UPRS Sodba I U 1473/2018-6
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-08-14

mag. Damjan Gantar (preds.), mag. Jonika Marflak Trontelj (poroč.), dr. Boštjan Zalar

sodelovanje občanov pri upravljanju javnih zadev - referendum - pobuda za razpis referenduma - dopolnitev pobude - nezakonito ravnanje organa

Med strankama ni spora o tem, da je Odlok o občinskem podrobnem načrtu za manjše območje enote urejanja prostora ST 5/1-3 KRIŽIŠČE JV-1 del že pričel veljati, in sicer 29. 5. 2018, to je osem dni po njegovi objavi v Uradnem vestniku Občine Trzin. Glede na to, da je bila obravnavana pobuda vložena 28. 5. 2018, bi moral župan v skladu z določbo tretjega odstavka 46. člena ZLS zadržati oziroma preklicati objavo predmetnega Odloka do odločitve o pobudi oziroma do odločitve na referendumu. Ker tega ni storil, je ravnal nezakonito.

I. Tožbi se ugodi, izpodbijani akt - obvestilo Župana Občine Trzin št. 042-0003/2018-14 z dne 20. 6. 2018 se razveljavi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonski zamudnimi obrestmi.

III. Zahtevek tožene stranke za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

1. Župan Občine Trzin je tožnika, kot skupnega pooblaščenca pobudnikov, z izpodbijanim aktom obvestil, da pobuda volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma o splošnem aktu občine, vložena 28. 5. 2018 in ponovno vložena 13. 6. 2018, ni v skladu s Statutom Občine Trzin in z zakonom, zato se šteje, da ni bila vložena. V obrazložitvi med drugim navaja, da so 28. 5. 2018 pobudniki vložili pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma o Odloku o občinskem podrobnem prostorskem načrtu za manjše območje znotraj enote urejanja prostora ST 5/1-3 KRIŽIŠČE JV - 1 del (Odlok). Odlok se je uveljavil 29. 5. 2018, to je osmi dan po objavi v Uradnem vestniku Občine Trzin. Ker iz prvotne pobude ni bilo mogoče razbrati, ali gre za pobudo za razpis naknadnega referenduma ali pobudo za razveljavitev splošnega akta, je župan pobudnike pozval k dopolnitvi. Pobudniki so nato 13. 6. 2018 vložili pobudo s preoblikovanim referendumskim vprašanjem in z novim seznamom podpornikov pobude, iz katerega izhaja, da so podpisi 39 volivcev enaki kot v prvotno vloženi pobudi, preostali podpisniki pobude pa so različni glede na prvotno pobudo. Pobuda torej nima več 50 potrebnih podpisov prvotnih pobudnikov, ki edini lahko spremenijo ugotovljeno neskladnost vložene pobude. Tako spremenjena pobuda oziroma vloženi zahtevek (preoblikovano referendumsko vprašanje) je v smislu izkazane podpore volivcev razširjen do te mere, da gre za novo pobudo, ki pa je vložena izven zakonsko določenega 15-dnevnega roka.

2. Tožnik v tožbi navaja, da je toženka ob vložitvi pobude za razpis referenduma ugotovila, da je pobuda pravočasna, da ji je priloženo zadostno število podpisov, potrebnih za vložitev, a je menila, da vprašanje ni pravilno oblikovano. Zato je pobudnike po skupnem pooblaščencu - tožniku pozvala, da vprašanje popravijo. Pobudniki so navedeno storili v roku in vprašanje spremenili. V dokaz dodatne podpore so prejšnjemu, že zadostnemu številu podpisov, dodali še dodatne. Glede na dejstvo, da je toženka predhodno že ugotovila pravočasnost pobude in podanost zadostnega števila podpisov, je šlo pri spremembi referendumskega vprašanja le za popravo, ki, ker je bila opravljena v roku, pomeni, da je bila vložena pobuda zakonsko ustrezna. Zato tožnik meni, da je izpodbijana odločitev nerazumljiva, saj so pobudo dopolnili v postavljenem roku. Če pa bi bila toženka zaradi dodatnega spiska podpisov v dvomu, bi morala dvom odpraviti tako, da bi pobudnike pozvala k pojasnilu. Meni, da glede na besedilo, ki so ga toženki posredovali pobudniki in priložene podpise, ni bilo mogoče razlogovati, da gre za vložitev nove pobude. Sodišču predlaga, da tožbi ugodi, izpodbijani akt spremeni tako, da pobudi ugodi in razpiše referendum v Občini Trzin glede uveljavitve Odloka; podrejeno, da tožbi ugodi in izpodbijani akt razveljavi, zadevo pa vrne toženki v ponovno odločanje. Hkrati predlaga, da sodišče toženki naloži povračilo njegovih stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

