UPRS Sodba I U 1061/2016-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-05-23

mag. Miriam Temlin Krivic (preds.), Petra Hočevar (poroč.), mag. Mira Dobravec Jalen

komunalni prispevek - odmera komunalnega prispevka - exceptio illegalis - pravna podlaga za odločitev

22. člen Odloka o programu opremljanja in merilih za odmero komunalnega prispevka na območju Občine Medvode je nezakonit, s tem ko napotuje na uporabo podzakonskega predpisa (Programa opremljanja stavbnih zemljišč s sanitarno in meteorno kanalizacijo v naselju Vaše, Goričane, Rakovnik in Sora), ki ne more več predstavljati veljavne podlage za odmero komunalnega prispevka, ker nima veljavne podlage v zakonu (v ZPNačrt).

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Občina Medvode (v nadaljevanju toženka) je s prvostopenjsko odločbo odločila, da je tožnik dolžan plačati komunalni prispevek zaradi spremembe gradbenega dovoljenja za gradnjo objekta ... - proizvodno-poslovni objekt na zemljiščih s parc. št. 10/6, 10/8, 10/9, 10/15, 10/16, 10/17 in 10/18, k. o. ..., v višini 81.095,62 EUR (v skladu s 1. točko izreka) ter da posebni stroški v postopku niso nastali (2. točka izreka). Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je tožnik z vlogo z dne 8. 7. 2015 podal zahtevek za odmero komunalnega prispevka zaradi spremembe gradbenega dovoljenja, k čemur je predložil tudi ustrezno dokumentacijo. Toženka navaja, da so konkretne podlage za izračun komunalnega prispevka določene v 14. členu Odloka o programu opremljanja in merilih za odmero komunalnega prispevka na območju Občine Medvode (Uradni list RS, št. 45/09, v nadaljevanju Odlok). V posebnem ugotovitvenem postopku je toženka ugotovila, da je komunalni prispevek za novo stanje (po spremembi gradbenega dovoljenja) potrebno odmeriti za 7.851,75 m2 neto tlorisne površine objekta in 11.070 m2 veliko gradbeno parcelo, medtem ko je bil komunalni prispevek za obstoječe stanje (pred spremembo) obračunan za 7.144 m2 neto tlorisne površine objekta in 8.288 m2 veliko gradbeno parcelo. V 22. členu Odloka je sicer med drugim določeno, da se na območjih, za katere so že sprejeti posamezni programi opremljanja, komunalni prispevek za posamezno komunalno opremo odmeri po teh programih opremljanja oziroma njihovih spremembah in dopolnitvah, vendar je bil tak program, ki se nanaša na področje lokacije objekta (tj. Program opremljanja stavbnih zemljišč s sanitarno in meteorno kanalizacijo v naselju Vaše, Goričane, Rakovnik in Sora, Uradni list RS, št. 48/02 in 70/05, v nadaljevanju Program opremljanja), pripravljen po metodologiji ter izdan na podlagi Zakona o stavbnih zemljiščih (v nadaljevanju ZSZ) in njegovih podzakonskih predpisov, zlasti Navodila o vsebini programa opremljanja stavbnih zemljišč (Uradni list RS, št. 4/99, v nadaljevanju Navodilo), ki so bila sprejeta na podlagi prej veljavnega ZSZ, kot to izhaja tudi iz preambule Programa opremljanja. Zakon o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1), ki je pred uveljavitvijo zdaj veljavnega Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt), torej do 28. 4. 2007, urejal odmero komunalnega prispevka, je v prehodnem obdobju dopustil uporabo dotlej veljavnih podzakonskih predpisov, sprejetih na podlagi ZSZ, vendar le do sprejema novega podzakonskega predpisa, s katerim bodo določena merila za odmero komunalnega prispevka v skladu z ZUreP-1, zlasti 146. členom. Ta podzakonski predpis je Pravilnik o merilih za odmero komunalnega prispevka (Uradni list RS, št. 95/07), ki je začel veljati 20. 7. 2007. S tem dnem komunalnega prispevka po prejšnjih predpisih ni bilo več mogoče odmerjati. Enako velja za navedeni Program opremljanja. O vprašanju uporabe prava v tovrstnih primerih se je izoblikovala obširna sodna praksa, iz katere v različnih istovrstnih primerih izhaja, da občinskih predpisov, ki so v nasprotju z ZUreP-1 in nato ZPNačrt, za izračun komunalnega prispevka ni mogoče uporabiti, ter da se komunalni prispevek lahko odmerja po dotlej veljavnih predpisih, vendar najdlje do 20. 7. 2007. Po stališču sodne prakse ni dopustna taka razlaga določil ZPNačrt, da bi se lahko komunalni prispevek odmerjal po predpisih, ki so prenehali veljati že na podlagi ZUreP-1. Vsaka uporaba Programa opremljanja po 20. 7. 2007 je v nasprotju z izrecno zakonsko določbo ZUreP-1 in nato ZPNačrt. Zato je treba, tudi zaradi spoštovanja načel zakonitosti in enakosti pred zakonom, v konkretnem primeru uporabiti določila Odloka, ne Programa opremljanja, na kar sicer napotuje Odlok v 22. členu. V konkretnem primeru je utemeljen exceptio illegalis, čeprav ne gre za pravo uporabo tega instituta, saj toženka ni odločila v nasprotju z zakonsko določbo, temveč gre za razlago in uporabo prava - podzakonskega predpisa (Odloka in Programa opremljanja). Ob uporabi podatkov in predpisanega načina izračuna komunalnega prispevka razloži, da razlika med komunalnim prispevkom po spremembi in pred njo znaša 81.095,62 EUR, kar predstavlja višino odmerjenega komunalnega prispevka po odločbi.

