UPRS sodba I U 18/2017
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-02-02

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), mag. Damjan Gantar (poroč.), dr. Boštjan Zalar

mednarodna zaščita - pravice prosilcev za mednarodno zaščito - nastanitev na zasebnem naslovu - finančna pomoč - višina finančne pomoči - trenutek pridobitve finančne pomoči

Tožena stranka zmotno zatrjuje, da niti ZMZ-1 niti noben drug predpis prosilcem ne zagotavljajo osnovne oskrbe oziroma finančne pomoči v višini, ki bi zagotavljala osnovno oskrbo. Prosilcem za mednarodno zaščito pripada temeljna pravica do človeka vrednega eksistenčnega minimuma, ki pomeni sredstva, nujna za ohranitev človeka vrednega obstoja, država pa jim mora zagotoviti takšne materialne pogoje za sprejem, da jim omogočajo ustrezen življenjski standard.

Določba prvega odstavka 27. člena Pravilnika o pravicah prosilcev za mednarodno zaščito/2012, kot je bila uveljavljena z obravnavano spremembo, je protiustavna in nezakonita, saj ni v skladu z določbo 79. člena ZMZ-1 v zvezi z 2. in 3. alinejo prvega odstavka 78. člena ZMZ-1, niti v skladu z drugim odstavkom 14. člena in 34. členom Ustave RS.

Prosilec ne more pridobiti pravice do materialne oskrbe (2. alineja prvega odstavka 78. člena ZMZ-1) in pravice do finančne oskrbe (3. alineja prvega odstavka 78. člena ZMZ-1) hkrati, temveč sta omenjeni pravici alternativni in prva prosilcu pripada v primeru nastanitve v azilnem domu ali njegovi izpostavi, druga pa v primeru nastanitve na zasebnem naslovu. Prosilec tako ne pridobi obeh pravic hkrati, temveč lahko ob vložitvi prošnje najprej pridobi pravico do materialne oskrbe, če je nastanjen v azilnem domu ali njegovi izpostavi, nato pa v trenutku, ko mu je odobrena nastanitev na zasebnem naslovu, njegova pravica do materialne oskrbe preneha in mu pripada pravica do finančne oskrbe za nastanitev na zasebnem naslovu. Relevanten časovni trenutek za prenehanje ene in za nastanek druge pravice predstavlja čas izdaje odločbe, s katero se prosilcu odobri nastanitev na zasebnem naslovu, ne pa šele datum vročitve odločbe.

Tožbi se ugodi tako, da se odločba Ministrstva za notranje zadeve št. 2142-1150/2016/8 (1313-25) z dne 15. 11. 2016 odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

1. Tožena stranka je z uvodoma navedeno odločbo odločila, da tožnicama - prosilki za mednarodno zaščito A.A., roj. ... 5. 1983, in njeni hčerki B.B., roj. ... 1. 2003, obe državljanki Sirije, od dne 10. 11. 2016 do pravnomočno končanega postopka za mednarodno zaščito pripada mesečna finančna pomoč (I. točka izreka). Višina finančne pomoči od 10. 11. 2016 do pravnomočno končanega postopka za mednarodno zaščito znaša 248,68 EUR (II. točka izreka).

2. Tožena stranka je v obrazložitvi odločbe navedla, da sta tožnici dne 21. 9. 2016 pri pristojnemu organu vložili prošnjo za priznanje mednarodne zaščite v Republiki Sloveniji, prošnjo za razselitev zunaj azilnega doma in vlogo za uveljavljanje finančne pomoči. Z odločbo št. 2142-1150/2016/5 z dne 25. 10. 2016 je pristojni organ ugodil prošnji tožnic za nastanitev na zasebnem naslovu.

3. Iz vloge za uveljavljanje finančne pomoči izhaja, da tožnici nimata lastnih sredstev za preživljanje. Tožena stranka je zato ob upoštevanju prvega odstavka 26. člena v zvezi s prvim odstavkom 27. člena Pravilnika o pravicah prosilcev za mednarodno zaščito (v nadaljevanju Pravilnik), ki določa, da se višina obračunanega zneska za prosilce določi v razmerju do osnovnega zneska minimalnega dohodka, določenega s predpisi, ki urejajo socialnovarstvene prejemke, odločila, da tožnicama pripada mesečna finančna pomoč v višini 248,68 EUR.

