UPRS sodba I U 863/2016
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-03-21

mag. Miriam Temlin Krivic (preds.), Petra Hočevar (poroč.), mag. Mira Dobravec Jalen

denacionalizacija - vlaganja v denacionalizirano stanovanje - povrnitev vlaganj - izračun višine vlaganj

Tožnica ima prav, da je prvostopni organ napačno uporabil materialno pravo, ko je, ob upoštevanju ugotovitev izvedenke, določil višino vlaganj, ki naj se povrnejo tožnici, zgolj v višini razlike med vrednostjo nepremičnine ob podržavljenju in vrednostjo nepremičnine po stanju v času vračanja, zmanjšano za amortizacijo, torej po metodologiji, ki jo za vrednotenje premoženja predpisuje ZDen v 44. členu in na njegovi podlagi izdani podzakonski predpisi. V primerih, kakršen je obravnavani, gre za drugačno ureditev in posledično drugačno metodologijo pri ugotavljanju vrednosti vlaganj kot v primerih, ko vlaganja uveljavljajo pravne osebe.

I. Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Ljubljana, št. 490-5/2014-48 z dne 26. 11. 2015, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti povrniti stroške tega postopka v višini 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano odločbo je prvostopni organ odločil, da je zavezanka A. dolžna v roku 30 dni od pravnomočnosti te odločbe izplačati tožnici odškodnino iz naslova vlaganj v denacionalizirano stanovanje v izmeri 39,83 m2 (ob dodelitvi stanovanja tožnici - upravičenki v najem 36,05 m2) v prvem nadstropju stavbe na naslovu …, v skupni višini 7.760,05 EUR, v primeru zamude pa s plačilom z zakonskimi zamudnimi obrestmi od dneva zapadlosti do plačila pod izvršbo (1. točka izreka), da je bila stroške postopka v višini 980 EUR dolžna plačati tožnica (2. točka izreka) in da drugi stroški postopka niso bili priglašeni (3. točka izreka). V obrazložitvi je prvostopni organ navedel, da je tožnica vložila pravočasno zahtevo za povrnitev vlaganj v stanovanje na naslovu …. Tožničino zahtevo je prvotno reševalo Ministrstvo za kulturo, ki je tudi z odločbo z dne 28. 6. 1995, ki je postala pravnomočna 3. 7. 1995, vrnilo celotni podržavljeni objekt (med drugim tudi stanovanje, ki je predmet vlaganj tožnice) v naravi pok. denacionalizacijskem upravičencu. Ministrstvo za kulturo je v postopku tudi postavilo izvedenko mag. B.B. za izdelavo izvedenskega mnenja. O zahtevi tožnice je bilo že odločeno z odločbo z dne 5. 9. 2013, s katero so bila tožnici priznana investicijska vlaganja v višini 8.838,00 EUR. Upravno sodišče RS je s sodbo, I U 1626/2013 z dne 21. 1. 2014, tožbi tožnice ugodilo in navedeno odločbo odpravilo ter vrnilo istemu organu v ponovni postopek z napotili za nadaljnje reševanje. V ponovnem postopku reševanja zahteve tožnice je Ministrstvo za kulturo ugotovilo, da za reševanje tožničine zahteve ni pristojno glede na 54. člen Zakona o denacionalizaciji (v nadaljevanju ZDen), zato je odstopilo zadevo prvostopnemu organu. Ta je v zadevi dopolnil postopek, med drugim naložil že postavljeni izvedenki mag. B.B. dopolnitev cenilnega poročila z ugotovitvijo višine investicijskih vlaganj. Iz dopolnitve cenilnega poročila izhaja, da znaša neamortizirana vrednost vlaganj tožnice na dan 7. 12. 1991 23.528,43 DEM, tj. 12.029,89 EUR, na dan izdelave cenitve (17. 6. 2015) pa 15.177,34 DEM oziroma 7.760,05 EUR. Pri določitvi načina plačila in roka plačila je organ upošteval stališče iz sodbe I U 1626/2013 z dne 21. 1. 2014, in glede na okoliščine konkretnega primera, tj. da je tožnica kot vlagateljica zahteve fizična oseba, ki je najemnica denacionaliziranega stanovanja ter višino vlaganj, določil rok za plačilo vlaganj v celoti 30 dni od pravnomočnosti te odločbe. Pripombe tožnice v zvezi z ugotovljeno višino vlaganj je vsebinsko zavrnil ter pojasnil, da so upoštevana vlaganja tožnice na podlagi predpisov in metodologije, na katero napotuje ZDen, saj ne morejo biti ocenjena po tržni metodi, kot to uveljavlja tožnica.

