UPRS Sodba I U 200/2016-20
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-06-07

mag. Damjan Gantar (preds.), Liljana Polanec (poroč.), dr. Boštjan Zalar

JAVNI USLUŽBENCI - UPRAVNI POSTOPEK - ŠOLSTVO

visokošolski učitelj - izvolitev v naziv izredni profesor - pogoji za izvolitev - obrazložitev odločbe - načelo zaslišanja strank

Prvostopenjski organ se v obrazložitvi izpodbijanega akta zgolj sklicuje na ugotovitev, da tožnik za izvolitev v predmetni naziv ne izpolnjuje vseh pogojev iz 7. točke 12. člena Meril za volitve v nazive visokošolskih učiteljev, znanstvenih delavcev in sodelavcev, ker nima zadostne objave mednarodno pomembnih del. Pri tem pa ne pojasni, ali se in zakaj se s takšno ugotovitvijo tudi sam strinja oziroma, zakaj je takšni ugotovitvi tudi sledil. V izpodbijani odločbi se tudi ne opredeli do izpolnjevanja pogoja zahtevanega mentorstva, saj v zvezi s tem navede le, da je ugotovila, da to iz tožnikove vloge ni razvidno. Navedeno pomeni, da izpodbijana odločba nima vseh bistvenih sestavin obrazložitve odločbe v smislu 214. člena ZUP, saj nima sestavin iz 2., 3. točke in 5. točke prvega odstavka 214. člena ZUP.

Prvostopenjski organ bi moral pred izdajo odločbe tožniku dati možnost, da bi se lahko izrekel o vseh dejstvih in okoliščinah, pomembnih za odločbo, ker tožnik te možnosti ni imel v postopku pred habilitacijsko komisijo. Tožnik bi torej pred izdajo odločbe moral imeti možnost, da bi lahko pojasnil in dokazoval, da ima mednarodno pomembna dela in da izpolnjuje pogoj zahtevanega mentorstva, posebej še ob dejstvu, da so vsi trije poročevalci tožniku dali pozitivno strokovno oceno.

I. Tožbi se ugodi, izpodbijani sklep Fakultete za šport Univerze v Ljubljani št. 8/2015 z dne 26. 5. 2015 se odpravi in se zadeva vrne temu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 285,00 EUR, povečane za 22 % DDV, v roku 15 dni od vročitve te sodbe, v primeru zamude pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

III. Zahtevek tožene stranke za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

1. Z izpodbijanim sklepom je senat Fakultete za šport (FŠ) kot prvostopenjski organ odločil, da izvolitev tožnika v naziv izredni profesor za področje Znanost o športu - kineziologija ni mogoča. V obrazložitvi navaja, da je tožnik dne 15. 10. 2014 vložil vlogo za izvolitev v predmetni naziv. K vlogi je priložil bio in bibliografske podatke. Celotna dokumentacija je bila dne 11. 3. 2015 posredovana Habilitacijski komisiji Univerze v Ljubljani (HK UL). Slednja je na svoji 14. redni seji dne 1. 4. 2015 tožnikovo vlogo proučila in ugotovila, da tožnik ne izpolnjuje pogojev skladno s 7. točko 12. člena Meril za volitve v nazive visokošolskih učiteljev, znanstvenih delavcev in sodelavcev z dne 5. 11. 1996 s spremembama z dne 16. 10. 2001 in 12. 5. 2009 (Merila). Skladno z Merili mora biti najmanj šest del objavljenih ali predstavljenih na način, ki mu stroka priznava mednarodno pomembnost ali pomembnost za narodno ali državno samobitnost ali kulturo (od tega najmanj tri dela po zadnji izvolitvi). HK UL je ugotovila, da tožnik nima mednarodno pomembnih del (zgolj dva članka sta objavljena v tujih revijah) in posledično ne dosega minimalnih zahtevanih standardov. Reviji pod zaporednima št. 42 in 44 imata faktor vplivnosti (IF), v II. skupini pa so članki pod zap. št. 50, 51, 52, 53 in 54 izšli v reviji Šport. Iz tožnikove vloge tudi ni razvidno, ali izpolnjuje pogoj zahtevanega mentorstva (ali je mentor oziroma komentor). Zato je bilo odločiti tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa.

