UPRS sodba I U 1104/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-11-17

Lara Bartenjev (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), Petra Hočevar

gradbeno dovoljenje - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - legalizacija objekta - uporabno dovoljenje po samem zakonu

Z izdajo gradbenega dovoljenja pridobi status legalnosti le gradnja (obstoječa ali bodoča) na zemljišču, v obsegu in pod pogoji, ki izhajajo iz gradbenega dovoljenja. V obravnavani zadevi to pomeni, da bodo morebitne neskladne oziroma nelegalne gradnje, ki se ali se bodo razlikovale od gradnje, dovoljene v obravnavanem gradbenem dovoljenju ali pa z njim sploh niso zajete, tudi ostale neskladne oziroma nelegalne.

II.Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo A.A. (v tem upravnem sporu prizadeti stranki) izdal gradbeno dovoljenje za rekonstrukcijo in dozidavo gospodarskega dela objekta, za spremembo namembnosti dela gospodarskega objekta in za novogradnjo savne na zemljišču parc. št. 633 in 634, obe k.o. ..., ter za novogradnjo parkirišča na zemljišču parc. št. 635 in 639, obe k.o. ..., pod tam navedenimi pogoji.

2. Iz obrazložitve med drugim izhaja, da po podatkih zemljiške knjige investitor izkazuje pravico graditi na zemljiščih nameravane gradnje, pri čemer se velikost obstoječega objekta z rekonstrukcijo ne spreminja, obravnavana dozidava pa je predvidena na vzhodni strani. Vzhodno od dozidanega gospodarskega poslopja je načrtovana tudi novogradnja savne. Predmet projekta ni ne severni, stanovanjski del objekta, ne lopa na južni strani gospodarskega poslopja.

3. Predmet rekonstrukcije in dozidave je objekt, za katerega se po zakonu šteje „da izpolnjuje pogoje glede obveznosti uporabnega dovoljenja“, kar izhaja iz potrdila upravne enote z dne 20. 3. 2008, izdanega na podlagi prvega odstavka 197. člena ZGO-1. Enako izhaja tudi iz potrdila GURS, Geodetske pisarne Radovljica, z dne 5. 2. 2015 ter fotografije stanja objekta v 50-ih letih. Predvideni poseg je tudi v skladu s prostorskim aktom, tako glede namembnosti rabe zemljišča, kot glede razmerja med zazidano in nezazidano površino ter odstotka zemljišča, ki mora biti ozelenjeno.

4. V skladu s prostorskim aktom so tudi odmiki objektov (dozidave in novogradnje) od parcelnih meja, z rekonstrukcijo pa se odmiki gospodarskega poslopja ne spreminjajo. Prav tako se z rekonstrukcijo ne spreminjajo obstoječi gabariti objekta, tako da se ohranja značilna podoba naselja in njegovega roba, nova objekta pa tudi po višini ne bosta izstopala iz celotne podobe naselja, saj ne bosta presegala višine obstoječega. Dozidani del je proporcionalno precej manjši od osnovnega, zato ne vpliva na osnovna razmerja stavbnih mas. Prav tako so upoštevana tudi merila iz 25. člena, ki veljajo za dozidave, saj dozidava ne bo presegla 25% zazidane površine osnovnega objekta.

5. S projektom niso predvideni nasipi, odkopane brežine in izpostavljena pobočja, pa tudi ne postavitev pomožnih objektov, opornih zidov ali ograj.

6. Projekt je skladen tudi s pogoji iz prostorskega akta za prometno urejanje, dovoz na novo parkirišče pa se zagotavlja z občinske ceste z oznako 514151, parcela št. 1470/2 k.o. ..., ki poteka neposredno ob zemljišču nameravane gradnje. Dostop je predviden po občinski cesti z vzhodne strani, skozi naselje, s te ceste pa je že izveden obstoječi uvoz na tlakovano dvorišče stanovanjsko-apartmajskega objekta, ki se ne spreminja. Novo parkirišče bo tlakovano s peščenim nasutjem, parcela ne bo ograjena, meteorne vode z utrjenih površin pa bodo ponikale na parceli in ne bodo vplivale na odvodnjavanje na cesti. V zvezi s priključevanjem na občinsko cesto, ureditvijo mirujočega prometa in odmiki od ceste, je investitor pridobil soglasje upravljavca prometne infrastrukture, Občine Bohinj.

7. Oskrba z vodo je predvidena prek zasebnega vodovoda, za kar je bilo investitorju izdano vodno dovoljenje. Vodna pravica s tem dovoljenjem je podeljena za stanovanjsko rabo in za potrebe turizma oziroma oddajanja sob in apartmajev, pri čemer podelitev vodne pravice ni stvar izdaje gradbenega dovoljenja.

8. Na zahodni strani, proti tožnikovemu zemljišču, se ohranja obstoječe stanje objekta in se njegova velikost ne povečuje, ohranja se tudi obstoječa fasada. Z rekonstrukcijo se zato ne povečuje vpliv obstoječega objekta na sosednje zemljišče, za izvedbo rekonstrukcije v notranjosti tega objekta pa investitor izkazuje pravico graditi in mu ni treba pridobiti soglasja za manjši odmik. Dozidava bo izvedena v predpisanem odmiku 4 m od parcelne meje, zato soglasje lastnika sosednjega zemljišča ni potrebno, iz geodetskega načrta pa izhaja, da so meje v tem delu urejene.

