UPRS Sodba III U 181/2017-12
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-05-24

Jasna Šegan (preds.), Lea Chiabai (poroč.), Andrej Orel

inšpekcijski postopek - ukrep občinskega inšpektorja - inšpekcijski zavezanec - načelo zaslišanja - nepopolno ugotovljeno dejansko stanje

V obravnavanem primeru tožena stranka tožnice ni seznanila niti s tem, da je stranka v postopku. Postopek je namreč pričela voditi proti njenemu očetu in ga kot lastnika dela nadstreška in vozila, ki je bil parkiran pod njim, tudi vabila na razgovor, iz povratnice pa je mogoče sklepati, da mu je bilo vabilo tudi vročeno.

I. Tožbi se ugodi, izpodbijana odločba Občinskega Inšpektorata Mestne občine Koper, št. 0611-135/2016-A7-3 z dne 30. 5. 2017 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka trpi sama svoje stroške postopka.

1. Občinski inšpektorat Mestne občine Koper, občinski inšpektor (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo tožnici, kot inšpekcijski zavezanki, naložil, da mora z zemljišča s parc. št. 540/41 k.o. ..., ki je javno dobro v lasti Občine Koper, v roku 30 dni od vročitve odločbe odstraniti posamični del nadstreška, dimenzij cca 2,3 m ter širine in dolžine cca 6 m, ki se vodi pod zaporedno številko 0611-135/2016-A7 in je sestavni del montažnega nadstreška s kovinsko konstrukcijo, skupnih dimenzij cca 21 m x 6 m, nadkritega z valovito pločevinasto kritino, ki je bil postavljen brez dovoljenja pristojnega občinskega upravnega organa ter omejuje uporabo javne površine (1. točka izreka). Določil je tudi, da bo v primeru, če tožnica ne bo izpolnila te obveznosti, opravljena upravna izvršba (2. točka izreka), da bo o stroških postopka izdan poseben sklep (3. točka izreka) ter da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve (4. točka izreka).

2. Prvostopenjski organ je v obrazložitvi izpodbijane odločbe pojasnil, da je po uradni dolžnosti opravil ogled zemljišča s parc. št. 540/41 k.o. ..., ki je javno dobro v lasti tožene stranke ter ugotovil, da se na njem nahaja prej opisani nadstrešek. Ker za postavitev tega objekta ni bilo pridobljeno dovoljenje pristojnega občinskega upravnega organa, gre za omejevanje uporabe javne površine, kar je v nasprotju s 3. alinejo prvega odstavka 63. člena Odloka o občinskih cestah in javnih površinah (v nadaljevanju Odlok). Ker lastniki nadstreška niso bili znani, je prvostopenjski organ dne 8. 11. 2016 izdal sklep o uvedbi inšpekcijskega postopka zoper neznane lastnike. Po preverjanju kdo parkira na površini pod nadstreškom, so bila lastnikom osebnih vozil poslana vabila na razgovor. Vabilo je bilo dne 10. 1. 2017 poslano tudi A.A., nanj pa se je odzvala tožnica. Ta je bila seznanjena, da je prvostopenjski organ pričel s postopkom ugotavljanja nedovoljene postavitve nadstreška, tožnica pa je pojasnila, da je nadstrešek postavil njen oče na podlagi urbanističnega mnenja, ki ga je prvostopenjskemu organ že dostavil B.D.

3. Prvostopenjski organ pojasnjuje, da je dne 12. 5. 2017 želel po prosto dostopni telefonski številki, ki je v telefonskem imeniku, s postopkom seznaniti A.A. Na telefonski klic se je odzval moški, ki je povedal, da se A.A. nahaja v domu za ostarele, kar je prvostopenjski organ vodilo do zaključka, da osebni avtomobil, ki je prav tako registriran na njegovo ime, upravlja nekdo drug. Omenjeni moški, ki se je javil na telefonski klic, mu je posredoval telefonsko številko tožnice, ki ji je bilo pisanje tožene stranke po vnaprejšnjem dogovoru poslano po elektronski pošti. S tem je bila tožnica seznanjena, da je dokumentacija, ki jo je dostavil B.B., neskladna s trenutno veljavnimi predpisi in da je zato treba nadstrešek umakniti, saj taka postavitev ni skladna z Odlokom.

