UPRS sodba I U 83/2016
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-11-29

Bojana Prezelj Trampuž (preds.), mag. Slavica Ivanović Koca (poroč.), Adriana Hribar Milič

prijava obratovalnega časa - prekoračitev pooblastil organa prve stopnje - bistvena kršitev pravil postopka

Prvostopenjski organ je prekoračil svoja pooblastila, ki so mu dana v ZGos, s tem, ko je svojo negativno odločitev o tožnikovih vlogah utemeljeval z ugotavljanjem pogoja, katerega preveritev ne sodi v njegovo delovno področje, torej, ko je odločal, ali ima gostinski obrat, za katerega sta tožnika prijavila obratovalni čas, uporabno dovoljenje, zlasti ob upoštevanju, da po določbi 16. člena ZGos, med drugim uresničevanje določbe 8. člena tega zakona, ki se nanaša na uporabno dovoljenje, nadzoruje pristojni gradbeni inšpekcijski organ. Relevantni razlog za odločitev toženka sploh ni ugotavljala, temveč je svojo odločitev utemeljila z razlogi, ki po presoji sodišča ne sodijo v pristojnost odločanja organov samoupravne lokalne skupnosti, ampak v pristojnost pristojnega gradbenega inšpektorja (16. člen ZGos).

I. Tožbi se ugodi, odločba Občinske uprave Občine Medvode 321-72/2015-2 z dne 29. 9. 2015 se odpravi in zadeva vrne temu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka mora povrniti tožeči stranki stroške tega postopka v znesku 285,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

III. Zahtevek tožene stranke za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

1. Z izpodbijano odločbo je občinska uprava Občine Medvode, potem, ko je združila postopka v skupno obravnavo, zavrnila prijavi obratovalnega časa gostinskega obrata (kmetije) na naslovu …, prvotožnika z dne 2. 9. 2015 in drugotožnika z dne 24. 9. 2015 (točka 1 izreka), s tem da v postopku stroški niso nastali (točka 2 izreka). Iz obrazložitve je razvidno, da sta tožnika vložila prijavo obratovalnega časa gostinskega obrata (kmetije) za gostinski obrat: A., na naslovu …,  2. 9. 2015 in 24. 9. 2015. O prijavi obratovalnega časa gostinskega obrata (kmetije) je prvostopenjski organ odločil na podlagi 8. člena Zakona o gostinstvu (v nadaljevanju ZGos) in na podlagi 139. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Iz obrazložitve je razvidno, da je prvostopenjski organ na Upravno enoto Ljubljana podal zahtevo o posredovanju kopije veljavnega uporabnega dovoljenja za objekt, ki se nahaja na naslovu … in tožnika pozval, da predložita uporabno dovoljenje za definirano namembnost. Tožnika sta predložila odločbo o uporabnem dovoljenju 04/03-6-35104-277/95 z dne 12. 12. 1995, ki jo je izdala Upravna enota Ljubljana za stanovanjsko-turistični objekt. Upravna enota Ljubljana je organu prve stopnje poslala odgovor, da v njihovi zbirki dokumentarnega gradiva ni dokumenta, ki bi izkazoval, da ima objekt … uporabno dovoljenje. Prvostopenjski organ navaja Uredbo o klasifikaciji vrste objektov in objektov državnega pomena (v nadaljevanju Uredba), po katerem gostinski obrat tožnikov po klasifikaciji ravni objektov ne sodi pod stanovanjsko-turistični objekt, ampak pod klasifikacijsko vrsto 12111 hotelske in podobne stavbe za kratkotrajno nastanitev, zato je prvostopenjski organ mnenja, da je priložena odločba o uporabnem dovoljenju neustrezna in objekt ne izpolnjuje pogoja iz 8. člena ZGos.

2. Pritožbeni organ se z odločitvijo strinja. Glede na ugotovljeno dejansko stanje ugotavlja, da v zadevi niso izpolnjeni pogoji za poslovanje brez uporabnega dovoljenja v skladu z določili 197. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), pritožnika pa teh pogojev niti nista zatrjevala.

