UPRS sodba III U 317/2016
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-11-18

Lea Chiabai (preds.), Andrej Orel (poroč.), Valentina Rustja

imenovanje vodje okrožnega državnega tožilstva - izbira kandidata - dvotretjinska večina glasov Državnotožilskega sveta

Ob upoštevanju sestave Državnotožilskega sveta iz 79. člena ZDT-1 je odločitev o imenovanju posameznega kandidata za vodjo okrožnega državnega tožilstva sprejeta, kolikor zanj glasuje pet članov. Glede na to, da v obravnavani zadevi ni sporno, da nobeden od kandidatov ni prejel potrebnega števila glasov, je odločitev tožene stranke, da ne imenuje nobenega od njiju za vodjo ODT, pravilna.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Državnotožilski svet (v nadaljevanju tožena stranka) je v zadevi imenovanja vodje Okrožnega državnega tožilstva v A. (v nadaljevanju ODT v A.) z izpodbijanim sklepom v ponovnem postopku odločil, da se za vodjo ODT v A. ne imenuje nobenega od prijavljenih kandidatov. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa je navedel, da je v zadevi odločal po tem, ko sta Upravno sodišče RS, oddelek v Novi Gorici s sodbo, opr. št. III U 120/2016 z dne 1. 7. 2016 ter Upravno sodišče RS, oddelek v Celju s sodbo, opr. št. IV U 52/2016 z dne 5. 7. 2016, razsodili v prid tožečih strank tako, da sta bili 1. in 2. točka izreka sklepa Državnotožilskega sveta, št. Dts 1033/13-12 z dne 12. 4. 2016, odpravljeni in v delu, ki se nanaša na 2. točko izreka, zadeva vrnjena Državnotožilskemu svetu v ponovni postopek.

2. V nadaljevanju navaja, da se je Državnotožilski svet na 61. seji dne 24. 8. 2016 seznanil s celotnim razpisnim gradivom s prilogami: dokončnim predlogom ministra za pravosodje, št. 701-62/2015 z dne 20. 1. 2016; mnenjem generalnega državnega tožilca RS, št. VT-Tu-20-7/22/2015 z dne 6. 11. 2015; zahtevo za dopolnitev predloga za imenovanje vodje ODT v A., št. Dts 1033/2013-9 z dne 3. 2. 2016; odgovorom ministra za pravosodje, št. 701-62/2015 z dne 24. 3. 2016; tožbo B.B. zoper sklep, št. Dts 1033/13-12 z dne 12. 4. 2016; tožbo C.C. zoper sklep, št. Dts 1033/2013-12 z dne 12. 4. 2016, s sodbama Upravnega sodišča RS, oddelek v Novi Gorici, opr. št. III U 120/2016 z dne 1. 7. 2016 ter Upravnega sodišča RS, oddelek v Celju, opr. št. IV U 52/2016 z dne 5. 7. 2016; oceno državnotožilske službe za B.B., št. Dts 84/13-3 z dne 13. 7. 2016; oceno državnotožilske službe za C.C., št. Dts 762/2013-8 z dne 22. 10. 2015 in poročilom o splošnem nadzorstvenem pregledu, opravljenem na Okrožnem državnem tožilstvu v A. z zunanjimi oddelki v Č., D. in E. v letu 2011.

3. Na seji je sodelovalo in glasovalo 8 članov Državnotožilskega sveta, ki po 14. členu Poslovnika Državnotožilskega sveta (Uradni list RS št. 35/2016 v nadaljevanju Poslovnik - nov) v kadrovskih zadevah odločajo s tajnim glasovanjem. Ugotovil je, da sta oba kandidata prejela enako število glasov in da nobeden od prijavljenih kandidatov ni prejel niti zahtevane dvotretjinske večine glasov, kot jo določa drugi odstavek 14. člena Poslovnika - nov, niti navadne večine glasov. Zato je v skladu z prvim odstavkom 122. člena Zakona o državnem tožilstvu (v nadaljevanju ZDT-1) sklenil, da se za vodjo ODT v A. ne imenuje nobenega od prijavljenih kandidatov.

