UPRS sodba I U 1259/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-11-25

Andrej Kmecl (preds.), mag. Mira Dobravec Jalen (poroč.), Lara Bartenjev

komunalni prispevek - odmera komunalnega prispevka - pravna podlaga - pogodba o opremljanju - upravna pogodba - odmera komunalnega prispevka za potrebe gradnje - odmera komunalnega prispevka po uradni dolžnosti - izboljšanje opremljenosti zemljišča s komunalno premo

Edini primer, ko bi v konkretnem primeru prvostopenjski organ lahko ponovno uvedel postopek odmere komunalnega prispevka, predstavlja sedmi odstavek 79. člena ZPNačrt. Kot je razvidno iz obrazložitve izpodbijane odločbe, pa  organ ne navaja kot dejanskega razloga za odločitev dejstev, ki bi tvorila zakonski dejanski stan iz sedmega odstavka 79. člena ZPNačrt.

I. Tožbi se ugodi, odločba Občine Žalec št. 411-02-0128/2015 z dne 11. 5. 2015 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Občinska uprava Občine Žalec (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je na podlagi 79. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt) in 7. člena Odloka o plačilu komunalnega prispevka v Občini Žalec (v nadaljevanju Odlok) tožniku odmerila komunalni prispevek za cestno omrežje z odvodnjavanjem za objekt, zgrajen na parc. št. 896/26, 896/30, 896/31, 896/33, vse k. o. ..., znotraj TPC ..., v višini 45.480,20 EUR (1. točka izreka); odločila, da mora zavezanec plačati komunalni prispevek v roku 60 dni v enkratnem znesku ali na obroke (2. točka izreka); odločila, da če bo zavezanec plačal komunalni prispevek v roku 8 dni od izdaje odločbe, se mu prizna 7,5 % popust v skladu s 13. členom Odloka, in sicer znaša komunalni prispevek v tem primeru 42.069,19 EUR (3. točka izreka); in še, da organ in stranka krijeta vsak svoje stroške upravnega postopka (4. točka izreka).

2. V obrazložitvi odločbe prvostopenjski organ navaja, da je investitor objekta TPC ..., družba A. d.o.o., ..., 21. 3. 2008 vložil zahtevek za odmero komunalnega prispevka za rekonstrukcijo in spremembo namembnosti in rabe objekta na tedanjih parc. št. 896/17, 896/18, 896/25, 896/26, 896/27 in 896/28, k. o. ... (zdaj parc. št. 896/26, 896/30, 896/31, 896/33, k. o. ...), za kar mu je bila izdana odločba o odmeri komunalnega prispevka z dne 1. 4. 2008. Vendar komunalni prispevek za cestno omrežje z odvodnjavanjem s to odločbo ni bil odmerjen. Občina Žalec, to je toženka v predmetnem upravnem sporu, je namreč z investitorjem A. d.o.o. in zavezancem po izpodbijani odločbi, torej tožnikom v predmetnem upravnem sporu, 10. 3. 2008 sklenila Pogodbo o sofinanciranju ureditve križišča ... in ... (v nadaljevanju Pogodba). Na njeni podlagi naj bi družba A. d.o.o. in tožnik prevzela soinvestitorstvo ureditve navedenega cestnega križišča, s čimer bi se v skladu s 3. členom Pogodbe štelo, da je poravnana obveznost plačila komunalnega prispevka za cestno omrežje za objekt TPC ... Vendar do ureditve cestnega križišča po Pogodbi ni prišlo, zato tožniku odmerja komunalni prispevek za cestno omrežje za del območja znotraj TC ..., v skladu z Odlokom.

3. Odmerjeni komunalni prispevek predstavlja razliko med komunalnim prispevkom za rekonstruirani objekt ter komunalnim prispevkom za obstoječi objekt, ki znaša 91.310,21 EUR. Valorizirana vrednost na dan izdaje odločbe znaša 100.619,91 EUR. Glede na solastniški delež tožnika na nepremičnini znaša komunalni prispevek 45.480,20 EUR, ob upoštevanju popusta pri plačilu v 8 dneh od izdaje odločbe pa 42.069,19 EUR. Opremljanje stavbnega zemljišča s cestnim, kanalizacijskim in vodovodnim omrežjem, javno razsvetljavo in cestnim odvodnjavanjem, je že izvedeno.

4. Župan Občine Žalec (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je z odločbo z dne 30. 6. 2015 kot neutemeljeno v celoti zavrnil pritožbo tožnika zoper prvostopenjsko odločbo.

