UPRS sodba I U 1858/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-11-16

dr. Boštjan Zalar (preds.), mag. Darinka Dekleva Marguč (poroč.), mag. Damjan Gantar

PRAVO VIZUMOV, AZILA IN PRISELJEVANJA - ODVETNIŠTVO

stroški postopka - odmera stroškov zastopanja v postopku priznanja mednarodne zaščite - svetovalec za begunce - odvetniška tarifa - spor polne jurisdikcije

Cilj zakonodajalca (tako evropskega kot slovenskega) z uzakonitvijo instituta pravnega zastopnika v postopkih mednarodne zaščite pred sodišči je uresničevanje pravice do sodnega varstva po načelu enakopravnosti, upoštevajoč socialni položaj osebe, ki brez škode za svoje preživljanje in preživljanje svoje družine te pravice ne bi mogla uresničevati. Enak cilj zasleduje tudi z ZBPP, po katerem pa pravno pomoč nudijo odvetniki.

Skupne značilnosti odvetnika, ki izvaja storitve brezplačne pravne pomoči, in svetovalca za begunce, ki ni odvetnik, so, da sta oba zavezana opravljati svoje delo strokovno, pošteno in vestno, oba nudita pravno pomoč pred sodišči, pri čemer je delo svetovalca za begunce omejeno na Upravno in Vrhovno sodišče v zvezi s postopki po ZMZ, oba zasledujeta pravne interese in koristi svoje stranke oziroma prosilca za mednarodno pomoč, oba izvajata storitve brezplačne pravne pomoči, ki predstavlja opravljanje naloge, ki iz Ustave izhaja kot dolžnost države, oba sta upravičena do plačila za svoje delo in povračila stroškov, sredstva za izplačilo pa zagotavlja država iz proračuna.

Niti zakonodajalec niti sodišče v okviru odločanja o tem upravnem sporu ni našlo objektivne in upravičene podlage za drugačno obravnavanje odvetnika, ki deluje v okviru obveznega sistema zagotavljanja brezplačne pravne pomoči in svetovalca za begunce, ki ni hkrati odvetnik.

I. Tožbi se ugodi tako, da se izpodbijani sklep odpravi in se stroški za zastopanje stranke A.A. v postopku za uvedbo ponovnega postopka za priznanje mednarodne zaščite svetovalki C.C. odmerijo v višini 266,09 EUR. Ministrstvo za notranje zadeve po obračunu in plačilu obveznih davkov in prispevkov, neto znesek nakaže na transakcijski račun svetovalke C.C. pri Banki D., št. ..., davčna številka ...

II. Vsaka stranka krije svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka z izrekom pod točki 1 tožnici za zastopanje stranke A.A. v postopku za uvedbo ponovnega postopka za priznanje mednarodne zaščite odmerila stroške zastopanja v višini 264,55 EUR in z izrekom pod točko 2 odločila, da bo plačilo stroškov opravljeno po dokončnosti tega sklepa na transakcijski račun tožnice.

2. V svoji obrazložitvi navaja, da je tožnica kot svetovalka za begunce na podlagi Pravilnika o načinu dostopa prosilcev za mednarodno zaščito do svetovalcev za begunce ter nagrajevanju in povračilu stroškov svetovalcev za begunce (v nadaljevanju Pravilnik) dne 11. 11. 2015 priporočeno po pošti poslala stroškovnik za izplačilo nagrade in povračilo stroškov zastopanja v postopku za uvedbo ponovnega postopka za priznanje mednarodne zaščite. Navaja stroške, ki jih je tožnica priglasila in listine, ki jih je k stroškovniku priložila. Sklicuje se na določbe 78. člena, 1. in 2. odstavka 13. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ). Ugotavlja, da je tožnica vložila stroškovnik na podlagi Zakona o odvetniški tarifi (v nadaljevanju ZOdvT). V Uradnem listu Republike Slovenije z dne 9. 1. 2015 pa je bila objavljena nova Odvetniška tarifa (v nadaljevanju OT), ki je začela veljati dne 10. 1. 2015. Ker se je postopek stroškov zastopanja začel po uveljavitvi OT, in sicer dne 19. 5. 2015 je tožena stranka odločila na podlagi le-te. Zakon o dopolnitvah Zakona o odvetništvu (ZOdv-d) v 1. členu določa, da se v Zakonu o odvetništvu v 17. členu doda nov 5. odstavek, ki se glasi: „Odvetnik, postavljen po uradni dolžnosti in odvetnik, ki izvaja storitve brezplačne pravne pomoči, je upravičen do plačila za svoje delo v višini polovice zneska, ki bi mu pripadal po OT“. V skladu s 1. odstavkom 13. člena OT znaša vrednost točke 0,459 EUR. Glede na navedeno je tožnici na podlagi 1. točke št. 30 OT za sestavo tožbe priznala 250 točk, na podlagi 11. člena OT za izdatke z dne 19. 5. 2015. 10. 6. 2015, 13. 6. 2015 in 10. 8. 2015 (na podlagi dejanskih stroškov) v višini 5,68 EUR, na podlagi 4. točke tarifne št. 30 OT za sestavo odgovora na pritožbo 312,50 točk in stroške na podlagi 3. odstavka 10. člena OT za poslovno potovanje (6,2 km x 0,1095 EUR) v višini 0,68 EUR, upoštevajoč določbe Zakona o javnih financah in Zakona o uravnoteženju javnih financ (v nadaljevanju ZUJF), skupno torej v višini 264,55 EUR.