2. Drugostopni organ je s svojo odločbo zavrnil pritožbo tožnice in potrdil odločbo prvostopnega organa.

3. Tožnica je v tožbi navedla, da je pravočasno vložila zahtevek za povrnitev vlaganj v njeno najemniško stanovanje v podržavljenem stanovanjskem objektu na naslovu …. Ta objekt je bilo vrnjen v last dedičem denacionalizacijskega upravičenca z odločbo Ministrstva za kulturo. Tožnica v postopku pred ministrstvom ni bila stranka. Zato ji je bila onemogočena uveljavitev njenih pravic in je denacionalizacijska odločba nična. V tem postopku izpodbijano odločbo pa je posledično izdal stvarno nepristojen organ, saj Upravna enota Ljubljana (torej prvostopni organ) za vodenje tega postopka ni pristojna. Podržavljeni stanovanjski objekt je bil razglašen za kulturno zgodovinski spomenik, zato, glede na določbe ZDen o stvarni pristojnosti za odločanje, ni dvoma, da je za odločanje pristojno Ministrstvo za kulturo (18. in 22. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP)). Ministrstvo za kulturo je v tej zadevi postavilo izvedenko B.B. za ugotovitev vrednosti investicijskih vlaganj v stanovanje tožnice. Prvostopni organ po prevzemu zadeve ni postavil novega izvedenca, niti ni imenoval drugega izvedenca. Izvedensko mnenje z dne 12. 11. 2009 ter njegovo dopolnitev z dne 17. 6. 2015, z uporabo katerih je odločil prvostopni organ, pa je dejansko izdelalo podjetje C. d.o.o., ki ni bilo ne postavljeno in ne imenovano za izvedenca. To predstavlja kršitev določb ZUP. Tožnica je dokumentirano izkazala vlaganja v višini najmanj 105.000,00 EUR. Organ se sicer v utemeljitev tega zneska sklicuje na izvedensko mnenje izvedenke B.B., ki je ocenila vlaganja tožnice v konkretnem primeru. Tožnica je podala tudi pripombe na to mnenje, katerih vsebino, v izogib ponavljanju izrecno uveljavlja tudi kot tožbene navedbe v upravnem sporu. Metoda za vrednotenje vlaganj v stanovanje je neskladna z določbami ZDen in na njegovi podlagi izdanih predpisov. Tožnica namreč meni, da je upravičena do povračila tržne vrednosti njenih celotnih vlaganj, s katerimi je bila posledično povečana vrednost predmetnega stanovanjskega objekta, ki je bil predmet vračila. V nasprotnem primeru bi prišlo do neupravičene obogatitve denacionalizacijskega upravičenca. Očitno je tožničina ''kritika'' predložene cenitve dosegla povračilni učinek z ugotovitvijo, da vrednost povračila lahko znaša simboličnih 7.760,05 EUR, kar kaže na izvedenkino nepristranost. Na to je tožnica opozorila tudi organ in predlagala imenovanje drugega izvedenca, kar pa je bilo očitno zavrnjeno. Tožnica je upravičena do povrnitve dejanskih investicijskih vlaganj v predmetni večstanovanjski objekt, ki povečujejo njegovo tržno vrednost ob vračilu. V te namene je edino poštena in sprejemljiva metoda ugotovitve tržne vrednosti vlaganj, ne pa v izpodbijani odločbi citirana podlaga. Prav tako 25. člen ZDen izrecno določa, da se rok in drugi pogoji plačila določijo z odločbo o denacionalizaciji podržavljene nepremičnine, ki pa je bila v tej zadevi izdana že 28. 6. 1995. Z ločenim postopkom je bila tožnica dejansko izigrana, saj bi lahko v postopku za vračilo nepremičnine uveljavila opcijsko pravico do odkupa stanovanja in priznanje solastninskega deleža na tej nepremičnini. To pa ji je bilo zaradi nezakonitega ravnanja upravnega organa onemogočeno. Predlagala je, da sodišče izvede ponujene dokaze, odpravi prvostopno in drugostopno odločbo ter zadevo vrne v postopek Ministrstvu za kulturo, toženki pa naloži povrnitev njenih stroškov postopka.