4. Tožnici zoper II. točko izreka odločbe vlagata tožbo, v kateri grajata napačno določen datum dodelitve finančne pomoči in napačno določeno višino finančne pomoči. Navajata, da je bila tožnicama nastanitev na zasebnem naslovu odobrena z odločbo MNZ z dne 25. 10. 2016, zato jima tudi finančna pomoč pripada od tega dne. Znesek finančne pomoči je bil po mnenju tožnic izračunan ob upoštevanju nezakonite, leta 2012 spremenjene določbe prvega odstavka 27. člena Pravilnika, pri čemer se sklicujeta na sodbo Upravnega sodišča I U 775/2014 z dne 29. 10. 2014, v kateri je bilo ugotovljeno, da je bilo znižanje višine finančne pomoči ob spremembi Pravilnika v letu 2012 arbitrarno in nesorazmerno. Sodišče je v omenjenem upravnem sporu izpodbijano odločbo odpravilo in vrnilo zadevo v ponovno odločanje z napotkom, da pristojni organ pri odločanju ne bo uporabil nezakonite in neustavne določbe prvega odstavka 27. člena Pravilnika, kot je veljala pred sporno spremembo, prav tako pa bo moral ignorirati tudi preostale določbe Pravilnika, spremenjenega leta 2012, ki so bile sprejete zaradi znižanja finančne pomoči. Tožnici v tem upravnem sporu navajata, da ustavno načelo enakosti pred zakonom zahteva, da se zakon enako uporablja za vse upravičence, zato je treba tudi njima priznati finančno pomoč v zakoniti višini.

5. Tožena stranka v odgovoru na tožbo v celoti prereka tožbene navedbe tožnic in se v celoti sklicuje na obrazložitev izpodbijane odločbe. Pojasnjuje, da je bila odločba MNZ glede odobritve nastanitve na zasebnem naslovu izdana 25. 10. 2016, tožnicama pa vročena 10. 11. 2016, ter trdi, da finančna pomoč tožnicama pripada od dneva vročitve odločbe, ko nastopijo vse pravne posledice. Tožena stranka nasprotuje zatrjevani nezakonitosti Pravilnika, na podlagi katerega je bila tožnicama odmerjena finančna pomoč, ter pri tem navaja, da sta bili tožnici na zasebni naslov razseljeni na podlagi tretjega odstavka 83. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ-1) in da niti ZMZ-1 niti drug predpis takim prosilcem ne zagotavlja osnovne oskrbe oziroma finančne pomoči v višini, ki bi zagotavljala osnovno oskrbo. Sklicuje se na odločbo Ustavnega sodišča U-I-295/2012 z dne 9. 5. 2013 in sodbo Vrhovnega sodišča z evidenčno številko VS1014474 (tj. sodba I Up 302/2013 z dne 28. 8. 2013). Po mnenju tožene stranke je dejstvo, da prosilcem za mednarodno zaščito praviloma ne pripada finančna pomoč in so nastanjeni v azilnem domu, kjer imajo zagotovljeno vso potrebno oskrbo. Lahko pa se na svojo lastno željo razselijo na zasebni naslov. Namena dodelitve finančne pomoči ne gre enačiti z namenom določitve minimalnega dohodka oziroma denarne socialne pomoči, saj gre pri finančni pomoči za neke vrste dodatno pomoč pri uresničitvi prosilčevih želja. Prosilci, ki so razseljeni na lastno pobudo, se lahko kadarkoli vrnejo v azilni dom, kjer so jim poleg osnovne oskrbe zagotovljene tudi druge pravice.

6. Tožnici v pripravljalni vlogi nasprotujeta trditvam tožene stranke. Navajata, da prosilec za mednarodno zaščito po drugem odstavku 79. člena ZMZ (pravilno: drugem odstavku 78. člena  ZMZ-1) pravice iz prvega odstavka te določbe pridobi celo že z vložitvijo prošnje, vendar pa so bili v tem konkretnem primeru pogoji za nastanitev na zasebnem naslovu izpolnjeni šele kasneje, zato zahtevata finančno pomoč od dneva, ko je bilo z odločbo ugotovljeno, da so ti pogoji izpolnjeni. Poudarjata, da sta bili na zasebnem naslovu nastanjeni zaradi komisijsko ugotovljenih izjemnih osebnih okoliščin na njuni strani. Finančna pomoč iz tretje alineje 78. člena ZMZ-1 pa mora po njunem mnenju pokrivati isto kot materialna oskrba iz druge alineje.

8. Predmet sodne presoje v tem upravnem sporu je odločba tožene stranke, s katero je ta odločila, da tožnicama (polnoletni prosilki za mednarodno zaščito in njeni mladoletni hčerki) od dne 10. 11. 2016 do pravnomočno končanega postopka za mednarodno zaščito pripada mesečna finančna pomoč v višini 248,68 EUR.

