UPRS sodba II U 420/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-03-16

Jasna Šegan (preds.), Vlasta Švagelj Gabrovec (poroč.), Sonja Kočevar

naravovarstveno soglasje - poseg v varovano območje - presoja sprejemljivosti posega

Poseg je lahko dovoljen le v primeru, ko je ugotovljeno, da ta ne ogroža varstvenih ciljev nobenega od varovanih območij.

Ker je Zavod za ohranjanje narave kot strokovni organ za presojo sprejemljivosti posegov predvideno gradnjo objekta ocenil neugodno, je Agencija po presoji sodišča ravnala pravilno, ko je vlogo tožnika za izdajo naravovarstvenih pogojev na podlagi devetega odstavka 105a. člena ZON štela kot vlogo za izdajo naravovarstvenega soglasja in odločila, da se izdaja naravovarstvenega soglasja zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je Agencija Republike Slovenije za okolje (v nadaljevanju Agencija) zavrnila izdajo naravovarstvenega soglasja za gradnjo male  hidroelektrarne Oplotnica II na zemljiščih s parc. št. 1485, 1487/22, 1488/11, 1491/6, 1521, 1604, 1616, 1491/4 in *155/2, vsa k.o. ...

2. V obrazložitvi odločbe Agencija pojasnjuje, da je tožnik podal vlogo za izdajo naravovarstvenih pogojev po 105a. členu Zakona o ohranjanju narave (v nadaljevanju ZON). Iz vloge izhaja, da želi tožnik na zemljiščih, navedenih v izreku odločbe, zgraditi malo hidroelektrarno. Predvideni poseg se nahaja na območju varstva Natura 2000: Pohorje (ki je določeno z Uredbo o posebnih varstvenih območjih), na zavarovanem območju potoka Oplotnica (ki je zavarovano z Odlokom o razglasitvi naravnih znamenitosti in nepremičnih kulturnih ter zgodovinskih spomenikov na območju Občine Slovenska Bistrica - v nadaljevanju Odlok), na območju geomorfološke in hidrološke naravne vrednote državnega pomena - potok Oplotnica (po Pravilniku o določitvi in varstvu naravnih vrednot) in na ekološko pomembnem območju Pohorje (ki ga določa Uredba o ekološko pomembnih območjih).

3. Neposredni vpliv, ki se v obravnavanem primeru presoja, sega skladno z določili iz priloge 2 Pravilnika o presoji sprejemljivosti vplivov izvedbe planov in posegov v naravo na varovana območja (v nadaljevanju Pravilnik), 100 m od varovanih območij, območje daljinskega vpliva posega pa je na celotnem vodnem sistemu, katerega del je varovano območje. Ker gre za poseg v naravo, za katerega je s predpisom določeno, da je za njegovo izvedbo treba pridobiti naravovarstvene pogoje in naravovarstveno soglasje, in ker se nameravani poseg nahaja na varovanem območju Natura 2000, je treba v skladu z zakonodajo v postopku izdaje naravovarstvenega soglasja izvesti presojo sprejemljivosti nameravanega posega v naravo. V postopku je bilo zato pridobljeno mnenje Zavoda RS za varstvo narave (v nadaljevanju: Zavod), v katerem so bili ocenjeni vplivi nameravanega posega na varovana območja. Vpliv na območje Natura 2000 je Zavod ocenil z oceno C (nebistven vpliv ob upoštevanju omilitvenih ukrepov), vpliv na vrste in režim zavarovanega območja potoka Oplotnica je ocenil z oceno D (bistven vpliv), vpliv na geomorfološko in hidrološko naravno vrednoto potoka Oplotnica pa je ocenil kot nesprejemljiv.

4. Kot hidrološki naravni spomenik je potok Oplotnica po Odloku zavarovan le v svojem zgornjem toku. Iz Strokovnih osnov Zavoda za varstvo naravne in kulturne dediščine Maribor za razglasitev naravnih znamenitosti v Občini Slovenska Bistrica (v nadaljevanju Strokovne osnove), ki so sestavni del Odloka, je razvidno, na katerih zemljiščih se spomenik nahaja. Ta med drugim zajema tudi zemljišče s parc. št. 1604, k.o. .., na kateri želi tožnik zgraditi malo hidroelektrarno.

