UPRS Sodba I U 1522/2016-7
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-06-08

Irena Grm (preds.), Lara Bartenjev (poroč.), Andrej Kmecl

vodno dovoljenje - teniško igrišče - vsebina vloge - nepopolna vloga - opozorilo na posledice

Zakon je omogočil osebam, ki rabijo vodno ali morsko dobro ali naplavine, ne da bi si za to predhodno pridobile vodno dovoljenje ali koncesijo, rok dveh let od uveljavitve zakona, da začnejo s postopki pridobitve potrebnih dovoljenj, ter da te osebe (ki so v navedenem roku začele s postopki pridobitve vodnega dovoljenja ali koncesije) do dokončanja postopkov ne bodo podvržene inšpekcijskim ukrepom.

Tožnik v dopisu, v katerem je bil pozvan na dopolnitev vloge med drugim tudi z izjavo lastnika nepremičnine, kjer se nahaja vodno zajetje, ni bil opozorjen na posledico, ki bo sledila, če navedene izjave v odrejenem roku ne predloži.

Tožba se ugodi, sklep Direkcije Republike Slovenije za vode št. 35528-19/2015-9 z dne 1. 3. 2016 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

1. Toženka je z izpodbijanim sklepom na podlagi drugega odstavka 67. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) zavrgla tožnikovo vlogo za izdajo vodnega dovoljenja za neposredno rabo vode za namakanje teniških igrišč na naslovu Ž., v višini 2,6 m

/leto. V obrazložitvi navaja, da tožnik kljub pozivu vloge ni dopolnil z izjavo lastnika nepremičnine, kjer se nahaja vodni vir, ki jo je treba priložiti vlogi po 2. členu Pravilnika o vsebini vloge za pridobitev vodnega dovoljenja in o vsebini vloge za pridobitev dovoljenja za raziskavo podzemnih voda (Uradni list RS št. 79/2007, v nadaljevanju Pravilnik). Glede tožnikovih navedb, da gre zgolj za spremembo zahtevka z dne 10. 8. 2004 toženka pojasnjuje, da gre v predmetnem postopku za nov postopek izdaje vodnega dovoljenja za neposredno rabo vode za namakanje teniških igrišč, saj je bil zahtevek stranke spremenjen oz. dopolnjen po izdaji odločbe na prvi stopnji o rabi vode za lastno oskrbo s pitno vodo, zato po 133. členu ZUP ne more iti za spremembo oz. razširitev zahtevka.

2. Drugostopenjski organ je zavrnil tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo. V obrazložitvi navaja, da je A.A. v zakonsko določenem roku na podlagi 199. člena Zakona o vodah (v nadaljevanju ZV-1) v imenu vodovoda ... za več uporabnikov stanovanjskih hiš vložil vlogo za podelitev vodne pravice za neposredno rabo vode za lastno oskrbo s pitno vodo. Na podlagi navedene vloge je bila tudi tožniku dodeljena vodna pravica za neposredno rabo vode za lastno oskrbo. Kot nepravilno šteje tožnikovo stališče, da je treba njegovo vlogo za pridobitev dovoljenja za namakanje teniških igrišč z dne 16. 5. 2008 šteti kot dopolnitev vloge, vložene v letu 2004, za lastno oskrbo s pitno vodo. Pri tem se sklicuje na 133. člen ZUP, po katerem lahko stranka razširi ali spremeni postavljeni zahtevek le do izdaje odločbe na prvi stopnji. V obravnavanem primeru je bil zahtevek za neposredno vodno namakanje teniških igrišč prvič podan šele v pritožbi zoper odločbo o dodelitvi vodne pravice z dne 18. 2. 2008, zato ne more pomeniti razširitve zahtevka. Zato je treba upoštevati 126. člen ZV-1 in Pravilnik. Glede na to, da ni sporno, da tožnikova vloga ni vsebovala izjave lastnika vodnega zajetja, je odločitev prvostopenjskega organa pravilna in zakonita.

3. Kot neutemeljene šteje tudi trditve o kršitvi Ustave in neenakopravne obravnave njegove vloge v primerjavi z ostalimi vlagatelji, saj ostali vlagatelji niso vložili vloge za namakanje teniških igrišč. Glede dopolnitve vloge B.B. in C.C. drugostopenjski organ ugotavlja, da se je nanašala na lastno oskrbo s pitno vodo, medtem ko se pritožba tožnika nanaša na namakanje teniških igrišč.

