UPRS Sodba I U 1500/2017-13
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-09-04

mag. Miriam Temlin Krivic (preds.), Petra Hočevar (poroč.), mag. Mira Dobravec Jalen

javni razpis - pogoji javnega razpisa - vsebina obrazložitve odločbe

Obrazložitev odločbe mora vsebovati (med drugim) ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto, razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. Teh razlogov pa izpodbijani sklep ne vsebuje, saj (kot tožnik pravilno opozarja) ni konkretno navedeno, katera pravda naj bi tekla, kdo so stranke postopka in predvsem, za kakšno zadevo sploh gre. Pavšalna ugotovitev toženke, da je glede na pridobljene podatke ugotovila, da teče pravda med ministrstvom in prijaviteljem - tožnikom, tako za konkreten preizkus pravilnosti odločitve ne zadošča.

Odgovor na tožbo ni sestavni del obrazložitve upravnega akta, temveč mora slednja vsebovati vse z zakonom predpisane sestavine, da je možen preizkus njegove zakonitosti in pravilnosti.

I. Tožbi se ugodi, sklep Javne agencije RS za spodbujanje podjetništva, internacionalizacije, tujih investicij in tehnologije, št. 303-12-72/2016/9 z dne 15. 6. 2017, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v višini 347,70 EUR, v 15 dneh od vročitve sodbe toženi stranki, po poteku roka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijanim sklepom je upravni organ zavrnil vlogo tožnika na Javni razpis ''Krepitev kompetenc in inovacijskih potencialov podjetij'' (v nadaljevanju JR) in še odločil, da posebni stroški v tem postopku niso nastali. V obrazložitvi je navedel, da je objavil JR, na katerega se je tožnik prijavil s pravočasno vlogo. Po dopolnitvi vloge po pozivu komisije jo je ta nato obravnavala v skladu s 4. točko razpisa in ugotovila, da tožnik ne izpolnjuje osme alineje točke 4. 1 JR - pogoja za kandidiranje, ki se glasi: ''ne teče pravda med ministrstvom ali agencijo in podjetjem (obstoj pravde) v zvezi s prijavo na katerikoli javni razpis ali v zvezi z izvajanjem katerekoli pogodbe o sofinanciranju iz javnih sredstev, zaradi neupravičene porabe sredstev, do pravnomočne odločitve sodišča''. Komisija je na podlagi pridobljenih podatkov od Ministrstva za gospodarski razvoj in tehnologijo ugotovila, da teče pravda med ministrstvom in tožnikom v zvezi v zvezi s prijavo na katerikoli javni razpis ali v zvezi z izvajanjem katerekoli pogodbe o sofinanciranju iz javnih sredstev, zaradi neupravičene uporabe sredstev, zato tožnik citiranega pogoja ne izpolnjuje. Organ je zato odločil, kot izhaja iz izreka sklepa.

