UPRS Sodba I U 1883/2017-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-08-28

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), Irena Polak Remškar (poroč.), Petra Hočevar

soglasje za postavitev objekta za oglaševanje - pogoji za izdajo soglasja - varovalni pas ceste - oddaljenost objekta od križišča

Upoštevajoč sistemsko razlago zakona Direkcija za infrastrukturo izda soglasje za postavitev objekta za oglaševanje, če s predlaganim posegom v varovalni pas ceste niso prizadeti interesi varovanja ceste in prometa na njej.

V tretjem odstavku 56. člena Pravilnika določen pogoj oddaljenosti objektov za oglaševanje od križišča torej pomeni zgolj konkretizacijo zakonskih določb, katerih končni cilj je zagotovitev prometne varnosti, katere bistveni element je tudi čim večja pozornost voznika pred vstopom in izhodom iz križišča na dogajanje in obveščanje v prometu.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je Direkcija Republike Slovenije za infrastrukturo (v nadaljevanju prvostopenjski organ) zavrnila tožnikovo vlogo za izdajo soglasja za postavitev dveh objektov za oglaševanje v varovalnem pasu glavne ceste I. reda št.11, na odseku 1475 Slavček-Luka Koper v km 1,920 in v km 2,240 na levi strani v smeri stacionaže državne ceste na parceli št. 1570/84 k.o. Koper. V obrazložitvi navaja, da se oba objekta za oglaševanje nahajata v varovalnem pasu državne ceste, kot ga določa 66. člen Zakona o cestah (v nadaljevanju ZCes-1), v katerem sta gradnja in rekonstrukcija objektov ali izvajanje kakršnih koli del na pripadajočih zemljiščih v varovalnem pasu dovoljeni le s soglasjem Direkcije RS za ceste. Prvostopenjski organ je dne 18. 4. 2017 opravil ustno obravnavo, na kateri je ugotovil, da sta objekta za oglaševanje že postavljena in sicer je objekt na prvi lokaciji v km 1,920 od kanaliziranega križišča oddaljen 30 metrov. Na drugi lokaciji v km 2,240 pa se objekt za oglaševanje nahaja 56 metrov pred križiščem. Ugotavlja, da sta objekta sicer postavljena izven preglednega polja, berme in preglednostnega prostora. Vendar na podlagi prehodne določbe 125. člena ZCes-1 še vedno velja Pravilnik o projektiranju cest (v nadaljevanju Pravilnik), ki v tretjem odstavku tega člena določa, da je konstrukcijo in objekt za obveščanje ali oglaševanje dopustno postaviti ob cesti na oddaljenosti več kot 100 m pred oziroma 50 m za kanaliziranim križiščem. Tega pogoja pa objekta ne izpolnjujeta, saj sta postavljena 30 m in 56 m pred kanaliziranim križiščem. Na podlagi tako ugotovljenih dejstev in tretjega odstavka 56. člena Pravilnika v zvezi s 66. členom ZCes-1 je organ zaključil, da je postavitev spornih objektov za oglaševanje nedopustna.

2. Ministrstvo za infrastrukturo (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je pritožbo tožnice kot neutemeljeno zavrnilo, saj se ne more strinjati z njenim očitkom, da se Pravilnik ne uporablja več. Do uveljavitve ustreznih predpisov je Pravilnik na podlagi prehodne določbe 125. člena ZCes-1 še vedno v uporabi, kolikor ni v nasprotju s tem zakonom. Po presoji drugostopenjskega organa to nasprotje ni podano, saj ni mogoče izključiti splošne določbe 66. člena ZCes-1, ki se nanaša na posege v varovalni pas državne ceste in zahteva presojo tudi z interesa varovanja državne ceste. Direkcija izda soglasje za izvajanje del v varovalnem pasu, če niso prizadeti interesi varovanja državne ceste in prometa na njej, njene širitve ter varovanja njenega videza. Dolžnost soglasodajalca je torej, da presodi, ali so izpolnjeni ne samo pogoji iz tretjega odstavka 78. člena ZCes-1 ampak tudi pogoji iz tretjega odstavka 66. člena ZCes-1, ki se med drugim nanašajo tudi na vprašanje varovanja državne ceste. Nadalje je po mnenju drugostopenjskega organa potrebno upoštevati določbo prvega odstavka 5. člena ZCes-1, ki določa, da je prepovedano izvajati ali opustiti kakršna koli dela na javni cesti, na zemljiščih ali na objektih ob javni cesti, ki bi lahko škodovala cesti ali ogrožala, ovirala ali zmanjšala varnost prometa na njej. Ta določba pa v povezavi s 66. členom še dodatno potrjuje pravilnost odločitve prvostopenjskega organa. Glede na te določbe Pravilnik v tem delu ni v nasprotju z zakonom, saj vse zakonske določbe zahtevajo dodatno razčlenitev v zakonskem predpisu. Dejstvo je, da je v konkretnem primeru predvidena postavitev objektov na lokaciji manj kot 100 m pred oziroma 50 m za kanaliziranim križiščem, kar je prepovedano. To pa je edino relevantno za postopek. Takšno odločitev je že potrdilo tudi Upravno sodišče, med drugim v sodbah I U 1179/2014 – 7 in I U 758/2016.

