UPRS Sodba II U 272/2015-8
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-08-23

Jasna Šegan (preds.), Vlasta Švagelj Gabrovec (poroč.), Sonja Kočevar

vodno dovoljenje - vodna pravica - retroaktivnost - javna korist

Posebna javna korist, ki utemeljuje obravnavano ureditev, je bila v skladu s standardi, kot izhajajo iz sodne prakse Ustavnega sodišča, ugotovljena že v zakonodajnempostopku. V zakonodajnem gradivu je bilo namreč pojasnjeno, da je namen ureditve plačila nadomestila za rabo vode vzpostavitev enakopravnosti med pravnimi subjekti, ki rabijo vodo na način, za katerega je predpisana pridobitev vodne pravice (tako imenovana posebna raba vode iz 108. člena ZV-1). S tem je vzpostavljen mehanizem, da za posebno rabo vode ne plačujejo le tisti, ki so pridobili vodno pravico v obliki vodnega dovoljenja ali koncesije, temveč vsi obstoječi uporabniki vode, tudi tisti, ki vodne pravice v obliki upravnega dovoljenja (še) niso pridobili.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je upravni organ prve stopnje tožeči stranki naložil plačilo nadomestila za rabo vode za obdobje od 1. 1. 2005 do 31. 12. 2013 v skupnem znesku 243.942,40 EUR. Hkrati je določil plačilo v 27 letnih obrokih, pri čemer je navedel, da prvi obrok znaša 9.034,90 EUR in mora biti plačan do 31. 12. 2014. Odločil je tudi, da v tem postopku stroški niso nastali. V obrazložitvi navaja, da bi moral uporabnik za rabo vode plačati na podlagi 123. člena Zakona o vodah (v nadaljevanju: ZV-1), a mu to ni bilo zaračunano. Navaja, da je nadomestilo zaračunano za obdobje, ko se je voda dejansko rabila, a ne pred 1. 1. 2005. Pojasnjuje, da se v skladu z drugim odstavkom 199.c člena nadomestilo lahko poravna v enkratnem znesku ali v 27 letnih obrokih, ki predstavljajo število let do izteka obdobja, za katero je vodna pravica podeljena, to je do 31. 3. 2041. V primeru plačila v 27 letnih obrokih bodo vsako leto razen pri prvem obroku obračunane referenčne obresti, ki so določene v višini referenčne obrestne mere za izračun državnih pomoči, ki veljajo na dan izdaje vsakokratne odločbe. Podatki za izračun nadomestila in plačila za vodno pravico, ko je predpisana pridobitev vodnega dovoljenja za proizvodnjo pijač, če gre za odvzem vode iz objektov in naprav namenjenih za oskrbo s pitno vodo, je upravni organ prve stopnje prejel od tožeče stranke in jih uporabil kot osnovo za izračun nadomestila za rabo vode od leta 2005 do 2013.

2. Tožena stranka je v pritožbenem postopku pritrdila odločitvi upravnega organa prve stopnje. Iz obrazložitve izhaja, da je kot neutemeljene zavrnila pritožbene navedbe o napačni višini nadomestila kot nedovoljeno pritožbeno navajanje novih dejstev in dokazov, hkrati pa je pojasnila, da obračun temelji na podatkih, ki jih je predložila tožeča stranka. Navaja tudi, da gre v obravnavanem primeru za situacijo iz četrtega odstavka 199.b člena ZV-1, zato ni podlage za obračun razlike plačil po 199.f členu ZV-1, ki se nanaša le na primere iz drugega in tretjega odstavka 199.b člena ZV-1. V zvezi z očitkom neustavnosti ureditve po Zakonu o dopolnitvah zakona o vodah (v nadaljevanju: ZV-1C) pa navaja, da je upravni organ v upravnem postopku dolžan upoštevati veljavno sprejete predpise in odločati v skladu z njimi.

