UPRS sodba I U 1751/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-09-29

Andrej Kmecl (preds.), Lara Bartenjev (poroč.), Petra Hočevar

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

inšpekcijski postopek - sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka - predlog za obnovo inšpekcijskega postopka - stranski udeleženec

Sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka pomeni ugotovitev inšpektorja, da zavezanec ni storil kršitve zakona ali drugega predpisa, torej vsebinsko odločitev. Taka odločitev lahko poseže tudi v pravice in koristi osebe, ki je te pravice in koristi v inšpekcijskem postopku varovala (ali bi jih morala varovati) kot stranski udeleženec. Obnova postopka v obravnavani zadevi je torej načeloma možna.

I. Tožbi se delno ugodi tako, da se 1., 2., 3. in 5. točka sklepa Ministrstva za okolje in prostor št. 0612-206/2014-15 odpravijo in se zadeva v tem obsegu vrne istemu organu v ponovni postopek.

III. Tožena stranka je dolžna tožečima strankama povrniti stroške tega postopka v znesku 15,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Drugostopenjski organ je s 1. točko izreka izpodbijanega sklepa kot prepozno zavrgel zahtevo tožnikov za vstop v postopek, ki se vodi pod opr. št. 06122489/2014 (pravilno: 06122-489/2014), z 2. točko izreka je kot prepozno zavrgel zahtevo tožnikov za vročitev sklepa o ustavitvi postopka št. 06122-489/2014-11 z dne 13. 5. 2014, s 3. točko izreka je kot nedovoljen zavrgel predlog tožnikov za obnovo navedenega postopka, s 4. točko izreka je odločil, da se zahtevama tožnikov za vpogled v spis, ki se vodi pod opr. št. 06122-489/2014, ne ugodi, s 5. točko izreka pa je ugotovil, da stroški v postopku niso nastali.

2. V obrazložitvi navaja, da je tožnik 6. 7. 2009 podal prijavo v zvezi z nedovoljeno gradnjo asfaltirane poti med parcelama št. 494/17 in 494/21, obe k.o. ..., na podlagi katere je bil 5. 3. 2014 opravljen inšpekcijski nadzor, v katerem je bilo ugotovljeno, da navedena asfaltirana pot na zemljišču s parc. št. 494/13 ... predstavlja enostavni objekt, za katerega pridobitev gradbenega dovoljenja glede na 3.a člen Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), ni potrebna. O navedenih ugotovitvah  inšpektorja je bil tožnik obveščen z dopisom št. 06122-489/2014-7 z dne 17. 4. 2014, 25. 4. 2014 je po elektronski pošti zaprosil za posredovanje dokumentacije zadeve oz. za vpogled v spis, dne 19. 4. 2014 pa je skupaj s tožnico vložil pritožbo zoper dopis z dne 17. 4. 2014.

3. Tako o zahtevi za vpogled v spis, kot tudi o pritožbi zoper dopis z dne 17. 4. 2014, je bilo odločeno s sklepom prvostopenjskega organa št. 06122-489/2014-10 z dne 13. 5. 2014, pri čemer je bila z 2. točko navedenega sklepa tožnikova vloga za vpogled v spis zavrnjena. Dne 13. 5. 2014 je prvostopenjski organ izdal tudi sklep, s katerim je inšpekcijski postopek v zvezi z gradnjo asfaltirane poti na parc. št. 494/13 k.o. ..., ustavil.

4. Tožnik je 14. 5. 2014 ponovno zaprosil za vpogled v spis, 29. 5. 2014 pa sta oba tožnika vložila pritožbo zoper sklep z dne 13. 5. 2014. Organ druge stopnje je s sklepom št. 0612-206/2014-3-06421133 z dne 29. 8. 2014 2. točko sklepa št. 06122-489/2014-10 z dne 13. 5. 2014 odpravil in v odpravljenem delu vrnil zadevo organu prve stopnje v ponovno odločanje.

5. Prvostopenjski organ je nato v skladu z navodili drugostopenjskega organa dne 16. 9. 2014 tožnika pozval, naj vlogo dopolni z navedbo pravnega interesa za vpogled v spisno dokumentacijo. Na podlagi navedenega poziva sta tožnika dne 8. 10. 2014 dostavila dopolnitev, dne 6. 3. 2015  urgenco in pritožbo zoper molk organa, dne 19. 5. 2015 pa sta vložila še pritožbo zoper molk organa v zadevi 06122-489/2014 – status stranskega udeleženca in zahtevo za vpogled v spis. V zvezi z vsebino navedenih vlog drugostopenjski organ ugotavlja, da navedeni dokumenti vsebinsko obsegajo dva zahtevka in sicer zahtevo za udeležbo v postopku št. 06122-489/2014 in zahtevo za vpogled v spisno dokumentacijo.

