UPRS Sodba III U 13/2017-14
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-12-04

Andrej Orel (preds.), Lea Chiabai (poroč.), Valentina Rustja

podelitev koncesij - raziskovalna dejavnost - javna služba na področju raziskovalne dejavnosti - obrazložitev odločbe

Glede na specifično pravno naravo upravnega odločanja v javnopravnih zadevah, ko je izpolnjevanje razpisnih kriterijev ovrednoteno s številčnimi ocenami, mora obrazložitev omogočiti preizkus skladnosti ocene, oziroma vrednotenja prijavljenega programa tožeče stranke glede na kriterije in pogoje, ki so bili določeni v javnem razpisu.

I. Tožbi se ugodi in se izpodbijana odločba Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport, št. 6037-24/2016/18 z dne 20. 12. 2016 odpravi ter se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Tožeča stranka se je z vlogo št. ARRS-RPROG-JP-Prijava/2016/24 prijavila na razpis za izvajanje javne službe na področju raziskovalne dejavnosti v obliki raziskovalnih programov, ki ga je Javna agencija za raziskovalno dejavnost Republike Slovenije na podlagi Zakona o raziskovalni in razvoji dejavnosti (ZRRD), Pravilnika o koncesiji za izvajanje javne službe na področju raziskovalne dejavnosti, Sklepa št. 410-33/2016/1 z dne 21. 3. 2016 o javnem razpisu za podelitev koncesije za izvajanje javne službe na področju raziskovalne dejavnosti v obliki raziskovalnih programov v letu 2016 in Sklepa št. 410-33/2016/3 z dne 24. 3. 2016 o spremembi sklepa z dne 21. 3. 2016, objavila v Uradnem listu RS, št. 24/2016 z dne 1. 4. 2016 ter na svoji spletni strani. Tožena stranka je prijavo tožeče stranke za program "...", raziskovalno področje "Sociologija", z izpodbijano odločbo zavrnila.

2. V obrazložitvi svoje odločitve je pojasnila, da so prijavitelji prijave na razpis oddajali preko spletnega portala eObrazci. Komisija za odpiranje prijav je ugotovila, da je na razpis prispelo 46 prijav raziskovalnih programov z različnih področij. Znanstveni svet Agencije (v nadaljevanju ZSA) je s sklepom, št. 013-5/2016-1 z dne 18. 4. 2016, imenoval Občasno strokovno telo za ocenjevanje raziskovalnih programov v letu 2016 (v nadaljevanju OST), katerega naloga je bila izbira tujih recenzentov za vsako področje predlaganih raziskovalnih programov, obravnava gradiva iz ocenjevalnega postopka, določitev skupne ocene za vse raziskovalne programe v postopku ocenjevanja in priprava predloga prednostnega seznama prijav z določitvijo obdobja financiranja. Ocenjevanje prijav je potekalo v skladu s Pravilnikom o postopkih (so)financiranja in ocenjevanja ter spremljanju izvajanja raziskovalne dejavnosti (v nadaljevanju Pravilnik) ter v skladu z Metodologijo ocenjevanja prijav na razpise. Vsako prijavo sta ocenila dva tuja recenzenta, in sicer po petih kriterijih ocenjevanja: 1) raziskovalna uspešnost raziskovalca, oziroma skupine raziskovalcev; 2) družbeno - ekonomska, oziroma kulturna relevantnost raziskovalnih rezultatov raziskovalca, oziroma skupine raziskovalcev; 3) raziskovalna oziroma razvojna kakovost prijave; 4) relevantnost in potencialni vpliv prijave in 5) izvedljivost predloga. Posamezni kriterij je bil ovrednoten s točkami od 0 do 5, maksimalno število točk za posamezno prijavo pa 25. OST je pregledalo prijavno gradivo, kvantitativne podatke o dosedanjem delu programske skupine ter ocenjevalna obrazca tujih recenzentov, pri čemer so člani OST presojali ali so opisne ocene, oziroma komentarji recenzentov skladni s številčnimi ocenami ter postavljenimi merili. Skupno oceno za posamezni raziskovalni program je OST določil tako, da je upošteval povprečje ocen recenzentov.

