UPRS Sodba I U 1736/2017-12
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-08-21

Mira Dobravec Jalen (preds.), Irena Polak Remškar (poroč.), mag. Miriam Temlin Krivic

javno dobro - pridobitev statusa javnega dobra - izredno pravno sredstvo - razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici - zavrnitev zahtevka

V konkretnem primeru so tožniki zahtevali, da se po nadzorstveni pravici odpravi sklep, s katerim je bil predlog za obnovo postopka zavržen kot prepozen. Na podlagi 274. člena ZUP je s tem izrednim pravnim sredstvom mogoče poseči le v dokončne upravne odločbe, ne pa tudi zoper sklepe. Določb o uporabi izrednih pravnih sredstev ni mogoče razširjati oziroma razlagati tako, da so izredna pravna sredstva dopustna tudi zoper tiste akte, za katere ta pravna sredstva v zakonu niso izrecno predvidena.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je toženka zavrnila zahtevo tožnikov, da se po nadzorstveni pravici razveljavi sklep Občinske uprave Občine Radovljica št. 7113-002/2013-2 z dne 21. 1. 2013. V obrazložitvi izpodbijane odločbe navaja, da je občinska uprava Občine Radovljica s citiranim sklepom kot prepozno zavrgla zahtevo tožnikov za obnovo postopka, v katerem je bila izdana odločba o vzpostavitvi zemljišč v javno dobro št. 4780-4/2010 z dne 28. 1. 2010. S to odločbo je Občinski svet Občine Radovljica vzpostavil režim javnega dobra na zemljiščih k.o. ..., med drugim tudi na parcelah 426/1, 475/22, 419/10, 419/7 in 496/1, vse k.o. ..., na katerih obstaja služnost v korist parcel 419/9 in 416/13 k.o. ..., ki so v lasti predlagateljev postopka obnove. Sklep o zavrženju zahteve za obnovo postopka je pravnomočen, saj je Upravno sodišče s sodbo I U 581/2014 z dne 30. 6. 2015 tožbo zavrnilo. Tožniki so dne 10. 5. 2017 zahtevali, da toženka po nadzorstveni pravici ta sklep razveljavi, ker ga je izdal za obnovo stvarno nepristojen organ. O predlogu za obnovo postopka namreč po določbah Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) odloča tisti organ, ki je izdal odločbo, kar pomeni, da bi moral o predlogu za obnovo odločati Občinski svet Občine Radovljica in ne Občinska uprava te občine. Toženka ugotavlja, da ta zahteva tožnikov ni utemeljena, ker je pri določanju pristojnega organa poleg ZUP potrebno upoštevati predpise o lokalni samoupravi, Zakon o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) in statut Občine Radovljica. ZGO-1 v 21. členu določa, da objekt, ki je po določbah tega zakona lahko grajeno javno dobro, pridobi status grajenega javnega dobra lokalnega pomena z ugotovitveno odločbo, ki jo na podlagi sklepa pristojnega občinskega organa po uradni dolžnosti izda pristojna občinska uprava. V 49. členu statuta Občine Radovljica je določeno, da posamične akte iz izvirne pristojnosti občine izdaja direktor občinske uprave. Iz teh predpisov in 29., 35. ter 67. člena Zakona o lokalni samoupravi izhaja, da sklep o razglasitvi grajenega javnega dobra sprejme pristojni občinski organ, v tem primeru občinski svet, ugotovitveno odločbo o javnem dobru pa po uradni dolžnosti izda občinska uprava. Upravne postopke povezane z javnim dobrom torej v skladu z ZGO-1 vodi in odločbe izdaja občinska uprava. Predmetna zadeva se nanaša na razglasitev določenih zemljiških parcel za grajeno javno dobro. Če je v teh zadevah odločal občinski svet ter občinska uprava, ni mogoče trditi, da je odločal nepristojni organ. Občinska uprava je pristojna za odločanje v upravnih zadevah iz pristojnosti občine in tudi v zadevah, povezanih z javnim dobrom lokalnega pomena. Zato je pristojna tudi za odločanje o obnovah postopka. Vsebinsko gledano pa javno dobro vedno razglasi enota lokalne samouprave, torej občina, ne glede na to, kateri organ je sprejel odločitev. Zato je tudi v tem primeru javno dobro razglasila Občina Radovljica. Res je odločbo sprejel občinski svet, ne občinska uprava, ki bi sicer imela vso pristojnost za izdajo take odločbe. Postopkovno pravilno bi bilo, če bi občinski svet izdal sklep o razglasitvi javnega dobra, občinska uprava pa bi izdala ugotovitveno odločbo. Ker pa je posamični akt sprejel višji organ namesto nižjega, po oceni toženke ne gre za takšno napako v postopku, ki bi bila razlog za odpravo odločbe. Razveljavitev izpodbijanega sklepa občinske uprave o obnovi postopka zato ni upravičena. Poleg tega je bil predlog za obnovo pravnomočno zavržen kot prepozen. Tudi, če bi o njem odločal občinski svet, bi moral ponovno odločiti enako, s tem pa bi šlo za odločanje o isti stvari, o kateri je bilo že pravnomočno odločeno.

