UPRS Sodba I U 1615/2015-29
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-01-19

Lara Bartenjev (preds.), Petra Hočevar (poroč.), Andrej Kmecl

nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča - odmera nadomestila - nezazidano stavbno zemljišče - pogoji za odmero nadomestila - komunalna opremljenost zemljišč - dejanska možnost priklopa na komunalno infrastrukturo

Za odmero nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča ni bistveno, ali je komunalna infrastruktura zgrajena vse do zemljišč zavezanca oziroma ali so priključki pripeljani neposredno na parcelo, za kar se neutemeljeno zavzema tožnica v tožbi, ampak to, da je z izvedbo lastnega priključka možna izvedba dejanske povezave z javno komunalno infrastrukturo.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski davčni organ je z izpodbijanimi odločbami tožnici odmeril nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča za nepremičnini parc. št. 882/5 in 922/30, oboje k. o. ..., za leto 2010 v višini skupaj 761,70 EUR (odločba št. DT4224-1887/2010-5-08-222-06 z dne 11. 5. 2015), za leto 2011 v višini skupaj 776,20 EUR (odločba št. DT4224-3120/2011-5-08-222-06 z dne 2. 6. 2015) in za leto 2012 v višini skupaj 797,27 EUR (odločba št. DT4224-5655/2012-7-08-222-06 z dne 3. 6. 2015). Skladno z vsakokrat veljavnim sklepom o vrednosti točke za izračun nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča na območju Občine Grosuplje znaša vrednost točke za leto 2010 za nezazidana stavbna zemljišča znotraj sprejetih prostorsko izvedbenih načrtov oziroma občinskih podrobnih prostorskih načrtov 0,002784 EUR/m

(sklep objavljen v Uradnem listu RS, št. 98/09), za leto 2011 0,00283700 EUR/m2 (sklep objavljen v Uradnem listu RS, št. 106/10) in za leto 2012 0,00291400 EUR/m2 (sklep objavljen v Uradnem listu RS, št. 107/11). V obrazložitvah izpodbijanih odločb prvostopenjski organ najprej navaja, da je v zadevah odločil v ponovnem postopku, po tem ko je drugostopenjski organ v pritožbenih postopkih prejšnje prvostopenjske odločbe v delu, ki so se nanašale na odmero nadomestila od nezazidanih stavbnih zemljišč parc. št. 885/5 in 922/30, oboje k. o. ..., v izmerah 1178 m

(oboje delež 0,50), odpravil in mu zadeve v tem delu vrnil v ponovno odločanje. Po dopolnitvi ugotovitvenega postopka je organ z rezultati seznanil tožnico in zaključil, da je treba nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča odmeriti za nezazidani stavbni zemljišči. Ugotovil je, da je oskrba s komunalno opremljenostjo glede na pridobljena potrdila ustreznih organizacij oziroma pristojnih organov zagotovljena. Zemljišče parc. št. 882/5 k. o. ..., na katerem je zgrajeno teniško igrišče, je nezazidano stavbno zemljišče, ker je iz listin prostorsko informacijskega sistema razvidno, da zgrajen objekt ni vrisan v kataster stavb (priloga PISO). Nadomestilo je bilo tožnici odmerjeno na podlagi določb Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča (Uradni list RS, št. 5/97, 12/01, 31/01, 44/01 in 116/03, v nadaljevanju Odlok) za Občino Grosuplje za posamezno leto od njenega solastniškega deleža (50%) nezazidanih stavbnih zemljišč.

2. Drugostopenjski organ je z odločbami z dne 30. 7. 2015, 27. 8. 2015 in 2. 9. 2015 kot neutemeljene zavrnil pritožbe tožnice zoper izpodbijane odločbe prvostopenjskega organa.

