UPRS Sodba III U 393/2016-18
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-12-22

Andrej Orel (preds.), Lea Chiabai (poroč.), Valentina Rustja

podpora za promocijo vina - odprava odločbe - povračilo upravičenih stroškov - za odločitev relevanten predpis - dokazna ocena

Sodišče pritrjuje tožeči stranki, da FURS prehodnega postopka nadzora ni izvedel kot nadzorni postopek, pač pa kot postopek davčnega nadzora po določbah ZDavP-2. FURS je namreč preverjal, ali je tožeča stranka ravnala v skladu z 82. členom ZDDV-1 ter 21. in 22. SRS, pa četudi je bilo predmet preverjanja upoštevanje pravil skupnosti o podpori za promocijo vina na območju tretjih držav in ne spoštovanje davčnih predpisov. To ne pomeni, da FURS pregleda ne bi smel izvajati po določbah ZDavP-2, pač pa zgolj ne bi smel uporabiti drugih pravil od tam navedenih, torej zakonov, ki urejajo posamezne davke.

I. Tožbi se ugodi in se izpodbijana odločba Agencije Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja, št. 3304-6/2016/1 z dne 3. 6. 2016 odpravi ter se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Agencija RS za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo združila postopke odločanja o posebnem primeru odprave odločb prve stopnje, št. 33041-5/2010/16 z dne 9. 9. 2011, št. 33041-35/2012/35 z dne 18. 6. 2015, št. 33041-35/2012/12 z dne 3. 9. 2013 in št. 33041-34/2012/13 z dne 3. 9. 2013, iz naslova ukrepa "Podpora za promocijo vina na trgih tretjih držav", ki so bile izdane tožeči stranki, v en postopek pod št. 3304-6/2016 (1. točka izreka) ter odločila da se te odločbe odpravijo (2. točka izreka). V nadaljevanju je prvostopenjski organ ponovno odločil zahtevkih tožeče stranke za povrnitev upravičenih stroškov za dejavnosti iz programa promocije vina v Srbiji, in sicer je za promocijo v času od 1. 4. do 31. 7. 2011 zahtevku tožeče stranke ugodil v višini 58.037,82 EUR in ga zavrnil v višini 2.029,92 EUR (3. točka izreka); za promocijo v času od 1. 8. 2012 do 31. 3. 2013 zahtevku ugodil v višini 39.654,15 EUR in ga zavrnil v višini 9.411,20 EUR (4. točka izreka); za promocijo v času od 1. 4. 2013 do 31. 7. 2013 zahtevku ugodil v višini 42.990,86 EUR in ga zavrnil v višini 12.766,50 EUR (5. točka izreka); zahtevku za promocijo vina na Kitajskem v času od 1. 4. 2013 do 31. 7. 2013 pa ugodil v višini 26.428,72 EUR in ga zavrnil v višini 6.386,40 EUR (6. točka izreka). Prvostopenjski organ je ugotovil, da je tožeča stranka neupravičeno prejela sredstva v višini 30.594,02 EUR (7. točka izreka) in da mora ta sredstva v roku 30 dni od vročitve odločbe nakazati na račun, naveden v odločbi, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi (8. točka izreka).

2. Prvostopenjski organ je v obrazložitvi odločbe uvodoma pojasnil, da je o zahtevkih tožeče stranke za odobritev programa in nepovratnih sredstev iz naslova promocije vina na trgih tretjih držav odločal v ločenih postopkih. V predmetnem postopku je prvostopenjski organ o teh zahtevkih tožeče stranke ponovno odločal v postopku izrednega pravnega sredstva iz 42. člena Zakona o kmetijstvu (v nadaljevanju ZKme-1). Ker so se vsi sporni zahtevki nanašali na isto stranko, na isto oziroma podobno dejansko stanje, odločanje pa temeljilo na isti pravni podlagi, je vse zahtevke na podlagi 130. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) združil v enotno obravnavo. Prvostopenjski organ je o teh zahtevkih prvič odločil z odločbo št. 3304-3/2015/1 z dne 23. 4. 2015, ki pa jo je Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju drugostopenjski organ) odpravilo ter vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje.