4. Ob kontrolnem pregledu dne 23. 5. 2017 je prvostopenjski organ ugotovil, da tožnica nadstreška ni odstranila in ju je bila zato tudi izdana izpodbijana odločba. V nadaljevanju navaja določbe Odloka, ki urejajo uporabo javnega dobra v lasti tožene stranke.

5. Tožnica je zoper odločitev prvostopenjskega organa vložila pritožbo, ki jo je Župan Mestne občine Koper (v nadaljevanju drugostopenjski organ) zavrnil kot neutemeljeno ter potrdil odločitev prvostopenjskega organa. Ugotavlja, da tožnica očita, da je prvostopenjski organ kršil materialne predpise, vendar pa je ta njena trditev pavšalna in je ni mogoče preizkusiti. Obširno citira določbe Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) ter določbe Odloka, ki urejajo soglasje in dovoljenje za poseg v javno dobro. Trditve tožnice, da naj bi bil prostor, kjer je postavljena nadstrešnica, funkcionalno zemljišče, je zgolj pavšalna, četudi je dokazno breme, da bi to izkazala, na njeni strani. Prav tako je pavšalna tudi trditev tožnice, da naj bi prvostopenjski organ kršil določbe postopka. Opira se na določbe ZUP in pojasnjuje, kdaj se šteje, da ima odločba take pomanjkljivosti, da je ni mogoče preizkusiti. V nadaljevanju opisuje potek postopka ter o tem ponavlja navedbe iz prvostopenjske odločbe. Trdi, da ne drži niti navedba tožnice, da ni pasivno legitimirana ter ponavlja zaključke prvostopenjskega organa glede telefonskega razgovora na telefonski številki, ki se vodi na ime A.A. V konkretnem primeru ni pomembno kdo je postavil objekt, pač pa to, da je tožnica uporabnica tega objekta in je zato inšpekcijska zavezanka.

6. Tožnica s tožbo sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi, in sicer iz vseh tožbenih razlogov. Tožnica ne more biti inšpekcijska zavezanka, saj ni lastnica nobenega dela spornega nadstreška, prav tako tudi vozilo z reg. št. KP KL-941, ki je večkrat parkirano pod nadstreškom, ni njena last, pač pa gre za last A.A. Ta je z vlogo z dne 31. 7. 2017 pri toženi stranki tudi zahteval izstavitev zemljiškoknjižne posadne listine zaradi vpisa lastništva dela nadstreška v zemljiški knjigi. Sporni nadstrešek je bil sicer postavljen v letu 1973 v skladu s takrat veljavnimi predpisi, kar pomeni, da je A.A. že takrat pridobil pravico do uporabe tega zemljišča. Kasnejše spremembe predpisov ne morejo vplivati na že pridobljene pravice. Tožena stranka tudi ni aktivno legitimirana za vodenje postopka, saj gre za zadevo, ki je v pristojnosti upravne enote.

7. Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri svoji odločitvi in sodišču predlaga, naj tožbo tožnice zavrne kot neutemeljeno. Parc. št. 540/41 k.o. ... je v zemljiški knjigi vpisana kot javno dobro v lasti tožene stranke, v naravi pa gre za javno parkirišče ob Cesti na Markovec. Tožena stranka prepreka navedbo tožnice, da je bil sporni nadstrešek postavljen v letu 1973 v skladu s predpisi in da kasnejše spremembe predpisov ne morejo vplivati na pridobljene pravice. Tožnica namreč ni izkazala, da se priglasitev postavitve nepokrite pergole iz leta 1973 nanaša na konkretni sporni nadstrešek. Četudi bi temu bilo tako, pa je treba poziv tožene stranke za odstranitev nadstreška šteti kot poziv za vrnitev nepremičnine v posest, oziroma za poziv na pridobitev ustreznega soglasja upravnega organa za poseg v javno površino. Ne gre za presojanje ali je objekt zgrajen v skladu s predpisi, pač pa za presojanje ali imajo uporabniki javnega dobra ustrezno soglasje za poseg v tako nepremičnino. Takega soglasja oziroma dovoljenja pa si tožnica ni pridobila.

