UPRS sodba I U 1559/2016
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-03-20

Bojana Prezelj Trampuž (preds.), mag. Slavica Ivanović Koca (poroč.), Adriana Hribar Milič

prepoved opravljanja funkcije člana nadzornega sveta - obsodba zaradi kaznivega dejanja izdaje tajnih podatkov - obnova postopka

Iz odločbe ni razvidno katero paleto meril in možnih okoliščin je tožena stranka poleg pravnomočne obsodbe še kot relevantno upoštevala pri odločitvi. Zavajanje in prikrivanje dejstev, kot dodatni okoliščini, ki ju toženka izpostavlja v izpodbijani odločbi v povezavi s kazenskim postopkom, niso bila odločilna dejstva, ki bi jih toženka samostojno ocenjevala in se do njih kot odločujočih opredelila, saj jih je  toženka tudi sama izrecno opredelila le kot „dodatne“ okoliščine.

I. Tožbi se ugodi in se odločbo Banke Slovenije z oznako PBH-24.50-012/15-003 z dne 11. 10. 2016 odpravi in zadeva  vrne temu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

III. Zahtevek tožene stranke za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

1. Banka Slovenije je z izpodbijano odločbo zavrnila predlog tožnika za obnovo postopka na podlagi tretjega odstavka 267. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) (točka 1 izreka). Pod točko 2. izreka je zavrnila predlog tožnika za povračilo stroškov. Banki Slovenije posebni stroški v postopku odločanja niso nastali (točka 3 izreka). Iz obrazložitve je razvidno, da je toženka 29. 8. 2016 prejela tožnikov predlog za obnovo postopka, končanega z odločbo Banke Slovenije o prepovedi opravljanja funkcije člana nadzornega sveta PBH-24.50-012/15-002 z dne 4. 9. 2015 (v nadaljevanju Odločba). V predlogu tožnik navaja, da Odločba temelji na pravnomočni obsodbi zaradi kaznivega dejanja izdaje tajnih podatkov po prvem odstavku 260. člena Kazenskega zakonika (v nadaljevanju KZ-1) v kazenskem postopku (sodba Okrajnega sodišča v Ljubljani  Vk 38656/2010 z dne 29. 11. 2013 v zvezi s sodbo Višjega sodišča v Ljubljani z II Kp 38656/2010 z dne 21. 10. 2014), ki sta bili s sodbo Vrhovnega sodišča RS z dne 18. 2. 2016 pravnomočno razveljavljeni, zadeva pa je vrnjena sodišču prve stopnje novo sojenje. Tožnik izpodbija ugotovitev toženke v Odločbi, da je tožnik pravnomočno obsojen. Po oceni toženke okoliščine, ki jih tožnik navaja kot razlog za obnovo, niso takšne, ki bi lahko pripeljale do drugačne odločbe. Gre za presojo kvalificiranosti, to je ali bi v predlogu tožnika navedena okoliščina, če bi obstajala in bila znana ter uporabljena v prejšnjem postopku, lahko sama zase ali v zvezi z drugimi že ugotovljenimi okoliščinami pripeljala do drugačne odločbe o zadevi. Po presoji toženke ne gre za takšen primer. Toženka navaja, da v Odločbi kot pravno relevantnega dejstva ni upoštevala zgolj obsodbe za kaznivo dejanje, temveč še druge okoliščine. Na podlagi vseh ugotovljenih dejstev in okoliščin je zaključila, da tožnik nima ugleda in lastnosti za nadzor nad vodenjem poslov banke ter zato ne izpolnjuje pogojev iz 2. točke prvega odstavka 53. člena Zakona o bančništvu (v nadaljevanju ZBan-2), kar potrjuje tudi Upravno sodišče RS v sodbi I U 1373/2015. Tako iz Odločbe izhaja ugotovitev, da tožnik v postopku imenovanja Vlade RS ni izrecno opozoril, da je v kazenskem postopku in da za ugotovitev, da tožnik nima ugleda in lastnosti za nadzor nad vodenjem poslov banke, zadostuje že, da je bila zoper to osebo vložena pravnomočna obtožnica zaradi kaznivega dejanja, ki se preganja po uradni dolžnosti in za katera se lahko izreče kazen zapora eno leto ali več, in da tožnik ni izkazal, da bi v postopku imenovanja pristojne organe Evropske investicijske banke (v nadaljevanju EIB) opozoril na potek kazenskega postopka. Bančna zakonodaja in Sklep o skrbnosti članov uprave in nadzornega sveta bank in hranilnic oziroma Sklep o ureditvi notranjega upravljanja v upravljalnem organu in procesu ocenjevanja ustreznega notranjega kapitala za banke in hranilnice od članov v nadzornem svetu zahteva spoštovanje najvišjih etičnih in profesionalnih standardov. Gre za nabor najpomembnejših funkcij, ki jih kot član mora izvajati, kjer sta poleg znanj, veščin in izkušenj tudi ugled in lastnosti članov nadzornega sveta, ki jih je po oceni toženke tožnik izgubil s svojimi ravnanji, poleg obsodbe tudi z zavajanjem in prikrivanjem dejstev pred pristojnimi organi. S sodbo Vrhovnega sodišča RS postopek ugotavljanja morebitne kazenske odgovornosti tožnika že ni končan. V trenutku odločanja o predlogu še vedno obstaja zakonsko predpisan element, ki pri tožniku kaže na neobstoj ugleda in lastnosti za nadzor nad vodenjem poslov banke. Toženka izpostavlja dejstvo, da je zoper tožnika še vedno vložena pravnomočna obtožnica zaradi kaznivega dejanja, ki se preganja po uradni dolžnosti in za katero se lahko izreče kazen zapora eno leto ali več.