2. Tožnik je v tožbi uvodoma pojasnil, da je že pred objavo tega razpisa opozarjal organ in Ministrstvo na nezakonitost in protiustavnost pogoja iz osme alineje točke 4.1 JR, ki je bil razlog za zavrnitev njegove vloge. Ker na tak način tožnik ni uspel izpodbiti tega pogoja, je vložil prijavo na obravnavani JR, za katero je bil izdan izpodbijani sklep. Skliceval se je na I U 402/2012. Glede spornega pogoja je v odgovoru na vprašanje št. 5 v zvezi z razpisom, ''ali se izraz ''pravda'' v predzadnji alineji točke 4.1 JR nanaša na primer, ko je podjetje tožnik, tožena stranka ali na oba primera'', toženka odgovorila, da je pomembno le, ali pravda obstoji, ne glede na to, ali je prijavitelj tožena ali tožena stranka. Po mnenju tožnika je ta pogoj nezakonit, saj ne omogoča enakopravne obravnave prijaviteljev oziroma ne zagotavlja enakih možnosti prijaviteljev in omogoča razpisovalcu, da odloča arbitrarno. Sporni pogoj je tako v nasprotju z načelom enakosti iz 14. člena Ustave in v nasprotju s pravico do sodnega varstva iz 23. člena Ustave. Sporni pogoj namreč neutemeljeno in brez zakonske podlage diskriminira prijavitelje in jim onemogoča uspešno prijavo, če so prijavitelji skladno s 23. členom Ustave zavrnili prostovoljno plačilo neutemeljenega zahtevka ministrstva ali Javne agencije SPIRIT, zaradi katere na podlagi tožbe ministrstva ali javne agencije o (ne)utemeljenosti zahtevka odloča pristojno sodišče v pravdi. Prav tako sporni pogoj onemogoča uspešno prijavo prijaviteljem, ki se skladno z ustavno zajamčeno pravico do sodnega varstva obrnejo na sodišče za poplačilo svoje terjatve, ki jo imajo samo do ministrstva ali javne agencije. Sporni pogoj sili prijavitelje, da opustijo sodno varstvo za svoje terjatve do države, na drugi strani pa jih sili, da ne nasprotujejo neutemeljenim terjatvam države. Dejstvo obstoja pravde pomeni, da je zahtevek sporen. Glede spornih terjatev pa je Upravno sodišče v sodbi I U 2290/2011 ugotovilo, da gre za nečiste terjatve. Če je sporna, ni likvidna, zato ne moremo govoriti o njeni dospelosti oziroma zapadlosti in zato ''ni mogoče govoriti o tem, da ima tožeča stranka neporavnano zapadlo obveznost do države in Sklada, zato je upravni organ njeno vlogo nepravilno zavrgel''. Obstoj pravde torej ne more pomeniti, da obstojijo neporavnane obveznosti prijavitelja, saj bo o tem moralo odločiti še sodišče. Če se bo v pravdnem postopku potem ugotovilo, da je bil zahtevek ministrstva ali agencije neutemeljen, bo tak prijavitelj neupravičeno diskriminiran, ker bo njegova vloga zavrnjena le zato, ker je država zoper njega vložila neutemeljeno tožbo ali jo je bil primoran vložiti proti državi, zato da bi prišel do poplačila utemeljenega zahtevka. Arbitrarnost pogoja je že v tem, da ne zahteva ugotavljanje toženke, kaj je predmet pravde in ali je zahtevek tožnika v pravdi utemeljen, temveč že na podlagi obstoja pravde vzpostavlja domnevo, da je do nje prišlo zaradi nepoštenosti prijavitelja. Hkrati pa tudi razlikuje med prijavitelji ki so v času razpisa v pravdi in tistimi, katerih postopek je že zaključen pred rokom za oddajo prijav. Poseg v pravico iz 23. člena Ustave pa je očiten predvsem zaradi tega, ker ne razlikuje med situacijo, v kateri je prijavitelj tožena stranka in v kateri je tožeča stranka. Uspešnost prijave je tako onemogočena tudi prijavitelju, ki je bil za poplačilo svojih terjatev do države primoran vložiti tožbo. Tako tudi dr. A.A. v svojem pravnem mnenju, priloženem k tožbi. Sicer pa je sklep nezakonit tudi zaradi nepopolne in zmotne ugotovitve dejanskega stanja in procesnih kršitev. Iz obrazložitve namreč ni razvidno, katera pravda naj bi obstajala, kdo so stranke, kaj je predmet pravde, itd. Sklepa se zato ne da preizkusiti. Med tožnikom in organom ne poteka noben pravdni postopek, poteka pa postopek med tožnikom in državo in sicer gre za postopek pred Okrožnim sodiščem v Ljubljani, IX Pg 70/2016, v kateri država prereka, da je tožnik izpolnil obveznost po pogodbi, sklenjeni v okviru javnega razpisa SMER+2, čemur pa tožnik ugovarja. Kljub temu, da tožnik meni, da je obveznost izpolnil, pa je že dobljena sredstva po tej pogodbi vrnil, zaradi česar je prenehala domnevna terjatev RS do tožnika. RS je podala umik tožbe, na katerega je tožnik pristal, pravda pa se nadaljuje v zvezi z zahtevkom tožnika po nasprotni tožbi, kjer tožnik zahteva vrnjena sredstva nazaj. Ta pravdni postopek torej ne poteka zaradi neupravičene uporabe sredstev, kot to določa pogoj iz osme alineje točke 4.1 JR, ampak zaradi plačila vrnjenih sredstev brez pravne podlage. Če se zavrnitev vloge nanaša na ta postopek, je organ dejansko stanje napačno ugotovil. Tožnik pa tudi meni, da je protizakonit in protiustaven tudi pogoj iz sedme alineje točke 4.1, ki ga je toženka v odgovorih na vprašanja prijaviteljev utemeljevala z istimi razlogi preprečevanja pridobitve sredstev nepoštenim prijaviteljem. Z domnevo, da je prijavitelj nepošten, ker je v kazenskem postopku, brez da bi bil pravnomočno obsojen, brez zakonske podlage prejudicira odločitev sodišča v kazenskem postopku. Tožnik je zato predlagal, da sodišče tožbi ugodi, sklep odpravi in vrne zadevo organu v ponovno odločanje, toženki pa naloži povrnitev njegovih stroškov postopka.

