UPRS Sodba I U 69/2016-8
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-06-22

Andrej Kmecl (preds.), Irena Grm (poroč.), Lara Bartenjev

nadomestilo za rabo vode - proizvodnja brezalkoholnih pijač - odmera nadomestila - zastaranje - retroaktivna veljavnost zakona

Ureditev plačila nadomestila za rabo vode, ki jo je prinesel ZV-1 C, je dopolnitev že od začetka veljavnosti ZV-1 obstoječe zakonske ureditve posebne rabe vode.

Zakonodajalec je s spornimi določbami za nazaj uredil način, višino in postopek odmere nadomestila za posebno rabo vode, z zakonom predpisana obveznost plačila za posebno rabo vode pa je obstajala že od začetka veljavnosti ZV-1 dalje, saj je bila že takrat posebna raba vode dovoljena le na podlagi vodne pravice, za katero je bilo treba plačati.

Tožnici za rabo vode, ki je predmet odločanja v obravnavani upravni zadevi (to je raba vode za proizvodnjo pijač, ki se odvzema iz objektov in naprav, namenjenih oskrbi s pitno vodo), do uveljavitve ZV-1C vodna pravica še ni bila podeljena in zato zanjo še ni nič plačala, zato so neutemeljeni tudi tožbeni očitki o neustavnosti ureditve v 199. f členu ZV-1 zaradi neenake obravnavanja in posega v lastninsko pravico ter očitki o kršitvi načela pravne države.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski organ tožnici naložil plačilo nadomestila za rabo vode za obdobje od 1. 1. 2005 do 31. 12. 2013 v skupnem znesku 205.703,60 EUR. Hkrati je odločil še o načinu in rokih plačila ter stroških postopka. V odločbi navaja, da bi moral uporabnik za rabo vode plačati na podlagi 123. člena Zakona o vodah (v nadaljevanju ZV-1), a mu to ni bilo zaračunano. Nadalje navaja, da je nadomestilo zaračunano za obdobje, ko se je voda dejansko rabila, a ne pred 1. 1. 2005. Pojasnjuje, da po 199. c členu ZV-1 ni podlage za obračun nadomestila v 30 obrokih. Prav tako naj bi bile neutemeljene zahteve za odlog plačila do vračila preplačane koncesnine oziroma za pobot s preplačano koncesnino, saj zakon za vodno dovoljenje in koncesijo predpisuje različen postopek, vodno dovoljenje pa se podeljuje za drugo vrsto rabe vode kot koncesija.

2. Toženka je zavrnila tožničino pritožbo. Iz obrazložitve njene odločbe izhaja, da je pritožbene navedbe o napačni višini nadomestila zavrnila kot nedovoljeno pritožbeno navajanje novih dejstev in dokazov, hkrati pa je pojasnila, da obračun temelji na podatkih, ki jih je predložila tožnica. Glede pritožbenih navedb v zvezi z obročnim plačilom ponavlja razloge iz prvostopenjske odločbe in dodaja, da pri odmeri obročnega plačila ne gre za diskrecijsko pravico in da je organ pri tem vezan na čas trajanja podeljene vodne pravice. Navaja še, da gre v obravnavnem primeru za situacijo iz četrtega odstavka 199. b člena ZV-1, zato ni podlage za obračun razlike plačil po 199. f členu ZV-1, ki se nanaša le na primere iz drugega in tretjega odstavka 199. b člena ZV-1. V zvezi z očitkom neustavnosti ureditve po Zakonu o dopolnitvah Zakona o vodah (v nadaljevanju ZV-1C) pa se sklicuje na drugi odstavek 120. člena Ustave in prvi odstavek 6. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP).