3. Toženka v odgovoru na tožbo dodatno pojasnjuje razloge za svojo odločitev ter navaja, da je sporni Odlok začel veljati 29. 5. 2018, torej pobude tudi iz materialno-pravnih razlogov ni več mogoče obravnavati oziroma sprejeti. Ko je predpis uveljavljen, ga lahko po ustreznem postopku razveljavi Občinski svet. Sodišču predlaga, da tožbo zavrne, tožniku pa naloži povrnitev njenih stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

5. V obravnavani zadevi gre za spor v zvezi z uresničevanjem pravic občanov do neposrednega sodelovanja pri upravljanju javnih zadev v občini, ki imajo ustavno podlago (44. in 138. člen Ustave RS).

6. Neposredne oblike sodelovanja občanov pri odločanju v občini podrobneje ureja Zakon o lokalni samoupravi (ZLS), in sicer kot zbor občanov, referendum in ljudsko iniciativo

7. Glede referenduma ZLS ureja naknadni in svetovalni referendum ter referendum o drugih vprašanjih, če tako določa zakon. V skladu s 46. členom ZLS lahko občani odločajo na referendumu o vprašanjih, ki so vsebina splošnih aktov občine. Referendum se opravi kot naknadni referendum, na katerem občani potrdijo ali zavrnejo sprejeti splošni akt občine ali njegove posamezne določbe

. Občinski svet mora razpisati takšen referendum, če to zahteva najmanj pet odstotkov volivcev v občini in če tako določa zakon ali statut občine

. Predlog za razpis referenduma pa je treba vložiti oziroma občinski svet pisno seznaniti s pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma v petnajstih dneh po sprejemu splošnega akta. Če je vložen predlog za razpis referenduma, ali je dana pobuda volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma, župan zadrži objavo splošnega akta do odločitve o predlogu ali pobudi oziroma do odločitve na referendumu

8. Postopek v zvezi s pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma ureja 47. člen ZLS. Pobuda mora vsebovati zahtevo za razpis referenduma, ki mora vsebovati jasno izraženo vprašanje, ki naj bo predmet referenduma, in obrazložitev. Statut občine lahko določi, da mora biti pobuda podprta s podpisi določenega števila volivcev na seznamu, ki vsebuje osebne podatke podpisnikov

. Pobudnik o pobudi seznani občinski svet in pobudo predloži županu

. V isti določbi so tudi določene dolžnosti župana v zvezi z vloženo pobudo. V primeru, da pobuda z zahtevo ni oblikovana v skladu s prvim odstavkom 47. člena ZLS ali je v nasprotju z zakonom ali statutom občine, mora župan v osmih dneh pozvati pobudnika, da ugotovljeno neskladnost odpravi v nadaljnjih osmih dneh. Če pobudnik tega ne stori, se šteje, da pobuda ni bila vložena.

9. ZLS kot obliko sodelovanja občanov pri odločanju v občini pozna tudi ljudsko iniciativo, in sicer lahko v skladu z določbo 48. člena tega zakona najmanj pet odstotkov volivcev v občini zahteva izdajo ali razveljavitev splošnega akta ali druge odločitve iz pristojnosti občinskega sveta oziroma drugih občinskih organov. Glede pobude volivcem za vložitev zahteve v smislu ljudske iniciative in postopka s pobudo se primerno uporabljajo določbe 47. člena ZLS.

