UPRS sodba III U 9/2016
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-01-23

Jasna Šegan (preds.), Lea Chiabai (poroč.), Valentina Rustja

nepovratna sredstva - zahteva za izplačilo sredstev - ničnost odločbe - obrazložitev odločbe

Ni mogoče slediti trditvi tožeče stranke, da je tožena stranka s svojo odločitvijo samovoljno posegla v njeno pravico do odobrenih sredstev. Tožena stranka je z izpodbijano odločbo o njenem zahtevku le odločila, in to tako, da ga je zavrnila, v izrek pa povzela višino sredstev, kot jo je tožeča stranka uveljavljala v zahtevku. Sodišče ugotavlja, da je tako odločitev (kolikor bi bila dokončna) mogoče izvršiti, to je s tem, da se nepovratna sredstva tožeči stranki ne bi izplačala. Tožena stranka torej ni posegla v pridobljeno pravico tožeče stranke do nepovratnih sredstev, pač pa je v okviru svojih pristojnosti zgolj sprejela odločitev o (ne)izplačilu.

Iz izpodbijane odločbe ni mogoče z gotovostjo ugotoviti, kaj je bil predmet odločanja, in sicer ali je bilo to odločanje o spremembi obveznosti o pravici do sredstev po 54. členu ZKme-1 ali odločanje o zahtevku za izplačilo po 56. členu tega zakona. V izreku odločbe je tožena stranka odločila le o slednjem, medtem ko je v obrazložitvi navedla, da je odločala ne le o tem, pač pa tudi o spremembi naložbe. Izrek odločbe in obrazložitev sta torej drug z drugim v nasprotju in take odločitve ni mogoče preizkusiti.

I. Tožbi se ugodi in se izpodbijana odločba Agencije Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja, št. 33123-101/2013/21 z dne 21. 12. 2015 odpravi ter se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku  347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju tožena stranka) je z izpodbijano odločbo zavrnila zahtevek tožeče stranke za izplačilo sredstev, določenih v odločbi o pravici do sredstev, št. 33123-101/2013/5 z dne 23. 8. 2013. V obrazložitvi svoje odločitve je pojasnila, da so bila tožeči stranki z odločbo z dne 23. 8. 2013 odobrena nepovratna sredstva v višini do 188.773,08 EUR za sofinanciranje ukrepa 322 - Obnova in razvoj vasi, in to pod pogoji, ki jih določa Uredba o ukrepih 1., 3. in 4. osi Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007 - 2013 v letih 2011 - 2013 (v nadaljevanju Uredba) in so bili objavljeni v javnem razpisu. Tožeča stranka je dne 30. 6. 2015 vložila popoln zahtevek za izplačilo nepovratnih sredstev v višini 76.027,55 EUR.

2. Tožena stranka je pojasnila, da jo je tožeča stranka dne 16. 4. 2015 obvestila, da želi spremeniti dinamiko vlaganja zahtevka za izplačilo, saj se je zaradi zmanjšanja prihodkov občine iz naslova dohodnine od 1. 1. 2015 dalje spremenila dinamika financiranja. Tožeča stranka je v tej vlogi navajala, da bi bilo zato treba pripraviti spremembo projekta in to tako, da bi se vrednost naložbe zmanjšala iz predvidenih 304.531,18 EUR na 183.664,00 EUR, cilji in namen projekta pa bi se kljub spremembam uresničili. Tožena stranka je tožečo stranko dne 2. 6. 2015 obvestila, da vsebinske spremembe v predlaganem obsegu na odobrenih sofinanciranih projektih niso možne, nato pa dne 8. 6. 2015 prejela dopis tožeče stranke, s katerim jo je ta seznanila, da je že izvedla javno naročilo in dne 21. 5. 2015 sklenila pogodbo o izvajanju projekta, in to na način, kot ga je opredelila v vlogi za spremembo z dne 16. 4. 2015. Priložila je fotokopijo pogodbe in ponudbe izvajalca, ki je upošteval nove popise del. Tožena stranka je zato zavrnila zahtevo tožeče stranka po spremembi datuma vložitve zahtevka, nato pa jo, glede na spremembo Uredbe, seznanila, da je zadnji rok za oddajo zahtevka za izplačilo 31. 8. 2015 in ne 30. 6. 2015, kot je prvotno določala Uredba. Tožeča stranka je svoj zahtevek za izplačilo kljub temu vložila že dne 30. 6. 2015.