9. Materialnopravno zakonsko podlago za odločitev predstavljajo določbe ZMZ-1, po katerih ima prosilec za mednarodno zaščito na področju sprejema (med drugim) pravico do materialne oskrbe v primeru nastanitve v azilnem domu ali njegovi izpostavi, oziroma pravico do finančne pomoči v primeru nastanitve na zasebnem naslovu v skladu s tem zakonom (prvi odstavek 78. člena ZMZ-1). Pristojni organ prosilce za mednarodno zaščito praviloma nastani v azilnem domu ali njegovi izpostavi, kjer jim zagotovi materialno oskrbo, tj. nastanitev, prehrano, obleko in obutev ter higienske potrebščine (79. člen ZMZ-1 in prvi odstavek 82. člena ZMZ-1). Skladno z določbami 83. člena ZMZ-1 pa se prosilcem lahko odobri razselitev na zasebni naslovu, med drugim v primeru izjemnih osebnih okoliščin prosilca, če jim pristojni organ ne more zagotoviti nastanitve v azilnem domu ali njegovi izpostavi in so na zasebnem naslovu zagotovljeni ustrezni pogoji za bivanje (tretji odstavek 83. člena ZMZ-1), pri čemer obstoj izjemnih osebnih okoliščin ugotavlja komisija, ki jo imenuje minister (četrti odstavek 83. člena ZMZ-1).

10. Prosilcu, ki mu je odobrena razselitev izven azilnega doma na podlagi drugega ali tretjega odstavka 83. člena ZMZ-1 in nima lastnih sredstev za preživljanje ali mu preživljanje ni zagotovljeno kako drugače ter nima zagotovljene brezplačne nastanitve ali na podlagi drugega predpisa ni določen drug zavezanec za plačilo, ministrstvo krije stroške nastanitve v drugi primerni instituciji oziroma mu v primeru razselitve na zasebni naslov dodeli finančno pomoč v višini, določeni s predpisom iz četrtega odstavka 78. člena ZMZ-1 (peti odstavek 83. člena ZMZ-1). Četrti odstavek 78. člena ZMZ-1 določa, da Vlada RS izda predpis, s katerim podrobneje določi pogoje in načine za zagotavljanje pravic iz prvega odstavka 78. člena ZMZ-1 ob upoštevanju določb 12. in 14. člena ZMZ-1.(1)

11. Način uveljavljanja, odmero in merila za izračun finančne pomoči, ki se lahko prosilcem dodeli v primeru razselitve izven azilnega doma, ureja Pravilnik o pravicah prosilcev za mednarodno zaščito (Ur. l. RS 68/2011, 42/2012, 64/2014, 22/2016 - ZMZ-1),(2) ki je bil do sedaj večkrat noveliran. V obravnavani zadevi ni sporno, da je tožena stranka za izračun višine finančne pomoči uporabila določbe Pravilnika, ki so veljale v času izdaje izpodbijane odločbe, vendar pa tožnici v tožbi zatrjujeta, da je določba prvega odstavka 27. člena Pravilnika, ki je bila spremenjena leta 2012, nezakonita, zaradi česar se zavzemata za odmero finančne pomoči na podlagi določb Pravilnika, kot so veljale pred sporno spremembo.

12. V letu 2011 sprejeti Pravilnik o pravicah prosilcev za mednarodno zaščito (v nadaljevanju Pravilnik/2011), objavljen v Uradnem listu št. 68/11 in veljaven od 30. 9. 2011, je določal, da se višina finančne pomoči za prosilca, ki mu je bila odobrena razselitev izven azilnega doma, določi v višini minimalnega dohodka, ki mu pripada na podlagi 27. člena tega pravilnika (prvi odstavek 26. člena Pravilnika/2011). Po merilih za izračun finančne pomoči, določenih v prvem odstavku 27. člena Pravilnika, se višina obračunanega zneska za prosilca določi v razmerju do osnovnega zneska minimalnega dohodka, določenega s predpisi, ki urejajo socialnovarstvene prejemke, po naslednjih merilih: za odraslo osebo ali vlagatelja 1 oziroma za otroka do 18. leta starosti 0,70.

13. Pravilnik o spremembah Pravilnika o pravicah prosilcev za mednarodno zaščito (Ur. l. RS 42/2012, v nadaljevanju Pravilnik/2012) je določbo prvega odstavka 27. člena spremenil tako, da se višina obračunanega zneska za prosilca določi v razmerju do osnovnega zneska minimalnega dohodka, določenega s predpisi, ki urejajo socialnovarstvene prejemke, po naslednjih merilih: za odraslo osebo ali vlagatelja 0,5 oziroma za otroka do 18. leta starosti 0,35.

