UPRS sodba III U 156/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-09-02

Lea Chiabai (preds.), Andrej Orel (poroč.), Valentina Rustja

vodno povračilo - odmera vodnega povračila - odločanje organa druge stopnje v zvezi s pritožbo - prepoved reformacije in peius - za odločitev relevanten predpis - pravna praznina

Meje odločanja drugostopenjskega organa v pritožbenem postopku določa prvi odstavek 247. člena ZUP. Drugostopenjski organ lahko v skladu s 253. členom ZUP tako postavljeno mejo pritožbenega preizkusa preseže, kolikor s tem reši zadevo v korist pritožnika in ne posega v pravice koga drugega. Enaka odločitev, torej odločitev preko meja pritožbenega zahtevka, ki je v škodo pritožnika, pa je dopustna le iz razlogov, določenih v 274., 278. in 279. členu ZUP, to je takrat, ko so izpolnjeni taksativno našteti primeri, ki dopuščajo odpravo in razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici.

Dejstvo, da Vlada ni pravočasno sprejela Sklepa o določitvi cene za osnove vodnih povračil za leto 2010, ne pomeni, da bi tožeča stranka kot zavezanka za plačilo vodnega prispevka tega ne bila dolžna poravnati tudi za prvo polovico leta 2010. Zakonska obveznost tožnice za plačilo namreč izhaja iz 124. člena ZV-1.

I. Tožbi se ugodi in se izpodbijani odločbi Agencije RS za okolje št. 42601-1199/2011-23 z dne 5. 4. 2013 in Ministrstva za okolje in prostor št. 3555-29/2013/9 z dne 8. 6. 2015 odpravita in se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovni postopek.

II.Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonitimi zamudnimi obrestmi.

1. Agencija RS za okolje (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo tožeči stranki odmerila vodno povračilo za leto 2010 za neposredno rabo vode za obratovanje pristanišča za plovila in obratovanje kopališča, dovoljeno z vodnimi dovoljenji št. 35504-784/2004, 35534-1/2004, 35534-2/2004, 35534-3/2004, 35534-4/2004, 35534-2/2005, 35534-1/2010, 35534-2/2010 in 35535-3/2009, v višini 45.877,76 EUR. Ugotovila je, da je zavezanka za leto 2010 plačala z akontacijami znesek 22.183,57 EUR (točka 2. izreka) in odločila, da mora razliko med vplačanim zneskom akontacij in odmerjenim vodnim povračilom v višini 23.694,19 EUR plačati v 60-tih dneh od dokončnosti odločbe (točka 3. izreka). Določila je tudi, da mora tožeča stranka za nepravočasno plačano vodno povračilo plačati zakonske zamudne obresti (točka 4. izreka) ter da se njena zahteva za povrnitev stroškov postopka zavrne (točka 5. izreka).

2. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je prvostopenjski organ navedel, da mora po določbi prvega odstavka 124. člena Zakona o vodah (v nadaljevanju ZV-1) imetnik vodne pravice  plačevati vodno povračilo za rabo vode, naplavin in vodnih zemljišč v lasti države. Način določanja višine vodnega povračila, njegovega obračunavanja, odmere, plačevanja in merila za znižanje povračila je določila Vlada Republike Slovenije (v nadaljevanju Vlada) z Uredbo o vodnih povračilih (v nadaljevanju Uredba). Zavezanci za vodno povračilo morajo med letom plačevati povračilo v obliki akontacij, nato pa se za vsako leto vodno povračilo obračuna na podlagi napovedi zavezanca, ki jo mora vložiti najkasneje do 31. januarja tekočega leta za preteklo leto. Skladno z Uredbo se višina vodnega povračila določi na podlagi letnega obsega rabe vode, naplavin in vodnih zemljišč, ki jo določa vodna pravica. Vladi je z Uredbo dana pristojnost, da do 31. decembra tekočega leta določi za naslednje leto ceno za osnovo vodnega povračila. Skladno s tem je Vlada sprejela Sklep o določitvi cene za osnove vodnih povračil za rabo vode, naplavin in vodnih zemljišč za leto 2010 (v nadaljevanju Sklep 2010), ki je pričel veljati 5. 6. 2010.

