UPRS sklep I U 1532/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-01-25

Adriana Hribar Milič (preds.), mag. Darinka Dekleva Marguč (poroč.), Andrej Kmecl

sodniška služba - ocena sodniške službe - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - zavrženje tožbe

ZSS za izdelavo ocene sodniške službe ne predvideva nobenega posebnega postopka niti ne predvideva izdaje odločbe o oceni, sama ocena sodniške službe pa tudi ne pomeni posebne odločitve o kakršnikoli pravici ali pravni koristi tožeče stranke; vsebuje le strokovno oceno in za tožečo stranko neposredno ne povzroča nobenih pravnih posledic niti ji ne posega v kakšno pravico, saj jo je za učinkovanje potrebno najprej uporabiti pri odločanju o napredovanju in v posledici tega izdati sklep o (rednem) napredovanju, ki ga izda predsednik sodišča ali sklep o (izrednem) napredovanju, ki ga izda sodni svet. Posledično to pomeni, da sama ocena sodniške službe nima značaja upravnega akta, zoper katerega bi bil po določbi prvega odstavka 2. člena ZUS-1 dopusten upravni spor.

Ker o izrednem napredovanju odloči Sodni svet na predlog sodnika ali predsednika sodišča, to pomeni, da tožeča stranka, ki na podlagi izdelane ocene sodniške službe izpolnjuje pogoje za redno napredovanje, lahko po izčrpanju poti preko pritožbenega personalnega sveta zahteva tudi od Sodnega sveta, da odloči o njenem morebitnem predlogu za hitrejše ali izredno napredovanje ali napredovanje v višji sodniški naziv. Sodni svet pa se mora po prejemu takšne zahteve v svoji odločitvi o napredovanju, v skladu z uveljavljenimi standardi Ustavnega sodišča RS glede obrazložitve odločbe Sodnega sveta, opredeliti tako do zakonitosti postopka sprejemanja ocene sodniške službe, kot tudi do vsebinskih razlogov za oceno sodniške službe.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Tožeča stranka s tožbo izpodbija odločitev Personalnega sveta Vrhovnega sodišča RS (v nadaljevanju: PS VS) z dne 14. 9. 2015 v zvezi z oceno sodniške službe Personalnega sveta Višjega sodišča v Ljubljani (v nadaljevanju: PS VIS) z dne 4. 6. 2015, v kateri je bilo ugotovljeno, da okrožna sodnica na Okrožnem sodišču v Ljubljani A.A. izpolnjuje pogoje za napredovanje (3. točka prvega odstavka 32. člena Zakona o sodniški službi, v nadaljevanju: ZSS). V obrazložitvi je navedeno, da je PS VIS ugotovil, da sodnica v ocenjevanem obdobju izpolnjuje vse kriterije iz prvega odstavka 29. člena ZSS, pri čemer izpolnjuje kriterij iz 3. točke prvega odstavka 29. člena ZSS (kriterij sposobnost razreševanja pravnih vprašanj) na nadpovprečni ravni. Po tožničini pritožbi je PS VS njeno pritožbo sicer zavrnil, vendar v obrazložitvi svoje odločitve hkrati ugotovil, da tožeča stranka nadpovprečno izpolnjuje tudi kriterij strokovnega znanja, kakor tudi kriterij opravljenega dela pri odpravi in preprečitvi sodnih zaostankov. Glede kriterija delovnih sposobnosti pa je tudi PS VS ugotovil, da tožnica tega ne izpolnjuje nadpovprečno.