9. Iz inšpekcijske odločbe iz leta 2014 izhaja, da je investitor z nelegalno gradnjo prizidka na jugovzhodnem vogalu gospodarskega poslopja pričel v letu 2011, torej po izdaji potrdila o uporabnem dovoljenju. Zato upravni organ meni, da veljajo dejstva, ki so navedena v potrdilu, in za osnovni objekt, ki ga sestavljata severni – stanovanjski in južni – gospodarski del šteje, da ima uporabno dovoljenje. To potrdilo se ne nanaša na pričeto gradnjo prizidka, ki je nelegalna gradnja, kakor tudi ne na posege v lopi, ki so se izvajali v letu 2013. Predloženi projekt ima vse predpisane sestavine, projektnih rešitev pa upravni organ ni dolžan presojati.

10. Drugostopenjski organ je s svojo odločbo zavrnil tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo, v obrazložitvi pa razlogom prvostopenjske odločbe dodaja, da odločanje o izdaji gradbenega dovoljenja temelji na podatkih iz predložene dokumentacije. Iz te dokumentacije je jasno razvidna lokacija in obseg predvidene gradnje, situacije pa so izdelane na podlagi geodetskega posnetka, zaradi česar za ugotovitev, da so gradnje predvidene izključno na zemljiščih v lasti investitorja, ni bil potreben ogled. Drugostopenjski organ meni tudi, da je prvostopenjski organ kot pravno podlago za odločanje uporabil pravi prostorski akt.

11. Tožnik se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri navaja, da je organ v postopku ugotavljal odmik od parcele št. 628/1 k.o. ..., ki pa sploh ne obstaja več, saj je bila razdeljena na dve drugi parceli, lastnica ene od njih pa je postala B.B. Že to pomeni, da upravni organ dejanskega stanja ni ugotovil v celoti in pravilno. Obravnavana gradnja pri parcelah št. 632/3 in 628/2, obe k.o. ..., sega povsem do meje, streha pa čez mejo, na tožnikovo parcelo, pri parcelah št. 633 in 634, obe k.o. ..., niso bili upoštevani minimalni odmiki objekta od tožnikovih zemljišč oziroma so bili ti odmiki narobe ugotovljeni, poleg tega pa investitor v projektni dokumentaciji ni predvidel dovoza do že izvršenih novogradenj na parcelah št. 633 in 634, medtem ko v pravdnem postopku pred Okrajnim sodiščem v Radovljici navaja, da potrebuje dovoz preko tožnikovih parcel. Tožnik tudi ni podal soglasja za uporabo poti preko njegove parcele št. 632/1 k.o. ...

12. Z izdanim gradbenim dovoljenjem je prizadet tudi javni interes krajanov vasi Ravne v Bohinju, torej tudi tožnikov, ker niso bili upoštevani minimalni odmiki parkirišča in črne gradnje na parceli št. 635 k.o. ... od javne poti, pri čemer se odmiki parkirišča sploh niso ugotavljali, poleg tega pa se bodo z izdajo gradbenega dovoljenja še poslabšale razmere s preskrbo pitne vode, ki so že zdaj kritične.

13. V nasprotju z zakonom je bilo ravnanje organa, ki je izdal gradbeno dovoljenje za dele objekta, ki niso niti tehnična niti funkcionalna celota in se jih ne da samostojno uporabljati, pri tem pa je bila ločeno obravnavana lopa oziroma „listnjak“. V zadevi ne more iti za rekonstrukcijo, saj se prostornina prvotnega objekta povečuje za več kot 10%, poleg tega pa projekt ni skladen s prostorskim aktom, saj indeks zazidanosti vseh dejansko že zgrajenih objektov na parcelah št. 633 in 634 k.o. ... presega dovoljeno mejo 0,3, že izvedena dozidava gospodarskega poslopja pa presega 25% zazidalne površine osnovnega objekta in bi jo upravni organ zato moral šteti za novogradnjo. Napačna je ugotovitev, da s projektom niso predvideni nasipi, odkopane brežine in oporni zidovi, saj je investitor vse to dejansko že izvedel, brez teh del pa gradnja „v sedanjem obsegu“ sploh ne bi bila možna. Toženka ni upoštevala, da gre v pretežni meri za poskus legalizacije črne gradnje, pri čemer predložena dokumentacija ne ustreza v celoti tej črni gradnji.

