UPRS sodba I U 88/2016
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-03-14

Zdenka Štucin (preds.), Alenka Praprotnik (poroč.), Marjanca Faganel

RAZREŠITVE IN IMENOVANJA - JAVNI USLUŽBENCI

javna agencija - javni natečaj - imenovanje direktorja javne agencije - pogoji za imenovanje direktorja - primernost kandidata - neizbira kandidata - pravni interes

Sodišče meni, da je bil postopek izbire izpeljan zakonito in po načelu enakopravne dostopnosti (7. člen ZJU). Dejstvo, da tožnik ni bil spoznan za najprimernejšega kandidata, po presoji sodišča še ne pomeni, da je odločitev tožene stranke nerazumna. Standardi strokovne usposobljenost ter merila za izbiro, na katere se sklicuje tožnik, so bili določeni vnaprej, Svet agencije jih je sprejel dne 12. 4. 2011. Iz standardov izhaja, da služijo le kot pomoč pri izbiri najbolj strokovno usposobljenega oziroma najbolj primernega kandidata. Ne gre torej za dodatne zahteve, ki jih mora poleg zakonsko določenih izpolnjevati kandidat, ampak za merila, na podlagi katerih se kandidati, ki izpolnjujejo zakonske pogoje in so uvrščeni v izbirni postopek, razvrstijo glede na njihovo primernost.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijanim sklepom je Svet Javne agencije za civilno letalstvo Republike Slovenije (v nadaljevanju agencija) odločil, da se tožnika ne predlaga kot najprimernejšega kandidata za direktorja agencije.

2. Iz obrazložitve sklepa izhaja, da je Svet agencije na podlagi določb Zakona o javnih agencijah (v nadaljevanju ZJA) izvedel javni natečaj za imenovanje direktorja. Na natečaj se je prijavilo šest kandidatov, v izbirni postopek pa so se uvrstili štirje. Po razgovorih, ki jih je Svet agencije opravil 10. 12. 2015, je odločil, da ministru kot najbolj primernega kandidata za zasedbo mesta direktorja predlaga A.A. Minister, pristojen za promet, je Vladi podal predlog, naj za direktorja imenuje predlaganega kandidata, ki izpolnjuje vse predpisane pogoje za imenovanje. Vlada je predlogu sledila in z odločbo št. 01410-6/2015/6 z dne 13. 12. 2015 A.A. imenovala za direktorja agencije za mandatno dobo 5 let, za obdobje od 14. 12. 2015 do 13. 12. 2020.

3. Tožnik se z odločitvijo ne strinja in predlaga odpravo tako sklepa o neizbiri kot odločbe o imenovanju. Navaja, da izbrani kandidat ne izpolnjuje dveh izmed štirih zakonsko določenih pogojev, to je, da ima deset let delovnih izkušenj, in da je strokovnjak na področju dela agencije. Svet agencije pri izbiri tako ni ravnal v skladu z načelom enakopravne dostopnosti iz 7. člena Zakona o javnih uslužbencih (v nadaljevanju ZJU), niti v skladu z zahtevo iz drugega odstavka 12. člena Sklepa o ustanovitvi Javne agencije za civilno letalstvo. Posledično je Vlada sprejela nezakonito odločbo, ko je A.A. imenovala za direktorja agencije. Odprava odločbe o imenovanju A.A. ne bo nesorazmerno posegla v njegove pravice ali pravne koristi, ker ne izpolnjuje pogojev za direktorja in mu torej pravice v nobenem primeru ne morejo pripadati. Z imenovanjem osebe, ki ne izpolnjuje pogojev, so bile grobo kršene pravice in pravne koristi tožnika, prizadeta pa je tudi javna korist. Tožnik ima namreč po določbah ZJU pravico do enakopravne obravnave in enake dostopnosti delovnega mesta.

