UPRS sodba I U 1421/2016
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-02-02

dr. Boštjan Zalar (preds.), mag. Darinka Dekleva Marguč (poroč.), mag. Damjan Gantar

mednarodna zaščita - denarno nadomestilo za nastanitev na zasebnem naslovu - lastna sredstva osebe - denarna socialna pomoč

Na podlagi obrazložitve izpodbijane odločbe in listin iz upravnega spisa je mogoče opraviti natančen preizkus načina izračuna lastnih dohodkov za družino tožnice, zaradi česar je smiselno izraženi očitek absolutne bistvene kršitve pravil upravnega postopka neutemeljen. Toženi stranki poleg tega ni mogoče očitati, da je v odločbi neresnično zapisala, kakšni so bili lastni dohodki družine, saj so vsi prejemki razvidni iz predloženih bančnih izpiskov, ki se nahajajo v upravnem spisu. Tožnica pa v tožbi smiselno priznava, da jih je družina prejela, ko pojasnjuje in našteva, za katere dohodke gre.

Prvega odstavka 12. člena ZUPJS, ki taksativno našteva vse dohodke, ki se štejejo v upoštevni dohodek, po presoji sodišča ni mogoče razlagati na način, da kakšnega izmed določenih dohodkov pri obračunu ni potrebno upoštevati, saj je zakonska določba jasna in bi drugačna razlaga presegla njen jasen pomen.

1. Tožena stranka je z uvodoma navedeno odločbo v 1. točki izreka ugodila zahtevku tožnice za dodelitev denarnega nadomestila za nastanitev na zasebnem naslovu. V 2. točki izreka je odločila, da se denarno nadomestilo tožnici in njenim družinskim članom dodeli za obdobje treh mesecev, in sicer od 2. 9. do 1. 12. 2016, v 3. točki izreka pa, da se denarno nadomestilo izplača v enkratnem znesku v skupni višini 756,99 EUR na osebni račun tožnice.

2. V obrazložitvi izpodbijane odločbe tožena stranka navaja, da je tožnica dne 17. 8. 2016 vložila zahtevek za dodelitev denarnega nadomestila za nastanitev na zasebnem naslovu (v nadaljevanju denarno nadomestilo) zase in za svojih sedem družinskih članov, ki imajo v Sloveniji priznano mednarodno zaščito. Nato citira prvi odstavek 97. člena in 125. člen Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ-1) ter ugotavlja, da je bila tožnici in njenim družinskim članom v Republiki Sloveniji priznana mednarodna zaščita, da so prejemniki denarne socialne pomoči in da bivajo na zasebnem naslovu.

3. Višino denarnega nadomestila je tožena stranka odmerila na podlagi določb Uredbe o načinih in pogojih za zagotavljanje pravic osebam z mednarodno zaščito (v nadaljevanju Uredba) ter ob upoštevanju 12. člena Zakona o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev (v nadaljevanju ZUPJS), ki taksativno našteva, kateri dohodki se upoštevajo kot lastni dohodek prosilca (četrti odstavek 9. člena Uredbe). Upoštevala je odstotek osnovnega zneska minimalnega dohodka po Zakonu o socialno varstvenih prejemkih (v nadaljevanju ZSVarPre), ki je v času izdaje odločbe znašal 288,81 EUR, ter višino denarnega nadomestila, ki jo določa 10. člen Uredbe in je odvisna od števila družinskih članov.

4. Tožena stranka navaja, da je z vpogledom v bančne izpiske tožnice in njenih družinskih članov ugotovila, da so upoštevni prejemki družine v preteklih treh mesecih znašali 1.134,74 EUR. Prav tako je družina prejela 342,93 EUR otroškega dodatka, ki se po 8. točki prvega odstavka 12. člena ZUPJS upošteva v višini 274,35 EUR. Skupno je imela torej družina v preteklih treh mesecih 1.409,09 EUR lastnih dohodkov. Iz predložene kopije najemne pogodbe izhaja, da znaša pogodbena vsota najemnine skupaj s stroški 800,00 EUR na mesec, kar je višje od odstotka osnovnega zneska minimalnega dohodka, do katerega so upravičeni vlagateljica in njeni družinski člani.