3. Tožeča stranka s tožbo izpodbija navedeno odločitev zaradi zmotne uporabe materialnega prava, kršitev pravil postopka ter zmotno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja. Trdi, da ureditev iz ZV-1C pomeni kršitev načela pravne države in enakosti pred zakonom ter posega v njeno pravico do enakega varstva pravic in zasebne lastnine. Meni namreč, da ZV-1C na nedopusten način za nazaj, z učinkom retroaktivne veljave, ureja vprašanje plačila uporabnine za odvzeto vodo. Ob sprejetju ZV-1C naj bi namreč v 190. členu Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju: OZ) že obstajala ureditev, ki je pravni temelj za plačilo uporabnine za odvzeto vodo. Za te zahtevke pa naj bi v nekaterih primerih že potekli zastaralni roki po 346. členu OZ. Ureditev po ZV-1C naj bi bila neustavna tudi zato, ker pravico zahtevati vračilo razlike med že plačanim zneskom plačila za koncesijo in zneskom nadomestila za rabo vode po 199. členu ZV-1 brez razumnega razloga priznava le tistim pravnim in fizičnim osebam, ki so koncesijo pridobile do uveljavitve ZV-1C, vodo pa so rabile že pred pridobitvijo koncesije, ne daje pa pravice pravnim in fizičnim osebam, da tako svojo pravico do vračila pobotajo z obveznostjo plačila po 199.b členu ZV-1 v primeru, ko niso imele sklenjene koncesijske pogodbe, so pa v zameno skrbele za vzdrževanje javnega vodovoda. Vztraja, da je upravičena do poračuna razlike plačil po 199.f členu ZV-1 in da je do položaja, ko tožeča stranka ni imela koncesijske pogodbe, ki bi celovito urejala tako uporabo vode, kot tudi vzdrževanje javnega vodovoda, prišlo izključno po krivdi tožeče stranke, zato iz tega razloga zahteve za obračun razlike plačil, brez ugotavljanja dejstev v zvezi s preplačili, ni mogoče zavrniti. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka.

4. Tožena stranka na tožbo ni odgovorila, je pa poslala upravne spise.

6. Predmet spora v obravnavani zadevi je odmera nadomestila za rabo vode, ki je bila tožeči stranki naložena z izpodbijano odločbo na podlagi četrtega odstavka 199.b člena ZV-1.

7. Po citirani določbi mora pravna ali fizična oseba, ki je do uveljavitve ZV-1C rabila vodo, za katero je predpisana pridobitev vodnega dovoljenja za proizvodnjo pijač, ki se odvzema iz objektov in naprav, namenjenih oskrbi s pitno vodo, pa ji vodno dovoljenje do uveljavitve ZV-1C ni bilo izdano, plačati nadomestilo za rabo vode. Skladno s šestim in sedmim odstavkom 199.b člena ZV-1 se nadomestilo za rabo vode v primeru iz četrtega odstavka istega člena plača za obdobje dejanske rabe vode do 31. 12. 2013 oz. do prenehanja, če to nastopi pred 31. 12. 2013, pri čemer se nadomestilo za rabo vode ne plačuje za obdobje pred 1. 1. 2005.

8. Tožeča stranka ugotovitvi, ki izhaja iz izpodbijane odločbe, da je do uveljavitve ZV-1C rabila vodo, za katero je predpisana pridobitev vodnega dovoljenja za proizvodnjo pijač, ki se odvzema iz objektov in naprav namenjenih oskrbi s pitno vodo in da ji je bilo vodno dovoljenje izdano šele z odločitvijo z dne 19. 12. 2014, ne nasprotuje, kar pomeni, da gre v tožničinem primeru za dejanski stan iz četrtega odstavka 199.b člena ZV-1. Sporno po prepričanju tožeče stranke pa je ureditev, ki na nedopusten način za nazaj, z učinkom retroaktivne veljave, ureja vprašanje plačila uporabnine za odvzeto vodo.

9. Zakonske določbe, ki urejajo plačilo nadomestila za rabo vode (za obravnavani primer so poleg določbe 199 b. člena ZV-1 pomembne še določbe 199 c., 199 f. in 199 g. člena ZV-1), so bile v ZV-1 (ki velja od 10. 8. 2002) vnesene z ZV-1C (ki velja od 21. 12. 2013). Po presoji sodišča kljub temu ne gre za retroaktivno ureditev, ki jo prepoveduje 155. člen Ustave RS.

