UPRS Sodba I U 837/2017-13
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-08-31

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), Irena Polak Remškar (poroč.), Petra Hočevar

promet s kmetijskimi zemljišči in gozdovi - odobritev pravnega posla - predkupna pravica - vsebina ponudbe - izjava o sprejemu ponudbe - materialno pravo - dejansko stanje

Predkupna pravica ni pravica kupiti ponujeno zemljišče, ampak pravica, da ga pod enakimi pogoji, kot bi ga kupil kdo drug, kupi predkupni upravičenec. Gre za prednost pri nakupu pod enakimi pogoji, in ne za pravico kupiti katero od kmetijskih ali gozdnih zemljišč, ki jih kdo ponudi v prodajo. V primeru enakih pogojev za vse pa predkupna pravica ne more biti kršena.

Upravni organ v postopku odobritve pravnega posla, v okviru določb ZKZ, odloča o odobritvi pravnega posla v obsegu, kolikor se ta nanaša na kmetijsko zemljišče in ponudbo za prodajo kmetijskega zemljišča. Odločanje o drugih pogojih prodaje ni stvar upravnega organa.

I. Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Radovljica št. 330-733/2015-19 z dne 26. 10. 2016 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v višini 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Upravna enota Radovljica (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je v prvi točki izreka izpodbijane odločbe odobrila pravni posel med prodajalcem A. d.o.o., Ljubljana in kupcem mag. B.B. za gozdno zemljišče parc.št. 490/8 k.o. .... V obrazložitvi navaja, da je tožnik ponudil v prodajo zemljišči parc. št. 490/8 pozidano zemljišče v izmeri 312 m2, gozdno zemljišče v izmeri 1384 m2 k.o. ... za ceno 737,76 EUR in stavbno parcelo št. 490/9 k.o. ... za ceno 17.839,44 EUR, skupaj 18.577,20 EUR. V ponudbi ni navedel drugih pogojev prodaje. Ponudbo za nakup gozdne parcele št. 490/8 k.o. ... za ceno 737,76 EUR je dne 16. 10. 2015 sprejel mag. B.B. in uveljavljal predkupno pravico kot lastnik gozda. Drugih sprejemnikov ponudbe ni bilo. Kupec je podal vlogo za odobritev pravnega posla za parcelo 490/8 k.o. ..., ki jo je upravni organ odobril že z odločbo z dne 26. 11. 2015. Pritožbeni organ je to odločbo odpravil, saj je bil mnenja, da zgolj besedilo pisne ponudbe ne daje podlage za zanesljiv zaključek o tem, ali sta se parceli prodajali skupaj ali ločeno. Prvostopenjskemu organu je naložil, naj v ponovljenem postopku razišče, ali sta bili predmet prodaje obe parceli skupaj ali vsaka posebej.

2. V ponovljenem postopku prvostopenjski organ po opravljeni ustni obravnavi in na njej izvedenem zaslišanju ugotavlja, da sta prodajalec in kupec še vedno na nasprotnih stališčih glede predmeta ponudbe. Zaključuje, da je bila ponudba sprejeta in pravni posel za prodajo parcele 490/8 k.o. ... sklenjen, saj iz ponudbe ni razviden pogoj, da se parcela 490/8 k.o. ... prodaja izključno skupaj s stavbno parcelo 490/9 k.o. .... Poleg tega tak pogoj tudi ni dopusten. Glede na sodbo I Cp 447/2014 z dne 2. 9. 2014 namreč prvostopenjski organ šteje, da stavbnega zemljišča, ki ni del zaščitene kmetije, ni mogoče obravnavati kot zaključeno celoto z ostalimi zemljišči, ker v tem primeru stavbno zemljišče ne zapade pod režim Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ) oziroma Zakona o gozdovih (v nadaljevanju ZG). Obligacijski zakonik (v nadaljevanju OZ) določa, da mora imeti vsaka pogodbena obveznost dopustno podlago (39. člen). ZKZ in ZG sta prisilna predpisa, ki predpisujeta postopek nakupa in predkupno pravico za nakup kmetijskih in gozdnih zemljišč. Obveznost nakupa stavbnega zemljišča, ki ni del zaščitene kmetije, kot pogoj za nakup kmetijskega ali gozdnega zemljišča v ZKZ in ZG nima dopustne podlage in pomeni oviranje predkupne pravice. Stavek, natisnjen na obrazcu ponudbe, da mora prodajalec v primeru, ko prodaja kmetijska zemljišča skupaj z objekti ali stavbnimi zemljišči, ceno navesti ločeno, se tako nanaša le na tista stavbna zemljišča, ki so del zaščitene kmetije ali pa gre za parcelo z različnimi namenskimi rabami, kajti druga stavbna zemljišča sploh ne zapadejo režimu prodaje po ZKZ. Ugovor tožnika, da če upravni organ meni, da je takšna ponudba nedopustna, bi jo moral zavrniti, zavrača kot neutemeljen. Ponudbe za prodajo kmetijskega zemljišča ali gozda namreč ni mogoče zavrniti, ker ponudba ni upravni postopek. Sicer pa upravni organ ni ugotovil, da je celotna ponudba nedopustna, v neskladju z zakonom je le vezava nakupa gozdne parcele na nakup stavbne parcele. Vlogo za odobritev pravnega posla za promet s stavbnim zemljiščem bi moral prvostopenjski organ zaradi nepristojnosti v vsakem primeru zavreči. Zato šteje, da je kupec pravilno sprejel ponudbo in uveljavljal predkupno pravico le za nakup gozdne parcele. S tem je sprejel ponudbo in je bil pravni posel za parcelo 490/8 k.o. ... sklenjen.

3. Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo zavrnil. Tudi drugostopenjski organ meni, da se napotilo na obrazcu Obr. OPK-2/1.1. Jan.2014, po katerem mora prodajalec v ponudbi navesti ceno za vsako zemljišče posebej, če prodaja zemljišča z različnimi namenskimi rabami, nanaša zgolj na stavbna zemljišča, ki so del zaščitene kmetije, ali na eno parcelo z različnimi namenskimi rabami, kajti druga stavbna zemljišča ne sodijo pod določbe ZKZ o prodaji zemljišč. Poleg tega obrazec ni obvezen.

4. Tožnik vlaga tožbo, ker se z odločitvijo ne strinja. Sodišču predlaga, da obe odločbi odpravi in vrne zadevo upravnim organom v ponoven postopek. Predlaga tudi povrnitev stroškov postopka. Navaja, da je ponujal kompleks, ki ga sestavljata dve parceli. Ker je ena parcela delno gozd, je glede na določbe ZKZ vložil ponudbo na upravno enoto. V ponudbi je navedel ceno za vsako posamezno parcelo in skupno ceno za obe, ker je bilo takšno izrecno navodilo na obrazcu. Ponudbe za prodajo ni sprejel nihče. Mag. B.B. je namreč prečrtal parcelo 490/9 in sprejel ponudbo le za parcelo 490/8 k.o. .... Tožnik pa je upravno enoto in mag. B. obvestil, da spremenjene ponudbe ne sprejema. V navodilu obrazca nikjer ne piše, da se nanaša zgolj na stavbna zemljišča, ki so del zaščitene kmetije ali gre za eno parcelo z različnimi vrstami rabe in si navodil tako tudi ni mogoče razlagati. Prav tako je neupravičena ugotovitev, da bi moral tožnik to, da se parceli prodajata skupaj, navesti pod rubriko drugi pogoji prodaje, saj ne gre za pogoje prodaje, ampak za predmet pogodbe, ki ga je tožnik pravilno vpisal v rubriko, ki je temu namenjena in ga specificiral točno tako, kot obrazec zahteva. Toženka neupravičeno razlaga ponudbo tako, kot da bi tožnik vložil dve ponudbi za dve parceli, kar bi bilo povsem nelogično, saj se stavbne parcele, če se prodajajo samostojno, ne prodajajo po postopku, ki ureja predkupno pravico za gozdove. Toženka je iz ugotovljenih dejstev in dokaznih listin napravila napačen in nelogičen sklep o dejanskem stanju. Prav tako je napačno uporabila določila OZ, ZKZ in ZG glede ponudbe in njenega sprejema. Pri tem je odstopila od sodne prakse, ki jo sama citira. Nasprotni udeleženec je z ravnanjem, ko je prečrtal eno parcelo in samovoljno sprejel spremenjeno ponudbo, zavrnil tožnikovo ponudbo in sam postavil novo ponudbo. Te pa tožnik ni sprejel. Ker pravni posel ni bil sklenjen, sta oba upravna organa povsem neutemeljeno odobrila neobstoječ pravni posel. V ponovljenem postopku pa je prvostopenjski organ dodal še trditev o nedopustnosti skupne prodaje obeh parcel, ki je brez pravne podlage in v nasprotju z uveljavljeno sodno prakso ter neupravičeno posega v pravico do zasebne lastnine. Toženka je jasno ponudbo o prodaji dveh parcel po končanem postopku javne objave ponudbe nedopustno spremenila v prodajo ene parcele. Če bi bila objavljena takšna ponudba, pa bi jo morda sprejel kdo od privilegiranih predkupnih upravičencev, ki so zaradi ravnanja upravnega organa lahko nedopustno prikrajšani.