3. Tožnica se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo. Navaja, da je toženka zavrnila soglasje zgolj na podlagi tretjega odstavka 56. člena Pravilnika, sklicevanje na ta Pravilnik pa je neutemeljeno, saj je prenehal veljati dne 1. 4. 2011 z uveljavitvijo ZCes-1. Po prehodni določbi 125. člena ZCes-1 se namreč do uveljavitve ustreznih novih podzakonskih predpisov uporabljajo zgolj tisti, ki niso v nasprotju z ZCes-1, Pravilnik pa je nedvomno v nasprotju z ZCes-1, saj omejuje možnost postavljanja objektov obveščanja in oglaševanja, kot jo dopušča 78. člen ZCes-1. V skladu s tretjim odstavkom 78. člena ZCes-1 direkcija izda soglasje na podlagi predloženega elaborata za postavitev objekta za obveščanje in oglaševanje, če so izpolnjene določene predpostavke in sicer mora biti lokacija objekta izven preglednega polja, pregledne berme in preglednostnega prostora. Iz predloženega elaborata in njegove dopolnitve pa izhaja, da predvidena lokacija, na kateri bosta stala reklamna panoja, ne posega v pregledno polje. Zato so predpostavke, ki jih za postavitev objekta za oglaševanje določa zakon, izpolnjene, zaradi česar je odločitev toženke o zavrnitvi izdaje soglasja napačna. S tem, ko Pravilnik v 56. členu določa, da je objekt za obveščanje ali oglaševanje dopustno postaviti ob cesti z minimalnim odmikom 5 metrov od zunanjega roba vozišča in na oddaljenosti več kot 100 m pred oziroma 50 m za kanaliziranim križiščem, neutemeljeno oži določbe ZCes-1, česar kot podzakonski akt, ki je hierarhično nižji zakonu ne sme. Četudi bi šteli, da Pravilnik na podlagi določb 125. člena ZCes-1 še vedno velja, bi bila njegova uporaba sporna. Pravilnik je bil namreč sprejet na podlagi Zakona o javnih cestah (v nadaljevanju ZJC), ki postavitve objektov za obveščanje in oglaševanje sploh ni omogočal. Vsebina Pravilnika tako nedopustno širi določbe ZJC, pri čemer pravilniki zakona ne smejo niti ožiti, niti širiti, saj se sprejemajo za izvrševanje zakona in so nanj vsebinsko vezani. Zakonske podlage za izdajo podzakonskega predpisa za urejanje področja obveščanja in oglaševanja ob državnih-javnih cestah v ZJC ni bilo, kar pomeni, da se tega področja s Pravilnikom sploh ne da urejati. Drugostopni organ je v eni od identičnih zadev odpravil odločbo prvostopenjskega organa, v kateri je svojo odločitev oprl na Pravilnik. Sodbi I U 1179/2014 – 7 in I U 758/2016 pomenita samovoljen in neutemeljen odstop od sodne prakse, saj sodišče v teh zadevah odstopa od sodne prakse ni natančno utemeljilo, zato je kršilo 22. člen Ustave in je sklicevanje toženke na ti sodbi nezakonito in neustavno. Pri tem se sodba I U 1179/2014 nanaša na drugačno pravno stanje, saj iz obrazložitve izhaja, da sklicevanje organa na Pravilnik niti ni bistvenega pomena za odločitev v tej zadevi. S tem, ko je toženka svojo odločitev utemeljila na določbah neveljavnega Pravilnika, je pri svoji odločitvi zmotno uporabila materialno pravo. V zvezi s sklicevanjem toženke na 5. in 66. člen ZCes-1 pa tožnica izpostavlja, da je ugotovitev prvostopenjskega organa glede namena oglaševanja napačna, posledično pa je napačno ugotovljeno dejansko stanje. Cilj oglaševanja je informiranje in ozaveščanje potrošnika in s tem povečanje prodaje. Predmetni reklamni pano se res nahaja ob cesti, vendar cilj ni pritegniti voznikovo pozornost in zmanjšati njegovo ter splošno prometno varnost, ampak informiranje vseh mimoidočih oziroma mimo vozečih potrošnikov. Že naravno okolje ali stavbe, pa tudi cestna infrastruktura in vozila prelepljena z oglasnimi sporočili, predstavljajo potencialne dejavnike za odvračanje pozornosti. Odgovornost, koliko svoje pozornosti namenjati tem dejavnikom, je na vozniku, ki mora paziti, da je med vožnjo zbran in upošteva cestno prometne predpise ter ne ogroža drugih udeležencev v prometu. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka.