3. Tožena stranka v nadaljevanju odločbe povzema ocene obeh recenzentov za program, ki ga je prijavila tožeča stranka in ugotavlja, da je prvi recenzent program ocenil z 9,5 točkami, drugi pa z 9,0 točkami. Na seji dne 8. 11. 2016 je OST predlagalo skupno oceno prijave, pri tem pa upoštevalo enotno lestvico, ki velja za vse vede v skladu z metodologijo in po kateri velja, da se program, ki je ocenjen do 14 točk, ukine, oziroma da se zavrne prijava. Za prijavljeni program tožeče stranke je OST ugotovilo, da je dosegel povprečno oceno 9,25 točk, kar je pod pragom 14 točk. Tožena stranka izpostavlja, da je OST predlog za ukinitev raziskovalnega programa tožeče stranke utemeljilo tako z doseženim številom točk, kot tudi z navedbo, da sta oba recenzenta izpostavljala niz pomanjkljivosti programa, oceni pa sta bili usklajeni. Predlog OST je obravnaval ZSA in ga na seji dne 21. 11. 2016 potrdil ter toženi stranki predlagal ukinitev programa financiranja, oziroma zavrnitev prijave za nadaljevanje financiranja raziskovalnega programa, ki ga je prijavila tožeča stranka, čemur je tožena stranka z izpodbijano odločbo tudi sledila.

4. Tožeča stranka je zoper odločitev tožene stranke vložila tožbo, s katero sodišču primarno predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi ter sprejme in odobri prijavo tožeče stranke, ki naj jo oceni z maksimalnim številom točk, podrejeno pa, da izpodbijano odločbo odpravi ter zadevo vrne toženi stranki v ponovno odločanje. Tožena stranka naj ji tudi povrne stroške postopka.

5. Tožeča stranka v uvodu tožbe povzema vsebino izpodbijane odločbe in nato izpostavlja, da je taka odločba nezakonita že zato, ker je njena obrazložitev tako pomanjkljiva, da je ni mogoče preveriti, kar je absolutna bistvena kršitev določb postopka in jo je že iz tega razloga zato treba odpraviti. Pojasnilo o specifikaciji ocene namreč tožeči stranki ne daje pojasnila o razlogih za oceno posameznega kriterija. Navedeno je le, da sta recenzenta izpostavila niz pomanjkljivosti konkretne prijave, ni pa pojasnjeno, v čem naj bi bile te pomanjkljivosti in zato tega ni mogoče preizkusiti. Enako to velja za navedbo, da je eden od recenzentov navedel, da še ni videl tako šibke prijave. Tudi navedba, da sta bila recenzenta usklajena, ne pove ničesar o vsebini ocene in razlogih, zakaj je bila konkretna prijava ocenjena tako, kot je bila. Enako to velja za navedbo, da drugi recenzent ocenjuje relevantnost programa za neustrezno, ker je nemogoče definirati potencialni vpliv, saj taka trditev ni konkretizirana.

6. Tožena stranka se sklicuje na mnenje OST in ZSA, ta dva organa pa na mnenje recenzentov. Takšen prenos pristojnosti odločanja na recenzente, ki niso zakoniti nosilci odločanja, ni zakonit. Kopičenje teles, oziroma organov odločanja le zamegljuje odgovornost, mnenje recenzentov pa se šteje kot nesporno pravilno. Četudi je ugotavljanje dejanskega stanja glede na znanstveno plat predlaganega programa razumljivo, to organov odločanja ne odvezuje dolžnosti, da ocene recenzentov preizkusijo. Tožena stranka bi torej morala izpeljati ugotovitveni postopek, spoštovati načelo kontradiktornosti ter tožeči stranki dati možnost izjave, torej možnost, da se opredeli do ocen recenzentov. Taka možnost tožeči stranki ni bila dana, kar je absolutna bistvena kršitev določb upravnega postopka. Če bi bila taka možnost tožeči stranki dana, bi se tožena stranka morala opredeliti tudi do navedb tožeče stranke, izpodbijani akt pa bi moral biti obrazložen v taki meri, da bi bilo spoštovano ustavno določilo o pravici do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS. Tožeča stranka nadalje meni, da izpodbijana odločitev temelji na presoji anonimnih recenzentov in s tem vsiljuje predpostavko, da sta bila oba sposobna ugotoviti dejansko stanje v smislu primernosti raziskovalnega programa. Zaradi take anonimnosti pa ni mogoče preizkusiti njune nepristranskosti in tudi ni mogoče uveljavljati morebitnih razlogov za izločitev. Prav tako iz izpodbijane odločbe ne izhaja ali sta recenzenta sledila določbam Pravilnika in kakšna navodila so jima bila dana in zato lahko o tem tožeča stranka zgolj ugiba.