2. Župan Občine Medvode je z drugostopenjsko odločbo kot neutemeljeno v celoti zavrnil pritožbo tožnika zoper prvostopenjsko odločbo.

3. Tožnik v tožbi navaja, da so bila v upravnem postopku sporna dejanska vprašanja razčiščena, ostaja pa odprto vprašanje pravilne uporabe Odloka in instituta exceptio illegalis. Ugovarja, da je bila kršena določba prvega odstavka 6. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ker ni bil upoštevan 22. člen Odloka. Stališče toženke je, da naj bi bil 22. člen Odloka v nasprotju z zakonom, ker predpisuje izračun komunalnega prispevka na podlagi Programa opremljanja, sprejetega na podlagi Navodil, ki so bila sprejeta na podlagi ZSZ, kar od 20. 7. 2007 dalje ni več dopustno. Tako stališče toženke je po mnenju tožnika povsem zgrešeno. ZUreP-1 je v 179. členu res določal, da se do uveljavitve predpisa iz drugega odstavka 146. člena tega zakona, s katerimi se določi način izračuna komunalnega prispevka, komunalni prispevek odmerja po dotlej veljavnih predpisih. Po preteku dveh let od sprejema predpisa iz tretjega odstavka 140. člena ZUreP-1 pa predstavlja osnovo za odmero komunalnega prispevka program opremljanja, pripravljen v skladu s tem predpisom. Toda Odlok ni tak sporen akt, saj je bil sprejet v skladu z ZPNačrt v letu 2009, torej na podlagi zakona in podzakonskega akta, sprejetega na podlagi veljavnega zakona. Rešitev, predvidena v 22. členu veljavnega Odloka, je povsem zakonita in jo je toženka dolžna upoštevati. To izhaja tako iz splošnih predpisov, kakor tudi iz Uredbe o vsebini programa opremljanja stavbnih zemljišč (Uradni list RS, št. 80/07, v nadaljevanju Uredba), ki v 19. členu določa, da se lahko, ne glede na določbe te uredbe, na obračunskih območjih komunalne opreme, za katera je bil sprejet program opremljanja v skladu z Navodilom, višina skupnih stroškov opremljanja določi na podlagi podatkov iz tako sprejetega programa opremljanja. Prav takšna rešitev je bila povzeta v 22. členu Odloka. 22. člen Odloka ni podaljšal veljavnosti odlokov, ki so prenehali veljati, temveč je zgolj določil, da se po veljavnem Odloku višina komunalnega prispevka, v konkretnem primeru za opremljanje s sanitarno in meteorno kanalizacijo za naselje ..., odmeri v enaki višini, kot je bila določena z Programom opremljanja, torej tako, kot je to predvideval 19. člen Uredbe. Tožnik poleg tega še razlaga, da 22. člen Odloka velja za obračun komunalnega prispevka za vse objekte, tudi za tiste, pri katerih se spreminja njihova neto tlorisna površina. Sodišču predlaga, naj tožbi ugodi ter prvo - in drugostopenjsko odločbo odpravi, toženki pa naloži, da mu povrne stroške postopka v 15 dneh.