3. Ob ponovnem odločanju je prvostopenjski organ upošteval dokumentacijo, ki je bila zbrana v postopku, ki ga je vodila Finančna uprava Republike Slovenije (v nadaljevanju FURS) in izjavo tožeče stranke, ki jih je podala v postopku. V zadevi je tudi razpisal ustno obravnavo, ki pa je ni opravil, saj se je tožeča stranka večkrat opravičila. Zato jo je pisno seznanil s pridobljenimi dokazi in jo pozval, naj predloži dokazila o obstoju poslovnih dogodkov, za katere je uveljavljala izplačilo nepovratnih sredstev. Tožeča stranka se je na poziv prvostopenjskega organa sicer odzvala in se izjavila glede spornih računov, ni pa predložila nobenega verodostojnega dokaza za svoje navedbe. Prvostopenjski organ ugotavlja, da zbrani dokazi kažejo, da je tožeča stranka sredstva za promocijo vina na območju tretjih držav porabila nenamensko, saj je kot dokaz o upravičenosti stroškov predložila račune, za katere pa iz zapisnika FURS izhaja, da niso verodostojne listine. Zapisnik FURS pa je javna listina in zanjo velja domneva resničnosti, tožeča stranka pa je bila z vsemi ugotovitvami seznanjena že ob inšpekcijskem nadzoru.

4. Prvostopenjski organ je pri odločanju izhajal iz Uredbe o izvajanju uredbe (ES) o pregledu transakcij, ki so del sistema financiranja Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada, s strani držav članic (Uradni list RS, št. 52/11). Ta v 4. členu določa, da prvostopenjski organ izvrši preglede na področju ukrepov in tudi preveri ali so se transakcije, ki so del sistema financiranja Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada, dejansko in pravilno izvajale. Za obravnavani primer to pomeni, da prvostopenjski organ ni preverjal le ali je poslovni dogodek nastal, pač pa tudi, da je šlo za upravičen strošek, ki je lahko predmet povračila. Ob tem preverjanju je prvostopenjski organ upošteval zapisnik FURS, ki je verodostojen dokaz. Glede na vse zbrane dokaze je presodil, da je treba odpraviti napake v že izdanih odločbah, kot to določa 42. člen ZKme-1. V novem ugotovitvenem postopku je ugotovil, da tožeča stranka ni uspela dokazati obstoja poslovnih dogodkov, ki so bili predmet povračila stroškov, kar je prikazal v tabeli, ki je sestavni del izpodbijane odločbe in odločil tako, kot izhaja iz izreka.

5. Po pritožbi tožeče stranke je odločitvi prvostopenjskega organa pritrdil drugostopenjski organ in pritožbo zavrnil. V obrazložitvi svoje odločitve uvodoma povzema vsebino izpodbijane odločbe in pritožbe ter nato ugotavlja, da je odločitev prvostopenjskega organa utemeljena. Poudarja, da je tožeča stranka v postopku dodelitve zadevnih sredstev podala izjavo, da je seznanjena s pogoji iz Uredbe 1308/2013/EU za povečanje konkurenčnosti vina s poreklom iz Evropske unije na trgih tretjih držav, ki je bila podlaga za dodelitev sredstev iz Javnega poziva za zbiranje predlogov programov za sofinanciranje te dejavnosti. Prav tako je bila tožeča stranka seznanjena z obveznostjo vračila nezakonito pridobljenih sredstev, oziroma obveznostjo vračila sredstev, ki niso bila porabljena namensko.

6. Drugostopenjski organ ugotavlja, da je FURS prvostopenjski organ seznanil z zapisnikom o opravljenem inšpekcijskem pregledu, vključno s pripombami tožeče stranke na ta zapisnik, dodatnim zapisnikom, sklepom o ustavitvi postopka in poročilom o inšpekcijskem nadzoru. FURS je preveril upravičenost tožeče stranke do nepovratnih sredstev na podlagi dokumentacije, ki jo je pridobil pri prvostopenjskemu organu in dokumentacije, ki jo je pridobil pri izvedbi navzkrižne kontrole. Drugostopenjski organ se sklicuje na ugotovitve FURS in ugotavlja, da je prvostopenjski organ dal tožeči stranki možnost, da se o teh ugotovitvah izjasni.

7. Drugostopenjski organ pojasnjuje, da v konkretnem primeru izpodbijana odločba ni bila izdana z uporabo izrednega pravnega sredstva obnove postopka po 260. členu ZUP, pač pa na podlagi določbe 42. člena ZKme-1 in zato meni, da pomislekom tožeče stranke v zvezi s tem ne gre slediti. Ključnega pomena je, da se morajo sredstva, ki so bila pridobljena neupravičeno, vrniti ter da nihče ne sme posredovati neresničnih podatkov z namenom pridobitve teh sredstev. Uporaba 42. člena ZKme-1 ni diskrecijska pravica prvostopenjskega organa, pač pa njegova obveznost, kar v nadaljevanju obširno pojasnjuje.

