UPRS Sodba I U 350/2017-21
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-08-22

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), mag. Damjan Gantar (poroč.), Liljana Polanec

dostop do informacij javnega značaja - zavezanec za dostop do informacij javnega značaja - oseba javnega prava - poslovni subjekti pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava

Za presojo prevladujočega vpliva RS, samoupravne lokalne skupnosti ali druge osebe javnega prava je relevantna pravica nadzora večine (več kot 50 % glasovalnih pravic), ki jo ima poslovni subjekt na podlagi vpisanega kapitala in aktov, ki določajo, kako se glasovi pripišejo poslovnim deležem, ne pa, kako te pravice dejansko izvršuje. Iz družbene pogodbe stranke z interesom pa izhaja, da je položaj obeh družbenikov popolnoma uravnotežen glede njunih glasovalnih pravic na skupščini, pri čemer je skupščina sklepčna le, če sta prisotna oba družbenika, ki morata sklepe sprejeti soglasno. Prvostopenjski organ in tožena stranka ni pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijanim aktom - „odgovorom“ - zavrnil zahtevo za posredovanje kopije celotnega cenitvenega poročila in mnenja, ki je bil podlaga za sklenitev pogodbe o menjavi poslovnih deležev, sklenjene v obliki notarskega zapisa notarja A.A. iz Ljubljane opr. št. SV 273/2016 z dne 10. 3. 2016, ter aneksa št. 1 k tej pogodbi. V svojem aktu se sklicuje na to, da je bila zahteva vložena v skladu s 1.a členom Zakona o dostopu informacij javnega značaja (v nadaljevanju ZDIJZ) in pri tem pojasnjuje, da ni poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava v smislu ZDIJZ, saj niso izpolnjeni kriteriji za presojo prevladujočega vpliva iz 1. alineje drugega odstavka 1.a člena ZDIJZ in zato ZDIJZ družbe A. d.o.o. (v nadaljevanju stranka z interesom) ne zavezuje. Kot izhaja iz obstoječe družbeniške strukture, je stranka z interesom v 50 % lasti družbe B. d.o.o. (le-ta je v 100 % lasti Republike Slovenije) in v 50 % lasti družbe C. d.o.o. (ta je v 100 % lasti družbe Č. d.d.). Čeprav je Republika Slovenija delničar družbe Č. d.d., pa njen delež ni večinski in se zato njeni deleži ne morejo prištevati k deležem, ki jih ima Republika Slovenija v družbeniku B. d.o.o. Iz veljavne družbene pogodbe stranke z interesom izhaja, da je položaj obeh družbenikov pri stranki z interesom popolnoma uravnotežen glede njunih glasovalnih pravic na skupščini, pri čemer je skupščina sklepčna le, če sta prisotna oba družbenika, ki morata sklepe sprejeti soglasno. Družbenika imata enakopraven položaj tudi pri predlaganju in imenovanju članov poslovodstva, zato je potrebno zaključiti, da nobeden izmed njih ne more izvajati prevladujočega vpliva z nadzorom večine ali imenovanjem več kot polovice članov poslovodnega organa. Iz navedenega razloga se stranka z interesom ne šteje za pravno osebo pod neposrednim ali posrednim prevladujočim vplivom Republike Slovenije, samoupravnih lokalnih skupnosti in drugih oseb javnega prava v smislu 1.a člena ZDIJZ.

