UPRS sodba I U 864/2016
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-03-14

mag. Miriam Temlin Krivic (preds.), Petra Hočevar (poroč.), mag. Mira Dobravec Jalen

javni razpis - sofinanciranje iz javnih sredstev - razpisnih pogoji - točkovanje vloge

Komisija mora pri vsakem prijavitelju v poročilu navesti konkretne razloge, ki so jo vodili pri točkovanju po posameznem kriteriju. Ker se po 100. členu ZUJIK za vprašanje postopkov javnega razpisa in javnega poziva (kolikor niso ta vprašanja v tem zakonu drugače urejena), smiselno uporabljajo določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek, torej ZUP, mora biti odločba obrazložena (tretji odstavek 210. člena v zvezi s 214. členom ZUP).

V splošnih pogojih za sodelovanje v javnem razpisu je med drugim določeno, da mora prijavitelj v razpisnem roku zaključiti prijavo v spletni aplikaciji in jo v tiskani obliki pravočasno oddati. Obseg po posameznih rubrikah v vlogi je bil torej enak za vse prijavitelje in od presoje vsakega posameznega prijavitelja je bilo odvisno, kako bo svojo vlogo izpolnil. To v konkretnem primeru pomeni, da je bilo od tožnika odvisno, za katere reference je smatral, da so pomembnejše in bi lahko pripomogle k boljšemu ovrednotenju njegove vloge po posameznih kriterijih, in katere reference je nato tudi navedel v odmerjen prostor v vlogi. Upoštevanje referenc, navedenih v pritožbi, bi torej pomenilo neenakopravno obravnavanje tožnikove vloge v primerjavi z vlogami ostalih prijaviteljev, ki so imeli na razpolago vlogo z enakim obsegom kot tožnik in ki niso vložili pravnih sredstev. Drugostopni organ zato ni kršil pravil postopka, ker ni upošteval v pritožbi navedenih referenc tožnika.

I. Tožbi se ugodi, odločba Javne agencije za knjigo RS, št. 6130-11/2015/7 z dne 1. 12. 2015, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v višini 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano odločbo je prvostopni organ odločil, da se po predlogu strokovne komisije za knjižno in revijalno produkcijo s področja leposlovja in humanistike v letu 2015 tožniku ne podeli delovne štipendije. V obrazložitvi je navedel, da se je tožnik prijavil na Javni razpis za izbor kulturnih projektov na področjih knjige za leto 2015, področje Delovne štipendije (DŠ), objavljenem 30. 1. 2015. Predmet in cilji javnega razpisa JR3-KNJIGA-2015 je sofinanciranje kulturnih projektov na področjih izdaje knjig, izdaje revij, bralne kulture, literarnih prireditev, mednarodnega sodelovanja in delovnih štipendij (v nadaljevanju DŠ). Za sodelovanje so bili določeni splošni in posebni pogoji. Za področje DŠ so razpisni kriteriji ovrednoteni s točkami, pri čemer je pri vsakem kriteriju možno najvišje možno število točk. Za posamezno DŠ za vrhunskega ustvarjalca je možno najvišje število prejetih točk 40, izbrani bodo kandidati, ki bodo prejeli 36 točk. Po pregledu tožnikove vloge je strokovna komisija ocenila njegovo vlogo s 34 točkami, zato je prvostopni organ izdal odločbo z dne 17. 6. 2015, da se mu delovne štipendije ne podeli. Po ugoditvi tožnikove pritožbe je prvostopni organ ponovno obravnaval tožnikovo vlogo in jo ocenil, kot sledi: - za reference in kakovost avtorjevega dela, s poudarkom na obdobju 2012-2014 je tožnik od možnih 20 točk prejel 16 točk, - za prepoznavnost avtorjevega dela v slovenskem in mednarodnem kulturnem prostoru ali izkazana posebna nadarjenost mladega ustvarjalca ali v primeru literarnega kritika pomen za razvoj kritiškega vrednotenja književnosti je od 15 možnih točk tožnik prejel 14 točk,  - za delovni načrt je tožnik od možnih 5 točk prejel 5 točk, torej skupaj 35 točk. V zvezi s kriterijem reference in kakovost avtorjevega dela je komisija ugotovila, da je opis sicer priznanega pisatelja v triletnem obdobju 2012-2014, kar zadeva prevode njegovih del v tuje jezike, bogat, na ravni izvirne ustvarjalnosti pa po obsegu skromnejši. Vključuje eno objavljeno samostojno knjižno delo, ki sicer sodi med zanimive žanrske dosežke. V zvezi s kriterijem prepoznavnosti avtorjevega dela pa je komisija ponovno ugotovila, da je celoten avtorjev opus sicer prepoznaven, vendar je v zadnjem obdobju aktualna avtorjeva produkcija v manjši meri navzoča in šibkeje afirmirana v slovenskem literarnem polju. Posledično je šibkejša tudi njegova prepoznavnost. V zvezi s kriterijem tožnikovega delovnega načrta pa je komisija ugotovila, da je kakovosten.