3. Tožnika izpodbijata navedeno odločitev iz razloga bistvene kršitve pravil postopka, nepopolne ugotovitve dejanskega stanja in napačne uporabe materialnega prava. Tožbi prilagata gradbeno dovoljenje z dne 13. 2. 1990 za spremembo namembnosti stanovanjske hiše v stanovanjsko-turistični objekt na zemljišču parc. št. 83/1 k.o. …, izdano s strani Občine Ljubljana Šiška, investitorjema B.B. in C.C. Odločba je bila skladna z odločbo o lokacijskem dovoljenju in v skladu s projektom, kot navajata. Takratnima investitorjema je bilo na podlagi veljavnega gradbenega dovoljenja izdano uporabno dovoljenje za stanovanjsko-turistični objekt na navedenem zemljišču. Izdaja uporabnega dovoljenja vsebinsko ne predstavlja samostojnega in od veljavnosti gradbenega dovoljenja ločenega postopka, saj gre za odločbo, s katero skladno z 11. točko prvega odstavka 2. člena ZGO-1 isti upravni organ na podlagi opravljenega tehničnega pregleda dovoli začetek uporabe objekta in njegov namen je ugotovitev, da je gradnja skladna s projektom. Izdano uporabno dovoljenje je tudi pogoj za začetek uporabe objekta. Stališče toženke in prvostopenjskega organa je zmotno. Tožnika prilagata tudi odločbo o gradbenem dovoljenju z dne 11. 2. 1986, s katero je bilo navedenima investitorjema izdano gradbeno dovoljenje za gradnjo stanovanjske hiše prva faza, z drugo (z dne 13. 2. 1999) pa je bilo izdano dovoljenje za spremembo namembnosti stanovanjske hiše v stanovanjsko-turistični objekt na navedeni parceli. Tožbi prilagata gradbeno projektne načrte, iz katerih je razvidno, da se nanašajo na stanovanjsko-gostinski objekt ter navajata vsebino odločbe o tehničnem pregledu z dne 2. 11. 1995. Navedeno izhaja tudi iz cenitve z dne 23. 2. 2008 o vrednosti turistično-gostinskega objekta, ki ga je naročil prejšnji lastnik D. d.o.o., od katerega sta tožnika kupila predmetno nepremičnino. V Penzionu E. je prejšnji lastnik vseskozi opravljal gostinsko dejavnost, kar izkazuje prijava obratovalnega časa gostinskega obrata kmetije, odobrena s strani Občine Medvode 10. 3. 2009. Od leta 1996 pa je gostinsko dejavnost v objektu … opravljala C.C., zato je nesprejemljivo stališče, da se uporabno dovoljenje z dne 12. 12. 1995 ne nanaša na gostinski objekt, temveč le na stanovanjsko-turistični objekt. Toženka je spregledala bistveno okoliščino, da pojem stanovanjsko-turistični objekt obsega tudi gostinsko dejavnost, saj na to kažejo priložene listine v tožbi. Tožena stranka ne more presojati ustreznosti uporabnega dovoljenja, ker je le-to vezano na gradbeno dovoljenje. V objektu na navedenem naslovu se od pridobitve uporabnega dovoljenja opravlja gostinska dejavnost. Sklicevanje toženke na Uredbo je zavajajoče, saj je le-ta začela veljati 2011.V času izdaje uporabnega dovoljenja z dne 12. 12. 1995 je veljala klasifikacija, po kateri se je gostinska dejavnost uvrščala v kategorijo stanovanjsko-turističnih objektov. Tožnika predlagata zaslišanje prič, kot jih navajata. Sodišču predlagata, da izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovni postopek, toženi stranki pa naloži plačilo stroškov postopka, v 15 dneh pod izvršbo.

