UPRS sodba II U 105/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-02-17

Jasna Šegan (preds.), Sonja Kočevar (poroč.), Vlasta Švagelj Gabrovec

institucionalno varstvo v varstveno delovnem centru - upravičenost do vključitve v zavod - plačilo storitev institucionalnega varstva - stranka v postopku

Pravica do plačila storitev institucionalnega varstva v varstveno delovnem centru je odvisna od ugotovitve, ali so sploh izpolnjeni predpisani pogoji za takšno obliko institucionalne storitve.

Občina ima v postopkih uveljavljanja oprostitev po izrecni določbi 29. člena  Uredbe o merilih za odločanje oprostitev pri plačilih socialno varstvenih storitev položaj stranke. Torej ima vse pravice, ki gredo strankam v skladu z ZUP, zato je samovoljno stališče tožene stranke, da je občina le (do)plačnica v postopku sprejema v socialno varstveni zavod.

I. Tožbi se ugodi, odločba Centra za socialno delo Murska Sobota, št. 1/1223-41/2009-13 z dne 5. 6. 2014 se odpravi in se zadeva vrne sedaj krajevno pristojnemu Centru za socialno delo Ljubljana v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 285,00 EUR z DDV v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano odločbo je Center za socialno delo Murska Sobota (v nadaljevanju CSD) po večkrat ponovljenih postopkih v zvezi  s sodbo tega sodišča II U 188/2010 z dne 19. 10. 2011 A.A. v celoti oprostil plačila storitve institucionalnega varstva od 7. 9. 2009 dalje ter odločil, da navedeno storitev v celoti plača tožeča stranka. V obrazložitvi navaja, da je v ponovljenem postopku izdal odločbo na podlagi 35. člena Pravilnika o postopkih pri uveljavljanju pravice do institucionalnega varstva v zvezi z uveljavljanjem pravice do storitve vodenja, varstva in zaposlitve pod posebnimi pogoji. Po navedeni odločbi je A.A. upravičen do vključitve v program izvajanja storitve vodenja, varstva in zaposlitve pod posebnimi pogoji v Zavodu za varstvo in rehabilitacijo po poškodbi glave Zarja od 7. 9. 2009 dalje. Omenjeni zavod poleg navedenih storitev izvaja tudi celodnevno institucionalno varstvo, v katerega je imenovani istočasno vključen. A.A. je dne 31. 8. 2009 sklenil dogovor o izvajanju storitve institucionalnega varstva, pri čemer je vrednost storitve na dan sklenitve dogovora znašala 1.728,90 EUR. Ker po ugotovitvah v postopku upravičenec nima lastnih dohodkov, s katerimi bi lahko kril stroške storitve in tudi nima zavezancev, ki bi ga bili dolžni preživljati, je v celoti oproščen plačila storitve. Glede na določbe 99. člena Zakona o socialnem varstvu (ZSV) in prvega odstavka 8. člena Uredbe o merilih za določanje oprostitve pri plačilih socialno varstvenih storitev plačilo v celoti zagotavlja občina, pri kateri ima upravičenec prijavljeno stalno prebivališče, to je Mestna občina Muska Sobota.

2. Tožena stranka je v pritožbenem postopku zavrnila pritožbo tožeče stranke kot neutemeljeno. Zaključuje, da je prvostopni organ izvedel postopek v skladu z navodili sodišča in izdal odločbo št. 1403-2/2014-12 z dne 4. 6. 2014 o upravičenosti do vključitve v program izvajanja storitve vodenja, varstva in zaposlitve pod posebnimi pogoji v Zavodu B. od 7. 9. 2009 do 31. 12. 2012, od 1. 1. 2013 dalje pa je upravičen do vključitve v program v Centru za usposabljanje, delo in varstvo C. V zvezi s pritožbenimi navedbami tožena stranka tudi pojasnjuje, da je predmet tega postopka oprostitev plačil socialno varstvenih storitev in ne ugotavljanje primernosti nastanitve upravičenca. V postopku sprejema upravičenca v socialno varstveni zavod pa občina kot morebitna plačnica ni stranka postopka, zato ne more vplivati na njegov potek in zaključek.