14. Investitor na južnem delu gospodarskega objekta, na mestu, kjer je bila lopa –  „listnjak“, na črno zida nov prizidek, ki je tehnično in funkcionalno povezan s preostalim delom gospodarskega objekta, pred tem pa je v letu 2013 na tem mestu izdelal novo klet. Že zaradi te nelegalne gradnje bi morala biti vloga za izdajo gradbenega dovoljenja zavrnjena, oziroma bi moral biti novi objekt predmet izpodbijanega gradbenega dovoljenja. Ta novogradnja je neločljivo s konstrukcijskimi elementi povezana tako z gospodarskim poslopjem, kot s prizidkom, ki je predmet tega gradbenega dovoljenja. Da je objekt na mestu prvotne lope in celoten novi prizidek črna gradnja, izhaja tudi iz inšpekcijske odločbe z dne 13. 11. 2014, iz katere jasno izhaja tako obseg del kot to, da lopa ni več objekt, ki je obstajal v letu 1967. Tožnik se glede obstoja povezave oziroma skupnih konstrukcijskih elementov sklicuje tudi na fotografije, ki jih prilaga k tožbi.

15. Objekt na parceli št. 633 in 634, k.o. ..., je konstrukcijsko enovita stavba, zato je napačno ravnanje toženke, ki gradnjo obravnava po delih, kot da bi šlo za konstrukcijsko nepovezane dele znotraj obstoječih gabaritov. To je tudi v nasprotju s 67. členom Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), po katerem se gradbeno dovoljenje izda za celoten objekt, za njegov del pa samo, če pomeni tehnično, tehnološko ali funkcionalno celoto in se da samostojno uporabljati, kar v obravnavanem primeru ne drži. Iz navedenih razlogov to še posebno drži za lopo – listnjak. To je tudi razlog, da je investitor iz prvotnega zahtevka oziroma gradbene dokumentacije izvzel lopo – listnjak, saj se je na ta način izognil temu, da bi moral pridobiti tožnikovo soglasje za odmik od meje oziroma gradnjo na njegovem zemljišču.

16. Investitor ni izkazal, v kakšnem obsegu je bil glavni objekt zgrajen že pred letom 1967, saj je bila gradnja apartmajev izvedena naknadno, z nelegalnimi gradnjami na južnem delu gospodarskega objekta pa je pričel v letu 2010. Tožnik meni, da so v potrdilu UE Radovljica o obstoju uporabnega dovoljenja po samem zakonu ugotovljena neresnična dejstva, saj je bila na dan tega potrdila pri parceli št. 633 k.o. ... v zemljiško knjigo že vpisana zaznamba črne gradnje. Ta zaznamba se je nanašala na gradnje v stanovanjskem delu objekta, s katerimi je bilo v prvotni objekt že bistveno poseženo. Prav tako se mu je bistveno spremenila namembnost, saj v letu 1967 v objektu še ni bilo apartmajev. Objekt je bil torej bistveno spremenjen, poleg tega pa se potrdilo o evidentiranosti objekta nanaša samo na objekt, zgrajen na parceli št. 633 k.o. ..., na objekt na parceli št. 634 k.o. ... pa ne. Ker lopa dejansko stoji na parceli št. 634 k.o. ..., se ti potrdili nanjo sploh ne nanašata.

17. Prvotna lopa kot pomožni kmetijski objekt nikoli ni imela uporabnega dovoljenja in ga tudi ni potrebovala, sedanji objekt pa bi moral imeti tako gradbeno kot uporabno dovoljenje Ta objekt ima povsem drug namen, tako da bi moral upravni organ nameravano gradnjo tudi zaradi spremembe namembnosti objekta in izvedenih gradbenih posegov obravnavati celovito, na enak način kot novogradnjo, pri tem pa upoštevati, da se je namen prvotno zgrajenega objekta povsem spremenil.

18. Tožnik meni, da je v postopku s predloženimi listinami in odločbami izkazal, da se je prvotni objekt spreminjal in kako, posebno da je investitor med leti 2006 in 2011 zgradil prizidke k gospodarskemu poslopju. Poleg tega investitor ni legaliziral odstranitve obstoječega objekta – svinjaka, ki ga je dejansko že odstranil. Temeljna konstrukcija že izvedene nelegalne gradnje, pa tudi strešna konstrukcija, se navezujeta na obstoječi objekt, s katerim tvorita celoto, kar izhaja tudi iz projekta za gradbeno dovoljenje (v nadaljevanju PGD). Da bi ugotovil pravilno dejansko stanje, bi moral upravni organ izvesti ogled na kraju samem, ki ga je tožnik tudi večkrat predlagal.

19. Po projektu se tlorisna površina objekta povečuje za 27,9 %, če se k temu prišteje črna gradnja, pa se površina dejansko poveča celo za 28,5 %. To je razvidno tudi iz fotografij, pomeni pa, da ne gre za rekonstrukcijo. Prav tako ne gre za dozidavo, saj se površina povečuje za več kot 25% zazidalne površine, kar je prav tako razvidno iz fotografij in inšpekcijskih odločb, sodišče pa se lahko o tem prepriča tudi na ogledu. Vse to pomeni, da gre v celoti za novogradnjo, zato je treba v postopku rešiti vsa pravna vprašanja glede pravic, povezanih s pravico graditi in odmiki objekta od sosednjih mej. V zvezi s tem tožnik predlaga postavitev izvedenca gradbene stroke, ki naj ugotovi, za koliko se spreminja prostornina objekta, za koliko se povečuje zazidalna površina in ali gre za rekonstrukcijo oziroma dozidavo. Poleg tega je obravnavani, dejansko pa že na črno zgrajeni prizidek, od meja tožnikove parcele odmaknjen manj kot predpisane 4 m. Da to drži, bo lahko ugotovilo sodišče z ogledom, pa tudi s postavitvijo izvedenca gradbene stroke. V najbližji točki je novi prizidek od tožnikove meje oddaljen samo 2,60 m, tožnik pa investitorju nikoli ni dal soglasja za odmik, manjši od 4 m. Zaradi deloma ničelnega odmika od tožnikovih parcel ni možno niti redno vzdrževanje objekta z investitorjevega zemljišča.