2. Tožeča stranka v tožbi in pripravljalnih vlogah navaja, da bi napredovala na položaj svétnice, saj je okrožna sodnica in gre za prvo napredovanje po dopolnjenem 45 letu starosti, če bi bilo z oceno sodniške službe ugotovljeno, da izpolnjuje pogoje za hitrejša napredovanja po določbi četrtega odstavka 27. člena ZSS. V skladu s četrtim odstavkom 34. člena ZSS, ki določa, da če po določbah tega zakona ni ovir za napredovanja, oziroma, če iz ocene izhaja, da sodnik izpolnjuje pogoje za napredovanje, ga predsednik sodišča v skladu s pogoji tega zakona uvrsti v višji plačni razred oziroma imenuje na položaj svétnika. Tudi po tretjem odstavku 24. člena ZSS o napredovanju v plačnih razredih in na položaj svétnika odloča predsednik sodišča na predlog sodnika, pri čemer se mora ravnati po kriterijih iz prvega odstavka 28. člena navedenega zakona. Pri tem so predsedniki sodišč zavezani spoštovati oceno Personalnega sveta, ki jo le-ta izdela skladno z 31. členom ZSS in nadaljnjimi. Pri tem ne gre pričakovati od tožeče stranke, da bi morala čakati na izdajo odločbe predsednika sodišča o napredovanju in šele nato vlagati tožbo pri Upravnem sodišču, saj bi bil 30-dnevni rok za vložitev tožbe na odpravo ocene PS VIS v zvezi z odločbo PS VS, zamujen. Jezikovna razlaga določbe 28. člena ZSS ne predvideva, da bi Sodni svet lahko odločal v situaciji, kot je v konkretnem primeru, saj tožeča stranka nima ocene za hitrejše napredovanje, ki bi ji omogočala imenovanje v naziv svétnice, vse predvidene možnosti po ZSS, ki se nanašajo na varstvo njenih pravic pa je tudi porabila, zato bi zaradi sistemskih pomanjkljivosti lahko ostala brez sodnega varstva. V obeh sistemskih zakonih so določbe, ki se nanašajo na zagotavljanje predpostavk za sodno varstvo, vezane na izdajo odločbe s strani Sodnega sveta (npr. sklep Sodnega sveta o potrditvi ocene sodniške službe, ki ima za posledico prenehanje sodniške službe, nenapredovanje, hitrejše napredovanje in izjemno napredovanje). Zakonodajalec ni izrecno izključil sodnega varstva iz situacij, ko je sodnik, ki ima oceno za redno napredovanje s pritožbo na PS VS neuspešen. To pomeni, da mora Upravno sodišče pri presoji zakonitosti izpodbijanega akta upoštevati standarde v zvezi s prvim odstavkom 6. člena MKVČP v zvezi z 8. členom Ustave RS. Razlikovanje položajev sodnikov in v posledici s tem povezane pravice do sodnega varstva zgolj na vrsto pridobljene ocene sodnika, je neenakopravno in nedopustno. V konkretnem primeru, ko gre za spor zaradi napredovanja v naziv svétnice, se ni mogoče sklicevati, da je pridobivanje ocene tožeče stranke le odločanje v okviru strokovnega procesa ter, da izpodbijani akt ni akt o pravici in obveznosti ali pravni koristi tožeče stranke in da se s tem aktom ne posega v njen pravni položaj. Tožnica bi namreč ob morebitnem uspehu pred tem sodiščem (in morebitnem ponovnem odločanju PS VIS) lahko hitreje napredovala in pridobila naziv sodnice svétnice po pridobljeni oceni, kar ima vpliv tudi na njene premoženjske pravice. V nadaljevanju tožeča stranka tudi argumentira, zakaj se ne strinja z ocenami PS VS in PS VIS. V tožbi argumentira tudi izpolnjevanje pogojev za hitrejše napredovanje po vseh točkah prvega odstavka 29. člena ZSS. Navaja, da o napredovanju v višji sodniški naziv in hitrejšem napredovanju v plačnih razredih v položaj svétnika ali na višje sodniško mesto ter o izjemnem napredovanju v višji svétniški naziv odloča Sodni svet na predlog sodnika ali predsednika sodišča. Glede uporabe določbe 24. člena ZSS meni, da je nujno upoštevati tudi 4. oddelek ZSS z naslovom Kriteriji za izbiro in napredovanje sodnika in postopek ocenjevanja sodniškega dela (od 28. člena do 36. člena), v katerem je zakonodajalec uredil tako napredovanje sodnika kot tudi postopek ocenjevanja sodnika. Navaja še, da predsednik sodišča v konkretnem primeru predloga za hitrejše napredovanje tožeče stranke ni podal, podala pa ga ni niti tožeča stranka. Glede na položaj tožeče stranke in pridobljeno oceno za redno napredovanje, je po mnenju tožnice treba ugotoviti, da procesna predpostavka za vložitev predloga Sodnemu svetu po 24. členu ZSS ni in tudi ne bi mogla biti kdaj kasneje izpolnjena. V primeru, da bi tožeča stranka Sodnemu svetu v obravnavo vložila predlog za hitrejše napredovanje, naj bi namreč prišlo do neodpravljivo nesklepčnega predloga, ki bi ga Sodni svet lahko le zavrnil. Poleg tega bi Upravno sodišče o morebitni tožbi, vloženi po zavrnilni odločbi Sodnega sveta, zaradi neodpravljivo nesklepčnega predloga tožeče stranke, odločalo le o tem, ali je Sodni svet pravilno in zakonito odločal o predlogu za hitrejše napredovanje. V tožbenem predlogu sodišču predlaga, da naj oceno PS VIS v Ljubljani št. SuZ 4/2015 z dne 4. 5. 2015 v zvezi z odločbo PS VS št. SuZ-ps 66/2015 z dne 14. 9. 2015 odpravi in spremeni tako, da se izda oceno sodniške službe, s katero se ugotovi, da okrožna sodnica na Okrožnem sodišču v Ljubljani A.A. izpolnjuje pogoje za hitrejše napredovanje (4. točka 1. odstavka 32. člena ZSS). Podrejeno pa zahteva, da se izpodbijani oceni odpravita in se zadeva vrne v ponoven postopek PS VIS v Ljubljani ter v obeh primerih zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