3. Tožnica izpodbijani sklep izpodbija v celoti iz razlogov nepravilne in zmotne uporabe materialnega prava, nepopolne ugotovitve dejanskega stanja in kršitev pravil postopka. Tožnica v tožbi navaja, da je tožena stranka nepravilno uporabila materialno pravo, ker je pravna podlaga za odločitev v tej zadevi 2. odstavek 5. člena Pravilnika, ki se izrecno sklicuje na določbe ZOdvT. Slednje določbe je treba uporabiti ne glede na to, da je dne 10. 1. 2015 začela veljati OT, ki je nadomestila ZOdvT. Pri tem se sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča RS opr. št. U-I-73/09 z dne 2. 7. 2009 in Nomotehnične smernice Službe Vlade Republike Slovenije za zakonodajo, natančneje str. 90 do 94. V zvezi z zmotno uporabo materialnega prava tožnica navaja, da se zanjo ne more uporabiti 168. člena ZUJF, ker ne spada v nobeno izmed kategorij oseb iz 154. člena ZUJF. Ta člen določa, da se 168. člen ZUJF uporablja za javne uslužbence in funkcionarje v državnih organih, upravah samoupravnih lokalnih skupnosti, javnih agencijah, javnih skladih, javnih zavodih, javnih gospodarskih zavodih ter drugih osebah javnega prava, ki so posredni uporabniki državnega proračuna ali proračuna samoupravne lokalne skupnosti (v nadaljnjem besedilu: javni sektor). Nadalje tožnica graja, da je iz stroškovnika in prilog razvidno, da je poleg sestave in vložitve tožbe opravila še druge storitve, za katere ji pripada nagrada, kljub temu, da jih ni vključila v stroškovnik, saj je menila, da je v tem primeru potrebno uporabiti določbe ZOdvT, zaradi česar je bila tudi priglašena enotna nagrada. Tožena stranka bi morala ugotoviti resnično dejansko stanje in ravnati skladno s 1. in 2. odstavkom 7. člena ter 8. in 9. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Meni, da je tožena stranka kršila pravila postopka, in sicer 3. točko 2. odstavka 237. člena ZUP oziroma 2. odstavek 9. člena ZUP, kar je vplivalo na pravilnost in zakonitost izpodbijanega sklepa, ker bi morala tožnico pozvati naj se izjasni o ugotovljenih dejstvih, če ji priglašene nagrade ni priznala. Tožnica tudi ugovarja protiustavnost določbe 5. odstavka 17. člena Zakona o odvetništvu (v nadaljevanju ZOdv), ki določa, da se odvetniški stroški zmanjšajo za polovico, če odvetnik zastopa stranko po uradni dolžnosti ali pri nudenju brezplačne pravne pomoči. Meni, da se ta določba uporablja samo za odvetnike, ne pa tudi za svetovalce za begunce, ki niti niso (vsi) odvetniki. Tudi sicer je takšna ureditev v nasprotju s 14. členom Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava), ki določa, da so vsi pred zakonom enaki. Sodišču predlaga, da izpodbijani sklep tožene stranke odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponovni postopek. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

4. Tožena stranka je po pozivu sodišča, v skladu z določili 38. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1), predložila predmetne upravne spise ter obenem vložila odgovor na tožbo, v katerem v celoti prereka navedbe tožnice in vztraja pri izpodbijani odločbi. Sklicuje se na sodbo Upravnega sodišča Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) v zadevi opr. št. I U 788/2015 z dne 10. 7. 2015. Sodišču predlaga, da naj tožbo zavrne.

5. Tožnica je dne 22. 2. 2016 vložila vlogo, v kateri ponovno navaja, da ni odvetnica in ne opravlja odvetniškega poklica, zato zanjo določbe ZOdv ne pridejo v upoštev. Sklicevanje tožene stranke na sodbo Upravnega sodišča v zadevi opr. št. I U 788/2015 z dne 10. 7. 2015 pa je neutemeljeno, saj je v tej zadevi tožnica bila hkrati odvetnica in svetovalka za begunce. Tožnica je dodatno priložila mnenje Odvetniške zbornice, ki je pristojna za tolmačenje odvetniške tarife, pri čemer navaja, da tega mnenja ni bilo mogoče priložiti prej, saj je bilo mnenje izdano šele po vložitvi tožbe.

6. Sodišče je v obravnavanem upravnem sporu dne 6. 6. 2016 izdalo sklep, da se zavrne predlog za stransko intervencijo B.B. Svojo odločitev je utemeljilo s tem, da B.B. ni izkazala pravnega interesa za vstop v upravni spor, saj zgolj nasprotovanje pravnomočni sodbi sodišča v zadevi opr. št. I U 788/2015 z dne 10. 7. 2015 ni dovolj. Poleg tega pa sodna praksa v nacionalnem pravnem sistemu ni zavezujoč pravni vir, zato ni mogoče trditi, da bo odločitev v obravnavani zadevi neposredno vplivala na pravni položaj vlagateljice B.B., zaradi česar njen pravni interes, ki se zahteva za vstop v obravnavani upravni spor, ni podan.