20. Investitor do novogradenj na parcelah št. 633 in 634 k.o. ... nima dovoza prek svojega oziroma si je z novogradnjami in nasipom zemlje ta dovoz onemogočil, v zazidalni situaciji pa dovoza sploh ni predvidel oziroma zarisal. Ob tem sta navedeni zemljišči že tako pozidani in nasuti, da po njima dovoz do gradenj ni mogoč, investitor pa v pravdnem postopku pred okrajnim sodiščem v Radovljici trdi, da dovoz do „vhoda v zgornji del gospodarskega poslopja“, kjer so nove prizidave, nujno potrebuje ter da je ta dovoz mogoč samo prek tožnikovih parcel. Investitor na teh parcelah nima služnostne pravice poti, kar je že samo po sebi razlog za zavrnitev izdaje gradbenega dovoljenja. Tožnik poleg tega meni, da je toženka z izdajo tega dovoljenja posegla v njegovo ustavno pravico do zasebne lastnine.

21. Opozarja tudi na odmik črne gradnje na parceli št. 635 k.o. A.A. od javne ceste, s katerim je otežen prehod večjim vozilom (npr. gasilskim v primeru požara), s čimer je poseženo v splošni javni interes krajanov vasi Ravne v Bohinju in s tem tudi tožnikov. Tudi to bo sodišče lahko ugotovilo z ogledom na kraju samem, da je objekt na parceli št. 635 k.o. ... črna gradnja pa izhaja iz inšpekcijske odločbe z dne 12. 11. 2014. Javni cesti, ki ju je investitor navedel kot dostop do nameravane gradnje, med seboj nista neposredno povezani, zato bi investitor za dostop potreboval služnost prek tožnikove parcele ali prek parcele v lasti C.C., ki pa jih nima.

22. Minimalna komunalna oskrba ni zagotovljena niti glede pitne vode, saj v vodnem dovoljenju za prvotni objekt ni upoštevano, da bo voda namenjena tudi opravljanju poslovne dejavnosti podjetja D. d.o.o., ki vodne pravice sploh nima, in da se bo raba zaradi povečanih kapacitet drastično povečala. V vasi namreč v sušnem obdobju večkrat zmanjkuje pitne vode za potrebe stalno naseljenih domačinov, tako da jo mora dovažati gasilsko društvo, ker se z nameravano gradnjo povečuje obseg turističnih kapacitet in nastanitev, se bodo razmere s preskrbo še poslabšale.

23. Posebej opozarja še na več črnih gradenj, ki so po njegovem mnenju prav tako razlog za zavrnitev gradbenega dovoljenja, pa jih toženka „ni upoštevala v zadostni meri“.

24. Gradbeno dovoljenje je po tožnikovem mnenju treba odpraviti tudi zato, ker projektna dokumentacija ni izdelana v skladu s Pravilnikom o projektni dokumentaciji, posebno glede opisa realnega obstoječega stanja, grafičnega prikaza lege objekta na zemljišču in popolnosti oziroma ustreznosti priloženih risb in načrtov. Projektna dokumentacija je tudi v neskladju z določbami ZGO-1, ker je v njej napačno uporabljen izraz rekonstrukcija, ker ni nikjer navedeno, da je gradnja posameznega dela objekta že izvedena, ker v njej ni navedena številka in datum gradbenega dovoljenja oziroma ni izkazano pravnomočno gradbeno dovoljenje za obstoječi objekt ali javna listina, ki izkazuje legalnost gradnje, dokumentacija pa ne upošteva niti požarno varstvenih zahtev. Načrt arhitekture je pomanjkljiv v tehničnem poročilu, kjer manjka opis izvedbe izolacijskega ovoja fasade, načrt se razlikuje od načrta elektroinštalacij, „ustreznost“ projektne dokumentacije pa je sporna tudi zato, ker „gre za na hitro spremenjeno projektno dokumentacijo iz zadeve št. 351-203/213 UE Radovljica“.

25. V dokaz teh navedb tožnik predlaga, naj gradbeno dokumentacijo pregleda izvedenec gradbene stroke in poda mnenje o njeni ustreznosti in popolnosti. Dan pred oddajo zahteve za izdajo izpodbijanega gradbenega dovoljenja je bil pričet stečajni postopek nad projektantskim podjetjem, ki je izdelalo projektno dokumentacijo, stečajna upraviteljica pa je v tem postopku podala zahtevo za zadržanje izdaje gradbenega dovoljenja, kar „še dodatno poraja dvome v ustreznost projektne dokumentacije in je zato potreben njen natančen pregled s strani izvedenca gradbene stroke“.