3. V odgovoru na tožbo in pripravljalni vlogi tožena stranka poudarja, da tožeča stranka s tožbo izpodbija oceno sodniške službe, ki jo je sprejel PS VIS v zvezi z odločitvijo PS VS. Ta ocena pa v skladu z ustaljeno sodno prakso ni akt, ki bi se lahko samostojno izpodbijal v upravnem sporu. Sodnik v upravnem sporu nima samostojnega sodnega varstva niti zoper oceno sodniške službe niti zoper odločbo PS VS, s katerim je bilo odločeno o pritožbi, saj s tema aktoma ni bilo odločeno o kakršnikoli sodnikovi pravici ali pravni koristi. Ocena sodniške službe ni izdana v okviru izvrševanja upravne funkcije in ne pomeni upravnega odločanja in ne ustreza pojmu upravnega akta iz 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1). To stališče izhaja iz ustaljene sodne prakse tako prvostopenjskega sodišča kot Vrhovnega sodišča RS (na primer odločitve Vrhovnega sodišča RS: sklepi U 5/2002, I Up 7/2002, I Up 660/2003, I Up 994/2003, I Up 97/2011 in I Up 358/2011). Pri izdelavi ocene sodniške službe gre za dejavnost strokovne narave, ki se izvaja po pravilih stroke in v skladu s kriteriji, ki jih določa ZSS. Oceno sprejme Personalni svet, na podlagi strokovne presoje glede izpolnjevanja kriterijev za oceno, tako da pri tem ne gre za neposredno uporabo pravne norme v konkretnem primeru. Glede neenakosti položajev, ker naj tožeča stranka ne imela dostopa do sodnega varstva, pa tožena stranka navaja, da lahko tožeča stranka sama poda predlog Sodnemu svetu za hitrejše napredovanje, kar izhaja iz 24. člena ZSS. Ta v tretjem odstavku jasno določa, da o hitrejšem napredovanju odloča Sodni svet na predlog sodnika ali predsednika sodišča. Glede na navedeno tožena stranka sodišču predlaga, da tožbo zavrže.

4. Sodišče je tožbo zavrglo iz naslednjih razlogov:

5. V upravnem sporu se zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih koristi posameznic oziroma posameznikov in organizacij proti odločitvam in dejanjem državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil na način in po postopku, ki ga določa ta zakon, če za določeno zadevo z zakonom ni zagotovljeno drugo sodno varstvo (1. člen ZUS-1). V upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerim se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika; o zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). Upravni akt po tem zakonu pa je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni, posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1).

