UPRS sklep I U 283/2016
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-02-14

Marjanca Faganel (preds.), Zdenka Štucin (poroč.), Alenka Praprotnik

odločba Banke Slovenije o izrednem ukrepu - imetnik obveznic - sodno varstvo - varstvo delničarjev in upnikov - aktivna legitimacija za vložitev tožbe - zavrženje tožbe

Izpodbijana odločba je upravna odločba, s katero je tožena stranka  v okviru izvrševanja upravne funkcije odločila o pravici, obveznosti ali pravni koristi banke kot nadzorovane osebe, torej upravni akt iz 2. člena ZUS-1. Tožnik kot imetnik obveznic, na katere se nanaša izpodbijani ukrep, ni aktivno legitimiran za vložitev tožbe proti odločbi kot upravnem aktu v smislu določb ZUS-1 z ozirom na specialno ureditev v prvem odstavku 347. člena ZBan-1, po katerem lahko tožbo proti odločbi Banke Slovenije vloži banka.

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Tožena stranka je pod oznako strogo zaupno z izpodbijano odločbo o izrednih ukrepih v 1. točki izreka ugotovila, da so v A. d.d. podani pogoji za izredne ukrepe iz prvega odstavka 253.a člena Zakona o bančništvu (v nadaljevanju ZBan-1) in odločila, da z dnem 18. 12. 2013 v celoti prenehajo vse kvalificirane obveznosti banke, ki so nastale do dneva izdaje te odločbe (osnovni kapital banke, ki znaša 184.079.267,12 EUR in je razdeljen na 22.056.378 navadnih, imenskih, prosto prenosljivih kosovnih delnic z oznako ... in ISIN kodo ..., ki so izdane v centralnem registru nematerializiranih vrednostnih papirjev, ki ga vodi Centralna klirinško depotna družba d.d. Ljubljana (v nadaljevanju KDD), ki predstavlja kvalificirano obveznost prvega reda in obveznosti banke iz naslova finančnih instrumentov, ki jih je izdala banka in predstavljajo kvalificirano obveznost tretjega reda, med njimi podrejene obveznice z oznako ... in ISIN kodo ..., ki so bile izdane 17. 7. 2010 in so vodene v centralnem registru nematerializiranih vrednostnih papirjev, ki ga vodi KDD ter so se začele obrestovati 24. 5. 2010), zaradi česar se osnovni kapital banke zmanjša na nič in razveljavi vseh 22.056.378 delnic banke (v 2. točki izreka) ter izvede povečanje osnovnega kapitala banke v znesku 200.000.000,00 EUR z izdajo 20.000.000 novih navadnih kosovnih delnic, ki se glasijo na ime, v skupnem emisijskem znesku 1.551.000.000,00 EUR. Povečanje osnovnega kapitala banke v znesku 52.868.930,00 EUR se izvede s stvarnimi vložki (obveznicami), ki jih vplača in izroči banki Republika Slovenija, povečanje osnovnega kapitala v znesku 147.131.070,00 EUR pa se izvede z denarnim vložkom, ki ga na dan 18. 12. 2013 v celoti vplača država (v 3. točki izreka). Odločba je bila vročena banki in članom uprave banke s pravnim poukom, da je zoper njo mogoče začeti postopek sodnega varstva z vložitvijo tožbe na naslovno sodišče v roku petnajst dni, ki teče od dneva, ko je bila odločba vročena vsem članom uprave.