3. Tožnica se ne strinja z izpodbijano odločbo in zoper njo vlaga tožbo, v kateri uveljavlja zmotno uporabo materialnega prava, kršitev pravil postopka ter zmotno in nepopolno ugotovitev dejanskega stanja. Navaja, da je organ zmotno uporabil določbe 199. c člena ZV-1 o obročnem plačilu nadomestila. Meni, da se možnost obročnega plačila ne nanaša le na imetnike vodne pravice ter da je določitev števila obrokov diskrecijska pravica organa, ki je organ ni obrazložil v skladu z določbami ZUP. Vztraja, da je upravičena do obračuna razlike plačil po 199. f členu ZV-1, da organ ni uporabil določb tretjega in četrtega odstavka 199. f člena ZV-1, ni obravnaval njene zahteve za obračun razlike plačil in ni ugotavljal dejstev v zvezi s preplačili. Navaja, da preplačila bistveno presegajo znesek iz izpodbijane odločbe, zato ni dolžna plačati nadomestila za odvzem vode. Trdi, da ureditev iz ZV-1C pomeni kršitev načela pravne države in enakosti pred zakonom ter posega v njeno pravico do enakega varstva pravic in zasebne lastnine. Meni namreč, da ZV-1C na nedopusten način za nazaj, z učinkom retroaktivne veljave, ureja vprašanje plačila uporabnine za odvzeto vodo. Ob sprejetju ZV-1C naj bi namreč v 190. členu Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju OZ) že obstajala ureditev, ki je pravni temelj za plačilo uporabnine za odvzeto vodo. Za te zahtevke pa naj bi v nekaterih primerih že potekli zastaralni roki po 346. členu OZ. Ureditev po ZV-1C naj bi bila neustavna tudi zato, ker pravico zahtevati vračilo razlike med že plačanim zneskom plačila za koncesijo in zneskom nadomestila za rabo vode po 199. č členu ZV-1 brez razumnega razloga priznava le tistim pravnim in fizičnim osebam, ki so koncesijo pridobile do uveljavitve ZV-1C, vodo pa so rabile že pred pridobitvijo koncesije, ne daje pa pravice pravnim in fizičnim osebam, da tako svojo pravico do vračila pobotajo z obveznostjo plačila po 199. b členu ZV-1. Trdi, da organ prednostno vodi postopke za odmero nadomestil, hkrati pa ne odloči o zahtevi za vračilo plačanih koncesij za rabo vode (ki se sicer nanašajo na druge vodne vire kot izpodbijana odločba), s tem da ima tožnica pravico do povračila v 30 letnih obrokih brezobrestno. Navaja še, da je z izpodbijano razlago drugega odstavka 199. c člena ZV-1 postavljena v neenakopraven položaj v razmerju do imetnikov vodne pravice. Sodišču predlaga, da prekine ta upravni spor in vloži zahtevo za oceno ustavnosti 199. a do 199. j člena ZV-1 oziroma 199. b, 199. c, 199. č in 199. f člena ZV-1.

6. Predmet izpodbijane odločbe je nadomestilo za rabo vode, ki ga je tožnica dolžna plačati na podlagi četrtega odstavka 199. b člena ZV-1.

7. Po navedeni določbi ZV-1 mora pravna ali fizična oseba, ki je do uveljavitve ZV-1C rabila vodo, za katero je predpisana pridobitev vodnega dovoljenja za proizvodnjo pijač, ki se odvzema iz objektov in naprav, namenjenih oskrbi s pitno vodo, pa ji vodno dovoljenje do uveljavitve ZV-1C ni bilo izdano, plačati nadomestilo za rabo vode. Skladno s šestim in sedmim odstavkom 199. b člena ZV-1 se nadomestilo za rabo vode v primeru iz četrtega odstavka istega člena plača za obdobje dejanske rabe vode do 31. 12. 2013 oziroma do prenehanja, če to nastopi pred 31. 12. 2013, pri čemer se nadomestilo za rabo vode ne plačuje za obdobje pred 1. 1. 2005.

8. Ugotovitvi, da gre v tožničinem primeru za dejanski stan iz četrtega odstavka 199 b. člena ZV-1, tožnica ne oporeka, meni pa, da gre za ureditev, ki na nedopusten način za nazaj, z učinkom retroaktivne veljave, ureja vprašanje plačila uporabnine za odvzeto vodo.