26. Iz vseh navedenih razlogov tožnik meni, da je izpodbijano gradbeno dovoljenje „arbitrarno in očitno nepravilno“, s čimer je kršena tudi njegova ustavna pravica do enakosti pred zakonom in enakega varstva pravic, pritožbeni organ pa na njegove pritožbene navedbe sploh ni odgovoril, temveč se je samo skliceval na navedbe in ugotovitve prvostopenjskega organa, zato je kršena tudi njegova ustavna pravica do učinkovitega pravnega sredstva. Iz vseh navedenih razlogov sodišču predlaga, naj izpodbijano gradbeno dovoljenje odpravi ter zahtevo za njegovo izdajo zavrne, toženki pa naloži povračilo stroškov upravnega spora, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

27. Toženka na tožbo ni odgovorila, prizadeta stranka pa v odgovoru na tožbo prereka vse tožbene navedbe in v bistvenem ponavlja navedbe iz prvostopenjske in drugostopenjske upravne odločbe, sodišču pa predlaga, naj tožbo zavrne kot neutemeljeno.

28. V nadaljnjih vlogah tožnik in prizadeta stranka v bistvenem ponavljata in podrobneje pojasnjujeta dotedanje navedbe.

30. Pravna podlaga za odločanje o obravnavanem gradbenem dovoljenju sta 54. in 66. člen ZGO-1. Prvi predpisuje vsebino zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja, drugi pa pogoje za njegovo izdajo.

31. Po tretjem odstavku 54. člena ZGO-1 je treba v zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja, ki se nanaša na rekonstrukcijo, spremembo namembnosti, dozidavo in nadzidavo, navesti tudi številko in datum gradbenega dovoljenja, na podlagi katerega je bil objekt zgrajen, razen za objekte, zgrajene pred 31. 12. 1966. Ker nepopolne vloge organ ne sme obravnavati, temveč jo mora zavreči (67. člen Zakona o splošnem upravnem postopku; v nadaljevanju ZUP), ta določba pomeni, da je mogoče po vsebini obravnavati izključno vloge za izdajo gradbenega dovoljenja za (med drugim) rekonstrukcijo in dozidavo, ki se nanaša na objekte, zgrajene na podlagi gradbenega dovoljenja oziroma so bili zgrajeni pred navedenim datumom.

32. V obravnavani zadevi je investitor to okoliščino izkazoval s potrdilom z dne 20. 3. 2008, izdanim na podlagi četrtega odstavka 197. člena ZGO-1, da se šteje, da ima obravnavani objekt uporabno dovoljenje po samem zakonu. Ker je uporabno dovoljenje je mogoče izdati le za objekt, za katerega je bilo izdano pravnomočno gradbeno dovoljenje (prva točka prvega odstavka 96. člena ZGO-1), izdaja potrdila, da ima objekt uporabno dovoljenje po samem zakonu, smiselno pomeni tudi pravno presumpcijo obstoja gradbenega dovoljenja in s tem legalnost predmetnega objekta (12.1. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1). Pravni položaj objekta, za katerega je bilo izdano tako potrdilo, je torej enak pravnemu položaju objekta, zgrajenega na podlagi gradbenega dovoljenja.

33. Po četrtem odstavku 197. člena ZGO-1 lahko pristojni upravni organ za gradbene zadeve izda potrdilo, da ima objekt uporabno dovoljenje po samem zakonu, če so zahtevi za izdajo takega potrdila priložena dokazila, iz katerih izhaja, da so izpolnjeni pogoji iz prvega oziroma drugega odstavka tega člena, za takšna dokazila pa se štejejo potrdila in druge listine pristojnih državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil, izjave izvedencev, prič in ogledi objektov oziroma prostorov v njih, v skladu s predpisi, ki urejajo splošni upravni postopek.

34. Odločanje o izdaji potrdila po navedeni zakonski določbi torej pomeni vsebinsko presojo izpolnitve zakonskih pogojev iz prvega in drugega odstavka 197. člena ZGO-1 ter na podlagi te presoje priznanje oziroma ugotovitev pravne posledice. Pri tem ZGO-1 nedvoumno izpostavlja pravne posledice tega potrdila, ki najmanj potrjuje obstoj pravno priznanega uporabnega dovoljenja, zato je tako potrdilo ne glede na zakonsko poimenovanje treba šteti najmanj za ugotovitveno upravno odločbo. To pomeni, da gre za meritorno odločanje o upravnopravnem razmerju, saj stranka z izdanim aktom kot ugotovitveno odločbo dobi pravico do uporabe objekta. To pravico sicer res daje zakon, vendar mora organ v posamezni in konkretni zadevi – enako kot v vseh postopkih za izdajo upravnega akta – preveriti dejansko stanje in pozitivni akt izdati le, če je to skladno s pravnim stanjem, ob tem pa upoštevati morebitno kolizijo javnega in zasebnih interesov (prim. tudi stališča v: Polonca Kovač (Ur.), Upravno procesne dileme o rabi ZUP 2, Uradni list RS, Ljubljana 2012, stran 102; o razlikovanju med potrdili in ugotovitvenimi odločbami pa Androjna, Kerševan, Upravno procesno pravo, GV Založba, Ljubljana 2006, strani 356 in 387).