2. Tožnik se z izrečenim izrednim ukrepom prenehanja kvalificiranih obveznosti banke ne strinja, ker se z njim razlaščajo vrednostni papirji, ki jih je izdala A. d.d., konkretno obveznice z oznako ... in ISIN kodo ... in s tem tožniku kot njihovim imetniku jemlje materialnopravno upravičenje zahtevati izplačilo obveznice ob njenem dospetju. Kljub temu, da je z njo imetnikom obveznic nastala neposredna škoda, jim tožena stranka odločbe ni vročila. Odločbe jim s sklicevanjem na zaupnost tudi kasneje ni želela predložiti. Tožnik je bil tako le nepopolno seznanjen s povzetkom odločbe, ki ga je tožena stranka objavila na svoji spletni strani. Izpodbijana odločba temelji na določbah ZBan-1, ki v 347. členu določa, da lahko tožbo zoper odločbo o izrednem ukrepu vloži le banka izdajateljica vrednostnega papirja. Ker je tožniku s tem v nasprotju z Ustavo in Direktivo 2014/59/EU z dne 15. 5. 2014 odvzeta možnost pravnega sredstva, je prisiljen k vložitvi tožbe na podlagi 4. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Z izpodbijano odločbo in določbami ZBan-1L, s katerimi je utemeljena, so kršena ustavna načela in poseženo v njegove ustavno zajamčene človekove pravice iz 2. člena (načelo zaupanja v pravo), 22. in 23. člena v zvezi s tretjim odstavkom 120. člena (pravica do pravnega sredstva), 14. člena (pravica enakosti pred zakonom), 67. in 33. člena (pravica do zasebne lastnine), 155. člena v zvezi z 2. členom (prepoved povratne veljave pravnih aktov), 74. člena (pravica svobodne gospodarske pobude oziroma svobodnega podjetništva) ter 2. in 120. člena Ustave (načelo določnosti pravnih aktov). Na tej podlagi predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo o izrednem ukrepu „razveljavi in odpravi“, toženi stranki pa naloži povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi od izdaje sodbe do plačila oziroma podredno, da ugotovi, da je izpodbijana odločba nezakonita in da niso bili podani pogoji za izrečeni izredni ukrep glede obveznosti NLB d.d. iz naslova obveznic z oznako ... in ISIN kodo ..., izpodbijano odločno „razveljavi in odpravi“, toženi stranki pa naloži povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi od dneva izdaje odločbe do plačila.

3. V zvezi z zatrjevano kršitvijo 22. in 23. člena Ustave tožnik še posebej poudarja, da je ustavna pravica do pravnega sredstva absolutna pravica ter da mora imeti vsak na voljo pravno sredstvo v zvezi s pravico, v katero oblastveni akt posega ter da ni dovolj odškodnina. Imetniki obveznic možnosti pravnega sredstva v zvezi z aktom o razlastitvi nimajo in tudi nimajo možnosti, da na učinkovit način dokazujejo višino primerne odškodnine, saj ZBan-1 to izrecno prepoveduje in onemogoča in je zato zakonska ureditev (350.a člen ZBan-1) v nasprotju z Ustavo.

4. Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe in primarno predlaga, da sodišče tožbo zavrže, oziroma podredno, da tožbo kot neutemeljeno zavrne, tožeči stranki pa naloži plačilo stroškov z zakonskimi zamudnimi obrestmi za čas od poteka paricijskega roka dalje do plačila.

5. Meni namreč, da tožnik ni aktivno legitimiran za vložitev tožbe na podlagi 4. člena ZUS-1. Po določbah 347. člena ZBan-1 lahko tožbo proti odločbi Banke Slovenije o izrednem ukrepu vloži banka. Varstvo delničarjev in upnikov v primeru odločbe o izrednih ukrepih pa ureja 350.a člen ZBan-1, tako da ne drži navedba tožnika o odvzemu pravice do sodnega varstva. Zakonska ureditev pa je skladna tudi s 85. členom Direktive 2014/59/EU, na katero se dodatno sklicuje tožnik. Direktiva je bila objavljena in je v veljavo stopila po njeni izdaji izpodbijane odločbe, pogoji za njeno neposredno uporabo v nacionalnem pravu pa tudi ob vložitvi tožbe niso izpolnjeni. Tožnik tudi ni legitimiran v smislu 17. člena ZUS-1, saj v postopku izdaje izpodbijane odločbe ni bil ne stranka postopka ne stranski udeleženec. Skladno z ZBan-1 je stranka v postopku nadzora oseba, nad katero se opravlja nadzor. Izpodbijana odločba je bila tako v skladu s 352. in 353. členom ZBan-1 vročena banki, saj je bila subjekt nadzora izključno banka. Navedene določbe pomenijo specialno ureditev aktivne legitimacije v postopku nadzora Banke Slovenije glede na splošno ureditev po določbah ZUP. Takšno argumentacijo potrjuje tudi sodna praksa, na katero se sklicuje. Dodaja še, da se po določbah ZUS-1 v upravnem sporu sodno varstvo zagotavlja subsidiarno in da v obravnavanem primeru ne gre za odločitev o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta, kar je po drugem odstavku 2. člena ZUS-1 eden od elementov, ki opredeljujejo upravni akt.

