UPRS sodba I U 1422/2016
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-03-09

Andrej Kmecl (preds.), Lara Bartenjev (poroč.), mag. Miriam Temlin Krivic

soglasje k projektu - gradnja v varovalnem pasu javne ceste - fikcija danega soglasja - ponoven postopek odločanja o soglasju po sodbi sodišča

Drugi odstavek 50.a člena ZGO-1 je treba v primeru, kot je obravnavni, ko je sodišče odpravilo odločbo, s katero je bila izdaja soglasja pravočasno zavrnjena, razlagati tako, da roki iz drugega odstavka 50.a člena ZGO-1 začnejo teči od dneva, ko pristojni soglasodajalec prejme sodbo sodišča, s katero mu je zadeva vrnjena v ponovno odločanje.

I. Tožbi se ugodi tako, da se odločba Občine Šenčur št. 351-14/2014-14 z dne 7. 7. 2016 odpravi.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Toženka je z izpodbijano odločbo zavrnila tožnikovo vlogo za izdajo soglasja k projektu na podlagi vloge št. 351-00014-2014-005 z dne 9. 9. 2015 za objekt „Trgovski center ... - novogradnja objekta, rušenje obstoječih objektov, rekonstrukcija dela obstoječega objekta“ na zemljiščih parc. št. 330/2, 330/3, 330/4, 331/4 in 331/8, vse k.o. ... Na podlagi preučitve tožnikove vloge in prilog toženka ugotavlja, da vlogi priložen grafični prikaz predvideva posege v območju javne ceste in v varovalnem pasu javne ceste, načrt arhitekture, dopolnitev - zunanja in prometna ureditev, priložen vlogi, prejeti 10. 9. 2015 in vodilna mapa, št. projekta 2014/04 ..., april 2014, priložena vlogi z dne 22. 7. 2015 pa vseh posegov in sprememb na lokalni cesti in v varovalnem pasu ne opredeljujeta, niti ne omenjata. Hkrati ugotavlja, da zahtevam glede varnosti prometa na cesti, določenim v tam navedenih relevantnih predpisih, ni zadoščeno. Zagotavljanje varnosti prometa na cesti pa je nujni pogoj za izdajo soglasja, tako po 97. členu Zakona o cestah (v nadaljevanju ZCes-1), kot 30. členu Odloka o občinskih cestah v Občini Šenčur (v nadaljevanju Odlok), kot tudi po 99. členu ZCes-1 in 37. členu Odloka.

2. Drugostopenjski organ je zavrnil tožničino pritožbo zoper izpodbijano odločbo. V zvezi s pritožbenimi navedbami o nastopu fikcije danega soglasja navaja, da ne gre za pravno fikcijo, pač pa pravno domnevo, pri čemer se sklicuje na peti odstavek 50.a člena ZGO-1, iz katerega „nedvomno“ izhaja, da zakonska domneva, na katero se sklicuje tožnik, ne velja v primeru, če pristojni soglasodajalec po preteku roka, vendar pred odločitvijo upravnega organa o gradbenem dovoljenju,  izda odločbo o zavrnitvi soglasja. Poleg tega navaja, da je pravna posledica neizdaje novega upravnega akta po sodbi sodišča določena v 64. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Ugotavlja, da tožnica po preteku 30 dnevnega roka od odločitve sodišča o odpravi prejšnje odločbe toženke, vse do odločitve pristojnega organa, ni podala zahteve za izdajo novega upravnega akta, torej ni izkoristila varstva, ki ji ga zavarovanje njenih pravic in pravnih koristi nudi zakon.

3. Tožnica se s takšno odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja,  da gre za ponovno odločanje v zadevi, saj je Upravno sodišče RS s svojo sodbo z dne 11. 2. 2016 ugodilo tožbi in odpravilo odločbo organa prve stopnje z dne 24. 9. 2015 in zadevo vrnilo v ponovno odločanje. Kljub napotilu Upravnega sodišča RS, da mora toženka upoštevati standarde zapovedanih procesnih jamstev, pa toženka ne spoštuje temeljnih načel, tako da je izpodbijana odločba nezakonita že iz teh razlogov. Kljub temu, da tožnico ves čas postopka zastopa pooblaščenka, kar je izkazala z veljavnim pooblastilom, toženka niti izpodbijane odločbe, niti odločbe drugostopenjskega organa ni vročila pooblaščenki. Poleg tega toženka po pravnomočni in izvršljivi sodbi naslovnega sodišča ni odločila vse do 7. 7. 2016, torej se šteje, da je soglasje v obravnavani zadevi glede na zakonsko fikcijo iz 50.a člena ZGO-1 dano.