2. Drugostopni organ je s svojo odločbo zavrnil pritožbo tožnika kot neutemeljeno in potrdil odločitev prvostopnega organa. V zvezi s pritožbenimi navedbami tožnika je še dodal, da je pravilno, da so bile pri ocenjevanju upoštevane reference, ki izhajajo iz vloge tožnika in ne reference, ki jih je tožnik navedel v pritožbi.

3. Tožnik je v tožbi uvodoma povzel potek dosedanjega postopka, poudaril, da je že v obeh pritožbah uveljavljal, da iz odločb ni razvidno, na kakšen način je strokovna komisija opravila medsebojno primerljivost vlog prijaviteljev na razpis, zato tega ni mogoče preveriti. Iz odločbe tudi ni razvidno, kako je komisija prišla do števila točk, ki jih je dodelila tožniku po posameznem kriteriju. Navedeno je sicer število točk, ne pa kriteriji in razlogi, ki so komisijo privedli do ocene tožnikove vloge z manjšim številom točk od možnih. Odločbe tako ni možno preizkusiti in je podana bistvena kršitev določb postopka in s tem kršitev 22., 25. in 14. člena Ustave. Pri tem se je skliceval na I U 393/2013. Nepopolno je bilo tudi ugotovljeno dejansko stanje. Posebni pogoji v točki 6.2.6. so določali, da je moral prijavitelj v obdobju 2012-2014 objaviti vsaj 1 samostojno izvirno ali prevodno knjižno delo, ki ni izšlo v samozaložbi. Razpisni pogoji torej niso ločevali objavljenih knjižnih del izvornega značaja od prevodov. Tožnik je v 2012-2014 objavil 1 izvirno delo in 4 prevodna dela, vsa pri založbah. Tožniku sicer ni znano, koliko knjižnih del so objavili drugi prijavitelji, vendar ne verjame, da je še kdo poleg njega objavil 5 del. Njegovo delo … nedvomno ne pomeni ''skromnejše ustvarjalnosti'', kot to meni komisija. Gre za epsko pesnitev, napisano v heksametru, kar je prvi primer na slovenskem. Tožnikova knjiga je bila nominirana za Jenkovo nagrado, prejela je številne pozitive kritike. V pritožbi z dne 21. 6. 2015 je navedel strokovne in kritiške reference in se na njih tudi sklicuje. S tem izvirnim delom je tožnik prikazal izjemno, bistveno nadpovprečno ustvarjalnost. Dodelitev 16 točk od 20 možnih je tako arbitrarna. Pogoj ''prepoznavnost avtorjevega dela'' pa ni vezan za zadnje obdobje, zato to ne more biti kriterij ali merilo za oceno. Avtor je lahko vrhunski ali pa ni. Razpisni pogoji tudi niso ločevali referenc v domači in tuji strokovni javnosti, zato bi se morale upoštevati skupaj. Kot pa je tožnik navedel že v pritožbi, je bil pri prijavi omejen s prostorom na vlogi, zato ni mogel navesti vseh svojih referenc in jih je bil primoran navesti šele v pritožbi. Gre torej za okoliščino, ki je tožnik brez svoje krivde ni mogel navesti prej kot v pritožbi. Ker je bilo glede referenc možno uporabiti le 2000 znakov, je bil tožnik diskriminiran proti tistim prijaviteljem, katerih reference so obsegale le 2000 znakov. Predlagal je, da sodišče tožbi ugodi, odločbo odpravi, naloži organu, da izda odločbo v 30 dneh in tožniku povrne stroške postopka.

