UPRS sodba in sklep I U 1396/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-11-29

mag. Miriam Temlin Krivic (preds.), Petra Hočevar (poroč.), mag. Mira Dobravec Jalen

JAVNI USLUŽBENCI - UPRAVNI SPOR - UPRAVNI POSTOPEK

razrešitev in imenovanje v naziv - odločba o razrešitvi in imenovanju v naziv - sklep o premestitvi - predhodno vprašanje - prekinitev postopka - nadaljevanje postopka - obrazložitev odločbe - absolutna bistvena kršitev postopka

Organ mora ugotavljati možnosti za premestitev postopoma oziroma povedano drugače: če premestitev uradnika ni možna na način iz drugega odstavka 158. člena ZJU, je treba ugotoviti, ali je premestitev možna na način iz tretjega odstavka, in če premestitev ni možna niti na način iz tretjega odstavka, potem je treba ugotoviti, ali so za premestitev na način iz četrtega odstavka tega člena izpolnjeni pogoji.

I. Postopek v tem upravnem sporu, prekinjen s sklepom, I U 1396/2015 z dne 14. 9. 2016, se nadaljuje.

II. Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve, št. 10021-14/2009/24 z dne 21. 1. 2013, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

1. Z izpodbijano odločbo je prvostopni organ tožnico razrešil iz naziva podsekretar in jo imenoval v naziv četrte stopnje - višji svetovalec I. V obrazložitvi je navedel, da je na podlagi sklepa Vlade RS pripravil analizo delovnih opravil in delovnih postopkov ter pripravil cilje in razloge za izvedbo reorganizacije. Na podlagi reorganizacije je pričel veljati Akt o notranji organizaciji in sistemizaciji delovnih mest pri organu. Ugotovljeno je bilo, da v Direktoratu za invalide, vojne veterane in žrtve vojnega nasilja delo na delovnem mestu pod šifro 156 - podsekretar ni več potrebno, zato je organ na podlagi drugega odstavka 158. člena Zakona o javnih uslužbencih (v nadaljevanju ZJU) preveril možnosti za premestitev na delovno mesto, ki se opravlja v istem nazivu in za katerega tožnica izpolnjuje pogoje ter je zanj ustrezno usposobljena, če je tako delovno mesto v organu prosto. Glede na 158. člen ZJU je organ ugotovil, da je tožnico mogoče premestiti na delovno mesto, ki se opravlja v nazivu prvega nižjega kariernega razreda. Zato je tožnico z dnem 20. 2. 2013 premestil na delovno mesto pod šifro 10189 - višji svetovalec v Direktoratu za invalide, vojne veterane in žrtve vojnega nasilja in se imenuje v naziv višji svetovalec I, za katerega tožnica izpolnjuje vse pogoje.