8. Tožnica se je na odgovor tožene stranke odzvala v pripravljalni vlogi z dne 29. 12. 2017 in vztrajala pri vseh svojih navedbah. Navaja, da zemljišče, na katerem je postavljen sporni nadstrešek, ni javno dobro, pač pa je javno dobro le objekt sam.

10. Prvi odstavek 59. člena Odloka kot javne površine šteje nekategorizirane občinske javne poti, ki jih je opredeljuje Odlok o kategorizaciji občinskih cest, javna parkirišča, rezervirane in posebne parkirne prostore, kot tudi vse druge javne površine, ki predstavljajo javno dobro in so v upravljanju Mestne občine Koper. V obravnavanem primeru ni sporno, da je nepremičnina s parc. št. 540/41 k.o. ... v zemljiški knjigi vpisana kot javno dobro v lasti tožene stranke in je torej v njenem upravljanju. To, da so javne površine na območju občine v upravljanju tožene stranke, določa tudi 3. člen Odloka. Poseg v javno površino je zato dovoljen le v okviru urejanja upravnih dovoljenj za posege v prostor ali če je to potrebno zaradi varstva površin ter javne varnosti ali varnosti v cestnem prometu, dovoljenje ali soglasje za poseg v javno površino pa izda pristojni organ v upravnem postopku (prvi in drugi odstavek 56. člena Odloka). Po določbi tretje alineje prvega odstavka 63. člena Odloka je na javnih površinah zlasti prepovedano postavljanje predmetov ali ovir z namenom onemogočanja ali omejevanja uporabe javne površine.

11. Nadzor nad izvajanjem Odloka izvajajo občinski redarji in inšpektorji, in sicer na podlagi pooblastil tega odloka ter državnih predpisov (81. člen Odloka). Taka ureditev je skladna z določbo 50.a člena Zakona o lokalni samoupravi (ZLS), ki določa, da nadzorstvo nad izvajanjem občinskih predpisov in drugih predpisov, s katerimi občina ureja zadeve iz svoje pristojnosti, opravlja občinska uprava, pri čemer se za to nalogo lahko v okviru občinske uprave ustanovi občinska inšpekcija. Tej določbi sledi tudi Zakon o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN), ki v četrtem odstavku 3. člena določa, da se ta zakon, razen določb o organizaciji, uporablja tudi za inšpekcijski nadzor, ki ga izvajajo organi lokalnih skupnosti, kolikor ni z zakonom, ki ureja lokalno samoupravo ali z drugim zakonom določeno drugače. Inšpektor, torej tudi občinski inšpektor, lahko izreka ukrepe iz 32. člena ZIN, med drugim ukrepe, da se odpravijo nepravilnosti in pomanjkljivosti v roku, ki ga določi sam.

12. Na podlagi določb predpisov, opisanih v prejšnjih dveh točkah te obrazložitve, sodišče uvodoma ugotavlja, da ne gre slediti trditvi tožnice, da tožena stranka ni aktivno legitimirana za vodenje postopka in da gre za zadevo, ki sodi v pristojnost upravne enote. Prvostopenjski organ je namreč pristojni organ za nadzor nad izvajanjem Odloka, s tem pa tudi pristojen, da v primeru, kolikor pride do posega v javno dobro brez soglasja pristojnega občinskega upravnega organa, izreče primerne ukrepe s ciljem, da se odpravijo nepravilnosti in pomanjkljivosti.

