UPRS sodba in sklep I U 207//2017
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-02-13

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), dr. Boštjan Zalar

PRAVO VIZUMOV, AZILA IN PRISELJEVANJA - UPRAVNI POSTOPEK

mednarodna zaščita - predaja prosilca odgovorni državi članici - sistemske pomanjkljivosti v zvezi z azilnim postopkom in pogoji za sprejem prosilca - Republika Bolgarija - obrazložitev odločbe

Toženka se ni opredelila do tožnikovih osebnih izkušenj, ki bi skupaj s podatki iz spletnih člankov, na katere se tožnik sklicuje, smiselno lahko pomenile nevarnost nečloveškega ali poniževalnega ravnanja v primeru predaje Republiki Bolgariji. Prav tako se ni v celoti opredelila ne do navedenih poročil, ne do tožnikovega sklicevanja na prakso nekaterih sodišč drugih držav članic EU, iz katere izhaja, da Bolgarije ni mogoče avtomatično šteti za državo, kjer ne more priti do nevarnosti nečloveškega ali poniževalnega ravnanja s prosilci za mednarodno zaščito.

Toženka mora v primeru, ko prosilec za mednarodno zaščito zatrjuje obstoj sistemskih pomanjkljivosti glede pogojev za sprejem, ki bi lahko zanj pomenile kršitev 4. člena Listine EU o temeljnih pravicah, zaradi obrnjenega dokaznega bremena sama ugotoviti stanje glede teh okoliščin in šele nato odločiti o predaji. Opraviti mora pregled pravnega in dejanskega stanja v državi, čemur pa zgolj povzetek določb materialnega zakona, ki ureja azilno pravo, ter ugotovitev, da predloženi članki in poročila kažejo le na prezasedenost nastanitvenih kapacitet za emigrante v času begunskega vala, očitno ne zadošča.

I. Tožbi se ugodi, sklep Ministrstva za notranje zadeve št. 2142-1562/2016/22 (1313-08) z dne 23. 1. 2017 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

1. Toženka je z izpodbijanim sklepom zavrgla tožnikovo prošnjo za priznanje mednarodne zaščite (prva točka izreka) in odločila, da Republika Slovenije te prošnje ne bo obravnavala, ker bo tožnik predan Republiki Bolgariji, ki je na podlagi meril, določenih v Uredbi 604/2013/EU, odgovorna država članica za obravnavanje njegove prošnje za mednarodno zaščito (druga točka izreka).

2. Iz obrazložitve izhaja, da je tožnik 26. 12. 2016 vložil prošnjo za mednarodno zaščito, toženka pa je po preveritvi njegovih prstnih odtisov v centralni bazi Eurodac ugotovila, da je bil dne 8. 9. 2016 že vnesen to v bazo kot prosilec za mednarodno zaščito v Republiki Bolgariji. V skladu s 3. in 18. členom Uredbe (EU) št. 604/2013 (v nadaljevanju Dublinska uredba III) je toženka zaprosila Bolgarijo za sprejem tožnika kot prosilca za mednarodno zaščito in 12. 1. 2017 prejela odgovor, da je Republika Bolgarija po Dublinski uredbi III odgovorna država članica za obravnavanje njegove prošnje.

