UPRS sodba I U 1202/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-01-26

Adriana Hribar Milič (preds.), Bojana Prezelj Trampuž (poroč.), mag. Slavica Ivanović Koca

status nepridobitnega televizijskega programa posebnega pomena - vsebina televizijskega programa - nepopolno ugotovljeno dejansko stanje - nepravilna uporaba materialnega prava

Problem pravilne uporabe materialnega prava, konkretno prvega odstavka 81. člena ZMed, je v obravnavani zadevi povezan z dejanskim stanjem, ki pa v postopku ni bilo popolno ugotovljeno. Šele na podlagi ugotovljenega dejanskega stanja bo tožena stranka lahko presojala ali so oziroma ali niso izpolnjeni pogoji, da se tožnikovemu programu A. dodeli status nepridobitnega televizijskega progama.

I. Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za kulturo 61514-1/2015/12 z dne 22. 7. 2015 se odpravi in zadeva vrne temu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožniku povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano odločbo je Ministrstvo za kulturo (v nadaljevanju: Ministrstvo) zavrnilo tožnikovo vlogo za dodelitev statusa nepridobitnega televizijskega programa posebnega pomena za televizijski program A. (1. točka izreka). Iz 2. točke izreka pa izhaja, da stroški postopka niso nastali. V obrazložitvi se Ministrstvo sklicuje na določbe 78. člena in 81. člena Zakona o medijih (v nadaljevanju: ZMed), iz katerih izhajajo pogoji, ki jih mora izpolnjevati program za dodelitev statusa nepridobitnega televizijskega programa posebnega pomena. Po ugotovitvi, da je tožnikova vloga popolna v smislu pogojev, ki jih določa 20. člen Pravilnika o programih posebnega pomena (v nadaljevanju: Pravilnik) je Ministrstvo vlogo odstopilo Agenciji za komunikacijska omrežja in storitve RS (v nadaljevanju: Agencija). Nato je Svet za radiodifuzijo (v nadaljevanju: Svet) podal pozitivno predhodno mnenje k dodelitvi statusa nepridobitnega programa posebnega pomena za televizijski program A., katerega izdajatelj je tožnik. Svet je pozitivno mnenje utemeljil na podlagi Poročila o analizi televizijskega programa A. s pripadajočimi prilogami, ki obsegajo analizo televizijskega programa A., predvajanega dne 28. 4., 4. 5. in 7. 5. 2015, ki ga je Svet prejel 22. 5. 2015 s strani Agencije.

2. Ministrstvo navaja, da skladno z določili sedmega odstavka 81. člena ZMed ter drugega odstavka 22. člena Pravilnika, v povezavi z četrtim in petim odstavkom 209. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP)  predstavlja pridobitev mnenja procesno predpostavko za izdajo odločbe, vendar pa pridobljeno mnenje pri odločanju ne zavezuje v vsebinskem smislu. Iz priloge, ki obsega analizo televizijskega programa A., opravljeno 28. 4., 4. 5. ter 7. 5. 2015, je razvidno, da so bile v navedenih dneh predvajane zgolj informativne programske vsebine. Na poziv Ministrstva, da poda dodatno obrazložitev, je Agencija odgovorila, da je v konkretnem primeru tožnik predvajal zgolj eno izmed možnih vsebin, ki se vštevajo med vsebine, ki so zahtevane za nepridobitni status, a v zahtevanem deležu. Agencija navaja, da je tožnik televizijski program A. v analiziranih dneh predvajal v skladu s prvim odstavkom 81. člena ZMed. Po mnenju Ministrstva takšna obrazložitev oziroma tolmačenje prvega odstavka 81. člena ZMed ni pravilno. Meni namreč, da je navedeno določbo ZMed mogoče razlagati le tako, da mora radijski ali televizijski program, ki se poteguje za status nepridobitnega programa, izpolnjevati delež vsebin lastne produkcije, ki v okviru dnevnega oddajnega časa ne sme biti manjši od 30 odstotkov. Znotraj tega deleža pa morajo biti zastopane vse, v prvem odstavku 81. člena ZMed ter prvem odstavku 21. člena (pravilno 20. člena Pravilnika, opomba sodišča) kumulativno naštete zvrsti programskih vsebin. Programske obveznosti, ki jih za nepridobitne radijske in televizijske programe določata prvi odstavek 81. člena ZMed ter prvi odstavek 21. člena Pravilnika (pravilno 20. člena Pravilnika, opomba sodišča), ni mogoče izpolniti zgolj s predvajanjem ene zvrsti programskih vsebin. Zato zaključuje, da tožnikov televizijski program A. ne izpolnjuje vseh pogojev za pridobitev statusa nepridobitnega televizijskega programa, zaradi česar je tožnikovo vlogo zavrnilo.