10. Ustava RS v prvem odstavku 155. člena določa, da zakoni, drugi predpisi in splošni akti ne morejo imeti učinka za nazaj. Skladno z drugim odstavkom 155. člena Ustave RS samo zakon lahko določi, da imajo posamezne njegove določbe učinek za nazaj, če to zahteva javna korist in če se s tem ne posega v pridobljene pravice.

11. Ureditev plačila nadomestila za rabo vode, ki jo je prinesel ZV-1C, je dopolnitev že od začetka veljavnosti ZV-1 obstoječe zakonske ureditve posebne rabe vode. Bistvo te ureditve je, da je posebna raba vode dopustna le na podlagi podeljene vodne pravice v obliki vodnega dovoljenja ali koncesije (108. člen ZV-1), za katero je treba plačati plačilo za vodno pravico (123. člen ZV-1) in vodno povračilo (124. člen ZV-1). Za tiste uporabnike, ki so že ob uveljavitvi ZV-1, izvajali posebno rabo vode, pa za to niso imeli vodnega dovoljenja ali koncesije, je bilo v prehodnih določbah v 199. členu ZV-1 določeno, da morajo za dodelitev vodne pravice zaprositi v dveh letih od uveljavitve ZV-1, to je do 10. 8. 2004. Če v tem roku uporabnik ni vložil vloge za pridobitev vodne pravice, je inšpektor, pristojen za vode, prepovedal uporabo objekta in naprave za rabo vode in naplavin ter odredil njeno odstranitev ob smiselni uporabi določb 122. člena ZV-1.

12. Z določbami novele ZV-1C, ki so v ZV-1 vnesle določbe 199 a. do 199 j. člena, je zakonodajalec podaljšal rok iz 199. člena ZV-1, določil rok za izdajo vodnih dovoljenj in koncesij (31. 12. 2014) ter uredil način, višino in postopek odmere nadomestila za obstoječo posebno rabo vode, za katero je bilo treba pridobiti in plačati vodno pravico, pa ta dajatev še ni bila plačana, ker vodna pravica še ni bila podeljena kot upravno dovoljenje v obliki vodnega dovoljenja ali koncesijskega akta. Plačilo nadomestila za rabo vode je predpisano za čas dejanske rabe vode po 1. 1. 2005, torej za čas po preteku roka iz 199. člena ZV-1, ki je določen za vložitev zahteve za pridobitev vodne pravice za obstoječe uporabnike vode.

13. Nadomestilo za rabo vode iz 199 b. člena ZV-1 je torej plačilo za dejansko rabo vode, za katero je potrebno dovoljenje v obliki vodne pravice (vodno dovoljenje ali koncesija), pa to dovoljenje še ni bilo pridobljeno, voda pa se je brez plačila kljub temu rabila. Zakonodajalec je s spornimi določbami za nazaj uredil način, višino in postopek odmere nadomestila za posebno rabo vode, z zakonom predpisana obveznost plačila za posebno rabo vode pa je obstajala že od začetka veljavnosti ZV-1 dalje, saj je bila že takrat posebna raba vode dovoljena le na podlagi vodne pravice, za katero je bilo treba plačati. Z novo ureditvijo pa je zakonodajalec omogočil, da se tudi uporabnikom vode, ki vodne pravice še niso pridobili, za čas po izteku roka za vložitev zahteve za legalizacijo posebne rabe vode naloži plačilo za njeno rabo.

14. Ureditev, ki jo je prinesel ZV-1C po presoji sodišča izpolnjuje vse pogoje iz drugega odstavka 155. člena Ustave RS. Iz prej navedenega izhaja, da gre za intervencijo zakonodajalca, ki se nanaša na del zakona, in sicer na ureditev plačila za dejansko posebno rabo vode pred pridobitvijo vodne pravice. Izpolnjena pa sta tudi preostala pogoja, to je, da je za tako intervencijo podana posebna javna korist in da z njo ni poseženo v pridobljene pravice.