2. Tožnik v tožbi izpodbija navedeno odločitev ter izkazuje svoj pravni interes. Pojasnjuje težo kazenske obsodbe pri izdaji Odločbe in težo ostalih okoliščin, ki so utemeljevale Odločbo. Po mnenju tožnika je sodba Vrhovnega sodišča RS Ips 38656 z dne 18. 2. 2016 takšna okoliščina, da sama zase ali v zvezi z drugimi, že ugotovljenimi okoliščinami, pripelje do drugačne odločitve v konkretni zadevi. Tožnik se strinja, da ne gre za tipični primer vezanosti na kazensko obsodilno sodbo. Določba 3. točke prvega odstavka 260. člena ZUP pride v poštev tudi v situaciji, ko je pravnomočna kazenska obsodba zgolj ena izmed okoliščin, sploh v primeru, ko predstavlja nosilno okoliščino. Navaja izrek Odločbe z dne 4. 9. 2015. Toženka v relevantnem delu obrazložitev Odločbe opira na dejstvo pravnomočne obsodilne kazenske sodbe. Toženka v upravnem sporu ni prerekala, da je Vlada RS zaradi tega, ker je tožniku v kazenskem postopku dvakrat podala odvezo pričanja, ob imenovanju tožnika na funkcijo nadzornika A. vedela, da je tožnik v kazenskem postopku, čeprav jo tožnik formalno o tem dejstvu ni obvestil. Ne drži, da naj bi tožnik zavajal in prikrival dejstva pred pristojnimi organi. Trditev toženke, da tožnik EIB ni opozoril na potek kazenskega postopka, je podana na stopnji ugibanja, saj toženka navedenega pri EIB ni nikoli preverjala. EIB je bil o teku kazenskega postopka obveščen. Tožnik je bil poklican na zagovor pri t.i. Compliance Officer. Tožnik ni bil razrešen svoje funkcije in je še danes član upravnega odbora EIB in častni podpredsednik EIB. To dokazuje, da trditev toženke, da tožnik nima ugleda in lastnosti za nadzor nad vodenjem poslov banke ter da njegovo ravnanje vzbuja dvom o njegovi zmožnosti za zagotovitev varnega in skrbnega nadzora nad vodenjem poslov banke v skladu s profesionalno skrbnostjo in najvišjimi etičnimi standardi ter preprečevanjem nasprotja interesov, ne vzdrži. Tožnik poudarja, da omenjenih preostalih obremenilnih okoliščin ni izpodbijal, ker niso relevantne, saj odločba temelji izključno na kazenski sodbi.

