UPRS sodba in sklep I U 1036/2016
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-12-13

Bojana Prezelj Trampuž (preds.), Adriana Hribar Milič (poroč.), mag. Slavica Ivanović Koca

javni razpis - sofinanciranje iz javnih sredstev - nepopolno ugotovljeno dejansko stanje - kršitev določb postopka

Iz tožnikove vloge in razpisnega obrazca 1 ni jasno razvidno, za kakšne vrste investicije v predmetni zadevi dejansko gre: ali za novogradnje ali za rekonstrukcijo-vzdrževalna dela. Tako je dejansko stanje ostalo nepojasnjeno, kar pa bi lahko vplivalo tudi na pravilno vrednotenje tožnikove vloge. Tako bi po presoji sodišča toženka morala v predmetnem postopku tožnika pozvati, da naj svojo vlogo dopolni oziroma dodatno pojasni dejansko stanje tudi v tem pogledu, česar pa toženka ni storila. Če je vloga stranke nepopolna ali nerazumljiva, mora organ stranko pozvati, da vlogo dopolni ter mora postopati v skladu z določbo 67. člena ZUP.

1. Tožbi se ugodi, sklep Ministrstva za gospodarski razvoj in tehnologijo 3030-18/2016/4 z dne 3. 6. 2016 se odpravi in zadeva vrne temu organu v ponovni postopek

2. Tožba zoper Javni razpis Ministrstva za gospodarski razvoj in tehnologijo za sofinanciranje projektov osnovne komunalne infrastrukture v romskih naseljih v letu 2016 in 2017 (Uradni list RS, št. 21/16), se zavrže.

1. Z izpodbijanim sklepom je Ministrstvo za gospodarski razvoj in tehnologijo (v nadaljevanju toženka) zavrnilo vlogo tožnika št. 3030-18/2016-1 za projekt „...“. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je tožnik pravočasno vložil vlogo, ter nato po pozivu toženke tudi dopolnitev te vloge za dodelitev sofinanciranje projekta: „...“ na podlagi Javnega razpisa toženke za sofinanciranje projektov osnovne komunalne infrastrukture v romskih naseljih v letu 2016 in 2017, ki je bil 18. 3. 2016 objavljen v Uradnem listu RS, št. 21/16. Tožnikovo vlogo je Komisija za izvedbo postopka predmetnega javnega razpisa ocenila v skladu z razpisnimi merili, opredeljenimi v Razpisni dokumentaciji, z 43,0 točkami. Toženka v obrazložitvi izpodbijanega sklepa podrobneje obrazloži razloge za svoje točkovanje tožnikove vloge po posameznem merilu. Na podlagi prvega odstavka točke 2.15 razpisne dokumentacije je navedena komisija vloge razvrščala glede na število doseženih točk. Za sofinanciranje investicije bi morala tožnikova vloga prejeti več kot 46,0 točk, kolikor je prejela zadnja vloga za katero so bila še na voljo razpisana sredstva. Ker pa je tožnikova vloga prejela le 43,0 točk, je toženka njegovo vlogo zavrnila.

