UPRS Sodba I U 742/2016-7
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-08-31

Irena Grm (preds.), Lara Bartenjev (poroč.), Andrej Kmecl

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - neskladna gradnja - ponovno odločanje o isti stvari

Iz odločbe, izdane na podlagi prvega odstavka 153. člena ZGO-1, praviloma izhaja celoten obseg neskladne gradnje in posledično domneva, da drugih neskladnosti, ki v tej fazi gradnje z odločbo niso bile ugotovljene, ni, če iz nje izrecno ne izhaja kaj drugega. Na ta način dobi inšpekcijski zavezanec zagotovilo, da ko bo ugotovljene neskladnosti odpravil, objekt ne bo več neskladna gradnja, inšpektorju pa se prepreči, da bi morebitno napačno ali pomanjkljivo ugotovljeno dejansko stanje, ki je privedlo do izdaje odločbe, v kateri je obseg neskladne gradnje napačno ali pomanjkljivo ugotovljen, dopolnjeval z izdajo novih odločb, na isti pravni podlagi.

I. Tožbi se ugodi, odločba Inšpektorata RS za okolje in prostor, OE Nova Gorica, št. 06122-61/2009-171 z dne 9. 2. 2016 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 15 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Toženka je z izpodbijano odločbo, izdano na podlagi prvega odstavka 153. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), tožnici odredila ustavitev gradnje stanovanjskega objekta na zemljišču s parc. št. 2293 in 2294, obe k.o. ..., ki jo izvaja v nasprotju z gradbenim dovoljenjem št. 351-57/2008/G-08/51 z dne 28. 10. 2008 (1.točka izreka), dokler si za navedeni objekt ne pridobi spremembe gradbenega dovoljenja (2. točka izreka). S 3. točko izreka ji je naložila, da mora v roku enega meseca do vročitve odločbe UE Izola zaprositi za spremembo navedenega gradbenega dovoljenja, ki bo zajemala neskladno gradnjo prizidka kleti tlorisnih dimenzij cca. 15 m x 2,85 m na severni strani in neskladno gradnjo prizidka kleti, tlorisnih dimenzij cca 7,82 x 2,38 m na zahodni strani objekta. Za objekt iz 1. točke izreka ji je izrekla prepovedi iz 158. člena ZGO-1 (4. točka izreka); ugotovila, da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve (5. točka izreka); in odločila, da bo o stroških postopka izdan poseben sklep (6. točka izreka).

2. V obrazložitvi navaja, da je UE Izola tožnici 28. 10. 2008 izdala navedeno gradbeno dovoljenje za rekonstrukcijo, dozidavo in nadzidavo stanovanjskega objekta na ..., na parc. št. 2293 in 2294, obe k.o. ... in v njem ureditev treh stanovanj. Z njim je bila dovoljena odstranitev dela objekta, rekonstrukcija ohranjenega dela kletne etaže in dozidava le-te, nadzidava rekonstruirane in dozidane kletne etaže za pritličje in dve nadstropji, pri čemer bodo v kletni in pritlični etaži maksimalne in tlorisne dimenzije 15,60 x 11,90 m, v nadstropnih etažah pa 8,80 x 9,80 m, in ureditev stanovanjskih enot v pritličju (2) in v nadstropjih (1).

3. Nadalje navaja, da je gradbeni inšpektor v postopku ugotovil, da se gradnja stanovanjskega objekta izvaja v nasprotju z določili navedenega gradbenega dovoljenja, zato je bila 9. 2. 2009 na podlagi prvega odstavka 153. člena ZGO-1 izdana odločba št. 06122-61/2009-5, s katero je bilo odločeno, da mora ustaviti gradnjo in da mora pri UE Izola v roku enega meseca po vročitvi odločbe zaprositi za spremembo gradbenega dovoljenja. Odločba je postala pravnomočna, dne 28. 3. 2009 pa je potekel tudi rok za vložitev vloge za spremembo gradbenega dovoljenja. Ugotavlja, da je tožnica večkrat podala vloge za spremembo gradbenega dovoljenja in jih kasneje umaknila.

4. Povzema potek postopka, v katerem so bile tožnici izdane odločbe na podlagi drugega odstavka 153. člena ZGO-1, ki so bile vse odpravljene in zadeve vrnjene organu prve stopnje v ponovni postopek, predvsem iz razloga, ker je gradbeni inšpektor prekoračeval pooblastila, ki mu jih za ukrepanje v primeru neskladne gradnje daje 153. člen ZGO-1.