35. Investitor je torej pogoj iz tretjega odstavka 54. člena ZGO-1 izpolnil s predložitvijo upravnega akta, ki je po vsebini ugotovitvena odločba, iz katere izhaja, da je predmetni objekt legalen. Prvostopenjski organ je bil na odločitev iz tega akta vezan (tretji odstavek 147. člena ZUP), kar pomeni, da tožnik ne v obravnavanem upravnem postopku, ne v tem upravnem sporu te ugotovitve ne more več izpodbijati. To bi namreč lahko storil izključno s pravnimi sredstvi zoper ta upravni akt (prim. tudi stališče tega sodišča v sodbi I U 552/2013).

36. Podobno velja tudi za vsebino predpisanih soglasij, ki so po tretji točki prvega odstavka 66. člena ZGO-1 eden izmed pogojev za izdajo gradbenega dovoljenja. Da so soglasja samostojne upravne odločbe izhaja tako iz izrecnega zakonskega besedila (četrti odstavek 50.a člena ZGO-1), kot iz obširne in ustaljene sodne prakse, ki jih obravnava kot take (prim. npr. odločbe tukajšnjega sodišča I U 504/2015, I U 205/2015, I U 1952/2014 in številne druge). Tudi na njihovo vsebino je torej toženka vezana, tožnik pa jih ne more izpodbijati v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, kjer je toženka po zakonu zgolj dolžna preveriti njihov obstoj in ustreznost.

37. Tožnik zato ne v upravnem postopku, ne v tem upravnem sporu ne more uveljavljati ugovorov, ki se nanašajo na pravilnost oziroma zakonitost soglasij, ki so bila izdana v zvezi z gradnjo v varovalnem pasu javne ceste oziroma izvedbo priključka na to cesto ter za lastno oskrbo s pitno vodo. Zato tožnik v tem postopku ne more v nasprotju s temi odločbami uveljavljati, da ni zagotovljena komunalna oskrba objektov. Kolikor pa se njegove tožbene navedbe nanašajo na ustreznost oskrbe, ki izhaja iz navedenih odločb, sodišče dodaja, da tudi po njegovi presoji navedba v vodnem soglasju, da je tožniku dovoljena raba vode za potrebe turistične kmetije, v celoti pokriva namembnost nameravane gradnje. Pri tem ni pomembno, da je nosilec dejavnosti turistične kmetije D. d.o.o. in ne tožnik osebno, saj je predmet presoje v tem upravnem sporu izključno zakonitost izdanega gradbenega dovoljenja, ne pa dejanska raba objekta in še manj investitorjevi poslovni odnosi v zvezi s to rabo.

38. V zvezi s priključkom na javno cestno omrežje tožnik niti ne zatrjuje neposrednega posega v svoje zemljišče, temveč uveljavlja neustreznost javne poti onkraj priključka nameravane gradnje, ki naj bi pripeljala do potrebe po služnosti na njegovem zemljišču ali na zemljišču v lasti tretje osebe. Tožnik s temi trditvami torej zatrjuje zgolj negotov bodoči poseg v svoje pravne koristi, tudi ta poseg pa veže na (ne)ustreznost poteka javne poti, ki jo lahko vsakdo uporablja pod enakimi pogoji (prvi odstavek tretjega člena Zakona o cestah), ne pa na obravnavano gradnjo, za katero niti ne zatrjuje, da ne bi imel dostopa do javne ceste, kot to zahteva drugi odstavek 66. člena ZGO-1.

39. V zvezi s komunalno oskrbo objekta je treba pripomniti še, da iz 7. točke prvega odstavka 66. člena ZGO-1 izhaja zgolj obveza, da mora minimalna komunalna oskrba objekta izhajati iz projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja. Da bi to iz projekta, ki ga je investitor predložil v obravnavanem postopku, ne izhajalo, pa tožnik niti ne navaja.

40. Kot je razvidno iz vloge za izdajo gradbenega dovoljenja, ki se nahaja v predloženih upravnih spisih, projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja, ki je bil priložen k tej vlogi, in iz prvostopenjske ter drugostopenjske odločbe, je investitor v obravnavani zadevi zahteval izdajo dovoljenja za gradnjo na parcelah št. 633, 634, 635 in 639 k.o. ..., in to v obsegu, v kakršnem je bilo to gradbeno dovoljenje tudi izdano. Med strankami ni sporno, da je tožnik lastnik navedenih parcel in da torej na njih izkazuje pravico graditi.