5. Strokovne osnove določajo tudi varstveni režim naravne dediščine, ki prepoveduje  graditi jezove, zbirna jezera s stalno ali nihajočo gladino za pretočne, derivacijske ali prečrpovalne elektrarne, prepovedujejo pa tudi gradnjo drugih hidroenergetskih objektov. Prepovedana so regulacijska gradbena dela (npr. spreminjanje smeri, oblike ali globine struge, graditev pragov, utrjevanje bregov z zidanimi ali betonskimi škarpami, graditev vodnih zadrževalnikov itd.), prepovedano pa je graditi tudi stavbe vseh vrst na bregu ali v neposredni bližini bregov, spreminjati vodni režim ter posegati v obrežno vegetacijo. Cilj zavarovanega območja je ohraniti hidrološke lastnosti vodotoka. Gradnja male hidroelektrarne je tako po ugotovitvi Agencije v nasprotju z varstvenim režimom zavarovanega območja potoka Oplotnica.

6. Predvideni poseg pa se nahaja tudi na območju Natura 2000: Pohorje, ki je habitat različnih kvalifikacijskih vrst in habitatnih tipov. Kot pojasnjuje Agencija, je zato Zavod v strokovnem mnenju na podlagi 25. člena Pravilnika ocenil tudi posledice učinkov nameravane gradnje na kvalifikacijske vrste in habitatne tipe Natura 2000 ter ugotovil, da bi bil vpliv ob upoštevanju omilitvenih ukrepov nanje nebistven, razen za raka koščaka, za katerega male hidroelektrarne predstavljajo dejavnik ogrožanja in imajo nanj bistven vpliv. V svojem mnenju pa Zavod omilitvenih ukrepov za kvalifikacijske vrste območja Natura 2000 ni predlagal, ker je predvideni poseg na zavarovanem območju v nasprotju z varstvenim režimom, določenim v Odloku in že kot tak (ne glede na morebitne predlagane omilitvene ukrepe) ni sprejemljiv.

7. V nadaljevanju obrazložitve odločbe Agencija povzema ugotovitve Zavoda o vplivih nameravanega posega na varovana območja in pojasnjuje, da so pri gradnji in obratovanju objektov za hidroenergetsko rabo vode pričakovani vplivi gradnje na geomorfološke lastnosti naravne vrednote, pričakujejo pa se tudi spremembe geomorfoloških lastnosti vodotoka na celotnem odseku odvzema vode. Zaradi pričakovanega zmanjšanja količine vode se pričakujejo spremembe prenašanja segmentov vzdolž vodotoka pod odvzemnim mestom. Vsakršno dodatno spreminjanje rabe vode na daljših odsekih vodotoka bi spremenilo hidrološke lastnosti vodotoka do te mere, da bi se seštevek medsebojnih učinkov obstoječih in pričakovanih vplivov obravnavanega posega lahko ocenil kot bistven. Ocena sprejemljivosti posega v naravo z vidika varstvenega režima zavarovanega območja tako ni ugodna. Ker bi obravnavani poseg po mnenju Zavoda škodljivo vplival na varstvene cilje varovanih območij, na njihovo celovitost in povezanost, je Agencija izdajo naravovarstvenega soglasja na podlagi devetega odstavka 105. člena ZON zavrnila.

8. Zoper izpodbijano odločbo je tožnik vložil pritožbo, ki pa jo je Ministrstvo za okolje in prostor z odločbo št. 35607-9/2015/2 (MP) z dne 25. 9. 2015 kot neutemeljeno zavrnilo. V obrazložitvi odločbe ministrstvo poudarja, da predstavlja nameravani hidroenergetski objekt zaokroženo grajeno celoto, ki je ni mogoče razčleniti na posamezne dele in jih ločeno obravnavati. Ker je poseg v nasprotju z varstvenim režimom, ki velja za varovano območje naravnega spomenika, soglasja k načrtovanemu posegu tudi po mnenju ministrstva ni bilo mogoče izdati.

9. Tožnik je zoper odločbo, izdano na prvi stopnji, vložil tožbo v upravnem sporu, v kateri nasprotuje zavrnitvi naravovarstvenega soglasja. Poudarja, da se na območju zavarovanega dela potoka Oplotnica nahaja zgolj zemljišče s parc. št. 1604, medtem ko se ostala zemljišča, na katerih je predvidena gradnja male hidroelektrarne, nahajajo izven tega območja. Glede tistega dela posega, ki je predviden na zemljišču s parc. št. 1604, bi bilo treba po njegovem mnenju predhodno natančno opredeliti vrsto posega oz. dela, ki bi se naj na navedeni parceli izvedla. Ugotoviti bi bilo treba, na katerem delu parcele naj bi bil izveden predvideni poseg, saj iz Odloka in iz Strokovnih osnov ne izhaja, da je pod varstvenim režimom celotno zemljišče, ampak samo tisti del zemljišča, po katerem teče potok. Varstveni režim tudi ne prepoveduje absolutno vseh posegov na varovanem območju, saj je tudi na ožjem območju hidrološkega spomenika mogoče graditi poti, mostove, infrastrukturne objekte, dovoljeno je posegati v obrežno vegetacijo, odvzemati prod, pesek, mivko z obrežja, prodišča ali dna struge ter opraviti manjša regulacijska gradbena dela.