10. Navedene neposredne oblike sodelovanja občanov pri odločanju v občini ureja tudi Statut Občine Trzin (Statut)

. Pri tem ne odstopa od zakonske ureditve. V skladu z zakonskim pooblastilom v okviru ureditve referenduma o splošnem aktu občine Statut določa, da mora biti pobuda podprta s podpisi najmanj 50 volivcev v občini

11. Iz upravnega spisa zadeve izhaja, da so pobudniki, katerih skupni pooblaščenec je tožnik, dne 28. 5. 2018 pri toženki vložili pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma o Odloku o občinskem podrobnem prostorskem načrtu za manjše območje znotraj enote urejanja prostora ST 5/1-3 KRIŽIŠČE JV-1 del.

12. V skladu z zgoraj citirano določbo drugega odstavka 47. člena ZLS je župan Občine Trzin pobudnike pozval na dopolnitev navedene pobude z dopisom z dne 5. 6. 2018. V tem dopisu jih je seznanil, da pobuda ni razumljiva oziroma ni jasna in ni skladna z določbami Statuta Občine Trzin in veljavnega ZLS. Navedel je, da je pobuda v nasprotju s prvim odstavkom 60. člena Statuta in prvim odstavkom 46. člena ZLS. Statut, ZLS in Zakon o referendumu in ljudski iniciativi namreč ne poznajo razveljavitvenega referenduma. Zato za v pobudi oblikovano referendumsko vprašanje občinski svet le-tega ne more razpisati. Hkrati je v pozivu na dopolnitev pobude navedel, da lahko po 68. členu Statuta in 48. členu ZLS najmanj pet odstotkov volivcev v občini zahteva razveljavitev splošnega akta iz pristojnosti občinskega sveta. Določil je osem dnevni rok, v katerem morajo neskladnosti odpraviti, tako da bo pobuda vsebovala jasno izraženo vprašanje, ki naj bi bilo predmet referenduma tako, da bo le-to skladno z določbami Statuta Občine Trzin oziroma veljavnega ZLS.

13. Sodišče ugotavlja, da so pobudniki na podlagi obvestila župana z dne 5. 6. 2018 pri toženki dne 13. 6. 2018 vložili spremenjeno oziroma popravljeno referendumsko vprašanje. Med strankama ni spora o tem, da pobude, vložene 13. 6. 2018 na podlagi obvestila župana Občine Trzin z dne 5. 6. 2018, niso podpisali vsi pobudniki, ki so podpisali pobudo, vloženo 28. 5. 2018. Istih podpisnikov, ki so podpisali pobudo, vloženo 28. 5. 2018 ter pobudo, vloženo 13. 6. 2018 na podlagi obvestila župana Občine Trzin z dne 5. 6. 2018, je bilo 39. Sporno pa je, ali je toženka v izpodbijanem aktu pravilno štela, da gre pri pobudi, vloženi 13. 6. 2018, za novo pobudo. Svojo odločitev je utemeljila z obrazložitvijo, da so jo vložili drugi pobudniki kot pobudo z dne 28. 5. 2018, kar pomeni, da le-ta ni vložena v zakonskem roku.

14. Sodišče glede na vsebino poziva za dopolnitev z dne 5. 6. 2018 ugotavlja, da je toženka štela, da je pobudo, vloženo 28. 5. 2018, podpisalo zadostno število pobudnikov. Glede na to ter ob upoštevanju dejstva, da je bilo predlagano referendumsko vprašanje spremenjeno zgolj v eni besedi, in sicer je bila beseda „razveljavitev“ spremenjena v besedo „zavrnitev“, po presoji sodišča ni mogoče šteti, da je šlo pri pobudi, vloženi dne 13. 6. 2018, za novo pobudo. Sodišče tako sodi, da je pobudo, vloženo 13. 6. 2018, treba šteti za dopolnitev prvotne pobude v skladu s pozivom toženke. Ker pa so pobudniki določili skupnega pooblaščenca - tožnika, po presoji sodišča ni bilo potrebno, da bi dopolnitev pobude, vložene 13. 6. 2018, ponovno podpisali vsi pobudniki. Tako je po presoji sodišča toženka nepravilno štela, da je popravljena pobuda nova in zato prepozna. Dovolj očitno namreč je, da gre za isti predmet spora na podlagi prve (z dne 28. 5. 2018) in popravljene (z dne 13. 6. 2018) pobude. Razlaga popravljene pobude istega nosilca pobude v tem smislu, da ne gre za popravljeno, ampak novo pobudo, bi namreč onemogočila učinkovito uresničevanje pravice občanov do neposrednega odločanja na referendumu.