4. Tožnik se s takšno odločitvijo ne strinja in v obširni tožbi med drugim navaja, da gre v obravnavanem primeru za postopek, ki se je začel z vlogo z dne 10. 8. 2004 in bi moral biti voden v skladu s 199. členom ZV-1, da je toženka tožniku naložila posredovanje izjave, ki je 2. člen Pravilnika ne nalaga, da upravni organ tožniku ni dal možnosti za razjasnitev, kakšno izjavo naj bi tožnik na podlagi 2. člena Pravilnika posredoval in da je upravni organ tožniku napovedal nadaljevanje postopka in ne zavrženja vloge, če izjave ne predloži.

5. Poudarja, da se je postopek izdaje vodnega dovoljenja le delno končal z vodnim dovoljenjem iz leta 2011, ker kljub njegovi jasni dopolnitvi vloge toženka še ni odločila o obstoječi vodni pravici za namakanje teniških igrišč in spremljevalne objekte, zaradi česar je bil tudi zoper navedeno vodno dovoljenje primoran vložiti pritožbo. Pojasnjuje, da je toženka vodno dovoljenje leta 2011 izdala kot nadomestno odločbo, ker mu ni bila dana možnost udeležbe v postopku pred izdajo vodnega dovoljenja iz leta 2008. Ker ni imel možnosti vloge dopolniti pred izdajo odločbe, jo je dopolnil v pritožbi zoper vodno dovoljenje iz leta 2008. Na takšno ravnanje je bil napoten s strani upravnega organa. Navaja, da je upravni organ z vodnim dovoljenjem iz leta 2011 odločil o vodni pravici za stanovanjsko stavbo, ki ni bila predmet zahteve z dne 10. 8. 2004 in je prav tako prvič omenjena šele v pritožbi zoper vodno dovoljenje z leta 2008, torej ne drži, da zahteve v pritožbi ne morejo pomeniti razširitve vloge z dne 10. 8. 2004 ampak novo zahtevo. O vlogi za izdajo vodnega dovoljenja za neposredno rabo vode z dne 10. 8. 2004, ki se nanaša na rabo vode za namakanje teniških igrišč in spremljajoča objekta na naslovu Ž. pa še ni bilo odločeno. Poudarja, da je upravni organ za B.B. in C.C. v postopku izdaje nadomestne odločbe upošteval leta 2008 posredovane dopolnitve k vlogi iz leta 2004. Razlikovanje med njim in navedenima strankama je brez razumne pravne obrazložitve in jo je mogoče oceniti kot arbitrarno in samovoljno ter zato v neskladju z 22. členom Ustave RS. Navaja, da je v izreku vodnega dovoljenja iz leta 2011 pomota in je treba izbrisati le naslov Ž. in opisati gradbeno dovoljenje ali pa navesti, da gre za stanovanjsko stavbo, za katero je bilo izdano gradbeno dovoljenje. Dejstvo, da je bila izdana nadomestna odločba, s katero je upravni organ dopolnil predhodno nepopolni postopek, dokazuje, da je bilo z nadomestno odločbo odločeno šele po tem, ko je ARSO pridobil vse podatke, ki so bili potrebni za odločitev o pridobitvi vodne pravice. Ker gre za isti vodni vir in isti odvzemni objekt za vse stranke, ni dvoma, da je upravni organ že pridobil izjavo lastnika nepremičnine, kjer je odvzemni objekt, sicer bi moral vlogo vseh strank zavreči. Prav tako ni nobenega dvoma, da je upravni organ ugotovil, kakšna je izdatnost vodnega vira, kot to navaja Pravilnik. Toženka mora dokončati le v letu 2004 začet in kasneje dopolnjen postopek v delu, ki se nanaša na količino vode za rabo pitne vode v spremljevalnih objektih k tenis igriščema in za rabo vode za škropljenje tenis igrišč na naslovu Ž. Vloga z dne 10. 8. 2004 in dopolnitev vloge (pritožba zoper vodno dovoljenje z dne 16. 5. 2008) se glede podatkov o izdatnosti vodnega vira in izjave lastnika nepremičnine, kjer je odvzemni objekt, ne razlikuje od vlog drugih strank, ki so udeležene v postopku. Vsakršno drugačno postopanje pomeni kršitev 14. in 22. člena Ustave, ker je tožnikova zahteva v istem postopku obravnavana drugače, kot zahteve ostalih strank.