2. Rektor UL je pritožbo tožnika zoper uvodoma navedeni sklep kot neutemeljeno zavrnil. V svoji obrazložitvi navaja, da je senat UL FŠ imenoval tri poročevalce za izdelavo strokovne ocene o usposobljenosti tožnika in so vsi trije podali pozitivna mnenja; prav tako je dal pozitivno mnenje študentski svet UL FŠ. HK UL pa je ugotovila, da tožnik za izvolitev v naziv ne izpolnjuje vseh pogojev in sicer ne izpolnjuje pogojev iz 7. točke 12. člena Meril, saj nima mednarodno pomembnih del in iz njegove vloge tudi ni razvidno izpolnjevanje pogoja zahtevanega mentorstva. Dalje navaja, da je tožnik v pritožbi poudaril, da kandidira po starih merilih in pojasnil, kje so bile po njegovem mnenju storjene napake pri obravnavi njegove vloge. Za poročevalca o pritožbi je Senat UL na 20. seji dne 29. 9. 2015 imenoval prof. dr. A.A. Le-ta je v svojem poročilu ugotovil, da so pogoji za izvolitev v naziv po interpretaciji Meril za UL FŠ milejši od univerzitetnih in hkrati ugotovil, da tožnik z upoštevanjem interpretacij Meril UL FŠ izpolnjuje minimalne kriterije za izvolitev v naziv izrednega profesorja za navedeno področje ter v poročilu predlagal, da se pritožbi tožnika ugodi in da se zadevo vrne v ponovno odločanje na članico. Senat UL je tožnikovo pritožbo obravnaval na 23. seji dne 22. 12. 2015. Iz obravnave se je izločil senator članice, iz katere tožnik prihaja. V razpravi je bilo izpostavljeno, da pogoje za izvolitev v naziv določa ZViS, podrobneje pa Merila, ki jih določi Senat UL. V interpretaciji članic Meril so ti pogoji lahko le dodatno pojasnjeni in razčlenjeni, ne smejo pa pogojev omiliti. Senat UL je tako ugotovil, da je interpretacija meril za UL FŠ milejša, kar je v nasprotju z zakonodajo. Zato je potem tudi sam poročevalec predlagal, da senat UL pritožbo kot neutemeljeno zavrne. Pri izvolitvi v naziv tudi ne gre za avtomatizem, saj je izvolitev v naziv pravica kandidata, ki izpolnjuje pogoje za izvolitev in tisti, ki pogojev ne izpolnjuje, ne more biti izvoljen. Da gre za volitve, pri katerih člani senata UL uresničujejo avtonomijo univerze, pa izhaja tudi iz sodne prakse.

3. Tožnik vlaga tožbo zoper Univerzo v Ljubljani, Fakulteto za šport, ki jo zastopa dekan, in Univerzo v Ljubljani, ki jo zastopa rektor. Tožbo vlaga iz vseh tožbenih razlogov po 27. členu Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). V tožbi navaja, da ima po interpretaciji Meril zadostno število objav in da zato izpolnjuje pogoje za izvolitev v naziv. Izpodbijani sklep temelji na napačno ugotovljenem dejanskem stanju, saj je že drugotožena stranka (Univerza v Ljubljani) ugotovila, da tožnik izpolnjuje pogoje za izvolitev v predmetni naziv. Interpretacije meril, ki se uporabljajo od 17. 10. 2001 naprej, se štejejo za pravni akt in sta toženi stranki dolžni upoštevati Merila in interpretacijo Meril tako, kot je bila sprejeta in objavljena. Iz izpodbijanega akta drugotožene stranke ni razvidno, zakaj po več kot 14 letih obstoja interpretacija Meril, sprejeta s strani FŠ, ni zakonita, ker je domnevno milejša od Meril, prav v primeru tožnika. Izpodbijana odločba ne vsebuje razlogov, iz katerih bi tožnik lahko ugotovil, zakaj je (če je) njegov primer poseben in v drugih primerih imenovanj izrednih profesorjev pri prvotoženi stranki interpretacija Meril ni bila nezakonita. S tem je storjena bistvena kršitev določb postopka, saj se odločbe ne da preizkusiti. Zato mu je z izdano odločbo poseženo tudi v pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS. Z odklonitvijo uporabe interpretacije Meril je storjena tudi kršitev napačne uporabe materialnega prava. Sodišču predlaga, da tožbi ugodi, izpodbijano prvostopenjsko odločbo v zvezi z drugostopenjsko odločbo odpravi in zadevo vrne prvotoženi stranki v ponovno odločanje. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

4. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da je v tožnikovem primeru HK UL ugotovila, da tožnik ne izpolnjuje pogojev iz 7. točke 12. člena Meril, saj je ugotovila, da nima zadostne objave mednarodno pomembnih del, poleg tega iz njegove vloge tudi ni razvidno, ali izpolnjuje pogoj zahtevanega mentorstva. Pojasnjuje, da je UL avtonomna pri sprejemanju Meril za izvolitev v naziv visokošolskih učiteljev, znanstvenih delavcev in visokošolskih delavcev in ji načelo avtonomije zagotavlja tudi volitve v nazive visokošolskih učiteljev, znanstvenih delavcev in visokošolskih sodelavcev in ni avtomatizma izvolitve. V interpretaciji članic Meril so pogoji za izvolitev lahko le dodatno pojasnjeni in razčlenjeni, ne smejo pa pogojev omiliti. Senat UL je v konkretnem primeru ugotovil, da je interpretacija Meril za UL FŠ milejša od Meril, kar je v nasprotju z zakonodajo. Tudi če kandidat izpolnjuje pogoje za izvolitev v naziv v skladu z Merili, to še ne pomeni, da bo dejansko v naziv tudi izvoljen, saj gre pri izvolitvah v naziv za volitve, ker je ključna vsebinska obravnava in argumentacija. Sodišču predlaga, da tožbeni zahtevek zavrne in tožniku odredi plačilo stroškov postopka.

5. Tožnik v pripravljalni vlogi vztraja, da izpolnjuje tako kvantitativne kot tudi kvalitativne pogoje za izvolitev v predmetni naziv po Merilih in ob upoštevanju interpretacije Meril FŠ. Njegova pritožba je bila zavrnjena, ker naj bi bila interpretacija milejša od univerzitetnih Meril. Kaj je tisto, kar to interpretacijo dela milejšo, pa iz obrazložitve izpodbijane odločbe ni mogoče ugotoviti. Opozarja, da izpodbijane odločbe drugotožene stranke tudi ni izdal pristojni organ, saj iz odločbe izhaja, da jo je izdal rektor UL, čeprav bi jo moral izdati Senat UL. To pa predstavlja bistveno kršitev postopka. Interpretacije Meril je prvotožena stranka sprejela in objavila kot del Meril, vendar je prvotožena stranka interpretacije popolnoma spregledala, drugotožena stranka pa interpretacije ni upoštevala, ker da je milejša od Meril. Po informacijah tožnika je prvotožena stranka interpretacijo Meril upoštevala pri izvolitvi v naziv za določene (navedene) profesorje. Seznam je tožnik naredil na podlagi zapisnikov senata prvotožene stranke, ki so javno dostopni.

6. Tožena stranka se v pripravljalni vlogi, v izogib ponavljanju, sklicuje na svoje navedbe v odgovoru na tožbo in prereka navedbe tožnika v pripravljalni vlogi.

8. Sodišče v uvodoma obravnavani zadevi ugotavlja, da je tožnik vložil tožbo zoper toženo stranko, ki jo je opredelil kot 1. Univerza v Ljubljani, Fakulteta za šport, ki jo zastopa dekan in pod 2. Univerza v Ljubljani, ki jo zastopa rektor. Na vprašanje, kdo je tožena stranka v obravnavani zadevi, je treba odgovoriti ob uporabi 17. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). Slednji v petem odstavku določa, da je toženec država, lokalna skupnost oziroma druga pravna oseba, ki je izdala upravni akt, s katerim je postopek odločanja končan. V konkretnem primeru je upravni akt, s katerim je bil postopek odločanja končan, izdala Univerza v Ljubljani. Zato je sodišče štelo, da je tožena stranka v konkretnem primeru Univerza v Ljubljani, ki jo zastopa rektor.