3. Tožnik se z navedeno odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da je vlogo za pridobitev statusa nepridobitnega televizijskega programa na tožečo stranko naslovil 26. 3. 2015. Glede na to, da je Agencija podala pozitivno mnenje, je tožnik podal svoje soglasje k opravljeni analizi predvajanih programskih vsebin. Nikoli doslej ni tožnik zasledil, da bi v zahtevanem deležu lastne produkcije morale biti zastopane vse vsebine iz prvega odstavka 81. člena ZMed. Ravno nasprotno, Agencija je tožniku pred vložitvijo njegove vloge ustno pojasnila, da se zahteva „30 % delež lastne produkcije ene ali več vrst vsebin iz prvega odstavka 81. člena ZMed“. Iz navedenega razloga tožnik kot pravni laik ni bil pozoren na dejstvo, da je Agencija vse analizirane predvajane vsebine opredelila kot informativne vsebine oz. ni vedel, da bi navedeno sploh lahko predstavljalo bistveno okoliščino pri odločanju v predmetni zadevi. Na podlagi opravljene analize je 26. 5. 2015 podal pozitivno predhodno mnenje tudi Svet. S strani Ministrstva je bila tožniku dana informacija, da bo zadeva rešena do 5. 6. 2015. Nato mu je bilo pojasnjeno, da je ministrica preobremenjena. Kasneje je tožnik dobil informacijo, da je pravna služba „našla dve drobni napakici“. Tožena stranka se več kot dva tedna ni odzivala na tožnikove telefonske klice. Zato je tožnik 30. 6. 2015 naslovil na toženo stranko poziv za izdajo odločbe o dodelitvi statusa nepridobitnega programa posebnega pomena za televizijski program A..

4. Sledil je sestanek s tožnikom, na katerem je bil tožnik prvič seznanjen s sporno interpretacijo določbe prvega odstavka 81. člena ZMed, t.j., da naj bi morale biti v preverjeni analizi deleža lastne produkcije ugotovljene vse vrste vsebin iz prvega odstavka 81. člena ZMed. Tožnik je na sestanku pojasnil, ne glede na navedeno zakonsko interpretacijo, da je tudi sicer v dnevnem oddajnem času dejansko bilo predvajano več kot 30 % lastne produkcije vseh vrst. Tožnik se je zato naslednjega dne (2. 7. 2015) ponovno zglasil pri toženi stranki in vložil dopolnitev vloge, t.j. pojasnilo glede vrste programskih vsebin ter posnetke televizijskega programa A. na relevantne datume. Toženi stranki je pojasnil, da se je na izbrane datume na televizijskem programu A. poleg informativnih vsebin predvajala še druga relevantna vsebina, ki jo je tožnik tudi navedel (z navedbo ure predvajanja in naslovom ter zvrstjo). S tem pa je tožnik izkazal, da izpolnjuje pogoje iz prvega odstavka 81. člena ZMed tudi ob interpretaciji te zakonske določbe, na način, kot ga je zavzela tožena stranka. Čeprav je tožnik navedene dokaze predložil na zahtevo uradne osebe, ki je vodila postopek, pa ti dokazi v predmetnem postopku niso bili upoštevani in se do njih obrazložitev izpodbijane odločbe ne opredeli.

5. Tožnik se nadalje sklicuje na mnenje Agencije kot strokovnega organa, iz katerega izhaja, da s predvajanjem katerekoli (ene ali več) izmed navedenih vsebin v zahtevanem obsegu izdajatelj izpolni pogoje iz prvega odstavka 81. člena ZMed. Tožena stranka v obrazložitvi izpodbijane odločbe ni navedla, zakaj meni, da je interpretacija Agencije glede določbe prvega odstavka 81. člena ZMed napačna Enako mnenje kot Agencija je podal tudi Svet. Izpodbijane odločbe se zato v tem delu sploh ne da preizkusiti, s čimer je podana bistvena kršitev določb upravnega postopka. Iz izpodbijane odločbe namreč niso razvidni razlogi, ki narekujejo takšno odločitev. Tožnik toženi stranki tudi očita, da je pri odločanju v predmetni zadevi uporabila prosti preudarek ter zanj v obrazložitvi ni navedla relevantnih določb ZUP in razlogov, zakaj je tako odločila in kako je uporabila obseg in namen prostega preudarka.