3. Tožnik navaja, da tudi ni izpolnjen pogoj obstoja pravnomočne obtožnice. Določba drugega odstavka 53. člena ZBan-2 ne pride v poštev. Tožnik je bil osumljen izvršitve kaznivega dejanja, za obravnavo katerega je stvarno pristojno okrajno sodišče. Po 430. členu Zakona o kazenskem postopku (v nadaljevanju ZKP) kazenski postopek pred okrajnimi sodišči poteka bodisi na podlagi obtožnega predloga bodisi na podlagi zasebne tožbe, ne pa na podlagi obtožnice. Zoper tožnika ni bila vložena obtožnica, ampak obtožni predlog. Tožnik navaja razliko med terminom obtožnica in obtožnim predlogom, ki padeta oba pod termin obtožba. Za obtožni predlog je predviden krajši in poenostavljen postopek, ker se po naravi stvari vodi za lažja kazniva dejanja in iz tega po mnenju tožnika izhaja namen zakonodajalca, da je domnevo iz 2. točke drugega odstavka 53. člena ZBan-2 vezal na obtožnico. Interpretacija termina obtožnica kot ekvivalentnega obtožnemu predlogu, je nedopusten preboj zakonskega besedila. Toženka celotno argumentacijo zgradi na dejstvu pravnomočne obsodilne kazenske sodbe, pri čemer pa pravnomočno obtožnico, katera v bistvu sploh ni nikoli obstajala in tudi danes ne obstaja, omeni zgolj kot hipotetično možnost, do katere se vrednostno, razen tega, da to možnost omeni, ne opredeli. Po mnenju tožnika je treba ugotoviti, da to dejstvo samo po sebi ni v ničemer vplivalo na siceršnjo odločitev toženke. Glede na navedeno tožnik meni, da je pravnomočna razveljavitev kazenske obsodilne sodbe, ob dejstvu, da ostale obremenilne okoliščine bodisi niso relevantne bodisi je tožnik vzpostavil dvom glede njihovega obstoja, tak razlog za obnovo, da bi lahko pripeljal do drugačne odločitve in bi morala toženka predlogu za obnovo ugoditi. Tožnik predlaga, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijano odločbo spremeni in ugodi predlogu za obnovo postopka oziroma podredno, izpodbijano odločbo odpravi ter zadevo vrne toženki v ponovno odločanje, v obeh primerih pa toženki naloži povrnitev stroškov postopka.

4. V odgovoru na tožbo toženka vztraja pri izpodbijani odločitvi in pri razlogih. Sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

6. V obravnavani zadevi je sporno, ali je podan obnovitveni razlog po 3. točki prvega odstavka 260. člena ZUP, po katerem se postopek, ki je končan z odločbo, zoper katero v upravnem postopku ni rednega pravnega sredstva, obnovi, če temelji odločba na sodbi, pa je sodba pravnomočno spremenjena, razveljavljena ali odpravljena. V obravnavani zadevi ni sporno, da je tožnik vložil predlog za obnovo pravočasno, da je vložil predlog, ki je dovoljen, in da je tožnik upravičena oseba. Sporno pa je, ali so okoliščine oziroma ali je obnovitveni razlog tak, da bi lahko pripeljal do drugačne odločitve (tretji odstavek 267. člena ZUP).

7. Kot obnovitveni razlog, ki bi lahko pripeljal do drugačne odločitve, je po mnenju tožnika sodba Vrhovnega sodišča RS I Ips 38656/2010 z dne 18. 2. 2016, s katero je bila razveljavljena sodba Okrajnega sodišča v Ljubljani Vk 38656/2010 z dne 29. 11. 2013 v zvezi s sodbo Višjega sodišča v Ljubljani II Kp 38656/2010 z dne 21. 10. 2014. Sodišče se z razlogi tožnika strinja.

8. Sodišče ocenjuje, da je pri presoji ali gre za verjetno izkazan obnovitveni razlog (tretji odstavek 267. člena ZUP) v obravnavanem primeru treba izhajati že iz samega izreka Odločbe o prepovedi opravljanja funkcije člana nadzornega sveta, ki navaja tako pravno podlago kot dejanske okoliščine, ki so narekovale odločitev. Iz navedene odločbe izhaja, da je podana pravna podlaga za izrek, ker tožnik ne izpolnjuje pogojev za opravljanje člana nadzornega sveta banke iz 2. točke prvega odstavka 53. člena ZBan-2 v povezavi s 1. točko drugega odstavka 53. člena ZBan-2. Točneje, ker  tožnik nima ugleda in lastnosti za nadzor nad vodenjem poslov banke ter njegovo ravnanje vzbuja dvom o njegovi zmožnosti za zagotovitev varnega in skrbnega nadzora nad vodenjem poslov banke v skladu s profesionalno skrbnostjo in najvišjimi etičnimi standardi ter preprečevanjem nasprotja interesov, ker je bil pravnomočno obsojen zaradi kaznivega dejanja izdaje tajnih podatkov po prvem odstavku 260. člena KZ-1 v kazenskem postopku pod opr. št. V K 38656/2010 in obsodba še ni bila izbrisana.

9. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe sicer izhaja, da v obravnavani zadevi sicer ne gre za to, da bi tožniku bilo prepovedano opravljanje funkcije člana nadzornega sveta zgolj na podlagi zakonske domneve iz 1. točke drugega odstavka 53. člena ZBan-2, temveč toženka navaja tudi druge okoliščine, kot je prikrivanje podatkov, in da je zoper tožnika še vedno vložena pravnomočna obtožnica zaradi kaznivega dejanja, ki se preganja po uradni dolžnosti in za katero se lahko izreče kazen zapora eno leto ali več (2. točka drugega odstavka 53. člena ZBan-2), kar po mnenju toženke zadostuje za  ugotovitev, da tožnik nima ugleda in lastnosti za nadzor nad vodenjem banke. Zato po oceni toženke obnovitveni razlog, ki ga ponuja tožnik, ni takšen, ki bi lahko pripeljal do drugačne odločitve.

10. Sodišče se z navedenim stališčem toženke ne strinja. Po presoji sodišča v primeru, kot je obravnavani, ko ne obstaja pravnomočna obsodba za kaznivo dejanje, ki je v prvotnem postopku nedvomno predstavljalo relevantno dejstvo, ki ga je bilo treba upoštevati pri presoji ugleda oziroma lastnosti posameznega člana nadzornega organa (tako izhaja tudi iz sodbe Upravnega sodišča RS 1373/2015, ki se nanjo sklicuje tudi toženka), to lahko vpliva na odločitev. Relevantna okoliščina, na kateri je prvenstveno slonela ocena toženke glede ugleda tožnika in njegovih lastnosti za nadzor nad vodenjem poslov banke, ki je odpadla, lahko po presoji sodišča vpliva na odločitev oz. je po presoji sodišča podana stopnja verjetnosti, da bi lahko pripeljala do drugačne odločitve, ki se po navedeni določbi tretjega odstavka 267. člena ZUP zahteva. Toženka je pri ocenjevanji ugleda tožnika v Odločbi prvenstveno izhajala predvsem iz obstoja kazenske obsodbe, vrste kaznivega dejanja, pomena razkritih podatkov ter negativnih učinkih, druge okoliščine, kot jih navaja toženka, pa niso bile ocenjevane kot samostojen razlog v sklopu Meril iz Sklepa o skrbnosti. Zato sodišče razloge toženke, da v obravnavani zadevi ne gre za kvalificiran obnovitveni razlog,  zavrača.

11. Po povedanem sodišče razlogom toženke, da pravnomočna obsodba pomeni zgolj eno od okoliščin, ki jo je upoštevala pri oceni, in da ni nikjer določeno, da bi bil vpliv omenjene sodbe odločilen, ne more slediti, saj vpliv pravnomočne sodbe izhaja že iz izrekla obrazložitve Odločbe, v obrazložitvi pa so ostali razlogi navedeni kot dodatni, za katere pa toženka ni pojasnila, da so tudi odločilni. V zadevi tudi ne gre za pravno vprašanje ali toženka lahko v postopku presoje primernosti člana nadzornega sveta ukrepa tudi brez vsakršne pravnomočne obsodbe ali kazenskega pregona, temveč za vprašanje ali je toženka v Odločbi to storila ali pa je njena odločitev slonela predvsem na dejstvu pravnomočne obsodbe tožnika za navedeno kaznivo dejanje in je v Odločbi pojasnila (tudi) dodatne okoliščine, ki pa jih ni opredelila kot nosilne. Zato sodišče njene razloge glede dodatnih okoliščin, na podlagi katerih naj bi slonela odločitev, zavrača. V obravnavani zadevi tudi ne gre za vprašanje ali za oceno, da oseba nima ugleda in lastnosti za nadzor nad vodenjem poslov banke zadostuje že dejstvo, da je bila zoper to osebo vložena pravnomočna obtožnica zaradi kaznivega dejanja, ki se preganja po uradni dolžnosti in za katera se lahko izreče kazen zapora eno leto ali več (2. točka drugega odstavka 53. člena ZBan-2). Glede slednjega tožnik po presoji sodišča tudi utemeljeno opozarja na razliko med obtožnim predlogom in obtožnico.