2. Tožnik se z odločitvijo tožene stranke ne strinja in meni, da je nezakonita zaradi napačne uporabe materialnega prava in nepravilno oziroma nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja v zadevi. Meni tudi, da je predmetni javni razpis v nasprotju z Ustavo RS, Zakonom o romski skupnosti v Republiki Sloveniji (v nadaljevanju ZRom-1), Zakonom o stvarnem premoženju samoupravnih lokalnih skupnosti in Uredbo o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti. Navedeno ima za posledico, da sta tako izpodbijani sklep kot tudi predmetni javni razpis nezakonita oz. nična. Podlaga za predmetni javni razpis je med drugim tudi ZRom-1, ki v 5. členu določa, da državni organi in samoupravne lokalne skupnosti zagotavljajo pogoje za urejanje prostorske problematike romskih naselij in izboljšanje bivalnih razmer pripadnikov romske skupnosti. Z namenom usklajenega delovanja na tem področju sprejme Vlada RS program ukrepov, s katerimi se skladno s citiranim zakonom in področno zakonodajo določijo obveznosti in naloge iz zakona, med drugim tudi urejanje prostorske problematike. Predmetni javni razpis bi tako moral biti rezultat usklajene javne politike integracije pripadnikov romske skupnosti (13. člen ZRom-1). Pred objavo predmetnega javnega razpisa pa Vlada RS takšnega programa ukrepov ni sprejela. V zvezi s točko 2.6 predmetnega javnega razpisa, v kateri so določeni nameni, ki so lahko predmet financiranja v romskih naseljih, je naveden tudi namen: “kupnina za nakup stavbnih zemljišč v okviru romskega naselja, na katerih so postavljena nelegalno zgrajena bivališča in/ali stavbnih zemljišč...“. Pridobivanje nepremičnin, ki niso namenjene izvajanju nalog samoupravne lokalne skupnosti pa je v nasprotju s 4. členom Zakona o stvarnem premoženju države oziroma samoupravnih lokalnih skupnosti. Zaokroževanje romskih naselij z odkupom zemljišč pa ni naloga lokalnih skupnosti. Tudi iz navedenega razloga je predmetni javni razpis nezakonit. Podrejeno  tožnik ugovarja tudi vrednotenju njegove vloge na podlagi meril iz točke 2.15 obravnavanega javnega razpisa, zlasti pri merilu „predmet vloge“, kjer je njegova vloga prejela le 5 od 10 možnih točk. Tožnik meni, da bi moral pri temu merilu prejeti 10 točk, saj njegov projekt poleg priključka na državno cesto obsega tudi izgradnjo hodnika za pešce, avtobusnega postajališča in javne razsvetljave. Tožnik v vlogi ni navedel, da bo izvajal le ureditev javne ceste, marveč bo na novo zgradil hodnik za pešce, avtobusno postajališče in javno razsvetljavo. Navedeno je razvidno iz naslova vloge in iz vrednosti investicije, ki znaša 416.887,42 EUR z DDV. Toženka je napačno menila, da gre za rekonstrukcijo in število točk znižala za polovico. Dejansko pa je pri tožnikovem projektu šlo za novogradnjo in ne za rekonstrukcijo, kot to zmotno zaključuje toženka, kar podrobneje obrazloži. Tožnik bi po povedanem pri temu merilu moral prejeti 10 točk in ne le 5 točk, zato je v zadevi dejansko stanje nepravilno oz. nepopolno ugotovljeno. Sodišču  predlaga, da izpodbijani sklep odpravi, razveljavi predmetni javni razpis ter toženki naloži, da postopek javnega razpisa izvede v skladu z veljavno zakonodajo, podrejeno pa, da izpodbijani sklep odpravi ter zadevo vrne toženi stranki v ponovni postopek.

3. V odgovoru na tožbo tožena stranka prereka tožbene navedbe in vztraja pri razlogih iz obrazložitve izpodbijanega sklepa. Tožnik je ob prijavi na predmetni javni razpis predložil tudi izjavo, da se strinja z razpisnimi pogoji in merili in ni ugovarjal, da naj bi bil predmetni javni razpis nezakonit. Navaja drugi odstavek 6. člena in 13. člen ZRom-1. Res je, da ZRom-1 predvideva sprejem programa ukrepov, vendar pa ne prepoveduje pristojnim organom, da ne bi smeli izvajati ukrepov, ki so predvideni ali potrebni za izvajanje področnih programov, če ni sprejetega programa ukrepov.  To pa ne pomeni, da se politika izvajanja posameznih ukrepov na nacionalni ravni izvaja nekoordinirano. Opozarja na pravico do zdravega življenja pripadnikov romskih skupnosti, kamor sodi tudi dostop do pitne vode in urejena kanalizacija (72. člen Ustave RS). V zvezi z odkupom zemljišč za ureditev in zaokroževanjem romskih naselij in tožnikovim ugovorom o nezakonitosti takšnega odkupa zemljišč  navaja 3. in 4. alinejo drugega odstavka 21. člena Zakona o lokalni samoupravi ter 1. alinejo četrtega odstavka poglavja 2.6 razpisne dokumentacije.  Tožnik je že v letu 2012 prejel sofinanciranje iz javnih sredstev za projekt odkupa zemljišč v romskem naselju Brezje, kar podrobneje obrazloži. Načelo gospodarnosti pa je ostalo od leta 2012 nespremenjeno. Glede tožnikovega ugovora, da je pri merilu (a) Izvedba projekta prejel le 5 točk namesto 10 točk navaja, da iz same tožnikove vloge – prijavnega obrazca, na strani 4 izhaja, da predstavljajo avtobusno postajališče, javna razsvetljava in rekonstrukcija občinske kategorizirane ceste po svoji naravi vzdrževalna dela v javno korist, saj izpolnjujejo pogoje iz 18. člena Zakona o cestah, katerega vsebino navaja. Toženka je pravilno pri temu merilu tožniku dodelila le 5 od 10 možnih točk, v skladu z zadnjo alinejo podpoglavja a) Predmet vloge, iz meril za ocenjevanje vloge poglavja 2.5, ki določa, da se v primeru, da se projekt nanaša na rekonstrukcijo obstoječe osnovne komunalne infrastrukture, možno število točk zniža za 50%. Tožena stranka sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