6. Tožnik se ne strinja z interpretacijo tožene stranke glede prvega odstavka 81. člena ZMed. Meni, da informativna vsebina televizijskega programa doprinese enako ali celo večjo vrednost k javni koristi kot druge vrste televizijskega programa posebnega pomena. Odrekanje predmetnega statusa pa povzroča škodo javni koristi, ki je nesorazmerno večja od morebitne škode, ki bi nastala s podelitvijo takšnega statusa programu, ki predvaja zgolj nekaj od naštetih zvrsti vsebin. Tožnik se sklicuje tudi na programsko vsebino televizijskega programa B., ki s statusom nepridobitnega televizijskega programa posebnega pomena predvaja zgolj informativno vsebino. Zato meni, da je tožena stranka napačno uporabila materialno pravo. Pa tudi v primeru, da bi bi bila interpretacija tožene stranke pravilna, je tožnik predložil dokaze, da dejansko predvaja vse vrste programskih vsebin posebnega pomena. Tožena stranka pa se do njih v predmetnem postopku sploh ni opredelila, s čimer je bilo v postopku nepravilno in nepopolno ugotovljeno dejansko stanje, izpodbijane odločbe pa se tudi v tem delu ne da preizkusiti. Tožniku je bila s tem tudi odvzeta možnost izjave o okoliščinah in dejstvih, pomembnih za izdajo odločbe. S tem pa je podana absolutna bistvena kršitev določb upravnega postopka.

7. Prav tako tožena stranka ni spoštovala roka dveh mesecev za izdajo odločbe, s čimer je tožniku povzročila veliko materialno in nematerialno škodo. Glede na izjave pristojne uradne osebe, ki bi ji bila zadeva, tudi v primeru vrnitve zadeve v ponovno odločanje dana, tožnik predlaga, da sodišče v zadevi odloči s polno jurisdikcijo. To narekuje tudi dejstvo, da tožniku z vsakim dnem, ko o njegovi vlogi ni odločeno, nastaja težko popravljiva škoda. V primeru, da sodišče ne bi štelo, da so podani pogoji za izdajo sodbe v sporu polne jurisdikcije, pa tožnik predlaga, da sodišče vrne zadevo v ponovno odločanje upravnemu organu. Iz razlogov, ki jih navaja, predlaga tudi prednostno obravnavanje zadeve. Sodišču predlaga, da v zadevi odloči tako, da tožnikovi vlogi za dodelitev statusa nepridobitnega televizijskega programa posebnega pomena za televizijski program A. ugodi in navedenemu programu podeli status nepridobitnega televizijskega programa posebnega pomena. Podredno pa tožnik predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne organu, ki jo je izdal, v ponovni postopek. V obeh primerih pa predlaga, da toženi stranki naloži, da je dolžna tožniku povrniti stroške postopka.

8. Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka vse tožnikove navedbe. Navaja, da se skladno z določili 20. člena Pravilnika ne ugotavlja izpolnjevanje pogojev, temveč le popolnost vloge. Glede tolmačenja 81. člena ZMed pa navaja, da gre pri naštetih vsebinah za kumulativnost, zaradi česar določbe prvega odstavka 81. člena ZMed ni mogoče drugače razlagati, kot da morajo biti v dnevnem oddajnem času vsakega nepridobitnega radijskega ali televizijskega programa zagotovljene vse vsebine, naštete v prvem odstavku 81. člena ZMed. Da je to pravilna razlaga navedene zakonske določbe izhaja tudi iz sodbe Upravnega sodišča RS I U 790/2014-21. Poudarja, da Agencija ni pristojna za razlago ali tolmačenje določb ZMed, pristojna pa je za analizo programa. Zavrača tudi tožnikove ugovore glede uporabe prostega preudarka, saj odločitev ni bila sprejeta na podlagi prostega preudarka, temveč je oprta na relevantne določbe ZMed. Predlaga, da sodišče tožbo zavrne, tožniku pa naloži stroške tega postopka.

9. V pripravljalni vlogi tožnik vztraja pri svojih tožbenih navedbah. Meni, da tudi tožena stranka ni pristojna za tolmačenje določb ZMed. Med drugim poudarja, da toženka dodatnih dokazov, ki jih je predložil v postopku, sploh ni presojala.