15. Vendar pa sodišče tudi ugotavlja, da med strankama ni spora o tem, da je predmetni Odlok že pričel veljati, in sicer 29. 5. 2018, to je osem dni po njegovi objavi v Uradnem vestniku Občine Trzin. Glede na to, da je bila obravnavana pobuda vložena 28. 5. 2018, bi moral župan v skladu z določbo tretjega odstavka 46. člena ZLS zadržati oziroma preklicati objavo predmetnega Odloka do odločitve o pobudi oziroma do odločitve na referendumu. Ker tega ni storil, je ravnal nezakonito. Glede na jasno določbo tretjega odstavka 46. člena ZLS sklicevanje toženke v izpodbijanem aktu na to, da pobuda ni bila vložena v času uradnih ur, ne more biti uspešno. Poleg tega je župan pobudnike z dopisom z dne 5. 6. 2018 pozval na dopolnitev pobude v smislu, naj navedejo, ali predlagajo opravo naknadnega referenduma po 46. členu ZLS, ali pa razveljavitev Odloka po 48. členu ZLS. Iz obrazložitve izpodbijanega akta bi sicer izhajalo, da oprava naknadnega referenduma sploh več ni mogoča, ker je predmetni Odlok že stopil v veljavo. Vendar pa toženka svoje odločitve na takšno stališče ni izrecno oprla, zato se sodišče do tega tudi ne opredeljuje. Sodi pa, da bi moral župan že v pozivu na dopolnitev, če je menil, da oprava naknadnega referenduma sploh več ni mogoča, ker je predmetni Odlok že stopil v veljavo, to jasno navesti in pobudnike ustrezno podučiti ter pozvati na dopolnitev. Takšna - popolnoma jasna in nedvoumna - navedba navedenega stališča toženke iz poziva na dopolnitev z dne 5. 6. 2018 ni razvidna. To še toliko bolj glede na dejstvo, da je do te situacije prišlo zaradi nezakonitega ravnanja toženke same - nepreklica objave predmetnega Odloka, čeprav je bila pobuda vložena pravočasno, torej še pred njegovo uveljavitvijo.

16. Po vsem povedanem je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani akt razveljavilo (tretji odstavek 47. člena ZLS v zvezi z določbo četrte točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu - ZUS-1) ter vrnilo zadevo toženki, da opravi ponovni postopek s pobudo v skladu s stališči te sodbe.

17. Na tem mestu pa je treba še pripomniti, da župan v zadnjem odstavku obrazložitve izpodbijanega akta ugotavlja, da lokacija objekta, za katerega velja sporni Odlok, nikakor ne škodi interesu širše skupnosti in takšno stališče v nadaljevanju tudi pojasnjuje. To pomeni, da se župan spušča v samo utemeljenost pobude po vsebini, za kar pa po zgoraj citiranih določbah ZLS ni pristojen. Smisel referenduma je namreč v tem, da imajo volivci možnost izraziti svoj interes oziroma neposredno sodelovati pri upravljanju javnih zadev. Zato je župan upravičen presoditi le, ali pobuda izpolnjuje predpostavke, ki jih mora po ZLS in Statutu izpolnjevati, ne pa da odloča o utemeljenosti pobude po vsebini.

18. Ker je tožnik s tožbo uspel, je po določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopal odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek tretjega člena Pravilnika). V skladu z ustaljeno upravno sodno prakso se navedeni znesek poviša za zahtevani 22 % DDV, torej za 62,70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo. Sodne takse za tožbo, ker je z njo uspel, tožniku glede na določbe Zakona o sodnih taksah ni treba plačati. Toženka v upravnem sporu ni uspela, zato do povrnitve stroškov ni upravičena.

Zakon o lokalni samoupravi (1993) - ZLS  - člen 47, 47/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.