3. Tožena stranka je v izpodbijani odločbi pojasnila, da je odločila tako o spremembi naložbe, kot tudi o zahtevku za izplačilo. Najprej se je opredelila do predlaganih sprememb naložbe (1. točka s podnaslovom „Neodobrene spremembe naložbe“), nato pa še do samega zahtevka za izplačilo (2. točka s podnaslovom „Nedoseženi cilji naložbe“). Glede spremembe naložbe je ugotovila, da je tožeča stranka že v začetku aprila 2015 izdelala novo PZI projektno dokumentacijo, dne 13. 4. 2015 sprejela sklep o začetku postopka in dne 15. 4. 2015 o tem objavila javno naročilo. Vse to je storila prej, preden je pri toženi stranki dne 16. 4. 2015 vložila vlogo za spremembo naložbe. Sprememba torej ob objavi javnega naročila ni bila odobrena. Tožena stranka je pojasnila, da določba 54. člena Zakona o kmetijstvu (v nadaljevanju ZKme-1) sicer dopušča možnost sprememb zahtevkov, vendar pa je tožeča stranka to storila prepozno in zato tožena stranka ni mogla odločati o spremenjeni vsebini projekta, kar pa pomeni, da do te spremembe tožeča stranka ni upravičena. Tožeča stranka je kršila enega od ključnih pogojev izvedbe javnih subvencioniranih  nalog, to je, da so popisi ob objavi javnega naročila vsebinsko in količinsko enaki tistim iz odobrene vloge, razen kolikor tožena stranka dovoli spremembe. Pri presojanju doseganja ciljev naložbe je tožena stranka izhajala iz trditve tožeče stranke, da so cilji, to je prometna varnost in ekološki prispevek naložbe, doseženi in to kljub zmanjšanju obsega del na naložbi. V nadaljevanju je opisala, koliko del od odobrenega projekta je tožeča stranka dejansko izvedla, pojasnila pa, da se s tem, ko se izda odločba o pravici do sredstev, istočasno potrdijo tudi cilji in namen projekta, tega pa brez odobritve tožene stranke ni dopustno spreminjati, pa četudi spremenjena naložba sledi istemu namenu.

4. Tožena stranka je v nadaljevanju obrazložitve še navedla, da je tožečo stranko pozvala, naj se opredeli do opisanih ugotovitev, kar je ta tudi storila in navajala, da je v takratnih razmerah ravnala gospodarno, da se je držala roka za oddajo zahtevka za izplačilo in da je naložba dosegla svoj cilj. Navajala je tudi, da je tožena stranka predolgo odločala o njenem predlogu za spremembo projekta, vendar pa ob tem tožena stranka ponovno poudarja, da je tožeča stranka projekt spremenila prej, preden je sploh zaprosila za dovolitev te spremembe in pridobila njeno soglasje. Glede na vse navedeno je zato zahtevek tožeče stranke zavrnila.

5. Tožeča stranka se z odločitvijo tožene stranke ne strinja in v tožbi navaja, naj sodišče izpodbijano odločbo izreče za nično, podrejeno pa, da naj jo odpravi ter vrne toženi stranki v ponovni postopek. Navaja, da izpodbijana odločba ne vsebuje vseh odločilnih razlogov in dejstev ter da je ni moč preizkusiti in preveriti. Tožena stranka je v uvodnem delu obrazložitve le delno povzela vloge, ki jih je vložila tožeča stranka, ne da bi jih presodila, prav tako pa tudi ni pojasnila, zakaj je vloge povzemala selektivno. Odločitev zato ni pravilna in ni zakonita. Tožena stranka je izhajala le iz zahtevka tožeče stranke z dne 30. 6. 2015, ni pa se opredelila do dopolnitve tega zahtevka, ki ga je po pozivu tožene stranke tožeča stranka vložila dne 6. 8. 2015. Ker je sestavni del zahtevka tudi njegova dopolnitev, to pomeni, da tožena stranka o delu zahtevka sploh ni odločala, kar je absolutna bistvena kršitev pravil upravnega postopka, obenem pa tudi kršitev ustavnih pravic, in sicer pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena, pravice do sodnega varstva iz 23. člena in posredno tudi pravice do pravnega sredstva iz 25. člena, vse Ustave Republike Slovenije.