9. Predmet sodne presoje v obravnavani zadevi je torej dokončna odločba, da izvolitev tožnika v naziv izrednega profesorja za področje znanosti v športu-kinezologije ni mogoča.

10. Pogoje in postopek za izvolitev v naziv docent, izredni profesor, višji predavatelj, predavatelj, lektor, znanstveni sodelavec in višji znanstveni sodelavec ureja Zakon o visokem šolstvu (ZViS) v členih od 55. do 57. V času izdaje izpodbijanega sklepa je sedmi odstavek 55. člena veljavnega ZViS določal, da morajo visokošolski učitelji, znanstveni delavci in visokošolski sodelavci poleg pogojev iz prvega do šestega ostavka tega člena, izpolnjevati tudi pogoje, določene v skladu z merili za izvolitev v naziv. Po osmem odstavku istega člena (55.) merila za izvolitev v naziv visokošolskih učiteljev, znanstvenih delavcev in visokošolskih sodelavcev določi senat visokošolskega zavoda v skladu z zakonom, za visokošolske zavode, ki so članice Univerze, pa merila določi senat univerze. V 7. točki 12. člena Meril, ki se v konkretnem primeru uporabljajo (stara merila), je med drugim določeno, da mora biti najmanj šest (6) del objavljenih ali predstavljenih na način, ki mu stroka priznava mednarodno pomembnost ali pomembnost za narodno ali državno samobitnost ali kulturo (od tega najmanj 3 po zadnji izvolitvi). Pri treh delih (od zgoraj navedenih šest del) mora biti kandidat vodilni avtor.

11. Po proučitvi obravnavane zadeve sodišče ugotavlja, da odločitev prvostopenjskega organa, kakor tudi drugostopenjskega za njim, ni pravilna. Prvostopenjski organ se v obrazložitvi izpodbijanega akta zgolj sklicuje na ugotovitev HK UL, da tožnik za izvolitev v predmetni naziv ne izpolnjuje vseh pogojev iz 7. točke 12. člena Meril, ker nima zadostne objave mednarodno pomembnih del. Prvostopenjski organ pa ne pojasni, ali se in zakaj s takšno ugotovitvijo HK UL tudi sam strinja oziroma zakaj je takšni ugotovitvi HK UL tudi sledil. V izpodbijani odločbi se tudi ne opredeli do izpolnjevanja pogoja zahtevanega mentorstva, saj v zvezi s tem navede le, da je HK UL ugotovila, da to iz tožnikove vloge ni razvidno. Navedeno pomeni, da izpodbijana odločba nima vseh bistvenih sestavin obrazložitve odločbe v smislu 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), saj nima sestavin iz 2., 3. točke in 5. točke prvega odstavka 214. člena ZUP. To nadalje pomeni, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti. Zato gre za bistveno kršitev pravil postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).

12. Prvostopenjski organ bi moral pred izdajo odločbe tožniku dati možnost, da bi se lahko izrekel o vseh dejstvih in okoliščinah, pomembnih za odločbo, ker tožnik te možnosti ni imel že v postopku pred HK UL. Tožnik bi torej pred izdajo odločbe moral imeti možnost, da bi lahko pojasnil in dokazoval, da ima mednarodno pomembna dela in da izpolnjuje pogoj zahtevanega mentorstva, posebej še ob dejstvu, da so vsi trije poročevalci tožniku dali pozitivno strokovno oceno. Iz podatkov v spisu je razvidno, da tožniku možnost izjasnitve v zvezi z odločilnimi dejstvi v zvezi s sklepom HK UL o neizpolnjevanju vseh pogojev, ni bila dana. Zato gre za kršitev 9. člena ZUP v zvezi s 3. točko drugega odstavka 237. člena ZUP. V izpodbijanem aktu sicer niti v uvodu, niti v obrazložitvi ni navedeno, da bi bil pri izdaji tega akta uporabljen ZUP, čeprav bi moral biti.