4. V odgovoru na tožbo toženka pojasnjuje, da predlagani dokazi predstavljajo nedopustno tožbeno novoto, kot tudi vse navedbe o dejstvih, ki jih šele v tožbi navajata tožnika, saj sta imela tožnika možnost te navedbe in dejstva navajati že v postopku pred izdajo izpodbijane odločbe. Bistveno v obravnavani zadevi je, ali je izpolnjen pogoj iz 8. člena ZGos, ali je za ta objekt pridobljeno uporabno dovoljenje v skladu z zakonom, ki ureja graditev objektov. Tožnika s predložitvijo uporabnega dovoljenja z dne 12. 12. 1995 nista izkazala, da bi za objekt, v katerem nameravata opravljati gostinsko dejavnost, bilo pridobljeno uporabno dovoljenje v skladu z zakonom, ki ureja graditev objektov in sicer za gostinski obrat, saj iz njega izhaja, da je bilo izdano za „stanovanjsko turistični objekt“ in ne za gostinski objekt. Niti z upoštevanjem takrat veljavnih predpisov niti z upoštevanjem v času izdaje izpodbijane odločbe veljavnih predpisov ne izhaja, da bi šlo za gostinsko stavbo, ali da bi ta stavba izpolnjevala minimalne tehnične pogoje za opravljanje katerekoli gostinske dejavnosti. Sklicuje se na Uredbo, po kateri se „stanovanjsko-turistični objekt,“ kakršen je objekt tožnikov, določen v uporabnem dovoljenju 12. 12. 1995, ne uvršča v oddelek „nestanovanjske stavbe“, kamor sodi tudi skupina "gostinske stavbe", temveč se uvršča v oddelek "stanovanjske stavbe". Napačna je obrazložitev prvostopenjskega organa glede klasifikacijske ravni predmetnega objekta. Toženka vztraja, da uporabno dovoljenje z dne 12. 12. 1995 ni ustrezno. Pri tem navaja določbe prvega in tretjega odstavka 4. člena, 8. člen ZGos ter  petega odstavka 4. člena in prvega odstavka 5. člena ZGO-1. Iz previdnosti pa vztraja, da v predmetni zadevi tudi niso izpolnjeni pogoji za poslovanje v objektu tožnikov v skladu z določili 197. člena ZGO-1. Predložene listine so za odločanje nerelevantne, za kar pojasni razloge. Po mnenju toženke Uredba predstavlja veljavno pravno podlago za odločanje. Navaja prvi odstavek 7. člena ZGO-1.

5. V pripravljalni vlogi tožnika pojasnjujeta svoje razloge in nasprotujeta razlogom toženke. Ne gre za nedopustne tožbene novote, temveč za listine, s katerimi tožnika utemeljujeta, da se je v objektu od pridobitve uporabnega dovoljenja 12. 12. 1995 dalje opravljala gostinska dejavnost. V ta namen sta priložila prijavo obratovalnega časa gostinskega obrata (kmetija) prejšnjega lastnika D. d.o.o. Ta je žigosana in podpisana od pooblaščene uradne osebe Občine Medvode 10. 3. 2009, ki je tedaj brez zadržkov odobrila podaljšanje obratovalnega časa za obdobje od 1. 3. do 31. 12. 2009, pri čemer se je sklicevala na 8. člen Pravilnika o merilih za določitev podaljšanega obratovalnega časa gostinskih obratov in kmetij, na katerih se opravlja gostinska dejavnost na območju Občine Medvode. Ta izrecno določa, da se gostincu podaljšan obratovalni čas med letom z odločbo prekliče oziroma odvzame ali skrajša na redni obratovalni čas v primeru ponavljajočih pritožb občanov ali bližnjih stanovalcev, zaradi kršitve javnega reda in miru. Tožnika sta pridobila dopis PP Medvode, da v obdobju od 15. 12. 2015 do 17. 2. 2016 niso beležili prijav o kršitvah javnega reda in miru. Z listinami v tožbi sta tožnika želela dokazati, da se v predmetnem objektu vseskozi opravlja gostinska dejavnost od pridobitve gradbenega in uporabnega dovoljenja, ki je bilo tedaj izdano v skladu z veljavnim Zakonom o graditvi objektov. Nerazumljivo je sklicevanje toženke na dopis Upravne enote z dne 23. 9. 2015. Uporabno dovoljenje z dne 12. 12. 1995 je ustrezno, saj se je po takratni zakonodaji gostinski obrat razvrščal pod pojem stanovanjsko-turistični objekt, pri čemer navajata relevantni predpis Odlok o določitvi objektov in naprav ter drugih posegov v prostor. Tožnika prilagata tudi izjavo C.C., da se je gostinska dejavnost v objektu na navedenem naslovu opravljala od pridobitve uporabnega dovoljenja, to je od konca leta 1995 dalje.