4. Glede (ne)izpolnjevanja prvega pogoja tožnik navaja, da je A.A. leta 1995 diplomiral na Višji tehniški varnostni šoli in s tem pridobil višjo strokovno izobrazbo, dne 21. 12. 2006 pa je pridobil naziv diplomirani ekonomist (UN). Imenovani torej ne izpolnjuje pogoja 10 let delovnih izkušenj. Ta pogoj bo izpolnil šele 21. 12. 2016, torej več kot eno leto po imenovanju. Upravno sodišče je že zavzelo stališče, da se delovne izkušnje, pridobljene v času, ko je kandidat imel dokončano višješolsko izobrazbo, ne morejo enačiti z delovnimi izkušnjami, ki bi jih oseba pridobila pri opravljanju del in nalog v primeru, da bi imela pridobljeno visoko izobrazbo. Delovne izkušnje bi se po določbi 13. točke 6. člena ZJU lahko upoštevale le, če bi bil kandidat v tem času javni uslužbenec.

5. Glede drugega pogoja tožnik navaja, da Zakon o letalstvu (v nadaljevanju ZLet) kot pogoj za imenovanje direktorja agencije zahteva, da je strokovnjak s področja dela javne agencije. Tega ne gre enačiti s pojmom strokovnjak s področja letalstva. Agencija je strokovni, certifikacijski in regulativni organ (glej določbo 179i. člena ZLet). Strokovnost na navedenih področjih se zato lahko prizna le osebam, ki so s polnimi pooblastili opravljale zgoraj navedene naloge ali regulativne naloge na resornem ministrstvu. Imetnika določene licence se torej ne more šteti za strokovnjaka na področju dela agencije. Pogojno bi se takšen status lahko priznal osebi, ki je pri izvajalcu letalske dejavnosti odgovorna za zagotavljanje, da operater ostane v skladu z veljavnimi zahtevami. Izbrani kandidat ni izkazal, da je strokovnjak s področja dela agencije, medtem ko tožnik pogoj glede strokovnosti nedvomno izpolnjuje. Vrsto let je opravljal delo na ministrstvu, pristojnem za promet, kar je v izbirnem postopku izkazal z ustreznimi listinami.

6. Drugotožena stranka v odgovoru na tožbo sodišču predlaga, da tožbo zavrže, podredno pa, da jo zavrne. Navaja, da tožnik nima pravnega interesa za vložitev tožbe, ker je na podlagi določb Zakona o uravnoteženju javnih financ (ZUJF) izpolnil pogoje za upokojitev, zato si pravnega položaja z vložitvijo tožbe ne more izboljšati. Poleg tega je odločba Vlade o imenovanju direktorja agencije akt politične diskrecije, ki se po določbi 3. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ne more izpodbijati v upravnem sporu. Kolikor pa bi sodišče ocenilo, da je tožba dopustna, še navaja, da izbrani kandidat izpolnjuje vse pogoje za direktorja agencije. ZLet v 179g. členu določa, da mora imeti imenovana oseba šesto raven izobrazbe, ki jo je izbrani kandidat dosegel že leta 1995, od takrat pa je bil z izjemo zelo kratkega vmesnega obdobja ves čas zaposlen. Ima 25-letne delovne izkušnje na vodilnih in vodstvenih delovnih mestih. Razlaga, kot jo ponuja tožnik, da je strokovnjak s področja dela agencije le uradnik ministrstva za promet, letalski nadzornik oziroma delavec s tem nazivom na ministrstvu, ni sprejemljiva.

7. Prvotožena stranka sodišču predlaga, da tožbo zavrže iz istih razlogov, ki jih je navedla že drugotožena stranka. Ne glede na to pa pojasnjuje, da je potek posameznega razgovora s kandidati razviden iz zapisnika k 54. seji Sveta agencije z dne 10. 12. 2015. Iz zapisnika izhaja, da je bila vsem kandidatom dana možnost, da se predstavijo, in da predstavijo svojo vizijo, razvidna pa so tudi vprašanja članov Sveta agencije.

8. Sodišče je na podlagi 19. člena ZUS-1 tožbo poslalo v odgovor tudi stranki z interesom A.A. Slednji zatrjuje, da izpolnjuje zakonske pogoje za zasedbo delovnega mesta in predlaga, da sodišče tožbo iz razlogov, ki sta jih navedli že toženi stranki zavrže, podredno pa zavrne.