13. Sodišče nadalje ugotavlja, da mora inšpekcijski organ v inšpekcijskem postopku, torej tudi občinski inšpektor, uporabljati določbe ZIN, glede vprašanj, ki s tem zakonom niso urejena, pa določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek (drugi odstavek 3. člena ZIN), to je določbe ZUP. V inšpekcijskem postopku ima položaj stranke zavezanec (četrti odstavek 24. člena ZIN), torej oseba, ki ji inšpektor naloži določen ukrep. Stranka v upravnem postopku je sicer lahko vsaka oseba na zahtevo katere je začet ali zoper katero teče postopek, lastnost stranke v materialnem smislu pa ima lahko samo oseba, o katere pravici, obveznosti ali pravni korist se odloča. Če se ugotovi, da oseba, zoper katero je bil uveden postopek, ne more biti stranka v materialnem smislu, se s sklepom postopek zoper tako osebo ustavi. Če pa se ugotovi, da se v upravnem postopku odloča o pravici, obveznosti ali pravni koristi določene osebe, ki v postopek ni bila vključena, jo mora upravni organ obvestiti o teku postopka, kolikor se ta vodi po uradni dolžnosti pa jo tudi vključiti v postopek kot stranko. Upravni organ mora zato tako osebo pozvati, da kot stranka vstopi v postopek in se ga udeležuje zaradi varstva svojega pravnega položaja.

14. Sodišče ugotavlja, da je v obravnavanem primeru prvostopenjski organ pričel voditi inšpekcijski postopek zoper lastnike nedovoljeno postavljenih montažnih objektov (sklep št. 0611-135/2016-2 z dne 8. 11. 2016). Kljub temu sklepu, ki se je omejil zgolj na lastnike nadstrešnice, je po tem, ko je na podlagi parkiranih vozil pod nadstrešnico ugotovil, kdo ta prostor dejansko uporablja, v vabilih pozval uporabnike (to je lastnike tam parkiranih osebnih vozil) naj se zglasijo v prostorih prvostopenjskega organa kot lastniki oziroma uporabniki nadstreška. Tako vabilo je bilo poslano tudi A.A., pri čemer iz priložene vročilnice ne izhaja, da bi vabilo prejel kdorkoli drug razen naslovnika, torej A.A. Namesto A.A. se je pri prvostopenjskem organu zglasila tožnica, sicer njegova hčerka. Inšpektor je o opravljenem razgovoru sestavil zapisnik, ki ga je naslovil kot "zapisnik o ustni obravnavi", pa četudi A.A. vabilo na ustno obravnavo sploh ni bilo poslano niti iz vsebine zapisnika ne izhaja, da bi bila taka obravnava izvedena, pač pa je šlo zgolj za podajo izjave. Tožnica je izjavo podala, pri čemer je v zapisniku navedeno "za A.A. izjavo poda hči, ...". V zapisniku ni bilo ugotovljeno v kakšnem svojstvu je podala tako izjavo. Če bi bila A.A.pooblaščenka, bi morala predložiti njegovo pooblastilo, ki pa ga v upravnem spisu ni in bi zatorej v razgovoru z njo lahko prvostopenjski organ le ugotovil okoliščine zakaj se na zaslišanje ni zglasil A.A. sam, oziroma druge okoliščine glede njegovega izostanka, česar pa ni storil. Tožnici je sicer inšpektor po elektronski pošti kasneje poslal poziv za odstranitev nadstreška, ki je bil kot dopis naslovljen na "C." ter navedel, da naj z ostalimi uporabniki dogovori za odstranitev nadstrešnice. Iz elektronskega sporočila ni razvidno kako je prvostopenjski organ obravnaval tožnico, torej ali kot inšpekcijsko zavezanko ali pa zgolj kot hčerko zavezanca A.A. ali kakorkoli drugače. V obrazložitvi izpodbijane in drugostopenjske odločbe je sicer opisan (domnevni) telefonski razgovor inšpektorja z "moškim", ki se je javil na javno objavljeno telefonsko številko A.A., vendar pa o tem v spisu ni nobenega uradnega zaznamka, niti ni navedena telefonska številka niti ime osebe, s katero je bil opravljen razgovor niti številka na katero naj bi inšpektor kasneje klical tožnico ter se z njo dogovoril za dostavo elektronske pošte ter vsebina tega zatrjevanega pogovora. Prvostopenjski organ je zgolj na podlagi (v odločbi zatrjevanega) telefonskega razgovora z neznanim "moškim" in z njegovo (nepreverjeno) informacijo, kje je A.A. nastanjen, zaključil, da je tožnica uporabnica nadstreška in zato inšpekcijska zavezanka. O vsem tem pa tožnice ni niti seznanil niti ji ni dal možnosti, da bi se o tem izjavila, pač pa ji je izdal sedaj izpodbijano odločbo.