8. V obravnavani zadevi je predmet sodne presoje pravilnost in zakonitost izpodbijanega sklepa, s katerim je tožena stranka tožnici za zastopanje stranke – A.A. v postopku za uvedbo ponovnega postopka za priznanje mednarodne zaščite odmerila stroške zastopanja v višini 264,55 EUR in odločila, da bo plačilo stroškov opravljeno po dokončnosti tega sklepa na transakcijski račun tožnice. Med strankama dejansko stanje ni sporno, pač pa je sporno materialno pravno vprašanje glede pravilne pravne podlage izpodbijanega sklepa, na kar se veže tako obseg odmere stroškov kot tudi njihova višina.

9. Svetovalci za begunce imajo pravico do nagrade za opravljeno delo in do povračila stroškov za opravljeno podporo in pravno pomoč (v nadaljevanju samo pravna pomoč) v zvezi s postopki po ZMZ na Upravnem sodišču in Vrhovnem sodišču Republike Slovenije (v nadaljevanju Vrhovno sodišče). Sredstva za izplačilo nagrad in povračilo stroškov se zagotavljajo iz proračuna ministrstva. Pravica do nagrade za opravljeno delo in povračilo stroškov svetovalcem za begunce ne pripada: če ima prosilec dovolj lastnih sredstev ali če je bil postopek ustavljen na podlagi izrecnega umika prošnje, še preden je bila vložena tožba ali pravno sredstvo pred pristojnim sodiščem. Način dostopa prosilca do svetovalca za begunce, merila za določitev nagrade za opravljeno delo in povračilo stroškov določi minister (13b. člen ZMZ). S tem v zvezi je bil sprejet Pravilnik, ki v 2. odstavku 5. člena določa, da so svetovalci za dejanja pravne pomoči pred Upravnim sodiščem in Vrhovnim sodiščem „upravičeni do nagrade in povračila stroškov, pri čemer se smiselno uporabljajo 2. odstavek 25. člena, 36. člen ter 1., 2. in 3. poglavje 3. dela in 6. del tarife, razen tarifne številke 6002, iz Zakona o odvetniški tarifi (Uradni list RS, št. 67/08 in 35/09, v nadaljevanju ZOdvT)“. Slednjega je nadomestila OT, ki je bila objavljena v Uradnem listu Republike Slovenije, št. 2, dne 9. 1. 2015, veljati pa je začela naslednjega dne po objavi, tj. 10. 1. 2015.

10. Skladno z nomotehničnimi smernicami, ki jih citira tudi tožnica v tožbi, je vzpostavljeno sprva primarno pravilo in sicer, da z uveljavitvijo in uporabo novega predpisa, hkrati tudi preneha veljati in se preneha uporabljati stari (dotedanji) predpis. V teh primerih pa, če je potrebno, nov predpis določi podaljšanje uporabe ali veljavnosti starega (dotedanjega) predpisa (45. točka nomotehničnih smernic). Po presoji sodišča se takšna razlaga uporablja tudi za primere, ko se določen predpis sklicuje na star (dotedanji) predpis, ki ne veljava več in se tudi ne uporablja več, zaradi novega predpisa. Oziroma kot je to v danem primeru, z dnem uveljavitve in uporabe OT, je prenehal veljati in se je prenehal uporabljati ZOdvT, pri čemer je sama OT v 2. odstavku 20. člena (prehodnih in končnih določbah) izrecno določila uporabo ZOdvT zgolj v enem primeru in to je, „če se je sodni postopek na prvi stopnji začel pred uveljavitvijo te tarife [op. s. Odvetniška tarifa, Ur. l. RS, št. 2, dne 9. 1. 2015] in po uveljavitvi Zakona o odvetniški tarifi (Uradni list RS, št. 67/08 in 35/09 – ZOdv-C), se odvetniški stroški v tem postopku in v vseh nadaljnjih postopkih s pravnimi sredstvi določajo po Zakonu o odvetniški tarifi (Uradni list RS, št. 67/08 in 35/09 – Zodv-C)“. Iz navedenega sodišča zaključuje, da se v obravnavanem primeru uporablja OT, s tem pa je tudi neutemeljen tožbeni ugovor, da bi tožena stranka morala uporabiti tarifo za tožničino nagrado za delo in povrnitev stroškov skladno z ZOdvT.

11. Tožnica tudi neutemeljeno graja, da se zanjo ne uporablja 5. odstavek 17. člena ZOdv, ki določa, da je odvetnik, postavljen po uradni dolžnosti, in odvetnik, ki izvaja storitve brezplačne pravne pomoči, upravičen do plačila za svoje delo v višini polovice zneska, ki bi mu pripadal po odvetniški tarifi. V primeru zastopanja stranke po uradni dolžnosti ali v primeru nudenja brezplačne pravne pomoči so morebitni dogovori po 2. odstavku 17. člena nični. Ob tem sodišče meni, da je potrebno izpostaviti sodbo Upravnega sodišča opr. št. I U 788/2015-7 z dne 10. 7. 2015 in sprejeto pravno stališče, da je odvetnica, ki je (tudi) svetovalka za begunce, v postopku mednarodne zaščite za prosilca izvajala storitve brezplačne pravne pomoči, zato je skladno s 5. odstavkom 17. člena ZOdv upravičena do polovične nagrade za delo. Omenjeni upravni spor temelji na bistveno drugačnem dejanskem stanju in ne predstavlja sodne prakse, na katero bi se sodišče v obravnavanem upravnem sporu lahko neposredno sklicevalo, ker je v citiranem upravnem sporu nastopala tožnica, ki je bila hkrati svetovalka za begunce in odvetnica, medtem ko v obravnavanem upravnem sporu nastopa tožnica, sicer svetovalka za begunce, vendar ni hkrati še odvetnica. Ne glede na to, pa je navedeno pravno stališče pomembno za enako pravno vrednotenje položaja svetovalca za begunce, ki ni odvetnik, s položajem odvetnika, ki deluje v okviru obveznega sistema zagotavljanja brezplačne pravne pomoči ter v zvezi s tem predstavlja tudi enega izmed argumentov za analogno uporabo določb ZOdv, ki se nanašajo na plačilo za delo za zastopanje pred sodišči, pri odmeri nagrade za delo in povračilu stroškov za svetovalce za begunce, ki niso odvetniki.