7. Tožeča stranka v nadaljevanju tožbe navaja, da, četudi izpodbijane odločbe ni mogoče vsebinsko preizkusiti, ocenjuje, da je bilo dejansko stanje v zadevi napačno ocenjeno ter po posameznih kriterijih predstavlja merila, ki so bila postavljena za ocenjevanje prijavljenih programov ter svoje mnenje o kvaliteti prijavljenega programa. Po obsežni predstavitvi sklene, da programska skupina "...", ki jo sestavljajo vodja in člani skupine, nikakor ni podpovprečna v primerjavi z ostalimi programskimi skupinami s področja sociologije, pač pa od preostalih programov s tega področja po večini merljivih kazalcev boljša. Prav tako je neupravičeno nizko ocenjena družbena relevantnost skupine, saj so člani te skupine vpeti tudi v projekte, ki niso predmet enakega financiranja. Prijava v letu 2016 pomeni nadaljevanje programa, ki se izvaja že osem let, v vsem tem času pa so bila vsa letna poročila skupine ocenjena pozitivno, enako tudi dosedanji dve predhodni prijavi na razpis, pa četudi sta bili zasnovani na soroden način kot sedaj obravnavana prijava. Vse to vodi do zaključka, da si raziskovalni program po vseh obstoječih kriterijih zasluži nadaljnje financiranje.

8. Tožena stranka v odgovoru na tožbo uvodoma povzema vsebino izpodbijane odločbe. Poudarja, da je po stališču upravne sodne prakse postopek odločanja v javnopravnih zadevah, ki nimajo narave upravne zadeve, poseben postopek, v katerem se določbe Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) uporabljajo smiselno in to v primeru, če področje ni v celoti ali deloma urejeno s posebnim postopkom. Postopek ocenjevanja prijav je opredeljen v Pravilniku in določa tudi način vodenja postopka za raziskovalne programe. Postopek je bil v obravnavanem primeru izpeljan v skladu s Pravilnikom in zato očitek tožeče stranke o bistveni kršitvi določb postopka ni utemeljen. Tožena stranka nato v nadaljevanju povzema pojasnila iz izpodbijane odločbe o številu točk, s katerimi je bila ocenjena prijava tožeče stranke. Trdi, da je obrazložitev skladna z določbo 214. člena ZUP in glede očitkov tožeče stranke, da dejansko stanje ni bilo raziskano, da sta bila recenzenta anonimna in ni mogoče presoditi ali sta bila morebiti pristranska, da ji ni bila dana možnost, da se o recenzijah izjavi ter da se je tožena stranka oprla le na mnenje recenzentov, ne da bi ga ocenila, poudarja, da je postopek izpeljala po pravilih, ki jih določa Pravilnik. Tožena stranka sodišču predlaga, naj tožbo zavrne.

9. Na odgovor tožene stranke se je tožeča stranka odzvala v pripravljalni vlogi, v kateri vztraja pri svojih tožbenih ugovorih, enako pa pri svojih navedbah tožena stranka v nadaljnji pripravljalni vlogi.