12. Tudi ni sporno, da zakonska in podzakonska materija dajeta nadzorniku izjemno širok nabor možnih okoliščin, ki služijo presoji ocene primernosti. Sporno pa je, ali je toženka v konkretnem primeru vsa ta merila uporabila in ali bi na tej podlagi še vedno ostala enaka odločitev, saj je pri svoji oceni glede resnega dvoma, da je tožnik še zmožen zagotavljati skrbno upravljanje banke oz. primernosti tožnika, toženka prvenstveno izhajala iz pravnomočne sodne odločbe. Toženka ima res možnost uporabiti široko paleto meril in širok nabor možnih okoliščin, ki nujno ne izhajajo iz kazenske obsodbe niti pravnomočne obtožnice, kot navaja v odgovoru na tožbo, da bi ocenila, ali je član ugleden in ima lastnosti za nadzor nad vodenjem poslov banke, kar pa v konkretnem primeru ni bilo uporabljeno kot relevantna okoliščina.

13. Iz Odločbe tako niti ni razvidno katero paleto meril in možnih okoliščin je poleg pravnomočne obsodbe še kot relevantno upoštevala pri odločitvi. Zavajanje in prikrivanje dejstev, kot dodatni okoliščini, ki ju toženka izpostavlja v izpodbijani odločbi v povezavi s kazenskim postopkom, niso bila odločilna dejstva, ki bi jih toženka samostojno ocenjevala in se do njih kot odločujočih opredelila, saj jih je  toženka tudi sama izrecno opredelila le kot „dodatne“ okoliščine. Toženka ni pojasnila, da bi bile samostojne in odločilne, kot sedaj navaja v izpodbijani odločbi. Tudi toženka v odgovoru pojasni, da je važno, da mora pri nadzorniku obstajati resen dvom, da je zmožen zagotavljati skrbno upravljanje banke. Ta resen dvom pa je toženka utemeljila s pravnomočno obsodbo zaradi kaznivega dejanja izdaje tajnih podatkov, kot izhaja tudi iz izreka Odločbe, dodatne okoliščine pa so ta resen dvom zgolj potrjevale, ni pa razvidno, da bi bile odločujoče pri oceni resnega dvoma. Zato po presoji sodišča v primeru, kot je obravnavani, ko iz izreka in iz obrazložitve izhaja, da je odločitev temeljila na okoliščinah, ki so povezane predvsem s pravnomočno kazensko obsodbo, ki je bila kasneje razveljavljena, gre po oceni sodišča pritrditi tožniku, da gre za takšno okoliščino, ki bi lahko v obnovljenem postopku pripeljala do drugačne odločitve.

14. Ker je po povedanem izpodbijana odločba nepravilna in nezakonita, jo je sodišče na podlagi 2. in 4. alineje prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odpravilo in zadevo, ob upoštevanju tretjega in četrtega odstavka istega člena, vrnilo toženki v ponoven postopek.

15. Izrek o stroških temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem, če je sodišče tožbi ugodilo in v upravnem sporu izpodbijani upravni akt odpravilo, tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnave zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji in je tožnik v postopku imel pooblaščenca odvetnika, se mu v skladu z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika priznajo stroški v višini 285,00 EUR, kar skupaj z 22 % DDV znaša 347,70 EUR. Za ugoditev zahtevku toženke za priznanje stroškov postopka v obravnavani zadevi po povedanem sodišče nima pravne podlage.

ZUP člen 267, 267/3. ZBan-2 člen 53, 53/1, 53/1-2.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

Sodba X Ips 1478/2005, enako tudi X Ips 200/2006, X Ips 45/2007 in X Ips 217/2007X , Ips 1676/2005, X Ips