2. Drugostopni organ je s svojo odločbo pritožbo tožnice zavrnil in potrdil odločitev prvostopnega organa.

3. Tožnica je v tožbi navedla, da je prvostopni organ izdal sklep o premestitvi, še preden je odločba o razrešitvi postala pravnomočna. Organ za izdajo izpodbijane odločbe ni imel podlage in so bile z njeno izdajo kršene tožničine pravice, ZJU in ZUP. Odločba je pomanjkljivo obrazložena, saj ne vsebuje ugotovljenega dejanskega stanja, dokazov in razlogov, ki so narekovali sprejeto odločitev. Razrešitev (in tudi premestitev) naj bi bila opravljena zaradi poslovnih razlogov, ki pa niso pojasnjeni oziroma tudi ni pojasnjeno, na kakšen način naj bi poslovne razloge toženka sploh ugotovila oziroma do kakšnih zaključkov je pri ugotavljanju poslovnih razlogov sploh prišla. Navajanje o pripravi analize delovnih opravil in delovnih postopkov z določitvijo ciljev in razlogov za izvedbo reorganizacije in izdaja Akta o notranji organizaciji in sistemizaciji delovnih mest ter ugotovitev predstojnika organa, da delovno mesto zaradi posledice reorganizacije zaradi javno-finančnih razlogov ni več potrebno, je nepravilna. Za delovanje organa je delovno mesto podsekretarja pod šifro 156 še vedno potrebno in se obseg in kvaliteta delovnih nalog in obveznosti tožnice ne bo v ničemer spremenil. Še več, obseg delovnih nalog in obveznosti tožnice se je zaradi odhoda dveh sekretarjev celo več kot enkrat povečal, poleg tega se je povišala zahtevnost nalog, saj sedaj opravlja naloge sekretarja. To torej pomeni, da je bila njena razrešitev plod varčevalnih ukrepov. Akt o notranji organizaciji in sistemizaciji delovnih mest tako ne bi smel biti sprejet, prav tako ne bi smela biti sprejeta odločba. V odločbi organ tudi ni pojasnil, kaj je ugotovil pri analizi delovnih opravil in delovnih postopkov, niti niso pojasnjeni cilji in razlogi za izvedbo reorganizacije. Ni pojasnjeno, zakaj delovno mesto podsekretarja ni več potrebno, nadalje na katerih delovnih mestih se bo opravljalo to delo naprej. Prav tako ni jasno, na kakšen način je bila preverjena premestitev na delovno mesto, ki se opravlja v istem nazivu in za katero tožnica izpolnjuje pogoje in je zanj ustrezno usposobljena, niti ni navedeno, da takšno mesto pri organu ni prosto. Tožnica je zato predlagala, da se odločba odpravi oziroma razveljavi, da se ugotovi, da tožnica ni bila razrešena iz naziva podsekretar, vse v 8 dneh, pod izvršbo.

4. Toženka je v odgovoru na tožbo obširno pojasnila, kako je prišlo do sprejetja Akta o notranji organizaciji in sistemizaciji delovnih mest glede na znižano maso za stroške dela v finančnem načrtu organa za leto 2013 v primerjavi z letom 2012. Cilj reorganizacije je bil ugotoviti morebitne presežke kadrovskih virov v odnosu do obsega in zahtevnosti delovnih nalog oziroma optimizirati delovne procese na način, da se zmanjša obseg javnih nalog, kjer je to mogoče, javnim nalogam, ki jih organ mora opravljati, pa se prilagodi število in struktura delovnih mest. To predstavlja organizacijski razlog za izvedbo ustreznih ukrepov. Organ je cilj reorganizacije prvenstveno zasledoval z ukrepi za optimizacijo poslovnih procesov, ker pa ti niso imeli zadostnih učinkov na zmanjšanje mase plač, je bil organ primoran izvajati tudi druge ukrepe in sicer premestitve na manj zahtevna delovna mesta, v kolikor se naloge, ki jih organ mora opravljati, lahko na takih delovnih mestih sploh opravljajo. Torej gre za organizacijski razlog, izhajajoč iz javne-finančne situacije, to pa je poslovni razlog (drugi odstavek 156. člena ZJU). Prišlo je tudi do zmanjšanja notranjih organizacijskih enot in posledično do presežnih delavcev. V nadaljevanju je toženka še pojasnila, da je organ pri ugotavljanju presežnih delavcev upošteval kriterije po Kolektivni pogodbi za negospodarske dejavnosti. Organ je z obrazloženo reorganizacijo seznanil tudi reprezentativni sindikat v organu in se z njim usklajeval glede vsebine in sprejel program razreševanja presežnih delavcev. Odločba pa je bila tožnici že vročena in pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve. Sicer pa naloge, ki jih je tožnica opravljala kot podsekretar, niso naloge, ki jih lahko opravlja le ona, temveč je bilo z analizo poslovnih procesov ugotovljeno, da je dosedanje naloge tožnice možno prerazporediti med ostale zaposlene znotraj direktorata. Obrazložitev odločbe pa je tudi zadostna in jasna.

5. Tožnica je v dveh pripravljalnih vlogah vztrajala pri svojih navedbah, dodala, da iz dokumenta Cilji in razlogi za reorganizacijo ne izhaja obrazložitev in utemeljitev poslovnih razlogov. Iz dokumenta ni razvidno, katero delo ni več potrebno, prav tako tudi ne, da se ustanavljajo nova delovna mesta, na katera bodo uslužbenci premeščeni. Iz dokumenta tudi ne izhaja notranja sprememba strukture delovnih mest. Prav tako ni logično, da se ustanavljajo delovna mesta, če dela ni. Gre zgolj za potrebno znižanje mase plač. Zgolj ocene pa ne bi smele biti odločilne za sprejemanje odločitev o razrešitvi in premeščanju uslužbencev. Predlagala je kot doslej.