5. Tožnik se s takšno odločitvijo ne strinja in, kot navaja, upoštevaje pouk o pravnem sredstvu, vlaga tožbo zoper odločbo drugostopenjskega organa zaradi nepravilne uporabe predpisa, bistvenih kršitev določb postopka ter nepravilno oziroma nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja oziroma napačnega sklepa o dejanskem stanju na podlagi ugotovljenih dejstev (1. do 3. točka prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). Podredno pa vlaga iz istih razlogov tožbo tudi zoper odločbo prvostopenjskega organa. Navaja, da Pogodba določa, da se šteje obveznost investitorja TPC ... za plačilo odmerjenega komunalnega prispevka za poravnano z izpolnitvijo dveh pogojev, to sta podpis Pogodbe in predložitev zavarovanja. Oba pogoja sta bila izpolnjena. Toženka mu je priznala plačilo komunalnega prispevka in tega sedaj ne more zanikati ter komunalnega prispevka ponovno zaračunati.

6. Ne strinja se z ugotovitvijo drugostopenjskega organa, da je treba Pogodbo razumeti kot pogodbo o opremljanju v smislu 78. člena ZPNačrt. Gre za pogodbo civilnega prava. Ne strinja se tudi z ugotovitvijo prvostopenjskega organa, da je izdaja izpodbijane odločbe v skladu s 3. členom Pogodbe, saj ta ne določa, da toženka v primeru, če do ureditve križišča ne pride, izda novo odločbo o odmeri komunalnega prispevka. Iz besedila tega člena izhaja, da je bila odločba o odmeri komunalnega prispevka za cestno omrežje že izdana. Komunalni prispevek je toženka zaračunala dvakrat. Pojasnjuje, da če že, bi morala biti odločba o odmeri komunalnega prispevka izdana investitorju, to je družbi A. d.o.o.

7. Sam niti ne more biti stranka postopka. Komunalni prispevek se lahko odmerja za potrebe gradnje (šesti odstavek 79. člena ZPNačrt) ali zaradi izboljšanja opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalno opremo (sedmi odstavek 79. člena ZPNačrt). Zgolj v primeru izboljšanja opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalno opremo je zavezanec za plačilo lastnik objekta. 80. člen ZPNačrt pa še izčrpneje določa, v katerem primeru je zavezanec za plačilo komunalnega prispevka lastnik objekta. To je lastnik objekta, ki se na novo priključuje na komunalno opremo ali ki povečuje neto tlorisno površino objekta ali spreminja njegovo namembnost. V konkretnem primeru pa ne gre za to, saj objekta, ki ga je pridobil od investitorja s prodajno pogodbo, oziroma njegove površine, ni niti povečal niti spremenil njegove namembnosti. Še manj gre za to, da bi se objekt na novo priključil na komunalno opremo. Objekt je pridobil po tem, ko je bilo zanj že pridobljeno uporabno dovoljenje. Poleg tega je zamujen 15-dnevni rok za izdajo odločbe o odmeri komunalnega prispevka, zakonsko določen v primeru gradnje, kot je v obravnavani zadevi. Ne gre namreč za izdajo odločbe po uradni dolžnosti. Sodišču predlaga, naj v celoti odpravi drugostopenjsko odločbo oziroma podredno prvostopenjsko odločbo, v vsakem primeru pa toženki naloži plačilo stroškov postopka v roku 15 dni z zakonskimi zamudnimi obrestmi od poteka tega roka do plačila, pod izvršbo.

8. Toženka je sodišču posredovala upravne spise v zadevi, odgovora na tožbo pa ni podala.

10. Uvodoma sodišče ugotavlja, da tožnik, ob tem ko drugostopenjska odločba vsebuje napačen pouk o pravnem sredstvu, vlaga tožbo zoper upravna akta obeh stopenj. Sodišče šteje, da tožnik izpodbija samo prvostopenjsko odločbo, s katero je bilo odločeno o njegovi obveznosti, da plača komunalni prispevek, kajti po 2. členu ZUS-1 odloča sodišče v upravnem sporu o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožeče stranke, torej aktov, s katerimi je bilo odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. To pomeni, da stranka, ki s pritožbo ni uspela, s tožbo izpodbija akt prvostopenjskega organa.

11. V obravnavani zadevi je sporna odmera komunalnega prispevka za objekt na nepremičninah, katerih solastnik je tožnik. Organ je odločitev oprl na ugotovitev, da investitorju objekta, družbi A. d.o.o., komunalni prispevek za cestno omrežje z odvodnjavanjem ni bil odmerjen zaradi sklenitve Pogodbe (katere pogodbenik je bil tudi tožnik), pa do ureditve križišča ni prišlo. Na drugi strani je tožnik mnenja, da sta bila oba pogoja po Pogodbi za priznanje plačila komunalnega prispevka izpolnjena ter ga upravni organ ne bi mogel ponovno zaračunati, podlage za izdajo odločbe pa tudi ne dajeta ne Pogodba ne zakon. Poleg tega je prekoračen v zakonu določen 15 dnevni rok za izdajo odločbe v primeru odmere komunalnega prispevka za potrebe gradnje.