5. Toženka v odgovoru na tožbo navaja, da je v ponovljenem postopku ugotovila, da prodajalec ni nameraval prodati obeh parcel skupaj, zato je sprejemnik ponudbe pravilno sprejel ponudbo le za eno parcelo.

6. Stranka z interesom na tožbo ni odgovorila.

8. Po enajstem odstavku 47. člena ZG se za postopke in roke prodaje gozdov, uveljavljanje prednostne pravice in pogoje za menjavo gozdov smiselno uporabljajo določbe ZKZ, če ni s tem zakonom določeno drugače. Nepremičnino, ki je po vrsti rabe (vsaj deloma) gozd, je torej mogoče prodati po postopku, ki ga določa ZKZ. Po 20. členu tega zakona mora lastnik, ki namerava prodati kmetijsko zemljišče, gozd ali kmetijo, ponudbo predložiti upravni enoti na območju, kjer to kmetijsko zemljišče, gozd ali kmetija leži. Šteje se, da je lastnik s predložitvijo ponudbe upravni enoti upravno enoto pooblastil za prejem pisne izjave o sprejemu ponudbe (prvi odstavek). Ponudba mora vsebovati: podatke o prodajalcu: osebno ime ter naslov stalnega ali začasnega prebivališča oziroma firmo in sedež; podatke o kmetijskem zemljišču, gozdu oziroma kmetiji (parcelna številka, katastrska občina, površina); ceno in morebitne druge prodajne pogoje (drugi odstavek).

9. V obravnavani zadevi ni sporno, da je tožnik skladno s citiranim določilom dal ponudbo za prodajo parcel 490/8 in 490/9 k.o. .... Sporno je, ali sta bili ponujeni obe parceli skupaj ali vsaka posebej in ali je glede na to, da je mag. B.B. sprejel ponudbo le za nakup ene od obeh parcel, tj. 490/8 k.o, ..., prodajna pogodba za to parcelo sklenjena, ali pa do sklenitve posla ni prišlo.

10. Toženka je po izvedenem dokaznem postopku ugotovila, da sta bili parceli ponujeni vsaka posebej. Takšno ugotovitev utemelji s tem, da prodajalec v ponudbi ni izrecno navedel, da se parcela 490/8 k.o. ... prodaja izključno skupaj s stavbno parcelo 490/9 k.o. ... oziroma s tem, da je prodajalec na obrazcu navedel ceno za vsako parcelo posebej. Sodišče sodi, da je tak zaključek v nasprotju s podatki spisa, saj so v bistvenih točkah dejstva nepopolno in zmotno ugotovljena. Toženka tožnikovo pojasnilo, da je na obrazcu navedel ceno za vsako parcelo posebej zato, ker so takšna navodila, zavrača s tem, da obrazec ni obvezen. S tem razlogom ni mogoče argumentirano ovreči logičnega tožnikovega pojasnila, zakaj je v ponudbi navedel ceno za vsako zemljišče posebej. Tožnik je ob takem navodilu upravičeno razumel, da bo, če bo navedel ceno za vsako zemljišče posebej, ravnal tako, kot izdajatelj obrazca naslovnikom nalaga. Toženka tudi prezre in se ne opredeli do dejstva, da tožnik ni navedel cen zgolj ločeno po parcelah, ampak je navedel tudi skupno ceno obeh. Tožnik pa po presoji sodišča utemeljeno opozarja še na eno prezrto dejstvo, da če bi parceli prodajal ločeno, stavbnega zemljišča niti ne bi napisal v ponudbo za prodajo kmetijskega zemljišča, kmetije oziroma gozda, poslano na upravno enoto.

11. Nadalje toženka svojo oceno, da sta bili parceli ponujeni ločeno, opira na predpise tj. ZKZ in ZG, češ da po njih pogoj, da se skupaj z gozdom prodaja tudi stavbna parcela, ni dopusten. Meni, da je v postopku po ZKZ oziroma ZG stavbno zemljišče mogoče ponuditi v prodajo le, če je del zaščitene kmetije, ali če je del parcele, ki je po namenski rabi ne le stavbno zemljišče ampak tudi gozd oziroma kmetijsko zemljišče. Takšna razlaga predpisa je zmotna. Iz določb citiranih predpisov ne izhaja, da bi bilo pogojevanje nakupa kmetijskega zemljišča skupaj s stavbnim, nedopustno. Napačna pa je tudi toženkina ugotovitev, da iz sodne prakse izhaja, da prodaja stavbne parcele skupaj s kmetijsko ali gozdno ni dopustna. Sodna praksa namreč takšne prodaje ne šteje za prepovedano.