4. Toženka je v odgovoru na tožbo vztrajala pri dejanskih in pravnih ugotovitvah izpodbijane odločbe, poudarila, da je ključnega pomena, da so bili vsi prijavitelji enako obravnavani, uspeh na razpisu pa je odvisen zlasti od ovrednotenja posamezne prijave glede na v naprej določene kriterije, pri čemer je ocenjevanje v pristojnosti neodvisne strokovne komisije. Zato je sodna presoja v takih postopkih zadržana in je določbe ZUP treba uporabljati  smiselno in cum grano salis. Predlagala je, da sodišče tožbo zavrne.

5. Tožnik je v pripravljalni vlogi še opozoril, da se po 10. členu Zakona o Javni agenciji za knjigo RS uporabljajo določbe Zakona o uresničevanju javnega interesa (v nadaljevanju ZUJIK), po 100. členu ZUJIK pa se smiselno uporabljajo določbe ZUP. Tožnik pa ni izpodbijal kriterijev, temveč oceno strokovne komisije, ki ni obrazložena. V prvi drugostopni odločbi je drugostopni organ pritrdil tožniku, da se komisija ne bi smela časovno omejiti na zadnje obdobje, ker to ni bil razpisni pogoj, prav tako je pritrdil tožniku, da ni mogoče preizkusiti medsebojne primerljivosti vlog glede na ocenjevalne kriterije. Sicer pa tudi število objavljenih del kot kriterij ni bil določen. Ni jasno, kako je komisija ovrednotila objavljena dela. Skliceval se je še na na sodbe I U 1598/2013, I U 1165/2011, I U 607/2013, I U 1724/2009 in I U 1062/2012.

7. V obravnavani zadevi je sporna odločitev upravnega organa o ne-dodelitvi delovne štipendije za leto 2015 tožniku zaradi nezadostnega števila skupno doseženih točk po posameznih kriterijih.

8. Za izvedbo postopkov javnega poziva in javnega razpisa s področja knjige Agencija za knjigo smiselno uporablja določbe zakona, ki ureja uresničevanje javnega interesa za kulturo (v nadaljevanju ZUJIK); odločitev o sofinanciranju projektov in programov sprejme direktor agencije na predlog strokovnih komisij iz 8. člena tega zakona; o pritožbi zoper odločbo direktorja pa odloča pristojno ministrstvo (10. člen ZJAKRS).

