UPRS Sodba I U 480/2016-8
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-06-15

Lara Bartenjev (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), Irena Grm

inšpekcijski postopek - ukrep inšpektorja za okolje - odpadki - opozorilo - ustno opozorilo

Če je bilo opozorilo izrečeno - česar pa ni mogoče nedvoumno preveriti ne na podlagi izpodbijanih odločb, ne na podlagi priloženih upravnih spisov - je morebiten izrek nadaljnjih ukrepov odvisen od obsega oziroma vsebine tega opozorila in ugotovitve, ali in v kakšnem obsegu ga je tožnica upoštevala, kar mora izhajati tudi iz obrazložitve odločbe, s katero je tak ukrep izrečen.

I. Tožbi se ugodi, odločba Inšpektorata RS za okolje in prostor, Inšpekcije za okolje in naravo št. 0619-120/2014-22 z dne 2. 6. 2015 in odločba Ministrstva za okolje in prostor št. 0613-38/2015-2 z dne 16. 2. 2016 se odpravita in se zadeva vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki dolžna povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR, v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo tožnici naložil, da mora na svoje stroške sanirati nasutje površine 5900 m2 na parcelah št. 1026/10, 1026/2 in 1026/3, vse k.o. ..., tako da nasuti material odstrani do nivelete okoliškega terena ter površino zasadi s sadikami črne jelše. Odstranjevati se začne na parceli 1026/10 k.o. ..., ves odstranjeni zemeljski izkop in gradbene odpadke pa mora tožnica oddati pooblaščenemu prevzemniku gradbenih odpadkov ali vnesti v tla na zemljišču, za katerega je izdano okoljevarstveno dovoljenje, do 31. 12. 2016 (1. točka izreka). Poleg tega je tožnici prepovedal vse nadaljnje posege na navedene parcele, ki se nanašajo na utrjevanje zemljišča z gradbenimi odpadki in zemeljskim izkopom (2. točka izreka) ter odločil, da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve (3. točka izreka) in da v postopku niso nastali stroški (4. točka izreka). Iz obrazložitve izhaja, da je organ na terenskem ogledu ugotovil, da je navedeno zemljišče nasuto in degradirano, da je tožnica zemljiškoknjižna lastnica tega zemljišča in da je v neposredni bližini tega zemljišča tudi njena tovarna. Poseg je povzročil uničenje nižinskega poplavnega črnojelševega gozda, ki je habitat številnih zavarovanih vrst, območje posega pa je bilo že obravnavano in je bil zanj izdelan sanacijski načrt, za katerega pa je bilo ob nadzoru ugotovljeno, da ni bil izveden. Poleg tega je bil leta 2011 "v predmetni zadevi" že voden inšpekcijski postopek. V zapisniku iz leta 2012 je bilo ugotovljeno, da se sanacija izvaja ter da bo inšpekcija o odstranitvi nasutja izdala odločbo.

2. Tožnica je v inšpekcijskem postopku izjavila, da se območje posega ne nasipava na novo, da je bila sanacija po sanacijskem načrtu izvedena in da so v skladu z dogovorom z inšpekcijo del platoja splanirali. V letu 2011 so na deponijo odpeljali 96.000 kg gradbenih odpadkov in izvedli obsežno čistilno akcijo. Toženka ob tem ugotavlja, da imajo obravnavane parcele naravovarstvene statuse ekološko pomembnega območja (EPO) in Natura 2000, ob tem pa tudi status stavbnega zemljišča. Pridobljeno je bilo tudi mnenje Zakona RS za varstvo narave, ki poseg opredeljuje kot uničujoč za del hidrološke in botanične naravne vrednote, v strokovnem mnenju pa navaja kot sanacijski ukrep popolno odstranitev nasutja in pogozditev območja posega. Toženka v nadaljevanju ponavlja izjavo tožnice, da je bil sanacijski načrt že izvršen, saj so bili na deponijo odpeljani odpadki in delno zasajene drevesne sadike, dodaja pa podatke iz "spisne dokumentacije inšpekcije", iz katere je razvidno, da se območje zarašča z drevesi in invazivnimi vrstami, da je površina splanirana ter da so na območju posega sveže nasipani kupi gradbenih odpadkov. Prvostopenjski organ je zato v skladu s 153. členom Zakona o ohranjanju narave (v nadaljevanju ZON) izrekel predmetni inšpekcijski ukrep.