4. Tožnik vlaga tožbo v upravnem sporu zoper izpodbijani sklep tožene stranke iz razlogov po 1. in 2. točki prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). V tožbi navaja, da 105. člen ZDT-1 ureja odločanje Državnotožilskega sveta tako, da ta sprejema odločitve z večino glasov vseh članov, dvotretjinska večina glasov vseh članov pa je določena le za odločanje o podajanju predloga za imenovanje generalnega državnega tožilca, v postopku sprejemanja meril za kakovost dela ter o mnenju o skupnem letnem poročilu. 107. člen ZDT-1 določa, da Državnotožilski svet z dvotretjinsko večino glasov vseh članov sprejme poslovnik, v katerem natančneje uredi postopek, med drugim tudi glasovanja. Poslovnik Državnotožilskega sveta, ki je stopil v veljavo 14. 5. 2016, v drugem odstavku 14. člena določa, da Državnotožilski svet z dvotretjinsko večino glasov vseh članov odloča o imenovanju vodij okrožnih državnih tožilstev, kar pa je drugače, kot je določal do takrat veljavni poslovnik, ki je določal, da o ostalih vprašanjih, med katerimi je tudi imenovanje vodjij ODT, odloča Državnotožilski svet z večino glasov vseh članov. Toženi stranki očita, da je v ponovnem postopku uporabila drugačen podzakonski akt, kot je veljal v času prvega odločanja dne 12. 4. 2016. Vztraja pri tem, da bi v primeru, ko je bila posamezna odločitev v upravnem sporu odpravljena in zadeva v tem obsegu vrnjena istemu organu v ponovni postopek, moral ta organ pri ponovnem odločanju upoštevati pravni red, ki je veljal v času odločanja o odpravljeni odločitvi, saj bi šlo sicer za nov postopek v okviru spremenjene pravne ureditve. Pri tem se ni možno sklicevati na predhodno odločbo 32. člena sedaj veljavnega Poslovnika Državnotožilskega sveta, ki določa, da se nedokončani postopki dokončajo po dosedanjih predpisih, razen načina glasovanja, ki se opravi po tem poslovniku.

5. ZDT-1 v prvem in drugem odstavku 105. člena ureja način odločanja Državnotožilskega sveta, le postopek glasovanja se v skladu s 107. členom uredi v poslovniku, ki ga sprejme Državnotožilski svet. V poslovniku zahtevana dvotretjinska večina glasov vseh članov za imenovanje vodij okrožnih državnih tožilstev pa je v nasprotju z ureditvijo 105. člena ZDT-1. Sodišču predlaga, da postopek v upravnem sporu prekine in poda Ustavnemu sodišču pobudo za oceno zakonitosti drugega odstavka 14. člena novega Poslovnika Državnotožilskega sveta.

6. Nadalje očita, da ni možno dopustiti, da katerikoli organ, oziroma vsak član tega organa že pred odločanjem ne bi z gotovostjo vedel, kako se bo ugotavljala večina glasov, oziroma kaj bo odločilno za to, ali je odločitev sprejeta ali ni sprejeta. V konkretnem primeru tako ni možen preizkus izpodbijanega sklepa glede tega, kakšna je potrebna večina za imenovanje vodje okrožnega državnega tožilstva. Sodišču predlaga, da izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponovni postopek.

7. Tožena stranka v odgovoru na tožbo odgovarja tožniku, da je pri izdaji spornega sklepa pravilno uporabila ZDT-1 in v celoti ravnala po predpisanih pravilih postopka, kar je v izpodbijanem sklepu obrazložila in je zato odločitev zakonita. Tožena stranka, kot samostojni državni organ, med drugim usmerja kadrovsko politiko pri zasedanju tako državnotožilskih mest kakor tudi mest vodij okrožnih državnih tožilstev in generalnega državnega tožilca RS. Tožena stranka ima pravico, da v primeru enega ali (glede na sodno prakso naslovnega sodišča) več kandidatov, ki jih v imenovanje predlaga minister, izbere enega izmed njih ali pa ne imenuje nobenega izmed kandidatov, za katere minister ocenjuje, da so strokovno usposobljeni opravljati funkcijo vodje državnega tožilstva in pojasni razloge za svojo odločitev, kar je v konkretnem primeru tudi storila. V obravnavanem primeru je tožena stranka uvodoma oba predlagana kandidata ocenila za primerna za opravljanje funkcije vodje ODT, vendar nobeden od njiju pri glasovanju o tem, kateri naj bo imenovan, ni dobil potrebne večine glasov.