3. Tožeča stranka je napoved za odmero vodnega povračila za leto 2010 vložila 26. 1. 2011 in v njej navedla, da je v letu 2010 rabila vodo za obratovanje pristanišč v obsegu 46.773 m2 ter za obratovanje kopališč v površini 1980 m2. Napoved je dopolnila dne 29. 9. 2011. Na tej podlagi je tožena stranka 1. 6. 2012 izdala odločbo, s katero je tožeči stranki odmerila vodno povračilo za izvajanje vodnih pravic, oziroma za rabo vodnih zemljišč v letu 2010. Na pritožbo tožeče stranke je Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju drugostopenjski organ) z odločbo z dne 15. 1. 2013 odločbo prvostopenjskega organa odpravilo ter zadevo vrnilo v ponovni postopek. Prvostopenjski organ je, skladno z odločitvijo drugostopenjskega organa, v ponovljenem postopku od tožeče stranke prejel pojasnilo o površinah in okoliščinah v zvezi z izvajanjem vodnih pravic, ki jih je povzel v obrazložitvi izpodbijane odločbe. Tožeči stranki je izračunal celoletno vodno povračilo, od izračunanega zneska pa odštel že plačane akontacije vodnega povračila.

4. Tožeča stranka je zoper odločitev prvostopenjskega organa vložila pritožbo, ki jo je drugostopenjski organ z odločbo z dne 8. 6. 2015 zavrnil (1. točka izreka). Obenem je odločil, da se odpravita 3. in 4. točka izpodbijane odločbe in nadomestita z novima točkama, tako da se ugotovi, da je tožeča stranka za leto 2010 z akontacijami vplačala znesek 11.309,50 EUR (točka 2.2 izreka) in da mora zato poravnati razliko med zneskom in odmerjenim vodnim povračilom v višini 34.568,26 EUR (točka 2.3 izreka). V obrazložitvi izpodbijane odločbe je po tem, ko je zavrnila pritožbene navedbe tožeče stranke, navedla, da je, skladno s pristojnostmi iz prvega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), zaradi ugotavljanja resničnega dejanskega stanja, dopolnila postopek v delu, ki se nanaša na izračun plačanih akontacij tožeče stranke za leto 2010 in kot akontacijo povračila za leto 2010 opredelila zgolj plačila z dne 15. 10. 2010, 30. 11. 2010 in 15. 12. 2010, skupaj torej 11.309,50 EUR, kar pomeni, da mora tožeča stranka poravnati še preostalih 34.568,26 EUR. Na podlagi te presoje je drugostopenjski organ tudi spremenil 3. in 4. točko prvostopenjske odločbe.

5. Tožeča stranka se z odločitvijo ne strinja, sodišču predlaga, da ugotovi, da je Sklep 2010 v delu, ki določa način obračuna vodnega prispevka za rabo vodnih zemljišč za obratovanje pristanišč neustaven in nezakonit, predlaga, da sodišče obe izpodbijani odločbi odpravi ter zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek ter naloži toženi stranki povrnitev stroškov postopka.

6. Drugostopenjskemu organu tožeča stranka očita kršitev določbe 253. člena ZUP, saj je v pritožbenem postopku, ki ga je vodil po njeni pritožbi, odločil v njeno škodo s tem, da je razliko med odmerjenim vodnim povračilom ter za leto 2010 plačanimi akontacijami iz zneska 23.694,19 EUR povišal na znesek 34.568,26 EUR, četudi za to niso obstajali pogoji iz 253. člena ZUP. S takšnim ravnanjem je tožeči stranki kršil ustavno pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS (v nadaljevanju US RS), kršena pa je tudi ustavna pravica do pravnega sredstva iz 25. člena US RS, s tem pa kršeno načelo zaupanja v pravo in načelo pravne države (2. člen US RS). Odločitev nadomestitvene odločbe ni obrazložena tako, da bi se jo dalo preizkusiti, s tem pa je bila tožeči stranki kršena pravica do učinkovitega pravnega sredstva, kar je samo po sebi razlog za odpravo izpodbijane odločbe.