3. Tožeča stranka ugovarja, da iz izpodbijane odločbe ni mogoče ugotoviti, kako in na kakšen način naj bi bil opravljen postopek preverjanja izpolnjevanja pogojev za sprejem A.A. v institucionalno varstvo. Šele tožena stranka v svoji odločbi omenja odločbo z dne 4. 6. 2014, ki naj bi bila temelj za poznejši postopek oprostitve stroškov institucionalnega varstva. Pri tem pa ni podatka o tem, kdo so bile stranke tega postopka, kakšni dokazi so bili izvedeni ter ali je odločba sploh pravnomočna. Ker se tožena stranka sklicuje, da je dejansko stanje ugotovila iz spisne dokumentacije, ki jo je posredoval prvostopni organ, tožeča stranka meni, da sta obe odločbi nezakoniti že zaradi bistvenih kršitev pravil postopka, in sicer osnovnih načel iz 7., 8. in 9. člena ZUP. Poraba proračunskih sredstev je nedvomno javna korist, tako bi moral upravni organ že v postopku ugotavljanja pogojev za sprejem v zavod za institucionalno varstvo tožečo stranko vključiti kot stranko. Tožnica že ves čas postopka poudarja, da niso podani pogoji za vključitev upravičenca v zavod, s čimer je opozarjala na nenamensko rabo proračunskih sredstev. Posledično tudi ni bilo upoštevano načelo materialne resnice, saj je očitno, da center dokazov sploh ni izvajal. Ker tožeči stranki ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za odločbo, je bilo kršeno tudi načelo zaslišanja stranke. Za odločbo z dne 4. 6. 2014 je tožeča stranka izvedela šele po izdaji izpodbijane odločbe. Tožena stranka pa je navedeno listino uporabila kot dokaz, o katerem pa se tožeča stranka ni mogla opredeliti. Opozarja tudi na datum odločbe (4. 6. 2014) in datum izpodbijane odločbe (5. 6. 2014), kar pomeni, da odločba o pravici do institucionalnega varstva z dne 4. 6. 2014 ob izdaji izpodbijane odločbe ni bila pravnomočna. Po določbi 42. člena ZUP so lahko stranke tudi tisti, ki so nosilci pravic in obveznosti, o katerih se odloča v upravnem postopku ter tisti, ki izkažejo pravni interes. Pravni interes tožeče stranke pa je bil nedvomno podan tudi v primeru odločanja o pravici do institucionalnega varstva.

4. Tožeča stranka vztraja, da je bil upravičenec neutemeljeno sprejet v institucionalno varstvo. Iz menja Zavoda za rehabilitacijo invalidov, kjer je upravičenec opravil rehabilitacijo po poškodbi glave, je razvidno, da je bil v Zavod B. sprejet iz socialnih in ne iz zdravstvenih razlogov. Dejstvo, da zdravstveni razlogi za institucionalno varstvo niso podani, je dokazano tudi s tem, da upravičenec nima statusa invalidnosti niti niso bili ugotovljeni drugi razlogi, ki bi mu dajali pravico do tovrstnega institucionalnega varstva. Razlog za to je bil izključno socialne narave. Prav tako tožeča stranka že ves čas postopka opozarja na nerazumljivo visoke stroške oskrbe, saj takšni stroški pristojnim zavodom ne nastajajo niti pri oskrbi najtežje telesno in duševno prizadetih v drugih zavodih, npr. v Zavodu D. Glede na to, da upravičenec nima statusa invalidnosti, so takšni stroški neutemeljeni. Predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi, prav tako zahteva povrnitev stroškov postopka.

5. Tožena stranka v odgovoru na tožbo odgovarja, da upravičenost do storitve institucionalnega varstva ni stvar postopka odločanja o oprostitvi pri plačilu socialnovarstvene storitve. Postopek uveljavljanja storitve institucionalnega varstva se izpelje na podlagi Pravilnika o postopkih pri uveljavljanj pravice do institucionalnega varstva, na podlagi katerega komisija za sprejem odloči ali vlagatelj prošnje za sprejem v zavod izpolnjuje pogoje za sprejem in je upravičen do storitve, ki jo izvaja zavod. Tako sta postopek sprejema v zavod in postopek odločanja o oprostitvah pri plačilu institucionalnega varstva dva ločena postopka. V postopku odločanja o oprostitvah ni mogoče odločati tudi o upravičenosti do storitve za posameznega upravičenca. Prvostopni organ je izvedel postopek v skladu z navodili sodišča in izdal odločbo dne 4. 6. 2014 o upravičenosti do vključitve v program izvajanja storitve vodenja, varstva in zaposlitve pod posebnimi pogoji v Zavod B. od 7. 9. 2009 dalje oz. od 1. 1. 2013 dalje v Centru za usposabljanje, delo in varstvo C. V 99. členu ZSV pa so določene pravice, ki se financirajo iz proračuna občine, na območju katere ima upravičenec storitve prijavljeno stalno prebivališče. Predmet tega postopka je zagotoviti plačilo potrebne storitve upravičencu in ne ugotavljanje primernosti njegove nastanitve. V postopku sprejema upravičenca v socialno varstveni zavod občina kot morebitna plačnica ni stranka postopka, zato ne more vplivati na njegov potek in zaključek. Tožena stranka vztraja pri svoji odločitvi, kolikor pa se sodišče ne strinja z odločitvijo upravnih organov pa predlaga, da sodišče meritorno odloči o zadevi.