9. Zakonske določbe, ki urejajo plačilo nadomestila za rabo vode (za obravnavani primer so poleg določbe 199 b. člena ZV-1 pomembne še določbe 199 c., 199 f. in 199 g. člena ZV-1), so bile v ZV-1 (ki velja od 10. 8. 2002) vnesene z ZV-1C (ki velja od 21. 12. 2013). Po presoji sodišča kljub temu ne gre za retroaktivno ureditev, ki jo prepoveduje 155. člen Ustave.

10. Ustava v prvem odstavku 155. člena določa, da zakoni, drugi predpisi in splošni akti ne morejo imeti učinka za nazaj. Skladno z drugim odstavkom 155. člena Ustave samo zakon lahko določi, da imajo posamezne njegove določbe učinek za nazaj, če to zahteva javna korist in če se s tem ne posega v pridobljene pravice.

11. Ureditev plačila nadomestila za rabo vode, ki jo je prinesel ZV-1 C, je dopolnitev že od začetka veljavnosti ZV-1 obstoječe zakonske ureditve posebne rabe vode. Bistvo te ureditve je, da je posebna raba vode dopustna le na podlagi podeljene vodne pravice v obliki vodnega dovoljenja ali koncesije (108. člen ZV-1), za katero je treba plačati plačilo za vodno pravico (123. člen ZV-1) in vodno povračilo (124. člen ZV-1). Za tiste uporabnike, ki so že ob uveljavitvi ZV-1, izvajali posebno rabo vode, pa za to niso imeli vodnega dovoljenja ali koncesije, je bilo v prehodnih določbah v 199. členu ZV-1 določeno, da morajo za dodelitev vodne pravice zaprositi v dveh letih od uveljavitve ZV-1, tj. do 10. 8. 2004. Če v tem roku uporabnik ni vložil vloge za pridobitev vodne pravice, je inšpektor, pristojen za vode, prepovedal uporabo objekta in naprave za rabo vode in naplavin ter odredil njeno odstranitev ob smiselni uporabi določb 122. člena ZV-1.

12. Z določbami novele ZV-1C, ki so v ZV-1 vnesele določbe 199 a. do 199 j. člena, je zakonodajalec podaljšal rok iz 199. člena ZV-1, določil rok za izdajo vodnih dovoljenj in koncesij (31. 12. 2014) ter uredil način, višino in postopek odmere nadomestila za obstoječo posebno rabo vode, za katero je bilo treba pridobiti in plačati vodno pravico, pa ta dajatev še ni bila plačana, ker vodna pravica še ni bila podeljena kot upravno dovoljenje v obliki vodnega dovoljenja ali koncesijskega akta. Plačilo nadomestila za rabo vode je predpisano za čas dejanske rabe vode po 1. 1. 2005, torej za čas po preteku roka iz 199. člena ZV-1, ki je določen za vložitev zahteve za pridobitev vodne pravice za obstoječe uporabnike vode.

13. Nadomestilo za rabo vode iz 199 b. člena ZV-1 je torej plačilo za dejansko rabo vode, za katero je potrebno dovoljenje v obliki vodne pravice (vodno dovoljenje ali koncesija), pa to dovoljenje še ni bilo pridobljeno, voda pa se je brez plačila kljub temu rabila. Zakonodajalec je s spornimi določbami za nazaj uredil način, višino in postopek odmere nadomestila za posebno rabo vode, z zakonom predpisana obveznost plačila za posebno rabo vode pa je obstajala že od začetka veljavnosti ZV-1 dalje, saj je bila že takrat posebna raba vode dovoljena le na podlagi vodne pravice, za katero je bilo treba plačati. Z novo ureditvijo pa je zakonodajalec omogočil, da se tudi uporabnikom vode, ki vodne pravice še niso pridobili, za čas po izteku roka za vložitev zahteve za legalizacijo posebne rabe vode naloži plačilo za njeno rabo.

14. Ureditev, ki jo je prinesel ZV-1C po presoji sodišča izpolnjuje vse pogoje iz drugega odstavka 155. člena Ustave. Iz prej navedenega izhaja, da gre za intervencijo zakonodajalca, ki se nanaša na del zakona, in sicer na ureditev plačila za dejansko posebno rabo vode pred pridobitvijo vodne pravice. Izpolnjena pa sta tudi preostala pogoja, to je, da je za tako intervencijo podana posebna javna korist in da z njo ni poseženo v pridobljene pravice.