7. V nadaljevanju tožeča stranka očita toženi stranki nepravilno uporabo materialnega prava glede ugotavljanja statusa zavezanca po 7. členu Uredbe. Tožena stranka v izpodbijani odločbi ni pojasnila, zakaj, glede na to, da je Mestna občina Koper imetnica enega izmed vodnih dovoljenj, šteje tožečo stranko za zavezanko za vodno povračilo in zato njene odločitve ni mogoče preizkusiti. Tožena stranka se je pri odmeri vodnega povračila do 4. 6. 2010 oprla na Sklep o določitvi cene za osnove vodnih povračil za rabo vode, naplavin in vodnih zemljišč za leto 2009 (v nadaljevanju Sklep 2009), četudi ta sklep določa cene za osnove vodnih povračil za leto 2009. Po 1. 1. 2010 torej Sklepa 2009 ni bilo več dopustno uporabiti kot materialnopravno podlago. Sklep 2009 temelji na določbi Uredbe, po kateri ceno za osnovo vodnega povračila določi Vlada do 31. decembra tekočega leta za naslednje leto, tega roka pa ni mogoče šteti kot inštrukcijskega roka. Vnaprejšnja določitev javnopravnih dajatev izhaja iz samega ustavnega koncepta pravne države in prepovedi retroaktivnosti ter narave stvari. Toženi stranki tožeča stranka očita napačno interpretacijo sodb Vrhovnega sodišča, št. X Ips 452/2010 z dne 13. 7. 2010 in X Ips 383/2011 z dne 7. 3. 2012, v katerih je, ob ugotovljeni pravni praznini, Vrhovno sodišče RS dopustilo njeno zapolnjevanje, vendar ob povsem različnih predpostavkah, kot veljajo za obravnavani primer, saj je bila cena v prvem in drugem delu leta 2010 bistveno drugačna. Pravnega stanja do 4. 6. 2010, v katerem ne obstoji veljavni sklep o določitvi cen, ni mogoče poimenovati kot pravno praznino. Gre za pravno neurejeno stanje po krivdi normodajalca, zaradi česar tožeča stranka ne sme biti prizadeta. Upravnemu sodišču predlaga, da, skladno z vezanostjo na Ustavo in zakon ter ob uporabi exceptio illegalis, pri odločanju o tožbenem predlogu upošteva, da do dneva uveljavitve Sklepa 2010 ni obstajal materialno pravni temelj za odmero vodnega povračila in zato v tem delu izpodbijano odločbo odpravi.

8. Tožeča stranka nadalje uveljavlja neustavnost Sklepa 2010. Meni, da sta Sklep 2010 in izpodbijana odločba ustavno nedopustna iz razloga posega v ustavno načelo sorazmernosti in enakopravnosti. V relevantnem delu leta 2010 je bila namreč davčna obremenitev tožnika skoraj desetkrat višja kot v letu 2009. Hkrati obstaja očitno nesorazmerje tudi znotraj samega sklepa, saj sta dva primerljiva pravna subjekta, zgolj različne velikosti, v bistveno nesorazmernem položaju. Nadomestilo za rabo vodnih zemljišč za obratovanje pristanišč za plovila namreč znaša 1,8 EUR na m2 površine vodnega zemljišča; za rabo vodnih zemljišč za obratovanje pristanišč večjih od 1 miljon m2 za plovila pa le 0,2086 EUR na m2 površine vodnega zemljišča. Pri tem tožeča stranka dodaja, da obremenitev z nadomestilom ni kaskadna, kot pri Zakonu o dohodnini, temveč linearna, kar privede do nesorazmernih obremenitev. Sklep za leto 2011 je takšno razlikovanje uravnotežil in obremenitev znižal za šestkrat. Četudi je poseg zakonit, je ustavno dopusten le, če je skladen z načelom sorazmernosti, kot enim izmed načel pravne države (2. člen US RS). Obremenitev manjših pristanišč je tako na prvi pogled nesorazmerna in zato ustavno nedopustna. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-40/06 z dne 11. 10. 2006 ocenilo davek, ki presega polovico donosa, kot poseg v ustavne pravice. V obravnavanem primeru pa vodno povračilo, ki je davek v širši obliki, dosega kar 2/3 prihodkov in gre torej za poseg v ustavno pravico iz 33. člena US RS.

