UPRS sodba II U 147/2015, enako tudi II U 190/2015, II U 152/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-02-17

Vlasta Švagelj Gabrovec (preds.), Jasna Šegan (poroč.), Sonja Kočevar

komunalni prispevek - odmera komunalnega prispevka - izgradnja nove komunalne opreme - izračun stroškov komunalne opreme - exceptio illegalis

Tožena stranka je v postopku pojasnila, da je skupne stroške opremljanja s komunalno opremo določila na podlagi evidenc iz poslovnih knjig, kar je v skladu z 12. členom Uredbe o vsebini programa opremljanja stavbnih zemljišč. Prav tako je pristojno ministrstvo v okviru svojih pristojnosti nadzora zakonitosti občinskih splošnih aktov ugotovilo, da občinski odlok o programu opremljanja stavbnih zemljišč in merilih za odmero komunalnega prispevka ni neskladen z veljavno prostorsko zakonodajo. Z navedenim se strinja tudi sodišče in meni, da očitki o nepravilnostih pri izračunu obračunskih stroškov ne dajejo podlage za zaključek, da je odlok nezakonit in s tem za uporabo načela „exceptio illegalis“ v tem sodnem postopku.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je Občinska uprava Občine Ormož po uradni dolžnosti tožnici odmerila komunalni prispevek v višini 540,09 EUR zaradi priključitve na javno kanalizacijsko omrežje, in sicer za objekt na naslovu ... Kot pravno podlago navaja sedmi odstavek 79. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (ZPNačrt), 3. člen Pravilnika o merilih za odmero komunalnega prispevka (v nadaljevanju: Pravilnik) in prvi odstavek 14. člena Odloka o programu opremljanja stavbnih zemljišč in merilih za odmero komunalnega prispevka za območje Občine Ormož (v nadaljevanju: Odlok). Občina Ormož je v skladu s programom opremljanja s posamezno komunalno infrastrukturo v letu 2014 zgradila na območju KS Podgorci novi sistem kanalizacije s čistilno napravo. V skladu z Odlokom se podatki o površini parcele, od katere se odmeri komunalni prispevek, pridobijo iz uradne evidence, pri čemer se v primeru, ko parcela namenjena gradnji ni določena, upošteva stavbišče povečano s faktorjem 1,5. Po podatkih Geodetske uprave RS površina stavbišča tožničinega objekta znaša 82 m2, površina parcele za odmero komunalnega prispevka (stavbišče  x 1,5) pa 123 m2 in neto tlorisna površina objekta 190 m2. Upoštevaje navedene podatke znaša prispevek 540,09 EUR.

2. Tožena stranka je v pritožbenem postopku zavrnila tožničino pritožbo kot neutemeljeno. Pri tem je zavrnila tožničin ugovor, da je bila njena zgradba že priključena na javno kanalizacijsko omrežje od leta 1999. Kanalizacijski sistem takrat ni bil ustrezen, prav tako ni ustrezen sedaj, ker ni priklopa na čistilno napravo. V obravnavanem primeru pa gre za priključitev na novo komunalno opremo, zato je bil komunalni prispevek utemeljeno in tudi pravilno odmerjen.