14. Ugotoviti je mogoče, da je Pravilnik/2012 višino finančne pomoči za prosilce za mednarodno zaščito glede na prejšnjo ureditev znižal za polovico, Upravno sodišče pa je v pravnomočno zaključenih zadevah I U 775/2014 in I U 776/2014, obe z dne 29. 10. 2014, že presodilo in natančno obrazložilo, da je bila spremenjena določba prvega odstavka 27. člena Pravilnika/2012 protiustavna in nezakonita. Na področju mednarodne zaščite je sicer od leta 2012 dalje prišlo do nekaterih sprememb evropske in slovenske zakonodaje,(3) vendar pa so bili po presoji sodišča prej veljavni predpisi v relevantnih delih vsebinsko v tolikšni meri podobni sedaj veljavnim, da sodišče tudi v obravnavani zadevi vztraja pri sprejetih stališčih iz leta 2014 ter ponovno sodi, da so spremenjene sporne določbe Pravilnika/2012, ki jih je tožena stranka uporabila pri izračunu finančne pomoči za tožnici, protiustavne in nezakonite.

15. Ustavno sodišče je že v odločbi U-I-295/12-18 z dne 9. 5. 2013 zapisalo, da morajo biti „zaradi spoštovanja načela enakosti (drugi odstavek 14. člena Ustave RS) [... ] prosilcem, ki so razseljeni na zasebni naslov, ker za to obstajajo utemeljeni zdravstveni ali drugi utemeljeni razlogi, zagotovljeni enaki materialni pogoji za sprejem kot prosilcem, ki so nastanjeni v azilnem domu. Le da v primeru nastanitve v azilnem domu država prosilcu zagotavlja pogoje za dostojno življenje „v naravi“, v primeru nastanitve na zasebnem naslovu pa v obliki finančne pomoči, tj. „v denarju“. To pomeni, da jim mora biti zagotovljena finančna pomoč v obsegu (višini), ki zadošča za kritje izdatkov osnovne oskrbe (tj. izdatkov za nastanitev, prehrano, obleko in obutev ter higienske potrebščine).(4) Ustavno sodišče je torej pravico do finančne pomoči navezalo na pravico do osnovne oskrbe, obe pa povezalo z ustavno pravico do osebnega dostojanstva, ki jo vsakomur, torej tudi prosilcem za mednarodno zaščito, zagotavlja določba 34. člena Ustave RS. Iz te pravice izhaja tudi temeljna pravica do zajamčenega, človeka vrednega eksistenčnega minimuma, ki pomeni sredstva, nujna za ohranitev človeka vrednega obstoja.(5)

16. Upravno sodišče je v sodbi I U 755/2014 z dne 29. 10. 2014 pravico do „osnovne oskrbe“ (79. člen), ki je po sedaj veljavni zakonodaji poimenovana kot pravica do „materialne oskrbe“ (79. člen ZMZ-1),(6) obravnavalo tako z vidika 14. in 34. člena Ustave RS, kot tudi z vidika prava EU, ter navedlo, da pravico prosilcev za mednarodno zaščito do človekovega dostojanstva zagotavlja 1. člen Listine EU o temeljnih pravicah, ki je del primarnega prava EU. Materijo ureja tudi sekundarno pravo EU in sodišče se je v tem delu sklicevalo na določbe takrat veljavne Direktive Sveta št. 2003/9/ES z dne 27. 1. 2003, pri čemer je navedlo, da ima vsebinsko primerljive določbe tudi Direktiva št. 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. 6. 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito (v nadaljevanju Recepcijska direktiva).

17. Sedaj veljavna Recepcijska direktiva, ki na evropski ravni določa standarde za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito v državah članicah (1. člen), določa, da „materialni pogoji za sprejem“ pomenijo pogoje za sprejem, ki vključujejo nastanitev, hrano in obleko, zagotovljeno v naravi ali kot finančna pomoč ali kot kuponi ali kombinacija vseh treh, ter dodatek za dnevne izdatke (točka g) 2. člena). Po določbi 17. člena Recepcijske direktive države članice zagotovijo, da materialni pogoji za sprejem omogočajo ustrezen življenjski standard prosilcev, ki zagotavlja njihovo eksistenco ter varuje njihovo fizično in duševno zdravje (prvi odstavek). Države članice pa lahko zagotavljanje vseh ali nekaterih materialnih pogojev za sprejem in zdravstveno varstvo pogojujejo s tem, da prosilci nimajo zadostnih sredstev za življenjski standard, ki je primeren za njihovo zdravje in ki omogoča njihovo preživetje (drugi odstavek).