9. Nadalje tožeča stranka navaja, da je tožena stranka nepravilno uporabila materialno pravo tudi zato, ker je obračunala vodno povračilo za površine, ki so pod enakimi pogoji dostopne vsem, ne pa le za površine, ki jih ima pravico uporabljati kot imetnica vodnega dovoljenja. Obremenitev površin v splošni rabi z nadomestilom za posebno rabo je notranje nasprotje, saj se vodno povračilo obračunava le za posebno rabo. Ustavno nedopustno je, da se površine, ki so pod enakimi pogoji dostopne vsem, obremeni z vodnim povračilom. Obremenitev površin v splošni rabi z nadomestilom za posebno rabo, je torej notranje nasprotje, kot je mogoče razumeti tudi stališče Upravnega sodišča v zadevi U 2247/2008. Država je kasneje sama priznala utemeljenost te tožbene navedbe, saj je za vodna povračila v splošni rabi znižala obremenitev na ceno, ki je sedaj skoraj 100 x nižja. To kaže, da je odločitev tožene stranke v nasprotju z 2., 14. in 33. členom US RS.

10. Tožena stranka na tožbo po vsebini ni odgovorila.

12. Ugovor tožnice, da je drugostopni organ v nasprotju z določbo 253. člena ZUP v pritožbenem postopku, ki ga je vodil po pritožbi tožnice, odločil v njeno škodo, je utemeljen. Meje odločanja drugostopenjskega organa v pritožbenem postopku določa prvi odstavek 247. člena ZUP, po katerem drugostopenjski organ odločbo preizkusi le v delu, v katerem jo pritožnik izpodbija, po uradni dolžnosti pa presodi morebitno bistveno kršitev določb postopka ali kršitev materialnih predpisov. Drugostopenjski organ lahko v skladu s 253. členom ZUP tako postavljeno mejo pritožbenega preizkusa preseže, kolikor s tem reši zadevo v korist pritožnika in s tem ne posega v pravice koga drugega. Enaka odločitev, torej odločitev preko meja pritožbenega zahtevka, ki je v škodo pritožnika, pa je dopustna le iz razlogov, določenih v 274., 278. in 279. členu ZUP, to je takrat, ko so izpolnjeni taksativno našteti primeri, ki dopuščajo odpravo in razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici, ko gre za izredno razveljavitev ali ko gre za ničnost odločbe. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da je drugostopni organ razliko med odmerjenim vodnim povračilom za leto 2010, ob upoštevanju plačane akontacije, iz zneska 23.694,19 EUR povišal na znesek 34.568,26 EUR. Znesek še neporavnane obveznosti iz naslova vodnega povračila, ki ga je določil drugostopenjski organ, je torej višji od obveznosti, določene s prvostopenjsko odločbo, kar že samo po sebi pomeni, da je bila odločitev drugostopenjskega organa v škodo tožeče stranke. Drugostopenjski organ bi, po mnenju sodišča to lahko storil le, če bi ugotovil, da so za spremembo odločbe v škodo tožeče stranke izpolnjeni zakonsko določeni pogoji. Te pogoje bi moral obrazložiti, natančno opredeliti in utemeljiti, česar pa ni storil. Obrazložitev drugostopenjskega organa, ki utemeljuje pravilnost svojega izračuna z drugačno interpretacijo akontacij plačil, kot jo je pred tem sprejel prvostopenjski organ, ni razlog, ki bi dopuščal odločitev v škodo tožeče stranke. Ker je drugostopenjski organ, kot navaja v odločbi, izhajal iz določbe 253. člena ZUP, ne da bi razloge za tako odločitev utemeljil, je obrazložitev nepopolna in se je ne da preizkusiti, kar predstavlja bistveno kršitev določb upravnega postopka.

