UPRS sklep I U 1462/2016
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-11-30

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), Liljana Polanec (poroč.), mag. Damjan Gantar

odločitev občinskega sveta - nadomestilo plače po prenehanju funkcije župana - zavrženje tožbe

Izpodbijana odločitev Komisije glede na predmet odločanja (o pravici do nadomestila plače po prenehanju funkcije), glede na organ, ki jo je izdal (Komisija za mandatna vprašanja, volitve in imenovanja Občinskega sveta Občine A.) in glede na pravno podlago, na kateri je bila sprejeta (14. in 15. člen ZFDO), ne sodi med odločitve Občinskega sveta iz šestega odstavka 33. člena ZLS, župan kot tožnik pa na podlagi omenjene določbe ne more sprožiti postopka pred naslovnim sodiščem. Zoper odločitev je sicer dopusten upravni spor na podlagi splošnih določb ZUS-1, vendar pa župan kot posameznik v obravnavanem primeru za vložitev predmetne tožbe nima pravnega interesa, saj izpodbijani akt ne posega v njegove pravice oziroma pravne koristi.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Komisija za mandatna vprašanja, volitve in imenovanja Občine A. (Komisija) je dne 20. 11. 2014 na podlagi 14. in 15. člena Zakona o funkcionarjih v državnih organih (v nadaljevanju ZFDO) izdala odločbo št. 0325-0003/2014-28, s katero je B.B. (upravičencu) priznala pravico do nadomestila plače po prenehanju funkcije župana v A., in sicer v višini 80 % zadnje mesečne plače, ki jo je upravičenec prejemal. Župan Občine A. je na podlagi 33. člena Zakona o lokalni samoupravi (ZLS) s sklepom izvajanje navedene odločitve zadržal in predlagal, da se o tem ponovno odloči na prvi naslednji seji, o zadržanju pa je obvestil tudi Ministrstvo za javno upravo. Komisija je dne 8. 12. 2014 izdala novo odločbo št. 0325-0003/2014-2, s katero je odločila enako kot s predhodno odločbo, da upravičencu pripada pravica do nadomestila plače.

2. Župan Občine A. (tožnik) na naslovno sodišče zoper sprejeto odločitev vlaga tožbo na podlagi šestega odstavka 33. člena ZLS. V njej kot tožene stranke navaja Komisijo za mandatna vprašanja, volitve in imenovanja Občinskega sveta Občine A., Občinski svet Občine A. in B.B., ter pojasnjuje, da ZLS izrecno ne opredeljuje, ali so v primeru postopka po 33. členu ZLS sploh tožene stranke in katere so. Če bo sodišče ugotovilo, da toženih strank ni, naj navedenih toženih strank ne upošteva; če pa se bo postopek vodil kot običajna tožba v upravnem sporu, pa so tožene stranke tako široko navedene iz previdnosti, da se prepreči zavrženje tožbe.

3. Tožnik v tožbi trdi, da je odločitev o priznanju nadomestila na podlagi določb ZFDO nezakonita, omenjenega predpisa pa za odločanje o pravici funkcionarja lokalne skupnosti sploh ni dopustno uporabiti. Morebitno plačilo bremeni občinski proračun in pravica do nadomestila bi imela pravno podlago le, če bi država zagotovila tudi vir financiranja nadomestila. Po mnenju tožnika je odločitev zaradi razlogov na strani upravičenca nezakonita celo, če bi se ZFDO v konkretnem primeru uporabljal, saj ni podan objektiven razlog, zaradi katerega upravičenec ne more nadaljevati z delom. Bilo pa bi tudi v nasprotju z moralo, da bi morala občina kljub slabemu finančnemu stanju plačati nadomestilo nekdanjemu županu. Sodišču predlaga, naj odloči, da sta odločbi Komisije št. 0325-0003/2014-28 z dne 20. 11. 2014 in št. 0325-0003/2014-2 z dne 8. 12. 2014 nezakoniti in se odpravita, zahteva upravičenca za priznanje nadomestila pa zavrne.