10. Tožnik še očita, da Zavod v strokovnem mnenju ni natančno opredelil varovanega območja potoka Oplotnica, iz mnenja pa tudi ne izhaja, ali je območje, na katerem je predviden poseg, dejansko zavarovano območje. Agencija je v obrazložitvi izpodbijane odločbe po mnenju tožnika tudi napačno povzela ugotovitve iz strokovnega mnenja glede vpliva predvidenega posega na kvalifikacijsko vrsto raka koščaka. Brez dodatne strokovne študije ocene pa vpliva na omenjeno vrsto niti ni mogoče izdelati.

11. Tožnik v nadaljevanju opozarja, da Zavod ni ocenil sprejemljivosti posega z vidika omejitev območja Natura 2000 iz razloga, ker naj bi bil poseg nesprejemljiv že zaradi neupoštevanja varstvenega režima iz Odloka. Predvideni poseg pa bi moral biti po mnenju tožnika ocenjen tudi z vidika upoštevanja varstvenega režima naravne vrednote državnega pomena. Izpodbijana odločba in strokovno mnenje, ki ga povzema odločba, sta v tem delu po mnenju tožnika pavšalna in z ničemer konkretizirana.

12. Ker bi moral biti predvideni poseg po mnenju tožnika z določenimi omejitvenimi oz. omilitvenimi ukrepi ocenjen kot dopusten, tožnik sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi in vrne zadevo organu v ponovno odločanje. Zahteva pa tudi povračilo stroškov postopka.

15. Za odločitev v zadevi je bistveno vprašanje sprejemljivosti nameravanega posega - gradnje male hidroelektrarne na potoku Oplotnica - s predpisi s področja ohranjanja narave. Ti za posege v varovana območja narave določajo varstvene režime, ki jih je v postopku določanja naravovarstvenih pogojev in izdaje naravovarstvenih soglasij treba upoštevati.

16. Med strankama v postopku ni sporno, da se nameravani poseg nahaja na območju, ki ima na podlagi državnih in občinskih predpisov s področja ohranjanja narave poseben status. Ker bi poseg lahko pomembno vplival na posebej varovano območje Natura 2000 po Uredbi o posebnih varstvenih območjih, vplival pa bi lahko tudi na zavarovana območja po občinskem Odloku, Pravilniku o določitvi in varstvu naravnih vrednot ter po Uredbi o ekološko pomembnih območjih, je bilo treba v postopku odločanja o vlogi tožnika za izdajo naravovarstvenih pogojev za gradnjo objekta v skladu s prvim odstavkom 105a. člena ZON izvesti presojo sprejemljivosti posega v naravo.

17. O sprejemljivosti posega je morala Agencija, upoštevaje določbo drugega odstavka 105a. člena ZON, odločiti na podlagi v postopku pridobljenega mnenja Zavoda, ki ga je ta izdelal po metodologiji iz Pravilnika. V mnenju je podrobneje ocenil vplive predvidenega posega na predpisane varstvene režime posameznih varovanih območij ter zaključil, da je predvideni poseg gradnje male hidroelektrarne Oplotnica II v nasprotju z varstvenim režimom zavarovanega območja, ki ga določajo Strokovne osnove Odloka Občine Slovenska Bistrica. Varstveni režim zavarovanega območja namreč v zgornjem toku potoka Oplotnica, na katerem se načrtuje obravnavani poseg, med drugim prepoveduje gradnjo (na bregu ali v neposredni bližini bregov) vseh vrst stavb (kakršna je tudi predvidena strojnica hidroelektrarne), izrecno pa prepoveduje tudi hidroenergetsko izkoriščanje potoka, vključno z gradnjo hidroenergetskih objektov.

18. V mnenju je Zavod podrobneje pojasnil razloge za sprejem opisanega varstvenega režima ter navedel, da je cilj varstva zagotoviti ohranitev hidroloških lastnosti vodotoka, ki bi bile zaradi spremembe vodnega režima zaradi gradnje hidroelektarne spremenjene. Zaradi navedenega je Zavod, ki je upošteval tudi kumulativni vpliv že obstoječih posegov na potoku, predvideni poseg na zavarovanem območju ocenil kot bistven.