3. Toženka je v skladu s prvim odstavkom 5. člena Dublinske uredbe III s tožnikom opravila ustni razgovor, kjer je tožnik podrobno opisal razmere v Bolgariji in ravnanje z njim, navedel razloge za vložitev prošnje za mednarodno zaščito in izrecno izjavil, da se v Bolgarijo ne želi vrniti. Tožnikov pooblaščenec je  posredoval informacije o stanju v Republiki Bolgariji (spletne članke), vendar toženka meni, da iz teh člankov ne izhaja obstoj sistemskih pomanjkljivosti v zvezi z azilnim postopkom in pogoji za sprejem prosilcev, ki bi lahko povzročile nevarnost nečloveškega ali poniževalnega ravnanja v smislu 5. člena Listine Evropske unije o človekovih pravicah, zaradi česar se tožnika ne bi smelo vrniti v Republiko Bolgarijo, saj so vsebine v člankih usmerjene predvsem v problematiko v času begunskega vala. Prezasedenost nastanitvenih kapacitet v času masovnega prihoda beguncev ne pomeni razpada azilnega sistema, saj so bili posamezni nastanitveni objekti polno zasedeni tudi v Sloveniji, pa to ni pripeljalo do razpada sistema. Povzema določbe Zakona o azilu in beguncih Republike Bolgarije, ugotavlja, da ima Bolgarija uveljavljen sistem mednarodne zaščite, prosilci pa imajo podobne pravice kot v Sloveniji, zato vrnitev v to državo, ki je tudi članica EU, ne more biti sporna. Kot pravno podlago za svojo odločitev je navedla četrto alinejo 51. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ-1), v zvezi z devetim odstavkom 49. člena istega zakona.

4. Tožnik se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri navaja, da je že v postopku zatrjeval obstoj takih sistemskih pomanjkljivosti v Republiki Bolgariji, ki pomenijo utemeljene razloge za prepričanje, da bi bil v primeru vrnitve izpostavljen nevarnosti nečloveškega ali ponižujočega ravnanja v smislu 4. člena Listine EU o temeljnih pravicah oziroma 3. člena Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Zato njegova vrnitev v Bolgarijo ni v skladu z drugim in tretjim odstavkom 3. člena Dublinske uredbe III, sodišče EU pa je v svoji praksi že večkrat poudarilo, da je treba upoštevati tudi varstvo, ki ga nudita Ženevska konvencija in EKČP. Pri oceni pojma mučenja ali nečloveškega ali poniževalnega ravnanja je treba uporabiti minimalno stopnjo strogosti, sprejem ocene pa je relativen, saj je treba upoštevati okoliščine konkretnega primera, kot so spol, starost in zdravstveno stanje posameznika. Iz prakse ESČP izhaja, da je treba prosilcem za azil posvetiti posebno pozornost, saj spadajo v skupino ranljivih posameznikov, ki potrebujejo še posebno zaščito.

5. Tožnik je že v upravnem postopku povedal, da je bil v Bolgariji nastanjen v zaprtem taborišču, iz katerega so ga spustili šele po tem, ko je zaprosil za azil. Tako v zaprtem kot v odprtem taborišču so ga pretepali, stresli so ga s paralizatorjem, ni bilo osnovnih higienskih potrebščin, oblek, čevljev in zobne paste, voda je bila mrzla, vsak dan ga je bolela glava, pa ni dobil zdravil. Odeja je bila polna bolh, hrana je bila slaba, imeli niso ničesar. Meni, da je vse svoje navedbe dokazal s predložitvijo poročil o stanju v Republiki Bolgariji, npr. poročilom UNHCR z dne 29. 11. 2016 v zvezi s pozivi za ureditev razmer v sprejemnem centru, poročilom bolgarskega helsinškega komiteja z dne 18. 11. 2016 v zvezi z ropi, psihičnim nasiljem in ponižujočim ravnanjem nad prosilci za azil, za kar so odgovorni bolgarski policisti, člankom spletnega časopisa Deutsche Welle z dne 25. 11. 2016 o kožnih boleznih v sprejemnem centru, pomanjkljivi zdravstveni oskrbi in slabih bivalnih razmerah, prispevkom s spletne strani Gandhara z dne 10. 12. 2016 o dogajanju novembra in decembra 2016 v sprejemnem centru Harmanli, poročilom Agencije EU za temeljne človekove pravice o „več resnih težavah“ in poročilom organizacije ECRE iz februarja 2016 o številnih pomanjkljivostih in nepravilnostih pri ravnanju z begunci, iz katerega  izhaja še, da so transfer v Bolgarijo že ustavile Belgija, Nemčija, Avstrija, Švica, Češka, Danska in Nizozemska. Iz tega poročila izhaja tudi, da v Bolgariji obstaja resna nevarnost, da prosilci, vrnjeni po Dublinski uredbi III, ne bodo imeli učinkovitega dostopa do postopka za pridobivanje mednarodne zaščite, pri čemer so še posebej izpostavljeni Afganistanci. Sklicuje se še na druge spletne vire s podobnimi vsebinami (skupaj 12 virov), navaja pa tudi informacije o sodni praksi več evropskih držav, ki so vračanje v Bolgarijo ustavile.