4. Tožena stranka na tožbo ni odgovorila, sodišču pa je posredovala upravne spise.

6. Sodišče uvodoma poudarja, da v skladu s prvim odstavkom 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) preizkuša zakonitost odločbe upravnega organa prve stopnje. Pri preizkusu zakonitosti pa ni vezano zgolj na razloge izpodbijanega prvostopenjskega akta, ampak lahko upošteva tudi razloge pritožbenega upravnega organa, s katerimi ta v okviru svojih pooblastil v skladu z Zakonom o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) te dopolni ali celo navede drugačne razloge (tretji odstavek 248. člena ZUP). Po pregledu spisov in izpodbijane odločbe sodišče sodi, da je odločitev organa prve stopnje, dopolnjena z razlogi drugostopenjskega organa, pravilna in skladna s predpisi, na katere se sklicuje.

7. V obravnavani zadevi ni sporno, da se objekta, za postavitev katerih tožnica zahteva izdajo soglasja, nahajata 30 metrov in 56 metrov pred kanaliziranim oziroma krožnim križiščem. Sporno je, ali se pogoji za izdajo soglasja za postavitev objektov v varovalnem pasu državne ceste presojajo zgolj po tretjem odstavku 78. člena ZCes-1, kot smiselno trdi tožnik, ali pa je potrebno upoštevati tudi druge zakonske določbe. Prav tako je za tožnika sporna veljavnost in zakonitost Pravilnika.

8. Po presoji sodišča za to, da bi se postavitev objektov za obveščanje in oglaševanje v varovalnem pasu državne ceste presojala le po določbi 78. člena ZCes-1, v zakonu ni podlage. Drži, da je 78. člen ZCes-1 posebna določba, ki ureja obveščanje in oglaševanje ob državni cesti. Tretji odstavek tega člena določa, da se objekti za obveščanje in oglaševanje ob državnih cestah v naselju lahko postavljajo in uporabljajo le izven preglednega polja, pregledne berme, preglednostnega prostora in območja vzdolž vozišča ceste, predpisanega za postavitev prometne signalizacije (tretji odstavek). Vendar mora Direkcija, kot je pri svoji odločitvi pravilno upoštevala toženka, pri izdaji soglasja upoštevati tudi tretji odstavek 66. člena ZCes-1. Po njem lahko odkloni izdajo soglasja ..., če bi objekti in naprave gospodarske javne infrastrukture ogrožali državno cesto ali promet na njej, bistveno oteževali njeno vzdrževanje ali onemogočali morebitno rekonstrukcijo te ceste. Nadalje mora pri odločanju o izdaji soglasja upoštevati še prvi odstavek 5. člena ZCes-1, po katerem je prepovedano izvajati ali opustiti kakršna koli dela na javni cesti, na zemljiščih ali na objektih ob javni cesti, ki bi lahko škodovala cesti ali ogrožala, ovirala ali zmanjšala varnost prometa na njej. Tožnikovo stališče o uporabi zgolj specialne ureditve bi pomenilo, da bi se zanemaril osrednji namen VI. poglavja zakona, kamor sta uvrščeni obe prej navedeni določbi, ki je v varstvu cest in prometa na njih (tako tudi sodba Vrhovnega sodišča X Ips 186/2015 z dne 19. 4. 2017), kar pa ni sprejemljivo. Upoštevajoč sistemsko razlago zakona torej Direkcija za infrastrukturo izda soglasje za postavitev objekta za oglaševanje, če s predlaganim posegom v varovalni pas ceste niso prizadeti interesi varovanja ceste in prometa na njej