19. Ker je Zavod kot strokovni organ za presojo sprejemljivosti posegov predvideno gradnjo objekta ocenil neugodno, je Agencija po presoji sodišča ravnala pravilno, ko je vlogo tožnika za izdajo naravovarstvenih pogojev na podlagi devetega odstavka 105a. člena ZON štela kot vlogo za izdajo naravovarstvenega soglasja in odločila, da se izdaja naravovarstvenega soglasja zavrne. Na pravilnost te odločitve tudi ne more vplivati ugotovitev Zavoda, da poseg na varstvene cilje drugega varovanega območja (posebnega varstvenega območja Natura 2000) pod določenimi pogoji ne bi vplival bistveno. Poseg je namreč lahko dovoljen le v primeru, ko je ugotovljeno, da ta ne ogroža varstvenih ciljev nobenega od varovanih območij.

20. Tožnik v tožbi očita, da po Odloku predvideni poseg zajema zgolj eno od zemljišč znotraj varstvenega režima (zemljišče s parc. št. 1604, k.o. ...) in da Agencija v izpodbijani odločbi ni opredelila vrste in natančnega mesta predvidenega posega na tem zemljišču. Glede navedenega ugovora sodišče pojasnjuje, da je za odločitev bistveno le, da predvidena gradnja posega oz. vpliva tudi na zemljišče, ki je nedvomno del zavarovanega območja - hidrološkega naravnega spomenika potoka Oplotnica - na katerem velja poseben varstveni režim. Omenjeni režim izrecno prepoveduje hidroenergetsko izkoriščanje potoka, ki teče po omenjenem zemljišču. Potok sicer teče tudi po drugih zemljiščih, ki so kot celota del varovanega območja, na katera bi imela gradnja hidroelektrarne prav tako pomemben (neugoden) vpliv, podrobneje opisan v strokovnem mnenju Zavoda. Pri odločanju o sprejemljivosti posega je namreč poleg neposrednega vpliva treba upoštevati tudi morebitne daljinske vplive posega na varovano območje kot celoto, ki se v skladu s prilogo 2 Pravilnika v primeru gradnje hidroelektrarn presoja na celotnem vodnem sistemu, katerega del je varovano območje. Glede na navedeno Agenciji v postopku ni bilo treba ugotavljati, katera dela konkretno in na katerem delu zemljišča s parc. št. 1604, k.o. ... naj bi se po predloženi idejni zasnovi predvidene gradnje izvedla.

21. Ker se vloga tožnika za določitev naravovarstvenih pogojev nanaša na gradnjo hidroelektrarne, ki pa je na varovanem območju s splošno prepovedjo hidroenergetskega izkoriščanja potoka prepovedana, je za odločitev nepomembno sklicevanje tožnika na druge posege, ki so v varovanem območju po predhodnem soglasju pristojnega organa izjemoma dovoljeni.

22. Neutemeljen je tudi očitek tožnika, da Zavod ni natančno opredelil območja hidrološkega naravnega spomenika in da ni ugotavljal, ali se nameravani poseg nahaja v tem območju. V dodatni obrazložitvi strokovnega mnenja v postopku presoje sprejemljivosti posega v okviru naravovarstvenega soglasja z dne 20. 5. 2015, ki je bilo pred izdajo izpodbijane odločbe tudi vročeno tožnikovemu pooblaščencu, je namreč Zavod navedel zemljišča, ki sodijo v okvir varovanega območja ter pojasnil, da med ta zemljišča sodi tudi zemljišče s parc. št. 1604, k.o. ..., na katerem tožnik načrtuje nameravani poseg.

23. Do tožbenih ugovorov, ki se nanašajo na presojo sprejemljivosti posega z vidika varstvenih ciljev drugih varovanih območij pa se sodišče ni opredeljevalo, saj je Agencija izdajo naravovarstvenega soglasja zavrnila zaradi neugodne ocene posega v zavarovano območje potoka Oplotnica po Odloku Občine Slovenska Bistrica.

24. Ker je izpodbijana odločitev pravilna in zakonita ter ustrezno obrazložena, je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

25. Zavrnitev tožbe se nanaša tudi na zavrnitev zahtevka tožnika za povrnitev stroškov postopka. Navedena odločitev temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, ki določa, da v primeru, ko sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka sama trpi stroške postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.