7. Predmet tega spora se nanaša na vprašanje oprostitve plačila storitev institucionalnega varstva za upravičenca A.A. v varstveno delovnem centru.

8. V zvezi z navedenim vprašanjem je to sodišče že odločalo, in sicer v zadevi II U 188/2010, kjer je s sodbo z dne 19. 10. 2011 odpravilo prvotno odločbo CSD z dne 6. 10. 2010 in zadevo vrnilo istemu organu v ponovni postopek zaradi napačne uporabe materialnega prava. Po presoji sodišča CSD v ponovljenem postopku ni ravnal v skladu z določbo četrtega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1), ki določa, da je upravni organ vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka, saj ugotovljenih nezakonitosti ni odpravil.

9. Postopek sprejema pri uveljavljanju pravice do institucionalnega varstva odraslih v obliki dnevnega ali celodnevnega institucionalnega varstva, ki ga izvajajo izvajalci v okviru mreže javne službe, ureja Pravilnik o postopkih pri uveljavljanju pravice do institucionalnega varstva. Izvajalci javne službe so domovi za starejše, posebni socialno varstveni zavodi za odrasle, varstveno delovni centri in socialno varstveni zavodi za usposabljanje (1. člen). Podlaga za sprejem v zavod je dogovor o trajanju, vrsti in načinu zagotavljanja storitve institucionalnega varstva, ki ga skleneta uporabnik in izvajalec storitve (4. člen). Pri tem pa navedeni pravilnik za uveljavljanje pravice do institucionalnega varstva v varstveno delovnih centrih, kot tudi za uveljavljanje same pravice do storitev vodenja, varstva ter zaposlitve pod posebnimi pogoji, določa posebnosti navedenega postopka (35. in 36. člen). Člen 35 določa, da o pravici do varstva v okviru storitve vodenja in varstva ter zaposlitve pod posebnimi pogoji na podlagi sklenjenega dogovora odloči center za socialno delo in izda odločbo o vključitvi v zavod. V primeru, da se v varstveno delovnem centru izvaja tudi institucionalno varstvo, prav tako center za socialno delo na podlagi sklenjenega dogovora med zavodom in uporabnikom izda odločbo o upravičenosti do vključitve v zavod (36. člen). Iz navedenega torej izhaja, da mora o upravičenost do institucionalnega varstva v varstveno delovnem centru odločiti center za socialno delo.

10. V izpodbijani odločbi CSD navaja, da je sledil napotkom sodišča in drugostopnega organa ter je izdal odločbo na podlagi 35. člena Pravilnika o postopkih pri uveljavljanju pravice do institucionalnega varstva v zvezi z uveljavljanjem pravice do storitve vodenja, varstva in zaposlitve pod posebnimi pogoji. Po navedeni odločbi je A.A. upravičen do vključitve v program izvajanja storitve vodenja, varstva in zaposlitve pod posebnimi pogoji. Imenovani je v okviru navedenega zavoda vključen tudi v storitev celodnevnega institucionalnega varstva. Šele tožena stranka pa je v svoji odločbi navedla, da gre za odločbo št. 1403-2/214-12 z dne 4. 6. 2014. Ker navedene odločbe ni v upravnem spisu obravnavane zadeve, jo je sodišče naknadno pridobilo samo. Iz odločbe izhaja, da je A.A. od 7. 9. 2009 upravičen do vključitve v program izvajanja storitve vodenja, varstva in zaposlitve pod posebnimi pogoji v Zavodu za varstvo in rehabilitacijo po poškodbi glave B., oziroma od 1. 1. 2013 dalje v Centru za usposabljanje, delo in varstvo C. ter da se navedena storitev na podlagi 98. člena ZSV financira iz proračuna Republike Slovenije.

