sodišča v obrazložitvi izpodbijane odločbe razlogi za odločitev tožene stranke, da posamezni računi ne izpolnjujejo pogojev iz VI. poglavja Javnega razpisa pomanjkljivi, ker gre za stroške, ki bi skladno z določbo 51. člena Uredbe PRP in v smislu VI. poglavja Javnega razpisa, tako na podlagi predloženih računov, kot naknadnih obrazložitev tožeče stranke, še vedno lahko bili uvrščeni v eno izmed kategorij upravičenih stroškov oziroma eno izmed podskupinih upravičenih stroškov. Glede na navedeno izpodbijana odločba ne ustreza standardu obrazložitve iz 214. členu ZUP, in zato posledično ni mogoče presoditi pravilnosti ugotovljenega dejanskega stanja, niti zakonitosti odločbe. Taka odločitev že sama po sebi predstavlja bistveno kršitev pravil postopka, ki narekuje odpravo take odločbe.

16. Po mnenju sodišča bi eventualna zavrnitev zahtevka lahko temeljila zgolj na ugotovitvi, da stroški niso nastali oziroma niso izpolnjevali enega izmed pogojev za njihovo priznanje iz VI. poglavja Javnega razpisa. Sodišče svoje stališče, predvsem v delu, ki se nanaša na (posledično) uporabo 63. člena Uredbe 809/2014/EU, utemeljuje s podatkom, da je SEU dne 7. 7. 2016 izdalo sodbo C-111/15, v kateri je zavzelo stališče v zvezi s presojo upravičenih stroškov v zvezi z 71. členom Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005. Smiselna razlaga navedene sodbe potrjuje zavzeto stališče sodišča, toliko bolj zato, ker ne nacionalna zakonodaja, ne določbe Javnega razpisa, pravilnosti uvrstitve stroškov v določeno kategorijo, ne pogojujeta  s sankcijo  zavrnitve.

17. Sodišče v nadaljevanju enako, kot je to storilo že v sodbi I U 910/2015-8 z dne  19. 1. 2016, pojasnjuje, da je tožena stranka kršila pravila postopka tudi s tem, ko tožeči stranki pred odločitvijo ni dala možnosti, da se izjavi o odločilnih dejstvih (3. točka drugega odstavka 237. člena ZUP v zvezi s 3. točko prvega odstavka 64. člena ZUS-1). Možnost dopolnjevanja vloge oziroma pojasnjevanja vloge po presoji sodišča namreč ne predstavlja sodelovanja stranke v posebnem ugotovitvenem postopku tako, kot to zahteva načelo zaslišanja stranke, to je, da med drugim stranka sodeluje pri izvajanju dokazov v postopku in da se pred odločitvijo o zadevi izreče o rezultatih ugotovitvenega postopka (9. člen in 146. člen ZUP).

18. Glede na navedeno je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek, v katerem bo morala skladno z določbo četrtega odstavka 64. člena ZUS-1 in v roku določenem v tem odstavku ponovno odločati in izdati nov upravni akt. V ponovnem postopku mora tožena stranka navedene kršitve pravil upravnega postopka odpraviti ter presoditi predložene listine in konkretno navesti razloge, zaradi katerih stroški, ki jih tožeča stranka uveljavlja v zadevni vlogi, predstavljajo upravičen oziroma neupravičen strošek.

19. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, na podlagi 1. alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe ter upravnih spisov očitno, da je potrebno upravni akt odpraviti.

20. Ker je sodišče tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijani upravni akt, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 285 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika). V skladu z ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča se navedeni znesek, ker je tožečo zastopal odvetnik davčni zavezanec, poviša še za 22% DDV. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika; OZ).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.