6. Glede zahteve za udeležbo v postopku drugostopenjski organ ugotavlja, da sta jo tožnika prvič podala šele ob dopolnitvi vloge dne 8. 10. 2014, torej po izdaji in vročitvi sklepa o ustavitvi postopka z dne 13. 5. 2014, zato je njuna zahteva za vstop v postopek, upoštevajoč 142. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), prepozna. Zahtevo je drugostopenjski organ preizkusil tudi v smislu drugega odstavka 229. člena ZUP, ki ureja vstop osebe v upravni postopek v pritožbeni fazi. Glede na to, da je bil navedeni sklep o ustavitvi postopka strankama predmetnega postopka (inšpekcijskima zavezancema) vročen 15. 5. 2014, je rok za vložitev pritožbe potekel 30. 5. 2014. Upoštevajoč vsebino 229. člena ZUP je torej tudi zahteva tožnikov za vročitev sklepa o ustavitvi postopka z dne 13. 5. 2014, vložena 8. 10. 2014, prepozna. Drugostopenjski organ je zato zahtevo tožnikov za vstop v postopek obravnaval še kot predlog za obnovo postopka iz razloga po 9. točki 260. člena ZUP. Ugotavlja, da je obnova postopka, kot izredno pravno sredstvo, zakonsko predvidena le v stvareh, ki so končane z dokončno upravno odločbo. Z izrazom „odločba“ je tako mišljen le akt upravnega organa, s katerim upravni organ meritorno odloči o pravici in obveznosti stranke. Obnove zato ni mogoče predlagati v zvezi s procesnimi sklepi, izdanimi tekom upravnega postopka, kot je sklep o ustavitvi postopka z dne 13. 5. 2014. Z navedenim sklepom torej po stališču drugostopenjskega organa ni bilo meritorno odločeno o pravicah in obveznostih strank v postopku. Ker je bil postopek, voden pod opr. št. 06122-489/2014, končan s postopkovnim aktom in ne meritorno odločbo, njegova obnova ni dovoljena.

7. Glede zahteve za vpogled v spis pa drugostopenjski organ ugotavlja, da tožnika zatrjujeta, da uveljavljata pravni interes na podlagi obnove postopka v zadevi 06122-1846/2009, v nadaljevanju izpostavljata povezavo med navedenim inšpekcijskim postopkom ter predmetnim postopkom, izpostavljata pa tudi nepravilnosti, do katerih naj bi prišlo pri vodenju obeh postopkov. Nadaljnji pravni interes uveljavljata z navedbo, da je tožnica lastnica objekta na parceli 572/2 k.o. ..., tožnik pa naj bi v navedeni objekt finančno vlagal, hkrati naj bi imel pooblastilo za njeno zastopanje. Menita, da s tem izkazujeta pravni interes za vstop v postopek in vpogled v spisno dokumentacijo. Drugostopenjski organ ugotavlja, da tožnika s temi navedbami nista verjetno izkazala, da jima bodo pridobljeni podatki v predmetnem spisu pomagali pri varovanju njunega pravnega položaja v drugem pravnem postopku. Tožnika torej ne zatrjujeta in ne izkazujeta, da sta stranki v drugem pravnem postopku, niti ne izkazujeta, da bi jima lahko vpogled v predmetno zadevo in pridobitev posameznih podatkov kakorkoli  koristil v drugem postopku. Na podlagi navedenega drugostopenjski organ zaključuje, da tožnika v svoji vlogi nista navedla nobene okoliščine, s katero bi izkazala svojo upravičenost do vpogleda v spisno dokumentacijo v predmetni zadevi.

8. Tožnika se s takšno odločitvijo ne strinjata in vlagata obsežno tožbo, v kateri med drugim navajata, da ima izpodbijana odločitev za njiju hude posledice, saj je usoda odškodninske tožbe zaradi škode, ki jima nastaja zaradi spornih gradbenih posegov, odvisna od ugotovitve gradbenega inšpektorja, ali imajo investitorji za gradnjo sporne poti pravnomočno gradbeno dovoljenje. Navajata, da je drugostopenjski organ spregledal, da se je o prijavi z dne 6. 7. 2009 že odločalo v zadevi št. 06122-1846/2009, ki je bila končana z uradnim zaznamkom z dne 24. 8. 2009. Menita, da jima s ponovno uvedbo inšpekcijskega postopka nastaja neposredna škoda, z izpodbijanim sklepom pa je bilo odločeno o isti upravni zadevi, kar je v nasprotju s 4. točko prvega odstavka 129. člena ZUP. Prerekata, da jima je bil sklep z dne 13. 5. 2014 vročen 15. 5. 2014, kot izhaja iz izpodbijanega sklepa. Navedena ugotovitev je tudi protislovna z ugotovitvijo, da zahtevata vročitev sklepa. Pojasnjujeta, zakaj menita, da imata legitimen pravni interes za sodelovanje v predmetnem inšpekcijskem postopku in zakaj je stališče toženke, da tožnika s sodelovanjem v predmetnem inšpekcijskem postopku želita vplivati na odločitve pristojne inšpekcije in odpraviti škodo, ki naj bi jima nastala na objektu, nezakonito in neustavno.