15. Posebna javna korist, ki utemeljuje obravnavano ureditev, je bila v skladu s standardi, kot izhajajo iz sodne prakse Ustavnega sodišča (npr. odločba U-I-158/11 z dne 28. 11. 2013, tč. 26), ugotovljena v zakonodajnem postopku. V zakonodajnem gradivu v postopku obravnave novele ZV-1C je namreč pojasnjeno, da je namen ureditve plačila nadomestila za rabo vode vzpostavitev enakopravnosti med pravnimi subjekti, ki rabijo vodo na način, za katerega je predpisana pridobitev vodne pravice (ti. posebna raba vode iz 108. člena ZV-1).

S tem je vzpostavljen mehanizem, da za posebno rabo vode ne plačujejo le tisti, ki so pridobili vodno pravico v obliki vodnega dovoljenja ali koncesije, temveč vsi obstoječi uporabniki vode, tudi tisti, ki vodne pravice v obliki upravnega dovoljenja (še) niso pridobili. Po presoji sodišča ima navedena posebna javna korist, ki je bila ugotovljena v zakonodajnem postopku, podlago tudi v načelih upravljanja z vodami, med katerimi sta tudi načeli dolgoročnega varstva kakovosti in smotrne rabe razpoložljivih vodnih virov ter povrnitve stroškov, povezanih z obremenjevanjem voda (2. in 4. točka 3. člena ZV-1). Vodna pravica, tj. dovoljenje za posebno rabo vode (35. točka 7. člena ZV-1), se zato plačuje (123. in 124. člen ZV-1), obravnavana ureditev pa vzpostavlja enakost med dejanskimi uporabniki vode, za katero je treba pridobiti vodno pravico.

16. Obravnavana ureditev po presoji sodišča tudi ne posega v pridobljene pravice. Kot je že pojasnjeno, je posebna raba vode dovoljena le na podlagi vodne pravice, za katero je treba plačati v skladu z določbami 123. in 124. člena ZV-1. Uporabniki, ki vodo uporabljajo na način, za katero je predpisana pridobitev vodne pravice (vodnega dovoljenja ali koncesije), pa te pravice še niso pridobili, z dejansko rabo vode niso pridobili pravice, niti pravno varovanega pričakovanja, da vodo rabijo brez plačila. Obveznost plačila za obstoječe uporabnike brez vodne pravice ne more biti odvisna le od trenutka izdaje vodnega dovoljenja oziroma podelitve koncesije, temveč so tudi ti dolžni plačati za posebno rabo vode. Zakonodajalec je pri ureditvi nadomestila za rabo vode v ZV-1C upošteval tudi ureditev postopka legalizacije obstoječe posebne rabe vode v 199. člene ZV-1 oziroma dejstvo, da gre za posebno rabo vode, ki je obstajala že ob uveljavitvi ZV-1. Obveznost plačila nadomestila za rabo vode namreč ne sega v čas pred iztekom roka (10. 8. 2004), do katerega so bili obstoječi uporabniki dolžni zaprositi za dodelitev vodne pravice, temveč je predpisana za obdobje dejanske rabe po 1. 1. 2005. To pa je obdobje, za katerega obstoječi uporabniki niso mogli več pričakovati, da bodo vodo lahko rabili brez plačila. Da bi ureditev plačila nadomestila za rabo vode po višini presegala znesek, ki bi ga bila glede na ureditev višine plačila za vodno pravico tožnica mogla pričakovati v spornem obdobju, pa v tožbi ne navaja.