13. Po določbi prvega odstavka 124. člena ZV-1 je imetnik vodne pravice dolžan plačevati vodno povračilo, sorazmerno obsegu vodne pravice. Način določanja višine vodnega povračila skladno s petim odstavkom 124. člena ZV-1 določi Vlada, ki je na tej podlagi sprejela Uredbo, s katero je določila merila za določitev višine vodnega povračila. V skladu z drugim odstavkom 7. člena Uredbe je zavezanec za plačilo vodnega povračila oseba, ki je zaradi opravljanja svoje dejavnosti odvzela naplavine, pri rabi vodnih zemljišč pa oseba, ki zaradi opravljanja svoje dejavnosti vodna zemljišča uporablja. Zavezanec za plačilo vodnega povračila je torej tisti, ki uporablja vodno zemljišče, zato je tožbeni ugovor, da bi moral prvostopenjski organ preveriti, ali je tožeča stranka res zavezanka, neutemeljen. Tožeča stranka ne zatrjuje, da vodnega zemljišča ne uporablja, poleg tega pa je vložila tudi napoved za odmero vodnega povračila, kar nedvomno pomeni, da se je štela za zavezanko, saj sicer ne bi vložila napovedi.

14. Uredba Vladi nalaga, da sprejme sklep o odmeri vodnega povračila najkasneje do 31. 12. tekočega leta za naslednje leto. Sodišče sicer meni, da dejstvo, da Vlada ni pravočasno sprejela Sklepa 2010, ne pomeni, da bi tožeča stranka, kot zavezanka za plačilo vodnega prispevka, tega ne bila dolžna poravnati tudi za prvo polovico leta 2010. Zakonska obveznost tožnice za plačilo namreč izhaja iz 124. člena ZV-1. S tem, ko Vlada ni pravočasno sprejela Sklepa 2010, je nastala pravna praznina in se zastavi vprašanje, katero ceno je dopustno uporabiti kot osnovo za izračun vodnega povračila za prvo polovico leta 2010. Tožena stranka je svojo odločitev o uporabi Sklepa 2009 do uveljavitve Sklepa 2010 utemeljila s sodbami Vrhovnega sodišča RS, št. X Ips 453/2010, X Ips 383/2011 in X Ips 9/2013. V prvih dveh sodbah se je sodišče postavilo na stališče, da je pravno praznino, ki je nastala, dopustno izpolnjevati s cenami po Sklepu iz predhodnega obdobja, glede na to, da je bila cena v predhodnem obdobju enaka ceni, ki jo je Vlada z novim Sklepom sprejela z zamudo. V tretji sodbi pa je šlo za primer, ko je bila prvotna cena, s katero se je zapolnjevala pravna praznina, za stranko ugodnejša, glede na to, da je z zamudo sprejeti Sklep določal višje cene. V obravnavanem primeru pa gre za situacijo, ki je od slednje obratna, saj so cene v Sklepu 2009 bistveno višje od cen v Sklepu 2010. Zapolnjevanje pravne praznine pri odmeri vodnega povračila za prvo polovico leta 2010 z določbami Sklepa 2009, bi bile namreč v veliko škodo tožeči stranki (cene so višje kar za 6 krat), saj bi bilo vodno povračilo, kolikor bi bil Sklep 2010 sprejet pravočasno, zanjo bistveno nižje. Uporaba Sklepa 2010, ki bi bil za tožnico sicer ugodnejši, pa bi pomenila retroaktivno uporabo. Glede na navedeno je v tem delu tožena stranka napačno uporabila materialno pravo in je to razlog za odpravo izpodbijane odločbe.

