UPRS Sodba IV U 69/2016-15
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-07-12

Vlasta Švagelj Gabrovec (preds.), Melita Ambrož (poroč.), Sonja Kočevar

financiranje občin - naloge občine - javnopravna stvar - obrazložitev odločbe

V obravnavani zadevi gre za sofinanciranje iz javnih sredstev, v zvezi s katerim je Upravno sodišče že zavzelo stališče, da gre za javnopravno stvar iz 4. člena ZUP, kar pomeni, da je treba odločitve o pravici, dolžnosti ali pravni koristi stranke po določbah ZFO-1 obrazložiti.

I. Tožbi se ugodi. Odredba Ministrstva za javno upravo št. 410-30/2016-10 z dne 4. 5. 2016 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Ministrstvo za javno upravo je z izpodbijano odredbo, izdano na podlagi 26. člena Zakona o financiranju občin (v nadaljevanju ZFO-1) in Pravilnika o vrsti odhodkov, načinu poročanja o realiziranih odhodkih in nakazovanju sredstev občinam za sofinanciranje skupnega opravljanja posameznih nalog občinske uprave (v nadaljevanju Pravilnik), v 1. točki izreka odločilo, da zanaša višina odhodkov Občine Vransko v letu 2015, za financiranje skupnega opravljanja posameznih nalog občinske uprave, 30.353,90 EUR. V 2. točki izreka je odločilo, da znaša skupni znesek sofinanciranja odhodkov iz prejšnje točke izreka 15.176,95 EUR ter v 3. in 4. točki določilo rok vir izplačila.

2. Tožeča stranka v tožbi odločitvi oporeka. Vlaga jo zaradi kršitve pravil upravnega postopka, napačne uporabe materialnega prava ter nepravilne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja. Navaja, da se izpodbijane odredbe ne da preizkusiti, ker v njej niso navedeni razlogi za zmanjšanje celotnega zneska za dodelitev sredstev za sofinanciranje skupnih občinskih uprav. Iz obrazložitve odločbe ni razvidna pravna podlaga, niti razlogi, zakaj tožeča stranka ni upravičena do sofinanciranja sredstev v višini 22.368,31 EUR, s čimer je podana bistvena kršitev določb upravnega postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Tožeča stranka pojasnjuje, da je toženi stranki posredovala popoln zahtevek, tako kot to zahteva Pravilnik, na predpisanem obrazcu.

3. Čeprav iz obrazložitve odredbe ne more razbrati razloga za zmanjšanje sredstev, sklepa, da naj bi do zmanjšanja prišlo iz razloga, ker naj bi znesek 22.368,31 EUR predstavljal strošek delavke, ki zaseda delovno mesto svetovalca III v skupni občinski upravi. Navaja, da tožena stranka v postopku presoje zahtevka po 26. členu ZFO-1 nima pravice presojati pravilnosti in zakonitosti oziroma nezakonitosti zaposlitve na posameznem delovnem mestu, niti ta pogoj ne izhaja iz zakona ali Pravilnika. Iz tega razloga je odločitev tožene stranke arbitrarna.

4. V nadaljevanju tožeča stranka, ki se sklicuje na 2. točko dopisa z dne 12. 4. 2016, iz katerega izhaja, da naj bi delavka zasedala predmetno delovno mesto nezakonito, to ugotovitev smatra kot pavšalno. Delavka A.A. je v skupni občinski upravi Občine Vransko in Občine Tabor zaposlena že od leta 2004, oziroma po reorganizaciji od leta 2007 in od tedaj dalje opravlja enake delovne naloge, ki ustrezajo sistematiziranemu delovnemu mestu svetovalec III. Sklicuje se na prevedbo v uradniške nazive ob pričetku uporabe Zakona o javnih uslužbencih (v nadaljevanju ZJU) 28. 6. 2003, ko ni bilo preverjanja izpolnjevanja pogojev za imenovanje v naziv; strokovno tehnični javni uslužbenci pa so bili v skladu z določbo 63. člena Uredbe o notranji organizaciji, sistematizaciji delovnih mest in nazivih v organih javne uprave in v pravosodnih organih, razporejeni na ustrezna delovna mesta. Pojasnjuje, da če delo, ki ga je do razporeditve opravljal strokovno tehnični uslužbenec ne ustreza opisu nalog na novo sistematiziranem delovnem mestu, se uporabljajo določbe ZJU, ki urejajo premestitev iz poslovnih razlogov. V primeru, da se naloge na delovnem mestu ne spremenijo, spremeni pa se poimenovanje delovnega mesta ali pogoji, se šteje, da gre za nadaljevanje dela na istem delovnem mestu. Pojasnjuje okoliščine zaposlitve javne uslužbenke, s katerimi dokazuje, da so izpolnjeni vsi pogoji za njeno zakonito zaposlitev in poudarja, da razlogi v obrazložitvi niso navedeni, zato se odredbe ne da preizkusiti. Sodišču predlaga, da tožbi ugodi in zadevo vrne toženi stranki v ponovno odločanje. Predlaga tudi povrnitev stroškov postopka.