6. Tožeča stranka navaja, da je izpodbijana odločba ne le nepopolna, pač pa tudi kontradiktorna, kar otežuje sestavo tožbe. Obrazložitev nima odločilnih razlogov, je nepopolna in nerazumljiva ter je zato ni mogoče preizkusiti. Po eni stranki tožena stranka vlogo tožeče stranke tolmači kot spremembo naložbe, po drugi kot zahtevek za izplačilo sredstev. Iz odločbe ni razvidno ali je presojo predlagane spremembe obveznosti sploh izvedla. Tega tožena stranka ni navedla niti v dispozitivu odločbe, izrek in obrazložitev pa sta drug z drugim v nasprotju. Tožena stranka namreč v obrazložitvi nakazuje, da je presojala tudi spremenjeni zahtevek tožeče stranke, v izreku pa take odločitve ni. Posledično zato ni jasno, kaj je tožena stranka sploh štela za predmet postopka, torej ali je odločala o spremembi obveznosti po 54. členu ZKme-1 ali o zahtevi za izplačilo po 56. členu ZKme-1. Tožena stranka je izpodbijano odločbo izdala šele 21. 12. 2015, torej po poteku roka za črpanje sredstev, ki je bil dne 31. 8. 2015. Razlogov za zavrnitev tožena stranka v odločbi ni navedla, predvsem pa je izostala odločitev tožene stranke o zahtevani spremembi obveznosti. Njeno postopanje je bilo tudi neskladno z prvim odstavkom 30. člena Uredbe 65/2011/EU, ki zahteva, da se plačila izračunajo na podlagi tistega, kar se ugotovi med administrativnim pregledom. Tožena stranka bi morala najprej opraviti pregled, šele nato sprejeti odločitev, vendar pa se je kljub temu odločila za zavrnitev zahtevka v celoti.

7. Tožena stranka je o zahtevku tožeče stranke odločila po poteku roka za črpanje sredstev, kar je ničnostni razlog iz 3. točke prvega odstavka 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Odločitev, ki je ni mogoče izvršiti, je namreč nična, v obravnavanem primeru pa gre za dejansko nezmožnost izvršitve odločbe in pravice, ki pripada tožnici na podlagi odločbe, s katero so ji bila sredstva odobrena. Tožeča stranka zato sodišču primarno predlaga, da izpodbijano odločitev tožene stranke izreče za nično.

8. Tožeča stranka še navaja, da bi tožena stranka tudi sicer morala odločiti po prostem preudarku in to ustrezno utemeljiti, česar pa ni storila niti ni pojasnila na katerih zakonskih določbah utemeljuje svojo odločitev niti ni ugotavljala dejanskega stanja. Sodišču zato podrejeno predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi ter vrne toženi stranki v ponovni postopek.

9. Tožena stranka na tožbo po vsebini ni odgovorila.

11. Sodišče meni, da primarni tožbeni zahtevek tožeče stranke, torej zahtevek, da naj sodišče izpodbijano odločbo tožene stranke izreče za nično, ni utemeljen, je pa utemeljen podrejeni tožbeni zahtevek, to je zahtevek, da naj se izpodbijana odločba odpravi ter vrne toženi stranki v ponovno odločanje.

12. Ničnost odločbe je pravna posledica najhujših kršitev pravil procesnega ali materialnega prava, ki ima za posledico, da je odločba nična že od njenega nastanka in ne šele takrat, ko se izreče za nično. Zaradi posledic, ki iz ničnosti izhajajo, so ničnosti razlogi v zakonu določeni in omejeni. V obravnavanem primeru tožeča stranka v tožbi trdi, da je izpodbijana odločba nična zato, ker naj je ne bi bilo mogoče izvršiti, torej uveljavlja ničnostni razlog iz 3. točke prvega odstavka 279. člena ZUP. Sodišče ugotavlja, da je ta ničnostni razlog podan, če odločbe sploh ni mogoče izvršiti. Gre za objektivno neizvršljivost odločbe, ki je lahko pravna ali dejanska. Sodišče ugotavlja, da se tožeča stranka sklicuje na slednjo, torej dejansko neizvršljivost, ki jo utemeljuje s tem, da je tožena stranka o zahtevku tožeče stranke odločila po poteku roka za črpanje sredstev, s tem samovoljno posegla v njeno pravico do dodeljenih nepovratnih sredstev, izrek odločbe pa da se nanaša na manjši del sredstev od tistih, ki so ji bila odobrena z odločbo o pravici do sredstev, kar vse naj bi po njenem mnenju vodilo do zaključka, da izpodbijane odločbe ni mogoče izvršiti.