4. V odgovoru na tožbo Komisija nasprotuje tožbenim trditvam in uvodoma navaja, da ni prejela obvestila, da je župan o zadržanju odločitve obvestil tudi Ministrstvo za javno upravo. Če tako obvestilo ne obstaja, potem niso izpolnjene vse procesne predpostavke za tožbo. Nato navaja, da je v 15. členu ZFDO določeno, da o pravici funkcionarja, ki mu je prenehala funkcija, do nadomestila plače, odloča organ, pristojen za njegovo imenovanje oziroma izvolitev, ali od njega pooblaščeno telo, za občinske funkcionarje pa delovno telo predstavniškega organa. Ta določba izrecno določa, da se nadomestilo nanaša tudi na občinske funkcionarje, torej tudi na B.B. Da je župan funkcionar, za katerega veljajo določbe, ki določajo pravice do nadomestila po prenehanju funkcije, pa izhaja tudi iz prakse Višjega delovnega in socialnega sodišča. Povsem nesmiselno je zatrjevanje tožeče stranke, da naj B.B. ne bi izpolnjeval pogojev po 14. členu ZFDO, ker naj bi sam povzročil svojo brezposelnost. Slednji je bil pred nastopom funkcije župana brez zaposlitve, zaradi česar vrnitev k prejšnjemu delodajalcu ni mogoča, k svoji vlogi je priložil izjavo družbe D., da ne more skleniti delovnega razmerja zaradi plačilne nesposobnosti te družbe, in izjavo E., da nima potreb po zaposlitvi, prav tako pa ni izpolnjeval pogoja za pridobitev pravice do starostne pokojnine. Komisija je zato ugotovila, da so izpolnjeni pogoji za pridobitev pravice do nadomestila plače, zaradi česar sodišču predlaga, da tožbeni zahtevek v celoti zavrne in tožeči stranki naloži plačilo stroškov postopka.

5. Sodišče je v tej zadevi že enkrat odločilo in tožbo tožnika s sklepom I U 2045/2014-8 z dne 13. 4. 2016 zavrglo, saj je presodilo, da tožeča stranka nima pravnega interesa za vložitev tožbe na podlagi šestega odstavka 33. člena ZLS. Navedlo je, da z izpodbijanim aktom ni bilo odločeno o nobeni pravici ali neposredni, na zakon oprti pravni koristi tožnika, temveč je bilo odločeno o pravici druge osebe (upravičenca do nadomestila), zaradi česar si tožnik z vloženo tožbo svojega pravnega položaja ne more izboljšati.

6. Vrhovno sodišče RS je po pritožbi tožnika s sklepom I Up 171/2016 z dne 5. 10. 2016 zgoraj navedeni sklep razveljavilo in zadevo vrnilo naslovnemu sodišču v ponovno odločanje. V obrazložitvi svoje odločitve je pojasnilo, da ZLS predvideva posebno obliko upravnega spora med dvema organoma lokalne skupnosti, in sicer med županom kot nosilcem izvršilne funkcije in občinskim svetom kot nosilcem normativne funkcije, župan pa lahko v primerih iz šestega odstavka 33. člena ZLS sproži upravni spor kot organ občine in ne kot posameznik. V okviru danega pooblastila mu je torej priznan tudi pravni interes za vložitev tožbe. Vprašanje pa je, ali izpodbijana odločitev glede na predmet odločanja (o pravici nadomestila plače po prenehanju funkcije) sploh sodi med odločitve občinskega sveta iz šestega odstavka ZLS in je posledično zanjo pristojno Upravno sodišče RS. Sodišču je naložilo, naj v ponovljenem postopku preveri, ali je izpodbijani akt tako formalno (kateri organ ga je sprejel in na podlagi katerega pooblastila) kot vsebinsko akt iz šestega odstavka 33. člena ZLS, ter razjasni, kdo sploh so stranke postopka.

8. Predmet sodne presoje v obravnavanem primeru sta odločbi Komisije za mandatna vprašanja, volitve in imenovanja Občinskega sveta Občine A. št. 0325-0003/2014-28 in št. 0325-0003/2014-2, v katerih je Komisija B.B. (upravičencu) priznala pravico do nadomestila plače po prenehanju funkcije župana v Občini  A. v višini 80 % zadnje mesečne plače, ki jo je upravičenec prejemal.

9. Odločitvi Komisije nasprotuje Župan Občine A., ki je po izdaji prve odločbe Komisije s sklepom zadržal njeno izvrševanje in zahteval ponovno odločanje organa o spornem vprašanju ter o tem obvestil Ministrstvo za javno upravo, Komisija pa je v ponovnem postopku sprejela odločbo z enako vsebino.