3. Tožnica v laični tožbi, ki jo vlaga iz vseh tožbenih razlogov po prvem odstavku 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ugovarja, dodatno pa še v naknadni vlogi z dne 16. 11. 2015, da Občina Grosuplje nima pravne osnove za pobiranje davkov od nepremičnin, ki niso komunalno opremljene. Nekatere druge občine so "nepremičnine v celoti komunalno opremile tako, da so do mejne črte pripeljali asfaltirano cesto, vodovod z vodomernim jaškom, elektriko z omarico in betonskim podstavkom, fekalno kanalizacijo, meteorno kanalizacijo in drugo potrebno komunalno infrastrukturo." Občina Grosuplje oziroma njen župan pa v konkretnem primeru ni naredila nič, samo obdavčuje. Občinski odloki so nezakoniti. Druge občine v podobnih primerih obdavčujejo 20-krat manj. Sprašuje se, ali niso bile ponarejene listine. Ne drži stališče občine, da imata zemljišči parc. št. 882/5 in 922/30 možnost priklopa na komunalno infrastrukturo. Treba je zgraditi še približno 700 m komunalne infrastrukture, vključno s tremi dovozi, za to pa pridobiti več parcel, glede dela katerih obstajajo za to velike pravne ovire. Za vse tri dostope je treba urediti še projektno dokumentacijo, pridobiti pravico graditi, jih zgraditi skladno z gradbenimi in uporabnimi dovoljenji, vpisati v kataster ter predati pristojnim službam v upravljanje. Treba je položiti električni kablovod, zgraditi fekalno in meteorno kanalizacijo, urediti telefonski priključek in tako naprej. Orisuje pravno problematiko glede več parcel, sklicujoč se med drugim na zazidalni načrt iz leta 2006, in pojasnjuje ovire za gradnjo, tudi glede dostopov do zemljišč parc. št. 882/5 in 922/30. Trdi, da prvostopenjski organ ne deluje po načelu materialne resnice in da nima nikakršne možnosti, da bi se izjavila o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so (bile) pomembne za izdajo izpodbijanih odločb. Meni, da v izpodbijanih odločbah niso navedena bistvena dejstva in dokazi. Smiselno predlaga, naj sodišče izpodbijane odločbe izreče za nične ali podredno, naj jih odpravi, zahteva pa tudi povračilo stroškov postopka v znesku 1.200,00 EUR in škode v znesku 2.400.000,00 EUR, s pripadki. Predlaga tudi, naj sodišče odloči v sporu polne jurisdikcije.

4. Toženka je sodišču poslala upravne spise, na tožbo pa ni vsebinsko odgovorila.

6. V zadevi so med strankama sporne odločitve prvostopenjskega organa o posameznih odmerah nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča tožnici za leta 2010, 2011 in 2012.

7. Uvodoma sodišče ugotavlja, da so izkazani pogoji po 35. členu ZUS-1 za skupno obravnavanje vseh tožbenih zahtevkov. Izpodbijane odločbe namreč temeljijo na isti pravni in dejanski podlagi; gre za upravno zadevo odmere nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča za parc. št. 882/5 in št. 922/30, oboje k. o. ..., na podlagi 70., 403. in 404. člena Zakona o davčnem postopku, veljavnega v času izdaje izpodbijanih odločb (Uradni list RS, št. 13/11 - uradno prečiščeno besedilo, 32/12, 94/12, 101/13 - ZDavNepr, 111/13, 25/14 - ZFU, 40/14 - ZIN-B, 90/14, v nadaljevanju ZDavP-2).

8. Uvodoma sodišče tudi ugotavlja neutemeljenost tožbenega stališča o ničnosti izpodbijanih odločb, na kar tudi sicer pazi že po uradni dolžnosti ves čas postopka na podlagi drugega odstavka 37. člena ZUS-1. Resda tožnica zatrjuje, da je bilo pri izdaji izpodbijanih odločb prisotno "prisiljevanje", "izsiljevanje", "pritiski" in "druga nedovoljena dejanja, ki so vsa kazniva po kazenskem zakonu", podvržena pa naj bi bila tudi "mučenju, nečloveškemu in ponižujočemu kaznovanju in ravnanju- kot da "delajo medicinske poskuse", vendar tega v tožbi ne konkretizira in izkaže niti do te mere, da bi sodišče njene trditve sploh lahko preizkusilo kot ničnostne razloge, torej ostanejo na ravni povsem pavšalno zatrjevanega. Ničnostni razlog po 5. točki prvega odstavka 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) tako ni izkazan, prav tako pa sodišče tudi ni ugotovilo, da bi bil v konkretnem primeru podan kakšen drug razlog za ničnost izpodbijanih odločb po tem členu.

9. Nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča je obvezna dajatev, ki se odmerja na podlagi 404. člena ZDavP-2, po katerem izdaja odločbe o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča po uradni dolžnosti davčni organ na podlagi občinskega odloka in vrednosti točke, ki veljata na dan 1. januarja leta, za katero se določa nadomestilo. Nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča določi zavezancem davčni organ na podlagi podatkov občine do 31. marca za tekoče leto oziroma v treh mesecih po prejemu podatkov, ki mu jih posreduje občina. Obveznost plačevanja nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča ima pravno podlago v prvem odstavku 58. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list SRS, št. 18/84, 33/89 ter Uradni list RS, št. 24/92 - odločba US, v nadaljevanju ZSZ/84).