6. Poleg tega Pravilnik določa pridobitev izjave lastnika nepremičnine, na kateri bo predviden odvzemni objekt, in ne izjavo lastnika nepremičnine, na kateri se nahaja vodno zajetje. Upravni organ je torej od tožnika zahteval nekaj, kar Pravilnik ne zahteva. O tem ugovoru se prvostopenjski organ ni opredelil.

7. Poleg tega tožnik ni bil opozorjen, da namerava organ tožnikovo vlogo zavreči, če navedene izjave ne bo predložil, ampak da bo postopek nadaljeval na podlagi 140. člena ZUP. Meni, da postopek ni bil končan z vodnim dovoljenjem iz leta 2008, pač pa z vodnim dovoljenjem iz leta 2011, saj je bila izdana nadomestna odločba. Zato ni pravilno stališče toženke, da v obravnavanem primeru ne more iti za razširitev zahtevka v skladu s 133. členom ZUP, ker je bila odločba že izdana. Poudarja, da mu ni bila dana možnost, da bi vlogo z dne 10. 8. 2004 dopolnil pred izdajo vodnega dovoljenja iz leta 2008. Šele leta 2008 mu je bil predan obrazec "priloga 1", ki jo je dopolnil po izdaji vodnega dovoljenja iz leta 2008, kot so storile tudi nekatere druge stranke. Upravni organ je zato dopolnil postopek izdaje vodnega dovoljenja in izdal nadomestno odločbo, tj. vodno dovoljenje iz leta 2011. Poudarja, da je upravni organ z vodnim dovoljenjem iz leta 2011 podelil vodno pravico za rabo vode, ki je navedena v vlogi z dne 10. 8. 2004 in dopolnitvah vlog, pri čemer so drugi za dopolnitev vloge izpolnili obrazec priloga 1, ki nedvoumno nalaga, naj vlagatelji navedejo tudi, ali je poraba stalna ali občasna, število glav živine v gospodinjskih objektih in ali se rabi voda za druge namene. Sam je dopolnitev posredoval v drugačni obliki. Predlaga ugoditev tožbi, odpravo izpodbijanega sklepa in ugotovitev, da je tožnikova vloga za izdajo vodnega dovoljenja za škropljenje teniških igrišč popolna, zato se toženki naloži, naj dopolni delno vodno dovoljenje z dne 12. 10. 2011 v delu, ki se nanaša na tožnika, da se dovoljuje rabo vode za škropljenje teniških igrišč na naslovu Ž. iz obstoječega zajetja v količini največ 2,6 m

/leto. Podredno predlaga, da Upravno sodišče RS izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne toženki v ponovno odločanje.

8. Tožena stranka na tožbo po vsebini ni odgovorila.

10. Sodišče uvodoma navaja, da je predmet presoje v tem upravnem sporu zgolj pravilnost in zakonitost zavrženja tožnikove vloge za izdajo vodnega dovoljenja za neposredno rabo vode za namakanje teniških igrišč v količini 2,6 m

/letno. Sodišče zato tožbenih ugovorov, ki se nanašajo na neodločitev toženke glede tožnikove zahteve v delu, ki se nanaša na izdajo vodnega dovoljenja za lastno oskrbo s pitno vodo za spremljajoče objekte k teniškima igriščema, ni presojalo.

11. V zadevi ni sporno, da je A.A. 10. 8. 2004 vložil vlogo za pridobitev vodnega dovoljenja za rabo vode za lastno oskrbo s pitno vodo, ki se je nanašala tudi na tožnikovo zemljišče z naslovom Ž. Toženka je navedeno vlogo obravnavala na podlagi 199. člena ZV-1, ki določa, da pravna ali fizična oseba, ki rabi vodno ali morsko dobro ali odvzema naplavine, pa je za takšno rabo predpisana pridobitev vodnega dovoljenja ali koncesije in teh aktov nima, mora v dveh letih od uveljavitve tega zakona vložiti vlogo za izdajo vodnega dovoljenja ali koncesije skladno z določbami tega zakona. Če oseba iz prvega odstavka tega člena ne vloži vloge v predpisanem roku, inšpektor, pristojen za vode, prepove uporabo objekta in naprave iz tretjega odstavka tega člena ter odredi njeno odstranitev ob smiselni uporabi določb 122. člena tega zakona.