17. Po določbi prvega odstavka 6. člena ZV-1 je plačilo za vodno pravico okoljska dajatev za rabo naravnih dobrin. Enako pravno naravo ima tudi nadomestilo za rabo vode, ki nadomešča plačilo za vodno pravico za čas, ko ta še ni formalno podeljena. Ker gre torej za javnopravno, ne pa obligacijsko razmerje, v tem primeru ne pride v poštev uporaba pravil o neupravičeni obogatitvi iz 190. člena OZ in zastaranju iz 346. člena OZ. Ker zato tožnica na tej podlagi ni pridobila nobenih upravičenj, je neutemeljen tudi njen očitek o posegu v tako pridobljene pravice ter o kršitvi pravice do enakosti pred zakonom, lastninske pravice in načela pravne države.

18. Tožnica neutemeljeno očita zmotno uporabo določb 199. f člena ZV-1, ki določa postopek obračuna razlike plačil z že plačanim zneskom plačila za koncesijo in zneskom nadomestila za rabo vode, izračunanim v skladu s 199 č. ali 199 d. členom ZV-1.

19. Sodišče se strinja s toženkino razlago, da se določbe 199. f člena ZV-1 nanašajo le na situacije iz drugega in tretjega odstavka 199. b člena ZV-1, kakršno je sicer izrecno besedilo prvega odstavka 199 f. člena ZV-1. Gre namreč za situacije, v katerih je uporabnik vode do uveljavitve ZV-1C že pridobil koncesijo za proizvodnjo pijač (drugi odstavek 199. b člena ZV-1) oziroma potrebe kopališč, ogrevanje in podobno, če se rabi mineralna, termalna ali termomineralna voda (tretji odstavek 199. b člena ZV-1), vodo pa je rabil že pred podelitvijo koncesije. Zakonodajalec je tako za isto rabo vode uredil poračun med že plačanim zneskom koncesnine in zneskom nadomestila, ki je izračunan po določbah 199. č in 199. d ZV-1. Navedeni poračun je torej namenjen tistim subjektom, ki so vodno pravico za konkretno posebno rabo vode, za katero je treba plačati nadomestilo za rabo vode, v določenem trenutku pred uveljavitvijo ZV-1C že pridobili, vendar so vodo rabili že pred tem in morajo zato zanjo plačati tudi nadomestilo za rabo vode. Zato se obračun izvede med plačanim zneskom za vodno pravico (koncesijo) in nadomestilom za rabo vode iz 199 b. člena ZV-1, ki je izračunan po določbah 199. č in 199. d ZV-1, nanaša pa se na isto (konkretno) posebno rabo vode.

20. Tožničina situacija je drugačna od navedene. Zakonski dejanski stan iz četrtega odstavka 199. b ZV-1, ki pride v poštev za tožnico, je bistveno drugačen od zakonskega dejanskega stanu iz drugega oziroma tretjega odstavka 199. b člena ZV-1. Tožnici za rabo vode, za katero je po četrtem odstavku 199. b člena ZV-1 dolžna plačati nadomestilo, namreč vodna pravica v predpisani obliki do uveljavitve ZV-1C (še) ni bila podeljena, in zato zanjo na podlagi podeljene vodne pravice ni še nič plačala.

21. Poleg tega pa iz njenih tožbenih navedb in navedb v opombi k 4.2. točki obrazca za izračun nadomestila za robo vode, na katere se v tožbi prav tako sklicuje, izhaja, da se zatrjevano upravičenje do povračila preplačane koncesnine, katerega poračun (pobot) uveljavlja, nanaša na drugo vrsto posebne rabe vode in na drug vodni vir, za katerega je v letu 2005 sklenila pogodbo o koncesiji. Iz povedanega v bistvu izhaja, da tožnica v pobot uveljavlja zatrjevano pravico do povračila preplačane koncesnine iz druge upravne zadeve. Za uveljavljanje takega upravičenja pa po določbah 199. f ZV-1 ni pravne podlage. Ker tožnici tako ne gre zahtevek za vračilo razlike plačil iz prvega odstavka 199. f. člena ZV-1, organ tudi ni zagrešil očitanih kršitev, ker ni ugotavljal dejstev v zvezi s preplačili in odločal po določbah tretjega in četrtega odstavka 199. f člena ZV-1.