3. Toženka je v obširnem odgovoru na tožbo prerekala navedbe tožnika, poudarila, da gre za javnopravno stvar in da sama prijava še ne pomeni uspeha. Tožnik ne zanika obstoja pravde oziroma jo celo izrecno priznava. V tej pravdi gre za vprašanje neupravičene uporabe sredstev, ne glede na to, da tožnik sedaj zahteva vračilo že vrnjenih sredstev od države, saj se nanaša na pogodbo o sofinanciranju iz javnih sredstev. Trditev tožnika, da se sklepa ne da preizkusiti, pa je kontradiktorna, še zlasti, ker tožnik pred tem obširno razlaga o vseh vidikih vprašanja v zvezi z neizpolnjevanjem zadevnega pogoja. Toženka pa je v zvezi s spornim pogojem že tekom JR pojasnila, da ga je vključila zaradi preteklih izkušenj izvajanj JR. Namen pogoja je, da se nepovratna sredstva ne dodeljujejo subjektom, ki ne izpolnjujejo svojih obveznosti oziroma kršijo obveznosti, kar pa je v javnem interesu. Tožnik tudi ne navaja, da je bil neenakopravno obravnavan, s samo prijavo pa mu tudi sredstva še niso pripadala. Obstajajo utemeljeni razlogi za oblikovanje tega pogoja, saj je iz postopka za pridobivanje javnih sredstev treba izločiti tiste subjekte, pri katerih je glede preteklih JR ali sofinanciranj iz javnih sredstev in sicer glede neupravičene uporabe sredstev, prišlo do situacij, ko so glede medsebojnih pravic in obveznosti v teku pravdni postopki. Pogoj zato tudi ni nasprotju s 14. členom in 23. členom Ustave. Sklicevanje na sodbo I U 2290/2011 je brezpredmetno. Sklicevanje na protiustavnost pogoja iz sedme alineje točke 4. 1 JR pa je neupoštevno. Predlagala je zavrnitev tožbe.

4. Tožnik je v pripravljalni vlogi še dodal, da ne pričakuje, da mu bodo sredstva avtomatično podeljena, ampak le, da mu bo omogočeno, da pošteno konkurira za nepovratna sredstva. Namen spornega pogoja (da se iz postopka izločijo subjekti, ki ne izpolnjujejo svojih obveznosti do države) pa je toženka dosegla že s pogojem iz šeste alineje točke 4.1 JR, ki zahteva, da imajo prijavitelji poravnane vse obveznosti do države. V novih razpisih pa je toženka ta pogoj izločila, torej se zaveda njegove nesprejemljivosti, sicer pa določila nov, tudi diskriminatoren pogoj.

6. V obravnavanem primeru je sporna zavrnitev vloge tožnika ev. št. 303-12-72/2016/1, prispelo na javni razpis ''Krepitev kompetenc in inovacijski potencialov podjetij''.

7. Sodišče se najprej opredeljuje do zatrjevanih bistvenih kršitev določb postopka in posledično nepopolne in zmotne ugotovitve dejanskega stanja.

8. Tožnik ugovarja nemožnost preizkusa izpodbijanega sklepa v zvezi z nosilnim razlogom za zavrnitev njegove vloge. Sodišče se s tem ugovorom tožnika strinja.

9. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je toženka navedla, da je zavrnila vlogo tožnika, ker ne izpolnjuje osme alineje točke 4.1 JR in sicer pogoja za kandidiranje, ki se glasi: ''ne teče pravda med ministrstvom ali agencijo in podjetjem (obstoj pravde) v zvezi s prijavo na katerikoli javni razpis ali v zvezi z izvajanjem katerekoli pogodbe o sofinanciranju iz javnih sredstev, zaradi neupravičene uporabe sredstev, do pravnomočne odločitve sodišča'', nadalje, da je komisija za preverjanje izpolnjevanja zgoraj navedenega pogoja pridobila podatke s strani Ministrstva za gospodarski razvoj in tehnologijo za vse prijavitelje na ta JR, katerih vloge je obravnavala, in na podlagi pridobljenih podatkov ugotovila, da teče pravda med ministrstvom in prijaviteljem v zvezi s prijavo na katerikoli javni razpis ali v zvezi z izvajanjem katerekoli pogodbe o sofinanciranju iz javnih sredstev, zaradi neupravičene uporabe sredstev, zato prijavitelj - tožnik ne izpolnjuje zgoraj navedenega pogoja javnega razpisa. Dodala je še, da ker prijavitelj - tožnik ne izpolnjuje pogoja za kandidiranje (ki ga je ponovno v celoti citirala iz določb JR), je odločila, kot zgoraj povedano.