7. V obravnavani zadevi je sporno, ali tožnika izpolnjujeta pogoj za opravljanje gostinske dejavnosti po 8. členu ZGos, ki določa, da mora za objekt, v katerem namerava opravljati gostinsko dejavnost pravna oseba, samostojni podjetnik posameznik ali fizična oseba iz drugega odstavka 2. člena tega zakona, biti pridobljeno uporabno dovoljenje v skladu z zakonom, ki ureja graditev objektov. V obravnavani zadevi je občinski upravni organ tožnikoma zavrnil prijavo obratovalnega časa za gostinski obrat (kmetije) na naslovu, kot je naveden, iz razloga, ker naj bi tožnika za objekt ne imela za obratovanje potrebnega uporabnega dovoljenja. Tožnika temu ugovarjata iz številnih razlogov in tožbi prilagata listine, ki jih v postopku sicer nista predložila, vendar z njimi izkazujeta, da gre za zatrjevana dejstva, ki sta jih navajal že v pritožbi, da naj bi za obratovanje imela potrebno uporabno dovoljenje, zato sodišče ocenjuje, da ne gre za nedovoljeno tožbeno novoto po tretjem odstavku 20. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), kot meni toženka v odgovoru na tožbo, saj z njimi tožnika pojasnjujeta okoliščine, ki sta jih v postopku zatrjevala, to je, da je izpolnjen pogoj iz 8. člena ZGos.

8. Ne glede na navedeno pa sodišče ugotavlja, da je prvostopenjski organ prekoračil svoja pooblastila, ki so mu dana v ZGos, s tem, ko je svojo negativno odločitev o tožnikovih vlogah utemeljeval z ugotavljanjem pogoja, katerega preveritev ne sodi v njegovo delovno področje, torej, ko je odločal, ali ima gostinski obrat, za katerega sta tožnika prijavila obratovalni čas, uporabno dovoljenje, zlasti ob upoštevanju, da po določbi 16. člena ZGos, med drugim uresničevanje določbe 8. člena tega zakona, ki se nanaša na uporabno dovoljenje, nadzoruje pristojni gradbeni inšpekcijski organ.

9. V 9. členu ZGos je določeno, kateri pogoji morajo biti izpolnjeni za opravljanje gostinske dejavnosti, kamor sodijo: minimalni tehnični pogoji; pogoji glede minimalnih storitev v posameznih vrstah gostinskih obratov, pri sobodajalcih in na kmetijah; pogoji, ki se nanašajo na merila in način kategorizacije nastanitvenih gostinskih obratov, prostorov za goste pri sobodajalcih ter na kmetijah z nastanitvijo in marin; pogoji glede zagotavljanja varnosti živil ter varnosti in zdravja pri delu (1., 2., 3. in 4. točka 9. člena). Po določbi 10. člena ZGos pa je opredeljena pravna podlaga za presojo izpolnjevanja prej navedenih pogojev. Iz drugega odstavka 11. člena ZGos izhaja, da mora pravna oseba, samostojni podjetnik posameznik ali fizična oseba iz drugega odstavka 2. člena tega zakona, ki želi opravljati gostinsko dejavnost, predhodno izpolniti vse pogoje, določene s tem zakonom in drugimi predpisi, za ustrezno vrsto in kategorijo gostinskega obrata ali prostorov za goste pri sobodajalcih in na kmetijah.

