UPRS Sodba I U 1347/2016-12
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-11-21

mag. Slavica Ivanović Koca (preds.), Bojana Prezelj Trampuž (poroč.), Adriana Hribar Milič

upravni postopek - posebni ugotovitveni postopek - načelo kontradiktornosti - absolutna bistvena kršitev določb postopka

V obravnavani zadevi organ prve stopnje ni odločal v skrajšanem ugotovitvenem postopku, določenem v 144. členu ZUP, temveč v posebnem ugotovitvenem postopku. Ker pa je odločal v posebnem ugotovitvenem postopku, je bil pred izdajo odločbe dolžan upoštevati načelo kontradiktornosti oziroma načelo zaslišanja stranke iz 9. oziroma 146. člena ZUP.

Tožbi se ugodi, odločba Uprave Republike Slovenije za zaščito in reševanje 604-28/2015-7 - DGZR dne 27. 10. 2015 se odpravi in zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

1. Z izpodbijano odločbo je Uprava Republike Slovenije za zaščito in reševanje (v nadaljevanju organ prve stopnje) tožnikov zahtevek za izdajo pooblastila za izvajanje usposabljanja pripadnikov Civilne zaščite in drugih sil za zaščito, reševanje in pomoč po Programu temeljnega usposabljanja iz prve in nujne medicinske pomoči za prve posredovalce (certificirane prve posredovalce) in Programu dopolnilnega usposabljanja iz temeljnih postopkov oskrbe poškodovanca v predbolnišničnem okolju (ITLS Basic), zavrnila. V obrazložitvi izpodbijane odločbe organ prve stopnje navaja, da je v posebnem ugotovitvenem postopku z dopisom z dne 27. 7. 2015 Strokovni center za prvo pomoč pri Rdečem križu Slovenije zaprosil za predhodno mnenje. Iz mnenja, izdanega s strani Strokovnega centra za prvo pomoč z dne 21. 9. 2015, izhaja, da ne soglaša z izdajo pooblastila tožniku za izvajanje usposabljanja laikov po programu "bolničar prve pomoči", ki ga Rdeči križ Slovenije izvaja za enote prve pomoči po vsej državi. Iz mnenja izhaja, da program tožnika ni namenjen pripadnikom oziroma članom enot za prvo pomoč, ki so skladno s 3. členom Uredbe o organiziranju, opremljanju in usposabljanju sil za zaščito, reševanje in pomoč (v nadaljevanju Uredba) organizirane v gospodarskih družbah, zavodih in drugih organizacijah, šolah in drugih javnih zavodih ter občinah. Tožnikova programa, ki sta predmet obravnave, sta namenjena aktivnim reševalcem, ki sicer po svoji osnovni izobrazbi niso zdravstveni delavci. Gre za programa, ki med drugim zajemata tudi uporabo medicinskih pripomočkov in ukrepe, ki naj bi jih izvajalo zdravstveno osebje v sklopu nujne medicinske pomoči. Po Pravilniku o službi nujne medicinske pomoči (v nadaljevanju Pravilnik) je služba nujne medicinske pomoči sestavni del mreže javne zdravstvene službe, ki jo izvajajo izključno zdravstveni delavci. Nujna medicinska pomoč, ki jo nudijo profesionalni zdravstveni delavci, tako ni predmet laične prve pomoči, ki je zajeta v programu, ki ga je sprejela ministrica in je namenjen enotam za prvo pomoč. Za kvalitetno "laično prvo pomoč" je ključno, da jo koordinira krovna organizacija, ki ima poenoten doktrinarni pristop na nacionalni ravni in dolgoletne izkušnje v poučevanju laične prve pomoči. Strokovni center za prvo pomoč Rdečega križa Slovenije v slovenski prostor uvaja novosti po zgledu in na podlagi smernic globalnega referenčnega centra za prvo pomoč Mednarodne federacije Rdečega križa in Rdečega polmeseca, ki ima sedež v Parizu. Ta organizacija v svojih zadnjih smernicah za prvo pomoč med drugim dosledno poudarja izvajanje ukrepov prve pomoči s preprostimi pripomočki, upoštevaje nacionalne doktrine in spoštovanje zakonskih določb.

2. Tožena stranka je pritožbo tožeče stranke zavrnila, ter dodaja, da je odločitev organa prve stopnje pravilna in zakonita, zato se ne more strinjati z ugovorom tožnika, da mu ni bila dana ustrezna možnost, da se v skladu s procesnimi izhodišči Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so vplivale na izdajo izpodbijane odločbe oziroma zagotovitev ustreznega pravnega varstva v pritožbenem postopku. Prav tako se ne strinja s tožnikom, da so v izpodbijani odločbi razlogi za zavrnitev zahteve za izdajo pooblastila v vsebinskem mnenju le pavšalno navedeni. Tožena stranka meni, da so v obrazložitvi izpodbijane odločbe ustrezno povzeti vsi ključni pomisleki Strokovnega centra za prvo pomoč pri Rdečem križu Slovenije, še zlasti, da predložena programa nista primerna oziroma sta prezahtevna za ciljno kategorijo državljanov, ki naloge prve pomoči kot laiki, in ne kot aktivni oziroma poklicni reševalci, izvajajo v okviru sistema zaščite, reševanja in pomoči v primeru naravnih in drugih nesreč. Tej oceni pa tožnik v pritožbi vsebinsko ne oporeka.