6. Toženka je v odgovoru na pripravljalno vlogo vztrajala pri svojih navedbah.

7. To sodišče je s sklepom, I U 1396/2015 z dne 14. 9. 2016, prekinilo ta postopek do pravnomočne odločitve o tožničini tožbi zoper sklep Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve, št. 10021-14/2009/25 z dne 24. 1. 2013, v zvezi s sklepom Komisije za pritožbe iz delovnega razmerja, št. 10051-98/2013/2 z dne 3. 4. 2013, vloženi pred Delovnim in socialnim sodiščem v Ljubljani v individualnem delovnem sporu I Pd 369/2016. Postopek je bil prekinjen, ker je sodišče odločilo, da ne bo samo reševalo predhodnega vprašanja, to je vprašanja glede zakonitosti premestitve na drugo delovno mesto, od katere je odvisna odločitev v tem upravnem sporu.

8. Po izdaji v zgornji točki citiranega sklepa je Vrhovno sodišče RS v zadevi I U 1390/2015, z enakim oziroma podobnim dejanskim in materialnopravnim stanjem, s sklepom I Up 111/2016 z dne 21. 9. 2016, razveljavilo sklep o prekinitvi postopka I U 1390/2015, in zadevo vrnilo sodišču v nadaljnji postopek. V sklepu je med drugim navedlo, da je sodišče prve stopnje napačno menilo, da brez odločitve o zakonitosti sklepa o premestitvi ne more odločiti o zakonitosti izpodbijane odločbe (o zakonitosti imenovanja v naziv). Po presoji Vrhovnega sodišča vidik zakonitosti premestitve v tem primeru ni vprašanje obstoja pravice, obveznosti ali pravnega razmerja in ni del dejanskega stanja imenovanja v naziv, temveč je njegov del le obstoj premestitve, saj je okoliščina, ki narekuje imenovanje v naziv, tudi premestitev, kot jo narekuje 84. člen ZJU. Gre le za formalno ugotovitev upravnega organa, da gre v posamičnem primeru za premestitev iz razlogov in na način, predviden v tem zakonu, ter da je zato treba izdati tudi odločbo o imenovanju v naziv. V ta namen morajo biti ugotovljena dejstva, ki omogočajo sklep, da gre za premestitev v skladu z ZJU, ni pa zahtevana vsebinska presoja izpolnjevanja zakonskih pogojev za premestitev. Premestitev začne učinkovati z dnem, ki je določen v sklepu o premestitvi, vendar ne prej kot sedmi dan po vročitvi tega sklepa (prvi odstavek 152. a člen ZJU). Navedeno pomeni, da mora upravni organ zaradi nesuspenzivnosti pravnega sredstva in začetka učinkovanja sklepa o premestitvi odločiti o imenovanju v naziv, v katerem bo javni uslužbenec opravljal delo na drugem delovnem mestu, še pred dokončnostjo in pravnomočnostjo premestitve. Pri tem se mu ni treba ukvarjati z zakonitostjo premestitve, posledično pa tudi ne sodišču v upravnem sporu. Zato v takih primerih ne gre za predhodno vprašanje, torej tako vprašanje, od katerega je odvisna odločitev v upravnem sporu v celoti ali delno in ki je samostojna pravna celota in sodi v pristojnost drugega sodišča ali organa (47. člen Zakona o upravnem sporu - v nadaljevanju ZUS-1).