9. Ocenjevanje in vrednotenje vlog, prispelih na javni razpis, ureja 119. člen ZUJIK. Ta v drugem odstavku določa, da strokovna komisija razvrsti vse kulturne programe oziroma kulturne projekte, ki so vsebovani v ustreznih vlogah, glede na kriterije za ocenjevanje in vrednotenje kulturnega programa a oziroma kulturnega projekta, kot so bili določeni v objavi razpisa. V skladu s tretjim odstavkom istega člena mora strokovna komisija o tej razvrstitvi pripraviti poročilo, v katerem morajo biti natančno navedeni razlogi za razvrstitev kulturnih programov oziroma projektov in predlog, kateri kulturni programi, ki so predmet ocenjevanja ustreznih vlog, se financirajo v določenem obsegu, kateri pa se glede na višino sredstev in razvrstitev ne financirajo. Podobno določa 9. člen Pravilnika o izvedbi postopkov javnega poziva in javnega razpisa s področja knjige (ki je veljal v času izdaje izpodbijane odločbe - Uradni list RS, št. 19/09, 90/11, 40712 - ZUJF) in sicer, da strokovno presojo in ocenjevanje vseh pravočasnih in popolnih vlog upravičenih oseb izvede strokovna komisija, pristojna za določeno razpisno področje (prvi odstavek). Strokovna komisija oceni programe ali projekte glede na v pozivu ali razpisu objavljene kriterije in zahteve ter pripravi poročilo; poročilo strokovne komisije mora vsebovati vsebinsko obrazložitev za predlagano odobritev ali zavrnitev posameznega programa ali projekta ter predlagani delež sofinanciranja  (tretji odstavek). Na podlagi poročila pristojne strokovne komisije direktor izda odločbo o sofinanciranju programov ali projektov (prvi odstavek 13. člena Pravilnika).

10. Iz povzetih določb torej izhaja, da je predlog komisije in posledično odločitev o odobritvi oziroma zavrnitvi sofinanciranja odvisen od točkovanja oziroma vrednotenja komisije prispelih vlog po posameznih kriterijih iz razpisa. To pa tudi pomeni, da mora komisija pri vsakem prijavitelju v poročilu navesti konkretne razloge, ki so jo vodili pri točkovanju po posameznem kriteriju. Ker pa se po 100. členu ZUJIK za vprašanje postopkov javnega razpisa in javnega poziva (kolikor niso ta vprašanja v tem zakonu drugače urejena), smiselno uporabljajo določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek, torej ZUP, mora biti odločba obrazložena (tretji odstavek 210. člena v zvezi s 214. členom ZUP). Če ni, je to dopusten razlog za vložitev tožbe v upravnem sporu iz petega odstavka 94. člena ZUJIK, po katerem je ta dovoljena zaradi bistvenih kršitev določb postopka, izbire izvajalca, ki ne izpolnjuje pogojev oziroma očitne kršitve kriterijev vrednotenja in ocenjevanja. To pomeni, da se sodišče pri sodni kontroli teh odločitev ne spušča v presojo primernosti ocen strokovne komisije, če je ta utemeljena z razumnimi razlogi in če temelji na uporabi kriterijev, določenih pri posameznem razpisu oziroma pozivu.

11. Sodišče sodi, da je ugovor tožnika o nemožnosti preizkusa izpodbijane odločbe utemeljen. Pri ocenjevanju prvega kriterija razpisa reference in kakovost avtorjevega dela s poudarkom na obdobju 2012-2014 je strokovna komisija ocenila tožnikovo vlogo s 16 točkami od možnih 20 točk. Navedla je, da ''je opus tožnika (sicer priznanega pisatelja) v obdobju 2012-2014 sicer bogat, kar zadeva prevode njegovih del v tuje jezike, na ravni izvirne ustvarjalnosti pa po obsegu skromnejši; vključuje eno objavljeno samostojno knjižno delo, ki sicer sodi med zanimive žanrske dosežke''. Iz povzetih razlogov tako ni jasno, na kakšen način oziroma na kakšni podlagi je komisija ovrednotila izvirno delo tožnika in prevode njegovih del v tuje jezike in jih točkovala tako, kot jih je, zlasti, ker iz odločbe ni razvidna primerjava z vlogami drugih prijaviteljev za tovrstno štipendijo (torej s kakšnim številom in vrstami del so bili prijavljeni drugi prijavitelji), tako, da ni možen preizkus utemeljenosti točkovanja pri tem kriteriju. Ob tem sodišče še opozarja (in na kar se sklicuje tudi tožnik), da za razlikovanje oziroma ločevanje izvirnih del od prevodov, kot ga je opravila komisija (in posledično povzel organ v odločbi), ni podlage v razpisnih pogojih. V Posebnih pogojih za področje delovnih štipendij (točka 6.2.6.) je namreč določeno, da morajo prijavitelji na javnem razpisu JR3-KNJIGA-2015 poleg splošnih pogojev, ki jih določa besedilo točke 6.1. javnega razpisa JR3-KNJIGA-2015, izpolnjevati še (med drugim): - da so v obdobju 2012-2014 objavili vsaj eno (1) samostojno izvirno ali prevodno knjižno delo, ki ni izšlo v samozaložbi. Glede na povedano se zato postavlja tudi vprašanje pravilne uporabe tega kriterija in posledično utemeljenosti ocene.