18. Sodišče je v postopku v zadevi I U 755/2014 pridobilo pripravljalno gradivo, ki je bilo podlaga za sprejem Pravilnika/2012, in ugotovilo, da je iz gradiva razvidno zgolj, da predlagatelj zaradi javno finančne situacije predlaga polovično znižanje navedene finančne pomoči, da je v ta namen v prvem odstavku 27. člena Pravilnika predlagano polovično znižanje meril do osnovnega zneska minimalnega dohodka in da bi na ta način letno privarčevali približno 22.000,00 EUR. Čeprav je bila po mnenju sodišča javno-finančna situacija sicer upoštevna okoliščina pri predpisovanju (oziroma nižanju) višine finančne pomoči, saj je ta odvisna od finančnih možnosti oziroma razpoložljivih proračunskih sredstev države, je bilo pri tem treba upoštevati, da prosilcem za mednarodno zaščito pripada pravica do eksistenčnega minimuma in da mora višina finančne pomoči v primeru nastanitve na zasebnem naslovu zadoščati za kritje izdatkov osnovne oskrbe, to je izdatkov za nastanitev, prehrano, obleko in obutev ter higienske potrebščine. Kakršnekoli analize oziroma obrazložitve, da bi bilo izdatke osnovne oskrbe mogoče pokriti tudi z zgolj polovično višino pred uveljavitvijo spremembe predpisanih zneskov finančne pomoči, predloženo gradivo, ki je bilo podlaga za sprejem takšne spremembe Pravilnika, ni vsebovalo. Tožena stranka pa znižanja v takratnem postopku, niti v tem upravnem sporu, ni kakorkoli drugače utemeljila.(7)

19. Sodišče je v omenjeni sodbi poleg tega navedlo, da iz pripravljalnega gradiva za sprejem sporne spremembe Pravilnika „niso razvidni stvarni in razumni razlogi za vzpostavitev tolikšne razlike v višini denarnih zneskov, do katerih so sedaj upravičeni prejemniki finančne pomoči po Pravilniku na eni strani ter prejemniki denarne socialne pomoči po splošnem sistemu socialnega varstva na drugi strani. [...] Pri tem sodišče poudarja, da razlikovanje višine prejemkov za navedeni skupini sicer ni samo po sebi nedopustno. Vendar pa določitev bistveno različnih minimumov za različne skupine ljudi ne more temeljiti izključno na njihovem različnem pravnem statusu, če ni objektivno ugotovljeno, da so zaradi določenih dejanskih okoliščin (npr. zgolj prehodnega bivanja v Sloveniji) potrebe določene kategorije dejansko nižje. Vendar pa toženka kakršnekoli utemeljitve v tej smeri ni podala.“ Nadalje je sodišče ugotovilo, da imajo tisti tujci, ki so sicer že obvezani zapustiti Slovenijo in jim je dovoljeno, da iz določenih razlogov tu zgolj začasno ostanejo, pravico do denarne pomoči v višini splošne denarne socialne pomoči, zneski denarne finančne pomoči po Pravilniku pa so bistveno nižji. Razumnih in stvarnih razlogov za takšno oziroma tolikšno razlikovanje med tujci - prosilci za mednarodno zaščito, ki so iz utemeljenih razlogov razseljeni na zasebni naslov, in tistimi tujci, ki so sicer že v postopku odstranitve iz države in jim je v Sloveniji dovoljeno le začasno zadrževanje, po presoji sodišča ni bilo.

20. Na podlagi vsega navedenega je sodišče zaključilo, da tožena stranka „ni z ničemer utemeljila, da višina finančne pomoči po znižanju s sporno spremembo prvega odstavka 27. člena Pravilnika zadošča za kritje izdatkov osnovne oskrbe prosilcev za mednarodno zaščito, ki so bili, kot tožniki, iz utemeljenih razlogov razseljeni na zasebni naslov. Poleg tega niso izkazani stvarni in razumni razlogi, ki bi utemeljevali s spremembo Pravilnika uveljavljeno, bistveno razliko med višino finančne pomoči, do katere so sedaj upravičeni prosilci za mednarodno zaščito, ter višino denarne pomoči, do katere so upravičeni prejemniki splošne denarne socialne pomoči, in tudi tisti tujci, ki jim je dovoljeno začasno zadrževanje v Sloveniji, pri čemer se vsi ti prejemki izplačujejo zaradi zasledovanja istega cilja, to je zagotavljanja eksistenčnega minimuma. Toženka pa tudi ni navedla prav nobenega primera, ko bi se zaradi proračunskega varčevanja tudi kakšni drugi kategoriji socialni prejemek, namenjen zagotavljanju eksistenčnega minimuma, znižal v tolikšnem odstotku kot finančna pomoč prosilcem za mednarodno zaščito. Utemeljen je torej tudi tožbeni očitek, da je bilo opisano znižanje višine finančne pomoči arbitrarno in nesorazmerno.(8) To pa pomeni, da določba prvega odstavka 27. člena Pravilnika, kot je bila uveljavljena z obravnavano spremembo Pravilnika, ni v skladu z določbo 79. člena ZMZ v zvezi s 4. in 5. alinejo 78. člena istega zakona in tudi ne v skladu z drugim odstavkom 14. člena (načelo enakosti pred zakonom) in 34. členom (pravica do osebnega dostojanstva) Ustave RS.“(9)