5. V ponovnem postopku je inšpektor ponovno primerjal izvedena dela z navedenim gradbenim dovoljenjem in med drugim ugotovil, da ima izvedeni objekt večjo tlorisno površino pritličja, saj je proti zahodu povečan za teraso tlorisne velikosti cca. 7,82 x 2,83 m ter da je na severni strani objekta po gradbenem dovoljenju predviden konzolni balkon vzdolž celotnega objekta dolžine cca. 15 m in širine 2,85 m, dejansko pa je izveden balkon po celotni dolžini iz dveh prednapetnih votlih plošč PVP 40, ki sta na konceh naslonjeni in vsidrani na dve AB steni dolžine 2,5 m, debeline 0,3 m in višine cca. 2,8 m. Poudarja, da izdaja izpodbijano odločbo ob upoštevanju sodbe naslovnega sodišča, ki ni prepoznalo odločbe gradbenega inšpektorja z dne 9. 2. 2009 kot podlage za izrek odločbe po drugem odstavku 153. člena ZGO-1 v delu, ki se nanaša na prizidano klet na zahodu in prizidano klet na severu.

6. Drugostopenjski organ je zavrnil tožničino pritožbo zoper izpodbijano odločbo. Glede pritožbenega očitka, da gre v danem primeru za "res judicata" ugotavlja, da se odločba z dne 9. 2. 2009 pravno formalno nanaša na drugačno dejansko stanje, saj se ne nanaša na neskladnosti, ki so predmet izpodbijane odločbe. Sklicuje se na stališča, ki jih je izrazilo naslovno sodišče v sodbi I U 1371/2015, da odločba z dne 9. 2. 2009 ne vsebuje ugotovitev o neskladni gradnji na zahodnem in severnem delu obravnavanega objekta, zato na njeni podlagi ni mogoče izdati odločbe o odstranitvi teh delov po drugem odstavku 153. člena ZGO-1.

7. Tožnica se s takšno odločitvijo ne strinja in v obširni tožbi najprej povzame kronologijo dogodkov in izdanih odločb v zvezi s predmetno gradnjo. Tožbo vlaga zaradi zmotno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja, bistvenih kršitev postopka in zmotne uporabe materialnega prava.