8. Tožeča stranka se z odločitvijo tožene stranke ne strinja in sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi, tožena stranka pa naj ji povrne nastalo škodo v višini 30.594,02 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, poleg tega naj ji tudi povrne stroške postopka. Odločbo izpodbija zaradi bistvenih kršitev določb ZUP, zaradi napačne uporabe materialnih predpisov in zaradi zmotno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja. Toženi stranki očita, da je posegla v formalno in materialno pravnomočne odločbe brez uporabe izrednega pravnega sredstva; nadalje, da se odločbe ne da preizkusiti, saj ni obrazložena; da ni izrecno odpravila ali razveljavila prej izdanih odločb; da ni uporabila predpisov EU in da je kršila ustavna načela iz 14., 15., 31., 33., 74., 155. in 158. člena Ustave RS (v nadaljevanju URS). Uvodoma poudarja, da FURS pregleda transakcij ni izvajal na način, da bi preveril ali je tožeča stranka ravnala v skladu s predpisi Unije, pač pa je preverjala ali je tožeča stranka ravnala v skladu z 82. členom Zakona o davku na dodano vrednost (v nadaljevanju ZDDV-1) ter 21. in 22. Slovenskim računovodskim standardom (v nadaljevanju SRS).

9. Tožeča stranka poudarja, da je določba 42. člena ZKme-1 pričela veljati z dnem 28. 7. 2012, kar pomeni, da se ne more uporabiti za odpravo tistih odločb, ki so bile izdane pred tem datumom, saj bi šlo sicer za retroaktivno uporabo zakona. V konkretnem primeru se ta zakonska določba ne sme uporabiti za odločbo št. 33041-5/2010/16, prav tako pa se za to odločbo tudi ne more uporabiti prej veljavna odločba 42. člena ZKme-1, saj se je nanašala le na odločbe, izdane s pomočjo informacijskega sistema. Ker je tožena stranka sedaj veljavno določbo 42. člena ZKme-1 uporabila tudi za prej navedeno odločbo, je kršila določbo 155. člena URS. Taka odločitev hkrati pomeni tudi kršitev 15., 31., 33. in 74. člena URS.

10. Tožena stranka je napačno uporabila določbo 42. člena ZKme-1, saj se ta uporablja le v primeru kršitev predpisov Unije, tožena stranka pa je svoje zaključke utemeljevala z Uredbo o ureditvi trga z vinom, kar pa ni predpis Unije. Poudarja, da ima EU svoj lastni pravni sistem in svoje lastno pravo, kar v nadaljevanju podrobneje predstavlja. V obravnavanem primeru tožena stranka ni opredelila kateri predpis Unije naj bi kršila tožeča stranka, pač pa se je sklicevala le na uredbe domačega prava, kar ni v skladu z določbo 42. člena ZKme-1. V dosedanji sodni praksi Upravnega sodišča je bilo poudarjeno, da mora tožena stranka primarno ugotoviti, da so bila sredstva dodeljena v nasprotju s predpisi Unije in pojasniti v nasprotju s katerimi predpisi, česar pa v predmetnem primeru ni storila. To pomeni, da odločitev ni obrazložena in je ni mogoče preizkusiti, tožena stranka pa je s svojo odločitvijo tudi odstopila od sodne prakse, ne da bi to ustrezno utemeljila.

11. Tožeča stranka trdi, da v obravnavanem primeru pogoji za uporabo izrednega pravnega sredstva po 42. členu ZKme-1 niso bili izpolnjeni, oziroma niso bili izpolnjeni pogoji za poseg v dokončne in pravnomočne odločbe. Kolikor bi tožena stranka želela odpraviti ali kakorkoli drugače poseči v te odločbe, bi morala pred ali ob izdaji nove odločbe glede na določbo 225. člena ZUP izdati sklep o obnovi postopka ali drug sklep v smislu 273., 274. ali 278. člena ZUP, česar pa ni storila. ZUP določa dva bistvena pogoja za uporabo izrednega pravnega sredstva obnove postopka, in sicer obstoj obnovitvenega razloga ter subjektivni rok za uporabo tega sredstva, česar pa tožena stranka ni ugotavljala niti tega ni pojasnila. S tem so bila kršena vsa temeljna načela upravnega postopka, predvsem prepoved večkratnega odločanja o isti stvari, kar pomeni tudi poseg v ustavno varovane pravice, med drugim v načelo zaupanja v pravo, načelo pravne varnosti in enakosti pred zakonom. Tožena stranka je tudi napačno uporabila določbo četrtega odstavka 33.b člena Uredbe o ureditvi trga z vinom, saj ta daje toženi stranki pristojnost ukrepati znotraj vinskega leta za katerega je program odobren, ne pa tudi kasneje.