6. V zvezi z zatrjevano kršitvijo pravice do pravnega sredstva in sodnega varstva iz 22. in 23. člena Ustave pa tožena stranka poudarja, da odloča o vseh ukrepih nadzora, vključno z izrednimi ukrepi, po uradni dolžnosti ter da se za postopek nadzora ne zahteva kontradiktornost. To je po mnenju tožene stranke nujno, saj se le na ta način lahko zagotovi takojšnje učinkovanje in izvršitev izrednih ukrepov ter obenem prepreči negotovost na finančnih trgih in pri deponentih. Zato niti banki kot subjektu nadzora ni priznana pravica do aktivne udeležbe pred izdajo odločbe, še manj pa je zato priznanje takšne pravice utemeljeno za imetnike obveznic. Poleg tega niti delničarji niti upniki ali druge osebe niso v položaju, da bi lahko ocenjevali obstoj pogojev za izredne ukrepe in s tem okoliščin, ki (vsaj delno) temeljijo na podatkih, ki se ne razkrivajo javnosti in so poznane le banki in toženi stranki kot nadzornemu organu. Zato že iz teh razlogov delničarji in upniki banke iz kvalificiranih obveznosti v postopku z izrednimi ukrepi ne morejo biti stranke v postopku sodnega varstva zoper odločbo. Njihov pravni interes lahko izhaja izključno iz posamičnih razmerij delničarja oziroma upnika banke ter se zato lahko nanaša zgolj na kvalifikacijo posamezne terjatve in na višino poplačila, do katerega bi bil upravičen v primeru stečaja banke. Tak pravni interes pa je ustrezno obravnavan z uveljavljanjem odškodnine na podlagi 350. a člena ZBan-1, ki omogoča celo širše pravno varstvo, kot bi ga lahko upniki uveljavljali v primeru stečaja banke. Tožena stranka pri tem s sklicevanjem na stališče Ustavnega sodišča še poudari, da mora biti varstvo ustavnih pravic učinkovito ter da učinkovito pravno sredstvo ni vedno nujno sodni postopek. Odprava odločbe v postopku sodnega varstva bi nasprotno glede na že izvršene ukrepe in časovno distanco nesorazmerno posegla v novo nastale položaje in s tem ponovno vzpostavila položaj ogrožene stabilnosti finančnega sistema, ki je bil z izrednimi ukrepi odpravljen.

7. Upravno sodišče je s sklepom I U 283/2016 z dne 4. 5. 2016 v skladu s tretjim odstavkom 23. člena Zakona o ustavnem sodišču postopek prekinilo po tem, ko je Vrhovno sodišče v pritožbeni zadevi I Up 288/2014 postopek prekinilo in vložilo zahtevo za oceno ustavnosti 347. člena ZBan-1. Ustavno sodišče je skladnost ZBan-1 z Ustavo Republike Slovenije presojalo v postopku, začetem z zahtevami Državnega sveta Republike Slovenije, Varuha človekovih pravic RS in Okrožnega sodišča v Ljubljani, ter na pobudo B.B. in drugih pobudnikov in v njem odločilo z odločbo št. U-I-295/13 z dne 19. 10. 2016, s katero je zakonodajalcu naložilo, da učinkovito sodno varstvo oblikuje kot novo, posebno obliko varstva v pravdnem postopku. Ob tem je Ustavno sodišče odločilo tudi, da 347. člen ZBan-1 ni bil v skladu z Ustavo (6. točka izreka odločbe). Vrhovno sodišče je zato svojo zahtevo za oceno ustavnosti umaknilo, Ustavno sodišče postopek za oceno ustavnosti 347. člena ZBan-1, ustavilo. Ker je razlog, ki je narekoval prekinitev postopka odpadel, se postopek s tožbo nadaljuje.