6. V obravnavanem primeru tožeča stranka s tožbo izpodbija oceno sodniške službe PS VIS in odločitev PS VS, s katero je bila njena pritožba zavrnjena in delno spremenjena obrazložitev ocene sodniške službe v njeno korist. Izpodbija torej oceno sodniške službe, izdano v postopku ugotavljanja pogojev za napredovanje tožeče stranke. Oceno sodniške službe za sodnika izdela Personalni svet vsake tri leta ali prej na posebno zahtevo izrecno določenih predlagateljev (31. člen ZSS). V konkretnem primeru je bila zadnja ocena za tožnico izdelana marca 2012. Pri tem je PS VIS, na podlagi prehodne določbe 17. člena ZSS-M (Uradni list RS, št. 17/15), v konkretnem primeru pri izdelavi sodniške ocene za tožečo stranko uporabil določbe prej veljavnega ZSS.

7. ZSS za izdelavo ocene sodniške službe ne predvideva nobenega posebnega postopka niti ne predvideva izdaje odločbe o oceni, sama ocena sodniške službe pa tudi ne pomeni posebne odločitve o kakršnikoli pravici ali pravni koristi tožeče stranke; vsebuje le strokovno oceno in za tožečo stranko neposredno ne povzroča nobenih pravnih posledic niti ji ne posega v kakšno pravico, saj jo je za učinkovanje potrebno najprej uporabiti pri odločanju o napredovanju in v posledici tega izdati sklep o (rednem) napredovanju, ki ga izda predsednik sodišča ali sklep o (izrednem) napredovanju, ki ga izda sodni svet. Posledično to pomeni, da sama ocena sodniške službe nima značaja upravnega akta, zoper katerega bi bil po določbi prvega odstavka 2. člena ZUS-1 dopusten upravni spor. Odločbo o pravici pomeni šele odločba o napredovanju, ki jo izda bodisi predsednik sodišča ali Sodni svet (24. člen in 34. člen ZSS) in katera vsebuje tudi uvrstitev v plačni razred (45. člen ZSS). Tudi po ustaljeni upravno sodni praksi gre pri izdelavi ocene sodniške službe za dejavnost strokovne narave, ki se izvaja po pravilih stroke v skladu s kriteriji, ki jih taksativno določa 29. člen ZSS (tako npr. sklep Upravnega sodišča U 1964/2008).

8. Obenem sodišče opozarja na stališče Ustavnega sodišča RS iz odločbe Up-1096/06 z dne 13. 12. 2007, ki se sicer nanaša na negativno oceno sodniške službe, vendar je Ustavno sodišče RS v obrazložitvi te odločbe razlagalo določbe ZSS, kar je relevantno tudi za konkretni primer. Ustavno sodišče RS je namreč izrecno poudarilo, da glede na to, da zoper oceno Personalnega sveta ni samostojnega sodnega varstva, to pomeni, da mora Sodni svet preveriti tako zakonitost postopka sprejemanja ocene kot tudi vsebinske razloge za oceno sodniške službe. To torej pomeni, da mora Sodni svet preveriti oceno Personalnega sveta in lahko potrditev ocene zavrne oziroma odloči drugače. Upravno sodišče pa tudi v konkretnem primeru ne vidi nobenega pravno dopustnega razloga, zakaj navedeno ne bi veljalo za vse situacije, ko o napredovanju odloča Sodni svet. Ker o izrednem napredovanju odloči Sodni svet na predlog sodnika ali predsednika sodišča, to pomeni, da tožeča stranka, ki na podlagi izdelane ocene sodniške službe izpolnjuje pogoje za redno napredovanje, lahko po izčrpanju poti preko pritožbenega personalnega sveta zahteva tudi od Sodnega sveta, da odloči o njenem morebitnem predlogu za hitrejše ali izredno napredovanje ali napredovanje v višji sodniški naziv. Sodni svet pa se mora po prejemu takšne zahteve v svoji odločitvi o napredovanju, v skladu z uveljavljenimi standardi Ustavnega sodišča RS glede obrazložitve odločbe Sodnega sveta, opredeliti tako do zakonitosti postopka sprejemanja ocene sodniške službe, kot tudi do vsebinskih razlogov za oceno sodniške službe.

9. Ker torej akt, ki ga s tožbo izpodbija tožeča stranka, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija s tožbo v upravnem sporu, je sodišče na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 tožbo zavrglo.

10. Odločitev o stroških temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, ki določa, da če sodišče tožbo zavrže ali zavrne ali se postopek ustavi, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

ZUS-1 člen 1, 2, 36, 36/1, 36/1-4. ZSS člen 24, 27, 28, 29, 31, 32, 34.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.