Seveda pa mora prodajalec, če prodaja stavbno zemljišče skupaj s kmetijskim, ravnati tako, da v primeru, če je na stavbnem zemljišču določena zakonita predkupna pravica, spoštuje tudi določbe, ki se nanašajo na prodajo teh zemljišč, sicer posel ne bo mogel biti veljaven, ali pa bo izpodbojen. Ali je oziroma ali bi tožnik spoštoval zakonito predkupno pravico na stavbnem zemljišču (če je določena), ni predmet tega upravnega spora. Zgolj to vprašanje tj. kršitve zakonite predkupne pravice pri prodaji stavbnega zemljišča solastniku tega zemljišča, do katere je prišlo zaradi prodaje stavbnega zemljišča skupaj s kmetijskimi zemljišči, pa obravnava sodba I Cp 447/2014 z dne 2. 9. 2014, na katero se sklicuje toženka.

12. Toženka si tudi zmotno razlaga predpis, ko šteje, da bi se s prodajo stavbnega zemljišča skupaj s kmetijskim ali gozdnim zemljiščem kršila predkupna pravica katerega izmed predkupnih upravičencev pri nakupu gozdne parcele. Predkupna pravica ni pravica kupiti ponujeno zemljišče, ampak pravica, da ga pod enakimi pogoji, kot bi ga kupil kdo drug, kupi predkupni upravičenec. Gre za prednost pri nakupu pod enakimi pogoji, in ne za pravico kupiti katero od kmetijskih ali gozdnih zemljišč, ki jih kdo ponudi v prodajo. V primeru enakih pogojev za vse pa predkupna pravica ne more biti kršena.

13. Toženka kot odločilne razloge za svojo odločitev še navaja, da je odobrila pravni posel samo za gozdno parcelo, ker je ugotovila, da je bil v neskladju z ZKZ le tisti del ponudbe, ki se nanaša na prodajo stavbne parcele, zaradi česar pa ni nedopustna celotna ponudba. Tudi takšna uporaba predpisov je zmotna. Upravni organ v postopku odobritve pravnega posla, v okviru določb ZKZ, odloča o odobritvi pravnega posla v obsegu, kolikor se ta nanaša na kmetijsko zemljišče in ponudbo za prodajo kmetijskega zemljišča. Odločanje o drugih pogojih prodaje ni stvar upravnega organa.

Predmet odobritve je torej res vedno zgolj posel s kmetijskim ali gozdnim zemljiščem. Vendar to ne pomeni, da prodajalec skupaj s kmetijskim ali gozdnim zemljiščem ne sme prodajati še stavbnega zemljišča, saj takšna prepoved iz predpisov ne izhaja. V takem primeru upravna enota odobri le nakup kmetijskega ali gozdnega zemljišča. Če bi torej kupec v konkretnem primeru sprejel prodajalčevo ponudbo in kupil obe parceli, toženka ne bi mogla odobriti tako sklenjenega pravnega posla (tudi) za stavbno parcelo, ampak zgolj za gozdno zemljišče, kar pa na veljavnost ponudbe ali pravnega posla ne vpliva.

14. Kadar pa bi bila prodaja ponujenih nepremičnin, ali katere izmed ponujenih nepremičnin, dejansko nedopustna, tožnik po presoji sodišča pravilno opozarja, da toženka tudi v takem primeru ne bi smela spreminjati posla in odobriti takšnega, kot bi ga sama štela za dopustnega. Upravni organ lahko sklenjeni posel (v delu, ki se nanaša na gozdno ali kmetijsko zemljišče) zgolj odobri, ali njegovo odobritev zavrne. Ne more pa odločati o odobritvi takšnega posla, kot ga stranki nista sklenili. Kadar torej upravni organ ugotovi, da je dana ponudba po vsebini nedopustna, ne more odobriti tistega dela posla, za katerega šteje, da bi bil veljaven, ampak mora zavrniti odobritev celotnega posla, saj sprejem nedopustne ponudbe pomeni nedopustno pogodbo tak posel pa bi bil ničen.