9. Podrobno navajata tudi kršitve pri vodenju postopka. Menita, da jima je bilo z neizdajo odločitve o njunem statusu kot stranskih udeležencev v postopku 06122-489/2014 kršena pravica do pritožbe. S statusom stranke v postopku pa je povezan tudi vpogled v spis. Pojasnjujeta, zakaj menita, da jima status stranke gre. Svoj pravni interes utemeljujeta na 33. in 67. členu Ustave, Stvarnopravnem zakoniku in Zakonu o graditvi objektov, in sicer v zvezi s škodo, ki jima jo povzroča meteorna voda na njuni nepremičnini. Ugotavljata, da toženka v šestih letih ni ugotovila, v čem je njun pravni interes oz. ni odločila o njunem zahtevku za vstop v postopek. S tem, ko se toženka do navedb tožnikov glede posega v njune pravne koristi ni opredelila, je bistveno kršila postopek. Po prvem odstavku pa imajo stranke tudi pravico vpogledovati v dokumente zadeve, pri čemer je stranski udeleženec izenačen s stranko. Pojasnjujeta, zakaj menita, da ni pravilna ugotovitev inšpektorja, da je bila gradnja poti legalna. Menita, da je z dolgotrajnim odločanjem kršeno njuno enako varstvo pravic in enakost pred zakonom. Menita, da sta tudi izrek in obrazložitev izpodbijanega sklepa v nasprotju. Predlagata, da naslovno sodišče ugotovi, da je drugostopenjski organ kršil ustavno varovane pravice tožnikov iz 2., 5., 14., 22., 23., 33., 67., 120. in 153. člena Ustave RS, da se izpodbijani sklep odpravi in odloči o zadevi in da se toženki naloži povrnitev stroškov postopka oz. podrejeno, da se izpodbijani sklep izreče z dne 12. 10. 2015 za ničnega, prav tako pa se za ničnega izreče sklep z dne 13. 5. 2014.

10. Tožba je utemeljena v delu, ki se nanaša na 1., 2., 3. in 5. točko izreka izpodbijanega sklepa, v ostalem delu je neutemeljena.

11. Sodišče pritrjuje toženki, da je zahteva tožnikov za vstop v obravnavni inšpekcijski postopek, ki se nanaša na asfaltiranje poti med parcelama št. 494/17 in 494/21, ki je bil na podlagi prijave tožnika uveden po uradni dolžnosti s tem, ko je inšpektor pridobil ortofoto posnetek terena s prikazom parcel iz let 2006 in 2012 ter zemljiškoknjižni izpisek za parceli št. 494/13 in 494/14, vložena dne 18. 10. 2014, torej po tem, ko je bil navedeni inšpekcijski postopek s sklepom z dne 13. 5. 2014 že pravnomočno zaključen, prepozna. Prav tako navedene vloge ni mogoče šteti za pravočasno zahtevo za vročitev odločbe, saj lahko oseba, ki meni, da bi morala biti udeležena kot stranski udeleženec, pa ji ni bila vročena odločba, zahteva vročitev odločbe v roku, kot ga ima stranka za vložitev pritožbe (drugi odstavek 229. člena ZUP). V obravnavanem inšpekcijskem postopku sta bila stranki inšpekcijskega postopka lastnika zemljišča parc. št. 494/13 k.o. ..., ki sta sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka prejela 15. 5. 2014, kar pomeni, da je petnajstdnevni rok za vložitev pritožbe zoper navedeni sklep potekel 30. 5. 2014, od tedaj dalje pa tudi tožnika, ki nista bila stranki predmetnega inšpekcijskega postopka, nista imela možnosti zahtevati vročitev navedenega sklepa. Odločitev drugostopenjskega organa, da  zahtevo tožnikov obravnava kot predlog za obnovo postopka iz razloga po 9. točki 260. člena ZUP, je zato pravilna in zakonita.

12. Po presoji sodišča pa je napačno stališče drugostopenjskega organa, na katerem temelji izpodbijana odločitev o zavrženju predloga za obnovo, da inšpekcijskega postopka ni mogoče obnoviti že zato, ker je bil končan s sklepom o ustavitvi postopka z dne 13. 5. 2014 in ne z „odločbo“.