2. Tožniki so v tej zadevi dne 16. 8. 2017 vložili tožbo zaradi molka organa, saj pristojni organ o njihovi zahtevi ni odločil v dveh mesecih in niti v sedmih dneh po pozivu, naj izda odločbo. Ker je toženka dne 28. 8. 2017 izdala odločbo, s katero je zahtevo tožnikov, da se po nadzorstveni pravici razveljavi sklep Občinske uprave Občine Radovljica št. 7113-002/2013-2 z dne 21. 1. 2013, zavrnila, jih je sodišče na podlagi drugega odstavka 39. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) pozvalo, naj se izjasnijo, ali so z odločbo zadovoljni, ali pa pri tožbi vztrajajo, in če, v kakšnem delu. Tožniki so sporočili, da pri tožbi vztrajajo in jo razširjajo na izpodbijano odločbo toženke ter predlagajo, da jo sodišče odpravi in v nadaljevanju toženki naloži odpravo oziroma samo odpravi sklep Občinske uprave Radovljica št. 7113-002/2013-2 z dne 21. 1. 2013. Ugotavljajo, da bo moral potem o predlogu za obnovo na seji odločiti Občinski svet Občine Radovljica. Zahtevajo tudi povračilo stroškov postopka. Navajajo, da je Občinski svet Občine Radovljica odločbo št. 4780-4/2010-1 z dne 28. 1. 2010 o vzpostavitvi zemljišč v k.o. ... v javno dobro sprejel brez sodelovanja tožnikov, ki imajo na nekaterih zemljiščih služnostno pravico. Zato so 27. 12. 2012 vložili predlog za obnovo postopka, o katerem bi moral odločati isti organ tj. Občinski svet Občine Radovljica. Sklep št. 7113-002/2013-2 z dne 21. 12. 2012, s katerim je bila zahteva za obnovo zavržena, je sprejel drug organ tj. Občinska uprava Občine Radovljica, ki je torej stvarno nepristojen organ za odločanje o obnovi upravnega postopka. Po drugem odstavku 266. člena ZUP namreč o obnovi odloča organ, ki je izdal odločbo, na katero se predlog nanaša. Po 1. točki prvega odstavka 274. člena ZUP se odpravi odločbo po njeni izdaji in vročitvi, če jo je izdal stvarno nepristojni organ in sicer jo odpravi ministrstvo, v katerega delovno področje sodi zadeva po vsebini (276. člen ZUP), to pa je po veljavnih predpisih toženka.

3. Toženka v dopisu, s katerim je sodišču poslala upravni spis, navaja, da na tožbo ne bo posebej odgovarjala, ker je vse argumente za odločitev navedla v odločbi.