10. Taka obrazložitev pa ne zadosti standardu obrazloženosti, ki ga Zakon o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) določa v 214. členu. Po tej določbi mora obrazložitev odločbe namreč vsebovati (med drugim) ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto, razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. Teh razlogov pa izpodbijani sklep ne vsebuje, saj (kot tožnik pravilno opozarja) ni konkretno navedeno, katera pravda naj bi tekla, kdo so stranke postopka in predvsem, za kakšno zadevo sploh gre. Pavšalna ugotovitev toženke, da je glede na pridobljene podatke ugotovila, da teče pravda med ministrstvom in prijaviteljem - tožnikom, tako za konkreten preizkus pravilnosti odločitve ne zadošča.

11. Toženka v odgovoru na tožbo ta tožbeni ugovor sicer zavrača, da je očitno sklep možno preizkusiti, ker tožnik pozna nosilni razlog za odločitev, kar pa ne sanira ugotovljene pomanjkljivosti sklepa, še zlasti ker iz te izvira še nadaljnja pomanjkljivost sklepa. Tožnik namreč tudi ugovarja, da v sodnem postopku, ki ga v tožbi natančno in konkretno opredeli, po vsebini zadeve ne gre za takšno vrsto zadeve, za katero je JR med splošnimi pogoji (natančno v osmi alineji točke 4.1) predvidel kot izključevalno pri prijavi, temveč da gre za plačilo vrnjenih sredstev brez pravne podlage. Ker pa toženka v obrazložitvi ni navedla, za kateri postopek med tožnikom in ministrstvom sploh gre, sodišče tudi tega tožbenega ugovora ne more preizkusiti. Toženka v odgovoru na tožbo sicer tudi to tožbeno trditev zavrača, z (bistveno) enakimi razlogi kot prvo obravnavani tožbeni ugovor, vendar pa - kot že navedeno zgoraj - tudi s tem ne more sanirati ugotovljenih kršitev. Odgovor na tožbo ni sestavni del obrazložitve upravnega akta, temveč mora slednja vsebovati vse, z zakonom predpisane sestavine, da je možen preizkus njegove zakonitosti in pravilnosti. Tako tudi ustaljena sodna praksa.

12. Ker sodišče izpodbijanega akta ne more preizkusiti že iz teh razlogov, se ne bo opredeljevalo do nadaljnjih tožbenih ugovorov, konkretno glede uveljavljanja protizakonitosti in protiustavnosti razpisnih pogojev (predvsem pogoja po osmi alineji točke 4.1 JR), se bo pa morala do njih opredeliti toženka, ko bo ponovno odločala o zadevi. Zaradi racionalnejšega vodenja ponovnega postopka pa sodišče še dodaja, da toženkina razlaga glede oblikovanja spornega pogoja iz osme alineje točke 4.1 JR (zaradi preteklih izkušenj, da se izločijo iz pridobivanja javnih sredstev tisti subjekti, pri katerih je glede preteklih JR ali sofinanciranj iz javnih sredstev in sicer glede neupravičene uporabe sredstev, prišlo do situacij, ko so glede medsebojnih pravic in obveznosti v teku pravdni postopki) in njegovega namena (da se nepovratna sredstva ne dodeljujejo subjektom, ki ne izpolnjujejo svojih obveznosti oziroma kršijo obveznosti, kar pa je v javnem interesu) ne prepriča, še zlasti, ker temelji na domnevi (na kar pravilno opozarja tudi tožnik), da že zgolj obstoj pravde (in še to ne glede na položaj prijavitelja v teh postopkih) o tem, ali so bila javna sredstva, pridobljena na podlagi javnih razpisov, upravičeno uporabljena ali ne (torej pred pravnomočno odločitvijo sodišča, ki je tudi edino stvarno pristojno, da o tem odloča), pomeni njihovo neupravičeno uporabo.

13. Glede na navedeno je sodišče tožbi ugodilo, izpodbijani sklep na podlagi 3. in 2. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odpravilo in zadevo vrnilo toženki v ponovni postopek, v katerem bo morala ta odpraviti ugotovljene kršitve pravil postopka, popolno ter pravilno ugotoviti dejansko stanje, tudi s presojo tožbenih ugovorov, ki se nanašajo na uporabo materialnega prava in o zadevi ponovno odločiti.

14. Odločitev o ugoditvi stroškovnega zahtevka tožnika temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 in na tej podlagi izdanega Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (drugi odstavek 3. člena Pravilnika).

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 214

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.