4. Sklicuje se na novejšo sodno prakso, iz katere jasno izhaja, da je pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja izpolnjen, ko je nastopila zakonska fikcija iz petega odstavka 50.a člena ZGO-1. Poudarja, da je pred uveljavitvijo ZGO-1 peti odstavek 50.a člena navedenega zakona res določal možnost upoštevanja odločbe o zavrnitvi soglasja, ki je bila izdana po poteku roka iz drugega odstavka istega člena, vendar je bila navedena ureditev pred izdajo izpodbijane odločbe spremenjena tako, da naknadna odločitev soglasodajalcev ne more biti razlog za zavrnitev izdaje gradbenega dovoljenja. Glede sklicevanja drugostopenjskega organa, da bi morala tožnica uporabiti institut molka organa pa tožnica navaja, da zakon res določa, da če toženka v določenem roku ne odloči, to pomeni fikcijo negativne odločitve. Vendar pa 50.a člen ZGO-1 drugače kot določbe Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) opredeljuje zakonsko domnevo pozitivne odločitve, če soglasodajalec v roku, ki je tam naveden, o zahtevi ne odloči. Glede  na dejstvo, da se ZUP uporablja subsidiarno (3. člen ZUP), navedeno pomeni, da instituta molka organa v konkretnem primeru ni mogoče uporabiti. Glede na navedeno tožnica predlaga, naj sodišče izpodbijani akt odpravi in samo odloči v sporu polne jurisdikcije oz. izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne toženki v ponovni postopek. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

5. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja razloge, zakaj meni, da kršitev 88. člena ZUP ni vplivala na odločitev in zakaj ni pravilno stališče tožnice v zvezi z nastopom fikcije pozitivnega soglasja na podlagi 50.a člena ZGO-1. Meni, da je pravna posledica prekoračitve roka izdaje nove odločbe le, da lahko stranka s posebno zahtevo od pristojnega organa zahteva izdajo upravnega akta in kolikor organ kljub tej zahtevi upravnega akta v nadaljnjih sedmih dneh ne izda, lahko s tožbo zaradi molka od sodišča zahteva, naj odloči o njeni pravici, obveznosti ali pravni koristi. Tega sredstva tožnica ni izkoristila. Zato meni, da v procesni situaciji, kot je obravnavana, ko je organ o zahtevi pravočasno odločil, pa je bila odločitev s strani sodišča odpravljena, zakonske fikcije iz 50.a člena ni mogoče uporabiti. Poleg tega poudarja, da toženka do izdaje izpodbijane odločbe zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja še ni podala. Ker tožnica ugotovitvam toženke, na katerih temelji izpodbijana odločba, ni ugovarjala ali zanikala, jih je treba šteti kot neprerekana in resnična dejstva. Predlaga zavrnitev tožbe in stroškovnega zahtevka ter povrnitev stroškov postopka.

7. V zadevi je sporna zakonitost zavrnitve tožnikove vloge z dne 9. 9. 2015 za izdajo soglasja k projektu „Trgovski center ... – novogradnja objekta, rušenje obstoječih objektov, rekonstrukcija dela obstoječega objekta“ na zemljiščih parc. št. 330/2, 330/3, 330/4, 331/4 in 331/18, vse k.o. ...

8. Sodišče uvodoma ugotavlja, da je bila izpodbijana odločba izdana v ponovljenem postopku, po tem, ko je bila s sodbo Upravnega sodišča RS I U 1710/2015 z dne 11. 11. 2015 odpravljena prejšnja odločba toženke št. 351-14/2014-6 z dne 24. 9. 2015 iz razloga, ker je zaradi pomanjkljive obrazložitve ni bilo mogoče preizkusiti, kar je absolutno bistvena kršitev določb postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP).

9. Sodišče pritrjuje tožnici, da je pri izdaji izpodbijane odločbe prišlo do kršitev pravil postopka.

10. Prvi odstavek 88. člena ZUP določa, da kadar ima stranka zakonitega zastopnika ali pooblaščenca, se vroča njemu.

11. V zadevi ni sporno, da toženka kljub temu, da je razpolagala s pooblastilom, s katerim je tožnica pooblastila pooblaščenko za zastopanje v predmetnem postopku, izpodbijane odločbe in odločbe drugostopenjskega organa tožnici ni vročila po pooblaščenki, s čimer je kršila citirano določbo. Se pa sodišče strinja s stališčem toženke, da navedena kršitev v obravnavanem primeru, ko je pooblaščenka pravočasno vložila pritožbo in kasneje tudi tožbo, ni vplivala na odločitev, kar pomeni, da ni takšna, da bi bilo treba zaradi nje izpodbijano odločbo odpraviti. Nepravilna vročitev ima lahko bistven vpliv le na ugotavljanje pravočasnosti pritožbe oz. tožbe, kar pa ni sporno v obravnavnem primeru.

12. Prav tako pa je treba pritrditi tožnici, da toženka ni upoštevala določbe 50.a člena ZGO-1, ki določa, da če pristojni soglasodajalec ne odloči v predpisanem roku, se šteje, da je soglasje dano.