8. Kot pravno zmotno je tožena stranka ocenila stališče tožnika, da je v nasprotju z zakonom v svojem poslovniku o delu določila kvalificirano dvotretjinsko večino v postopku imenovanja vodij okrožnih državnih tožilstev, kljub temu da ZDT-1 tega ne določa. V primeru imenovanja vodij okrožnih državnih tožilstev gre za tako pomembno odločitev, da si je s poslovnikom o delu tožena stranka sama določila kvalificirano večino zaradi večje verodostojnosti in prepričljivosti svoje odločitve, pri čemer določitve take večine zakon ne prepoveduje.

9. Tožnik v nadaljnji pripravljalni vlogi toženi stranki očita, da na njene ugovore vsebinsko ni odgovorila.

10. Stranka z interesom C.C. v zadevi ni podal odgovora.

12. Po določbi 5. alinee prvega odstavka 102. člena ZDT-1, imenuje vodje okrožnih državnih tožilstev in njihove namestnike Državnotožilski svet. Državnotožilski svet odloča na sejah (prvi odstavek 105. člena ZDT-1), odločitve pa sprejema z večino glasov vseh članov. Z dvotretjinsko večino glasov vseh članov Državnotožilski svet odloča o podajanju predloga za imenovanje generalnega državnega tožilca, o sprejetju meril za kakovost dela in o mnenju k skupnemu letnemu poročilu (drugi odstavek 105. člena ZDT-1). Postopek imenovanja vodij okrožnih državnih tožilstev je določen v 3. oddelku prvega poglavja četrtega dela ZDT-1. V prvem odstavku 117. člena ZDT-1 je določeno, da vodjo okrožnega državnega tožilstva imenuje Državnotožilski svet na obrazložen predlog ministra, po predhodnem mnenju generalnega državnega tožilca, ki ga ta poda ob uporabi in po postopku 120. in 121. člena ZDT-1. Po določbi 9. člena Pravilnika Državnotožilskega sveta je ta sklepčen, če je na seji navzočih 6 članov (enako 9. člen Poslovnika - novi).

13. V zadevi ni sporno, da je Minister za pravosodje z dokončnim predlogom z dne 20. 1. 2016, kot primerna kandidata za prosto mesto vodje ODT v A. predlagal višjega državnega tožilca B.B., to je tožnika, in okrožnega državnega tožilca C.C. V zadevi prav tako ni sporno, da je Generalni državni tožilec RS v pisnem mnenju z dne 6. 11. 2015 menil, da sta oba kandidata primerna za vodjo ODT v A. in dodatno navedel njune različne primerjalne prednosti za zasedbo tega mesta. Iz zapisnika 61. seje Državnotožilskega sveta z dne 24. 8. 2016 pa izhaja, da, ne glede na navedeno mnenje, daje Generalni državni tožilec RS po sistemskem razmisleku prednost kandidatu B.B. V zadevi tudi ni sporno, da je pri glasovanju, ki je potekalo tajno, glasovalo osem navzočih članov Državnotožilskega sveta in da sta oba kandidata prejela enako število glasov, to je vsak 4 glasove.