15. Posebna javna korist, ki utemeljuje obravnavano ureditev, je bila v skladu s standardi, kot izhajajo iz sodne prakse Ustavnega sodišča (npr. odločba U-I-158/11 z dne 28. 11. 2013, točka. 26), ugotovljena v zakonodajnem postopku. V zakonodajnem gradivu v postopku obravnave novele ZV-1C (Poročevalec DZ z dne 6. 9. 2013 stran 8 in 10 oziroma z dne 25. 9. 2013, EPA 1398-VI, stran 7 in 10 ) je namreč pojasnjeno, da je namen ureditve plačila nadomestila za rabo vode vzpostavitev enakopravnosti med pravnimi subjekti, ki rabijo vodo na način, za katerega je predpisana pridobitev vodne pravice (tako imenovana posebna raba vode iz 108. člena ZV-1). S tem je vzpostavljen mehanizem, da za posebno rabo vode ne plačujejo le tisti, ki so pridobili vodno pravico v obliki vodnega dovoljenja ali koncesije, temveč vsi obstoječi uporabniki vode, tudi tisti, ki vodne pravice v obliki upravnega dovoljenja (še) niso pridobili. Po presoji sodišča ima navedena posebna javna korist, ki je bila ugotovljena v zakonodajnem postopku, podlago tudi v načelih upravljanja z vodami, med katerimi sta tudi načeli dolgoročnega varstva kakovosti in smotrne rabe razpoložljivih vodnih virov ter povrnitve stroškov, povezanih z obremenjevanjem voda (2. in 4. točka 3. člena ZV-1). Vodna pravica, to je dovoljenje za posebno rabo vode (35. točka 7. člena ZV-1), se zato plačuje (123. in 124. člen ZV-1), obravnavana ureditev pa vzpostavlja enakost med dejanskimi uporabniki vode, za katero je treba pridobiti vodno pravico.

16. Obravnavana ureditev po presoji sodišča tudi ne posega v pridobljene pravice. Kot je bilo že pojasnjeno, je posebna raba vode dovoljena le na podlagi vodne pravice, za katero je treba plačati v skladu z določbami 123. in 124. člena ZV-1. Uporabniki, ki vodo uporabljajo na način, za katero je predpisana pridobitev vodne pravice (vodnega dovoljenja ali koncesije), pa te pravice še niso pridobili, z dejansko rabo vode niso pridobili pravice, niti pravno varovanega pričakovanja, da vodo rabijo brez plačila. Obveznost plačila za obstoječe uporabnike brez vodne pravice ne more biti odvisna le od trenutka izdaje vodnega dovoljenja oz. podelitve koncesije, temveč so tudi ti dolžni plačati za posebno rabo vode. Zakonodajalec je pri ureditvi nadomestila za rabo vode v ZV-1C upošteval tudi ureditev postopka legalizacije obstoječe posebne rabe vode v 199. členu ZV-1 oz. dejstvu, da gre za posebno rabo vode, ki je obstajala že ob uveljavitvi ZV-1. Obveznost plačila nadomestila za rabo vode namreč ne sega v čas pred iztekom roka (10. 8. 2004), do katerega so bili obstoječi uporabniki dolžni zaprositi za dodelitev vodne pravice, temveč je predpisana za obdobje dejanske rabe po 1. 1. 2005. To pa je obdobje, za katerega obstoječi uporabniki niso mogli več pričakovati, da bodo vodo lahko rabili brez plačila. Da bi ureditev plačila nadomestila za rabo vode po višini presegala znesek, ki bi ga bila glede na ureditev višine plačila za vodno pravico tožeča stranka mogla pričakovati v spornem obdobju, pa v tožbi ne navaja.

17. Po določbi prvega odstavka 6. člena ZV-1 je plačilo za vodno pravico okoljska dajatev za rabo naravnih dobrin. Enako pravno naravo ima tudi nadomestilo za rabo vode, ki nadomešča plačilo za vodno pravico za čas, ko ta še ni formalno podeljena. Ker gre torej za javnopravno, ne pa obligacijsko razmerje, v tem primeru ne pride v poštev uporaba pravil o neupravičeni obogatitvi iz 190. člena OZ in zastaranju iz 346. člena OZ. Ker zato tožeča stranka na tej podlagi ni pridobila nobenih upravičenj, je neutemeljen tudi njen očitek o posegu v tako pridobljene pravice ter o kršitvi pravice do enakosti pred zakonom, lastninske pravice in načela pravne države.