4. Tožnik v pripravljalni vlogi vztraja pri svojem tožbenem zahtevku in dodatno navaja, da ima, ne glede na podano izjavo, ki je tudi sicer v nasprotju z 23. členom in 25. členom Ustave RS, pravico do sodnega varstva in do pravnega sredstva. Vztraja, da je nekoordinirano izvajanje ukrepov nezakonito in navaja tretji odstavek 155. člena Ustave RS. Ker je toženka objavila predmetni javni razpis brez sprejetega programa ukrepov iz 13. člena ZRom-1, je ravnala nezakonito. Sklicuje se na 7. člen Zakona o javnih financah. Sredstva proračuna se lahko uporabijo le za namene, določene z zakonom oz. z občinskimi odloki. Nakup tožnikovih zemljišč v romskem naselju A. v letu 2012  pa ni relevanten za ta upravni spor, kar obrazloži. V podrobneje opredeljenih merilih obravnavanega javnega razpisa je bilo predvideno, da se v primeru, če se projekt nanaša na rekonstrukcijo obstoječe komunalne infrastrukture, možno število točk po tem kriteriju zniža za 50%. Na podlagi prvega odstavka 18. člena Zakona o cestah se med investicijsko vzdrževalna dela prišteva tudi: „izvedbo izboljšav v območju cestnega sveta, ki so povezana z varnostjo javne ceste“. Te izboljšave pa niso nujno rekonstrukcijske, lahko so tudi novogradnje. Tožnik je na predmetni javni razpis prijavil projekt novogradenj in sicer: gradnjo javne razsvetljave, ureditev avtobusnega postajališča in ureditev varnih površin za pešce, česar vsega v naselju še ni bilo in gre tako nesporno za novogradnje.

6. Tožba zoper izpodbijani sklep je utemeljena.

7. Med strankama je v predmetni zadevi sporno, ali je tožena stranka v postopku Javnega razpisa za sofinanciranje projektov osnovne komunalne infrastrukture v romskih naseljih v letu 2016 in 2017, ki je bil 18. 3. 2016 objavljen v Uradnem listu RS, št. 21/16, pravilno in zakonito, ob pravilni uporabi meril iz tega javnega razpisa in po predpisanem postopku, zavrnila tožnikovo vlogo. V postopkih javnih razpisov sodišče po ustaljeni upravno-sodni praksi natančno presoja materialne in procesne vidike spora. Javni razpis pa je tudi v funkciji varovanja enakih možnosti vseh prijaviteljev, v skladu z določbo 14. člena Ustave RS, da konkurirajo. Za postopek javnega razpisa, kot je obravnavani, je po presoji sodišča potrebno upoštevati, da gre za javno-pravno stvar in ne le za odločanje o pravici tožnika, kar je sicer značilnost upravne zadeve. Gre za poseben postopek, v katerem je enakost obravnavanja vseh, ki so se na javni razpis prijavili, ključnega pomena. Tako je upoštevanje predpisanih pravil postopka javnega razpisa še posebej pomembno, saj mora biti prijaviteljem zagotovljena pravica, da pod enakimi pogoji sodelujejo v postopku javnega razpisa. Uspeh na javnem razpisu mora biti odvisen zgolj od izpolnjevanja v javnem razpisu vnaprej natančno določenih objektivnih kriterijev in meril. Pri tem pa je potrebno striktno upoštevati pravila postopka, saj postopek pri javnih razpisih v velikem delu poteka pisno. V predmetni zadevi se v skladu s 4. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) smiselno uporabljajo pravila upravnega postopka.