12. Tožena stranka svojo odločitev naslanja na prehodni postopek nadzora FURS, ki pa ni bil zakonit. Največja nezakonitost tega postopka je, da je FURS izdal sklep o ustavitvi postopka. Kolikor so bile v okviru nadzora, za katerega se uporabljajo procesne določbe Zakona o davčnem postopku (v nadaljevanju ZDavP-2), ugotovljene nepravilnosti, bi moral davčni organ izdati bodisi odločbo o odmeri davka bodisi odločbo o ugotovitvi nepravilnosti, ki ne vplivajo na višino davčne obveznosti. Sklep o ustavitvi postopka izda davčni organ takrat, ko v postopku ne ugotovi nepravilnosti, ob tem pa mora pojasniti razloge za to odločitev. V obravnavanem primeru FURS v sklepu o ustavitvi postopka ni pojasnil zakaj je odločil na tak način. V obrazložitvi se sklicuje na določbo 32. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN), ki med drugim določa, da lahko inšpektor, če ugotovi, da je bil kršen zakon ali drug predpis oziroma akt, katerega izvajanje nadzoruje, predlaga pristojnemu organu sprejem ukrepov, kar pa ni podlaga za ustavitev postopka. Tudi v Uredbi o izvajanju uredbe (ES) o pregledu transakcij, ki so del sistema financiranja Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada, s strani držav članic, ni podlage za ustavitev postopka, ki ga je vodil FURS. Nezakonitost izdanega sklepa o ustavitvi postopka je posledica neustrezne zakonske ureditve nadzora FURS po prej navedeni uredbi. Ta nadzor namreč ni urejen tako, da bi dajal davčnemu organu ustrezno materialnopravno podlago za odločitev, s katero bi posegel v pravnomočno odločitev tožene stranke o izplačilu posamezne podpore, kar pomeni, da je že sam pregled protipraven in kot tak ne sme biti uporabljen kot podlaga za presojo v postopku, kot ga je izvedla tožena stranka. Tožena stranka daje ugotovitvam FURS bistveno večjo dokazno vrednost kot dokazom tožeče stranke in vzpostavlja domnevo o pravilnosti ugotovitev FURS, torej jih šteje za resnične in pravilne, kar pa je v nasprotju z načelom proste presoje dokazov iz 10. člena ZUP. Tožena stranka se sklicuje na ugotovitve FURS kot na nesporno podlago glede dejanskega stanja, tožeča stranka pa ni imela možnosti pritožbe zoper izpodbijano odločbo glede ugotovitev, zapisanih v sklepu o ustavitvi postopka FURS niti do vložitve pritožbe zoper ta sklep, saj ne bi imela za to priznanega pravnega interesa. Enako to velja za vse dokumente, ki jih je FURS ustvaril v svojem postopku. Tožena stranka se je napačno opredelila do dokazne moči zapisnika FURS, ki ga šteje za javno listino z vzpostavljeno domnevo resničnosti. Za zapisnik kot javno listno pa velja domneva resničnosti le o dejanjih, ki so v njih zabeležena, ne pa tudi o dejstvih, ki naj bi se v okviru teh dejanj obravnavala. To pomeni, da bi morala tožena stranka, ob ustrezni uporabi izrednega pravnega sredstva, sama izvesti ugotovitveni postopek ter presoditi vse dokaze, dejstva in okoliščine.