9. Sodišče ugotavlja, da gre v obravnavanem primeru za istovrstno oziroma podobno situacijo kot v zadevi, I U 1390/2015, ki jo je Vrhovno sodišče obravnavalo v sklepu I Up 111/2016. Izpodbijana odločba je bila izdana na podlagi 91. člena ZJU (po tej določbi pridobljeni naziv ugasne z razrešitvijo, med drugim v primeru premestitve iz poslovnih razlogov) in 158. člena ZJU, ki med drugim določa, da če uradnika v organu ni mogoče premestiti v skladu z drugim in tretjim odstavkom tega člena (torej na delovno mesto, ki se opravlja v istem nazivu in za katero izpolnjuje pogoje ter je zanj ustrezno strokovno usposobljen, če je tako delovno mesto prosto, oziroma če mu ni mogoče zagotoviti poklicne prekvalifikacije ali dokvalifikacije), ima pod istimi pogoji pravico do premestitve na delovno mesto, ki se opravlja v nazivu istega kariernega razreda ali prvega nižjega kariernega razreda. Uradnik se v tem primeru razreši naziva in imenuje v najvišji naziv, v katerem se lahko opravlja delo na delovnem mestu, na katero je premeščen (četrti odstavek). Torej je tudi v tem upravnem sporu predmet presoje odločba o razrešitvi in imenovanju v naziv, kjer je del dejanskega stanja premestitev na drugo delovno mesto, ne pa morebitna zakonitost samega sklepa o premestitvi, ki je bil v tem primeru izdan na podlagi (med drugim) 1. točke prvega odstavka 149. člena ZJU (po tej določbi se zaradi delovnih potreb javni uslužbenec premesti na prosto uradniško delovno mesto pri istem ali drugem organu, če so podani poslovni razlogi) in prvega odstavka 150. člena ZJU (po tej določbi pa se premestitev zaradi delovnih potreb opravi s sklepom o premestitvi, če javni uslužbenec s premestitvijo ne soglaša).

10. Sodišče je zato (glede na sprejeto pravno stališče Vrhovnega sodišča RS) ob smiselni uporabi 50. člena ZUS-1 (ta določa, da se postopek, ki je bil prekinjen zato, da bi se rešilo predhodno vprašanje pri pristojnem sodišču ali drugem organu, nadaljuje, ko postane odločba o tem vprašanju pravnomočna) sklenilo, da bo s postopkom v tem upravnem sporu nadaljevalo, saj je spoznalo, da ni več razlogov, da bi se čakalo na konec postopka pred Delovnim in socialnim sodiščem v zvezi s tožbo zoper sklep o premestitvi tožnice.

12. V obravnavanem primeru je sporna odločba o razrešitvi tožnice iz naziva podsekretar ter imenovanju tožnice v naziv četrte stopnje - višji svetovalec I. Tožnica prvenstveno ugovarja, da odločba ne vsebuje razlogov za svojo odločitev in uveljavlja kršitev ZUP in ZJU.

13. Tudi po presoji sodišča je organ pri izdaji izpodbijane odločbe zagrešil bistveno kršitev pravil postopka.

14. Organ je svojo odločitev oprl na 158. člen ZJU. Ta določa postopanje organa pri ugotavljanju možnosti premestitve. Tako je v prvem odstavku tega člena uvodoma določeno, da se glede ugotavljanja možnosti premestitve in glede prednostne pravice do zaposlitve ne uporabljajo določbe zakona o delovnih razmerjih, temveč določbe tega zakona. V drugem odstavku je določeno, da se uradnik, čigar delo na delovnem mestu, na katerem dela, ni več potrebno, premesti na delovno mesto, ki se opravlja v istem nazivu in za katero izpolnjuje pogoje in je zanj ustrezno strokovno usposobljen, če je tako delovno mesto v organu prosto, strokovno-tehnični uslužbenec se premesti na delovno mesto, ki je ovrednoteno z najmanj enako osnovno plačo in za katero izpolnjuje pogoje ter je zanj ustrezno strokovno usposobljen, če je tako delovno mesto v organu prosto. V tretjem odstavku je nadalje določeno, da če presežnega javnega uslužbenca ni mogoče premestiti v skladu z drugim odstavkom tega člena, se mu lahko zagotovi poklicna prekvalifikacija ali dokvalifikacija, na podlagi katere izpolni pogoje oziroma se usposobi za prosto delovno mesto v organu. V četrtem odstavku tega člena pa, da če uradnika v organu ni mogoče premestiti v skladu z drugim in tretjim odstavkom tega člena, ima pod istimi pogoji pravico do premestitve na delovno mesto, ki se opravlja v nazivu istega kariernega razreda ali prvega nižjega kariernega razreda; uradnik se v tem primeru razreši naziva in imenuje v najvišji naziv, v katerem se lahko opravlja delo na delovnem mestu, na katero je premeščen. To pomeni, da mora organ v takih primerih (kot je tudi obravnavani) ugotavljati možnosti za premestitev postopoma oziroma povedano drugače: če premestitev uradnika ni možna na način iz drugega odstavka tega člena, je treba ugotoviti, ali je premestitev možna na način iz tretjega odstavka, in če premestitev ni možna niti na način iz tretjega odstavka, potem je treba ugotoviti, ali so za premestitev na način iz četrtega odstavka tega člena izpolnjeni pogoji.