4. Toženka je v zadevi poslala upravne spise, na tožbo vsebinsko ni odgovorila.

5. Stranka z interesom A. na tožbo v danem roku ni odgovorila.

7. Uvodoma sodišče ugotavlja, da je tožnica s tožbo predlagala odpravo prvostopne odločbe, št. 4905/2014-48 z dne 26. 11. 2015, s katero je bilo odločeno vsebinsko o njeni zahtevi za povrnitev vlaganj, in odpravo drugostopne odločbe, št. 4902-7/2015-2 z dne 5. 5. 2016, s katero je bila njena pritožba zoper prvostopno odločbo zavrnjena. Ker je po 2. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, odločba, s katero je bilo odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, v obravnavanem primeru pa je tak akt odločba prvostopnega organa z dne 26. 11. 2015, sodišče šteje, da je tožnica svojo tožbo naperila (le) zoper prvostopno odločbo, katere odpravo (tudi) predlaga.

8. Sodišče se najprej opredeljuje do zatrjevanih bistvenih kršitev določb postopka:

Tožnica ugovarja, da je odločba Ministrstva za kulturo, št. 464-116/94 JFO z dne 28. 6. 1995, s katerim je bil vrnjen stanovanjski objekt v Ljubljani na naslovu …, vključno s stanovanjem, v katerem prebiva tožnica, v last pok. denacionalizacijskemu upravičencu, nična, saj ji ni bila omogočena udeležba v tem postopku. Glede na tožbeni predlog tožnice (da sodišče odpravi prvostopno in  drugostopno odločbo, izdani v zvezi z njeno zahtevo za povrnitev vlaganj) denacionalizacijska odločba z dne 28. 6. 1995 ni predmet tega upravnega spora, zaradi česar tožnica v tem upravnem sporu morebitne nezakonitosti (oziroma ničnosti) te odločbe ne more z uspehom uveljavljati. Ob tem sodišče še pripominja, da lahko tožnica zatrjevani ničnostni razlog za odpravo odločbe z dne 28. 6. 1995 uveljavlja pred pristojnim upravnim organom po določbah ZUP (279. člen in nadaljnji).

9. Tožnica nadalje ugovarja, da je odločbo izdal organ, ki je stvarno nepristojen za njeno izdajo. O zahtevah na prvi stopnji po 54. člena ZDen (med drugim) odločajo: 1. upravne enote; 3. ministrstvo, pristojno za kulturo, o denacionalizaciji stvari iz prvega in drugega odstavka 17. člena ter tretjega odstavka 18. člena tega zakona, kadar so te stvari zavarovane po predpisih o varstvu kulturne dediščine. Ministrstvo za kulturo je torej pristojno za odločanje o denacionalizaciji nepremičnine, če je ta kot posamična nepremičnina, na katero se nanaša zahteva, razglašena za kulturni spomenik ali naravno znamenitost, ne pa tudi glede nepremičnin, ki kot take (posamične parcele in posamični objekti) niso razglašene za kulturni ali zgodovinski spomenik ali naravno znamenitost, čeprav so v širšem območju, ki je kot tako razglašeno za kulturni spomenik ali naravno znamenitost (krajinski parki, stara mestna jedra, arheološko najdišče) (Komentar ZDen, str. 364, Gospodarski vestnik, Ljubljana 2000). Iz podatkov spisa izhaja, da stanovanjski objekt v Ljubljani na naslovu … (kjer se nahaja stanovanje, katerega predmet obravnave so investicijska vlaganja tožnice), označen s parc. št. 1, vl. št. 3, k.o. …, ni bil razglašen kot kulturni in zgodovinski spomenik. Z Odlokom o razglasitvi Krakove in Eipprove ulice za kulturni in zgodovinski spomenik (Uradni list SRS, št. 42/86) je bilo razglašeno območje, na katerem se med drugim nahaja tudi obravnavani objekt, in posamezne nepremičnine, ki so konkretno opredeljene v odloku, za kulturni in zgodovinski spomenik z lastnostmi urbanističnega spomenika, med katerimi pa ni obravnavana nepremičnina. Stvarna nepristojnost prvostopnega organa tako ni podana. Pri tem tudi ni pravno relevantno, da je o denacionalizaciji objekta na naslovu … odločalo Ministrstvo za kulturo. Ker je odločitev o tem pravnomočna, vanjo ni mogoče posegati (razen pod pogoji iz ZUP z uveljavljanjem izrednih pravnih sredstev), hkrati pa to tudi ne pomeni, da mora sedaj o tem zahtevku (ko gre za odločanje o povrnitvi investicijskih vlaganj v stanovanje, ki je del že vrnjenega objekta), odločati isti organ, ki je odločal o (osnovni) zahtevi po ZDen, tj. Ministrstvo za kulturo, za katerega je bilo (sicer naknadno) ugotovljeno, da za odločanje ni pristojno, saj bi pa to res pomenilo, da o zahtevi odloča stvarno nepristojen organ.

