UPRS Sklep IV U 117/2018-13
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-09-13

Melita Ambrož (preds.), Edvard Ermenc (poroč.), Violeta Tručl

upravni spor - tožba v upravnem sporu - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - občinski prostorski načrt (OPN) - zavrženje tožbe

Sodišče ugotavlja, da obvestilo o zavrnitvi pobude, ki se nanaša na sklep o začetku postopka priprave občinskega prostorskega načrta, ne predstavlja upravnega akta, pa tudi ne drugega ali posamičnega akta iz 2. ali 4. člena ZUS-1, o zakonitosti katerega bi odločalo sodišče v upravnem sporu. Ne posega namreč v pravni položaj tožnika in z njim ni odločeno o tožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi, ampak gre za procesni akt v postopku sprejetja občinskega prostorskega načrta.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijanim aktom je župan Občine A. tožnika obvestil, da zavrača njegovo pobudo za razveljavitev akta - Sklepa o začetku priprave občinskega prostorskega načrta na kmetijskih zemljiščih brez spremembe namenske rabe za gradnjo farme za piščance v ..., ki ga je sprejel Občinski svet Občine A. na 33. redni seji, dne 14. 6. 2018. V obrazložitev svoje odločitve je navedel, da Zakon o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS) v 46. členu ureja odločanje občanov na referendumu o vprašanjih, ki so vsebina splošnih aktov občine, razen o proračunu in zaključnem računu občine ter o splošnih aktih, s katerimi se v skladu z zakonom predpisujejo občinski davki in druge dajatve. Pred začetkom postopka za razveljavitev predpisa po ZLS je treba preveriti, ali gre za občinski splošni akt oziroma akt, s katerim občinski svet ureja zadeve splošnega pomena v občini. Sklep o začetku priprave občinskega podrobnega prostorskega načrta je procesne narave in ne splošni akt (tudi po presoji Ministrstva za javno upravo, Službe za lokalno samoupravo). Tako sklepa ni mogoče razveljaviti z naknadnim zavrnitvenim referendumom.

2. Tožnik se s takšno odločitvijo ne strinja in zoper navedeni akt vlaga tožbo, v kateri najprej pojasnjuje, da je Občinski svet tožene stranke na svoji 33. redni seji dne 14. 6. 2018 sprejel Sklep o začetku priprave občinskega podrobnega prostorskega načrta na kmetijskih zemljiščih brez spremembe namenske rabe za gradnjo farme za piščance v .... Tožnik je pri toženi stranki v skladu s 66. členom Statuta Občine A. in 48. člena ZLS (ljudska iniciativa) vložil zahtevo za razveljavitev navedenega sklepa in zahteval, da občinski svet razveljavitev tega akta obravnava na prvi naslednji seji. Tožnik je opisani zahtevi priložil podpise 756 volivcev iz občine A., kar pomeni več kot 5 % vseh volilnih upravičencev v lokalni skupnosti. Navedeno zahtevo je župan zavrnil z izpodbijanim aktom, kar je po stališču tožnika napačno in protizakonito. Tožnik primarno navaja, da izpodbijana odločitev ni obrazložena in je težko razumljiva, kar pomeni kršitev določb postopka. Tožnik je namreč vložil pobudo kot ljudsko iniciativo, tožena stranka pa je zahtevo očitno obravnavala kot pobudo za referendum, zaradi česar v obvestilu sploh ni izpostavljena nobena relevantna okoliščina. Nadalje tožeča stranka navaja, da gre v obravnavanem primeru za institut ljudske iniciative, ki je urejen v 48. členu ZLS in 66. členu Statuta Občine A., ne pa za institut referenduma, pri čemer tožena stranka med tema institutoma očitno ne loči, saj je tožena stranka zahtevo tožnika za razveljavitev akta občinskega sveta (ljudska iniciativa) obravnavala kot njegovo zahtevo za naknadni zavrnitveni referendum in ne kot ljudsko iniciativo. Vložena pobuda je po stališču tožeče stranke utemeljena tudi, v kolikor se pristane na tolmačenje, da obravnavani akt občinskega sveta ni splošni akt občine, saj lahko najmanj 5 odstotkov volivcev zahteva tudi razveljavitev druge odločitve iz pristojnosti občinskega sveta in ne le splošnega akta občine. Tožeča stranka skladno s tretjim odstavkom 47. člena ZLS predlaga sodišču, da preizkusi izpodbijano odločitev župana ter tožbi ugodi in izpodbijani akt razveljavi in vrne županu navedene občine zadevo v ponovni postopek, pri tem pa toženi stranki naloži povrnitev stroškov tega postopka tožeče stranke.