12. Pri tem sodišče izhaja iz ustavno zagotovljenega načela enakosti pred zakonom (2. odstavek 14. člen Ustave). Načelo enakosti slovenskega zakonodajalca obvezuje, da bistveno enaka razmerja ureja enako, bistveno neenaka pa različno, ter da v mejah svoje pristojnosti določa kriterije, po katerih bo na podlagi razumnih razlogov določena podobna dejanska stanja med seboj razlikoval in na njih vezal pravne posledice (odločba Ustavnega sodišča RS, U-I-355/98, sklep U-I-406/98)(1). Po presoji sodišča sta položaj svetovalca za begunce, ki ni odvetnik, in položaj odvetnika, ki deluje v okviru obveznega sistema zagotavljanja brezplačne pravne pomoči v bistvenem enaka ter ni objektivne in upravičene podlage zato, da bi bili odvetniki, ki delujejo v okviru obveznega sistema zagotavljanja brezplačne pravne pomoči, v bistveno slabšem položaju glede nagrade za delo kot zakonske pravice v zvezi z zastopanjem prosilcev za mednarodno zaščito v primerjavi s svetovalci za begunce, ki niso hkrati odvetniki, čeprav oboji izvajajo istovrstno brezplačno pravno pomoč za isto kategorijo strank.

13. V zvezi s položajem odvetnika, ki deluje v okviru obveznega sistema zagotavljanja brezplačne pravne pomoči je potrebno najprej osvetliti položaj odvetnika na splošno. Iz samega poimenovanja in besedila 1. člena in III. dela ZOdv izhaja, da ta zakon ureja odvetništvo, pravico za opravljanje odvetništva pa pridobijo odvetniki oziroma odvetnice (v nadaljevanju odvetnik), ki morajo izpolnjevati taksativno določene pogoje, z vpisom v imenik. 1. odstavek 2. člena ZOdv določa, da odvetnik v okviru opravljanja odvetniškega poklica pravno svetuje, zastopa in zagovarja stranke pred sodišči in drugimi državnimi organi, sestavlja listine in zastopa stranke v njihovih pravnih razmerjih. 2. odstavek 2. člena ZOdv določa, da pred sodišči lahko stranko proti plačilu zastopa samo odvetnik, če zakon ne določa drugače. Besedilo tega določila jasno določa, da so do plačila za zastopanje pred sodišči upravičeni zgolj odvetniki, vse ostale izjeme (oziroma posebne ureditve) pa morajo biti določene in to zgolj z zakonom. Odvetnik mora pri zastopanju stranke ravnati vestno, pošteno, skrbno in po načelih odvetniške poklicne etike (2. odstavek 11. člena ZOdv); lahko se odloči, da se uvrsti na seznam zagovornikov po uradni dolžnost oziroma seznam odvetnikov, ki izvajajo storitve brezplačne pravne pomoči (v nadaljevanju zgolj izvajanje storitve brezplačne pravne pomoči). Zaradi okoliščin obravnavane sporne zadeve se bo sodišče v nadaljevanju osredotočilo zgolj na položaj odvetnika, ki izvaja storitve brezplačne pravne pomoči. Zakon o brezplačni pravni pomoči (v nadaljevanju ZBPPP) v 1. odstavku 29. člena določa, da pravno pomoč po tem zakonu izvajajo odvetniki, skladno s 7. členom pa se lahko brezplačna pravna pomoč med drugim dodeli za pravno svetovanje, pravno zastopanje in za druge pravne storitve, določene z zakonom, za vse oblike sodnega varstva pred vsemi sodišči splošne pristojnosti in specializiranimi sodišči v Republiki Sloveniji, pred Ustavnim sodiščem RS in pred vsemi organi, institucijami ali osebami v Republiki Sloveniji, ki so pristojne za izvensodno poravnavanje sporov. V primerih, ko odvetniki delujejo v okviru obveznega sistema zagotavljanja brezplačne pravne pomoči zanje velja 5. odstavek 17. člena ZOdv, ki določa „Odvetnik, postavljen po uradni dolžnosti in odvetnik, ki izvaja storitve brezplačne pravne pomoči, je upravičen do plačila za svoje delo v višini polovice zneska, ki bi mu pripadal po OT“. Iz predloga zakona o dopolnitvah ZOdv izhaja namen zakonodajalca, ki ga je zasledoval pri sprejemu te določbe(2). Zakonodajalec je imel pred seboj cilj omejiti izdatke državnega proračuna za storitve odvetnikov, ko ti delujejo v okviru obveznega sistema zagotavljanja brezplačne pravne pomoči, pri čemer je že Ustavno sodišče RS ugotovilo, da je treba z vidika svobodne gospodarske pobude iz 1. odstavka 74. člena Ustave ločiti položaj, ko odvetniki delujejo na trgu ter prosto iščejo in sprejemajo stranke, od položaja, ko delujejo v okviru obveznega sistema zagotavljanja brezplačne pravne pomoči. V slednjih primerih se odvetniki prosto odločijo za tovrstno delo, s tem pa gre za opravljanje naloge, ki iz Ustave izhaja kot pozitivna obveznost države in ki jo država tudi v celoti financira. Odvetniki tako opravljajo dolžnost države, po njenem pooblastilu in ob plačilu iz državnih sredstev, zato v tem delu določanje cen odvetniških storitev ne more biti v neskladju s 1. odstavkom 74. člena Ustave (odločba Ustavnega sodišča RS, št. U-II-1/09 z dne 5. 5. 2009, odst. 32). S tem se izkaže tudi kot neutemeljen tožbeni ugovor o neenakem obravnavanju odvetnikov, ki delujejo v okviru obveznega sistema zagotavljanja brezplačne pravne pomoči ter odvetnikov, ki delujejo prosto na trgu. O tem, da je odvetnik, ki deluje v okviru obveznega sistema zagotavljanja brezplačne pravne pomoči in odvetnik, ki deluje v okviru obveznega sistema zastopanja po uradni dolžnosti v kazenskih postopkih, upravičen do polovične nagrade za delo skladno z OT, je ustaljena in obširna sodna praksa(3).