21. Po presoji sodišča citirana stališča veljajo tudi v obravnavani zadevi, tožena stranka pa v upravnem sporu kljub izrecnim tožbenim trditvam v povezavi z nezakonitostjo Pravilnika/2012 ter sklicevanju na sodbo I U 775/2014, ni navedla nobenih prepričljivih argumentov za to, da je bilo znižanje višine finančne pomoči stvarno in razumno oziroma sorazmerno. Ustavno sodišče v odločbi  U-I-295/12-18 z dne 9. 5. 2013 ni ugotovilo, da je višina finančne pomoči, ki je bila določena na podlagi 27. člena Pravilnika, pravilna, kot to zmotno zatrjuje tožena stranka, saj je v postopku presojalo le ustavnost tretjega odstavka 78. člena ZMZ in se z vprašanjem ustavnosti in zakonitosti Pravilnika ni ukvarjalo.(10) Prav tako pa je neupoštevno sklicevanje tožene stranke na sodbo Vrhovnega sodišča I Up 302/2013 z dne 28. 8. 2013, saj je bila z odločbo Ustavnega sodišča Up-807/13, Up-808/13 z dne 17. 4. 2014 razveljavljena.

22. Tožena stranka zmotno zatrjuje, da niti ZMZ-1 niti noben drug predpis prosilcem ne zagotavljajo osnovne oskrbe oziroma finančne pomoči v višini, ki bi zagotavljala osnovno oskrbo, saj je sodišče že obrazložilo, da prosilcem za mednarodno zaščito pripada temeljna pravica do človeka vrednega eksistenčnega minimuma, ki pomeni sredstva, nujna za ohranitev človeka vrednega obstoja, država pa mora prosilcem zagotoviti takšne materialne pogoje za sprejem, da jim omogočajo ustrezen življenjski standard. ZMZ-1 med pravicami prosilcev določa pravico do materialne oskrbe v primeru nastanitve v azilnem domu ali njegovi izpostavi, oziroma pravico do finančne pomoči v primeru nastanitve na zasebnem naslovu v skladu s tem zakonom, kar pomeni, da prosilcem pripada alternativno ena izmed naštetih pravic, odvisno od tega, kje so nastanjeni. V vsakem primeru pa mora biti prosilcem zagotoviti dostojen življenjski standard, ki je v tem, da je prosilcem zagotovljena vsaj osnovna oskrba, ki jim omogoča dostojno preživetje.

23. Pri odločitvi v obravnavani zadevi ni mogoče upoštevati argumenta tožene stranke o tem,  da prosilcem za mednarodno zaščito praviloma ne pripada finančna pomoč in da gre pri slednji za neke vrste dodatno pomoč pri uresničitvi prosilčevih želja, saj sama pojasnjuje, da sta bili tožnici v obravnavanem primeru izven azilnega doma razseljeni na podlagi tretjega odstavka 83. člena ZMZ-1, tj. zaradi izjemnih osebnih okoliščin na njuni strani, ki jih je morala ugotoviti posebna komisija, in ker jima pristojni organ ni mogel zagotoviti nastanitve v azilnem domu ali njegovi izpostavi (tretji in četrti odstavek 83. člena ZMZ-1). Ne drži torej, da sta tožnici razseljeni na lastno željo, prav tako pa ni mogoče trditi, da se lahko kadarkoli vrneta v azilni dom, kjer bi jima bilo zagotovljeno človeka dostojno življenje.

24. Glede na vse obrazloženo sodišče pritrjuje tožnicama, da je določba prvega odstavka 27. člena Pravilnika/2012, kot je bila uveljavljena z obravnavano spremembo Pravilnika, protiustavna in nezakonita, saj ni v skladu z določbo 79. člena ZMZ-1 v zvezi z 2. in 3. alinejo prvega odstavka 78. člena ZMZ-1, niti v skladu z drugim odstavkom 14. člena Ustave RS (načelo enakosti pred zakonom) in 34. členom Ustave RS (pravica do osebnega dostojanstva).

25. Tožnici poleg tega utemeljeno grajata tudi zmotno določen časovni trenutek priznanja finančne pomoči, ki ga je tožena stranka določila z dnevom vročitve odločbe MNZ, s katero je bilo ugodeno prošnji za nastanitev na zasebnem naslovu, tožnicama, tj. dne 10. 11. 2016. Odločba o ugoditvi prošnje tožnic za nastanitev na zasebnem naslovu je bila namreč izdana že dne 25. 10. 2016 in takrat so bili izpolnjeni pogoji za dodelitev finančne pomoči (24. člen Pravilnika), zaradi česar bi morala tožena stranka tožnicama finančno pomoč priznati od tega dne dalje.