13. V zadevi ni sporno, da je bila prva odločba toženke št. 351-14/2014-6 z dne 24. 9. 2015, s katero je bila predmetna tožničina vloga zavrnjena, z navedeno sodbo naslovnega sodišča z dne 11. 2. 2016 odpravljena. Če se odločba odpravi, se odpravijo tudi pravne posledice, ki so nastale iz odpravljene odločbe (prvi odstavek 281. člena ZUP). Z odpravo odločbe se vzpostavi pravno stanje, ki je obstajalo pred izdajo odpravljene odločbe (status quo ante) in se zadeva vrne v stanje pred to odločbo. Pravni položaj stranke je torej takšen, kot da v konkretni zadevi odločba sploh ni bila izdana.

14. Navedeno v obravnavanem primeru pomeni, da je z odpravo navedene odločbe nastalo pravno stanje, kot je bilo pred izdajo zavrnilne odločbe, torej ko je bila vloga tožnice za izdajo predmetnega soglasja še nerešena. Zato je treba drugi odstavek 50.a člena ZGO-1 v primeru, kot je obravnavni, ko je sodišče odpravilo odločbo, s katero je bila izdaja soglasja pravočasno zavrnjena, razlagati tako, da roki iz drugega odstavka 50.a člena ZGO-1 začnejo teči od dneva, ko pristojni soglasodajalec prejme sodbo sodišča, s katero mu je zadeva vrnjena v ponovno odločanje. S takšno razlago navedene določbe sodišče sledi volji zakonodajalca, ki je s spremembo 50.a člena ZGO-1 ukinil določbi osmega odstavka 50. člena in petega odstavka 50.a člena istega zakona, ki sta omogočali soglasodajalcem, da so vplivali na postopek izdaje gradbenega dovoljenja tudi po preteku zakonsko določenih rokov. Pri tem ni bistveno, ali je investitor vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja že podal, saj so pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja med drugim tudi soglasja pristojnih soglasodajalcev.

15. Poleg tega ne bi bilo logično, da soglasodajalca, ki je enkrat že izdal odločbo, pa je bila ta zaradi nezakonitosti odpravljena, pri ponovnem odločanju ne bi vezali roki iz 50.a člena ZGO-1, kot vežejo soglasodajace, ki o zadevi še niso odločili. Nobenega razumnega razloga ni niti za drugačen položaj investitorja, ki je uspel doseči odpravo nezakonite odločbe o zavrnitvi soglasja in je bila zadeva vrnjena pristojnemu organu v ponovno odločanje, od investitorja, o čigar vlogi še ni bilo odločeno. Določba drugega odstavka 65. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), po katerem lahko stranka v primeru, če pristojni organ v ponovnem postopku ne odloči v 30 dneh, pod določenimi pogoji s tožbo zahteva od sodišča, naj odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi, je splošne narave in ne more biti razlog, da zaradi nje za investitorja, ki je s pravnimi sredstvi dosegel odpravo nezakonite odločitve o zavrnitvi soglasja, zakonska fikcija iz drugega odstavka 50.a člena ZGO-1 ne bi veljala.

16. Stališče drugostopenjskega organa, da 50.a člen ZGO-1 ne določa zakonske fikcije izdanega soglasja, ampak zakonsko domnevo, pri čemer se sklicuje na peti odstavek navedene določbe, ki je določal, da če soglasodajalec v roku iz drugega odstavka prejšnjega člena ne določi projektnih pogojev ali v roku iz drugegaodstavka tega člena ne odloči o izdaji soglasja, pa po poteku roka izda odločbo o zavrnitvi soglasja in o tem obvesti pristojni upravni organ za gradbene zadeve, ta prekine postopek do pravnomočnosti odločitve o izdaji soglasja, je napačno, saj navedena določba v času odločanja ni veljala več (od 28. 7. 2012). Kot rečeno, je bila navedena določba ukinjena prav zato, da soglasodajalci po preteku zakonsko določenih rokov ne bi mogli več vplivati na postopek izdaje gradbenega dovoljenja.

17. V obravnavanem primeru ni sporno, da je od dneva, ko je toženka prejela navedeno sodbo sodišča, do izdaje izpodbijane odločbe pretekel rok iz 50.a člena ZGO-1.To pomeni, da je nastopila zakonska fikcija izdanega soglasja, zato o zadevi ni mogoče ponovno odločiti z izdajo zavrnilne odločbe.

18. Glede na navedeno je sodišče izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1, zaradi nastopa zakonske domneve izdanega soglasja pa zadeve ni vrnilo toženki v ponovno odločanje.

19. Ker je sodišče ugodilo tožbi in odpravilo izpodbijani upravni akt, je tožnica v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnico pa je v postopku zastopala pooblaščenka, ki je odvetnica, se ji priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povišani za 22% DDV, torej za 62,70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika; OZ).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.