10. Tožnica tudi ugovarja, da prvostopni organ ni postavil oziroma imenoval novega izvedenca, Ministrstvo za kulturo pa je postavilo za izvedenko mag. B.B., cenilno poročilo pa je dejansko izdelalo podjetje C. d.o.o., ki ni bilo niti postavljeno oziroma imenovano v tej zadevi. Takšno ravnanje po mnenju tožnice pomeni kršitev določb ZUP o imenovanju izvedenca. Kot je razvidno iz podatkov spisa, je Ministrstvo za kulturo za izdelavo cenilnega poročila postavilo mag. B.B., izvedenko in cenilko za gradbeno stroko (sklep, št. 490-27/08 z dne 21. 9. 2009). Iz na spletni strani dostopnega imenika sodnih cenilcev (za področje gradbeništva) pri Ministrstvu za pravosodje izhaja, da je mag. B.B. sodna cenilka gradbene stroke, iz podatkov AJPES pa med drugim, da je družbenica podjetja C. d.o.o. mag. B.B., ki je tudi njegova direktorica. Tožbeni očitek, da cenilnega poročila ni izdelal v postopku postavljen izvedenec, torej ne vzdrži, zato do kršitve določb ZUP v delu, ki se nanaša na izvedbo dokaza z izvedencem, ni prišlo.

11. Sodišče se pa strinja s tožnico, da v postopku ni bila pravilno ugotovljena višina vlaganj glede na določbe ZDen in uveljavljeno sodno prakso. Zahteva za povrnitev vlaganj v stanovanje, ki jo je vložila tožnica, temelji na sedmem odstavku 25. člena ZDen. Ta določa, da če je do povečanja vrednosti nepremičnine prišlo zaradi vlaganja fizičnih oseb, lahko te, ne glede na omejitve iz prejšnjih odstavkov, zahtevajo povrnitev vlaganj, s katerimi je bila povečana vrednost nepremičnine, v celoti. Kot je sodišče navedlo že v sodbi, I U 1626/2013 z dne 21. 1. 2014, se je Vrhovno sodišče RS v sodbi, X Ips 5/2013 z dne 19. 9. 2013, postavilo na stališče glede razlage sedmega odstavka 25. člena ZDen in sicer, da citirana določba pomeni, da po tej določbi povračilo vlaganj fizičnim osebam ni omejeno z višino povečanja vrednosti nepremičnine in da je bistveno le, da gre za vlaganja, ki so vrednost nepremičnine dejansko povečala (torej, da ne gre zgolj za vzdrževalna dela). Takšna vlaganja se ob upoštevanju ustrezne amortizacije vrnejo v celoti. Drugačna razlaga bi bila v nasprotju z izrecno zakonsko določbo. Glede na besedilo te določbe pa bi bila v takem primeru odveč tudi besedna zveza ''v celoti''. Tožnica ima torej prav (čeprav deloma iz drugih razlogov), da je prvostopni organ napačno uporabil materialno pravo, ko je, ob upoštevanju ugotovitev izvedenke, določil višino vlaganj, ki naj se povrnejo tožnici, ''zgolj'' v višini razlike med vrednostjo nepremičnine ob podržavljenju in vrednostjo nepremičnine po stanju v času vračanja, zmanjšano za amortizacijo, torej po metodologiji, ki jo za vrednotenje premoženja predpisuje ZDen v 44. členu in na njegovi podlagi izdani podzakonski predpisi. Sodišče še pripominja, da gre v primerih, kot je obravnavani, za drugačno ureditev in posledično drugačno metodologijo pri ugotavljanju vrednosti vlaganj kot v primerih, ko vlaganja uveljavljajo pravne osebe. Za slednje (še vedno) veljajo omejitve iz četrtega (ta določa, da se za bistveno povečanje vrednost nepremičnine po tem zakonu šteje povečanje vrednosti nad 30 odstotkov vrednosti nepremičnine) in petega odstavka (ta pa določa, minimalno možno uveljavljanje razlike v vrednosti nepremičnine iz naslova večvrednosti v višini nad eno polovico prvo objavljenega bruto domačega proizvoda na prebivalca RS v letu pred vložitvijo zahteve za denacionalizacijo) 25. člena ZDen.