5. Po prvem odstavku 274. člena ZUP pristojni organ po nadzorstveni pravici odpravi odločbo po njeni izdaji in vročitvi: 1. če jo je izdal stvarno nepristojen organ, pa ne gre za primer iz 1. točke 279. člena tega zakona; 2. če je bila v isti zadevi že prej izdana pravnomočna odločba, s katero je bila ta upravna zadeva ob enakem dejanskem in pravnem stanju drugače rešena; 3. če je izdal odločbo kakšen organ brez soglasja, potrditve, dovoljenja ali mnenja drugega organa, kadar je po zakonu ali po kakšnem drugem na zakonu temelječem predpisu to potrebno; 4. če je odločbo izdal krajevno nepristojen organ. Po drugem odstavku tega člena lahko izdano odločbo pristojni organ razveljavi po nadzorstveni pravici, če je bil z njo očitno prekršen materialni predpis.

6. Tožniki so v vlogi z dne 10. 5. 2017 zahtevali, da se po nadzorstveni pravici odpravi sklep Občinske uprave Radovljica. Postopek odprave odločbe po nadzorstveni pravici urejajo določbe od 274. člena do 277. člena ZUP. Iz vseh teh določb nedvoumno izhaja, da je ob izpolnjenih pogojih, določenih v 274. členu ZUP, s tem izrednim pravnim sredstvom mogoče poseči le v dokončne upravne odločbe. Zakon ne določa, da bi bilo to izredno pravno sredstvo dopustno tudi zoper sklepe.

7. Po presoji sodišča določb o uporabi izrednih pravnih sredstev ni mogoče razširjati oziroma razlagati tako, da so izredna pravna sredstva dopustna tudi zoper tiste akte, za katere ta pravna sredstva v zakonu niso izrecno predvidena.

8. Sodišče je moralo še preizkusiti, ali ima sklep, katerega odprava se zahteva po nadzorstveni pravici, dejansko zgolj procesni pomen, ali pa je bilo z njim po vsebini morda odločeno o pravici strank. Po drugem odstavku 2. člena ZUP je upravna zadeva odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava. Po drugem odstavku 207. člena ZUP se z odločbo odloči o vseh zahtevkih stranke, tudi če je postopek začet po uradni dolžnosti. Z odločbo se torej odloča o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih stranke postopka. S sklepom pa se odloča o vprašanjih, ki se tičejo postopka. S sklepom se odloča tudi o tistih vprašanjih, ki se kot postranska vprašanja pojavijo v zvezi z izvedbo postopka in se o njih ne odloča z odločbo (226. člen ZUP). Po presoji sodišča je bilo s sklepom št. 7113-002/2013 z dne 21. 1. 2013, s katerim je bila zahteva za obnovo postopka (pravnomočno) zavržena kot prepozna, odločeno o vprašanju postopka. Organ se namreč v vsebino predloga za obnovo ni spuščal.

9. Toženka bi ravnala pravilno, če bi zahtevo za odpravo sklepa po nadzorstveni pravici zavrgla, saj tožniki ob dejstvu, da to izredno pravno sredstvo zoper sklep ni dopustno, v vlogi ne uveljavljajo kakšne svoje pravice ali pravne koristi (2. točka prvega odstavka 129. člena ZUP). Namesto tega je zahtevo vsebinsko obravnavala in jo zavrnila. Vendar odprava odločbe in vrnitev v ponovno odločanje, v katerem bi morala toženka zahtevo tožnikov zavreči, ne bi bila v pravnem interesu tožnikov, saj njihovega položaja ne bi spremenila. Zato je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prve alineje drugega odstavka 63. člena ZUS-1. Ker dejansko stanje, ki je podlaga za izdajo izpodbijanega upravnega akta, med tožniki in toženko ni sporno, je sodišče v skladu s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

10. Odločitev o stroških postopka temelji na določbah četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerih trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 2, 274, 274/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.