12. Po preučitvi zadeve sodišče najprej ugotavlja, da bi podatki upravnih spisov utegnili kazati, da je bil komunalni prispevek za objekt na tedanjih parc. št. 896/17, 896/18, 896/25, 896/26, 896/27 in 896/28, k. o. ..., zdaj parc. št. 896/26, 896/30, 896/31, 896/33, k. o. ..., že odmerjen, in sicer z odločbo z dne 1. 4. 2008, ki se nahaja v upravnem spisu, družbi A. d.o.o. kot investitorju. Na to nakazuje tudi pravno stanje zadeve, saj se komunalni prispevek kot enotna dajatev odmerja za objekt (peti odstavek 79. člena ZPNačrt), zato s tega vidika pri vprašanju, ali je bil v konkretnem primeru komunalni prispevek odmerjen ali ne, praviloma ni pravno relevantno, katero komunalno opremo je organ upošteval pri odmeri, saj iz zakonskega besedila izhaja, da gre za vse stroške priključevanja objekta. Drugačno stališče prvostopenjskega organa, izhajajoče iz obrazložitve izpodbijane odločbe, je napačno. Ključno je, da je bila Družbi A. d.o.o. že izdana odločba o odmeri komunalnega prispevka, ki tudi ni delna odločba v smislu 219. člena Zakona o splošnem upravnem postopka (oziroma tega ne trdi nobena od strank). Vse navedeno bi lahko pomenilo, da je prvostopenjski organ z izpodbijano odločbo nezakonito odločil v že odločeni zadevi, torej da je ponovno odmeril komunalni prispevek, ki je že bil odmerjen.

13. Edini primer, ko pa bi v konkretnem primeru prvostopenjski organ lahko ponovno uvedel postopek odmere komunalnega prispevka, predstavlja sedmi odstavek 79. člena ZPNačrt. Po tej določbi izda pristojni organ občinske uprave odločbo po uradni dolžnosti, kadar se komunalni prispevek odmerja zaradi izboljšanja opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalno opremo, v povezavi z 80. členom tega zakona, ki opredeljuje zavezanca za komunalni prispevek.

14. Zato je treba nadalje ugotovitvi, da je bila izpodbijana odločba izdana po uradni dolžnosti. To sicer v njej ni izrecno navedeno (pa tudi ne, da bi bila izdana na zahtevo tožnika), izrecno pa navaja, da je bila prvostopenjska odločba izdana po uradni dolžnosti, drugostopenjski organ. Prav tako ni sporno, da zahteva tožnika za odmero komunalnega prispevka, o katerem je odločeno z izpodbijano odločbo, ni bila vložena. Tožnik sicer trdi, da je bila izpodbijana odločba izdana na zahtevo stranke, vendar po povedanem temu ni mogoče slediti. Prav tako ni mogoče slediti tožbenemu ugovoru o prekoračenem zakonskem 15 dnevnem roku za izdajo odločbe, saj iz izpodbijane odločbe ne izhaja, da se z njo odmerja komunalni prispevek za potrebe gradnje, ker se ne opira na šesti odstavek 79. člena ZPNačrt, in tudi ne (kot na podlago za uvedbo postopka) na zahtevo zavezanca ali obvestilo o popolnosti vloge za pridobitev gradbenega dovoljenja.