41. Iz določb prvega odstavka 66. člena ZGO-1 (prim. predvsem prvo, drugo, četrto in sedmo točko) izhaja, da se presoja pogojev za izdajo gradbenega dovoljenja opravi na podlagi predložene projektne dokumentacije. Enako velja v primeru, ko objekt v naravi dejansko že stoji, saj ZGO-1 ne daje podlage za odločanje na podlagi dejansko obstoječega objekta oziroma mimo predložene projektne dokumentacije. S to dokumentacijo je namreč opredeljena vsebina upravnopravnega upravičenja, ki ga želi pridobiti stranka, torej njen zahtevek (prim. npr. deveto alinejo prvega odstavka 68. člena ZGO-1). Predmet odločanja je torej izključno gradnja, kot je predstavljena v predloženi projektni dokumentaciji, saj bi odločanje mimo te dokumentacije pomenilo nedovoljeno odločanje mimo zahtevka stranke (128. člen ZUP).

42. Presoja, ali je objekt dejansko zgrajen v obsegu in v skladu s pogoji, določenimi v v gradbenem dovoljenju, pa je stvar nadzora pristojnega gradbenega inšpektorja in ne okoliščina, pomembna za izdajo gradbenega dovoljenja. Če investitor zahteva in dobi gradbeno dovoljenje za drugačen objekt, kot ga je dejansko že postavil, to pomeni le, da za tak objekt nima gradbenega dovoljenja ali pa da gre najmanj za neskladno zgrajen objekt, kar vse je predmet inšpekcijskih postopkov zaradi nedovoljene gradnje (12. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1). To pomeni, da izdaje gradbenega dovoljenja ni mogoče zavrniti zato, ker v naravi zgrajeni objekt sega na zemljišče, za katerega investitor ne izkazuje pravice graditi oziroma ne ustreza določbam prostorskega akta. Taka odločitev bi bila pravilna le, če bi kaj takega izhajalo iz zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja oziroma tej zahtevi priložene gradbene dokumentacije. Tako je tudi stališče ustaljene upravno sodne prakse tega sodišča (prim. npr. sodbi I U 206/2013 in I U 552/2013).

43. Povedano drugače: z izdajo gradbenega dovoljenja pridobi status legalnosti le gradnja (obstoječa ali bodoča) na zemljišču, v obsegu in pod pogoji, ki izhajajo iz gradbenega dovoljenja. V obravnavani zadevi to pomeni, da bodo morebitne neskladne oziroma nelegalne gradnje, ki se ali se bodo razlikovale od gradnje, dovoljene v obravnavanem gradbenem dovoljenju ali pa z njim sploh niso zajete, tudi ostale neskladne oziroma nelegalne. Sodišče pri tem posebej poudarja, da iz izpodbijane odločbe ne izhaja, da bi toženka z njo dovolila gradnjo na tožnikovih zemljiščih ali legalizirala posege, ki bi bili v nasprotju z določbami prostorskega akta.

44. Toženka je bila torej pri odločanju o izdaji gradbenega dovoljenja po eni strani vezana na predhodno izdano potrdilo, ki opredeljuje obseg obstoječega objekta, ki ga je treba šteti za legalnega, in po drugi strani na vsebino projekta za izdajo gradbenega dovoljenja. Zato ni imela pravne podlage ne za ugotavljanje dejanskega stanja v naravi, ne za to, da bi pri odločanju kakorkoli upoštevala obstoječe nelegalne gradnje. Seveda pa, kot že rečeno, z izdajo gradbenega dovoljenja ne te gradnje, ne morebitno nelegalno stanje (v smislu dozidav oziroma rekonstrukcij) glavnega objekta ne bodo pridobili legalnosti v obsegu, ki bi presegal vsebino gradbenega dovoljenja, kot očitno zmotno meni tožnik.

45. To pomeni, da tožbene navedbe o obsegu, dimenzijah, odmikih in posledicah nelegalnih („črnih“) gradenj niso pomembne za odločitev v zadevi, kot tudi ne navedbe o faktorju pozidanosti in odstotku povečanja volumna osnovnega objekta, v katerih so upoštevane te gradnje (slednjih tožnik tudi sicer ne konkretizira oziroma obrazloži). Kot je bilo že pojasnjeno, so namreč te gradnje predmet morebitnih inšpekcijskih postopkov, ki morajo – kolikor gre res za take gradnje – pripeljati do vzpostavitve zakonitega stanja, tako zemljišča, kot osnovnega objekta. Da pa bi dovolitev gradnje v nasprotju s prostorskim aktom ali ZGO-1 izhajala iz gradbenega dovoljenja samega po sebi, bodisi iz izreka, bodisi iz priložene projektne dokumentacije, tožnik izrecno in obrazloženo niti ne navaja.

46. Po drugem odstavku 130. člena ZUP lahko stranka v primeru, če se njene pravice opirajo na isto ali podobno dejansko stanje in isto pravno podlago ter če je organ, ki vodi postopek, za vse zadeve stvarno pristojen, uveljavlja v enem samem postopku tudi več različnih zahtevkov. Zato ni ovire, da ne bi mogel investitor hkrati, v istem postopku, zahtevati izdaje gradbenega dovoljenja za dva ali več različnih posegov na istem objektu, v obravnavani zadevi za rekonstrukcije in dozidave.