2. Tožeča stranka se je zoper prvostopenjski akt pritožila, drugostopenjski organ pa je pritožbo zavrnil. V svoji odločbi navaja, da je ugotavljal, kakšno je bilo dejansko stanje stranke z interesom na dan izdaje zavrnilnega odgovora. Preveriti je bilo tudi potrebno, ali je stranka z interesom bila zavezanec po ZDIJZ v času, ko je nastala zahtevana informacija. Stranka z interesom je sicer res vpisana v register zavezancev za informacije javnega značaja, vendar pa ni pravilen izračun, na podlagi katerega je bil izveden ta vpis. V skladu s petim odstavkom 3.b člena ZDIJZ se zgolj domneva, da je pravna oseba zavezanec po tem zakonu, če je vpisana v ta register, vendar pa lahko v postopku zahtevo za dostop do informacij javnega značaja zavrne, če izkaže, da ne izpolnjuje pogojev za zavezanca po tem zakonu ali so zahtevane informacije nastale v času, ko ni bil pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava. Stranka z interesom je izkazala, da niti na dan, ko je nastala zahtevana informacija niti na dan, ko je bil izdan zavrnilni odgovor, ni bila pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava. Za izračun večinskega deleža in za ugotavljanje višine neposrednih in posrednih deležev pravnih oseb javnega prava je potrebno uporabiti določbe Zakona o gospodarskih družbah (v nadaljevanju ZGD-1), kar izhaja iz prvega odstavka 3.a člena ZDIJZ. Na dan, ko je nastala zahtevana informacija in ko je bil izdan zavrnilni odgovor, je bila lastniška struktura stranke z interesom taka, da je bila v 50 % lasti C. d.o.o., ta pa v 100 % lasti družbe Č. d.d., v 50 % lasti pa je bila od družbe B. d.o.o., ki pa je v 100 % lasti Republike Slovenije. Ker večinski delež pomeni delež nad 50 %, je drugostopenjski organ ugotovil, da stranka z interesom ni v večinski lasti nobenega od družbenikov. Še zlasti je bilo potrebno ugotoviti, ali je Č. d.d., ki ima 50 % delež v stranki z interesom, v večinski lasti oseb javnega prava. Drugostopenjski organ je opravil izračun glede lastništva kosovnih delnic oseb javnega prava v družbi Č. d.d. in ugotovil, da jih je bilo na dan 8. 3. 2016 34,49 %, na dan 23. 11. 2016 pa 35,50 %. Torej osebe javnega prava na relevantna datuma niso imele vpisanega večinskega deleža kapitala, iz statuta družbe Č. d.d. pa izhaja, da je k eni delnici pripisan en glas in zato osebe javnega prava nimajo pravice nadzora večine po 1. alineji drugega odstavka 1.a člena ZDIJZ. Imenovanje članov poslovodnega in nadzornega odbora je vezano na kapitalski delež oziroma glasovalne pravice delničarjev, glede katerih je drugostopenjski organ ugotovil, da jih osebe javnega prava nad Č. d.d. ne morejo izvajati. Č. d.d. torej ni zavezanec po ZDIJZ kot gospodarska družba pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava. Torej glede na deleže Republika Slovenija v stranki z interesom nima prevladujočega vpliva. Ob koncu odločbe drugostopenjski organ še pojasnjuje, da zahtevano cenitveno poročilo in mnenje ne more predstavljati informacije javnega značaja, kot je opredeljena v prvem odstavku 4.a člena ZDIJZ.

3. Tožeča stranka v tožbi in njeni dopolnitvi navaja, da iz članka z naslovom „...“, objavljenem na e-portalu časnika Delo, izhaja, da na podlagi odločbe Agencije za varstvo konkurence (v nadaljevanju AVK) družba Č. d.d. preko hčerinske družbe C. d.o.o. ni smela izvrševati upravljalskih upravičenj. Le-to pa pomeni, da je vse odločitve sprejemal en sam družbenik, to je B. d.o.o., ki je v 100 % lasti Republike Slovenije. Torej je imela prevladujoč vpliv oseba javnega prava. Tožena stranka se v izpodbijani odločbi do tega ni opredelila. Tega podatka tudi ni preverila pri AVK. Zmoten je tudi zaključek tožene stranke, da je izračun AJPES-a o deležu oseb javnega prava v stranki z interesom napačen. ZDIJZ se glede večinskega deleža sklicuje na pomen, kot ga ima po ZGD-1. Upoštevaje 528. člen ZGD-1 pa so imele družbe javnega prava v stranki z interesom posredni delež v višini 67 %. Tožena stranka ni ugotavljala, koliko znaša posredni delež oseb javnega prava v stranki z interesom. Zmoten pa je tudi zaključek tožene stranke, da zahtevane informacije ne predstavljajo informacije javnega značaja. Prvostopenjski organ zahteve ni zavrnil iz razloga, ker cenitveno poročilo in mnenje ne bi predstavljalo informacije javnega značaja in tako drugostopenjski organ ni imel podlage za to ugotavljanje. Zahtevano cenitveno poročilo in mnenje se nedvomno nanašata na pridobivanje, razpolaganje ali upravljanje s stvarnim premoženjem poslovnega subjekta, saj sta bila podlaga za sklenitev pogodbe o menjavi poslovnih deležev. Tožeča stranka predlaga, naj sodišče oba akta odpravi, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

4. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da navedbe o tem, da na podlagi odločbe Č. d.d. preko družbe C. d.o.o. ni smel izvrševati upravljalskih upravičenj, niso pravno relevantne za odločitev v konkretnem primeru. Po drugem odstavku 1.a člena ZDIJZ je relevantno to, ali imajo Republika Slovenija, samoupravne lokalne skupnosti ali druge osebe javnega prava lahko prevladujoč vpliv na podlagi večinskega deleža vpisanega kapitala, ali imajo pravico nadzora večine oziroma ali lahko imenujejo več kot polovico članov poslovodnega ali nadzornega organa. Torej je za presojo prevladujočega vpliva relevantna pravica nadzora večine (več kot 50 % glasovalnih pravic), ki jo ima poslovni subjekt na podlagi vpisanega kapitala in aktov, ki določajo, kako se glasovi pripišejo poslovnim deležem, ne pa, kako te pravice dejansko izvršuje. Iz družbene pogodbe stranke z interesom pa izhaja, da je položaj obeh družbenikov popolnoma uravnotežen glede njunih glasovalnih pravic na skupščini, pri čemer je skupščina sklepčna le, če sta prisotna oba družbenika, ki morata sklepe sprejeti soglasno. Neutemeljen je tudi očitek, da tožena stranka ni ugotovila, koliko znaša posredni delež oseb javnega prava v stranki z interesom. Tožena stranka je na podlagi podrobnega obračuna, ki izhaja iz tabel, ki so sestavni del izpodbijane odločbe, ugotovila, da Č. d.d. ni gospodarska družba pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava. Natančno je ugotovila, koliko znaša posredni delež oseb javnega prava v stranki z interesom. Odločitev v izpodbijani odločbi temelji zgolj na odločitvi, da stranka z interesom ni zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja in je tožena stranka le informativno navedla, da je glede na definicijo informacije javnega značaja iz prvega odstavka 4.a člena ZDIJZ očitno, da zahtevano cenitveno poročilo in mnenje ne moreta predstavljati informacije javnega značaja. Tožena stranka predlaga, naj sodišče tožbo zavrne.