6. Meni, da bi njegova predaja Bolgariji pomenila hudo grožnjo njegovemu življenju, fizičnemu in duševnemu zdravju, vrnitve pa se zelo boji. Kot begunec iz Afganistana bi bil še posebej izpostavljen kršitvi prepovedi nečloveškega ravnanja in načela nevračanja. Begunci v Bolgariji živijo zelo težko življenje, v strahu za lastno varnost, izpostavljeni so nasilju, brezdomstvu, katastrofalnim sanitarnim razmeram, pomanjkanju hrane in odsotnosti zdravniške pomoči.

7. Meni, da je s svojimi izjavami izkazal utemeljeno domnevo obstoja navedenih okoliščin, zato je dokazno breme v celoti na toženki (odločbi Vrhovnega sodišča RS I Up 253/2014 in I Up 276/2014). Toženka se do predloženih dokazov sploh ni opredelila, njeni zaključki pa so v nasprotju z njihovo vsebino. Toženka spregleda, da predložena poročila niso starejša od nekaj mesecev, ne sklicuje pa se na niti eno poročilo, ki bi dokazovalo, da bi se razmere v Bolgariji kaj bistveno izboljšale, zato je njeno sklepanje, da zdaj razmere v Bolgariji niso več takšne, kot jih prikazuje tožnik, brez dokazne podlage. Sklicevanje na bolgarsko zakonodajo, ki se v praksi ne udejanja, kar prav tako izkazujejo navedena poročila, ne more utemeljiti izpodbijane odločitve. Tožnik dodaja še, da mu pred vložitvijo prošnje za mednarodno zaščito ni bil omogočen razgovor s svetovalko za begunke v njegovem jeziku, kar pomeni kršitev pravice do učinkovitega sodnega varstva. Sodišču predlaga, naj tožbi ugodi in izpodbijani sklep odpravi, podrejeno, naj ta sklep odpravi in zadevo vrne toženki v ponovno odločanje.

8. Hkrati s tožbo tožnik vlaga tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe po drugem odstavku 32. člena ZUS-1 in sodišču predlaga, naj se izvršitev izpodbijanega sklepa odloži do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu. Ker vložitev tožbe ne povzroči odloga izvršitve, bi bil tožnik lahko izročen Bolgariji še pred odločitvijo o glavni stvari, kar pomeni, da bi bil izpostavljen nevarnosti nečloveškega in ponižujočega ravnanja, na kakršno se sklicuje v tožbi. Poleg tega ne bi bil več pod jurisdikcijo Republike Slovenije in ne bi več izkazoval pravnega interesa za odločitev v upravnem sporu. Zgolj ugotovitev nezakonitosti ne bi bila učinkovita, ker ne bi bilo več možnosti za odločanje o predmetu upravnega spora. Zato bi njegova izročitev pred odločitvijo o zakonitosti sklepa zanj pomenila nepopravljivo škodo, kršitev 3. člena EKČP ter 22. in 25. člena Ustave RS.

9. Toženka je sodišču predlagala zavrnitev tožbe, poudarila pa je še, da je do odločitve sodišča odpovedala izvedbo transferja v Republiko Bolgarijo in bo z nadaljnjimi postopki počakala do te odločitve.