22. Ker gre v tožničinem primeru za drugačno pravno in dejansko situacijo od situacije iz drugega in tretjega odstavka 199. b člena ZV-1, saj tožnici za rabo vode, ki je predmet odločanja v obravnavani upravni zadevi (to je raba vode za proizvodnjo pijač, ki se odvzema iz objektov in naprav, namenjenih oskrbi s pitno vodo), do uveljavitve ZV-1C vodna pravica še ni bila podeljena in zato zanjo še ni nič plačala, so neutemeljeni tudi tožbeni očitki o neustavnosti ureditve v 199. f členu ZV-1 zaradi neenake obravnavanja in posega v lastninsko pravico ter očitki o kršitvi načela pravne države.

23. Neutemeljeni so tudi tožbeni ugovori o neobrazloženosti izpodbijane odločbe v zvezi z uporabo drugega odstavka 199. c člena ZV-1 in o zmotni uporabi te določbe ZV-1. Izpodbijana odločba v tem delu obrazložitve vsebuje razloge, ki omogočajo njen preizkus. Prvostopenjski organ namreč v njej navaja, kako razume navedeno določbo ZV-1 in tudi zakaj je nadomestilo za rabo vode v tem primeru obračunal v enkratnem znesku. Po presoji sodišča je določba drugega odstavka 199. c člena ZV-1 tudi pravilno uporabljena.

24. Navedeni člen ZV-1 ureja način plačila nadomestila za rabo vode. Po drugem odstavku 199 c. člena ZV-1 se nadomestilo za rabo vode plača v enkratnem znesku ali v največ 30 letnih obrokih oziroma v največ toliko letnih obrokih, kolikor znaša število let do izteka obdobja, za katero je vodna pravica podeljena. Če je znesek nadomestila za rabo vode nižji od 10.000 evrov, se nadomestilo za rabo vode plača v enkratnem znesku. Pri obročnem plačilu se obračunajo referenčne obresti, ki so določene v višini referenčne obrestne mere za izračun državnih pomoči, ki velja na dan izdaje vsakokratne odločbe oziroma izdaje računa.

25. Po presoji sodišča je toženka navedeno določbo ZV-1 pravilno razumela tako, da se vodno nadomestilo plača v enkratnem znesku, obročno plačilo pa je mogoče le v primeru, če je vodna pravica že podeljena. V tem, slednjem primeru, je število letnih obrokov enako dobi, za katero je podeljena vodna pravica, a največ za trideset letnih obrokov.

Za drugačno razlago zakonsko besedilo ne daje nobene podlage. Ne vsebuje namreč pooblastila za odločanje po prostem preudarku, temveč število letnih obrokov veže na trajanje vodne pravice, pri čemer pa število letnih obrokov ne sme biti več kot trideset. Zavezancu za plačilo nadomestila za rabo vode, ki mu vodna pravica ni bila podeljena, zato ne gre pravica do obročnega plačila. Ker so v navedenem smislu subjekti s podeljeno vodno pravico v drugačnem pravnem položaju od subjektov, ki te pravice nimajo, tožnica neutemeljeno zatrjuje kršitev 14. člena Ustave oziroma neskladnost drugega odstavka 199. c člena ZV-1 z Ustavo. V čem naj bi navedena razlaga drugega odstavka 199. c člena ZV-1 pomenila kršitev 2. in 33. člena Ustave, pa tožnica ne pojasni.

26. Ker glede na pojasnjeno sodišče ni ugotovilo neskladnosti uporabljenih zakonskih določb z Ustavo, ni sledilo tožničinemu predlogu za vložitev zahteve za presojo ustavnosti teh določb pred Ustavnim sodiščem.

27. Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je tožba neutemeljena, zato jo je zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

28. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Poročevalec DZ z dne 6. 9. 2013, EPA 1398-VI, str. 8 in 10.

Prim. Poročevalec DZ z dne 6. 9. 2013, EPA 1398-VI, str. 8 in 11.

Vodno dovoljenje se podeli za največ 30 let (tretji odstavek 127. člena ZV-1), koncesija pa za največ petdeset let (tretji odstavek 136. člena ZV-1).

Zakon o vodah (2002) - ZV-1  - člen 123, 124, 199b, 199b/4, 199c

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.