13. Sodišče s takim stališčem tožeče stranke ne soglaša. Stranka je do izplačila sredstev po odločbi o pravici do sredstev upravičena, kolikor njen zahtevek za izplačilo odobrenih sredstev izpolnjuje pogoje iz predpisov, javnega razpisa in odločbe o pravici do sredstev (53. člen ZKme-1). Kolikor so ti pogoji izpolnjeni, organ odobri in sredstva izplača na strankin transakcijski račun, medtem ko se zahtevek, ki teh pogojev ne izpolnjuje, z odločbo zavrne. (56. člen ZKme-1). Sodišče zato meni, da ni mogoče slediti trditvi tožeče stranke, da je tožena stranka s svojo odločitvijo samovoljno posegla v njeno pravico do odobrenih sredstev. Tožena stranka je z izpodbijano odločbo o njenem zahtevku le odločila, in to tako, da ga je zavrnila, v izrek pa povzela višino sredstev, kot jo je tožeča stranka uveljavljala v zahtevku. Sodišče ugotavlja, da je tako odločitev (kolikor bi bila dokončna) mogoče izvršiti, to je s tem, da se nepovratna sredstva tožeči stranki ne bi izplačala. Tožena stranka torej ni posegla v pridobljeno pravico tožeče stranke do nepovratnih sredstev, pač pa je v okviru svojih pristojnosti zgolj sprejela odločitev o (ne)izplačilu. Sodišče zato trditvi tožeče stranke, da je izpodbijana odločba nična, ne sledi.

14. Sodišče pa soglaša s tožečo stranko, da izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti, saj obrazložitev ne obsega tega, kar določa prvi odstavek 214. člena ZUP, torej da je nepopolna, kar pomeni, da je tožena stranka bistveno kršila določbe postopka. Po tej zakonski določbi mora obrazložitev odločbe upravnega organa obsegati:  razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto; razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo; in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. Če obrazložitev odločbe ne sledi tej zakonski določbi, je ni mogoče preizkusiti, kar je bistvena kršitev določb upravnega postopka.

15. Sodišče meni, da gre pritrditi tožeči stranki, da iz izpodbijane odločbe ni mogoče z gotovostjo ugotoviti kaj je bil predmet odločanja, in sicer ali je bilo to odločanje o spremembi obveznosti o pravici do sredstev po 54. členu ZKme-1 ali odločanje o zahtevku za izplačilo po 56. členu tega zakona. V izreku odločbe je tožena stranka odločila le o slednjem, medtem ko je v obrazložitvi navedla, da je odločala ne le o tem, pač pa tudi o spremembi naložbe. Izrek odločbe in obrazložitev sta torej drug z drugim v nasprotju in take odločitve ni mogoče preizkusiti. Nesporno je, da o spremembi pravice do sredstev, kot jo je dne 16. 4. 2015 predlagala tožeča stranka, tožena stranka doslej še ni odločila, pač pa je tožeči stranki le posredovala elektronsko sporočilo, da predlagana sprememba ni mogoča, pa četudi 54. člen ZKme-1 zahteva, da mora upravni organ o predlogu sprememb pravice do odobrenih sredstev (tudi o morebitni zavrnitvi) odločiti z odločbo. Zoper tako odločitev pritožba ni dopustna, je pa dopustno sprožiti upravni spor. Pritrditi gre tožeči stranki tudi v delu, kjer navaja, da je tožena stranka v obrazložitvi le povzela nekatere vloge, ki jih ji je posredovala, ne da bi jih ocenila. Tožena stranka je najprej pod tč. 1 obrazložitve opisovala, zakaj sprememba naložbe tožeče stranke ni dopustna, na tej podlagi pa v tč. 2 sprejela odločitev, da cilji naložbe niso doseženi, ne da bi pojasnila, na kakšen način je to ugotovila. Tako oceno tožena stranka gradi zgolj na trditvi, da cilji naložbe niso mogli biti doseženi, če je obseg opravljenih nalog odstopal od nalog, določenih v projektu, ki je bil podlaga za  odobritev pravice do sredstev. Vse povedano torej kaže, da je obrazložitev izpodbijane odločitve nejasna in nepopolna ter ne sledi zahtevam prvega odstavka 214. člena ZUP. Odločitve tožene stranke zaradi pomanjkljive obrazložitve zato ni mogoče preizkusiti in je to bistvena kršitev določb upravnega postopka (7. točka prvega odstavka 237. člena v zvezi s prvim odstavkom 259. člena ZUP).

16. Glede na navedeno je sodišče tožbi tožeče stranke ugodilo in izpodbijano odločbo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odpravilo ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponovni postopek (tretji odstavek 64. člena ZUS-1). V ponovnem postopku mora tožena stranka ugotovljene pomanjkljivosti odpraviti.

17. Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, je tožeča stranka, po določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1, upravičena do povračila stroškov postopka. Te stroške je sodišče, skladno  z določbo 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, odmerilo v pavšalnem znesku 347,70 EUR (285,00 EUR in 22 % DDV), glede na to, da je bila zadeva rešena na seji, tožečo stranko pa je zastopal odvetnik.

ZKme-1 člen 53, 56. ZUP člen 214, 279, 279/1, 279/1-3.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.