15. Takih ugotovitev oziroma razlogov pa izpodbijana odločba ne vsebuje. Iz obrazložitve te odločbe namreč izhaja le: - da je organ, kjer je tožnica zaposlena, na podlagi sklepa Vlade RS pripravil predlog Akta o notranji organizaciji in sistemizaciji delovnih mest, ki je pričel veljati 20. 2. 2013 (torej po izdaji odločbe), - da je bilo zaradi organizacije in optimizacije dela kot posledice reorganizacije zaradi javno-finančnih razlogov ugotovljeno, da v Direktoratu za invalide, vojne veterane in žrtve vojnega nasilja delo na delovnem mestu pod šifro 156 - podsekretar (tj. delovno mesto, ki ga je pred razrešitvijo opravljala tožnica) ni več potrebno, - da je zato organ preveril možnosti na podlagi drugega odstavka 158. člena ZJU v zvezi z možnostjo premestitve tožnice. V nadaljevanju je organ še povzel tretji in četrti odstavek tega člena ter zaključil, da je bilo skladno z navedenim ugotovljeno, da je tožnico mogoče premestiti na delovno mesto, ki se opravlja v nazivu prvega nižjega kariernega razreda. Ugotovljeno je še bilo, da tožnica izpolnjuje vse predpisane pogoje za imenovanje v naziv višji svetovalec I.

16. Iz povzetega torej ni razvidno, na podlagi katerih konkretnih ugotovitev je organ prišel do zaključka, da delo na delovnem mestu pod šifro 156 ni več potrebno, kaj konkretno je ugotovil pri preverjanju možnosti premestitve tožnice na podlagi drugega odstavka 158. člena ZJU, izostale pa so tudi navedbe glede ugotavljanja možnosti oziroma nemožnosti premestitve tožnice po tretjem odstavku 158. člena ZJU. Zgolj z navedbo, da je ''ugotovil možnost premestitve tožnice na podlagi četrtega odstavka 158. člena ZJU'', organ torej ni zadostil standardu obrazložitve, kot ga terja 214. člen ZUP. Ta predpisuje obvezne sestavne dele obrazložitve, med drugim ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katero je le-to oprte in razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo. Ker odločbe torej ni mogoče preizkusiti (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), jo je zato treba odpraviti, saj je nezakonita. Toženka sicer v odgovoru na tožbo obširno (ter bolj na konkretni ravni) pojasnjuje razloge, ki so privedli do - med drugim tudi - izpodbijane odločbe, vendar pa z odgovorom na tožbo ne more dopolnjevati razlogov obrazložitve izpodbijane odločbe. Tako tudi upravnopravna sodna praksa (npr. sodba Vrhovnega sodišča RS, U 407/93 z dne 9. 3. 1994).

17. Glede na navedeno je sodišče tožbi zaradi bistvenih kršitev določb postopka na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo v smislu tretjega in četrtega odstavka istega člena vrnilo organu v ponovni postopek, v katerem bo moral organ, sledeč stališčem sodišča, ki se tičejo postopka, o zadevi ponovno odločiti.

18. Sodišče se do ostalih tožbenih ugovorov ni opredeljevalo, ker je ugotovljena kršitev pri izdaji izpodbijanega akta onemogočila njegovo vsebinsko presojo, jih bo pa moral presoditi organ, ko bo ponovno odločal o zadevi.

ZUS-1 člen 50. ZJU člen 158. ZUP člen 237, 237/2, 237/2-7.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.