3. Tožnica v vloženi tožbi navaja, da je izpodbijana odločba v nasprotju s tretjim odstavkom 12. člena Uredbe o vsebini programa opremljanja stavbnih zemljišč ter da sta 6. in 7. člen Odloka o programu opremljanja stavbnih zemljišč in merilih za odmero komunalnega prispevka za območje Občine Ormož v nasprotju z ZPNačrt. Zgradba št. ..., na naslovu ... stoječa na parc. št. 62/6, je bila leta 1999 priključena na javno kanalizacijsko omrežje, ki ga je leta 1997 zgradila KS Podgorci na podlagi gradbenega dovoljenja z dne 7. 5. 1996. Izgradnja kanalizacijskega omrežja je bila sofinancirana pretežno s sredstvi občanov, in sicer 60 % deležem krajevnega samoprispevka ter 40 % s sredstvi odstopljene ekološke takse za odvajanje odplak, ki so jo prav tako plačali občani. Kanalizacijsko omrežje je bilo predano v upravljanje koncesionarju, komunalnemu podjetju A. d.o.o. v skladu s koncesijsko pogodbo in je zajeto v občinski informacijski bazi komunalne infrastrukture v lasti občine oziroma v občinskem katastru komunalnih vodov. Priključitev na kanalizacijsko omrežje je bila upoštevana vsa pretekla leta v točkovanju komunalne opreme za plačilo nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča. Občina Ormož takrat še ni imela uvedenega komunalnega prispevka, ki ga je uvedla šele leta 2000. Stroški z gradnjo omenjene kanalizacije so zavedeni v evidenci občinske kanalizacijske infrastrukture pod inventarno št. 1289 v nabavni vrednosti 79.286,81 EUR. Navedeni stroški so bili upoštevani v revalorizirani vrednosti pri določanju skupnih in posledično tudi obračunskih stroškov v programu opremljanja stavbnih zemljišč za območje Občine Ormož in merilih za odmero komunalnega prispevka.

4. Tretji odstavek 12. člena Uredbe o vsebini programa opremljanja stavbnih zemljišč prepoveduje vštevanje stroškov rekonstrukcije, modernizacije, stroškov prilagajanja komunalne opreme oskrbnim in tehničnim standardom ter stroškov odpravljanja pomanjkljivosti na obstoječi komunalnih infrastrukturi med skupne stroške in posledično med obračunske stroške  za odmero komunalnega prispevka, zato nadaljevanje izgradnje fekalnega kanalizacijskega omrežja in njegova priključitev na novo čistilno napravo pomeni vsebino, za katero zgoraj navedena določba Uredbe prepoveduje vštevanje stroškov v skupne in posledično obračunske stroške in ne predstavlja izboljšanja komunalne infrastrukture.

5. Občinska uprava in župan pa sta z izdajo odločbe po uradni dolžnosti ravnala do dolžnice diskriminatorno, saj tega nista zahtevala od lastnikov zgradb v naseljih Podgorci, Mihovci pri Veliki Nedelji ter Veliki Nedelji, ki so bili prav tako v preteklosti priključeni na mešane kanalizacijske sisteme pod podobnimi pogoji, kljub temu, da je občina tudi na teh območjih dogradila kanalizacijski sistem z novimi ali rekonstruiranimi čistilnimi napravami in v novi sistem vključila v preteklosti zgrajene mešane kanalizacijske sisteme. S tem pa so povezani tudi nesorazmerni in nepotrebni stroški za priključitev na novo kanalizacijsko omrežje v višini okoli 4.500,00 EUR, saj bi morala tožnica zgraditi priključek v dolžini 45 m po ceni 100,00 EUR na tekoči meter priključka, kot je občina opredelila stroške priključevanja v svojem operativnem programu odvajanja in čiščenja odpadne vode v Občini Ormož, sprejetem na seji občinskega sveta Ormož  marca 2015.

6. Tožnica zatrjuje, da je bila graditev nove kanalizacije na tem območju naselja nepotrebna in predstavlja nesmotrno porabo javnih sredstev in nepotrebne obremenitve za lastnike zgradb, saj bi bilo treba le obstoječo kanalizacijo vključiti v sistem, kot je bilo to storjeno v zgoraj naštetih naseljih in v mestu Ormož, kjer je zgrajen pretežno mešani kanalizacijski sistem in se uporablja isti Odlok o programu opremljanja stavbnih zemljišč in merilih za odmero komunalnega prispevka.