9. V nadaljnjih pripravljalnih vlogah tožnik vztraja pri svojih stališčih. Ne strinja se s stališčem tožene stranke, da ne izkazuje pravnega interesa za vodenje tega upravnega spora. Svet agencije ga na razgovoru ni seznanil z metodo in načinom ocenjevanja prijavljenih kandidatov. V tem smislu gre lahko le za pokrivanje postopka izbire za nazaj. Standardi strokovne usposobljenosti so neprimerni in neskladni z zahtevami iz 179g. člena Zlet, 19. člena ZJA in 13. člena Sklepa o ustanovitvi agencije, saj uvajajo dodatne zahteve, ki se z veljavnimi predpisi ne zahtevajo. Spornost standardov je tudi v tem, da nimajo določenega najvišjega števila točk za posamezno področje. Zaradi tega so arbitrarni in ne zagotavljajo uresničevanja načela enakopravne dostopnosti iz 7. člena ZJU. Za direktorja agencije se po določbah zakona ne zahtevajo vodstvene sposobnosti. Če so torej vodstvene sposobnosti bile kriterij za izbiro najustreznejšega kandidata, bi tožnik in ostali kandidati morali biti na ustrezen način s tem seznanjeni. Izpodbijani sklep tudi ni ustrezno obrazložen.

10. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker so bili dokazi izvedeni in pravilno presojeni že v postopku izdaje izpodbijanega sklepa (59. člen ZUS-1 v zvezi z drugim odstavkom 51. člena istega zakona). Dejstva, ki so glede na zavzeta stališča sodišča o uporabi materialnega prava pomembna za odločitev, so bila na podlagi pravilno presojenih listin upravnega spisa pravilno ugotovljena že v upravnem postopku.

12. Tožnik svojo neizbiro izpodbija z nezakonitostjo imenovanja A.A. na mesto direktorja agencije. Trdi namreč, da izbrani kandidat ob imenovanju ni izpolnjeval zakonsko določenih pogojev ter posledično ne bi smel biti imenovan za direktorja. Neizpolnjevanje pogojev za imenovanje pa po določbah 22. in 23. člena ZJA predstavlja razlog za razveljavitev odločbe o imenovanju oziroma za predčasno razrešitev direktorja. S tem je tožnik po mnenju sodišča izkazal pravni interes za (izpodbojno) tožbo. Ugotovitev, da izbrani kandidat ne izpolnjuje pogojev za imenovanje, bi namreč lahko bila podlaga za predčasno razrešitev direktorja ali razveljavitev akta o njegovem imenovanju. Tudi ZJU, na uporabo katerega napotuje ZJA, v 65. členu neizbranemu kandidatu daje možnost vložitve tožbe zoper akt o neizbiri. Zato je treba tožniku kljub temu, da je bil A.A. imenovan za direktorja agencije pred vložitvijo predmetne tožbe, priznati pravni interes za vodenje tega postopka. V nasprotnem primeru bi bila tožnikova pravica do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave povsem izvotljena.

13. V zadevi je torej sporno, ali stranka z interesom izpolnjuje vse razpisne pogoje za imenovanje na mesto direktorja Javne agencije za civilno letalstvo. Konkretno sta sporna dva pogoja, in sicer, ali ima 10 let ustreznih delovnih izkušenj in ali je strokovnjak na področju dela agencije.