8. Meni, da je toženka o isti zadevi odločala dvakrat. Ne strinja s tudi z vrsto domnevne neskladne gradnje, ki je v izreku poimenovana napačno. Navedba v izreku je v nasprotju z navedbami v obrazložitvi same odločbe, obrazložitev odločbe pa je v neskladju in v protislovju sama s seboj. Meni, da je 3. točka izreka odločbe neizvršljiva, saj vloge v isti zadevi, o kateri že teče postopek oz. je že bilo odločeno, ni možno ponovno vložiti. Poleg tega ni možno vložiti vloge za nekaj, kar se ne izvaja in se ne želi izvesti in ni odraz niti dejanskega stanja na terenu, niti stanja v gradbeni dokumentaciji. Posledično je izrek odločbe neizvršljiv. Poudarja, da ne gradi prizidka na severni strani objekta, pač pa balkon v pritlični etaži, prav tako pa se tudi ne gradi kleti na zahodni strani objekta, pač pa terasa na terenu s povezovalnim stopniščem, v nadaljevanju pa obstaja opcija po vkopanju zalogovnika meteorne vode. Poudarja, da so ugotovitve inšpektorja glede neskladnosti predmetne gradnje v neskladju z mnenji in navedbami projektanta, izvedenca Univerze v Ljubljani in UE Izola. Slednja je 5. 1. 2015 opravila ogled dejanskega stanja v naravi in ustavila postopek za odmero nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora, saj ni videla neskladnosti, ki jih omenja gradbeni inšpektor. Kot napačno ocenjuje ugotovitev gradbenega inšpektorja, da PGD dokumentacija pri severnem balkonu v pritlični etaži predvideva izvedbo z monolitno AB ploščo, podprto s konzolami, in tanjše podporne zidove. Iz PGD dokumentacije izhaja, da je predvidena izvedba s podkonstrukcijo, kar je nekaj povsem drugega kot monolitna AB plošča. Meni, da gradbeni inšpektor tudi nima zakonske podlage, da bi zaradi odsotnosti nekega gradbenega elementa ukrepal, dokler gradnja ni dokončana oz. da bi ukrepal zgolj iz razloga, ker neka gradbena dela med samo gradnjo ob njegovem obisku še niso izvedena. Takšna stanja so običajni sestavni del gradbenega procesa (npr. še nezasuti temelji terase), v konkretni zadevi pa je gradnja še v zelo zgodnji fazi. Ne strinja se s trditvijo drugostopenjskega organa, da se gradi klet po PZI dokumentacije iz julija 2008. Dejansko se izvaja gradnja po priloženi PZI dokumentaciji, kjer je projektant nadstandardno podrobno prikazal izvedene detajle. Prav tako se ne strinja s stališčem gradbenega inšpektorja, da terasa na terenu ne bi smela imeti temeljev, saj slednji naj ne bi bili prikazani v PGD dokumentaciji. Običajna praksa je, da temelji terase na terenu ali oporni zidovi niso vrisani, PGD načrt gradbenih konstrukcij pa v tehničnem poročilu zahteva temeljenje minimalno v globini enega metra oz. do enake nosilne zemljine na vseh mestih temeljenja. Prav tako se ne strinja s trditvijo gradbenega inšpektorja, da naj bi domnevni kletni prizidek gledal en meter nad končno višino terena v pritlični etaži. Terasa na terenu se nahaja na koti pritličja oz. terena na pritlični etaži, kar je razvidno iz geodetskih posnetkov stanja terena pred začetkom gradnje in predvidenega stanja terena po končani gradnji. Prav tako je napačna trditev gradbenega inšpektorja, da naj bi obstajal prehod oz. vrata med zaprto kletjo in njenim kletnim prizidkom na zahodni strani. Zaprta klet nima na zahodni strani nikakršne odprtine, na zahodni strani odprtih parkirnih prostorov pa še ni izveden oporni zid, niti dostopno stopnišče. Ne strinja se tudi s trditvijo inšpektorja, da naj bi zavrnitev izdaje gradbenega dovoljenja za nezahteven objekt v 2. točki izreka dokazovala, da projektantu ni uspelo legalizirati zidov prizidane kleti. Iz navedene odločbe nesporno izhaja, da gre za teraso na terenu pritlične etaže in ne za klet. V nadaljevanju vse navedene ugovore podrobno obrazloži. Predlaga odpravo odločbe prvostopenjskega organa v zvezi z odločbo drugostopenjskega organa in povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od poteka paricijskega roka dalje do plačila, v 15 dneh pod izvršbo.

11. Izpodbijana odločba je izdana na podlagi prvega odstavka 153. člena ZGO-1, ki določa, da v primeru neskladne gradnje, ki se izvaja v nasprotju z gradbenim dovoljenjem, pristojni gradbeni inšpektor odredi, da se takšna gradnja ustavi, dokler investitor ne pridobi spremenjenega gradbenega dovoljenja oziroma prepove uporabo objekta oziroma tistega njegovega dela, ki se uporablja v nasprotju s pogoji iz gradbenega dovoljenja, dokler investitor ne pridobi spremenjenega gradbenega dovoljenja in novega uporabnega dovoljenja.

12. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da so podlaga za njeno izdajo ugotovljene neskladnosti med gradnjo, dovoljeno z gradbenim dovoljenjem št. 351-57/2008/G-08/51 z dne 28. 10. 2008, in dejansko izvedeno gradnjo.

13. Iz izpodbijane odločbe in predloženih upravni spisov prav tako izhaja, da je bila obravnavana gradnja že predmet inšpekcijskega postopka in da je bila v zadevi na isti pravni podlagi, torej na podlagi prvega odstavka 153. člena ZGO-1, dne 9. 2. 2009 že izdana inšpekcijska odločba, ki je postala pravnomočna. Navedena inšpekcijska odločba je enako, kot izpodbijana, tožnici naložila takojšnjo ustavitev gradnje stanovanjskega objekta na parc. št. 2293 in 2295, obe k.o. ... ki jo izvaja v nasprotju z gradbenim dovoljenjem z dne 28. 10. 2008, ki velja, dokler si tožnica ne pridobi spremenjenega gradbenega dovoljenja. Prav tako je bil tožnici določen rok enega meseca za pridobitev spremenjenega gradbenega dovoljenja. V obravnavani zadevi sta bili torej na isti pravni podlagi izdani dve odločbi, ki tožnici nalagata enako obveznost, pri čemer je obseg neskladne gradnje v izpodbijani odločbi razviden iz izreka odločbe (3. točke, v kateri je specificirano, kaj mora zajemati sprememba gradbenega dovoljenja), pri odločbi z dne 9. 2. 2009 pa je razviden iz njene obrazložitve.