7. V nadaljevanju tožeča stranka zatrjuje, da so napačno določeni skupni stroški in posledično napačno določeni obračunski stroški ter obremenitev na enoto površine. Občina je skupne stroške infrastrukture določila na podlagi evidenc iz poslovnih knjig, to je registriranih osnovnih sredstev Občine Ormož (5. točka 12. člena Uredbe o vsebini programa opremljanja stavbnih zemljišč). Tako pridobljene nabavne vrednosti komunalne infrastrukture je za potrebe določitve skupnih stroškov infrastrukture valorizirala na dan 1. 1. 2013, ne da bi upoštevala amortizacijo posameznih delov infrastrukture v skladu s Pravilnikom o načinu in stopnjah odpisa neopredmetenih in opredmetenih osnovnih sredstev. Na ta način je neupravičeno povečala vrednost obstoječe infrastrukture oziroma skupne stroške ter posledično tudi obračunske stroške in obremenitev na enoto površne. V vrednost investicije - kanalizacije s čistilno napravo Podgorci -  Velika Nedelja so neupravičeno všteti tudi stroški meteorne kanalizacije v višini 388.193,96 EUR, saj ti stroški ne morejo biti upoštevani v skupnih stroških kanalizacije za odvajanje komunalnih vod, saj občina ne zagotavlja gospodarske službe odvajanja meteornih vod s privatnih zgradb in površin oziroma ne omogoča priključitve na meteorno kanalizacijo. Občina tudi ni upoštevala namenskih sredstev iz državnega proračuna v obliki odstopljenih okoljskih dajatev za odvajanje odpadnih vod, namenskih sredstev iz naslova najemnin za tovrstne komunalne infrastrukture od leta 2010 do leta 2013, prav tako niso vštete vrednosti oprostitev komunalnega prispevka, ki bi ga občina morala nadomestiti v breme lastnih sredstev. Niso bili upoštevani prihodki iz naslova samoprispevkov in prispevkov občanov po pogodbah, kot to dokazuje primer kanalizacije v Cvetkovcih. Pri določitvi skupnih stroškov obstoječe kanalizacijske infrastrukture je občina upoštevala tudi valorizirano vrednost rastlinske čistilne naprave pri Veliki Nedelji zgrajene v letu 1996 in še enkrat v stroških investicije v gradnji kanalizacija Trgovišče - Mihovci, kar je prav tako v nasprotju s 3. točko 12. člena Uredbe.

8. Tožnica  sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi, priglaša pa tudi stroške tega upravnega spora.

9. Tožena stranka v odgovoru na tožbo sodišču predlaga, da tožbo zavrne in povzema razloge iz zgoraj navedene drugostopenjske odločbe. Glede pritožbenih navedb pa dodaja, da se je tožena stranka v skladu s petim odstavkom 12. člena Uredbe o vsebini programa opremljanja stavbnih zemljišče odločila, da bo določila skupne stroške za kanalizacijsko omrežje na podlagi evidenc iz poslovnih knjig, ki jih vodijo neposredni proračunski porabniki.

10. V teh evidencah se pod omrežje kanalizacije vodi vsa kanalizacija, tako meteorna, mešana in kanalizacija za  komunalno odpadno vodo. Določitev razmerja stroškov mešanega sistema kanalizacije na meteorno kanalizacijo in kanalizacijo za komunalno odpadno vodo je nemogoča, saj zgrajeni sistem 100 % služi za oba namena. V nadaljevanju tožena stranka pojasnjuje, da gre pri tem za oceno skupnih stroškov in ne za eksaktno določeno vrednost, saj so navedene vrednosti povzete iz sklenjenih gradbenih pogodb z izvajalci, ocenjenih projektantskih vrednosti in ocenjenih vrednosti iz investicijske dokumentacije.