47. Ob tem je očitno, da ne rekonstrukcija, ne dozidava ne pomenita novogradnje samostojnega objekta (7.1 in 7.2 točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1), temveč se nanašata na poseg v že obstoječi objekt. Določba prvega odstavka 67. člena ZGO-1, po kateri je mogoče izdati dovoljenje za gradnjo dela objekta, ki pomeni tehnično, tehnološko ali funkcionalno celoto in se ga da samostojno uporabljati,  zato za tak poseg smiselno sploh ne pride v poštev; v nasprotnem primeru namreč gradbenega dovoljenja samo za rekonstrukcijo ali dozidavo sploh ne bi bilo mogoče izdati, temveč bi bilo potrebno v vsakem primeru izdati dovoljenje za celoten objekt, kar pa iz ZGO-1 ne izhaja. Tudi tožbene navedbe v tej smeri in stališče, da bi moralo se moralo gradbeno dovoljenje nanašati na osnovni objekt v celoti, so zato po presoji sodišča neutemeljene.

48. Glede tožbenih navedb, ki se nanašajo na projektno dokumentacijo oziroma njeno skladnost s Pravilnikom o projektni dokumentaciji in ZGO-1, sodišče najprej opozarja, da je po 4. točki prvega odstavka 66. člena ZGO-1 pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja izključno to, da „ima projekt predpisane sestavine“. Da bi predloženi PGD teh sestavin ne imel, tožnik ne navaja, temveč se sklicuje na kvaliteto oz. ustreznost posameznih sestavin. Tako npr. ne navaja, da bi projektna dokumentacija ne vsebovala opisa obstoječega stanja, temveč meni, da ta opis ni „realen“ oz. „natančen“, kjer trdi, da posamezni deli projekta manjkajo (npr. „priložene risbe niso izdelane“) pa svojih trditev ne konkretizira z navedbo, kateri deli projekta manjkajo oz. v čem je dokumentacija pomanjkljiva (npr. glede požarno varstvenih zahtev). Zato tožnik s temi navedbami ni mogel utemeljiti svojega stališča, da je bilo izpodbijano gradbeno dovoljenje izdano v nasprotju s 66. členom ZGO-1.

49. Tožnik svojih stališč o neustreznosti oz. nezakonitosti predložene projektne dokumentacije ne more utemeljiti niti s sklicevanjem na opredelitve v tej dokumentaciji, ki so že sicer predmet presoje v upravnem postopku za izdajo gradbenega dovoljenja in v tem upravnem sporu. Tako dokumentacija ne more biti nezakonita zgolj zato, ker bi bil poseg v njej napačno označen kot „rekonstrukcija“ ali ker manjka navedba, da se je gradnja delov objekta že začela. Pomen teh okoliščin za zakonitost izdanega gradbenega dovoljenja je bil že obrazložen, prav tako vprašanje izkazovanja legalnosti obstoječe gradnje brez gradbenega dovoljenja. Kakšen naj bi bil vpliv začetka stečajnega postopka nad projektivnim podjetjem in okoliščine, da gre za „na hitro spremenjeno projektno dokumentacijo iz zadeve št. 351-203/2013 UE Radovljica“ na ustreznost predložene projektne dokumentacije, pa tožnik ne pojasni, zato se sodišče do teh tožbenih navedb ne more opredeliti po vsebini.

50. Prav tako tožnik ne pojasni, kako naj bi bila kršena njegova ustavna pravica do učinkovitega pravnega sredstva s tem, da je drugostopenjski organ v obrazložitvi svoje odločbe ponovil razloge prvostopenjskega oz. se je nanje skliceval. To namreč ne pomeni, da tožnikovih pritožbenih navedb ne bi presodil, temveč da se z njimi ni strinjal, in to iz razlogov, ki so izhajali že iz prvostopenjske odločbe. Tudi tožbena navedba, da izpodbijana odločba posega v tožnikovo pravico do zasebne lastnine, je glede na zgornjo obrazložitev, da s to odločbo ni bila v ničemer dovoljena gradnja na tožnikovih zemljiščih oz. da z njo niso bili dovoljeni vplivi na ta zemljišča, ki ne bi izhajali iz prostorskega akta in zakona, ostaja brez podlage.

51. Iz vseh navedenih razlogov sodišče ugotavlja, da je izpodbijano gradbeno dovoljenje pravilno in zakonito, zato je tožbo v skladu s prvim odstavkom 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo kot neutemeljeno.

52. Tožnik je v tožbi sicer predlagal izvedbo vrste dokazov, vendar se ti dokazi nanašajo izključno na okoliščine, ki v skladu z gornjo obrazložitvijo niso mogle vplivati na odločitev v zadevi, zato je sodišče odločilo brez glavne obravnave, na seji (2. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

53. Če sodišče tožbo zavrne, v skladu s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1 trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

ZGO-1 člen 54, 54/3, 66, 66/1, 66/1-1, 66/1-3, 197, 197/4.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.