14. Glede na tako ugotovljeno dejansko stanje bi bil lahko utemeljen tožničin ugovor, da gre za dvakratno odločanje o isti stvari, kar ni dopustno.

15. Še posebej pa ne v primeru, kot je obravnavni, ko iz odločbe z dne 9. 2. 2009 izhajajo drugačne ugotovitve inšpektorja o obsegu neskladne gradnje, kot iz izpodbijane odločbe. Sodišče je že v sodbi I U 1371/2915, s katero je odpravilo odločbo toženke, s katero je ta tožnici na podlagi drugega odstavka 153. člena ZGO-1 odredila odstranitev balkona na severni strani objekta (prizidka kleti) in terase (prizidka kleti) na zahodni strani, da niti iz izreka, niti iz obrazložitve odločbe iz leta 2009, ne izhaja, da sta navedena dela objekta neskladna gradnja.

16. Sodišče pritrjuje tožnici, da je odločba, izdana na podlagi prvega odstavka 153. člena ZGO-1, praviloma posledica ugotovitev inšpektorja glede neskladnosti celotne izvedene gradnje z gradbenim dovoljenjem, če iz njene obrazložitve izrecno ne izhaja kar drugega. Navedeno pomeni, da morajo biti iz inšpekcijske odločbe, izdane na podlagi prvega odstavka 153. člena ZGO-1, razvidne vse ugotovljene neskladnosti, kar omogoča inšpekcijskemu zavezancu, da se seznani, v katerem delu je izvedena gradnja neskladna z izdanim gradbenim dovoljenjem in zaprosi za ustrezno spremembo gradbenega dovoljenja.

17. Povedano drugače, iz odločbe, izdane na podlagi prvega odstavka 153. člena ZGO-1, praviloma izhaja celoten obseg neskladne gradnje in posledično domneva, da drugih neskladnosti, ki v tej fazi gradnje z odločbo niso bile ugotovljene, ni, če iz nje izrecno ne izhaja kaj drugega. Na ta način dobi inšpekcijski zavezanec zagotovilo, da ko bo ugotovljene neskladnosti odpravil, objekt ne bo več neskladna gradnja, inšpektorju pa se prepreči, da bi morebitno napačno ali pomanjkljivo ugotovljeno dejansko stanje, ki je privedlo do izdaje odločbe, v kateri je obseg neskladne gradnje napačno ali pomanjkljivo ugotovljen, dopolnjeval z izdajo novih odločb, na isti pravni podlagi.

18. Iz odločbe z dne 9. 2. 2009 izhaja, da je njen predmet celoten obseg do inšpekcijskega pregleda izvedene gradnje (30. 1. 2009 in 2. 2. 2009). Zgolj navedba drugostopenjskega organa, da se odločba z dne 9. 2. 2009 ne nanaša na neskladnosti, ki so predmet obravnavne odločbe, pa glede na obrazloženo ne pomeni, da gre za odločanje na podlagi drugačnega dejanskega stanja, kot zmotno meni drugostopenjski organ, pač pa kaže na napačno oziroma pomanjkljivo ugotovljeno dejansko stanje inšpektorja v prvotnem postopku.

19. Inšpektor bi novo odločbo, na isti pravni podlagi (prvega odstavka 153. člena ZGO-1) v obravnavanem primeru, ko je ugotovljeno, da je bil predmet odločbe z dne 9. 2. 2009 celoten obseg do inšpekcijskega pregleda izvedene gradnje, novo odločbo na isti pravni podlagi lahko izdal le, če bi ugotovil, da so se na objektu, ki je bil predmet inšpekcijske odločbe z dne 9. 2. 2009, po njeni izdaji izvajala dela, ki so povzročila še dodatno neskladnost izvedene gradnje z gradbenim dovoljenjem, ki s prejšnjo odločbo ni mogla biti ugotovljena. Le v takem primeru ne bi šlo za dvakratno odločanje o isti stvari.