. Toženka je torej pravilno opravila celovito presojo vseh zakonsko določenih pogojev ne zgolj po 78. členu ZCes-1, ampak tudi po 5. in 66. členu ZCes-1. O tem, da je potrebno pri odločanju o soglasju za postavitev objektov za obveščanje in oglaševanje uporabiti tudi 5. in 66. člen ZCes-1, pa sta se že izrekla tudi Upravno

9. Glede na navedeno je stališče tožnice, da je tretji odstavek 56. člena Pravilnika v nasprotju z določbo 78. člena ZCes-1 in se zato glede na določbo 125. člena ZCes-1 ne uporablja, zmotno. Toženka je odločitev pravilno oprla (tudi) na določbe tretjega odstavka 56. člena Pravilnika, ki določa, da je konstrukcijo in objekt za obveščanje ali oglaševanje dopustno postaviti ob cesti z minimalnim odmikom 5 m od zunanjega roba vozišča in na oddaljenosti več kot 100 m pred oziroma 50 m za kanaliziranim križiščem (tretji odstavek). O tem, da Pravilnik ni v nasprotju z določbami ZCes-1 in se torej glede na 125. člen ZCes-1 lahko uporablja pri odločanju o vlogi za izdajo soglasja za postavitev objektov v varovalnem pasu državne ceste, vložene po začetku veljavnosti ZCes-1, se je izreklo tudi Vrhovno sodišče

. Drži, da sme podzakonski predpis zakonsko normo dopolnjevati le do te mere, da z zakonom urejenih pravic ne širi, niti ne zožuje. Vendar po mnenju sodišča določba 56. člena Pravilnika v ničemer ne širi niti ne oži pravic in ne presega namena zakona, ki je (tudi) v zagotavljanju varnosti prometa. Tretji odstavek 56. člena Pravilnika pa ureja situacijo, ko se šteje, da bi postavitev objekta za oglaševanje na taki lokaciji lahko prizadela interese varovanja ceste in prometa na njej. Ne gre le za vprašanje preglednosti križišča oziroma morebitne ovirane vidljivosti zaradi oglaševalskih panojev, ampak tudi za potrebno pozornost na dogajanje v prometu. Voznik mora biti v takšni razdalji od križišča še bolj pozoren na dogajanje v prometu, saj je promet v križišču bolj koncentriran, koncentrirana pa je tudi prometna signalizacija. V tretjem odstavku 56. člena Pravilnika določen pogoj oddaljenosti objektov za oglaševanje od križišča torej pomeni zgolj konkretizacijo zgoraj navedenih zakonskih določb, katerih končni cilj je zagotovitev prometne varnosti, katere bistveni element je tudi čim večja pozornost voznika pred vstopom in izhodom iz križišča na dogajanje in obveščanje v prometu

. Že same trditve tožnice, da je postavljanje reklamnih panojev namenjeno informiranju potrošnikov, predpostavljajo ravnanje, ki je s tem v nasprotju, saj naj bi se vozniki (poleg pešcev) pred križiščem, v katerem naj bi bila njihova pozornost na promet še toliko bolj potrebna, s prebiranjem in gledanjem vsebine panojev mimogrede še informirali o produktih na trgu.