5. Tožena stranka je v odgovoru na tožbo, v katerem prereka tožbene navedbe, sodišču predlagala, da tožbo zavrže, ker tožeča stranka ni pravilno opredelila tožene stranke, tako kot to določa peti odstavek 17. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Tožbenemu zahtevku nasprotuje tudi po vsebini in predlaga njegovo zavrnitev. Kot nepravilno šteje opredelitev, da gre za sporno vsoto v višini 22.368,31 EUR, saj je iz Odloka o ustanovitvi organa skupne občinske uprave "Skupna občinska uprava Občin Tabor - Vransko" razviden odstotek opravljenih nalog, ki za občino Vransko znaša 55%. V nadaljevanju v odgovoru na tožbo pojasnjuje razlog za sporno odločitev ter navaja, da iz listin, ki jih je tožeča stranka predložila toženi stranki, izhaja neskladje med zahtevano izobrazbo po sistematizaciji ter dejansko izobrazbo osebe, ki zaseda sporno delovno mesto, saj ima oseba, ki zaseda delovno mesto svetovalec III v skupni občinski upravi Občin Tabor - Vransko, nižjo (srednjo) izobrazbo od zahtevane. O tem je bil obveščen pristojni inšpektorat za sistem javnih uslužbencev, ki je uvedel inšpekcijski nadzor. Navaja, da tožeča stranka odredbo neutemeljeno izpodbija zaradi nepravilno oziroma nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja in se sklicuje na določbo četrtega odstavka 26. člena ZFO-1 in drugi odstavek 85. člena ZJU, ki uvršča naziv svetovalec III v tretji karierni razred, drugi odstavek 87. člena ZJU pa določa, da je predpisana izobrazba za nazive drugega in tretjega kariernega razreda najmanj izobrazba pridobljena po študijskem programu prve stopnje v skladu z zakonom, ki ureja visoko šolstvo. V nadaljevanju pojasnjuje, da v obravnavani zadevi uporaba določb ZUP ni predpisana, saj je odločanje utemeljeno z ZFO-1 in Pravilnikom in zato pravilo o subsidiarni uporabi pravil ZUP v konkretnem primeru ne more biti uporabljeno. Sklicuje se na 7. člen Pravilnika in poimenovanje akta, s katerim je odločeno o zahtevku ter pojasnjuje, da je bilo delo strokovne komisije za pripravo predloga dodelitve sredstev sofinanciranja po 26. členu ZFO-1 vsebinsko pravilno in skladno z zakonom in Pravilnikom. Gre za posebni in ne splošni upravni postopek. Sodišču predlaga, da zaradi pomanjkanja pasivne legitimacije za toženo stranko tožbo zavrže, oziroma podredno zavrne.

7. V obravnavani zadevi je predmet spora odločitev tožene stranke, sprejeta na podlagi 26. člena ZFO-1 z naslovom "skupno opravljanje nalog občinske uprave", umeščenega v IV. poglavje zakona z naslovom "Sofinanciranje nalog, programov in investicij občin." Iz navedene zakonske določbe izhaja, da se občini v tekočem letu zagotavljajo dodatna sredstva iz državnega proračuna v višini 50 odstotkov v preteklem letu realiziranih odhodkov njenega proračuna za financiranje, v skladu z zakonom organiziranega skupnega opravljanja posameznih nalog občinske uprave (prvi odstavek); da za posamezne naloge iz prejšnjega odstavka štejejo naloge občinskega inšpekcijskega nadzorstva in občinskega redarstva; naloge notranjega finančnega nadzora in proračunskega računovodstva; upravne ter strokovne naloge na področju urejanja prostora ter naloge na področju zagotavljanja in izvajanja javnih služb. V tretjem odstavku tega člena je določeno, da minister, pristojen za lokalno samoupravo, v soglasju z ministrom, pristojnim za finance, predpiše vrsto odhodkov, način poročanja o realiziranih odhodkih in nakazovanja sredstev iz prvega odstavka tega člena in v četrtem odstavku, da je občina do sredstev iz prvega odstavka tega člena upravičena za financiranje tistih nalog iz drugega odstavka tega člena, ki se opravljajo za dve ali več občin in jih opravljajo zaposleni, ki izpolnjujejo z zakonom določene pogoje strokovne izobrazbe.