26. Drugi odstavek 78. člena ZMZ-1 sicer določa, da prosilec za mednarodno zaščito pravice na področju sprejema iz prvega odstavka 78. člena ZMZ-1 pridobi z vložitvijo prošnje in trajajo do izvršljivosti odločitve pristojnega organa o prošnji, vendar pa logična razlaga predpisa kaže na to, da prosilec ne more pridobiti pravice do materialne oskrbe (2. alineja prvega odstavka 78. člena ZMZ-1) in pravice do finančne oskrbe (3. alineja prvega odstavka 78. člena ZMZ-1) hkrati, temveč sta omenjeni pravici alternativni in prva prosilcu pripada v primeru nastanitve v azilnem domu ali njegovi izpostavi, druga pa v primeru nastanitve na zasebnem naslovu. Prosilec tako ne pridobi obeh pravic hkrati, temveč lahko ob vložitvi prošnje najprej pridobi pravico do materialne oskrbe, če je nastanjen v azilnem domu ali njegovi izpostavi, nato pa v trenutku, ko mu je odobrena nastanitev na zasebnem naslovu, njegova pravica do materialne oskrbe preneha in mu pripada pravica do finančne oskrbe za nastanitev na zasebnem naslovu. Relevanten časovni trenutek za prenehanje ene in za nastanek druge pravice predstavlja po mnenju sodišča čas izdaje odločbe, s katero se prosilcu odobri nastanitev na zasebnem naslovu, ne pa šele datum vročitve odločbe prosilcu.

27. Tožena stranka je glede na vse navedeno v obravnavani zadevi zmotno uporabila materialno pravo, zaradi česar je sodišče tožbi tožnic ugodilo in na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo vrnilo v ponovni postopek toženi stranki. Pri tem je tožbi tožnic ugodilo tako, da je izpodbijano odločbo odpravilo v celoti, saj je tožena stranka v izpodbijani odločbi časovni trenutek začetka pravice do mesečne finančne pomoči opredelila tako v I. točki izreka, s katero je odločila, da tožnicama mesečna finančna pomoč pripada, kot tudi v II. točki izreka, s katero je odločila, da višina finančne pomoči od 10. 11. 2016 do pravnomočno končanega postopka za mednarodno zaščito znaša 248,68 EUR. Tožnici sta s tožbo sicer izpodbijali samo II. točko izreka izpodbijane odločbe, vendar pa sta pri tem izrecno nasprotovali napačno določeni časovni opredelitvi dodelitve finančne pomoči, zaradi česar je sodišče - v izogib nasprotju med datumom, kot je določen v I. točki izpodbijane odločbe, ter datumom, kot bo opredeljen v odločbi, izdani v ponovnem postopku - odločbo št. 2142-1150/2016/8 (1313-25) z dne 15. 11. 2016 odpravilo v celoti.

28. Tožena stranka bo morala pri ponovnem odločanju v primeru nespremenjenega dejanskega stanja tožnicama ponovno priznati mesečno finančno pomoč, tako da odločitev sodišča glede odprave celotne odločbe ne bo v njuno škodo. Pri določitvi višine finančne pomoči pa ne bo uporabila nezakonite in neustavne določbe prvega odstavka 27. člena Pravilnika, ampak bo morala uporabiti zadevno določbo Pravilnika, kot je veljala pred sporno spremembo. Takšno uporabo Pravilnika (in ne npr. uporabo zakonskih določb, ki urejajo splošno denarno socialno pomoč) v obravnavni situaciji zahteva določba četrtega odstavka 78. člena ZMZ-1, ki izrecno napotuje na uporabo Pravilnika. Tožena stranka bo morala v ponovljenem postopku po načelu koneksitete ignorirati tudi preostale določbe Pravilnika/2012 (določbe 1. in 2. člena ter 3. člena Pravilnika/2012 v delu, ki spreminjajo druge določbe Pravilnika/2011), kajti vse tri omenjene določbe Pravilnika /2012 so bile sprejete samo zaradi omenjenega znižanja finančne pomoči, saj določba 1. člena Pravilnika/2012 nadomešča pojem „minimalnega dohodka“ s pojmom „obračunani znesek“ in enako velja tudi za 2. člen Pravilnika/2012 ter preostanek 3. člena Pravilnika/2012, ter uporabiti samo določbe Pravilnika/2011.