15. Z opisanim postopkom je tožena stranka bistveno kršila določbe postopka. Upravni organ mora strankam v postopku zagotoviti, da čim lažje zavarujejo in uveljavljajo svoje pravice (7. člen ZUP). Preden se izda odločba, je treba dati stranki možnosti, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo, pri čemer organ ne sme svoje odločbe opreti na dejstva, glede katerih vsem strankam ni bila dana možnost, da se o njih izjavijo, razen v primerih, določenih z zakonom (prvi in tretji odstavek 9. člena ZUP). Stranka se lahko o dejstvih in okoliščinah izjavi le v primeru, če se seznani z vsemi pravno relevantnimi dejstvi, na podlagi katerih organ sprejme svojo odločitev ter če ima možnost razbrati, v kakšnem smislu bo določeno dejstvo pravno relevantno. Vrhovno sodišče RS je v sklepu, opr. št. X Ips 326/2014 z dne 25. 11. 2015, sprejelo stališče, da možnost izjave pomeni pravico stranke, da navede vsa dejstva, ki lahko prispevajo k njenemu uspehu v postopku. To pravico pa lahko izkoristi le, če sta izpolnjena dva pogoja: če ve, v kakšnem kontekstu bodo dejstva uporabljena in če ve, kakšne dodatne okoliščine bi lahko v zvezi z njimi navedla. Tako seznanitev terja tudi ustavna pravica do učinkovitega pravnega sredstva.

16. V obravnavanem primeru tožena stranka tožnice ni seznanila niti s tem, da je stranka v postopku. Postopek je namreč pričela voditi proti njenemu očetu in ga kot lastnika dela nadstreška in vozila, ki je bil parkiran pod njim, tudi vabila na razgovor, iz povratnice pa je mogoče sklepati, da mu je bilo vabilo tudi vročeno. Zakaj postopka s A.A. ni nadaljevala in ali ga je o tem obvestila (oziroma odločila) iz upravnega spisa ni razvidno. Tožnica z zaključki tožene stranke po opravljenem "telefonskem razgovoru z moškim", torej, da je ona inšpekcijska zavezanka, ni bila seznanjena niti ni bila vabljena na razgovor niti ni imela možnosti, da bi se o čemerkoli izrekla. To, da ji je bil po elektronski pošti poslan dopis, naslovljen na hišni svet, opisanih pomanjkljivosti ne sanira, saj ji ni bilo pojasnjeno v kakšnem svojsvu se ji sploh pošilja, torej ali kot hčerki A.A. ali kot inšpekcijski zavezanki ali kako drugače. Zaradi kršitve postopka je tudi dejansko stanje o teh okoliščinah ostalo nepopolno raziskano, saj ni bilo preverjeno ali drži trditev "moškega" iz telefonskega razgovora, da je A.A. v domu starejših, kdo je v takem primeru prejel vabilo in ali nadstrešek uporablja tožnica ali kdo drug, ki uporablja A.A. vozilo.

17. Glede na navedeno je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo na podlagi 3. in 2. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odpravilo ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponovni postopek (tretji odstavek 64. člena ZUS-1). V ponovnem postopku mora tožena stranka ugotovljene pomanjkljivosti odpraviti. Ker je sodišče izpodbijano odločbo odpravilo predvsem zaradi bistvenih kršitev določb postopka, se do ostalih tožbenih navedb ni opredeljevalo.

19. V postopku tožnica stroškov postopka ni priglasila, je pa te stroške priglasila tožena stranka. Ker je bila odločba tožene stranke v postopku odpravljena, je sodišče, ob smiselni uporabi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 odločilo, da tožena stranka sama trpi svoje stroške postopka.

Zakon o inšpekcijskem nadzoru (2002) - ZIN  - člen 24, 24/4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.