5. Tožena stranka je denarno nadomestilo družini odmerila v višini odstotka osnovnega zneska minimalnega dohodka, in sicer 722,03 EUR mesečno, oziroma 2.166,08 EUR za tri mesece. Od tega je ob upoštevanju drugega odstavka 9. člena Uredbe odštela višino povprečnih lastnih dohodkov, ki jih je družina prejela v treh mesecih pred mesecem vložitve zahtevka, ter zaključila, da so tožnica in njeni družinski člani upravičeni do denarnega nadomestila v višini 756,99 EUR, ki se jim izplača za tri mesece v enkratnem znesku.

6. Tožnica zoper odločbo vlaga tožbo, v kateri navaja, da je bilo z izpodbijano odločbo, ki je tretja po vrsti, njeni družini denarno nadomestilo priznano le v višini 756,99 EUR namesto v višini 2.166,08 EUR, kot jim pripada po zakonu. Toženi stranki očita, da je neobrazloženo in vsebinsko neresnično zapisala, da so bili družinski člani v preteklih treh mesecih prejemniki dohodka v višini 1.134,74 EUR, ki se šteje med lastne dohodke. Verjetno je pravilna in zakonita navedba, da se po določbah ZUPJS kot lastna sredstva upošteva tudi otroški dodatek v višini 274,35 EUR, vendar meni, da je ta odbitek nezakonit zato, ker je bil kot domnevno „lastna sredstva“ upoštevan že pri določanju (zmanjšanju) višine denarne socialne pomoči, zato je povsem nelogično in nezakonito, da se isti dohodek pri zmanjševanju zakonsko pripadajočih socialnih pomoči kot odbitek upošteva dvakrat. Za prvi odbitek 1.134,74 EUR v odločbi sploh ni pojasnjeno, kakšni lastni dohodki naj bi to bili, očitno pa je sestavljen iz dveh zadnjih nadomestil za brezposelnost Zavoda za zaposlovanje (dvakrat po 502,37 EUR in 130,00 EUR bančnega nakazila). Tožena stranka je upoštevala lastne dohodke „zadnjih treh mesecev“, tj. v juniju, juliju in avgustu, vendar pa sta prvo nakazilo Zavoda za zaposlovanje in bančno nakazilo iz meseca maja. Tudi zgolj enkratni odbitek 502,37 EUR nadomestila za brezposelnost za junij bi bil še vedno nezakonit, češ da je bil isti prejemek upoštevan kot odbitna postavka že pri zmanjšanju denarne socialne pomoči za junij (ki je zato namesto 1.274,00 EUR znašala samo 772,00 EUR). Tožnica meni, da je nelogično in nezakonito za isti prejemek zmanjšati tako denarno socialno pomoč kot tudi nadomestilo za nastanitev. Če je zakon v tem delu premalo jasen, ga je treba pravilno interpretirati. Če pa bi sodišče sprejelo stališče, da je bilo zmanjšanje obeh prejemkov zakonito, ker tako določa zakon, tožnica predlaga, da naj sodišče postopek prekine in sproži pred Ustavnim sodiščem postopek za oceno take zakonske ureditve, in sicer, če meni, da zakonske določbe ni mogoče interpretirati tako, da ne bi bila v nasprotju z ustavno pravico do enakosti pred zakonom in drugimi ustavnimi pravicami prizadetih. Enako velja za odbitek otroškega dodatka v višini 274,35 EUR.

7. Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe in se v celoti sklicuje na obrazložitev izpodbijane odločbe ter sodišču predlaga, da tožbo zavrne. Pojasnjuje, da se po drugem odstavku 9. člena Uredbe pri določitvi višine denarnega nadomestila upoštevajo lastni dohodki, ki so jih zavezanci prejeli v preteklih treh mesecih pred mesecem vložitve zahtevka. Tožnica je zahtevek za denarno nadomestilo vložila 17. 8. 2016 in sama predložila bančne izpiske o prilivih preteklih treh mesecev, tj. za mesece maj, junij in julij. Iz bančnih izpiskov izhaja, da je tožničin mož meseca maja prejel denarno nadomestilo Zavoda za zaposlovanje v višini 502,37 EUR in nakazilo v višini 130,00 EUR, tožnica pa je na svoj račun prejela otroški dodatek, ki se upošteva v višini 91,45 EUR. Meseca junija je tožničin mož prejel denarno nadomestilo v višini  502,37 EUR, tožnica pa je junija in julija prejela še dva otroška dodatka. Za trimesečje maj, junij in julij lastni dohodki družine tako znašajo 1.409,09 EUR. Upoštevajoč, da bi družini pripadalo za trimesečno obdobje 2.166,08 EUR denarnega nadomestila in da njihova lastna sredstva znašajo 1.409,09 EUR, je odmerjena višina denarnega nadomestila v višini 756,99 EUR pravilna. Tožena stranka nazadnje pojasnjuje, da sta denarna socialna pomoč in denarno nadomestilo za nastanitev na zasebnem naslovu dva različna prejemka, ki sta popolnoma neodvisna, denarno nadomestilo pa je bilo v obravnavanem primeru upravičeno zmanjšano v skladu z veljavno zakonodajo.

8. Tožnica v odgovoru na odgovor tožene stranke opozarja na nelogičnosti v zakonsko določenem sistemu (preskočen mesec vložitve prošnje pri upoštevanju lastnih dohodkov ter nerealistična predpostavka, da bi imel prosilec tudi v treh mesecih po vložitvi prošnje enake prejemke kot tri mesece pred tem), vendar izrecno navaja, da je upravni organ pri svojem odločanju na te zakonske določbe vezan in da se s tožbo ne zahteva sprožitev postopka za oceno (ne)ustavnosti take zakonske ureditve. Za nesmiseln označuje protiargument tožene stranke, da sta denarna socialna pomoč in denarno nadomestilo za nastanitev na zasebnem naslovu dva različna in neodvisna prejemka, še posebej v kontekstu sistema izračunavanja višine takih socialnih prejemkov. Tudi kadar so drugi dohodki prosilca za vse sporno obdobje sedmih mesecev enaki, je absurdno, češ da pomeni napačno interpretacijo zakonodaje, za tak posamezen dohodek zmanjšati najprej denarno socialno pomoč, nato pa še denarno nadomestilo. Prosilec drugih dohodkov ne dobiva dvakrat (dvojno), ampak samo enojno, in če se mu odbijejo že pri denarni socialni pomoči, to jasno pomeni, da bi bilo pri izračunu denarnega nadomestila za nastanitev na zasebnem naslovu treba kot preostale njegove dohodke upoštevati le normalno, polno denarno socialno pomoč (ali pa, kar je isto, „druge dohodke“ plus za njih zmanjšano denarno socialno pomoč), nikakor pa ne za isti znesek drugih dohodkov zmanjšati najprej denarno socialno pomoč in nato še denarno nadomestilo. Če po presoji sodišča ustavnoskladna interpretacija ni možna, kar je treba v sodbi obrazložiti, je tožnica prisiljena zahtevati prekinitev postopka in oceno ustavnosti take zakonske ureditve, ki povsem očitno nasprotuje načelom pravne in socialne države.

10. Predmet presoje v tem upravnem sporu je odločba tožene stranke, s katero je ta ugodila zahtevku tožnice za dodelitev denarnega nadomestila za nastanitev na zasebnem naslovu in tožnici ter njenim družinskim članom, ki so osebe s priznano mednarodno zaščito, dodelila denarno nadomestilo za obdobje treh mesecev, od 2. 9. 2016 do 1. 12. 2016, ki se izplača v enkratnem znesku v skupni višini 756,99 EUR.