10. Tožba je vložena na podlagi šestega odstavka 33. člena ZLS, ki določa, da župan zadrži izvajanje odločitve občinskega sveta, če meni, da je nezakonita, ali je v nasprotju s statutom ali drugim splošnim aktom občine, in predlaga občinskemu svetu, da o njej ponovno odloči na prvi naslednji seji, pri čemer mora navesti razloge za zadržanje. Ob zadržanju izvajanja odločitve občinskega sveta župan opozori pristojno ministrstvo na nezakonitost take odločitve. Če občinski svet ponovno sprejme enako odločitev, lahko župan začne postopek pri upravnem sodišču.

11. Sodišče uvodoma ugotavlja, da je tožbo glede na njeno vsebino in navedeno pravno podlago vložil Župan Občine A., ki ga je v tem postopku potrebno šteti za tožnika, kateremu ZLS v šestem odstavku 33. člena podeljuje izrecno pooblastilo za sprožitev postopka pri upravnem sodišču. Kot tožene stranke so v tožbi navedene Komisija za mandatna vprašanja, volitve in imenovanja Občinskega sveta Občine A., Občinski svet Občine A. in B.B., pri čemer je pojasnjeno, da so vse omenjene osebe kot tožene stranke navedene iz previdnosti, saj na podlagi določbe 33. člena ZLS ni jasno, kdo mora biti v tem postopku tožen. Sodišče je ob upoštevanju petega odstavka 17. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1), v skladu s katerim je toženec v upravnem sporu država, lokalna skupnost ali druga pravna oseba, ki je izdala upravni akt, s katerim je bil postopek odločanja končan, v obravnavani zadevi smiselno štelo, da je tožena stranka Komisija za mandatna vprašanja, volitve in imenovanja Občinskega sveta A., ki je izdala izpodbijani odločbi. B.B. pa je obravnavalo kot prizadeto stranko, saj bi mu lahko bila odprava oziroma sprememba izpodbijanih aktov v neposredno škodo (prvi odstavek 19. člena ZUS-1).

12. Določba prvega odstavka 33. člena ZLS določa, da župan predstavlja in zastopa občino. Je torej zakoniti zastopnik lokalne skupnosti, poleg tega pa ima po določbi šestega odstavka 33. člena ZLS tudi funkcijo varuha ustavnosti in zakonitosti v lokalni skupnosti, saj lahko zadrži izvajanje odločitve občinskega sveta, če meni, da je ta nezakonita ali v nasprotju s splošnim aktom občine, in predlaga ponovno odločanje o sporni odločitvi. V primeru, da občinski svet ponovno sprejme enako odločitev, pa lahko župan začne postopek pri upravnem sodišču. Določba šestega odstavka 33. člena ZLS postavlja torej župana za varuha ustavnosti in zakonitosti v lokalni skupnosti in mu pod zakonsko določenimi pogoji daje možnost sprožiti upravni spor (prim. sodba Upravnega sodišča IV U 56/2012 z dne 19. 6. 2012).

13. Iz obeh izpodbijanih odločb, s katerima je bilo upravičencu priznano nadomestilo po prenehanju funkcije župana, izhaja, da je odločitvi sprejela Komisija za mandatna vprašanja, volitve in imenovanja Občinskega sveta Občine A. na svojih sejah na podlagi določb 14. in 15. člena Zakona o funkcionarjih v državnih organih (ZFDO). Ne gre torej za odločitev Občinskega sveta, v zvezi s katero šesti odstavek 33. člena ZLS županu podeljuje upravičenje za njeno zadržanje in v primeru nestrinjanja sprožitev postopka pred Upravnim sodiščem, temveč za odločitev Komisije za mandatna vprašanja, volitve in imenovanja o priznanju do pravice nadomestila po prenehanju funkcije župana, o kateri Občinski svet glede na določbe ZLS in Statuta Občine A. nima pristojnosti odločati.