11. Da je tožena stranka določila izredno nizke obračunske vrednosti je razvidno tudi iz Pravilnika o podlagah za odmero komunalnega prispevka na osnovi povprečnih stroškov opremljanja stavbnih zemljišč s posameznimi vrstami komunalne opreme, v katerem je v 5. členu navedeno, da je za kanalizacijsko omrežje povprečni obračunski strošek za m2 parcele 1,5 EUR, povprečni obračunski strošek za  m2 neto tlorisne površine objekta pa 4,00 EUR. V Odloku tožene stranke je povprečni obračunski strošek za m2 parcele 0,94 EUR, povprečni obračunski strošek za m2 neto tlorisne površine objekta pa 4,00 EUR, tako da je odmerjeni komunalni prispevek po Odloku kar nekaj nižji, kot če bi bil odmerjen v skladu s Pravilnikom. Ta Pravilnik pa občine uporabljajo, če v šestih mesecih po uveljavitvi občinskega prostorskega načrta ne sprejmejo programa opremljanja s podlagami za odmero komunalnega prispevka za vso obstoječo komunalno opremo, oziroma če v tem obdobju pride do razveljavitve Odloka. Nenazadnje tudi dopisa Ministrstva za infrastrukturo in prostor z dne 11. 7. 2014 in 18. 7. 2014, ki je nad odlokom izvrševalo nadzor zakonitosti, potrjujeta, da je Odlok o programu opremljanja stavbnih zemljišč in merilih za odmero komunalnega prispevka za območje Občine Ormož v skladu z veljavno zakonodajo.

12. Glede priključka na kanalizacijo pa tožena stranka pojasnjuje, da 17. člen Odloka o odvajanju in čiščenju komunalnih in padavinskih odpadnih voda na območju Občine Ormož določa, da je kanalizacijski priključek od javne kanalizacije do objekta in interne kanalizacije s pripadajočimi objekti in napravami v stanovanjski stavbi ali drugih objektih v lasti uporabnika in mora izvedbo le-te sam financirati.

14. Komunalni prispevek je plačilo dela stroškov gradnje komunalne opreme, ki ga zavezanec plača občini. V višini komunalnega prispevka niso vključeni stroški vzdrževanja komunalne opreme (prvi odstavek 79. člena ZPNačrt). Komunalni prispevek za posamezno vrsto komunalne opreme se lahko odmeri, če se stavbno zemljišče nahaja v obračunskem območju te vrste komunalne opreme (tretji odstavek). S plačilom komunalnega prispevka je zavezancu zagotovljena priključitev na že zgrajeno komunalno opremo oziroma mu je zagotovljeno, da bo ta zgrajena v roku in obsegu, kot to določa program opremljanja (četrti odstavek). Kadar se komunalni prispevek odmerja zaradi izboljšanja opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalno opremo, izda pristojni organ občinske uprave odločbo po uradni dolžnosti (sedmi odstavek).

15. V obravnavanem primeru je Občina Ormož v skladu s programom opremljanja s posamezno komunalno infrastrukturo v letu 2014 zgradila novo kanalizacijsko omrežje s čistilno napravo ter zavezancem (tudi tožnici) po uradni dolžnosti izdala odločbo o odmeri komunalnega prispevka na podlagi sedmega odstavka 79. člena ZPNačrt.

16. Glede na ugotovljeno dejansko stanje v zvezi z obravnavano komunalno opremo je tudi po presoji sodišča tožena stranka imela podlago za odmero komunalnega prispevka v določbah ZPNačrt. Opremljanje stavbnih zemljišč se izvaja na podlagi programa opremljanja, ki se pripravi na podlagi občinskega prostorskega načrta ali občinskega podrobnega prostorskega načrta. Program opremljanja sprejme občinski svet z odlokom (čl. 74. ZPNačrt). V obravnavanem primeru je to Odlok o programu opremljanja stavbnih zemljišč in merilih za odmero komunalnega prispevka za območje Občine Ormož.  Zato je nerelevanten tožbeni ugovor, da je bil tožničin objekt že leta 1999 priključen na javno kanalizacijsko omrežje, za kar je že tedaj plačala prispevek, saj gre za gradnjo nove komunalne opreme v skladu s sprejetim programom. V zvezi s tem se tožnica tudi neutemeljeno sklicuje na določbo tretjega odstavka 12. člena Uredbe, ker ne gre za primere iz navedene določbe. V tem postopku pa tožnica tudi ne more uspešno ugovarjati, da izgradnja sporne komunalne opreme ni bila potrebna. Odlok o programu opremljanja je bil sprejet na podlagi občinskega prostorskega načrta, v postopku sprejema tega akta pa je zagotovljeno tudi sodelovanje javnosti, zato je lahko svoje nestrinjanje izrazila v tistem postopku.