3. Tožena stranka se je v odgovoru na tožbo opredelila do tožbenih očitkov, ki jih v celoti prereka. Najprej ugovarja aktivni legitimaciji tožeče stranke, ki jo ta ni izkazala. Nadalje navaja, da izpodbijano obvestilo župana ni upravni akt oziroma upravna odločba in drug javnopravni enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). Odločitev torej ni upravni akt, ki se izpodbija s tožbo, oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu (4. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1). Tožena stranka zato predlaga, da sodišče tožbo zavrže. V kolikor sodišče temu predlogu ne bi sledilo, tožena stranka sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne. Sklep o začetku priprave občinskega podrobnega prostorskega načrta je namreč procesne narave in ne gre za splošni akt, zato je župan tožene stranke utemeljeno zavrnil pobudo tožeče stranke. Tožena stranka navaja, da mora biti iz pobude jasno razvidno, na katero obliko neposrednega sodelovanja pri odločanju v občini se pobuda nanaša. Iz pobude tudi ni mogoče ugotoviti, ali naj občinski svet razpiše svetovalni referendum. Tožena stranka meni, da ne gre za akt, ki bi spadal med druge odločitve po 48. členu ZLS. Da predstavlja sklep o začetku priprave občinskega podrobnega prostorskega načrta sklep procesne narave, gre iskati podlago v materialnopravnih določbah Zakona o urejanju prostora (ZUreP-2). Skladno z določili 110. člena tega zakona župan sprejme sklep o pripravi ali spremembi občinskega prostorskega načrta. Tako ne gre niti za posamični akt, izdan v upravnem postopku, niti ne gre za drugo odločitev, saj se s sprejetim sklepom glede na določbe navedenega zakona, ki določajo postopek priprave občinskega podrobnega prostorskega načrta, še ne posega v pravice občanov. Tožena stranka je tudi dvomila v istovetnost podpisov in navedbe podatkov, ki jih je tožeča stranka priložila pobudi, zato je na pristojno policijsko postajo naznanila sum storitve uradno pregonljivih kaznivih dejanj. Glede na vloženo kazensko ovadbo tako tožena stranka sodišču predlaga, da z odločitvijo v predmetni zadevi počaka do odločitve organov pregona. Tožeča stranka torej primarno predlaga, da sodišče tožbo zavrže, podredno pa, da jo kot neutemeljeno zavrne.

4. Tožeča stranka je v pripravljalni vlogi izrazila nestrinjanje z navedbami tožene stranke v odgovoru na tožbo. Pojasnjuje, da ugovor aktivne legitimacije tožene stranke ni razumljiv in tudi ne obrazložen. Popolnoma neutemeljena je tudi tožbena navedba, da izpodbijani akt ni upravni akt oziroma odločba. Dejstvo je, da se sodno varstvo v primeru, kot je obravnavani, po ustaljeni sodni praksi skladno z določilom ZLS uveljavlja s tožbo v upravnem sporu. Tožeča stranka nadalje ne razume, zakaj tožena stranka v odgovoru na tožbo ponovno pojasnjuje pogoje in postopek za izvedbo referenduma, saj je tožeča stranka podala pobudo za ljudsko iniciativo. Ponovno pa poudari, da je lahko predmet ljudske iniciative poleg zahteve za razveljavitev splošnega akta, tudi zahteva za razveljavitev druge odločitve in to iz pristojnosti občinskega sveta ali drugih občinskih organov.

5. Sodišče je tožbo zavrglo iz naslednjih razlogov:

6. V upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika. O zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). Po drugem odstavku 2. člena ZUS-1 je upravni akt upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Sodišče odloča v upravnem sporu tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo (prvi odstavek 4. člena ZUS-1). Pri predhodnem preizkusu tožbe po 36. členu ZUS-1 sodišče med drugim s sklepom tožbo zavrže, če ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu (4. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1). Gre za eno od splošnih procesnih predpostavk za vložitev tožbe v upravnem sporu. Sodišče je na razloge iz 36. člena ZUS-1 dolžno paziti po uradni dolžnosti.

7. Predmet upravnega spora je obvestilo župana tožene stranke tožeči stranki, ki se nanaša na Sklep o začetku priprave občinskega prostorskega načrta na kmetijskih zemljiščih brez spremembe namenske rabe za gradnjo farme za piščance v ..., ki ga je sprejel Občinski svet tožene stranke na eni od svojih rednih sej. Sodišče ugotavlja, da takšen akt (obvestilo o zavrnitvi pobude, ki se nanaša na sklep o začetku postopka priprave občinskega prostorskega načrta) ne predstavlja upravnega akta, pa tudi ne drugega ali posamičnega akta iz 2. ali 4. člena ZUS-1, o zakonitosti katerega bi odločalo sodišče v upravnem sporu. Ne posega namreč v pravni položaj tožnika in z njim ni odločeno o tožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi, ampak gre za procesni akt v postopku sprejetja občinskega prostorskega načrta.

8. Sodišče se strinja z navedbami tožene stranke v odgovoru na tožbo, da takšen sklep dodatno izkazujejo določbe Zakona o urejanju prostora (ZUreP-2), ki se je pričel uporabljati 1. 6. 2018, torej pred izdajo izpodbijanega obvestila. V poglavju 2.1.2. Postopek priprave OPN je umeščeno določilo 110. člena tega zakona, po katerem župan sprejme sklep o pripravi ali spremembi občinskega prostorskega načrta. Sodišče tako meni, da tudi iz navedene zakonske ureditve izhaja zgoraj opisani zaključek, da gre za procesni sklep v eni od faz postopka sprejetja občinskega prostorskega načrta in je tako predmetna tožba vložena zoper akt, ki ni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

9. Glede na navedeno je sodišče tožbo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo.

10. Odločitev o stroških, ki jih je priglasil tožnik v tožbi, temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrže.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 2/1, 2/2, 36, 36/1, 36/1-4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.