Po drugem odstavku istega člena se nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča plačuje na območju mest in naselij mestnega značaja; na območjih, ki so določena za stanovanjsko in drugačno kompleksno graditev; na območjih, za katere je sprejet prostorski izvedbeni načrt in na drugih območjih, ki so opremljena z vodovodnim in električnim omrežjem.

10. Tretji odstavek 218. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1)

določa, da je nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča mogoče odmeriti za nezazidana stavbna zemljišča, za katera je z izvedbenim prostorskim aktom določeno, da je na njih dopustna gradnja stanovanjskih in poslovnih stavb, ki niso namenjene za potrebe zdravstva, socialnega in otroškega varstva, šolstva, kulture, znanosti, športa in javne uprave, in da je na njih dopustna gradnja gradbenih inženirskih objektov, ki niso objekti gospodarske javne infrastrukture in tudi niso namenjeni za potrebe zdravstva, socialnega in otroškega varstva, šolstva, kulture, znanosti, športa in javne uprave. Vsebinsko enako določilo vsebuje drugi odstavek 5. člena Odloka.

11. Nadaljnji zakonski pogoj za odmero je, da mora biti za ta zemljišča zagotovljena oskrba s pitno vodo in energijo, odvajanje odplak in odstranjevanje odpadkov ter dostop na javno cesto, ležati pa morajo znotraj območja, za katerega je občina z odlokom določila, da se zanje plačuje nadomestilo za uporabo nezazidanega stavbnega zemljišča (druga alineja prvega odstavka 218.b člena ZGO-1). Po četrtem odstavku 218.b člena ZGO-1

se, ob upoštevanju odločbe Ustavnega sodišča RS, U-I-286/04 z dne 26. 10. 2006, šteje, da je navedena oskrba zagotovljena, če imajo takšne parcele urejen dostop do javnega cestnega omrežja in je zanje možno izvesti priključke na javno vodovodno, javno elektroenergetsko in javno kanalizacijsko omrežje, razen če ni dovoljena gradnja greznic oziroma malih čistilnih naprav. Po prvem odstavku 72. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt) se stavbno zemljišče v posamezni enoti urejanja prostora šteje za opremljeno, če je v tej enoti urejanja zgrajena in predana v upravljanje komunalna oprema ter objekti in omrežja druge gospodarske javne infrastrukture, ki so določeni v prostorskem aktu občine (1. točka) ali če je v prostorskem aktu občine predvidena komunalna oprema ter objekti in omrežja druge gospodarske javne infrastrukture vključene v občinski načrt razvojnih programov v okviru občinskega proračuna za tekoče ali naslednje leto (2. točka).

12. Iz zgoraj navedenega izhaja, da za odmero nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča ni bistveno, ali je komunalna infrastruktura zgrajena vse do zemljišč zavezanca oziroma ali so priključki pripeljani neposredno na parcelo, za kar se neutemeljeno zavzema tožnica v tožbi, ampak to, da je z izvedbo lastnega priključka možna izvedba dejanske povezave z javno komunalno infrastrukturo.

V zvezi s slednjim pa je ugotoviti, da so bila v okviru davčnega postopka s strani prvostopenjskega organa pridobljena zadostna dokazila o tem, da za zemljišči parc. št. 882/5 in št. 922/30, oboje k. o. ..., obstaja dejanska možnost priklopa na javno komunalno omrežje. Trditev tožnice, da v izpodbijanih odločbah niso navedena bistvena dejstva in dokazi, ne drži.