13. Tožeča stranka tudi izpostavlja, da je tožena stranka s tem, ko je izdala sedaj odpravljene odločbe, pravnomočno in dokončno potrdila, da je vsa predložena dokumentacija skladna z Uredbo o ureditvi trga z vinom, z Javnim pozivom in s predloženim programom, oziroma v skladu s predpisi Unije. Manjša odstopanja pri izvedbi niso nastala po krivdi tožeče stranke, pač pa predvsem zaradi usklajevanja dogodkov in aktivnosti med različnimi izvajalci, za kar pa je tožena stranka vedela in to tudi odobrila. Tožeči stranki noben predpis ni nalagal, da bi morala, poleg kopij računov, hraniti tudi kopije računov vseh podizvajalcev doma ali v tujini. Tovrstne kasnejše zahteve FURS in posledično zahteve tožene stranke so zato arbitrarno dodajanje, oziroma zaostrovanje razpisnih pogojev. FURS je pri presojanju upravičenih stroškov ocenil, da nekateri od priglašenih stroškov niso utemeljeni zaradi dvoma v formalno obliko posamezne listine in take stroške štel za neupravičene, temu pa je sledila tožena stranka, ne da bi sama presodila predložene dokaze. Tožena stranka je torej nepopolno in napačno ugotovila dejansko stanje, četudi je najprej že sama izvedla vse nadzorne, upravne in ugotovitvene postopke ter ugotovila, da je tožeča stranka izvajala vse aktivnosti v skladu z Uredbo. Tožena stranka v predmetnem postopku ni upoštevala dokazov, ki jih je predložila tožeča stranka, pač pa na podlagi povsem enakih dokazov sprejela prvotnim odločbam nasprotujočo odločitev, ne da bi pojasnila razloge za to in ne da bi izpeljala ugotovitveni postopek. Drugostopenjski organ se je v obrazložitvi svoje odločitve tudi zmotno skliceval na zadevo C-275/15, v kateri pa je šlo za obravnavo prehodnega vprašanja. Ne gre torej za stališče ali sodbo sodišča EU, zadeva pa tudi sicer ni primerljiva z obravnavano zadevo, saj gre za vprašanje o povsem drugi stvari kot pa je obravnavana. V citirani zadevi je šlo namreč za predhodno vprašanje glede usklajevanja nekaterih vidikov avtorske in sorodnih pravic v informacijski družbi.

14. Tožena stranka je v odgovoru na tožbo vztrajala pri svoji odločitvi in sodišču predlagala, naj tožbo tožeče stranke zavrne kot neutemeljeno. Izpostavila je, da je določba 42. člena ZKme-1 procesni in ne materialni predpis, ki se nanaša na posebni upravni postopek. Trditve tožeče stranke o retroaktivni uporabi te zakonske določbe torej niso utemeljene. Neutemeljeni so tudi tožbeni ugovori, da tožeča stranka v odločbi ni navedla, kateri predpisi Unije so bili kršeni, saj je to v odločbi pojasnila. Brezpredmetne so tudi navedbe tožeče stranke glede narave sklepa o ustavitvi postopka, ki ga je izdal FURS. Glede zadeve C-275/15 pa tožena stranka navaja, da je, ne glede na status te zadeve, ključno, da se je sodišče postavilo na stališče, da se postopkovna pravila uporabljajo glede na dan začetka njihove veljavnosti, kar je tožena stranka s tem, ko se je pri odločanju oprla na določbe ZKme-1, tudi upoštevala.

15. Tožeča stranka se je na odgovor tožene stranke odzvala v pripravljalni vlogi z dne 6. 2. 2017, v kateri je ponovila bistvene poudarke iz tožbe.

17. Izpodbijana odločba temelji na drugem odstavku 42. člena ZKme-1, ki določa, da kadar pristojni organ na podlagi dokončnega poročila ali drugega končnega akta pristojnega nadzornega ali revizijskega organa ugotovi, da so bila sredstva dodeljena v nasprotju s predpisi Unije ali predpisi Unije niso bili v celoti pravilno uporabljeni, pristojni organ svojo odločbo v roku petih let od dokončnosti odločbe odpravi in jo nadomesti z novo odločbo, oziroma svojo odločitev iz drugega odstavka 56. člena tega zakona v roku petih let od zadnjega izplačila sredstev odpravi in jo nadomesti z novo odločbo. Iz citirane zakonske določbe izhaja, da za odpravo odločbe ne zadošča le dokončno poročilo ali drug končni akt pristojnega nadzornega ali revizijskega organa, pač pa mora ob izpolnjevanju tega pogoja prvostopenjski organ na podlagi ocene vseh dokazov ugotoviti, da so bila sredstva dodeljena v nasprotju s predpisi Unije, oziroma da ti predpisi niso bili v celoti spoštovani.