11. Odločba št. 1403-2/214-12 z dne 4. 6. 2014 se torej ne nanaša na pravico do institucionalnega varstva v varstveno delovnem centru, kar pa je po določbi 36. člena Pravilnika o postopkih pri uveljavljanju pravice do institucionalnega varstva pogoj za upravičenost do te storitve v okviru varstveno delovnega centra. Za takšno obliko izvajanja institucionalnega varstva namreč ne zadošča zgolj sklenjen dogovor med uporabnikom in izvajalcem, temveč mora o tem odločiti center za socialno delo, saj določba 36. člena Pravilnika o postopkih pri uveljavljanju pravice do institucionalnega varstva predstavlja izjemo od splošnega pravila, da se sprejem v zavod opravi le na podlagi sklenjenega dogovora med uporabnikom in izvajalcem storitve. Ker je prvostopni organ svojo odločitev oprl le na dogovor o opravljanju storitve institucionalnega varstva, je izpodbijana odločba že iz navedenega razloga nezakonita.

12. Postopek uveljavljanja pravice do oprostitve plačila storitve institucionalnega varstva (kar je predmet tega postopka) določa Uredba o merilih za odločanje oprostitev pri plačilih socialno varstvenih storitev. Ta v tretjem odstavku 29. členu določa, da o višini prispevkov in oprostitev odloča center za socialno delo po predpisih o splošnem upravnem postopku, če zakon ne določa drugače. Center za socialno delo je dolžan o uvedbi postopka obvestiti plačnika storitve iz 8. člena te uredbe in mu dati možnost, da kot stranka vstopi v postopek (četrti odstavek). To pomeni, da o oprostitvi plačila institucionalnega varstva odloča center za socialno delo po pravilih upravnega postopka, v katerem ima občina kot plačnica položaj stranke.

13. V konkretnem primeru je sestavni del dejanskega stanja tudi vprašanje, ali je A.A. upravičen do institucionalnega varstva v varstveno delovnem centru. O navedenem vprašanju je prav tako pristojen odločati center za socialno delo. O tem pa CSD ni odločil, niti ni v izpodbijani odločbi v okviru rešitve o glavni stvari rešil tega predhodnega vprašanja. Tožeča stranka pa ves čas postopka (ki traja že od leta 2009) opozarja prav na neizpolnjevanje pogojev za napotitev upravičenca v institucionalno varstvo v varstveno delovnem centru, o čemer pa se CSD sploh ni opredelil. Kot je sodišče že navedlo v sodbi II U 188/2010, je navedena pravica odvisna od ugotovitve ali so izpolnjeni predpisani pogoji za takšno obliko institucionalne storitve. Da je to vprašanje očitno sporno, pa kaže že dejstvo, da center za socialno delo od leta 2009 do danes ni odločil o tem v skladu s 36. členom Pravilnika o postopkih pri uveljavljanju pravice do institucionalnega varstva, odločbo na podlagi 35. člena navedenega pravilnika o pravici do storitev vodenja, varstva in zaposlitve pod posebnimi pogoji (ki se financira iz proračuna RS) pa je izdal šele 4. 6. 2014, čeprav se vse storitve dejansko izvajajo že od sklenitve dogovora v letu 2009. Tožeča stranka ima v postopkih uveljavljanja oprostitev po izrecni določbi 29. člena  Uredbe o merilih za določanje oprostitev pri plačilih socialno varstvenih storitev položaj stranke, torej ima vse pravice, ki gredo strankam v skladu z ZUP, zato je samovoljno stališče tožene stranke, da je občina le (do)plačnica v postopku sprejema v socialno varstveni zavod.

14. Glede na navedeno sodišče zaključuje, da tudi v ponovljenem postopku CSD pri izdaji izpodbijane odločbe ni pravilno uporabil materialnega prava, prav tako so bila bistveno kršena pravila postopka, zato je na  podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, odpravilo odločbo prvostopnega organa ter zadevo vrnilo sedaj krajevno pristojnemu Centru za socialno delo v Ljubljani v ponovni postopek.  V ponovnem postopku bo moral tožeči stranki omogočiti,  da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo zakonite in pravilne odločbe ter svojo odločitev obrazložiti v skladu z 214. členom ZUP. Po določbi četrtega odstavka 64. člena ZUS-1 je v ponovnem postopku pristojni organ vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava ter na njegova stališča, ki se tičejo postopka.

15. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je tožena stranka dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v pavšalnem znesku, ki v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 znaša 285,00 EUR, glede na to, da je sodišče zadevo rešilo na seji, tožečo stranko pa je v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik.

ZSV člen 98. Pravilnik o postopkih pri uveljavljanju pravice do institucionalnega varstva člen 36. Uredba o merilih za določanje oprostitev pri plačilih socialno varstvenih storitev člen 29.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.