8. Iz listin upravnega spisa izhaja, da je med strankama sporno vrednotenje tožnikove vloge na podlagi meril za ocenjevanje vloge, navedenih v točki 2.15 (a) Predmet vloge iz razpisne dokumentacije predmetnega javnega razpisa. Iz podrobneje opredeljenih meril pod to točko iz 2. alineje izhaja, da se v primeru, da se projekt nanaša na rekonstrukcijo obstoječe osnovne komunalne infrastrukture, možno število točk po tem kriteriju zniža za 50%. Omenjeno pravilo se ne nanaša na investicijo v nakup zemljišč. Predmet vloge v točki (a3) – Izvedba projekta, ki pomeni ureditev dostopa prebivalcev romskega naselja do ceste in/ali elektrike, je bila v predmetnih merilih javnega razpisa ovrednotena z 10 točkam. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa toženke izhaja, da je tožnikova vloga pri merilu Predmet vloge prejela 5 točk od 10 možnih točk, ker izvedba projekta pomeni ureditev dostopa prebivalcev romskega naselja do ceste in/ali elektrike, zmanjšano za 50% (5 točk), ker gre za rekonstrukcijo javnih poti. V razpisnem obrazcu 1 pa je tožnik sam navedel, da gre za investicijo v rekonstrukcijo javnih cest, ureditev avtobusnega postajališča ter dograditev javne razsvetljave. Med strankama je v predmetni zadevi sporno dejstvo ali gre pri tožnikovemu projektu, s katerim je kandidiral na obravnavani javni razpis dejansko za rekonstrukcijo, kot to meni toženka, ali pa gre za novogradnjo, kot to navaja tožnik.

9. Iz prijavnega obrazca (razpisni obrazec št. 1), ki ga je v predmetnem javnem  predložil tožnik, iz opisa investicije na posameznih mestih izhaja, da gre za novogradnjo, iz nekaterih drugih navedb tožnika pa, da gre za investicijo, tako, da iz predloženih listin ni jasno razvidno, za kakšen investicijski projekt v predmetni zadevi dejansko gre. Tako npr. v delu, kjer se nahaja kratek opis bivalnih in socialnih razmer v romskem naselju, tožnik navaja, da v naselju deluje javni vrtec, ki je edini javni objekt in prostor v naselju. Šolski avtobus pobira otroke na improvizirani makadamski površini ob priključku ceste iz naselja na državno regionalno cesto. Vrtec leži ob ozki javni cesti v naselju, kjer ni javne razsvetljave. Zaradi zagotavljanja minimalnih varnostnih razmer na občinski cesti v naselju (JP 799526) je potrebno urediti varno avtobusno postajališče za šolske avtobuse, okvirno 330 m javne razsvetljave od avtobusnega postajališča na zemljiški parceli št. 1086/9 k.o. … do javnega vrtca na naslovu … ter na celotni kategorizirani javni cesti z oznako JP 799526 ter rekonstruirati občinsko kategorizirano cesto z oznako JP 799526. V delu, ki obsega kratek opis investicije, tožnik navaja, da gre za ureditev avtobusnega postajališča za šolski avtobus v romskem naselju A. in za dograditev javne razsvetljave v vplivnem območju romskega naselja – B. (dva odseka skupne dolžine 280 m). Pri opisu del so med drugim navedena dela in storitve: rekonstrukcija kategorizirane občinske ceste JP 799526 (avtobusno postajališče, hodnik za pešce AP – vrtec, rekonstrukcija ceste in križišča) skupne površine 2.300 m2; izvedba javne razsvetljave v romskem naselju z odjemnim mestom za osvetlitev občinske ceste JP 799526 in avtobusnega postajališča v dolžini 330m; dograditev javne razsvetljave v vplivnem območju romskega naselja – B. dolžine 280 m. Na podlagi predhodno navedenega bi po presoji sodišča lahko izhajal zaključek, da gre za nove objekte in ne za rekonstrukcijo že obstoječih objektov. Po drugi strani pa kot to pravilno navaja tudi toženka, v razpisnem obrazcu št. 1 tožnik sam navaja, da so avtobusno postajališče, javna razsvetljava in rekonstrukcija občinske kategorizirane ceste po svoji naravi vzdrževalna dela v javno korist, saj izpolnjujejo pogoje iz 18. člena Zakona o cestah. Tako po presoji sodišča iz tožnikove vloge in razpisnega obrazca 1 ni jasno razvidno, za kakšne vrste investicije v predmetni zadevi dejansko gre: ali za novogradnje ali za rekonstrukcijo-vzdrževalna dela. Tako je po presoji sodišča dejansko stanje ostalo nepojasnjeno, kar pa bi lahko vplivalo tudi na pravilno vrednotenje tožnikove vloge. Tako bi po presoji sodišča toženka morala v predmetnem postopku tožnika pozvati, da naj svojo vlogo dopolni oziroma dodatno pojasni dejansko stanje tudi v tem pogledu, česar pa toženka ni storila. Če je vloga stranke nepopolna ali nerazumljiva, mora organ stranko pozvati, da vlogo dopolni ter mora postopati v skladu z določbo 67. člena ZUP. Možnost dopolnitve nepopolnih ali nerazumljivih vlog predvideva tudi točka 2.14 razpisne dokumentacije predmetnega javnega razpisa. Ker toženka ni pozvala tožnika na dopolnitev vloge, tožnikova vloga pa je bila nejasna (iz vloge ni bilo jasno razvidno ali gre v predmetnem tožnikovem projektu za novogradnje ali za vzdrževalno-rekonstrukcijska dela), je s tem kršila določbe postopka, posledično je bilo dejansko stanje v zadevi je bilo nepravilno oziroma nepopolno ugotovljeno. Iz navedenih razlogov je izpodbijani sklep nepravilen in nezakonit.