3. Drugostopenjski organ je izrek izpodbijane odločbe dopolnil z natančnejšo opredelitvijo območja posega in načina sanacije, sicer pa je tožničino pritožbo zoper izpodbijano odločbo zavrnil. Iz obrazložitve izhaja, da se drugostopenjski organ strinja s prvostopenjskim, da je nasipavanje zemljine in odlaganje gradbenih odpadkov poslabšalo lastnosti, zaradi katerih je območje določeno kot naravna vrednota, zmanjšalo in delno uničilo življenjski prostor zavarovanim in kvalifikacijskim vrstam ter ogrozilo biotsko raznovrstnost na območju. Tožnica je zato s tem nasipavanjem brez ustreznega dovoljenja prekršila določbo 104. člena ZON in tudi določbe Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1), zato so brez dvoma izpolnjeni pogoji za izrek obravnavanega ukrepa. Meni, da je prvostopenjski organ izbral primeren ukrep, ki temelji na strokovnem mnenju Zavoda za varstvo narave, po katerem je to edini in najprimernejši sanacijski ukrep, s katerim se lahko doseže ohranitev oziroma ponovno vzpostavitev gozdne združbe s črno jelšo. Tožnica je bila s tem strokovnim mnenjem ustrezno seznanjena, zahteva po odstranitvi nasutega materiala pa ima strokovno podlago tudi v idejni zasnovi sanacijskega načrta, ki ga je po tožničinem naročilu izdelalo podjetje A. d.o.o. Postavitev dodatnega izvedenca, ki bi ugotovil škodljivost ukrepa, je zato po presoji drugostopenjskega organa neutemeljena.

4. Po mnenju drugostopenjskega organa so bile neutemeljene tudi tožničine pripombe o "dvojnosti postopkov" in različnem vsebinskem ravnanju inšpekcijskega organa, saj je v zadevi prišlo le do "preštevilčenja zadeve in do posledičnega prenosa dokumentov iz zadeve 06115-5/2012 v zadevo 0619-120/2014". Inšpekcijski postopek zoper tožnico se je tako le nadaljeval pod novo opravilno številko, opozorili, podani na zapisnik v letih 2012 in 2015, pa ne nadomeščata izpodbijane inšpekcijske odločbe ter ne pomenita ukrepov, ki bi vsebinsko nasprotovali ukrepom, ki izhajajo iz izpodbijane odločbe. Tožnica po mnenju drugostopenjskega organa le pavšalno zatrjuje, da ji bo z izvršitvijo naložene obveznosti nastala precejšnja gospodarska škoda, saj teh navedb z ničemer ne dokazuje, poleg tega pa ravnanje posameznika v nasprotju z zakonom prinaša osebno odgovornost in tudi posledice. Tožnici je bilo zagotovljeno tudi ustrezno sodelovanje v postopku, saj je bila seznanjena z vsemi pravno pomembnimi dejstvi, ki so vplivala na odločitev. Kolikor je bil izrek prvostopenjske odločbe nejasen, ga je drugostopenjski organ dopolnil s svojo odločbo.

5. Tožnica se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri navaja, da je drugostopenjski organ izrek izpodbijane odločbe dopolnil na "pravno napačen način", saj lahko to stori le na podlagi dopolnjenega postopka, zato bi moral dati tožnici možnost, da se o rezultatih tega postopka izjasni, česar ni storil. Poleg tega se je pri tem skliceval na strokovno mnenje Zavoda za varstvo narave in idejno zasnovo sanacije degradiranega območja, ki jo je izdelalo podjetje A. d.o.o., vendar tega ne bi smel storiti, ne da bi ti listini hkrati "postali tudi sestavni del izpodbijane upravne odločbe". Izrek, ki se glede opredelitve območja, obsega in načina zahtevane sanacije sklicuje na listine, pa te listine niso sestavni del odločbe, je neizvršljiv in s tem ničen. Iz prvostopenjske odločbe ne izhaja, katero zakonsko določbo naj bi tožnica sploh kršila, drugostopenjski organ pa je pomanjkljivo obrazložitev dopolnjeval, ne da bi tožnici omogočil, da se izjasni glede njegovih ugotovitev, kar pomeni bistveno kršitev upravnega postopka.

6. Poleg tega o isti zadevi vzporedno tečeta dva inšpekcijska postopka, tožnica pa ob prenosu dokumentov iz enega od teh postopkov v drugega oziroma o združitvi obeh postopkov ni bila nikoli obveščena, niti ne pozna pravne podlage, ki bi omogočala kaj takega. Pristop inšpektoric, ki vodita vsakega od teh postopkov, je bistveno različen, ena od njiju je tožnici odrejala sanacijske ukrepe skladno z načelom sorazmernosti, druga, ki je izrekla izpodbijani ukrep, pa je izrekla povsem drugačen ukrep, kar tožnico postavlja v pravno negotov položaj.