18. Podpore, ki so bile namenjene promociji vina v tretjih državah, so bile tožeči stranki izplačane na podlagi določb Uredbe o ureditvi trga z vinom (Uradni list RS, št. 69/2008, 77/2008, 27/2009, 29/2010, 35/2011 in 6/2012), ki sedaj ni več v veljavi in Uredbe o ureditvi trga z vinom (Uradni list RS, št. 6/2012, 38/2012). Obe uredbi sta v 1. členu določili, da se s tema predpisoma ureja ukrepe za ureditev trga z vinom, podporo vinarskemu sektorju za sejemske in promocijske dejavnosti na ciljnih trgih ter organizacije proizvajalcev vina, in to v skladu z evropsko zakonodajo, na katero se sklicujeta. Cilj take ureditve je povečanje konkurenčnosti vina s poreklom iz Evropske unije na trgih tretjih držav. Na tej podlagi je prvostopenjski organ, skladno s pogoji, določenimi v javnih razpisih, tožeči stranki odobril sredstva za izvedbo promocije vina na trgih v Srbiji in na Kitajskem. Po izvedenih promocijskih aktivnostih in na podlagi vloženih zahtevkov je prvostopenjski organ odločbami, ki so navedene v 1. in 2. točki izreka izpodbijane odločbe, odločil o konkretni višini posamezne podpore.

19. Z izpodbijano odločbo je tožena stranka po uradni dolžnosti odpravila vse dokončne in pravnomočne odločbe, na podlagi katerih so bile tožeči stranki izplačane podpore za promocijo vina na trgih tretjih držav, nato pa ponovno odločila o njenih zahtevkih za povrnitev upravičenih stroškov teh promocij in to za vsak zahtevek posebej, nazadnje pa odločila, da mora tožeča stranka sredstva, ki jih je po teh odločbah prejela neupravičeno, vrniti. Taka odločitev tožene stranke temelji na prej citiranem drugem odstavku 42. člena ZKme-1. Tožena stranka je izpodbijano odločitev sprejela po tem, ko je FURS na podlagi Uredbe o izvajanju uredbe (ES) o pregledu transakcij, ki so del sistema financiranja Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada, s strani držav članic, v postopku nadzora preverila izvedene transakcije, kot to določa Uredba Sveta (ES), št. 485/2008 o pregledu transakcij, ki so del sistema financiranja Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada, s strani držav članic. Z navedeno uredbo je namreč pristojnost za pregled tovrstnih transakcij, to je spremljanje izvajanja ukrepov skupne kmetijske politike, iz Inšpektorata RS za kmetijstvo, gozdarstvo in hrano prešla na Carinski urad Republike Slovenije (CURS), oziroma v letu 2014 na FURS. Pristojnosti teh organov je najprej urejal Zakon o carinski službi (ZCS-1), nato še Zakon o finančni upravi (ZFU).

20. Tožeča stranka je v tožbi zatrjevala, da določbe 42. člena ZKme-1 ni dopustno uporabiti za odpravo tistih odločb, ki so bile izdane pred 28. 7. 2012, ko je ta zakonska določba stopila v veljavo, saj bi sicer šlo za retroaktivno uporabo zakona. V konkretnem primeru se ta tožbeni ugovor tožeče stranke nanaša na odločbo št. 33041-5/2010/16, ki je bila izdana dne 9. 9. 2011, vendar pa mu sodišče ne sledi, pač pa soglaša s toženo stranko, da je določba 42. člena ZKme-1 procesna in ne materialna določba. To pomeni, da mora organ, ki izvaja svoje pristojnosti, v postopku ravnati po predpisu, ki velja v času pregleda in ne po predpisu, ki je veljal v času izdaje odločbe. Ker je tožena stranka postopek, v katerem je ponovno presojala transakcije, ki so bile izvršene na podlagi pravnomočnih odločb, vodila po tem, ko je določba 42. člena ZKme-1 že stopila v veljavo, je torej imela podlago za izvedbo postopka po tej določbi. Ne glede na to pa ni dvoma, da se mora tožena stranka pri odločanju o vsebini take transakcije opreti na materialne predpise, ki so veljali v času izvedbe transakcije.