10. Nadalje se tožnica neutemeljeno sklicuje na to, da je Pravilnik že v času, ko je bil sprejet, širil določbe ZJC; tedaj sicer v korist oseb, ki bi želele oglaševati v varovalnem pasu ceste, ker da ZJC postavitve oglasnih tabel sploh ni dopuščal. Sodišče ugotavlja, da to ne drži. 68. člena tega zakona je namreč določal, da je postavljanje tabel, napisov in drugih objektov ali naprav za slikovno ali zvočno obveščanje in oglaševanje ob državnih cestah zunaj naselja prepovedano v varovalnem pasu ceste. Direkcija za ceste lahko izda soglasje za njihovo postavitev znotraj te razdalje samo, če so obvestila pomembna za udeležence v prometu in zanje ni predpisana prometna signalizacija. S soglasjem se določijo pogoji njihove postavitve, vzdrževanja in odstranitve (prvi odstavek). Table, napisi in drugi objekti in naprave iz prejšnjega odstavka ob državnih cestah v naselju lahko postavljajo le zunaj območja vzdolž vozišča ceste, določenega za postavitev prometne signalizacije v predpisu iz tretjega odstavka 6. člena tega zakona. Soglasje za njihovo postavitev izda pristojna občina. V soglasju določi pogoje postavitve, ki morajo biti v skladu s predpisi o varstvu cest in varnosti prometa na njih, ter pogoje vzdrževanja in odstranitve teh objektov in naprav (drugi odstavek). Postavljanje objektov za oglaševanje in obveščanje je torej omogočal že ZJC, Pravilnik pa je bil sprejet na podlagi 6. člena tega zakona. Za tožnico sporna določba Pravilnika je brez dvoma namenjena varovanju cestnega prometa, zagotavljanje varnosti prometa pa je eden od glavnih namenov tako ZJC kot ZCes-1. Glede na to po presoji sodišča Pravilnik ne širi zakonskih določb, ampak zgolj podrobneje opredeljuje, kdaj bi bili lahko prizadeti interesi varovanja državne ceste in prometa na njej, to pa je po tretjem odstavku 66. člena ZCes-1 razlog za zavrnitev soglasja.

11. Tudi trditve, da naj bi sodišče v zadevah I U 1179/2014 in I U 758/2016 odstopilo od sodne prakse, ne drži. Tožnica se dejansko sklicuje na odločbo toženke, ki jo je izdala v zadevi 3717-95/2012/2-00611138, v kateri je štela, da so določbe tretjega odstavka 56. člena Pravilnika v nasprotju z določbami petega odstavka 78. člena ZCes-1. V zvezi s tem sodišče pripominja, da odločbe upravnih organov niso sodna praksa in sodišče pri presoji zakonitosti upravnih aktov ni vezano na odločitve teh organov v drugih zadevah. Hkrati ugotavlja, da iz vse, doslej že citirane sodne prakse, izhaja ravno obratno tj., da se 56. člen Pravilnika lahko uporablja, ker z ničemer ne širi določb in ne presega namena zakona. Drži pa tožbena trditev, da je bilo stanje v zadevi I U 1179/2014 deloma drugačno, vendar to na pravilnost odločitve v konkretni zadevi ne more vplivati, saj sodišče odloča glede na okoliščine konkretnega primera.

12. Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je tožba neutemeljena in jo je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu ZUS-1 zavrnilo. Ker dejansko stanje, ki je podlaga za izdajo upravnega akta med tožnikom in tožencem ni sporno, je sodišče v skladu s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

13. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Glej sodbe Upravnega sodišča I U 1179/2014, I U 758/2016 z dne 13. 12. 2016, I U 1375/2015 z dne 25. 1. 2016, I U 2816/2017 z dne 27. 2. 2018, IU 1595/2017 z dne 12. 4. 2018

Glej na primer sklepa Vrhovnega sodišča X Ips 174/2015 z dne 18. 10. 2017 in X Ips 93/2016 z dne 1. 2. 2017 ter sodbo X Ips 186/2015 z dne 17. 4. 2017

glej sodbo X Ips 186/2015 z dne 19. 4. 2017

Zakon o cestah (2010) - ZCes-1  - člen 5, 66, 66/1, 66/3, 78, 78/3, 125, 125/3

Zakon o javnih cestah (1997) - ZJC  - člen 68

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.