12. Iz citiranih določb izhaja, da je zakon omogočil osebam, ki rabijo vodno ali morsko dobro ali naplavine, ne da bi si za to predhodno pridobile vodno dovoljenje ali koncesijo, rok dveh let od uveljavitve zakona, da začnejo s postopki pridobitve potrebnih dovoljenj, ter da te osebe (ki so v navedenem roku začele s postopki pridobitve vodnega dovoljenja ali koncesije) do dokončanja postopkov ne bodo podvržene inšpekcijskim ukrepom.

13. Ker gre za pravico, ki se že izvaja, kar pomeni, da je dejanska situacija drugačna od primerov, ko se pravica še ne izvaja in bi jo oseba rada pridobila, je zakon predpisal tudi, kaj mora vsebovati vloga iz prvega odstavka 199. člena ZV-1, in sicer opis obsega in načina rabe vodnega ali morskega dobra ali odvzema naplavin in pravnomočno uporabno dovoljenje za objekt in napravo, s katero rabi ali izkorišča vodo ali naplavine, če je bilo to predpisano.

14. Po pooblastilu iz drugega odstavka 126. člena ZV-1, ki določa, da minister podrobneje predpiše vsebino vloge za pridobitev vodnega dovoljenja, je minister za okolje in prostor 31. 8. 2007 sprejel Pravilnik, ki v 2. členu določa, katere podatke in priloge mora vsebovati vloga za pridobitev vodnega dovoljenja. Med drugim določa tudi, da mora biti vlogi priložena izjava lastnika nepremičnine, na kateri bo predviden odvzemni objekt (četrta alineja drugega odstavka). Pravilnik v 6. členu tudi izrecno določa, da mora podatke in priloge iz 2. člena tega pravilnika in pravnomočno uporabno dovoljenje ali izdano odločbo o priglasitvi del za objekt ali napravo za rabo vode vsebovati tudi vloga za pridobitev vodnega dovoljenja, podana na podlagi 199. člena ZV-1. Ker gre v primerih, ko je vložena vloga na podlagi 199. člena ZV-1 za osebo, ki vodno dobro že rabi, je jasno, da se zahteva iz četrte alineje drugega odstavka 2. člena Pravilnika nanaša na lastnika nepremičnine, na kateri se nahaja odvzemni objekt, in ne na lastnika nepremičnine, na kateri je predviden odvzemni objekt.

15. Navedeno pomeni, da je minister po pooblastilu iz drugega odstavka 126. člena ZV-1 tudi za vloge, vložene po 199. členu ZV-1, predpisal, da morajo vsebovati podatke in priloge iz 2. člena Pravilnika. Ker Pravilnik posebnih določb o njegovi veljavnost za vloge, ki so že vložene, pa o njih še ni bilo odločeno, ne vsebuje, po presoji sodišča glede na načelo zakonitosti velja za vse vloge, o katerih do začetka veljavnosti pravilnika še ni bilo odločeno.

16. Ker v obravnavanem primeru ni sporno, da je tožnik vlogo za neposredno rabo vode za zalivanje teniških igrišč vložil leta 2008, ko je že veljal Pravilnik, bi moral vlogi priložiti tudi izjavo lastnika nepremičnine, na kateri se nahaja odvzemni objekt, ne glede na to, ali pomeni tožnikova vloga z dne 2008 samostojen zahtevek, ali pa z njim le dopolnjuje vlogo za izdajo vodnega dovoljenja za neposredno rabo vode za lastno oskrbo s pitno vodo, ki jo je leta 2004 vložil A.A. Kot je bilo tožniku že večkrat pojasnjeno, pod lastno oskrbo s pitno vodo raba vode za zalivanje teniških igrišč namreč ne spada, torej se zahtevek A.A. iz leta 2004 na rabo vode za namakanje teniških igrišč ni nanašal. Dejstvo, da je zahtevo za neposredno rabo vode za lastno oskrbo s pitno vodo po 199. členu ZV-1 tudi za tožnika v roku iz navedene določbe vložil A.A., pa ne izkazuje, da tožniku pred vložitvijo pritožbe leta 2008 ni bilo omogočeno sodelovanje v postopku, in posledično vložitev zahtevka za namakanje teniških igrišč, kot skuša tožnik prikazati v tožbi. Tožnikove navedbe, da mu pred vložitvijo pritožbe dne 2008 ni bilo omogočeno sodelovanje v postopku, so v obravnavanem primeru neizkazane, saj tožnik ni navedel ne pravne ne dejanske ovire, ki bi mu preprečevala v roku iz 199. člena ZV-1 vložiti zahtevo za izdajo vodnega dovoljenja za neposredno rabo vode za namakanje teniških igrišč.