9. Po določbah 337. člena ZBan-1 se sodno varstvo proti odločbam Banke Slovenije  zagotavlja v postopku, ki je določen s tem zakonom. Če zakon (ZBan-1) ne določa drugače, se smiselno uporabljajo določbe ZUS-1.

10. Izpodbijana odločba je nedvomno upravna odločba, s katero je tožena stranka  v okviru izvrševanja upravne funkcije odločila o pravici, obveznosti ali pravni koristi banke kot nadzorovane osebe, torej upravni akt iz 2. člena ZUS-1.  Tožnik kot imetnik obveznic, na katere se nanaša izpodbijani ukrep, ni aktivno legitimiran za vložitev tožbe proti odločbi kot upravnem aktu v smislu določb ZUS-1 z ozirom na specialno ureditev v prvem odstavku 347. člena ZBan-1, po katerem lahko tožbo proti odločbi Banke Slovenije vloži banka.

11. Na podlagi 4. člena ZUS-1, na katerega tožnik opira svojo upravičenost za tožbo, sodišče odloča o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Navedena določba je z oziroma na predhodne določbe ZUS-1 subsidiarne narave, kar pomeni, da se lahko uporabi samo v primeru, če gre pri odločanju za (drug) posamičen (in ne upravni) akt in če zoper (drug) posamičen akt ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. V konkretnem primeru, kot že navedeno, za takšen primer ne gre, saj že iz vsebine tožbe in tožbenega predloga sledi, da tožnik izpodbija odločbo tožene stranke o izrednem ukrepu in uveljavlja ugovore, ki se presojajo v sporu o zakonitosti upravnega akta iz 2. člena ZUS-1. Presoja zakonitosti upravnega akta namreč obsega tudi presojo skladnosti pravne podlage odločitve z določbami Ustave ter presojo ustavne skladnosti uporabe materialnega zakona. Obstoj upravnega akta torej preprečuje vložitev tožbe po 4. členu ZUS-1. Navedeno velja tudi v primeru, ko tožnik po specialni zakonski ureditvi nima legitimacije za vložitev tožbe na odpravo oziroma na ugotovitev nezakonitosti upravnega akta. Tožba na odpravo oziroma ugotovitev nezakonitosti odločbe o izrednih ukrepih je zato po presoji sodišča tudi na podlagi 4. člena ZUS-1 nedopustna, odločanje na njeni podlagi pa bi pomenilo zaobid določbe 347. člena ZBan-1, ki v postopku sodnega varstva tožbo tožnikov izključuje.

12. Ustavno sodišče je z odločbo U-I-295/13 z dne 19. 10. 2016 odločilo, da ureditev 347. člena ZBan-1 v delu, v katerem imetnikom izbrisanih ali konvertiranih finančnih instrumentov ne priznava pravice, da v upravnem sporu izpodbijajo odločbo Banke Slovenije, pač pa jim daje drugačno sodno varstvo v obliki odškodninske tožbe, pomeni način izvrševanja pravice do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave. Ker je imel zakonodajalec za izbiro izpodbijane ureditve razumne razloge, ta po presoji Ustavnega sodišča ni v nasprotju z Ustavo.

13. Ker po navedenem  tožnik po določbah ZBan-1 ni aktivno legitimiran za vložitev tožbe zoper odločbo Banke Slovenije o izrednem ukrepu (je pa legitimiran za vložitev tožbe na povrnitev škode, ki mu je nastala zaradi ukrepa) in ker taka ureditev (ob ugotovljeni protiustavnosti 350. a člena ZBan-1) po navedeni odločbi Ustavnega sodišča ni bila v nasprotju z Ustavo, je  sodišče ob smiselni uporabi 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 odločilo tako, kot izhaja iz izreka.

14. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi v primeru, če sodišče tožbo zavrže, vsaka stranka svoje stroške postopka.

ZBan-1 člen 253a, 253a/1, 337, 347, 350a. ZUS-1 člen 2, 4.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.