13. V obrazložitvah izpodbijanih odločb je navedeno (in to izhaja tudi iz listin upravnih spisov), da je prvostopenjski organ s strani Občine Grosuplje ter Javnega podjetja A., Javnega komunalnega podjetja B., C., pridobil za zemljišči parc. št. 882/5 in 922/30, oboje k. o. ..., več naslednjih podatkov oziroma dokazil: - da se zemljišči nahajata v območju zazidalnega načrta gospodarska cona sever (Odlok o zazidalnem načrtu gospodarska cona sever, Uradni list RS, št. 23/99), - da je za obe parceli zagotovljena možnost priključitve objektov na električno omrežje (potrdilo A. z dne 6. 4. 2007), - da je za obe parceli zagotovljena priključitev na javni vodovod, kanalizacijo in vročevod (potrdilo Javnega komunalnega podjetja B. z dne 2. 4. 2007), - da je bil telefon na naslovu ... vključen že pred letom 1990, za lokacijo ... pa, da fiksnega telefonskega priključka C. nima (potrdilo C. z dne 24. 4. 2007), - da za obe zemljišči ni nobenih pravnih in dejanskih preprek, ki bi omejevale dostop na javno cesto (pojasnila Občine Grosuplje z dne 24. 12. 2014). Za zemljišče s parc. št. 882/5 prvostopenjski organ navaja še v izpodbijanih odločbah, da je na njem zgrajeno teniško igrišče. Vendar je po mnenju prvostopenjskega organa, ki se sklicuje na sodbo Upravnega sodišča RS, II U 205/2013 z dne 12. 3. 2014, to zemljišče ne glede na to šteti kot nezazidano stavbno zemljišče, ker je iz listin prostorsko informacijskega sistema razvidno, da zgrajen objekt ni vrisan v kataster stavb (priloga PISO). Temu sodišče sledi, ker tožnica v tožbi ne zatrjuje drugače oziroma konkretizirano ne ugovarja ugotovitvi prvostopenjskega organa, da je zemljišče parc. št. 882/5 nezazidano stavbno zemljišče.

14. Tožnica se je o dejstvih v zvezi z možnostjo povezave zemljišč parc. št. 882/5 in 922/30 na javno komunalno infrastrukturo pred izdajo izpodbijanih odločb tudi izjavila, kar nedvoumno izhaja iz same obrazložitve izpodbijanih odločb, zato ne drži tožbeni ugovor, da naj ji ne bi bila dana možnost izjave o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe. Poleg tega se v dokumentaciji upravnih spisov nahaja tudi zapisnik o izjavah tožnice.

15. Po povedanem je prvostopenjski organ torej imel, ob upoštevanju proste presoje dokazov skladno z 10. členom ZUP, tudi po presoji sodišča zadostno podlago za naložitev obveznosti tožnici, da plača nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča skladno z merili za določitev višine nadomestila po Odloku in ob upoštevanju vsakokrat veljavnega sklepa o vrednosti točke za izračun nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča (kot to predvideva 10. člen Odloka). Načelo materialne resnice (8. člen ZUP) ni bilo kršeno. Zato ni mogoče pritrditi tožnici, da naj ne bi imeli zemljišči parc. št. 882/5 in 922/30 možnosti priklopa na komunalno infrastrukturo oziroma da gre za komunalno neopremljeni zemljišči. Okoliščini, da sta navedeni zemljišči del območja, kjer se plačuje nadomestilo, kar določa 2. člen Odloka, pa tožnica v tožbi tudi ne nasprotuje.

16. Druge tožbene navedbe, ki se nanašajo na okoliščine odmere nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, domnevno različne podatke o površini zemljišč, dopustnost gradnje, parcelacijo, domnevno nezakonito gradnjo drugega objekta tik do tožničine parcele št. 922/30 in sosedske spore (kot je razumeti tožbene navedbe) ter poskuse gradnje treh dostopov do parcel št. 882/5 in št. 922/30, za odločitev v tej zadevi niso pravno relevantne oziroma jih tožnica ne pojasni in konkretizira do te mere, da bi jih bilo mogoče kot take upoštevati, zato se sodišče do njih posebej ne opredeljuje.

17. Kolikor tožnica ugovarja nezakonitost Odloka, sodišče sodi, da neutemeljeno. ZSZ/84 v 58. in 61. členu namreč določa, da območje, na katerem se plačuje nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča, in nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča, določi "občinska skupščina". Ustavno sodišče RS je že pojasnilo, da je "višina nadomestila odvisna od opremljenosti stavbnih zemljišč s komunalnimi in z drugimi objekti in napravami, od možnosti njihove priključitve na te objekte in naprave, od njihove lege in namembnosti ter smotrne izkoriščenosti, od izjemnih ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka v gospodarskih dejavnostih in od meril za oprostitev plačevanja nadomestila. Na podlagi navedenih kriterijev ... ZSZ/84 pooblašča lokalne skupnosti, da v tem okviru natančneje uredijo določanje višine nadomestila in območja, na katerih se to plačuje v njihov proračun."

Odlok ima torej podlago v zakonu, pri čemer je treba še upoštevati, da predstavlja nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča instrument zemljiške politike in pomemben vir sredstev za financiranje občinskih proračunov.