15. Sodišče pa ne sledi ugovoru tožeče stranke, da za obračun vodnega povračila v drugi polovici leta 2010 ni dopustno uporabiti niti Sklepa 2010. Sklep 2010 je stopil v veljavo z dnem 5. 6. 2010. Niti ZV-1, niti Uredba ne izključujeta možnosti spremembe višine vodnega povračila med letom. Vlada ima namreč na podlagi določbe petega odstavka 124. člena ZV-1 pooblastilo, da predpiše način določanja višine vodnega povračila, način njegovega obračunavanja, odmere ter plačevanja, zato morebitna zamuda pri sprejemu Sklepa o določitvi cen na podlagi Uredbe, ki sicer določa sprejetje Sklepa o določitvi cen najkasneje do 31. 12., ne pomeni, da kasneje sprejetega sklepa ne bi bilo dopustno uporabiti za obračun od dne, ko stopi v veljavo. Tako stališče smiselno potrjujejo zgoraj citirane odločbe Vrhovnega sodišča RS, ki je kot pravilno sprejelo rešitev, da se za obračun vodnega povračila v posameznem letu lahko uporabita dva različna sklepa, glede na to, da je bil novejši sprejet z zamudo.

16. Tožeča stranka v tožbi predlaga, da sodišče s sodbo ugotovi, da je Sklep 2010 neustaven, saj naj bi posegal v ustavno načelo sorazmernosti in enakopravnosti. Skladno s četrtim odstavkom 5. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odloča sodišče v upravnem sporu o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa le, kolikor urejajo posamična razmerja. V navedenem primeru se izpodbijani sklep ne nanaša na posamično razmerje, saj se ne nanaša določno na tožečo stranko, temveč splošno na vse zavezance, katerim se odmerjajo vodna povračila za rabo vode, naplavin in vodnih zemljišč. Ne glede na navedeno pa je treba upoštevati tudi stališče iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-215/11-10 z dne 10. 1. 2013, ki se nanaša na vladni Sklep o določitvi cene za osnove vodnih povračil za leto 2008, v kateri je Ustavno sodišče navedlo, da je večja ali manjša primernost konkretnih cen za osnovo vodnega povračila strokovno tehnično vprašanje. Ustavno sodišče je v tej odločbi tudi navedlo, da ne more ocenjevati skladnosti predpisa z ugotovitvami različnih strok, še zlasti ne, če gre za nepravna vprašanja. Sodišče tudi iz tega razloga ne more ocenjevati primernosti višine vodnih povračil, kot so bile določene v Sklepu 2010, saj gre v tem primeru za strokovno tehnično in ne za pravno vprašanje, zaradi česar se sodišče ne more opredeliti do tožbenih navedb tožnice, ki obsežno pojasnjuje, zakaj so po njenem mnenju v tem sklepu nekatera vodna povračila pretirano visoka glede na obdobje pred in za tem ter glede na druge zavezance.

17. Glede na navedeno je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponovni postopek (tretji odstavek 64. člena ZUS-1). V ponovljenem postopku mora tožena stranka ugotovljene pomanjkljivosti odpraviti.

18. Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, je po določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 tožnica upravičena do povračila stroškov postopka. Te stroške je sodišče skladno z določbo 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, odmerilo v pavšalnem znesku 347,70 EUR (285,00 EUR in 20 % DDV), glede na to, da je bila zadeva rešena na seji, tožečo stranko pa je zastopal odvetnik oziroma odvetniška družba.

ZV-1 člen 124. ZUP člen 247, 253. Uredba o vodnih povračilih člen 3.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.