5. Sodišče je v postopek pritegnilo tudi stranko z interesom, ki je v odgovoru na tožbo navedla, da odločba AVK, ki jo omenja tožeča stranka in se pri tem sklicuje na časopisni članek, sploh ne obstaja. Upravljalska upravičenja družbe Č. d.d. preko hčerinske družbe C. d.o.o. niso bila omejena ne v času nastanka zahtevane informacije ne v času zavrnitve zahteve. Tudi če bi taka odločba obstajala, to ne bi vplivalo na presojo, ali je stranka z interesom poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava. Za to presojo je relevantno, ali osebe javnega prava lahko izvajajo prevladujoč vpliv na podlagi večinskega deleža vpisanega kapitala oziroma imajo pravico nadzora večine ali pravico imenovanja več kot polovice članov poslovodnega ali nadzornega organa. Ne držijo navedbe tožeče stranke, da je zaradi domnevne odločbe AVK vse odločitve sprejemal samo družbenik B. d.o.o. Nesporno je 50 % lastnik stranke z interesom družba B. d.o.o., ki je neposredno pod prevladujočim vplivom Republike Slovenije. Nasprotno pa družbeniki C. d.o.o. oziroma družba Č. d.d. kot njegov 100 % lastnik nista družbi pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, zato pri presoji javno pravne subjektivitete stranke z interesom ni mogoče prištevati posrednih deležev Republike Slovenije. Republika Slovenija na oba kritična dneva ni imela večinskega deleža v družbi Č. d.d. Skladno z družbeno pogodbo stranke z interesom imata na skupščini oba družbenika enako število glasov, pri čemer je skupščina sklepčna in veljavno odloča le, če je na skupščini zastopan ves osnovni kapital. V skladu z določili Družbene pogodbe družbe A., d.o.o. družbenika odločitve sprejemata soglasno, kar izhaja iz 24. člena te pogodbe. Z opisane ureditve jasno izhaja, da nobeden od družbenikov ne more izvajati prevladujočega vpliva z nadzorom večine ali imenovanjem več kot polovice članov poslovodnega organa. Stranka z interesom predlaga, naj sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

6. Tožeča stranka v pripravljalni vlogi označuje kot zmotno stališče, da je za razlago prevladujočega vpliva izključno pomembno razmerje, ki izhaja iz družbene pogodbe. Če je bilo z odločbo AVK onemogočeno izvajanje upravljalskih upravičenj, je nesporno, da je Republika Slovenija v celoti izvajala vsa upravljalska upravičenja. Tožeča stranka vztraja pri tem, da po njenem mnenju tudi iz 528. člena ZGD-1 izhaja, da je stranka z interesom v večinski lasti oseb javnega prava.

8. ZDIJZ v prvem odstavku 1.a člena določa, da ta zakon ureja tudi postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo gospodarske družbe in druge pravne osebe zasebnega prava pod neposrednim ali posrednim prevladujočim vplivom, posamično ali skupaj, Republike Slovenije, samoupravnih lokalnih skupnosti in drugih oseb javnega prava. Skladno z drugim odstavkom 1.a člena je prevladujoč vpliv iz prejšnjega odstavka zagotovljen, kadar Republika Slovenija, samoupravne lokalne skupnosti ali druge osebe javnega prava, posamično ali skupaj v gospodarski družbi, neposredno ali posredno preko druge gospodarske družbe ali druge pravne osebe zasebnega prava, lahko izvajajo prevladujoč vpliv na podlagi večinskega deleža vpisanega kapitala ali imajo pravico nadzora večine ali lahko imenujejo več kot polovico članov poslovodnega ali nadzornega organa. Iz navedenega določila torej izhaja, da ima v neki gospodarski družbi Republika Slovenija, samoupravna lokalna skupnost ali druga oseba javnega prava prevladujoč vpliv, če gre za prevladujoč vpliv bodisi na podlagi večinskega deleža kapitala ali zaradi pravice nadzora večine ali pa zato, ker lahko navedeni subjekti imenujejo več kot polovico članov poslovodnega ali nadzornega organa. Sodišče ugotavlja, da je med strankama sporno, ali so ti pogoji podani. Sodišče se strinja z razlogi prvostopenjskega organa in tožene stranke, da ti pogoji niso podani in da prvostopenjski organ ni pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava. Glede navedenega skladno z drugim odstavkom 71. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) sodišče ne bo ponavljalo razlogov za odločitev, ampak se sklicuje na utemeljitev v odločbi tožene stranke, zaradi česar je obrazložitev te odločbe tudi podrobneje povzelo v tej sodbi.