20. Kaj takega pa iz izpodbijane odločbe ne izhaja, zato sodišče ne more preizkusiti navedbe drugostopenjskega organa, da se izpodbijana odločba formalno nanaša na drugačno dejansko stanje, kot se je odločba z dne 9. 2. 2009.

21. Glede na navedeno je sodišče brez presoje ostalih tožbenih navedb izpodbijani sklep odpravilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) in zadevo vrnilo v ponoven postopek. Ker podatki postopka za to niso dali zanesljive podlage, sodišče ni samo odločilo o stvari, pač pa je vrnilo zadevo toženki v nov postopek.

22. V ponovljenem postopku bo morala toženka ugotoviti, ali so bile ugotovljene neskladnosti izvedene po izdaji inšpekcijske odločbe zaradi neskladne gradnje z dne 9. 2. 2009. Če bo ugotovila, da ne, nove odločbe na podlagi prvega odstavka 153. člena ZGO-1 ne bo mogla izdati, saj bi šlo za dvakratno odločanje o isti stvari.

23. Če pa bo ugotovila, da so bile ugotovljene neskladnosti objekta izvedene po izdaji odločbe z dne 9. 2. 2009, pa se bo med drugim morala opredeliti še do tožničinih ugovorov, da gre pri gradnji na zahodni strani objekta za gradnjo, ki je od osnovnega objekta konstrukcijsko povsem ločena (s 27 cm široko diletacijo), da gre za še nedokončano, s PGD predvidno gradnjo terase na terenu in zunanjega povezovalnega stopnišča, s pripadajočimi temelji in morebitnimi opornimi zidovi (nižjimi od 20 cm), za katero ni treba pridobiti gradbenega dovoljenja, in ne za razširitev kleti, kot zmotno navaja toženka, da je balkon v pritličju predmet gradbenega dovoljenja z dne 17. 2. 2016 ter da ni pravilna ugotovitev inšpektorja, da PGD načrt arhitekture ne predvideva severne pritlične terase iz monolitne AB plošče, pač pa podkonstrukcijo, ki ni posebej specificirana.

24. Sodišče še pripominja, da je predmet inšpekcijskega ukrepa po 153. členu ZGO-1 skladnost izvedene gradnje z gradbenim dovoljenjem, ne pa gradnje, za katero inšpektor predvideva, da bo izvedena oziroma izhaja iz PZI. Navedeno izhaja med drugim iz drugega odstavka 95. člena ZGO-1, na katerega se je skliceval tudi drugostopenjski organ, ki določa, da se šteje, da je objekt izveden v skladu z gradbenim dovoljenjem, če je mogoče na podlagi projekta izvedenih del ugotoviti, da spremembe, ki so nastale med gradnjo, ne vplivajo na spremembo z gradbenim dovoljenjem določenih lokacijskih in drugih pogojev ter elementov, ki bi lahko vplivali na zdravstvene pogoje, okolje, varnost objekta ali predpisane bistvene zahteve. Kot izhaja že iz samega naziva, se projekt izvedenih del izdela po izvedeni gradnji, torej je mogoče skladnost gradnje z gradbenim dovoljenjem praviloma ugotavljati po izvedeni gradnji. Navedeno ne pomeni, da mora inšpektor z ukrepanjem vedno počakati na dokončanje objekta v celoti. Ne more pa ugotoviti neskladnosti posameznega gradbenega elementa, če nesporno ne ugotovi, da je tak, kot je, neskladen z gradnjo, dovoljeno z gradbenim dovoljenjem, in da ne gre le nedokončano gradnjo objekta, kot izhaja iz gradbenega dovoljenja. Tudi sklepanje o vrsti in obsegu nameravane gradnje iz PZI ni zadostno, sploh pa, če investitor, tako kot v obravnavnem primeru, zatrjuje, da se gradnja po tem PZI sploh ne izvaja.

25. Ker je sodišče ugodilo tožbi in odpravilo izpodbijani upravni akt, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnica pa v postopku ni imela odvetnika, se ji na podlagi prvega odstavka 3. člena Pravilnika priznajo stroški v višini 15,00 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavke 299. člena Obligacijskega zakonika; tako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča RS z dne 13. 12. 2006). Za priznanje drugih priglašenih stroškov ni pravne podlage niti niso izkazani.

Zakon o graditvi objektov - ZGO-1  - člen 153, 153/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.