15. Pristojni organ, ki po uradni dolžnosti začne, vodi in odloči v postopku odmere komunalnega prispevka, mora za to najprej ugotoviti vsa relevantna dejstva, da lahko opravi njihovo subsumpcijo pod ustrezno pravno normo in ta dejstva tudi tvorijo del obrazložitve odločbe. Kot je razvidno iz obrazložitve izpodbijane odločbe, pa prvostopenjski organ ne navaja kot dejanskega razloga za odločitev dejstev, ki bi tvorila zakonski dejanski stan iz sedmega odstavka 79. člena ZPNačrt (ki se nanaša na izdajo odločbe po uradni dolžnosti), to je, da gre za odmero zaradi izboljšanja stavbnega zemljišča s komunalno opremo (oziroma ustreznih določb Odloka). Nasprotno, iz obrazložitve odločbe izhaja, da organ odmero komunalnega prispevka opira na ugotovitev, da do ureditve križišča, predvidene s Pogodbo, ni prišlo, ter navaja, da odločbo izdaja v skladu s 3. členom te Pogodbe. Ob tem ko iz 3. člena Pogodbe izhaja, da je z zagotovitvijo sofinancerskega deleža (podpis pogodbe, predložitev zavarovanja) poravnana obveznost investitorja TPC ... za plačilo odmerjenega komunalnega prispevka za cestno omrežje (tretji odstavek) in da v kolikor Občina ... v roku 5 let ne pristopi k ureditvi križišča in je ne dokonča v roku 7 let, so investitor oz. lastniki TPC ... dolžni plačati valorizirano (index IGM za nizko gradnjo) vrednost odmerjenega komunalnega prispevka za cestno omrežje, za del območja znotraj TPC ..., v skladu s sprejetim Odlokom (četrti odstavek). To pomeni, da se prvostopenjski organ kot na dejansko podlago za odmero komunalnega prispevka ne opira na dejstva, določena v ZPNačrt oziroma Odloku, ampak na Pogodbo (ki pa za primer nerealizirane ureditve križišča določa dolžnost „plačila valorizirane vrednosti odmerjenega komunalnega prispevka ...“) oziroma natančneje, na pogodbeno dogovorjeno obveznost. Glede na to sodišče tožniku pritrjuje, da je prvostopenjski organ nepravilno uporabil določbe 79. člena ZPNačrt in Odloka, na katere se sklicuje v izpodbijani odločbi.

16. Sodišče se sicer ne strinja s tožnikovim stališčem, da predstavlja Pogodba civilnopravno pogodbo, in sodi, da gre za upravno pogodbo, ker je ena od pogodbenih strank toženka kot javnopravni subjekt in ker se je z njeno sklenitvijo zasledovalo javne interese pri zagotovitvi komunalne opremljenosti. Ob tem, ko na tem sicer ne gradi argumentacije, sodišče dodaja, da bi namen Pogodbe utegnil kazati, da so jo pogodbene stranke sklenile v smislu 78. člena ZPNačrt, kot t. i. pogodbo o opremljanju. S to pogodbo se investitor in občina dogovorita, da bo investitor sam zgradil del ali celotno komunalno opremo za zemljišče, na katerem namerava graditi, ne glede na to, ali je gradnja te komunalne opreme predvidena v programu opremljanja (prvi odstavek 78. člena ZPNačrt). Stroške izgradnje v pogodbi predvidene komunalne opreme nosi investitor. Šteje se, da je investitor na ta način v naravi plačal komunalni prispevek za izvedbo komunalne opreme, ki jo je sam zgradil. Investitor pa je dolžan plačati še preostali del komunalnega prispevka, v kolikor bo obremenil že zgrajeno komunalno opremo, na katero bo investitor priključil komunalno opremo, ki jo bo sam zagotovil (četrti odstavek 78. člena ZPNačrt).

17. Vendar pa ZPNačrt ne predpisuje niti za upravno pogodbo oziroma pogodbo o opremljanju, da bi lahko predstavljala podlago za izdajo odločbe o odmeri komunalnega prispevka (enako velja za Odlok). Glede na 5. točko tretjega odstavka v zvezi s četrtim odstavkom 78. člena ZPNačrt sicer lahko pride do položaja, ko mora investitor kljub sklenjeni pogodbi o opremljanju vseeno plačati del komunalnega prispevka, ki ga v naravi ni plačal, pri čemer je ta del komunalnega prispevka v pogodbi naveden. Toda to pomeni, da mora biti tudi v tem primeru komunalni prispevek odmerjen (z upravno odločbo) še pred sklenitvijo pogodbe. Kot pravilno poudarja tudi tožnik, sama odmera komunalnega prispevka namreč ne more biti v dispoziciji strank. Torej morebitni neplačani komunalni prispevek v obravnavanem primeru ne more biti predmet upravnega postopka, ampak je v primeru spora lahko predmet civilnega sodnega postopka (kot bi iz 7. točke Pogodbe tudi izhajalo).

18. Po vsem navedenem je sodišče torej ugotovilo, da je prvostopenjski organ napačno uporabil določbe 79. člena ZPNačrt in Odloka, na katere se sklicuje v izpodbijani odločbi. Zato je na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo na podlagi tretjega ter v smislu četrtega odstavka 64. člena ZUS-1 vrnilo istemu organu v ponoven postopek. Pri tem sodišče dodaja, da je presodilo vse za odločitev relevantne tožbene navedbe ter da kolikor na vse izrecno ne odgovarja, da je nanje odgovorjeno v okviru razlogov v sodbi.

19. O stroških postopka je sodišče odločilo na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 ter tožniku stroške odmerilo v znesku 285,00 EUR na podlagi drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, povečanem za 22 % DDV, ker je tožnikov pooblaščenec (odvetnik) zavezanec za DDV.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.