V zvezi s (splošno) trditvijo tožnice, češ da druge občine v podobnih primerih "obdavčujejo 20-krat manj", je pojasniti, da se lahko tudi po stališču Ustavnega sodišča RS pri nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča različno dejansko stanje na območjih v okviru zakonskih kriterijev različno pravno uredi,

zato se ni mogoče strinjati niti s (tudi sicer skopimi) tožbenimi navedbami v smeri, da predstavljajo, ob uporabi meril oziroma kriterijev po Odloku, odmere nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča po izpodbijanih odločbah kršitev enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člen Ustave).

18. Tožničinega zahtevka za povrnitev škode ni mogoče obravnavati, ker za to niso izpolnjeni pogoji skladno s prvim odstavkom 67. člena ZUS-1.

19. Tožnica se v tožbi med drugim sklicuje na dejstva (in dokaze) iz listin, ki so priloga tožbe oziroma jih tožnica v tožbi označuje na tak način, zaradi česar pa jih ni mogoče upoštevati, saj ta dejstva niso navedena v tožbi in torej ne tvorijo njene trditvene podlage. Sodišče namreč razišče oziroma preizkusi dejansko stanje v okviru tožbenih navedb (prvi odstavek 20. člena ZUS-1).

20. Ker je sodišče torej presodilo, da je bil postopek za izdajo izpodbijanih odločb pravilen in da so izpodbijane odločbe pravilne ter na zakonu utemeljene, je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

21. Odločitev je sodišče sprejelo na seji na podlagi druge alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1.

22. Po četrtem odstavku 25. člena ZUS-1 vsaka stranka trpi svoje stroške postopka, kadar sodišče tožbo zavrne.

Zakon o stavbnih zemljiščih, objavljen v Uradnem listu RS, št. 44/97, je v prvi alineji 56. člena določil, da z dnem uveljavitve tega zakona preneha veljati Zakon o stavbnih zemljiščih (Uradni list SRS, št. 18/84, 33/89 ter Uradni list RS, št. 24/92 - odločba US, v nadaljevanju ZSZ/84), razen določb prve in tretje alinee 41. člena ter določb VI. poglavja o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča. 29. 11. 2013 je bil sicer sprejet Zakon o davku na nepremičnine (Uradni list RS, št. 101/13), ki je drugače uredil davek na nepremičnine, postopek odmere in način plačevanja davka, vendar ga je Ustavno sodišče RS razveljavilo. Odločba Ustavnega sodišča RS, U-I-313/13-86 z dne 21. 3. 2014, o razveljavitvi Zakona o davku na nepremičnine in o ugotovitvi, da je Zakon o množičnem vrednotenju, kolikor se nanaša na množično vrednotenje nepremičnin zaradi obdavčevanja nepremičnin, v neskladju z Ustavo (Uradni list RS, št. 22-832/2014), objavljena 31. 3. 2014, ki velja od 1. 4. 2014, je določila, da se Zakon o davku na nepremičnine (Uradni list RS, št. 101/13) razveljavi, pri čemer se do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin uporabljajo predpisi iz prve do pete alineje 33. člena Zakona o davku na nepremičnine, to je med drugim tudi prva in tretja alineja 41. člena ter določbe VI. poglavja ZSZ/84 ter občinski odloki, ki so bili izdani na podlagi VI. poglavja ZSZ/84.

Ki se v skladu z odločbo Ustavnega sodišča RS, št. U-I-313/13-86 z dne 21. 3. 2014 uporablja do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin.

Ki se v skladu z odločbo Ustavnega sodišča RS, št. U-I-313/13-86 z dne 21. 3. 2014 uporablja do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin.

Takšno stališče je Upravno sodišče RS že zavzelo na primer v zadevah I U 2044/2014 (sodba z dne 12. 3. 2015), II U 155/2014 (sodba z dne 4. 2. 2015) in I U 377/2015 (sodba z dne 21. 5. 2015), izhaja pa tudi iz odločbe Ustavnega sodišča RS, št. U-I-286/04 z dne 26. 10. 2006. Vrhovno sodišče RS je v zadevi X Ips 214/2013 (sodba z dne 27. 2. 2014) navedlo, da če ima nezazidano stavbno zemljišče dejansko možnost priklopa oziroma dostopa do javnega komunalnega omrežja oziroma infrastrukture, je odmera nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča upravičena tudi, če priklop na omrežja dejansko ni izveden.

Odločba Ustavnega sodišča RS, U-I-218/05 z dne 22. 2. 2007.

Odločba Ustavnega sodišča RS, U-I-39/97 z dne 16. 12. 1999.

Odločba Ustavnega sodišča RS, U-I-218/05 z dne 22. 2. 2007.

Zakon o stavbnih zemljiščih (1984) - ZSZ  - člen 61

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.