4. Toženka je dostavila upravni spis zadeve in odgovor na tožbo. V odgovoru na tožbo ponavlja stališča, navedena v prvo- in drugostopenjski odločbi, oziroma pri njih vztraja. Dodala je še, da četudi zakonska prepoved iz drugega odstavka 179. člena ZUreP-1 ne bi obstajala, 22. člena Odloka glede na konkretno dejansko stanje ne bi bilo mogoče uporabiti, saj predstavlja prehodno in končno določbo, ki se nanaša na opremljanje s komunalno opremo kanalizacije v času uveljavitve Odloka že obstoječih objektov, ne pa tudi na objekte, ki se bodo gradili, dograjevali ali bo spremenjena njihova namembnost v prihodnosti, po uveljavitvi Odloka. Če bi Odlok določal specialen način odmere komunalnega prispevka za vse objekte oziroma na način, za katerega se zavzema tožnik, bi bila tovrstna določila Odloka uvrščena v njegov osrednji del oziroma v poglavje, v katerem so urejena merila za odmero komunalnega prispevka. Sodišču predlaga, naj tožbeni zahtevek "v celoti in stroškovno" zavrne. Priglaša stroške postopka.

6. V predmetnem upravnem sporu je sporna odločitev toženke o odmeri komunalnega prispevka tožniku zaradi spremembe gradbenega dovoljenja, temelječa na občinskem Odloku, veljavnem v času uvedbe postopka za odmero komunalnega prispevka na podlagi vloge tožnika z dne 8. 7. 2015. Tožnik ugovarja, da bi bilo treba v skladu z 22. členom Odloka glede na dejansko stanje zadeve za izračun višine komunalnega prispevka uporabiti po času sprejetja prejšnji Program opremljanja, ker se nanj v 22. členu za ustrezno naselje sklicuje Odlok. Toženka pa nasprotno meni, da za uporabo Programa opremljanja ni (več) podlage, ker ta zaradi zakonskih sprememb ni veljaven, in bi bila njegova uporaba oziroma uporaba 22. člena Odloka iz tega razloga nezakonita, torej vztraja, da je pravilno odmerila komunalni prispevek skladno z Odlokom.

7. Po prvem odstavku 14. člena Odloka se zavezancu, ki spreminja neto tlorisno površino objekta ali spreminja njegovo namembnost, komunalni prispevek odmeri tako, da se izračunata višina komunalnega prispevka po spremembi neto tlorisne površine oziroma namembnosti objekta in višina komunalnega prispevka pred spremembo neto tlorisne površine oziroma namembnosti objekta. Komunalni prispevek, ki se odmeri zavezancu, predstavlja pozitivno razliko med komunalnim prispevkom po spremembi in komunalnim prispevkom pred spremembo neto tlorisne površine oziroma namembnosti objekta. Če je razlika negativna, se komunalni prispevek ne plača.

8. Odlok, veljaven v času uvedbe predmetnega postopka za odmero komunalnega prispevka, pa je v 22. členu predpisal, da se na območjih, za katera so že sprejeti posamezni programi opremljanja, v predmetni zadevi Program opremljanja, komunalni prispevek za posamezno komunalno opremo odmeri po tem programu opremljanja oziroma njegovih spremembah in dopolnitvah.