10. Po 12. členu ZGos merila za določitev obratovalnega časa gostinskih obratov in kmetij, na katerih se opravlja gostinska dejavnost, predpiše minister, pristojen za gostinstvo (prvi odstavek). Gostinec oziroma kmet določi svoj obratovalni čas v skladu s predpisom iz prejšnjega odstavka in ga prijavi za gostinstvo pristojnemu organu samoupravne lokalne skupnosti (drugi odstavek). Samoupravna lokalna skupnost lahko sprejme akt, v katerem glede na potrebe gostov in značilnosti ter potrebe kraja v skladu s predpisom iz prvega odstavka tega člena določi podrobnejša merila za določitev obratovalnega časa (tretji odstavek). Glede na  določbo 12. člena ZGos nedvomno izhaja, da samoupravna lokalna skupnost odloča le, ali je prijavljeni obratovalni čas za gostinski obrat ali kmetijo, na kateri se opravlja gostinska dejavnost, skladen z določbami Pravilnika o merilih za določitev obratovalnega časa gostinskih obratov in kmetij, na katerem se opravlja gostinska dejavnost (v nadaljevanju Pravilnik) in ali je skladen z določbami morebitnega podzakonskega akta, izdanega s strani samoupravne lokalne skupnosti na območju nahajanja gostinskega obrata ali kmetije, kjer se opravlja dejavnost, ki ga lahko samoupravna lokalna skupnost sprejeme (drugi odstavek 12. člena ZGos).

11. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da se občinski upravni organ s to problematiko ni ukvarjal, ampak je zavrnil prijavo obratovalnega časa na podlagi svoje ugotovitve oziroma presoje, da gostinski obrat v osnovi ne izpolnjuje pogoja za obratovanje, ker nima uporabnega dovoljenja, za kar pa po navedenem ni pristojen. Navedenega vprašanja pa tudi ni obravnaval v okviru predhodnega vprašanja, ki bi ga eventualno lahko obravnaval (ob izpolnitvi vseh pogojev iz 147. in naslednjih členov Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP), pri katerem bi moral v posebnem ugotovitvenem postopku celovito in popolno ugotoviti dejansko in pravno stanje zadeve, čeprav samo za namen izdaje odločbe, v zvezi s katero sam rešuje predhodno vprašanje. Zato se sodišče do pavšalnih razlogov toženke glede neizpolnjevanja pogojev 197. člena ZGD-1 niti ne more izreči.

12. Po povedanem v obravnavani zadevi toženka in pred njo prvostopenjski organ nista ugotavljala navedenih okoliščin, ker sta že na podlagi poizvedbe pri Upravni enoti Ljubljana, iz katere izhaja, da v njihovi zbirki dokumentarnega gradiva ni dokumenta, ki bi izkazoval, da ima predmetni objekt, na naslovu …, uporabno dovoljenje, tožnikovi prijavi zavrnila. Tako se izkaže, da relevantni razlog za odločitev toženka sploh ni ugotavljala, temveč je svojo odločitev utemeljila z razlogi, ki po presoji sodišča ne sodijo v pristojnost odločanja organov samoupravne lokalne skupnosti, ampak v pristojnost pristojnega gradbenega inšpektorja (16. člen ZGos).

13. Glede na povedano je organ zagrešil bistveno kršitev pravil postopka (prvi odstavek 237. člena ZUP), ki je vplivala ali bi mogla vplivati na zakonitost in pravilnost odločitve, posledično pa je bilo tudi napačno uporabljeno materialno pravo ter zmotno oziroma nepopolno ugotovljeno dejansko stanje. Sodišče je že iz tega razloga tožbi ugodilo glede na 3., 4. in 2. točko prvega odstavka 64. člena ZUS-1. Tožnikovi očitki glede škode pa niso predmet tega postopka, saj bosta svoje morebitne odškodninske zahteve tožnika uveljavljati v civilno pravnih sodnih postopkih.

14. Odločitev o stroških postopka temelji na določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1. Če je sodišče ugodilo tožbi in v upravnem sporu izpodbijani upravni akt odpravilo ali ugotovilo nezakonitost izpodbijanega upravnega akta, se tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s pravilnikom, ki ga izda ministrica oziroma minister, pristojen za pravosodje. Pravilnik o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik) v drugem odstavku 3. člena določa, da če je bila zadeva rešena na seji in je tožnika v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, kot v obravnavanem primeru, se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR.

15. Toženkin zahtevek za povrnitev stroškov postopa nima podlage niti v 25. členu ZUS-1 niti v določbah Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), ki se na podlagi 22. člena ZUS-1 primerno uporablja, saj tožnik ni uspel v tem upravnem sporu. Zato je sodišče njegov stroškovni zahtevek zavrnilo.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.