18. Tožeča stranka neutemeljeno očita tudi zmotno uporabo določb 199. f člena ZV-1, ki določa postopek obračuna razlike plačil z že plačanim zneskom plačila za koncesijo in zneskom nadomestila za rabo vode, izračunanim v skladu s 199 č. ali 199 d. členom ZV-1.

19. Sodišče se strinja z razlago tožene stranke, da se določbe 199. f člena ZV-1 nanašajo le na situacije iz drugega in tretjega odstavka 199. b člena ZV-1, kakršno je sicer izrecno besedilo prvega odstavka 199. f. člena ZV-1. Gre namreč za situacije, v katerih je uporabnik vode do uveljavitve ZV-1C že pridobil koncesijo za proizvodnjo pijač (drugi odstavek 199. b člena ZV-1) oz. potrebe kopališč, ogrevanje in podobno, če se rabi mineralna, termalna ali termomineralna voda (tretji odstavek 199. b člena ZV-1), vodo pa je rabil že pred podelitvijo koncesije. Zakonodajalec je tako za isto rabo vode uredil poračun med že plačanim zneskom koncesnine in zneskom nadomestila, ki je izračunan po določbah 199. č in 199. d člena ZV-1. Navedeni poračun je torej namenjen tistim subjektom, ki so vodno pravico za konkretno posebno rabo vode, za katero je treba plačati nadomestilo za rabo vode, v določenem trenutku pred uveljavitvijo ZV-1C že pridobili, vendar so vodo rabili že pred tem in morajo zato zanjo plačati tudi nadomestilo za rabo vode. Zato se obračun izvede med plačanim zneskom za vodno pravico (koncesijo) in nadomestilom za rabo vode iz 199. b. člena ZV-1, ki je izračunan po določbah 199. č in 199. d člena ZV-1, nanaša pa se na isto (konkretno) posebno rabo vode (Poročevalec DZ z dne 6. 9. 2013, oziroma 25. 9. 2013 EPA 1398-VI, stran 8 in 11).

20. Situacija tožeče stranke pa je drugačna od navedene. Zakonski dejanski stan iz četrtega odstavka 199. b člena ZV-1, ki pride v poštev za tožečo stranko, je bistveno drugačen od zakonskega dejanskega stanu iz drugega oziroma tretjega odstavka 199. b člena ZV-1. Tožeči stranki za rabo vode, za katero je po četrtem odstavku 199. b člena ZV-1 dolžna plačati nadomestilo, namreč vodna pravica v predpisani obliki do uveljavitve ZV-1C (še) ni bila podeljena, in zato zanjo na podlagi podeljene vodne pravice ni še nič plačala.

21. Poleg tega pa iz njenih tožbenih navedb izhaja, da se zatrjevano upravičenje do povračila nanaša na vlaganja v vodovodno omrežje, za uveljavljanje takega upravičenja pa po določbah 199. f ZV-1 ni pravne podlage. Ker tožeči stranki tako ne gre zahtevek za vračilo razlike iz plačil iz prvega odstavka 199. f. člena ZV-1, organ tudi ni zagrešil očitanih kršitev, ker ni ugotavljal dejstev v zvezi s preplačili in odločal po določbah tretjega in četrtega odstavka 199. f člena ZV-1.

22. Ker gre v primeru tožeče stranke za drugačno pravno in dejansko situacijo od situacije iz drugega in tretjega odstavka 199. b člena ZV-1, saj tožeča stranka za rabo vode, ki je predmet odločanja v obravnavani zadevi (to je raba vode za proizvodnjo pijač, ki se odvzema iz objektov in naprav, namenjenih oskrbi s pitno vodo), do uveljavitve ZV-1C vodna pravica še ni bila podeljena in zato zanjo še ni nič plačala, so neutemeljeni tožbeni očitki o neustavnosti ureditve v 199. f členu ZV-1 zaradi neenakega obravnavanja in posega v lastninsko pravico ter očitki o kršitvi načela pravne države.

23. Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je tožba neutemeljena, zato jo je zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

24. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 155

Zakon o vodah (2002) - ZV-1  - člen 199b, 199b/4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.