9. Ugotoviti je, da ima Odlok zakonsko podlago v ZPNačrt, kar je v Odloku tudi izrecno navedeno. ZPNačrt določa program opremljanja stavbnih zemljišč v 74. členu, njegovo vsebino v 75. členu, komunalni prispevek kot plačilo dela stroškov gradnje komunalne opreme, ki ga zavezanec plača občini, pa v 79. členu. V poglavju prehodnih in končnih določb ZPNačrt pa je bilo določeno, da se z dnem uveljavitve tega zakona (tj. od 28. 4. 2007) prenehajo uporabljati določbe: - 1. do 16. člena, drugega odstavka 95. člena, 167. do 180. člena in 182. do 191. člena ZUreP-1 v delu, ki se nanaša na prostorsko načrtovanje v smislu tega zakona ter na opremljanje stavbnih zemljišč in komunalni prispevek (prvi odstavek 103. člena ZPNačrt); - 17. do 79. člena in 135. do 155. člena ZUreP-1 (drugi odstavek 103. člena ZPNačrt). Glede veljavnosti podzakonskih predpisov, izdanih oziroma sprejetih na podlagi ZUreP-1, je bilo v ZPNačrt določeno, da se uporabljajo do izdaje novih podzakonskih predpisov na podlagi ZPNačrt, če niso z njim v nasprotju (prvi odstavek 104. člena ZPNačrt).

10. Program opremljanja je bil sprejet v času veljavnosti ZUreP-1 in na njegovi podlagi, kot je že v samem Programu opremljanja izrecno navedeno. Drugačnemu stališču toženke, kolikor navaja, da je bil Program opremljanja sprejet na podlagi ZSZ, glede na to ni mogoče slediti.

11. Toda, ker je bil Program opremljanja sprejet še na podlagi ZUreP-1, pa se je upoštevaje prej navedeno v 9. točki obrazložitve te sodbe lahko uporabljal najdlje do izdaje podzakonskih predpisov na podlagi ZPNačrt. V konkretnem primeru se je torej lahko uporabljal najdlje do izdaje Odloka. To pomeni, da Program opremljanja, na katerega se sklicuje Odlok v 22. členu, ni bil veljaven v času uvedbe predmetnega postopka za odmero komunalnega prispevka, in po navedeni zakonski določbi ni bil veljaven že, ko je bil izdan Odlok; ta je začel veljati 30. 6. 2009.

12. Program opremljanja je, poleg na tedaj veljavnih občinskih predpisih, temeljil tudi na Navodilu, to pa je bilo izdano na podlagi ZSZ. ZUreP-1 je v prehodnih določbah (8. točka 190. člena) določal, da se je Navodilo lahko uporabljalo do izdaje izvršilnih predpisov na podlagi ZUreP-1, kolikor ni bilo z njim v nasprotju. Navodilo je prenehalo veljati 20. 7. 2005, ko je začela veljati Uredba o vsebini programa opremljanja zemljišč za gradnjo (Uradni list RS, št. 117/04 - glej prvo alinejo prvega odstavka 22. člena te uredbe), sprejeta na podlagi ZUreP-1. V času uvedbe predmetnega postopka za odmero komunalnega prispevka torej niti Navodilo ni bilo več veljavno, in veljavno ni bilo že ob izdaji Odloka.

13. Po presoji sodišča je treba tako pritrditi stališču toženke, da je 22. člen Odloka nezakonit, s tem ko napotuje na uporabo podzakonskega predpisa (Programa opremljanja), ki ne more več predstavljati veljavne podlage za odmero komunalnega prispevka, ker nima veljavne podlage v zakonu (v ZPNačrt).

14. Navedeno pa pomeni, da če bi toženka pri odločitvi v tej zadevi upoštevala 22. člen Odloka na način, kot si (po presoji sodišča neutemeljeno) prizadeva tožnik, bi morala kot pravno podlago uporabiti Program opremljanja, sprejet na podlagi ZUreP-1, katerega uporaba pa je bila po sprejetju ZPNačrt, na podlagi izrecne prehodne določbe tega zakona (prvi odstavek 104. člena) podaljšana najdlje do sprejetja Odloka. To bi bilo v nasprotju z Ustavo, ki v 153. členu med drugim določa, da morajo biti podzakonski predpisi (in drugi splošni akti) v skladu z ustavo in zakoni (tretji odstavek), posamični akti organov lokalnih skupnosti pa morajo temeljiti na zakonu ali na zakonitem predpisu (četrti odstavek). Ker Program opremljanja nima več zakonske podlage, odločitev toženke o odmeri komunalnega prispevka ne bi temeljila na zakonitem predpisu in tudi ne na zakonu, če je ne bi toženka sprejela na podlagi določb Odloka brez upoštevanja njegovega 22. člena, kot je (pravilno) storila. Predpis, ki je nižje veljave od zakona, mora namreč imeti ustrezno podlago v zakonu; svojo veljavnost v tem pogledu črpa iz zakona. Toženka bi tudi ravnala v nasprotju z izrecno določbo 2. člena Zakona o lokalni samoupravi, skladno s katero mora občina delovati v okviru ustave in zakonov. To mora veljati tudi za sprejemanje občinskih predpisov. Neutemeljeno je zato tožnikovo stališče, da bi morala toženka uporabiti 22. člen Odloka in na tej podlagi Program opremljanja, saj bi to predstavljalo očiten obvod veljavne zakonske ureditve. Toženka je pravilno uporabila določila Odloka, tj. predpisa, veljavnega v času uvedbe predmetnega postopka za odmero komunalnega prispevka, in zato tožbeni očitki o kršitvi načela zakonitosti (6. člen ZUP) ne zdržijo.