10. Ker je bilo treba izpodbijani sklep odpraviti že iz predhodno navedenih razlogov, se sodišče do ostalih tožbenih ugovorov v zvezi z izpodbijanim sklepom ni opredeljevalo.

11. Po povedanem je po presoji sodišča izpodbijani sklep nezakonit. Ker je bilo v postopku pred izdajo izpodbijanega sklepa dejansko stanje v zadevi nepopolno ugotovljeno in je treba resnično dejansko stanje ugotoviti v upravnem postopku, je sodišče na podlagi 2. točke in 3. točke prvega odstavka 64. Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi zoper izpodbijani sklep ugodilo in zadevo  vrnilo toženi stranki v ponoven postopek. V ponovnem postopku naj tožena stranka navedene kršitve odpravi. Pri tem je vezana na pravno mnenje sodišča, ki se nanaša na vodenje postopka in uporabo materialnega prava (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

12. Tožba zoper izpodbijani javni razpis ni dovoljena.

13. Tožnik je v svojem tožbenem zahtevku sodišču tudi predlagal, da naj razveljavi Javni razpis toženke za sofinanciranje projektov osnovne komunalne infrastrukture v romskih naseljih v letu 2016 in 2017 ter toženi stranki naloži, da postopek javnega razpisa izvede v skladu z veljavno zakonodajo.  Predmetni javni razpis je akt, s katerimi se določajo samo razpisni pogoji. V danem primeru pa tožnik nezakonitosti razpisnih pogojev ne uveljavlja, marveč na splošno uveljavlja nezakonitost celotnega obravnavanega javnega razpisa. Za predlagano razveljavitev predmetnega javnega razpisa sodišče v ZUS-1 ni našlo pravne podlage. V upravnem sporu na podlagi prvega in drugega odstavka  2. člena ZUS-1 sodišče odloča o zakonitosti dokončnih posamičnih upravnih aktov, ki so bili izdani v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o strankini pravici, obveznosti ali pravni koristi, o zakonitosti drugih aktov pa samo, če tako določa zakon, za kar pa v predmetni zadevi ne gre. Sodišče je na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 tožbo v tem delu kot nedopustno zavrglo.

14. Na podlagi prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1 je sodišče odločalo brez glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega sklepa in upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in izpodbijani akt odpraviti.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.