17. V skladu z določbo 82. člena ZPNačrt se komunalni prispevek določi na podlagi programa opremljanja glede na površino in opremljenost stavbnega zemljišča s komunalno opremo ter glede na neto tlorisno površino objekta in njegovo namembnost oziroma glede na izboljšanje opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalno opremo. Podrobnejša merila se lahko določijo s podzakonskim predpisom, lahko pa jih tudi podrobneje predpiše občina. Izračun se opravi po enačbi, ki jo določa Pravilnik, pri čemer se med drugim upošteva tudi površina parcele in neto tlorisna površina objekta. Kot površina stavbnega zemljišča se v skladu z drugim odstavkom 5. člena Pravilnika upošteva velikost parcele, če parcela objekta ni določena, pa stavbišče pomnoženo s faktorjem 1,5. Ta določba torej govori o tako imenovani parceli objekta, ki jo sestavlja površina, na kateri stoji objekt in določena površina ob njem.

18. Ostali tožbeni ugovori se nanašajo na akte tožene stranke kot lokalne skupnosti v zvezi s programom opremljanja stavbnih zemljišč. Tožnica se ne strinja z izračunom obračunskih stroškov komunalne opreme ter s tem posledično obremenitvijo na enoto površine, ki je podlaga za odmero komunalnega prispevka. Meni, da pri izračunu stroškov ni bila pravilno upoštevana amortizacija posameznih delov infrastrukture in s tem vrednost obstoječe infrastrukture, prav tako so bili neupravičeno všteti stroški meteorne kanalizacije, niso pa bila upoštevana prejeta namenska sredstva iz okoljskih dajatev, komunalnega prispevka, najemnin in samoprispevkov.

19. Vsebino programa opremljanja določa ZPNačrt (75. člen), podrobneje pa Uredba. Ta tudi določa načine, kako se ugotavljajo skupni stroški komunalne opreme za posamezno obračunsko območje, in sicer na podlagi dejanskih stroškov investicije; na podlagi investicijske dokumentacije projekta; na podlagi evidenc iz poslovnih knjig; na podlagi stroškov, ki so po višini enaki stroškom, ki bi nastali ob gradnji nove opreme, ki je po zmogljivostih in namenu podobna obstoječi. Pri tem občini prepušča, da izbere tisti način ugotavljanja skupnih stroškov, za katerega meni, da predstavlja realno vrednost.

20. Tožena stranka je v postopku pojasnila, da je skupne stroške določila na podlagi evidenc iz poslovnih knjig, kar je v skladu z 12. členom Uredbe. Prav tako je pristojno ministrstvo v okviru svojih pristojnosti nadzora zakonitosti občinskih splošnih aktov ugotovilo, da Odlok ni neskladen z veljavno prostorsko zakonodajo. Z navedenim se strinja tudi sodišče in meni, da očitki o nepravilnostih pri izračunu obračunskih stroškov ne dajejo podlage za zaključek, da je Odlok nezakonit in s tem za uporabo  načela „exceptio illegalis“ v tem sodnem postopku.

21. Po vsem navedenem je sodišče presodilo, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, prav tako se sodišče strinja z razlogi, ki sta jih v svojih odločbah navedla oba organa in se nanje v izogib ponavljanju sklicuje v tej sodbi v skladu s pooblastilom iz drugega odstavka 71. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Zaradi navedenega je tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1.

22. Ker je sodišče tožbo zavrnilo, v skladu z določbo četrtega odstavka 25. člena ZUS-1 vsaka stranka sama trpi stroške postopka.

ZPNačrt člen 79. Uredba o vsebini programa opremljanja stavbnih zemljišč člen 12.

Opr. št: II U 190/2015, ECLI:SI:UPRS:2015:II.U.190.2015

Opr. št: II U 152/2015, ECLI:SI:UPRS:2015:II.U.152.2015

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.