7. Stroški naložene sanacije so za tožnico previsoki in lahko ogrozijo njen obstoj, poleg tega pa odrejena sanacija predstavlja "nov zelo velik in okoljsko ter iz vidika varstva narave nesorazmeren poseg v naravo", ki bo na naravo vplival negativno, povzročil nadaljnje premike terena in ogrozil vrtino pitne vode. Tožnica je glede načina sanacije predlagala izvedenca, kar je toženka zavrnila, ne da bi obrazložila zakaj, sama pa ustreznega znanja nima. Ugotovitev iz strokovnega mnenja Zavoda za varstvo narave, da naj bi se nasipanje zemlje in gradbenega materiala nadaljevalo, ne drži, kar je tožnica pojasnila in izkazala s fotografijami. Toženka je zato tožnico prikrajšala za izvajanje dokazov v njeno korist, zaradi česar je tudi dejansko stanje ostalo nepopolno ugotovljeno. Toženka se v obrazložitvi prvostopenjske odločbe sklicuje na dva terenska ogleda, na katerih tožnica ni bila prisotna, čeprav ima po Zakonu o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN) do tega pravico. To pomeni, da ji ni bilo omogočeno, da sodeluje pri izvedbi dokazov, kar pomeni bistveno kršitev določb upravnega postopka. Iz navedenih razlogov sodišču predlaga, naj izpodbijano in drugostopenjsko odločbo odpravi, toženki pa naloži povračilo stroškov postopka v roku 15 dni, v primeru zamude skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

8. Toženka je sodišču dostavila upravne spise v zvezi z obravnavano zadevo, na tožbo pa po vsebini ni odgovorila.

10. Po tretjem odstavku 3. člena ZIN inšpektorji pri opravljanju nalog inšpekcijskega nadzora izrekajo ukrepe, določene v skladu s tem in s posebnimi zakoni. ZON v tem pogledu določa le, da ima inšpektor, ki izvaja inšpekcijski nadzor po tem zakonu, poleg pooblastil, ki jih ima po splošnih predpisih, po prvem odstavku 153. člena tega zakona še posebna pooblastila, ki izhajajo iz namena zakona in so izrecno našteta v 1. do 9. točki te določbe. To smiselno pomeni, da je treba tako glede postopka, kot tudi glede splošnih pravil o izrekanju inšpekcijskih ukrepov uporabiti ZIN, ki se tudi po prvem odstavku 3. člena tega zakona uporablja glede vprašanj, ki niso urejena s posebnimi zakoni.

11. Po drugem odstavku 33. člena ZIN inšpektor v primeru, če pri opravljanju nalog inšpekcijskega nadzora odkrije nepravilnosti in oceni, da je glede na pomen dejanja opozorilo zadosten ukrep, najprej le ustno opozori na nepravilnosti ter na njihove posledice in določi rok za njihovo odpravo. Svoje ugotovitve, izrečeno opozorilo ter rok za odpravo pomanjkljivosti navede v zapisniku. Če nepravilnosti niso odpravljene v določenem roku, izreče druge ukrepe v skladu z zakonom (tretji odstavek 33. člena ZIN).

12. Po izrecnem besedilu tretjega odstavka 33. člena ZIN je torej tudi opozorilo oblika inšpekcijskega ukrepa, če je bilo izrečeno pa zakon predvideva izrek drugih (nadaljnjih) ukrepov le v primeru, če nepravilnosti niso odpravljene v roku, določenem z opozorilom. Povedano drugače: če je bilo v zadevi izrečeno opozorilo, je pogoj za izrek nadaljnjih ukrepov ugotovitev, da nepravilnosti niso odpravljene v roku, ki je bil določen z opozorilom.

13. V obravnavani zadevi med strankama ni sporno, da sta bili tožnici izrečeni vsaj dve opozorili, iz njunih navedb v postopku pa izhaja, da je sporna vsebina izrečenih opozoril. Tako je iz tožničinih navedb mogoče sklepati, da ji je bila odrejena izdelava dokumentacije za sanacijo obravnavanih posegov, kar je tudi storila in sanacijo izvedla, toženka pa v obrazložitvi drugostopenjske odločbe navaja, da je bila s prvim od teh opozoril v letu 2012 tožnici naložena košnja površine, zasajene z jelšo in bori, drugo, iz leta 2015, pa je bilo izrečeno "v smislu zahteve inšpektorice za predložitev dokazov o časovnem izvajanju nasipa in v smislu poziva na odstranitev odpadkov".