17. Tudi, če bi bilo pravilno tožnikovo stališče, da vložitev vloge za neposredno rabo vode v roku iz prvega odstavka 199. člena ZV-1 pomeni, da vlogi ni treba priložiti dokumentov iz 2. člena Pravilnika, tudi, če o njej ni bilo odločeno pred začetkom veljavnosti Pravilnika, kljub temu, da ta v 6. členu to izrecno določa, ni pravilno tožnikovo stališče, da pomeni tožnikova vloga za neposredno rabo vode za namakanje teniških igrišč, ki jo je vložil po poteku roka iz prvega odstavka 199. člena ZV-1, zgolj dopolnitev vloge za izdajo vodnega dovoljenja za lastno oskrbo s pitno vodo, ki jo je vložil v roku iz 199. člena ZV-1.

18. Ne glede na pravilnost stališča toženke, da gre za nedopustno razširitev zahtevka po izdaji odločbe, tudi sicer stranka lahko razširi zahtevek ali poleg prejšnjega postavi novega, če še ni potekel (morebitni) materialni rok, ki je določen za uveljavljanje zahtevka, ki ga stranka želi postaviti kot nov zahtevek v tem postopku. V obravnavnem primeru je rok za postavitev zahtevka pod posebnimi ugodnostmi iz prvega odstavka 199. člena ZV-1, v katerem po (zmotnem) mnenju tožnika stranki zahtevku ni treba priložiti podatkov in prilog iz 2. člena Pravilnika, potekel avgusta 2004. Stranka namreč ne more obiti časovnih omejitev uveljavljanja zahtevkov tako, da bi jih lahko uveljavila v okviru spremembe zahtevka (tako Androjna, Kerševan, Upravno procesno pravo, založba GV, 2006, str. 288).

19. Se pa sodišče strinja z tožbenim ugovorom, s katerim smiselno navaja, da je bilo v obravnavanem primeru kršeno načelo varstva pravic strank (četrti odstavek 7. člena ZUP), saj tožnik v dopisu z dne 11. 1. 2016, v katerem je bil pozvan na dopolnitev vloge med drugim tudi z izjavo lastnika nepremičnine, kjer se nahaja vodno zajetje, ni bil opozorjen na posledico, ki bo sledila, če navedene izjave v odrejenem roku ne predloži. Nasprotno, bil je opozorjen, da če vloge ne bo dopolnil, bo organ ravnal skladno s 140. členom ZUP, ki v tretjem odstavku izrecno določa, da če stranka v določenem roku ne predloži dokumentov, organ samo zaradi tega ne sme zavreči zahteve po drugem odstavku 67. člena tega zakona, temveč mora postopek nadaljevati. Po prejemu navedenega poziva je torej tožnik utemeljeno mislil, da je njegova vloga popolna in pričakoval, da bo toženka kljub temu, da vloge ne dopolni z navedeno izjavo, postopek nadaljevala in o njegovi vlogi vsebinsko odločila. S tem, ko je toženka z izpodbijanim sklepom tožnikovo vlogo kljub navedenemu pozivu zavrgla, je kršila tožnikovo pravico, da se do stališča toženke, da je njegova vloga nepopolna, izjavi, kar je bistvena kršitev pravil postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP. Poleg tega se sodišče strinja s tožnikom, da iz poziva za dopolnitev vloge ne izhaja, na kateri pravni podlagi temelji zahteva toženke, naj tožnik predloži izjavo lastnika nepremičnine (D.D.), kjer se nahaja vodno zajetje in kakšna naj bi bila vsebina te izjave.

20. Glede na navedeno je sodišče brez presoje ostalih tožbenih navedb tožbi ugodilo tako, da je izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) in zadevo vrnilo v ponoven postopek.

Zakon o splošnem upravnem postopku -  ZUP  - člen 67, 67/2, 140, 140/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.