21. Sodišče na podlagi podatkov iz upravnega spisa ugotavlja, da je prvostopenjski organ, preden je izdal odločbe, ki jih z izpodbijano odločbo sedaj odpravlja, izvedel nadzor aktivnosti tožeče stranke ter na podlagi tako opravljenega nadzora odobril posamezna izplačila. Ker je v sedanjem postopku ponovne preglede izvajal drug organ, to je FURS, in sicer na podlagi enakih dejstev in dokazov in po vnaprej določenem postopku, sodišče meni, da to ne pomeni nedopustnega posega v pravnomočne odločbe, kar sicer prepoveduje 158. člen URS. Pravnomočno odločbo državnega organa je namreč mogoče odpraviti, razveljaviti ali spremeniti le v primerih in po postopkih, določenih z zakonom. V obravnavanem primeru gre za nadzor nad transakcijami, ki so del financiranja Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada, torej za poseben nadzorni postopek, ki zasleduje javne interes in zato nadzor FURS ter nadaljnji postopek tožene stranke ne pomeni samovoljnega posega v sprejete odločitve. Tako ravnanje namreč predpisuje Uredba Sveta (ES), št. 485/2008 o pregledu transakcij, ki so del sistema financiranja Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada, s strani držav članic, ki jo je tožena stranka tudi dolžna spoštovati kot del evropskega prava. Iz tega razloga zato ni mogoče slediti tožeči stranki, ki zatrjuje, da bi morala tožena stranka pri odločanju izhajati iz določbe 260. člena ZUP, ki ureja obnovo v upravnem postopku, saj gre v danem primeru za nov nadzorstveni postopek po določbi 42. člena ZKme-1 (kot lex specialis) in v skladu s prej citiranimi uredbami EU, ne pa za izredno pravno sredstvo po ZUP. Obenem to pomeni, da toženi stranki ni mogoče očitati, da je posegla v pravico do zasebne lastnine iz 33. člena URS. Prav tako tudi ne drži navedba tožeče stranke, da tožena stranka ni odločila o predhodno izdanih odločbah, saj je z izpodbijano odločbo vse te odločbe najprej odpravila (2. točka izreka) ter šele nato ponovno odločila o vsakem posameznem zahtevku.

22. Ne glede na vse doslej navedeno, pa sodišče pritrjuje tožeči stranki, ki v tožbi navaja, da FURS prehodnega postopka nadzora ni izvedel kot nadzorni postopek, pač pa kot postopek davčnega nadzora po določbah ZDavP-2. FURS je namreč preverjal ali je tožeča stranka ravnala v skladu z 82. členom ZDDV-1 ter 21. in 22. SRS, pa četudi je bilo predmet preverjanja upoštevanje pravil skupnosti o podpori za promocijo vina na območju tretjih držav in ne spoštovanje davčnih predpisov. To ne pomeni, da FURS pregleda ne bi smel izvajati po določbah ZDavP-2, pač pa zgolj ne bi smel uporabiti drugih pravil od tam navedenih, torej zakonov, ki urejajo posamezne davke. Obseg nadzora namreč predpisuje določba 14. člen Uredbe o ureditvi trga z vinom. Ta določa, da nadzor nad izvajanjem programov promocije vina na trgih tretjih držav opravlja agencija (prvostopenjski organ) tako, da preveri resničnost dejstev, navedenih v programu in na zahtevku za podporo, verodostojnost listin, priloženih vlogi za podporo, in skladnost izvedbe programa z odobrenim programom. Sodišče zato meni, da lahko FURS nadzor izvede zgolj v opisanem obsegu in skladno s pristojnostmi, ki mu jih določa Uredba o izvajanju uredbe (ES) o pregledu transakcij, ki so del sistema financiranja Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada, s strani držav članic. FURS torej v postopku v določenem obsegu upošteva pravila ZDavP-2, vendar pa to ne pomeni, da sme, kot je storila v predmetnem postopku, uporabljati tudi vse druge davčne predpise tako, kot jih je uporabila v predmetnem postopku.

23. Tožeča stranka utemeljeno opozarja na nepravilnosti v vodenju postopka FURS, ki je po opravljenem postopku izdala sklep o ustavitvi postopka. Ker je FURS pri izvedbi postopka upošteval določbe ZDavP-2, bi moral, kolikor je ugotovil nepravilnosti, skladno z določbo 141. člena tega zakona izdati bodisi odločbo o odmeri davka bodisi odločbo o ugotovitvi nepravilnosti, ki ne vplivajo na višino davčne obveznosti. Kolikor pa je ugotovil, da v postopku ni bilo nepravilnosti, bi moral izdati sklep o ustavitvi postopka in v tem sklepu utemeljiti razloge za tako odločitev. V obravnavanem primeru pa je FURS izdal sklep o ustavitvi postopka, ne da bi pojasnil, zakaj je sprejel tako odločitev, oziroma se je skliceval na določbo 32. člena ZIN, ki pa ni podlaga za ustavitev postopka, pač pa FURS nalaga obveznost, da v primeru, če ugotovi nepravilnost, ki sodi v pristojnost obravnave drugega organa, ta organ o tem obvesti. Tožeča stranka ob tem utemeljeno navaja, da je taka odločitev zanjo pomenila, da dejansko ni imela možnosti pritožbe (pravni interes), torej možnosti, da bi se odzvala na ugotovitve v postopku FURS, na katerih je nato tožena stranka utemeljila svojo odločitev.