3. Tožnik vlaga tožbo iz vseh tožbenih razlogov. V tožbi navaja, da je k vlogi predložil vsa potrebna dokazila o izpolnjevanju pogojev iz 28. člena Pravilnika o izobraževanju in usposabljanju na področju varstva pred naravnimi in drugimi nesrečami (v nadaljevanju Pravilnik), tako ni bilo razloga za zavrnitev izdaje potrdila. Prav tako se tožena stranka ni opredelila do izpolnjevanja pogojev iz 28. člena Pravilnika, temveč se je tako kot organ prve stopnje oprla na negativno mnenje Strokovnega centra Rdečega križa Slovenije, ki je bilo izdano šele 55. dan po zaprosilu. Kljub temu, da je tožnik priložil soglasje pristojnega organa, tj. soglasje k vsebini programa Delovne skupine Ministrstva za zdravje, je organ prve stopnje v postopku zahteval pridobitev dodatnega soglasja, kar je po mnenju tožnika neupravičeno in v nasprotju z četrtim odstavkom 41. člena Uredbe. Drugi tožbeni ugovor se nanaša na kršitev pravil postopka. Tožnik v tožbi, tako kot v pritožbi, navaja, da je organ prve stopnje v konkretni zadevi postopal po posebnem ugotovitvenem postopku in Strokovni center Rdečega križa Slovenije zaprosil za predhodno mnenje, ki pa tožniku ni bilo predloženo ne pred izdajo odločbe in tudi ne po izdaji odločbe. S tem mu je bila odvzeta možnost, da se o njem izjavi, zato je bil kršen 7. člen, 8. člen in 9. člen ZUP. Kršitve materialnega in procesnega prava so organ prve stopnje vodile do napačnega zaključka, da tožnik ne izpolnjuje pogojev za izvajanje usposabljanja pripadnikov Civilne zaščite in drugih sil za zaščito, reševanje in pomoč. Glede na navedeno tožnik sodišču predlaga, da tožbi ugodi, in samo odloči tako, da tožniku izda pooblastilo za izvajanje omenjenih programov, podrejeno pa, da tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi ter zadevo vrne v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu.

4. V odgovoru na tožbo tožena stranka prereka tožbene navedbe in vztraja pri obrazložitvi prvostopenjske in drugostopenjske odločbe ter dodaja, da iz Pravilnika, na katerega se sklicuje tožnik, izhajajo splošni pogoji, ki jih morajo izpolnjevati vsi izvajalci tovrstnih usposabljanj, za posamezne vrste usposabljanj pa so lahko določeni tudi posebni pogoji. V konkretnem primeru je to pozitivno soglasje k programu usposabljanja, ki ga poda Strokovni center za prvo pomoč pri Rdečem križu Slovenije, kot to določa 41. člen Uredbe, ki je nenazadnje z vidika hierarhije pravnih aktov tudi nad omenjenim pravilnikom. Glede na navedeno tožena stranka sodišču predlaga, da tožbo zavrne kot neutemeljeno.

6. V obravnavanem primeru je sporna odločitev organa prve stopnje o zavrnitvi tožnikovega zahtevka za izdajo pooblastila za izvajanje usposabljanja pripadnikov Civilne zaščite in drugih sil za zaščito, reševanje in pomoč po Programu temeljnega usposabljanja iz prve in nujne medicinske pomoči za prve posredovalce (certificirane prve posredovalce) in Programu dopolnilnega usposabljanja iz temeljnih postopkov oskrbe poškodovanca v predbolnišničnem okolju (ITLS Basic).

7. S tožbenim ugovorom, da je bila v postopku storjena absolutna bistvena kršitev določb postopka, se sodišče strinja. Iz podatkov spisa namreč izhaja, da je organ prve stopnje po prejemu tožnikove zahteve v posebnem ugotovitvenem postopku z dopisom z dne 27. 7. 2015 Strokovni center za prvo pomoč pri Rdečem križu Slovenije zaprosil za predhodno mnenje. V obravnavani zadevi organ prve stopnje torej ni odločal v skrajšanem ugotovitvenem postopku, določenem v 144. členu ZUP, temveč v posebnem ugotovitvenem postopku. Ker pa je odločal v posebnem ugotovitvenem postopku, je bil pred izdajo odločbe dolžan upoštevati načelo kontradiktornosti oziroma načelo zaslišanja stranke iz 9. oziroma 146. člena ZUP. Ti določbi namreč nalagata organu, da da pred izdajo odločbe stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo. Organ prve stopnje bi torej tožniku moral dati možnost, da se izjavi glede negativnega mnenja Strokovnega centra za prvo pomoč pri Rdečem križu Slovenije. Če stranki ali stranskemu udeležencu ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih ali okoliščinah, ki so pomembna za odločitev, se na podlagi 3. točke drugega odstavka 237. člena ZUP takšna kršitev v vsakem primeru šteje za bistveno kršitev pravil upravnega postopka. Po povedanem je organ prve stopnje bistveno kršil pravila postopka, ta kršitev pa je vplivala na odločitev v zadevi (enako tudi Upravno sodišče RS v sodbi I U 1882/2015 z dne 18. 10. 2016).

8. Sodišče še pripominja, da se ni spuščalo v presojo ostalih tožnikovih ugovorov, ker bi se na tak način spustilo v vsebinsko obravnavanje zadeve, za kar pa v tej fazi (še) ni podlage.

9. Po povedanem sodišče zaključuje, da je organ prve stopnje pri odločanju bistveno kršil pravila postopka, kar je vplivalo ali moglo vplivati na zakonitost oziroma pravilnost odločitve (2. točka prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1), zaradi česar je tožbi ugodilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1, izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo v smislu tretjega in četrtega odstavka 64. člena ZUS-1 vrnilo organu v ponovni postopek, v katerem naj organ prve stopnje, sledeč stališčem sodišča, ki se tičejo postopka, o zadevi ponovno odloči.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 9, 146, 237, 237/2, 237/2-3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.