11. Po četrti alineji 51. člena ZMZ-1 lahko pristojni organ prošnjo za mednarodno zaščito s sklepom zavrže kot nedopustno, če se na podlagi meril, določenih v Dublinski uredbi III ugotovi, da je za obravnavo prošnje odgovorna druga država članice Evropske Unije ali pristopnica k navedeni uredbi. V prvem odstavku 3. člena Dublinske uredbe III je določeno, da države članice obravnavajo vsako prošnjo za mednarodno zaščito državljana tretje države ali osebe brez državljanstva, ki prošnjo vloži na ozemlju katerekoli izmed članic, tudi na meji ali tranzitnem območju. Prošnjo obravnava ena sama država članica, in sicer tista, ki je za to odgovorna glede na merila iz poglavja III. Določba 18(1)(b) Dublinske uredbe III pa določa, da je odgovorna država članica po tej uredbi dolžna pod pogoji iz členov 23, 24, 25 in 29 ponovno sprejeti prosilca, katerega prošnja se obravnava, in ki je podal prošnjo v drugi državi članici ali ki je na ozemlju druge države članice brez dokumenta za prebivanje. Na podlagi pogojev iz zadnje od navedenih določb je toženka ugotovila, da je odgovorna država članica za obravnavo tožnikove prošnje za mednarodno zaščito Republika Bolgarija, ki je odgovornost tudi sprejela.

12. Tožnik v tožbi uveljavlja, da se toženka ni obrazloženo opredelila do dokazov, iz katerih izhaja, da bi bil v primeru vrnitve izpostavljen nevarnosti nečloveškega ali ponižujočega ravnanja v smislu 4. člena Listine EU o temeljnih pravicah oziroma 3. člena Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, zato njegova vrnitev v Bolgarijo ni v skladu z drugim in tretjim odstavkom 3. člena Dublinske uredbe III. Meni, da odločba v zvezi s tem nima vseh relevantnih razlogov za odločitev, tako da je ni mogoče preizkusiti. Sodišče se v tem pogledu s tožnikom strinja.

13. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je toženka s tožnikom opravila osebni razgovor v skladu s prvim odstavkom 5. člena Dublinske uredbe III, ki ga je v obrazložitvi tudi povzela, v nadaljevanju pa je citirala štiri naslove spletnih člankov, na katere se (med ostalimi) tožnik sklicuje kot dokaze o obstoju sistemskih pomanjkljivosti, navedla, da jih je preučila in da „je mnenja, da članki ne nakazujejo obstoj sistemskih pomanjkljivosti v zvezi z azilnim postopkom in pogoji za sprejem prosilcev, ki bi lahko povzročile nevarnost nečloveškega ali poniževalnega ravnanja v smislu člena 4 Listine EU o temeljnih pravicah, zaradi katerega se prosilca ne bi smelo vrniti v Republiko Bolgarijo, saj so vsebine v člankih predvsem usmerjene na problematiko v Republiki Bolgariji, ki je bila v času migrantskega vala“. Dodala je še, da prezasedenost nastanitvenih kapacitet v času masovnega prihoda beguncev ne pomeni razpada azilnega sistema v Republiki Bolgariji.