15. Prvi odstavek 21. člena ZKZ določa, da mora vsakdo, ki želi kupiti na prodaj dano kmetijsko zemljišče, gozd ali kmetijo, dati pisno izjavo o sprejemu ponudbe, ki jo pošlje priporočeno upravni enoti ali neposredno vloži na upravni enoti. Prvi odstavek 22. člena OZ določa, da je ponudba določeni osebi dan predlog za sklenitev pogodbe, ki vsebuje vse bistvene sestavine pogodbe, tako da bi se z njegovim sprejemom pogodba lahko sklenila. Po prvem odstavku 28. člena OZ je ponudba sprejeta, ko ponudnik prejme izjavo naslovnika, da sprejema ponudbo. Če odgovor na ponudbo izraža sprejem, hkrati pa predlaga, naj se v nečem spremeni ali dopolni, se šteje, da je naslovnik ponudbo zavrnil in sam dal drugo ponudbo svojemu prejšnjemu ponudniku (prvi odstavek 29. člena OZ). Sodišče sodi, da je mag. B.B. s tem, ko je prečrtal parcelo 490/8 k.o. ... in skupno ceno ter pod rubriko skupna cena namesto v ponudbi navedene cene 18.577,20 EUR (za obe parceli) vpisal 737,76 EUR (za eno parcelo), storil prav to tj. predlagal je, naj se ponudba v nečem spremeni.

16. Tožnik toženki še očita, da iz izpodbijane odločbe ni razvidno, na osnovi česa je bil nasprotnemu udeležencu priznan status predkupnega upravičenca, po mnenju tožnika pa svoje predkupne pravice ni dokazal. Glede na to, da je bil mag. B. edini, ki je sodeloval v postopku nakupa, sodišče sodi, da ta status ni pomemben. Če bi sprejel ponudbo, bi bila pogodba sklenjena, ne glede na to, ali je predkupni upravičenec ali ne. Status predkupnega upravičenca postane pomemben šele, če ponudbo sprejme več oseb.

17. Nadalje tožnik trdi, da je prišlo do kršitev določb upravnega postopka, saj naj bi prvostopenjski organ posamično zaslišal obe priči že pred pričetkom obravnave in brez pravice navzočnosti tožnikovega pooblaščenca. Sodišče ugotavlja, da ta kršitev ni izkazana. Po 80. členu Zakona o splošnem upravnem postopku je zapisnik, ki je sestavljen v skladu z določbami tega zakona, javna listina. Zapisnik je dokaz o poteku in vsebini dejanja postopka in danih izjav, razen tistih delov zapisnika, h katerim je zaslišanec dal pripombo, da niso pravilno sestavljeni. Iz zapisnika izhaja, da je bilo zaslišanje opravljeno na obravnavi, na kateri je bil prisoten pooblaščenec tožnika, katerega navedbe so povzete na zapisniku. V zapisniku ni nobenih pripomb glede vodenja postopka, pri čemer je pooblaščenec zapisnik podpisal. Zato je tožbena trditev, da se je zaslišanje opravilo izven obravnave, in da pooblaščenec tožnika na obravnavi ni smel biti prisoten, neupravičena.

18. Ker je toženka zmotno uporabila materialno pravo in pomanjkljivo in zmotno ugotovila dejansko stanje, je tudi njen zaključek, da naslovnik ponudbe tožniku ni dal nasprotne ponudbe, preuranjen in v nasprotju z listinami v spisu. Zato naj toženka ob razlagi predpisov, kot jo je podalo sodišče, v ponovljenem postopku ob upoštevanju vseh okoliščin primera dopolni ugotovitev o tem, ali ravnanje mag. B.B. predstavlja sprejem ponudbe, ali gre za predlog, naj se ponudba v nečem spremeni ali dopolni. V slednjem primeru posla ne more odobriti, ker ni bil sklenjen.

19. Glede na navedeno je sodišče izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 2. in 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) in zadevo vrnilo toženki v ponoven postopek, saj je potrebno pravo dejansko stanje ugotoviti v upravnem postopku.

20. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je ugodilo tudi stroškovnemu zahtevku tožnika, ki je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Zadeva je bila rešena na seji in tožnika je v postopku zastopal odvetnik, zato se mu priznajo stroški upravnega spora v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povečani za 22 % DDV (pooblaščenec tožnika je zavezanec za DDV), kar znaša 62,70 EUR, skupaj torej 347,70 EUR. Stroške je dolžna povrniti toženka v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika). V skladu s točko c) tarifne številke 6 ZST - 1 bo sodna taksa vrnjena tožniku po uradni dolžnosti.

Glej IU 268/2011 z dne 21. 2. 2012, IV U 23/2014 z dne 11. 3. 2015

Tako tudi I U 1138/2016 z dne 21. 2. 2017

Zakon o gozdovih (1993) - ZG  - člen 47, 47/11

Zakon o kmetijskih zemljiščih (1996) - ZKZ  - člen 20

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 80

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.