13. Res je sicer, da je v skladu s pravili, ki urejajo obnovo postopka (členi 260 do 272 ZUP), obnova postopka dopustna le, če je postopek končan z dokončno odločbo, kar načeloma pomeni, da postopka, ki je bil končan s sklepom, ni mogoče obnoviti. Vendar pa to ne velja, če gre pri vsebini takega sklepa za upravno odločbo, saj poimenovanje akta za obnovo postopka ni bistveno. Bistveno je, kaj je s takšnim aktom odločeno, torej ali je odločitev vsebinska ali procesna (prim. Androjna, Kerševan, Upravno procesno pravo, Ljubljana 2006, stran 544 in stališča tukajšnjega sodišča v zadevi I U 892/2009).

14. Sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka pomeni ugotovitev inšpektorja, da zavezanec ni storil kršitve zakona ali drugega predpisa (prvi odstavek 28. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru; v nadaljevanju ZIN), torej vsebinsko odločitev. Taka odločitev lahko poseže tudi v pravice in koristi osebe, ki je te pravice in koristi v inšpekcijskem postopku varovala (ali bi jih morala varovati) kot stranski udeleženec (prim. stališče v odločbi Ustavnega sodišča RS št. Up 2411/06-12). Obnova postopka v obravnavani zadevi je torej načeloma možna.

15. Ker izpodbijana odločitev drugostopenjskega organa o zavrženju predloga za obnovo postopka temelji na stališču, da obnova postopka, končanega s sklepom o ustavitvi inšpekcijskega postopka sploh ni mogoča, je sodišče izpodbijani sklep v navedenem delu (3. točka izreka) na  podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo in zadevo vrnilo organu v ponovni postopek. V ponovljenem postopku bo moral organ šteti, da pomeni sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka vsebinsko odločitev, s katero se lahko poseže v pravice in koristi tretjih oseb, ter presoditi, ali sta tožnika v predlogu verjetno izkazala, da je bilo z ustavitvijo inšpekcijskega postopka poseženo v njune pravice in pravne koristi in da je bil vložen pravočasno. Ker gre za odločanje o isti zahtevi (za udeležbo v postopku), je sodišče odpravilo tudi odločitev o zavrženju zahteve tožnikov za vstop v postopek (1. točka izreka) in zavrženju zahteve tožnikov za vročitev sklepa o ustavitvi postopka (2. točka izreka) in posledično odločitev o stroških postopka (5. točka izreka).

16. Fizična ali pravna oseba, ki ni stranka oziroma stranski udeleženec v upravnem postopku, lahko na podlagi drugega odstavka 82. člena ZUP vpogleda v spis upravne zadeve ter pregleda, prepiše in preslika potrebne dokumente, če verjetno izkaže, da ima od tega pravno korist. Namen te pravice je, da lahko vsakdo z vpogledom v upravni spis pride do podatkov, za katere izkaže, da bodo v drugem pravnem postopku pomembni za varstvo njegovega pravnega položaja, kar je pravilno pojasnil drugostopenjski organ.

17. Sodišče pritrjuje ugotovitvi drugostopenjskega organa, da tožnika pravnega interesa za vpogled v predmetni spis nista izkazala, saj nista niti zatrjevala, niti izkazala, da sta stranki v drugem pravnem postopku, torej nista izkazala, da bi jima lahko vpogled v predmetno dokumentacijo in pridobitev posameznih podatkov koristil v okviru drugega pravnega postopka. Odločitev toženke, s katero je zavrnila njuno zahtevo za vpogled v spis (4. točka izreka izpodbijanega sklepa), je zato pravilna in zakonita, tožba pa v delu, v katerem jo izpodbija, neutemeljena. Sodišče jo je zato v tem delu zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1. Pri tem sodišče pripominja, da če bosta tožnika uspela doseči obnovo predmetnega inšpekcijskega postopka iz razloga po 9. točki 260. člena ZUP, bosta imela pravico tudi do vpogleda v spis na podlagi prvega odstavka 82. člena ZUP. Iz katerega razloga, navedenega v 279. členu ZUP, naj bi bila navedena odločitev nična, pa tožnika nista pojasnila.

18. Ker je sodišče tožbi v pretežnem delu ugodilo in odpravilo izpodbijani upravni akt v 1. 2. 3. in 5. točki izreka, sta tožnika v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa v postopku nista imela odvetnika, se jima na podlagi prvega odstavka 3. člena Pravilnika priznajo stroški v višini 15,00 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika; tako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča RS z dne 13. 12. 2006).

ZUP člen 260, 261, 263, 265. ZIN člen 28, 28/1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.