14. Takšna ugotovitev je tudi po oceni sodišča napačna oziroma vsaj preuranjena. Kot je razvidno iz gornjih povzetkov obrazložitve izpodbijanega sklepa, se toženka namreč ni opredelila do tožnikovih osebnih izkušenj, ki bi skupaj s podatki iz spletnih člankov, na katere se tožnik sklicuje, smiselno lahko pomenile nevarnost nečloveškega ali poniževalnega ravnanja v primeru predaje Republiki Bolgariji. Prav tako se ni v celoti opredelila ne do navedenih poročil, ne do tožnikovega sklicevanja na prakso nekaterih sodišč drugih držav članic EU, iz katere – po tožnikovih navedbah – izhaja, da Bolgarije ni mogoče avtomatično šteti za državo, kjer ne more priti do nevarnosti nečloveškega ali poniževalnega ravnanja s prosilci za mednarodno zaščito. Zgolj navedba štirih naslovov člankov oziroma poročil (od dvanajstih, na katere se sklicuje tožnik), skupaj s pavšalno ugotovitvijo, da se ne nanašajo na sedanjo, temveč na preteklo situacijo, očitno ne pomeni toženkine opredelitve do vseh okoliščin, pomembnih za odločitev. Toženka se namreč s tem ni niti formalno opredelila do vseh predloženih listinskih dokazov, ob upoštevanju konkretiziranih ugovorov tožnika po posameznih člankih oziroma poročilih, iz katerih je mogoče sklepati, da ti viri ne kažejo le stanja v času begunskega vala, temveč tudi sedanje stanje v begunskih centrih v Republiki Bolgariji, pa je obrazložitev tudi sicer pomanjkljiva in neprepričljiva. Glede na vse navedeno je obrazložitev izpodbijanega sklepa pomanjkljiva do take mere, da je ni mogoče preizkusiti.

15. Kot je Vrhovno sodišče navedlo v sodbi I Up 60/2015 (na katero se tožnik tudi izrecno sklicuje), mora toženka ob takem dejanskem stanju, torej v primeru, ko prosilec za mednarodno zaščito zatrjuje obstoj sistemskih pomanjkljivosti glede pogojev za sprejem, ki bi lahko zanj pomenile kršitev 4. člena Listine EU o temeljnih pravicah, zaradi obrnjenega dokaznega bremena sama ugotoviti stanje glede teh okoliščin in šele nato odločiti o predaji. To pomeni, da mora opraviti pregled pravnega in dejanskega stanja v državi, čemur pa zgolj povzetek določb materialnega zakona, ki ureja azilno pravo, ter ugotovitev, da predloženi članki in poročila kažejo le na prezasedenost nastanitvenih kapacitet za emigrante v času begunskega vala, očitno ne zadošča. Že zaradi tega je izpodbijani sklep nezakonit in ga je treba odpraviti.

16. Sodišče iz navedenih razlogov ugotavlja, da so bila v postopku bistveno kršena pravila postopka, kar je vplivalo na zakonitost oziroma pravilnost odločitve. Zato je tožbi ugodilo, izpodbijani sklep v skladu s tretjo točko prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odpravilo ter zadevo vrnilo toženki v ponovni postopek.

17. Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani sklep odpravilo iz procesnih razlogov, ni moglo slediti tožbenemu predlogu, naj odloči v sporu polne jurisdikcije po 65. členu ZUS-1, saj (dosedanji) podatki postopka za to ne dajejo zanesljive podlage, niti tega ne dovoljuje narava stvari.

18. Po prvem odstavku 32. člena ZUS-1 tožba, vložena v upravnem sporu, praviloma ne ovira izvršitve izpodbijanega akta, razen v izjemnih primerih, ko zakon določa drugače. Lahko pa sodišče na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 na zahtevo tožnika odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku lahko prizadela težko popravljiva škoda.

19. Iz navedene ureditve izhaja, da je zakonodajalec kot enega izmed formalnih pogojev oziroma t.i. procesnih predpostavk za vsebinsko odločanje o začasni odredbi določil obstoj tožbe, na podlagi katere je bil začet upravni spor, ki še ni pravnomočno končan. Ta procesna predpostavka pa v obravnavani zadevi ni več izpolnjena, ker je bilo hkrati z odločanjem o zahtevi za izdajo začasne odredbe odločeno tudi o tožbi. Zoper to odločitev pritožba ni dovoljena, zato je odločitev pravnomočna, tako da v tem postopku po prej povzeti pravni ureditvi sploh ni več mogoče zahtevati izdaje začasne odredbe oziroma tožnik za kaj takega ne izkazuje več pravnega interesa.

Uredba (EU) št. 604/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za  mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva člen 3, 3/2. ZUP člen 237, 237/2, 237/2-7.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.