11. Tožena stranka je svojo odločitev oprla na 97. člen ZMZ-1, ki v prvem odstavku določa, da je oseba s priznano mednarodno zaščito, ki je nastanjena na zasebnem naslovu in nima lastnih sredstev za preživljanje ali ji bivanje ni zagotovljeno kako drugače, 18 mesecev od dneva pridobitve statusa upravičena do denarnega nadomestila za nastanitev na zasebnem naslovu. Odmera, način dodelitve in izplačevanje denarnega nadomestila za nastanitev na zasebnem naslovu se določijo s predpisom iz drugega odstavka 90. člena ZMZ-1, ki ga izda Vlada RS in s katerim podrobneje določi načine in pogoje za zagotavljanje pravic iz prvega odstavka 90. člena ZMZ-1.

12. Podrobnejša določila glede denarnega nadomestila za nastanitev na zasebnem naslovu vsebuje Uredba o načinih in pogojih za zagotavljanje pravic osebam z mednarodno zaščito (v nadaljevanju Uredba), ki se skladno s tretjim odstavkom 120. člena ZMZ-1 uporablja do uveljavitve podzakonskih predpisov, sprejetih na podlagi ZMZ-1. V obravnavani zadevi ni sporno, da so tožnica in njeni družinski člani osebe s priznano mednarodno zaščito, ki imajo lastne dohodke, zato relevantno materialnopravno podlago za določitev višine denarnega nadomestila za nastanitev na zasebnem naslovu predstavlja določba drugega odstavka 9. člena Uredbe, ki določa, da se višina denarnega nadomestila določi tako, da se od denarnega nadomestila, ki se po prvem odstavku 9. člena Uredbe določi v odstotku osnovnega zneska minimalnega dohodka iz 10. člena Uredbe, odšteje višina povprečnih lastnih dohodkov, ki jih je oseba z mednarodno zaščito oziroma so jih zavezanci, ki so jo v skladu s predpisi Republike Slovenije dolžni in zmožni preživljati, prejeli v preteklih treh mesecih pred mesecem vložitve zahtevka.

13. Četrti odstavek 9. člena Uredbe določa, da so lastna sredstva osebe z mednarodno zaščito po tej uredbi dohodki, kakor jih opredeljuje zakon, ki ureja uveljavljanje pravic iz javnih sredstev (v nadaljevanju ZUPJS). Prvi odstavek 12. člena ZUPJS taksativno našteva dohodke, ki se jih upošteva, in sicer gre (med drugim) za: obdavčljive dohodke po zakonu, ki ureja dohodnino, ki niso oproščeni plačila dohodnine (1. točka), otroški dodatek brez dodatka za enostarševsko družino in brez dodatka za otroka, ki ni vključen v vrtec, zmanjšan za 20 % višine otroškega dodatka za prvega otroka iz prvega dohodkovnega razreda (8. točka) in denarno socialno pomoč, razen izredno denarno socialno pomoč (9. točka).

14. Tožena stranka je po presoji sodišča v izpodbijani odločbi v zadostni meri in pravilno obrazložila izračun lastnih dohodkov, ki so jih v zadnjih treh mesecih pred vložitvijo zahtevka prejeli tožnica in njeni družinski člani, saj je navedla, da je družina prejela dohodek v višini 1.134,74 EUR in 342,93 EUR otroškega dodatka, ki se upošteva v višini 274,35 EUR, kar skupno znaša 1.409,09 EUR upoštevnih lastnih dohodkov. Pri tem je pojasnila, da je omenjena dejstva ugotovila na podlagi vpogleda v bančne izpiske. Podrobnejša specifikacija posameznih upoštevanih postavk je razvidna iz tabele za izračun denarnega nadomestila, ki se nahaja v upravnem spisu, in iz katere izhaja, da je družina meseca maja 2016 prejela otroški dodatek, denarno nadomestilo Zavoda RS za zaposlovanje in denarno nakazilo v skupni višini 723,82 EUR, meseca junija 2016 otroški dodatek in denarno nadomestilo Zavoda RS za zaposlovanje v skupni višini 593,82 EUR in meseca julija 2016 otroški dodatek v višini 91,45 EUR, kar skupno znaša 1.409,09 EUR.