13. Ker tožnik v upravnem postopku ni imel možnosti, da bi se lahko izjasnil o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za odločbo, je svoje ugovore zoper izpodbijani akt lahko podal šele v pritožbi. V pritožbi je zatrjeval, da v skladu z Merili in interpretacijo Meril izpolnjuje pogoj mednarodno pomembnih del, kar je tudi utemeljil s številkami, kot tudi pogoj zahtevanega mentorstva, kar je utemeljil s tem, da je to zavedeno tudi v Cobiss-u.

14. Ni utemeljen tožbeni ugovor, da je drugostopenjsko odločbo izdal nepristojni organ in da gre zato za bistveno kršitev postopka. Drugostopenjsko odločbo mora sicer res izdati senat UL in ne rektor, četudi predseduje senatu UL, vendar pa je v konkretnem primeru rektor UL zavrnil pritožbo tožnika kot neutemeljeno na podlagi sklepa senata UL z dne 22.12. 2015, zato navedena nepravilnost sama po sebi ni mogla vplivati na odločitev.

15. Po določbi prvega odstavka 251. člena ZUP mora drugostopenjski organ, kadar ugotovi, da so bila v postopku na prvi stopnji nepopolno ali zmotno ugotovljena dejstva, da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka oziroma, da je izrek odločbe nejasen ali v nasprotju z obrazložitvijo, dopolniti postopek in odpraviti omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali po zaprošenem organu. Tožnik je zoper odločbo prvostopenjskega organa podal pritožbo, v kateri je navajal, da izpolnjuje tako pogoj zahtevane zadostne objave mednarodnih del, kot tudi pogoj zahtevanega mentorstva. Po določbi drugega odstavka 254. člena ZUP se morajo v obrazložitvi odločbe druge stopnje presoditi vse relevantne pritožbene navedbe. To pomeni, da mora pritožbeni organ v okviru pritožbenih navedb, z navedbo svojih razlogov, odgovoriti, zakaj določenih pritožbenih navedb ni upošteval. Drugostopenjski organ v obrazložitvi svoje odločbe ni odgovoril na ključne pritožbene navedbe glede izpolnjevanja pogoja mednarodne pomembnosti del in glede izpolnjevanja pogoja zahtevanega mentorstva. Do tega se sploh ni opredelil. Tožnikovo pritožbo je zavrnil iz spremenjenih razlogov, ker je bilo v razpravi o tožnikovi pritožbi ugotovljeno, da je interpretacija Meril za UL FŠ milejša, kar je v nasprotju z zakonodajo. V zvezi s tem sodišče poudarja, da se nezakonitosti sprejete in objavljene interpretacije Meril ne more ugotoviti v besedni razpravi o odločanju o pritožbi, temveč po posebnem postopku. Zato bi drugostopenjski organ svojo odločitev lahko utemeljil samo z razlogi, določenimi z veljavnimi Merili. Ker se torej drugostopenjski organ do tožnikovih relevantnih navedb, da za izvolitev v naziv izpolnjuje pogoje po Merilih, ni opredelil, je tudi obrazložitev drugostopenjske odločbe pomanjkljiva in se je ne da preizkusiti. Posledično to pomeni, da je tudi drugostopenjski organ (ki se v uvodu svoje odločbe sicer sklicuje na smiselno uporabo določb ZUP) zagrešil bistveno kršitev postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP.

16. Sodišče je zaradi bistvenih kršitev določb postopka na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijani akt odpravilo in zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponoven postopek .

17. Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani akt odpravilo, je tožniku, v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1, prisodilo tudi pavšalni znesek povračila stroškov postopka, skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji in je tožnik v postopku imel pooblaščenca, ki je odvetnik in zavezanec za DDV, mu je sodišče v skladu z določbo drugega odstavka 3. člena Pravilnika priznalo stroške v višini 285 EUR, povečano za 22 % DDV.

18. Sodišče zahtevi tožene stranke za povrnitev stroškov postopka ni ugodilo, ker v primeru odprave izpodbijanega upravnega akta, v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1, pripadajo stroški postopka samo tožniku.

Zakon o visokem šolstvu (1993) - ZVis  - člen 55

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 9, 214

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.