10. Tožena stranka zavrača tožnikove navedbe in meni, da tožba ni utemeljena.

12. Predmet sodne presoje v obravnavanem primeru je odločba tožene stranke, s katero je le-ta zavrnila tožnikovo vlogo za dodelitev statusa nepridobitnega televizijskega programa posebnega pomena za televizijski program A.. Pri navedeni odločitvi se je oprla na prvi odstavek 81. člena ZMed. Slednji določa, da se za nepridobitni program šteje radijski program, ki v dnevnem oddajnem času obsega najmanj 30 odstotkov lastne produkcije informativnih, umetniških, izobraževalnih in kulturno-zabavnih vsebin in televizijski program, ki v dnevnem oddajnem času obsega najmanj 30 odstotkov vsebin iz tega odstavka. Tudi po določbi prvega odstavka 20. člena Pravilnika mora nepridobitni televizijski program v dnevnem oddajnem času obsegati najmanj 30 odstotkov lastne produkcije informativnih, umetniških, izobraževalnih in kulturno-zabavnih vsebin.

13. Ob upoštevanju zgoraj navedene določbe ZMed je Ministrstvo zaključilo, da televizijski program A. ne izpolnjuje pogojev za dodelitev statusa nepridobitnega televizijskega programa posebnega pomena. Navedeni zaključek je Ministrstvo sprejelo, čeprav sta v postopku glede obravnavanega televizijskega programa dala Agencija in Svet pozitivno mnenje. Agencija je opravila analizo televizijskega programa A. za naslednje dni: 28. 4. 2015, 4. 5. 2015 in 7. 5. 2015 in ugotovila, da je bilo v navedenih dneh predvajanih več kot 30% informativnih programskih vsebin lastne produkcije (od 86,34% do 96,18%). Na podlagi navedenega poročila je podal pozitivno predhodno mnenje tudi Svet (sklep z dne 26. 5. 2015). V postopku pa je sporno, ker je Ministrstvo menilo, da bi po določbi prvega odstavka 81. člena ZMed navedeni televizijski program, za pridobitev statusa nepridobitnega programa posebnega pomena, moral izpolnjevati najmanj 30 odstotkov lastne produkcije vseh vsebin (ne zgolj ene), ki so navedene v prvem odstavku 81. člena ZMed (torej informativne, umetniške, izobraževalne in kulturno-zabavne vsebine).  Tožnik se z navedeno razlago ne strinja in meni, da ni pravilna. Prav tako meni, da tudi ob upoštevanju takšne interpretacije navedene zakonske določbe, predmetni televizijski program izpolnjuje pogoje za pridobitev statusa nepridobitnega televizijskega programa posebnega pomena. Pri tem se sklicuje na dodatne dokaze, ki jih je predložil v postopku, do katerih pa se tožena stranka v obrazložitvi izpodbijane odločbe ni opredelila.

14. Po presoji sodišča so utemeljeni tožnikovi ugovori, da se tožena stranka ni opredelila do dodatnih dokazil, ki jih je v postopku predložil tožnik. Tožnik je pred izdajo izpodbijane odločbe toženi stranki predložil pojasnilo k vlogi za dodelitev statusa nepridobitnega programa posebnega pomena za televizijski program A.. S slednjim je dokazoval, da je v relevantnih dneh (7. 5., 4. 5. in 28. 4. 2015) izkazal velik obseg lastne produkcije, v katerem so bile poleg informativnega programa zajete tudi druge vsebine (kulturno-umetniške, kulturno-zabavne, izobraževalne in druge vsebine). Pojasnil je, da nekatere od teh vsebin, ki so bile izkazane v analiziranih dneh, niso bile pravilno označene. S tem je dokazoval, da program A. izpolnjuje vse pogoje za pridobitev statusa nepridobitnega programa in da ima v lastni produkciji poleg informativnega programa tudi druge vsebine, ki jih določa prvi odstavek 81. člena ZMed.