14. Sodišče meni, da je stranka z interesom ob imenovanju izpolnjevala oba sporna pogoja. Glede na podatke upravnega spisa je A.A. pridobil 10 let delovnih izkušenj na delovnem mestu z zahtevano stopnjo izobrazbe. Tožnikovo razumevanje 1. alineje prvega odstavka 179.g člena Zlet je namreč napačno. Po navedeni določbi je za direktorja agencije lahko imenovana oseba, ki ima najmanj izobrazbo, pridobljeno po visokošolskem strokovnem programu prve stopnje oziroma raven izobrazbe, pridobljeno po študijskem programu, ki v skladu s predpisi, ki urejajo visoko šolstvo, ustreza prvi stopnji študijskih programov. V skladu s klasifikacijo vrst izobraževalnih aktivnosti/izidov, ki je priloga Uredbe o uvedbi in uporabi klasifikacijskega sistema izobraževanja in usposabljanja, visokošolski strokovni program prve stopnje spada v šesto raven izobrazbe. Tej ravni pa ustreza tudi prejšnje višješolsko izobraževanje. To posledično pomeni, da mora kandidat ob prijavi izkazati 10 let delovnih izkušenj na delovnem mestu, za katerega se zahteva šesta raven izobrazbe. Med strankama je nesporno, da je stranka z interesom zahtevano raven izobrazbe dosegla leta 1995 in da je do prijave na javni razpis dosegla 25 let delovnih izkušenj. Izpolnjevanje navedenega pogoja je v razpisnem postopku izkazala z ustreznimi listinami.

15. Neutemeljen je tudi ugovor, da izbrani kandidat ni strokovnjak na področju dela agencije (3. alineja prvega odstavka 179g. člena Zlet). Po mnenju sodišča je navedeni pogoj treba razlagati širše, kot ga razume tožnik, tako da pridejo v poštev kandidati, ki so doslej opravljali dela na področjih, ki so vsebinsko podobna delu agencije. Ni potrebno, da je izbrani kandidat strokovnjak na področju povsem enakih dejavnosti, kot jih opravlja agencija (enako tudi sodba Upravnega sodišča I U 440/2013 z dne 25. 4. 2014). Če bi se namreč pogoje razlagalo tako ozko, kot navaja tožnik, potem ne bi mogel biti izbran skoraj nihče, ki ne dela prav v tej agenciji ali na resornem ministrstvu (kjer je bil sicer zaposlen tožnik). Tako ozko pogojev ni mogoče razlagati, saj bi bili s tem brez objektivne in upravičene podlage izločeni vsi drugi morebitni kandidati, pa tudi če so strokovnjaki na tem področju.

16. Sodišče meni, da je bil postopek izbire izpeljan zakonito in po načelu enakopravne dostopnosti (7. člen ZJU). Dejstvo, da tožnik ni bil spoznan za najprimernejšega kandidata, po presoji sodišča še ne pomeni, da je odločitev tožene stranke nerazumna. Standardi strokovne usposobljenost ter merila za izbiro, na katere se sklicuje tožnik, so bili določeni vnaprej, Svet agencije jih je sprejel dne 12. 4. 2011. Iz standardov izhaja, da služijo le kot pomoč pri izbiri najbolj strokovno usposobljenega oziroma najbolj primernega kandidata. Ne gre torej za dodatne zahteve, ki jih mora poleg zakonsko določenih izpolnjevati kandidat, ampak za merila, na podlagi katerih se kandidati, ki izpolnjujejo zakonske pogoje in so uvrščeni v izbirni postopek, razvrstijo glede na njihovo primernost. Iz podatkov upravnega spisa izhaja, da so se kandidati ocenjevali po enakih kriterijih, prav tako je bil z vsemi opravljen ustni razgovor. Iz spisa prav tako izhaja, da je izbrani kandidat prejel večje število točk kot tožnik. Glede na navedeno sodišče ni našlo zatrjevane kršitve pravice do enakopravne dostopnosti do delovnega mesta. Ob tem sodišče dodaja, da so vodstvene izkušnje povsem razumen kriterij pri odločanju o najustreznejšem kandidatu za direktorja agencije. Direktor namreč vodi delo in predstavlja agencijo. Sklep o neizbiri je po mnenju sodišča ustrezno obrazložen, tako da je na podlagi podatkov iz upravnih spisov (razpisna dokumentacija, ocenjevalni listi) sodišču omogočena sodna presoja zakonitosti izpodbijane odločitve.

17. Tožbeni ugovori so po navedenem neutemeljeni. Sodišče samo nepravilnosti, na katere pazi uradoma, ni ugotovilo. Zato je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

18. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi, če sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka svoje stroške upravnega spora.

ZJU člen 7, 19. ZLet člen 179g, 179g/1, 179g/1-1, 179g/1-3.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.