15. V zvezi s tožnikovimi ugovori, da toženka ni mogla uporabiti instituta exceptio illegalis, sodišče odgovarja, da upravni organi oziroma organi javne uprave tega instituta v načelu sicer ne morejo uporabiti, vendar pa kaže po mnenju sodišča v primerih očitnih nezakonitosti (kot v obravnavni zadevi) dopustiti, da tudi organ, ki mu zakon daje pristojnost za odločanje v upravni zadevi, sam izjemoma uporabi ta institut. Tudi sicer pa, glede na to, da izpodbijana odločitev toženke po ugotovljenem temelji na veljavnem Odloku in je torej pravno pravilna (zakonita), ni razloga za njeno odpravo, saj tudi v ponovnem postopku ne bi moglo priti do drugačne odločitve z vidika uporabe materialnega prava.

16. Prav tako se sodišče ne strinja s tožnikom, da uporabo 22. člena Odloka v obravnavani zadevi narekuje tudi 19. člen Uredbe oziroma da naj bi bila ureditev iz tega člena Uredbe povzeta v 22. členu Odloka. Ta v prvem odstavku določa, da se "ne glede na določbe te uredbe ... lahko na obračunskih območjih komunalne opreme, za katera je bil sprejet program opremljanja v skladu z Navodilom o vsebini programa opremljanja stavbnih zemljišč (Uradni list RS, št. 4/99), višina skupnih stroškov opremljanja določi na podlagi podatkov iz tako sprejetega programa opremljanja". Vendar v obravnavani zadevi ne gre za tak primer, ker uporaba Programa opremljanja v celoti kot podlage za odmero komunalnega prispevka, za kar se zavzema tožnik in kot predvideva 22. člen Odloka, ne bi pomenila, da bi toženka (le) določila višino skupnih stroškov opremljanja na podlagi podatkov iz tega programa opremljanja, temveč da bi dejansko odločila v skladu z vsemi določbami Programa opremljanja. Tudi Uredbo je treba uporabljati v skladu z zakonom.

17. Glede na povedano je sodišče tožbo tožnika na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo, ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen, odločba pa je pravilna in na zakonu utemeljena. Do preostalih navedb strank v zvezi s tem, za katere objekte naj bi se uporabljal 22. člen Odloka, se sodišče ne opredeljuje, saj glede na razloge za zavrnitev tožbe niso relevantni za odločitev v predmetnem upravnem sporu. Sodišče se tudi ne opredeljuje do navedb toženke, ki se nanašajo na dejansko stanje zadeve, saj to ni sporno.

18. Predlogu tožnika, naj se opravi glavna obravnava, sodišče kot nepotrebnemu ni sledilo in je na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo na seji.

19. Odločitev o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, ki med drugim določa, da če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Odlok o programu opremljanja in merilih za odmero komunalnega prispevka na območju Občine Medvode (2009) - člen 14, 14/1, 22

Zakon o prostorskem načrtovanju (2007) - ZPNačrt  - člen 74, 75, 79, 103/1, 103/2, 104, 104/1

Zakon o urejanju prostora (2002) - ZUreP-1  - člen 190, 190-8

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

UPRS sodba II U 147/2015, enako tudi II U 190/2015, II U 152/2015