14. V skladu s prej navedeno zakonsko ureditvijo inšpektor svoje ugotovitve in izrečeni ukrep navede v zapisniku, tako da bi morala vsebina izrečenih ukrepov izhajati iz listin v upravnem spisu. Vendar pa kljub navedbam toženke, da gre v obravnavani zadevi za eno samo inšpekcijsko zadevo, ki se je zgolj nadaljevala pod drugo opravilno številko, sodišče ugotavlja, da to ne izhaja ne iz popisa upravnega spisa, ki ga je predložila toženka, ne iz njegove vsebine. Tudi iz uradnega zaznamka z dne 24. 10. 2014, ki je sestavni del tega spisa, izhaja, da so bile v dokumentacijo obravnavane zadeve prenesene le tri listine, in sicer "zapisnik" (brez podrobnejše opredelitve), prijava ZRSVN ter kopija elaborata o sanaciji degradiranega območja.

15. Ob tem iz (ponekod težko berljive) kopije zapisnika z dne 9. 7. 2012 sicer res izhaja, da je bilo tožnici izrečeno opozorilo o košnji površine, zasajene z jelšo in bori, in da bo o odstranitvi nasipa "inšpektorica odločila z odločbo", vendar pa tudi, da je inšpektorica tožnici v letu 2012 izrekla opozorilo, da mora pridobiti strokovno mnenje o načinu sanacije degradiranega območja, da je tožnica pridobila projektno dokumentacijo in mnenje Zavoda RS za varstvo narave in da se sanacija že izvaja.

16. Na podlagi listinske dokumentacije v upravnem spisu torej ni mogoče izključiti utemeljenosti tožbenih navedb, da je bilo tožnici v istem postopku dejansko že izrečeno opozorilo, ki se je nanašalo na sanacijo obravnavanega posega. Po povedanem bi to pomenilo, da je bil tožnici že izrečen ukrep v smislu drugega odstavka 33. člena ZIN, zaradi česar bi bil v skladu s tretjim odstavkom istega člena izrek nadaljnjih ukrepov pravilen in zakonit le v primeru, če nepravilnosti ne bi bile odpravljene v roku, določenem v opozorilu. Drugačno ravnanje smiselno pomeni izrek dveh različnih ukrepov v isti zadevi. Če je bilo torej tako opozorilo izrečeno - česar pa ni mogoče nedvoumno preveriti ne na podlagi izpodbijanih odločb, ne na podlagi priloženih upravnih spisov - je morebiten izrek nadaljnjih ukrepov odvisen od obsega oziroma vsebine tega opozorila in ugotovitve, ali in v kakšnem obsegu ga je tožnica upoštevala, kar mora izhajati tudi iz obrazložitve odločbe, s katero je tak ukrep izrečen.

17. Kot je bilo že obrazloženo, je toženka izhajala iz stališča, da tako opozorilo sploh ni bilo izrečeno, kar je po povedanem v nasprotju z vsebino listin v upravnem spisu, nadaljnjih razlogov za tako stališče pa toženka ne navaja. Prav tako se ne opredeljuje do nesporno ugotovljenega ravnanja toženke, ki je pridobila sanacijsko dokumentacijo in sanacijo (vsaj deloma) tudi izvedla. Vse to pomeni, da sodišče zaradi pomanjkljive obrazložitve ni moglo preizkusiti pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe, kar po 7. točki drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) vedno pomeni bistveno kršitev pravil upravnega postopka.

18. Sodišče je zato v skladu z 3. točko prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo in obe izpodbijani odločbi odpravilo. Po tretjem odstavku istega člena sodišče v takem primeru vrne zadevo organu, ki je izdal odpravljeno odločbo, v ponoven postopek. V tem postopku bo morala toženka na podlagi vseh relevantnih listin v zadevi, za katero tudi sama navaja, da gre za en sam inšpekcijski postopek, razjasniti, ali je bilo tožnici izrečeno kakršno koli opozorilo v zvezi s sanacijo obravnavanega posega, in če da, v kakšnem obsegu ter ali ga je tožnica v tem obsegu tudi izvršila. Šele če bo ugotovila, da to ne drži oziroma da je po izvršeni sanaciji prišlo do novih nedovoljenih posegov, bodo izpolnjeni pogoji za morebitni izrek drugih inšpekcijskih ukrepov.

19. Iz zgornje obrazložitve izhaja, da je bilo v tej zadevi že na podlagi tožbe, izpodbijanih aktov ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in izpodbijano odločbo odpraviti, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom, zato je sodišče v skladu s 1. alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na seji.

20. Kadar sodišče tožbi ugodi in izpodbijani upravni akt odpravi, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov postopka v upravnem sporu.

21. Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnico pa je v postopku zastopala odvetniška pisarna, se ji priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povišani za 22% DDV, torej za 62,70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika, OZ), plačana sodna taksa za postopek pa bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah, ZST-1).

Zakon o inšpekcijskem nadzoru (2002) - ZIN  - člen 33, 33/2, 33/3

Zakon o ohranjanju narave (1999) - ZON  - člen 153

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.