14. Čeprav je Komisija za mandatna vprašanja, volitve in imenovanja Občinskega sveta Občine A. delovno telo Občinskega sveta Občine A., njene pristojnosti opredeljuje Statut Občine A. (drugi odstavek 64. člena ZLS) in med njenimi nalogami med drugim določa, da izdaja akte v zvezi s pravicami in obveznostmi funkcionarjev. Poleg tega ZFDO kot specialen predpis v  prvem odstavku 15. člena določa, da o pravici občinskega funkcionarja, ki mu je prenehala funkcija, do nadomestila plače odloča delovno telo predstavniškega organa.

15. Izpodbijani odločbi je tako Komisija za mandatna vprašanja, volitve in imenovanja Občinskega sveta Občine A. izdala na podlagi lastnih zakonskih in statutarnih pooblastil, kot pristojen organ za odločanje o pravici občinskega funkcionarja do nadomestila po prenehanju funkcije, in ne gre torej za odločitev Občinskega sveta, za izvrševanje katere bi župan lahko skladno z določbo šestega odstavka 33. člena ZLS sprožil postopek pred upravnim sodiščem.

16. Enako izhaja iz odgovora Ministrstva za javno upravo na obvestilo župana, da je zadržal izvrševanje odločbe, v katerem je ministrstvo zapisalo, da se odločitev župana o zadržanju ne nanaša na sklep Občinskega sveta, temveč na odločbo Komisije, ki je v skladu s svojo lastno pristojnostjo, določeno v tretjem odstavku ZFDO, odločila o pravici do nadomestila plače nekdanjemu županu. Gre za odločbo kot posamični pravni akt, s katerim je pristojni organ na podlagi ZFDO in ob smiselni uporabi ZUP odločil o pravici posameznika, zoper odločbo pa je dovoljen upravni spor po splošnih določbah ZUS-1. Po mnenju ministrstva župan v teh zadevah nima pristojnosti odločanja o pritožbah ali drugih nadzorstvenih pooblastil, sklep o zadržanju izvrševanja odločbe Komisije pa je bil po njegovem mnenju sprejet v nasprotju z vsebino in namenom šestega odstavka 33. člena ZLS. Županu je ministrstvo predlagalo takojšnjo odpravo sklepa.

17. Sodišče ugotavlja, da je postopek odločanja o nadomestilu po prenehanju funkcije po ZFDO poseben postopek, ki v 19. členu predvideva tudi varstvo pravic udeležencev in določa, da ima pravico do ugovora zoper odločitev o (njegovih) pravicah in obveznostih funkcionar. Ugovor lahko vloži pri organu, ki je odločil o njegovih pravicah in obveznostih (prvi in drugi odstavek 19. člena ZFDO), pristojni organ pa preizkusi svojo odločitev in jo lahko spremeni (drugi odstavek 19. člena ZFDO). Če funkcionar ni zadovoljen z odločitvijo o zahtevi oziroma ugovoru ali če pristojni organ ne odloči v 30 dneh od vložitve, pa lahko zahteva varstvo svojih pravic pri pristojnem sodišču (tretji odstavek 19. člena ZFDO).

18. Upoštevaje vse navedeno je mogoče zaključiti, da izpodbijana odločitev Komisije glede na predmet odločanja (o pravici do nadomestila plače po prenehanju funkcije), glede na organ, ki jo je izdal (Komisija za mandatna vprašanja, volitve in imenovanja Občinskega sveta Občine A.) in glede na pravno podlago, na kateri je bila sprejeta (14. in 15. člen ZFDO), ne sodi med odločitve Občinskega sveta iz šestega odstavka 33. člena ZLS, župan kot tožnik pa na podlagi omenjene določbe ne more sprožiti postopka pred naslovnim sodiščem. Zoper odločitev je sicer dopusten upravni spor na podlagi splošnih določb ZUS-1, vendar pa je sodišče v povezavi s tem vprašanjem že v sklepu I U 2045/2014-8 z dne 13. 4. 2016 obrazložilo, da župan kot posameznik v obravnavanem primeru za vložitev predmetne tožbe nima pravnega interesa, saj izpodbijani akt ne posega v njegove pravice oziroma pravne koristi.

19. Sodišče je glede na vse navedeno tožbo na podlagi 1. točke in 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo kot nedovoljeno in se ni spuščalo v vsebinsko presojo tožbenih ugovorov.

20. Sodišče je zahtevo tožene stranke za povrnitev stroškov postopka zavrnilo na podlagi določbe četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, ki določa, da če sodišče tožbo zavrne ali zavrže, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.