14. Odločanje Državnotožilskega sveta določa 105. člen ZDT-1, ki predpisuje dvotretjinsko večino glasov vseh članov pri odločanju o podajanju predloga za imenovanje generalnega državnega tožilca, o sprejetju meril za kakovost dela, o mnenju k skupnemu letnemu poročilu ter o sprejemu poslovnika o delu (prvi odstavek 107. člena ZDT-1), v ostalih primerih pa odloča z večino glasov vseh članov. Ob upoštevanju sestave Državnotožilskega sveta iz 79. člena ZDT-1, je odločitev o imenovanju posameznega kandidata za vodjo okrožnega državnega tožilstva sprejeta, kolikor zanj glasuje pet članov. Glede na to, da v obravnavani zadevi ni sporno, da nobeden od kandidatov ni prejel potrebnega števila glasov, je odločitev tožene stranke, da ne imenuje nobenega od njiju za vodjo ODT v A., pravilna.

15. Državnotožilski svet odloča o predlogu ministra za imenovanje vodij okrožnih državnih tožilstev na podlagi proste presoje, kar izhaja iz njegovih zakonskih pooblastil, te pa temeljijo na drugem odstavku 135. člena Ustave RS, ki državno tožilstvo opredeljuje kot samostojni organ, ki ima specifično funkcijo (tako tudi odločba Ustavnega sodišča RS, št. U-I-307/84 - Ur. list RS, št. 42/82). Zakon sicer daje ministru v postopkih imenovanja vodij okrožnih državnih tožilstev status predlagatelja (prvi odstavek 117. člena ZDT-1), na predlagatelju pa je ali predlaga v imenovanje enega ali več po njegovem mnenju primernih kandidatov. S tem, ko predlagatelj pušča Državnotožilskemu svetu možnost izbire med več primernimi kandidati, nalaga Državnotožilskemu svetu sicer večjo odgovornost pri izbiri, istočasno pa mu prepušča večjo samostojnost in neodvisnost ter s tem krepi njegov, na zakonu in Ustavi, določen položaj.

16. Ugovor tožnika, ki se nanaša na nezakonitost določbe drugega odstavka 14. člena Poslovnika - novi glede kvalificirane večine glasov za imenovanje vodij okrožnih državnih tožilstev in njihovih namestnikov, je utemeljen. Sodišče pritrjuje toženi stranki, da gre v primeru imenovanja vodij okrožnih državnih tožilstev za pomembno odločitev, vendar pa je zakonodajalec potrebno večino za sprejemanje posamezne odločitve izrecno določil (drugi odstavek 105. člena ZDT-1 in prvi odstavek 107. člena ZDT-1) ter na Državnotožilski svet prenesel le pravico do sprejema Poslovnika, s katerim se natančneje uredi, med ostalim, postopek glasovanja. To pa pomeni, da lahko Državnotožilski svet sam določi le postopkovna pravila v zvezi z glasovanjem ter načinom izvedbe glasovanja, nima pa pravice določati potrebne večine za sprejemanje posameznih odločitev. Navedena določba Poslovnika - novi, kakor je bilo že navedeno v obrazložitvi te sodbe, sicer na obravnavano odločitev ni vplivala in se zato sodišče do tožbenega ugovora, ki se nanaša na 32. člen prehodnih določb Poslovnika - novi, tudi ni opredelilo, saj, glede na že obrazloženo, ni pravno relevanten. Postopek izdaje izpodbijanega sklepa se je namreč vodil po Poslovniku Državnotožilskega sveta, kot je bil v veljavi pred njegovo spremembo, razen načina glasovanja, do katerega pa se je sodišče v tej sodbi že opredelilo. Sodišče pri tem dodaja, da uporaba exceptio illegalis, katere uporabo bi sicer narekovala neskladnost podzakonskega akta z zakonom, v konkretni zadevi ni bila potrebna, saj nobeden od kandidatov ni prejel večine glasov vseh članov Državnotožilskega sveta.

17. Glede na to, da tožnik drugih procesnih kršitev v zadevi ne uveljavlja, se sodišče do morebitnih procesnih kršitev, ki niso absolutne, ni opredeljevalo. Iz vseh opisanih razlogov je presodilo, da je izpodbijani sklep pravilen in zakonit in je zato tožbo, na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1, zavrnilo.

18. Izrek o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, ki določa, da v primeru, če sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.