14. V zvezi s položajem svetovalca za begunce pa je potrebno izpostaviti 2. odstavek 13. člena ZMZ, ki določa, da v postopkih po ZMZ pred Upravnim in Vrhovnim sodiščem dajejo pravno pomoč prosilcem svetovalci za begunce, pri čemer med taksativno naštetimi pogoji, ki jih morajo kandidati izpolnjevati, da so imenovani za svetovalca ni pogoja, da mora biti svetovalec za begunce nujno tudi odvetnik (gre za pogoje iz 5. odstavka 13. člena ZMZ). Zaradi okoliščin obravnavanega upravnega spora, kjer tožnica kot svetovalka za begunce ni odvetnica, se bo sodišče v nadaljevanju osredotočilo zgolj na položaj svetovalca za begunce, ki ni odvetnik, pri čemer iz določb ZMZ ne izhaja, da bi zakonodajalec obravnaval svetovalca za begunce, ki ni odvetnik, drugače kot svetovalca za begunce, ki je odvetnik, razen v delu izkazovanja izpolnjevanja pogojev. Iz 8. odstavka 13. člena ZMZ izhaja, da morajo svetovalci za begunce opravljati delo strokovno, pošteno, vestno, nepristransko, ob tem pa varovati institut svetovanja. ZMZ je v 1. odstavku 13b. člena določil, da imajo svetovalci za begunce pravico do plačila za zastopanje pred Upravnim in Vrhovnim sodiščem. S tem je ZMZ kot specialnejši predpis dopolnil 2. odstavek 2. člena ZOdv. Nadalje je pomemben namen zastopanja svetovalcev za begunce kot je opredeljen v 6. alineji 1. odstavka 78. člena ZMZ v povezavi z 2. odstavkom 13b. člena ZMZ. Citirana člena določata, da ima prosilec za mednarodno zaščito pravico do brezplačne pravne pomoči s pomočjo enega svetovalca za begunce, vendar se sredstva za nagrado za delo in povračilo stroškov ne zagotavljajo iz proračuna ministrstva, če ima prosilec dovolj lastnih sredstev oziroma če je bil postopek ustavljen na podlagi izrecnega umika prošnje, še preden je bila vložena tožba ali pravno sredstvo pred pristojnim sodiščem. Iz navedenega je razvidno, da je zakonodajalec delo svetovalcev za begunce opredelil kot storitev brezplačne pravne pomoči v primerih, ko prosilec nima dovolj lastnih sredstev oziroma, ko ne gre za to, da je bil postopek ustavljen na podlagi izrecnega umika prošnje, še preden je bila vložena tožba ali pravno sredstvo pred pristojnim sodiščem. Določbe v ZMZ glede svetovalcev za begunce predstavljajo implementacijo določil Procesne direktive II(4), natančneje 20. člena, ki je naslovljen „Brezplačna pravna pomoč in zastopanje v pritožbenih postopkih“ in 21. člena, ki je naslovljen „Pogoji za brezplačno zagotavljanje pravnih in postopkovnih informacij ter brezplačno pravno pomoč in zastopanje“. Ob tem pa ni zanemariti uvodnega določila št. 23 Procesne direktive II, ki pravi, da bi bilo treba v pritožbenih postopkih ob upoštevanju določenih pogojev prosilcem zagotoviti brezplačno pravno pomoč in zastopanje, ki ju zagotavljajo osebe, pristojne za njuno zagotavljanje v skladu z nacionalnim pravom. Poleg tega bi morali imeti prosilci na vseh stopnjah postopka pravico do posvetovanja na lastne stroške s pravnimi ali drugimi svetovalci, ki jih kot take dopušča ali dovoljuje nacionalno pravo. Oba člena Procesne direktive II je slovenski zakonodajalec prenesel v 13b. in 78. člen ZMZ(5). Iz citiranih členov ZMZ in Procesne direktive II ter uvodnega določila št. 23 Procesne direktive II jasno in nedvomno izhaja, da gre pri nudenju pravne pomoči v postopkih mednarodne zaščite za izvajanje storitev brezplačne pravne pomoči pred sodnimi organi. Pri jasnih določbah pa njihova nadaljnja razlaga preko metod in splošnih pravnih načel ni potrebna. Cilj zakonodajalca (tako evropskega kot slovenskega) z uzakonitvijo instituta pravnega zastopnika v postopkih mednarodne zaščite pred sodišči je uresničevanje pravice do sodnega varstva po načelu enakopravnosti, upoštevajoč socialni položaj osebe, ki brez škode za svoje preživljanje in preživljanje svoje družine te pravice ne bi mogla uresničevati. Enak cilj zasleduje tudi z ZBPP, po katerem pa pravno pomoč nudijo odvetniki, kot že navedeno zgoraj.