11. Predmet spora v obravnavani zadevi je odločitev tožene stranke, da zavrne prijavo tožeče stranke na razpis za izvajanje javne službe na področju raziskovalne dejavnosti v obliki raziskovalnih programov, in sicer za program "...", raziskovalno področje "Sociologija". Sodišče sicer soglaša s toženo stranko, da gre za javnopravno zadevo in da se v tovrstnih zadevah določbe ZUP uporabljajo primeroma, kolikor ni področje urejeno s posebnim predpisom (v konkretnem primeru s Pravilnikom), vendar pa to ne pomeni, da tožena stranka ni dolžna spoštovati splošnih pravil, ki stranki zagotavljajo učinkovito zaščito njenih pravic. Ena od teh pravic je tudi pravica stranke v postopku, da se v obrazložitvi seznani z vsemi razlogi za sprejeto odločitev. Obrazložitev odločitve mora biti zato popolna do te mere, da je spoštovano načelo enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS.

12. Prvi odstavek 214. člena ZUP določa kaj mora obsegati obrazložitev odločbe upravnega organa, in sicer: razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto; razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo; in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. Če obrazložitev odločbe ne sledi tej zakonski določbi, je ni mogoče preizkusiti, kar je bistvena kršitev določb upravnega postopka. Glede na specifično pravno naravo upravnega odločanja v javnopravnih zadevah, ko je izpolnjevanje razpisnih kriterijev ovrednoteno s številčnimi ocenami, mora obrazložitev omogočiti preizkus skladnosti ocene, oziroma vrednotenja prijavljenega programa tožeče stranke glede na kriterije in pogoje, ki so bili določeni v javnem razpisu. Tožena stranka je sicer povzela potek postopka in svojo odločitev utemeljila na določbah Pravilnika, vendar pa je zgolj navedla kakšno povprečno število točk je dosegla tožeča stranka ter da s takim številom točk njena prijava ni bila uspešna. Sodišče meni, da bi morala tožeča stranka navesti konkretne razloge in okoliščine, na podlagi katerih je ocenila, v kakšni meri prijava tožeče stranke izpolnjuje, oziroma ne izpolnjuje vsakega od razpisanih kriterijev posebej. Prav tako bi morala pojasniti, kaj je niz pomanjkljivosti prijave, kar naj bi navajala recenzenta in kaj pomeni ocena, da je prijava šibka. Res je sicer, da je ocenjevanje prijavljenega programa po posameznih kriterijih stvar strokovne ocene, vendar pa mora biti obrazložitev odločitve taka, da iz nje izhajajo ključni razlogi za oceno programa po vsakem od kriterijev. Če obrazložitev nima take utemeljitve, je ni mogoče preizkusiti, s tem pa je stranki onemogočeno, oziroma ovirano učinkovito varstvo pravic v postopku v nasprotju z ustavno pravico iz 22. člena Ustave RS. Tožena stranka se je glede obrazložitve v primeru javnopravnih zadev, ko se ocenjevanje razpisanih kriterijev ovrednoti s številčnimi ocenami, sicer sklicevala na starejšo sodno prakso, vendar pa novejša (sedaj enotna) sodna praksa, ki ji sledi tudi sodišče, poudarja, da mora obrazložitev stranki zagotoviti seznanitev z vsemi za odločitev ključnimi razlogi.

Teh razlogov pa izpodbijana odločba nima in zato sodišče ugotavlja, da je ni mogoče preizkusiti, kar je bistvena kršitev določb upravnega postopka (7. točka prvega odstavka 237. člena v zvezi s prvim odstavkom 259. člena ZUP).

13. Glede na navedeno je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), odpravilo ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponovni postopek (tretji odstavek 64. člena ZUS-1). V ponovnem postopku mora tožena stranka ugotovljene pomanjkljivosti odpraviti. Ker je sodišče izpodbijano odločbo odpravilo zaradi bistvenih kršitev določb postopka, se do ostalih tožbenih navedb ni opredeljevalo.

14. Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, je tožeča stranka, po določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1, upravičena do povračila stroškov postopka. Te stroške je sodišče, skladno z določbo 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, odmerilo v pavšalnem znesku 347,70 EUR (285,00 EUR in 22 % DDV), glede na to, da je bila zadeva rešena na seji, tožečo stranko pa je zastopala odvetniška pisarna.

Primeroma, sodbe Upravnega sodišča RS, št. I U 486/2015, II U 292/2016, I U 484/2016, I U 637/2016, in druge.

Zakon o splošnem upravnem postopku -  ZUP  - člen 214

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.