12. V ponovnem postopku bo moral prvostopni organ slediti stališču iz citirane sodbe Vrhovnega sodišča RS, X Ips 5/2013 z dne 19. 9. 2013, in upoštevati vlaganja, ki jih je izvedla tožnica do dneva uveljavitve ZDen, torej do 7. 12. 1991. Pri tem bo moral ločiti med vlaganji, ki pomenijo ''le'' vzdrževalna dela v smislu 10. točke prvega odstavka 2. člena Zakona o graditvi objektov (ta opredeljuje vzdrževalna dela kot tista, s katerimi se objekt ohranja v dobrem stanju in omogoča njegovo uporabo, v konkretnem primeru za bivanje), in tistimi, pomenijo povečanje vrednosti nepremičnine, ter upoštevati zgolj slednja, torej tista, na podlagi katerih je bila vrednost obravnavanega stanovanja povečana, pri čemer jih bo moral upoštevati v celoti, ne glede na morebitni presežek ugotovljene povečane vrednosti nepremičnine po določbah ZDen. Že ugotovljena povečana vrednost nepremičnine po določbah ZDen je namreč le pogoj, ki ga je prestala zahteva tožnice za povrnitev vlaganj za njeno nadaljnjo vsebinsko obravnavo. Organ bo nato dolžan tožničino zahtevo presojati po metodologijah, ki jih za ovrednotenje tovrstnih zahtevkov (torej zahtevkov za povrnitev vlaganj v nepremičnine) uporablja stroka po civilnopravnih pravilih, torej izven metodologij po ZDen, z analogno uporabo določb Stvarnopravnega zakonika in Obligacijskega zakonika. Ugotovljena vlaganja bo organ moral ovrednotiti po času, ko so bila ta izvedena, to vrednost valorizirati in od tako ugotovljene vrednosti odšteti strošek amortizacije, ki predstavlja vrednostno izrabo vloženih sredstev v obdobju od njihove vložitve do vrnitve obravnavanega stanovanja v naravi denacionalizacijskemu upravičencu. V tem delu bo torej moral na novo ugotoviti dejansko stanje, uporabiti zgoraj opisano novo metodo (s pomočjo izvedenca) ter o zadevi ponovno odločiti.

13. V zvezi s sklicevanjem tožnice v tožbi na pripombe, ki jih je podala v postopku na izdelano izvedensko mnenje, pa sodišče tožnici pojasnjuje, da je tožba samostojno pravno sredstvo, zaradi česar mora tožnik razloge za njeno vložitev konkretizirati v tožbi in samo tako opredeljeni razlogi so predmet preizkusa v upravnem sporu (30. člen ZUS-1) in se sodišče že iz tega razloga do njih ne bo opredeljevalo. Dodaten razlog za ne-opredelitev pa predstavlja tudi razlog odprave prvostopne odločbe.

14. Ker pa se je podržavljeni stanovanjski objekt vrnil že z odločbo z dne 28. 6. 1995, je tožničin ugovor, da bi morali biti pogoji in rok plačila odškodnine po 25. členu določeni že s to odločbo, torej z odločbo z dne 28. 6. 1995, nerelevanten, saj glede na to, da se odloča o povrnitvi njenih vlaganj v posebnem postopku in s posebno odločbo, to ni več možno. Kot pa je sodišče že navedlo, lahko tožnica morebitne nepravilnosti postopka, ki se je končal z izdajo odločbe z dne 28. 6. 1995, uveljavlja z izrednimi pravnimi sredstvi pod pogoji iz ZUP in pred organom, ki je odločbo izdal.

15. Sodišče torej ugotavlja, da je bilo v tem postopku napačno uporabljeno materialno pravo in nepravilno ugotovljeno dejansko stanje, zaradi česar je tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo na podlagi 4. in 2. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo ter zadevo vrnilo v smislu tretjega in četrtega odstavka istega člena prvostopnemu organu v ponovni postopek.

16. Ker je tožnica v tem upravnem sporu uspela, ji je sodišče priznalo stroške po tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 in na njegovi podlagi izdanega Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, povečane za 22 % DDV.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.