15. Po povedanem so skupne značilnosti obeh, torej odvetnika, ki izvaja storitve brezplačne pravne pomoči, in svetovalca za begunce, ki ni odvetnik, da sta oba zavezana opravljati svoje delo strokovno, pošteno in vestno, oba nudita pravno pomoč pred sodišči, pri čemer je delo svetovalca za begunce omejeno na Upravno in Vrhovno sodišče v zvezi s postopki po ZMZ, oba zasledujeta pravne interese in koristi svoje stranke oziroma prosilca za mednarodno pomoč, oba izvajata storitve brezplačne pravne pomoči, ki predstavlja opravljanje naloge, ki iz Ustave izhaja kot dolžnost države, oba sta upravičena do plačila za svoje delo in povračila stroškov, sredstva za izplačilo pa zagotavlja država iz proračuna. Glede na navedeno gre po presoji sodišča v postopkih po ZMZ pred Upravnim in Vrhovnim sodiščem za enako vsebino in naravo njunega dela ter njuno razmerje do države, ki zagotavlja sredstva za njuno delo, za kar pa mora skladno z načelom enakosti iz 14. člena Ustave veljati tudi enaka pravna posledica, in sicer skladno s pravno analogijo(6) (analogia iuris) uporaba določb ZOdv, ki se nanašajo na plačilo za delo za zastopanje pred sodišči, pri odmeri nagrade za delo in povračilu stroškov svetovalcev za begunce, ki niso odvetniki, za zastopanje pred Upravnim in Vrhovnim sodiščem v postopkih po ZMZ. Niti zakonodajalec niti sodišče v okviru odločanja o tem upravnem sporu ni našlo objektivne in upravičene podlage za drugačno obravnavanje odvetnika, ki deluje v okviru obveznega sistema zagotavljanja brezplačne pravne pomoči in svetovalca za begunce, ki ni hkrati odvetnik. S tem v zvezi pa tako pride v poštev tudi uporaba 5. odstavka 17. člena ZOdv pri odmeri nagrade za delo in povračilu stroškov svetovalcev za begunce, ki niso odvetniki. Vsakršno drugačno postopanje namreč ne bi bilo skladno z načelom enakosti pred zakonom (14. člen Ustave). Na podlagi vsega navedenega je tako neutemeljen tožbeni ugovor, da se 5. odstavek 17. člena ZOdv ne more uporabiti za tožnico, ki je v konkretnem primeru zahtevala plačilo storitev kot svetovalka za begunce, ki ni hkrati odvetnica.

16. Sklicevanja tožnice na stališče upravnega odbora Odvetniške zbornice, kar zadeva v predloženem obvestilu Odvetniške zbornice z dne 22. 1. 2016 (ki ga je tožnica vložila naknadno s pripravljalno vlogo z dne 22. 2. 2016, iz katerega izhaja, da je Upravni odbor zbornice na seji dne 10. 2. 2015 sprejel obvezno razlago, ki se nanaša na Zakon o duševnem zdravju, pri čemer Upravni odbor zbornice meni, da je razvidno stališče zbornice, da so odvetniki v okviru zastopanja po uradni dolžnosti upravičeni do celotne nagrade po veljavni odvetniški tarifi) sodišče meni, da za obravnavani primer ni relevantno, saj ima upravni odbor Odvetniške zbornice Slovenije skladno z 19. členom OT sicer pristojnost podajati pojasnila in obvezne razlage o uporabi (odvetniške) tarife, vendar se navedena pristojnost ne razteza tudi na razlago in uporabo določb ZOdv, medtem ko je sodišče pri odločanju vezano na 125. člen Ustave po katerem so sodniki pri opravljanju sodniške funkcije vezani (le) na ustavo in zakon, zato ga ne zavezuje razlaga Upravnega odbora Odvetniške zbornice z dne 10. 2. 2015.