8. V obravnavani zadevi gre torej za sofinanciranje iz javnih sredstev, v zvezi s katerim je Upravno sodišče že zavzelo stališče, da gre za javnopravno stvar iz 4. člena ZUP, kar pomeni, da je treba odločitve o pravici, dolžnosti ali pravni koristi stranke po določbah ZFO-1 obrazložiti. Po prvem odstavku 214. člena ZUP pa mora obrazložitev odločbe obsegati obrazložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih, ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le to oprto, razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, navedbe določb predpisov na katere se opira odločba, razloge, ki glede na ugotovitve dejanskega stanja narekujejo takšno odločbo in razloge zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. Če obrazložitev takšne vsebine nima, stranka nima možnosti učinkovitega izpodbijanja odločitve, sodišče pa tudi ne more preizkusiti njene zakonitosti. Zahteva po obrazloženi odločbi državnega organa je torej del pravice do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave, sicer je pravica do pravnega sredstva le navidezna. Obrazložitev izpodbijane odločbe, četudi je sprejeta v enostopenjskem postopku, bi morala zadostiti pogojem iz 214. člena ZUP. Tej zahtevi izpodbijana odredba ne sledi, zato sodišče ne more preveriti pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločb. Na bistvene kršitve pravil upravnega postopka je sodišče dolžno paziti po uradni dolžnosti. Za takšno kršitev pravil pa se v vsakem primeru šteje tudi, če se odločba ne da preizkusiti (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP v povezavi s 4. točko prvega odstavka omenjenega člena).

9. Iz obrazložitve izpodbijane odredbe izhaja, da je tožeča stranka 29. 3. 2016 vložila zahtevek za nakazilo sredstev za skupno občinsko upravo "Skupna občinska uprava občin Tabor-Vransko" v višini 77.557,30 EUR, ki mu je priložila zahtevano poročilo in listine. Prav tako iz obrazložitve odredbe izhaja, da je tožena stranka tožečo stranko dvakrat pozvala k dopolnitvi zahteve ter ugotovila, da je bilo treba skladno z zadnjo dopolnitvijo zahtevka od celotnega zahtevanega zneska za sofinanciranje odšteti znesek 22.368,31 EUR za zaposlitev delavke, ki ni upravičena do sofinanciranja, zato znaša višina upravičenega zneska za sofinanciranje 55.189,00 EUR. Navedeni znesek se razdeli med Občini Tabor (45%) v višini 24.835,10 EUR in Vransko (55%) v višini 30.353,90 EUR.

10. Iz zgoraj povzete obrazložitve izpodbijane odredbe po presoji sodišča ne izhaja ugotovitev dejanskih in pravnih okoliščin, ki so narekovale odločitev, da zanaša višina odhodkov Občine Vransko v letu 2015, za financiranje skupnega opravljanja posameznih nalog občinske uprave, 30.353,90 EUR in ne zahtevanih 77.557,30 EUR, seveda v ustreznem pripadajočem deležu za posamezno občino, niti iz obrazložitev izpodbijane odredbe ne izhajajo razlogi, zaradi katerih je bil od prej navedenega zahtevanega zneska odštet znesek 22.368,31 EUR in utemeljitev te odločitve. Tožena stranka je v odgovoru na tožbo sicer pojasnila razloge za tako odločitev, vendar to ne zadošča. Sodišče namreč presoja pravilnost in zakonitost tistega, kar je zapisano v izpodbijanemu aktu, torej odredbi, kar velja tako glede izreka kot same obrazložitve, kar pomeni, da se morebitna nepravilnost z navedbami v odgovoru na tožbo ne more sanirati.

11. Zaradi navedenega je sodišče izpodbijani sklep odpravilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 in zadevo toženi stranki vrnilo v ponovni postopek, da ravna v smislu četrtega odstavka omenjenega člena in v zadevi ponovno odloči.

12. Ker je sodišče ugodilo tožbi in odpravilo izpodbijani upravni akt, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 285 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika). V skladu z ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča se navedeni znesek, ker je tožečo zastopal odvetnik davčni zavezanec, poviša še za 22% DDV. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika; OZ).

Zakon o financiranju občin (2006) - ZFO-1  - člen 26

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 4, 214

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.