29. Tožena stranka mora izdati nov upravni akt v 30 dneh od dneva prejema sodbe, pri čemer je vezana na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

30. Sodišče še pojasnjuje, da se po 10. členu Zakona o sodnih taksah v upravnih sporih v zadevah mednarodne zaščite taksa ne plača, zato sodišče v tovrstnih postopkih posebej ne odloča o predlogih za oprostitev sodnih taks.

opomba (1) : Ustavno sodišče je v zadevi U-I-295/12-18 z dne 9. 5. 2013 presojalo skladnost takratnega tretjega odstavka 78. člena Zakona o mednarodni zaščiti (ZMZ), ki je vsebinsko urejal smiselno enako problematiko kot sedaj veljavni četrti odstavek 78. člena ZMZ-1 in je določal, da minister v soglasju z ministri, pristojnimi za zdravje, delo, socialne zadeve ter za izobraževanje, predpiše podrobnejše pogoje in načine za zagotavljanje pravic iz 15. člena ZMZ in pravic iz prvega odstavka tega člena, razen pravice iz šeste alineje. Ustavno sodišče je odločilo, da omenjena določba tretjega odstavka 78. člena ZMZ ni v neskladju z Ustavo RS, saj daje ZMZ izvršilni veji oblasti zadosten zakonski okvir za podrobnejše urejanje pogojev in načinov zagotavljanja pravice do finančne pomoči v primeru nastanitve na zasebnem naslovu. Z razlago zakonskih norm je mogoče opredeliti višino finančne pomoči v primeru nastanitve na zasebnem naslovu in prosilci lahko že na podlagi zakonskih določb okvirno predvidijo, kakšna bo višina finančne pomoči, če bodo nastanjeni na zasebnem naslovu: taka, da bo zadostovala za kritje izdatkov osnovne oskrbe, pri čemer bo konkretna višina seveda odvisna tudi od specifičnih okoliščin njihovega primera (na primer lastna sredstva za preživljanje in brezplačna nastanitev).

opomba (2) : Pravilnik se po določbi tretjega odstavka 120. člena ZMZ-1 uporablja do uveljavitve novih podzakonskih predpisov, ki bodo sprejeti na podlagi določb ZMZ-1, kolikor ni v nasprotju z določbami ZMZ-1.

opomba (3) : Med drugim je Direktivo Sveta 2003/9/ES z dne 27. januarja 2003 o minimalnih standardih za sprejem prosilcev za azil nadomestila Direktiva 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito (Recepcijska direktiva), Zakon o mednarodni zaščiti (ZMZ) pa je bil dne 24. 4. 2016 nadomeščen z Zakonom o mednarodni zaščiti (ZMZ-1).

opomba (4) : Odločba Ustavnega sodišča RS št. U-I-295/12-18 z dne 9. 5. 2013, odst. 21.

opomba (5) : Sodba I U 755/2014 z dne 29. 10. 2014, odst. 17.

opomba (6) : Prej veljavni ZMZ je uporabljal izraz „pravica do osnovne oskrbe“, ZMZ-1 pa uporablja izraz „pravica do materialne oskrbe“, pri čemer gre za vsebinsko enako pravico, ki obsega nastanitev, prehrano, obleko in obutev ter higienske potrebščine. Iz obrazložitve predloga ZMZ-1 (Poročevalec Državnega zbora RS, b.š./2015, objava dne 15. 12. 2015), ki se nanaša na 78. člen ZMZ-1, ne izhaja, da bi imela sprememba terminologije vsebinski pomen.

opomba (7) : Sodba I U 755/2014 z dne 29. 10. 2014, odst. 20.

opomba (8) : Sodišče je v zadevi I U 776/2014 z dne 29. 10. 2014 navedlo, da je po 3. členu Pravilnika/2012 višina obračunanega zneska za prosilca določena v razmerju do osnovnega zneska minimalnega dohodka, določenega s predpisi, ki urejajo socialnovarstvene prejemke. Po naravi stvari pa je ta denarna socialna pomoč iz Zakona o socialnovarstvenih prejemkih – ZSVarpre), ki gre tujcu za čas prebivanja v Sloveniji, namenjena „zadovoljevanju minimalnih življenjskih potreb, v višini, ki omogoča preživetje“ in temelji na izračunu mesečnih življenjskih stroškov v Sloveniji (8. člen ZSVarPre). Do uveljavitve Pravilnika/2012 je bila vsaj prva odrasla oseba upravičena do vrednosti osnovnega minimalnega dohodka, medtem ko je Pravilnik/2012 tudi za prvo odraslo osebo v družini prosilcev za mednarodno zaščito finančno pomoč prepolovil, četudi naj bi še vedno šlo za minimalni dohodek, ki omogoča preživetje. To pomeni, da sta določilo 3. člena Pravilnika/2012 v delu, ki spreminja prvi odstavek 27. člena Pravilnika/2011, in na njegovi podlagi sprejeta izpodbijana odločba v nasprotju z načelom sorazmernosti (iz prvega odstavka 52. člena Listine) in nedopustno posegata v pravico iz 13. člena Sprejemne direktive in 1. člena Listine.

opomba (10) : To je Ustavno sodišče pojasnilo v odločbi Up-807/13, Up-808/13 z dne 17. 4. 2014, odst. 15.

ZMZ-1 člen 78, 78/1, 79, 82, 82/1, 83, 83/3. Pravilnik o pravicah prosilcev za mednarodno zaščito člen 27, 27/1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.