12. Pri ocenjevanju drugega kriterija Prepoznavnost avtorjevega dela v slovenskem in mednarodnem kulturnem prostoru pa je strokovna komisija ocenila tožnikovo vlogo s 14 točkami od možnih 15 točk. Navedla je, da ''je celoten avtorjev opus sicer prepoznaven, vendar je v zadnjem obdobju avtorjeva aktualna produkcija v manjši meni navzoča in šibkeje afirmirana v slovenskem literarnem polju; posledično je šibkejša tudi prepoznavnost prijavitelja, kar zadeva strokovne kritike ter relevantne literarnokritiške in druge strokovne vire''. Svojo oceno je komisija pri tem kriteriju torej oprla predvsem na (po njenem mnenju) ugotovitev o v manjši meri navzoči aktualni avtorski produkciji v zadnjem obdobju in posledično šibkejši prepoznavnosti tožnika. Iz povzetega kriterija pa ne izhaja, da bi se le-ta vezal na zadnje obdobje, torej na obdobje 2012-2014, kot se izrecno navezuje prvi kriterij, in je iz že tega razloga vprašljiva uporaba tega kriterija.

13. Tožnik tudi ugovarja, da bi morale biti pri oceni njegove vloge upoštevane tudi reference, podane v pritožbi, zaradi premalo odmerjenega prostora na vlogi. V Splošnih pogojih za sodelovanje v javnem razpisu JR3-KNJIGA-2015 je med drugim tudi določeno, da mora prijavitelj v razpisnem roku zaključiti prijavo v spletni aplikaciji in jo v tiskani obliki pravočasno oddati na JAK. Obseg po posameznih rubrikah v vlogi je bil torej enak za vse prijavitelje in od presoje vsakega posameznega prijavitelja je bilo odvisno, kako bo svojo vlogo izpolnil. To v konkretnem primeru pomeni, da je bilo od tožnika odvisno, za katere reference je smatral, da so pomembnejše in bi lahko pripomogle k boljšemu ovrednotenju njegove vloge po posameznih kriterijih, in katere reference je nato tudi navedel v odmerjen prostor v vlogi. Upoštevanje referenc, navedenih v pritožbi, bi torej pomenilo neenakopravno obravnavanje tožnikove vloge v primerjavi z vlogami ostalih prijaviteljev, ki so imeli na razpolago vlogo z enakim obsegom kot tožnik in ki niso vložili pravnih sredstev. Drugostopni organ zato ni kršil pravil postopka, ker ni upošteval v pritožbi navedenih referenc tožnika.

14. Sodišče tako sodi, da odločitve organa ni mogoče preizkusiti, kar pomeni bistveno kršitev pravil postopka, posledično pa tudi ni mogoče preizkusiti, ali je bilo v zadevi pravilno uporabljeno materialno pravo. Glede na povedano je sodišče tožbi tožnika na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo smiselno tretjemu in četrtemu odstavku istega člena vrnilo prvostopnemu organu v ponovni postopek.

15. Odločitev o ugoditvi stroškovnega zahtevka tožnika temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 in na njegovi podlagi izdanega Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), s dodanim 22 % DDV.

ZUJIK člen 8, 94, 94/5, 119. ZJAKRS člen 10. Pravilnik o izvedbi postopkov javnega poziva in javnega razpisa s področja knjige člen 9, 13, 13/1. ZUP člen 210, 210/3, 214.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.