15. Na podlagi obrazložitve izpodbijane odločbe in listin iz upravnega spisa je glede na navedeno mogoče opraviti natančen preizkus načina izračuna lastnih dohodkov za družino tožnice, zaradi česar je smiselno izraženi očitek absolutne bistvene kršitve pravil upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) neutemeljen. Toženi stranki poleg tega ni mogoče očitati, da je v odločbi neresnično zapisala, kakšni so bili lastni dohodki družine, saj so vsi prejemki razvidni iz predloženih bančnih izpiskov, ki se nahajajo v upravnem spisu, tožnica pa v tožbi smiselno priznava, da jih je družina prejela, ko pojasnjuje in našteva, za katere dohodke gre.

16. Tožba nadalje neutemeljeno izpostavlja, da bi morala tožena stranka pri časovnem obdobju izračuna lastnih dohodkov upoštevati zgolj mesece junij, julij in avgust 2016, saj se po določbi drugega odstavka 9. člena Uredbe kot lastni dohodki družine upoštevajo prejemki preteklih treh mesecev pred mesecem vložitve zahtevka. Tožnica je zahtevek za dodelitev denarnega nadomestila vložila meseca avgusta, konkretno 17. 8. 2016, zato je tožena stranka pravilno upoštevala lastne dohodke, ki jih je družina tožnice prejela v mesecih maj, junij in julij 2016.

17. Neutemeljeni so nazadnje tožbeni očitki o domnevno nezakonitem obračunu lastnih sredstev tožnice in njene družine, češ da je tožena stranka pri obračunu neupravičeno upoštevala dve nadomestili za brezposelnost Zavoda za zaposlovanje in otroški dodatek v višini 274,35 EUR, čeprav je bilo zaradi teh dohodkov zmanjšana že denarna socialna pomoč, ki jo prejema družina. Upoštevanje navedenih dohodkov družine pri izračunu višine lastnih sredstev namreč narekuje uporaba prvega odstavka 12. člena ZUPJS v povezavi s četrtim odstavkom 9. člena Uredbe, ki v 1. in 8. točki določno predpisuje, da je potrebno pri dohodkih družine (med drugim) upoštevati tudi obdavčljive dohodke po zakonu, ki ureja dohodnino, ki niso oproščeni plačila dohodnine (v konkretnem primeru nadomestilo za brezposelnost) in določen delež otroškega dodatka. Prvega odstavka 12. člena ZUPJS, ki taksativno našteva vse dohodke, ki se štejejo v upoštevni dohodek, po presoji sodišča ni mogoče razlagati na način, da kakšnega izmed določenih dohodkov pri obračunu ni potrebno upoštevati, saj je zakonska določba jasna in bi drugačna razlaga presegla njen jasen pomen.

18. Sodišče pomislekov v ustavnost in zakonitost določbe četrtega odstavka 9. člena Uredbe, ki napotuje na uporabo 12. člena ZUJPS, in določbe prvega odstavka 12. člena ZUJPS, nima, zato ni sledilo predlogu tožnice po sprožitvi postopka pred Ustavnim sodiščem po 156. členu Ustave RS. Tožba s tem v zvezi zgolj pavšalno in neobrazloženo navaja, da naj bi takšna ureditev nasprotovala pravici do enakosti pred zakonom in „drugim ustavnim pravicam prizadetih“ in da „očitno nasprotuje načelom pravne in socialne države“, vendar vsebinskih argumentov, ki bi takšna stališča utemeljevali, ne ponudi, zaradi česar sodišče v tožbi nima podlage za prekinitev postopka.