9. V zvezi s tožbeno navedbo, da iz časopisnega članka z naslovom „...“ izhaja, da na podlagi odločbe AVK družba Č. preko družbe C. d.o.o. v stranki z interesom ni mogla izvrševati upravljalskih upravičenj ter da je zaradi tega vse odločitve sprejemal družbenik B. d.o.o., ki je v 100 % lasti Republike Slovenije, tudi sodišče meni, da ta navedba ni relevantna za obravnavano zadevo. Tudi če bi ta trditev držala, kar stranka z interesom sicer zanika, je v konkretnem primeru potrebno upoštevati, da iz družbene pogodbe stranke z interesom, konkretno iz določbe 24. člena te pogodbe izhaja, da vse odločitve družbenika sprejemata soglasno. Torej družba B. d.o.o. sama ne bi mogla sprejeti nobene odločitve tudi, če druga družba (C. d.o.o.) ne bi imela pravice odločanja. Torej odločitev v nobenem primeru ne bi mogel sprejemati en sam družbenik. Res se tožena stranka do te navedbe v odločbi ni opredelila, vendar pa to iz navedenih razlogov ne vpliva na pravilnost odločitve.

10. Sodišče se tudi ne strinja s tožbeno navedbo, da naj bi oseba javnega prava imela pri stranki z interesom prevladujoč vpliv, ker naj bi to izhajalo iz izračuna deleža, kot ga je podala Agencija Republike Slovenije za javnopravne evidence in storitve. Skladno s petim odstavkom 3.b člena ZDIJZ vpis v register zavezancev pomeni zgolj domnevo, da je nekdo zavezanec po tem zakonu, s tem da je v istem odstavku določeno, da lahko zavezanec zahtevo za dostop zavrne, če izkaže, da ne izpolnjuje pogojev za zavezanca ali da so zahtevane informacije javnega značaja nastale v času, ko poslovni subjekt ni bil pod prevladujočim vpisom oseb javnega prava. Po mnenju sodišča je tožena stranka dovolj prepričljivo obrazložila, zakaj stranka z interesom ni pravna oseba, kjer bi bil prevladujoč vpliv oseb javnega prava. Res je, da je eden od njenih ustanoviteljev v 50 % lasti države (gospodarska družba A. d.o.o.), vendar pa ima drugi soustanovitelj (C. d.o.o. oziroma njegov lastnik Č. d.d.) zgolj manjšinski delež v kapitalu oseb javnega prava, kar je tožena stranka zelo natančno izračunala, pri čemer je upoštevala tudi posredni delež oseb javnega prava. Tožeča stranka temu izračunu niti ne oporeka. Ker torej pri družbi Č. d.d. osebe javnega prava nimajo prevladujočega vpliva, posledično temu nimajo vpliva tudi pri gospodarski družbi C. d.o.o., ki je v 100 % lasti Č. d.d. Ker pa je na podlagi že citiranega določila družbene pogodbe potrebno za vse odločitve tako soglasje družbe A. d.o.o. (ki je v 100 % lasti države) kot tudi hkratno soglasje gospodarske družbe C. d.o.o. (kjer pa osebe javnega prava nimajo prevladujočega vpliva), osebe javnega prava v nobenem primeru ne morejo imeti prevladujočega vpliva pri stranki z interesom.

11. Ker torej pri stranki z interesom ne gre za subjekt, ki bi bil pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, v tem upravnem sporu niti ni relevantno, ali zahtevane informacije predstavljajo informacijo javnega značaja, zaradi česar se sodišče do tega vprašanja ne opredeljuje.

12. Iz vseh navedenih razlogov je sodišče na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 tožbo zavrnilo. Sodišče je o zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker je pri njej sporna le pravna presoja dejstev, glede katerih je sodišče ocenilo, da med strankama postopka niso sporna (prvi odstavek 59. člena ZUS-1). Sodišče je namreč izhajalo iz stališča, da tožeča stranka ne oporeka izračunu kapitalskih deležev, kot ga je opravil drugostopenjski organ, in gre zgolj za razlago tega izračuna, kar pa je stvar pravne presoje.

13. Sodišče ni ugodilo zahtevi tožeče stranke za povrnitev stroškov postopka, ker skladno s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1 trpi vsaka stranka svoje stroške, če sodišče tožbo zavrne.

Zakon o dostopu do informacij javnega značaja (2003) - ZDIJZ  - člen 1a

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.