17. Nadalje je neutemeljen ugovor tožnice, da bi ji tožena stranka morala priznati stroške, ki so ji nastali pri zastopanju v postopku mednarodne zaščite prosilca A., četudi so bili priglašeni po „stari“ tarifi. Iz podatkov upravnega spisa izhaja, da se je postopek mednarodne zaščite začel v maju 2015, v katerem je tožnica nudila pravno pomoč skladno z 13b. členom ZMZ, pri čemer je tožnica kot svetovalka za begunce prosilca začela zastopati po tem, ko je tožena stranka dne 4. 5. 2015 izdala sklep, da se zavrže prosilčev zahtevek za uvedbo ponovnega postopka za priznanje mednarodne zaščite v Republiki Sloveniji. Procesna situacija, ki je botrovala začetku postopka zastopanja s strani tožnice je nedvomno nastala po 10. 1. 2015, zato bi morala tožnica priglasiti nagrado za delo in povrnitev stroškov po sedaj veljavni OT, ne pa po prej veljavnem ZOdvT. Pravilnik v 4. členu določa, da je svetovalec za vsak postopek, v katerem je nudil pravno pomoč prosilcu, dolžan predložiti ministrstvu stroškovnik z dokazili, ki izkazujejo upravičenost do nagrade in povračila stroškov. Ta določba pomeni, da je svetovalec obvezan, da predloži stroškovnik ter v njem opredeljeno navede za katera opravljena dejanja zahteva povračilo stroškov. V tem je namreč razlog, zaradi katerega tožena stranka ni imela podlage tožnici priznati nagrade za opravljeno delo, ki jih uveljavlja v tožbi obravnavanega upravnega spora, saj je sedaj veljavna OT zasnovana drugače, kot je tožnica priglasila stroške za opravljena dejanja. Po sedaj veljavni OT se namreč stroški priglašajo za vsako opravljeno dejanje posebej, in ne več enotno za postopek, kot je veljalo po prej veljavnem ZOdvT. Tožnica bi morala priglasiti stroške za vsako opravljeno dejanje posebej, višina nagrade za delo pa bi se odmerila glede na sedaj veljavno tarifo, tj. OT. Pričakovanja tožnice, da bo tožena stranka v spisu sáma iskala procesna dejanja, ki upravičujejo tožničino nagrado, nasprotujejo zahtevi, da mora stranka opredeljeno in konkretizirano zahtevati povračilo stroškov za opravljeno delo skladno s 4. členom Pravilnika.

18. Neutemeljen je tudi tožbeni ugovor, da je tožena stranka kršila tožničino pravico do izjave s tem, ko je pred odločitvijo o stroških zastopanja ni seznanila z uporabo OT in da gre tožnici tudi druga nagrada, ki je ni priglasila s predloženim stroškovnikom. Sodišče je že zgoraj pojasnilo, da tožena stranka o odmeri nagrade za delo in povračilu stroškov odloča na podlagi predloženega stroškovnika in priloženih dokazil. S tem v zvezi pa je tožena stranka ravnala pravilno, ko je izdala izpodbijani sklep v skrajšanem ugotovitvenem postopku, in sicer na podlagi 1. točke 1. odstavka 144. člena ZUP, ki določa, da lahko organ po skrajšanem postopku takoj odloči o zadevi, če se da dejansko stanje v celoti ugotoviti na podlagi dejstev in dokazov, ki jih je navedla oziroma predložila stranka v svoji zahtevi.

19. Glede na vse zgoraj navedeno je bila sicer odločitev tožene stranke v izpodbijanem sklepu pravilna tako glede odmere nagrade za delo in tudi glede povrnitve stroškov v zvezi s poštnimi storitvami kot tudi v zvezi s fotokopiranjem.

20. Utemeljeno pa po presoji sodišča tožnica graja uporabo materialnega prava glede odmere povračila potnih stroškov, saj tožnica kot svetovalka za begunce nikakor ni javna uslužbenka in funkcionarka v državnih organih, upravah samoupravnih lokalnih skupnosti, javnih agencijah, javnih skladih, javnih zavodih, javnih gospodarskih zavodih ter drugih osebah javnega prava, ki so posredni uporabniki državnega proračuna ali proračuna samoupravne lokalne skupnosti v smislu 1. odstavka 154. člena ZUJF, zato se zanjo tudi ne more uporabiti 2. odstavek 168. člena ZUJF glede povračila stroškov prevoza na delo in z dela (ki določa, da zaposlenemu pripada povračilo stroškov prevoza na delo in z dela v višini stroškov prevoza z javnimi prevoznimi sredstvi; če zaposleni nima možnosti prevoza z javnimi prevoznimi sredstvi, se mu prizna kilometrina v višini 8 odstotkov cene neosvinčenega motornega bencina – 95 oktanov).

21. Tožena stranka je v tem delu obračuna oziroma odmere povrnitve stroškov tožnici napačno uporabila materialno pravo, ker bi morala za obračun potnih stroškov tožnice uporabiti Uredbo o davčni obravnavi povračil stroškov in drugih dohodkov iz delovnega razmerja (v nadaljevanju Uredba), natančneje 5. člen, ki ureja prevoz na službenem potovanju. Skladno s 3. odstavkom 5. člena citirane Uredbe v primeru, da delojemalec uporablja lastno prevozno sredstvo, se povračilo stroškov prevoza na službenem potovanju ne všteva v davčno osnovo do višine 0,37 EUR za vsak prevožen kilometer. Iz upravnega in sodnega spisa izhaja, da je med strankama nesporno, da je tožnica dne 13. 5. 2015 potovala iz svojega običajnega bivališča, tj. iz naslova ..., do Centra za tujce na naslovu ..., in nazaj, kjer je opravila posvet s prosilcem. Za to službeno potovanje je tožnica tudi uveljavljala prevozne stroške, in sicer 2x 3km. Skladno s 3. odstavkom 5. člena Uredbe je tožnica torej upravičena do prevoznih stroškov 2 x 3 km x 0,37 EUR, kar znaša 2,22 EUR, in ne do 0,68 EUR, kot je to odločila tožena stranka.