19. Kar zadeva uporabo načela enakosti pred zakonom (rugi odstavek 14. člena Ustave RS), sodišče ugotavlja, da se lastni dohodki izračunavajo za vse osebe s priznano mednarodno zaščito na enak način, zaradi česar do razlikovanja med njimi ne prihaja. ZUPJS poleg tega ureja enoten način ugotavljanja materialnega položaja oseb, ki uveljavljajo pravice iz javnih sredstev (npr. otroški dodatek, denarna socialna pomoč, varstveni dodatek, državne štipendije in številne subvencije), tako da se 12. člen ZUPJS, po katerem se določijo upoštevni dohodki, uporablja tudi pri presoji upravičenosti slovenskih državljanov do številnih pravic iz javnih sredstev (9. člen ZUPJS). Enaki dohodki (oziroma „odbitki“, kot jih poimenuje tožba) se torej upoštevajo tako v postopkih na podlagi vlog slovenskih državljanov pri uveljavljanju različnih pravic iz javnih sredstev, kot tudi v postopkih na podlagi vlog oseb s priznano mednarodno zaščito za uveljavljanje denarnega nadomestila kot enega izmed prejemkov iz javnih sredstev, zato ne gre za neenako obravnavo. Glede določbe 2. člena Ustave RS (načelo pravne in socialne države) sodišče pojasnjuje, da vsebuje temeljna ustavna načela, vendar je tožbeno zatrjevanje glede očitane kršitve omenjene določbe tako nekonkretizirano, da nanj ni mogoče vsebinsko odgovoriti.

20. Tožbeni ugovori so glede na navedeno neutemeljeni. Je pa sodišče ob pregledu izpodbijane odločbe in upravnih spisov po uradni dolžnosti (drugi odstavek 350. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP, v zvezi z 22. členom ZUS-1) ugotovilo, da je tožena stranka v obravnavani zadevi sicer deloma napačno uporabila materialno pravo, saj lastnih dohodkov tožnice in njene družine ni v celoti obračunala na predpisan način skladno s prvim odstavkom 12. člena ZUPJS. V obravnavani zadevi namreč ni sporno, da družina tožnice prejema denarno socialno pomoč, iz predloženih odločb CSD pa izhaja, da je v mesecu maju in juniju iz tega naslova prejela dvakrat po 772,25 EUR in v mesecu juliju 1.274,62 EUR. Iz odločb CSD je razvidno, da družina prejema redno (in ne izredno) denarno socialno pomoč, zaradi česar bi se tudi ta prejemek moral skladno z 9. točko prvega odstavka 12. člena ZUPJS upoštevati pri izračunu lastnega dohodka, kar pomeni, da bi bili lastni dohodki družine tožnice v tem primeru višji, kot pa so bili ugotovljeni v izpodbijani odločbi.

21. S tem, ko v obravnavani zadevi tožena stranka ni upoštevala 9. točke prvega odstavka 12. člena ZUPJS in prejetih zneskov denarne socialne pomoči ni upoštevala pri izračunu lastnih dohodkov (za kar se je sicer v pripravljalni vlogi v lastno škodo zavzemala tožnica), je tožena stranka odločila in favorem tožnici, saj bi v primeru upoštevanja (tudi) teh prejemkov lastni dohodki družine tožnice presegali višino denarnega nadomestila iz 10. člena Uredbe, tako da tožnica po določbi drugega odstavka 9. člena Uredbe do dodelitve denarnega nadomestila ne bi bila upravičena.

22. Sodišče je, kljub ugotovljeni zmotni uporabi materialnega prava, na podlagi 63. člena ZUS-1 tožbo tožnice zavrnilo kot neutemeljeno, saj v upravnem sporu ne sme odločiti v škodo stranke, ki je vložila tožbo, oziroma izpodbijane odločbe ne sme spremeniti v njeno škodo (smiselna uporaba 359. člena ZPP v zvezi z 22. členom ZUS-1). Sodišče o prošnji tožnice za oprostitev sodnih taks ni posebej odločalo, saj je plačila sodnih taks oproščena že po samem zakonu na podlagi četrtega odstavka 10. člena Zakona o sodnih taksah.

ZMZ-1 člen 97. Uredba o načinih in pogojih za zagotavljanje pravic osebam z mednarodno zaščito člen 9, 9/2, 9/4, 10. ZUPJS člen 12, 12/1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.