24. Tožena stranka je v ugotovitvenem postopku izhajala iz predpostavke, da je zapisnik FURS javna listina in da za navedbe v zapisniku velja domneva o pravilnosti tam zapisanih ugotovitev. To pomeni, da je zaključke FURS štela za pravilne, oziroma take, da o njih ni dopustno dvomiti in posledično, pa četudi je tožeči stranki formalno dala možnost, da se o navedbah v zapisniku FURS izjasni, tudi sprejela zaključek, da dokazi in utemeljitve, ki jih je ta predložila, niso prepričljivi. Tožena stranka takega svojega zaključka ni obrazložila, pač pa le zapisala, da je zapisnik javna listina in da predloženi dokazi tožeče stranke niso omajali navedb v njem. S tem je tožena stranka ravnala v nasprotju z določbo 10. člena ZUP, po kateri mora uradna oseba, pooblaščena za vodenje postopka, oziroma za odločanje o zadevi, presoditi katera dejstva je šteti za dokazana in to na podlagi vestne in skrbne presoje vsakega dokaza posebej in vseh dokazov skupaj, vse pa s ciljem, da se v postopku ugotovi resnično dejansko stanje, ki je podlaga za zakonito in pravilno odločitev (8. člen ZUP). Tožena stranka ni ravnala na tak način, saj je zapisniku in drugim dokumentom, ki jih je ustvarila FURS, določila večjo formalno dokazno moč kot pa preostalim dokazom, tudi dokazom, ki jih je predložila tožeča stranka in s tem ravnala v nasprotju z določbo 10. člena ZUP. Tožena stranka bi morala dati tožeči stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in ugotovitvah, tudi o ugotovitvah iz zapisnika FURS, vendar pa ne le kot formalno obveznost v postopku, pač pa s ciljem, da na podlagi dokazov in dejstev, ki jih je predložila tožeča stranka, navedbe v zapisniku oceni (še zlasti glede na ugotovljene nepravilnosti postopka FURS, opisane v 22. in 23. točki te obrazložitve), nato pa še vse dokaze skupaj oceni v skladu z načelom proste presoje dokazov. Z drugimi besedami, tožena stranka bi morala zapisnik FURS upoštevati le za enega od dokazov in torej ne šteti za dokaz z večjo formalno dokazno močjo, kot je to storila v izpodbijani odločbi. Ta dokaz bi morala, enako kot ostale dokaze, oceniti in nato na podlagi skupne dokazne ocene vseh zbranih dokazov ugotovitvi dejansko stanje ter sprejeti odločitev in jo ustrezno utemeljiti.

25. Glede na navedeno je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), odpravilo ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponovni postopek (tretji odstavek 64. člena ZUS-1). V ponovnem postopku mora tožena stranka ugotovljene pomanjkljivosti odpraviti, torej tožeči stranki dati možnost, da se izjavi o vseh dokazih, tudi o zapisniku FURS, vse dokaze oceniti na podlagi 10. člena ZUP in svojo oceno ustrezno utemeljiti. Ker je sodišče izpodbijano odločbo odpravilo zaradi bistvenih kršitev določb postopka, se do ostalih tožbenih navedb, ki se nanašajo na dejansko stanje, ni posebej opredeljevalo.

26. Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, je tožeča stranka, po določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1, upravičena do povračila stroškov postopka. Te stroške je sodišče, skladno z določbo 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, odmerilo v pavšalnem znesku 347,70 EUR (285,00 EUR in 22 % DDV), glede na to, da je bila zadeva rešena na seji, tožečo stranko pa je zastopala odvetnica.

Zakon o kmetijstvu (2008) - ZKme-1  - člen 42

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 10

Uredba o ureditvi trga z vinom (2012) - člen 14

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.