22. Na podlagi navedenega je sodišče skladno s 1. odstavkom 7. člena v povezavi s 1. odstavkom 65. člena ZUS-1 s sodbo odločilo o tožničini pravici do povrnitve stroškov, ki je bila zajeta v tožbenem zahtevku na odpravo izpodbijanega sklepa, ker je takšna odločitev potrebna zaradi narave same pravice, in ker dajejo podatki iz upravnega spisa zanesljivo podlago za odločitev, saj dejansko stanje med strankama, kot rečeno, niti ni sporno, zato je sodišče odločilo brez glavne obravnave (sojenje na seji) skladno s 1. odstavkom 59. člena ZUS-1. Poleg tega bi vrnitev zadeve toženi stranki v ponovni postopek vsaj še za 30 dni odložila pravno učinkovanje oziroma onemogočila izvršitev odločitve o višini upravičene nagrade za delo in stroških, pri tem pa bi tožnica z nadaljnjim postopkom imela še dodatne (odvetniške) stroške, obenem pa ves ta čas ne bi prejela plačila za svoje delo. Tožnica je s tožbo uspela, zaradi česar je upravičena do višjega zneska prevoznih stroškov, kar pa v absolutnem znesku znašajo zgolj 1,54 EUR (v relativnem znesku pa znaša 0,00834304 oziroma 0,83 % upoštevajoč upravičeno višino celotne nagrade za delo in povrnitev stroškov, tj. 266,09 EUR v razmerju do upravičene višine prevoznih stroškov, tj. 2,22 EUR), zatorej je tožnica uspela s sorazmerno majhnim delom svojega zahtevka. Na podlagi navedenega drugačna odločitev, če sodišče ne bi meritorno odločilo o pravici v sporu polne jurisdikcije, ne bi bila skladna z načelom ekonomičnosti postopka iz 1. odstavka 11. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v povezavi s 1. odstavkom 22. člena ZUS-1, po katerem si mora sodišče prizadevati, da se opravi postopek brez zavlačevanja in s čim manjšimi stroški.

23. Sodišče je v obravnavanem upravnem sporu odločilo v sporu polne jurisdikcije, ker je odločilo o tožničini o pravici do nagrade za delo in povrnitve stroškov za zastopanje v postopku mednarodne zaščite, zato odločitev o stroških tega upravnega spora temelji na 1. odstavku 25. člena ZUS-1 v zvezi z 2. odstavkom 154. člena ZPP. Tožnica je uspela zgolj v zelo majhnem delu svojega zahtevka, zato je sodišče odločilo, da vsaka stranka krije svoje stroške tega upravnega spora. Plačana sodna taksa za postopek bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/C taksne tarife Zakona o sodnih taksah, ZST-1).

opomba (1) : Komentar Ustave Republike Slovenije, dopolnitev – A, Fakulteta za državne in evropske študije, 2011, str. 170-171.

opomba (2) : Povzeto po besedilu Vlade Republike Slovenije: Predlog zakona o dopolnitvah Zakona o odvetništvu – nujni postopek z dne 4. 12. 2014, EVA 2014-2030-0052,

opomba (3) : Sklep VSC Cp 138/2015 z dne 9. 3. 2015, sklep VSL II Cp 2340/2015 z dne 11. 9. 2015, sklep VSC Icp 472/2015 z dne 11. 9. 2015, sklep VSL II Ip 1829/2016 z dne 22. 6. 2016.

opomba (4) : Direktiva 2013/32 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. 6. 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite (prenovitev),

opomba (5) : Sodišče je izpostavilo zgolj 13b. in 78. člen ZMZ, ki omenjata brezplačno pravno pomoč v izogib obsežnemu citiranju zakonskih določb s področja mednarodne zaščite, vendar zaradi sistematičnosti so tu našteti še ostale relevantne določbe, zlasti 90. člen ZMZ, 16. člen ZMZ-C.

opomba (6) : M. Pavčnik, Teorija prava, Cankarjeva založba, 1997, Ljubljana, str. 377-378: „Pravna analogija je razpeta med določeno pravno (npr. zakonsko) pravilo, ki ga posplošimo in uporabimo tudi za družbena razmerja glede vrste, če se vrednostno ujemajo z neposredno urejenim razmerjem /../, prek tega, da na temelju več pravnih pravil oblikujemo pravno načelo, s pomočjo katerega ustvarimo splošno in abstraktno pravno pravilo in z njim zapolnimo pravno praznino, do tega, da izhajamo iz samih pravnih  načel, ki so v formalnih pravnih virih že oblikovana (npr. iz ustavnih načel) ali kar iz „duha“ celotnega pravnega sistema in potem na tem temelju vsebinsko določimo pravno neurejeni primer.“

ZMZ člen 13, 13/2, 13b, 78, 78/1, 78/1-6. ZOdv člen 1, 2, 11, 11/2, 17, 17/5. ZBPP člen 29, 29/1. URS člen 14, 14/2. Pravilnik o načinu dostopa prosilcev za mednarodno zaščito do svetovalca za begunce ter nagrajevanje in povračilo stroškov svetovalcu za begunce člen 1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.