15. Obrazložitev izpodbijane odločbe dokazil, na katere se sklicuje tožnik, in s katerimi je tožnik v postopku dokazoval, da so v predmetnem programu zajete vse vsebine iz prvega odstavka 81. člena ZMed, sploh ne omenja. Utemeljeni so zato tožnikovi ugovori, da se do navedenih dokazov obrazložitev izpodbijane odločbe ne opredeli in da navedeni dokazi v postopku sploh niso bili upoštevani. V odgovoru na tožbo tožena stranka navaja, da naj bi šlo za neverodostojne dokaze, kar pa iz obrazložitve izpodbijane odločbe ne izhaja. Pri tem sodišče pojasnjuje, da navedbe tožene stranke v odgovoru na tožbo ne morejo nadomestiti pomanjkljivosti v obrazložitvi upravnega akta. Relevantni razlogi za odločitev morajo biti podani v obrazložitvi upravnega akta. Obrazložitev izpodbijane odločbe je zato  v navedenem delu pomanjkljiva.

16. Tožnik se v tožbi sklicuje tudi na predhodno pozitivno mnenje Sveta, ki ga je le-ta podal k televizijskemu programu A.. Tudi po presoji sodišča mnenje Sveta, ki je v predmetnem postopku za obravnavani televizijski program dal pozitivno mnenje, ni zavezujoče za Ministrstvo. To izhaja iz 5. alineje 100. člena ZMed, ki določa, da je Svet neodvisno strokovno telo, ki med drugim daje Ministrstvu predhodno mnenje o dodelitvi ali odvzemu statusa nepridobitnega radijskega ali televizijskega programa. Ne glede na to, da Ministrstvo ni vezano na mnenje Sveta, pa sodišče meni, da bi se tožena stranka pred izdajo izpodbijane odločbe morala opredeliti do tožnikovih dodatnih dokazov, s katerimi je dokazoval, da njegov programu A. izpolnjuje vse pogoje za pridobitev statusa nepridobitnega televizijskega programa posebnega pomena. Ker tožena stranka tega ni storila in tožnikovih dodatnih dokazil tudi ni posredovala Agenciji kot pristojnemu organu v preveritev, je ostalo dejansko stanje v postopku nepopolno ugotovljeno, kršena pa so bila tudi pravila postopka. Izpodbijana odločba že iz navedenega razloga ni zakonita.

17. Ker iz dejanskega stanja predmetne zadeve izhaja, da je problem pravilne uporabe materialnega prava, konkretno prvega odstavka 81. člena ZMed, v obravnavani zadevi povezan z dejanskim stanjem, ki pa v postopku ni bilo popolno ugotovljeno, bo tožena stranka v ponovljenem postopku morala najprej popolno ugotoviti dejansko stanje predmetne zadeve in se opredeliti do vseh tožnikovih dokazil. Šele na podlagi tako ugotovljenega dejanskega stanja bo lahko presojala ali so oziroma ali niso izpolnjeni pogoji, da se tožnikovemu programu A. dodeli status nepridobitnega televizijskega progama. Pri tem sodišče tudi opozarja, da mora obrazložitev odločbe omogočati preizkus njene pravilnosti z navedbo vseh relevantnih razlogov, na podlagi katerih temelji konkretna odločitev (214. člen ZUP). Pomanjkljivosti obrazložitve odločitve tudi ni mogoče odpraviti v odgovoru na tožbo ali pripravljalni vlogi, saj je relevantno le tisto, kar je navedeno v izpodbijanem aktu. Samo na ta način je lahko tožniku zagotovljeno učinkovito pravno varstvo. Sodišče se sicer strinja s toženo stranko, da v obravnavani zadevi ne gre za odločanje po prostem preudarku, pač pa gre za presojanje izpolnjevanja predpisanih pogojev za obravnavani televizijski program. Vendar pa je v tem postopku treba tožniku zagotoviti vse pravice, ki izhajajo iz določb ZUP, ki se uporablja v navedenih postopkih. V ponovljenem postopku bo zato tožena stranka morala po odpravi ugotovljenih pomanjkljivostih najprej popolno ugotoviti dejansko stanje obravnavane zadeve, šele nato pa bo ponovno odločala o tožnikovi vlogi.

18. Ker je bilo treba izpodbijano odločbo odpraviti iz navedenih razlogov, se sodišče do ostalih tožbenih ugovorov ni opredeljevalo.

19. Iz navedenih razlogov je sodišče izpodbijani akt odpravilo na podlagi 2. in 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) in zadevo, ob upoštevanju določb četrtega in petega odstavka istega člena ZUS-1, vrnilo Ministrstvu v ponovni postopek. Ministrstvo mora izdati nov upravni akt v 30 dneh po prejemu te sodbe.

20. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave (sojenje na seji) na podlagi 1. alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, saj je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravni spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi. Sodišče ni odločalo v sporu polne jurisdikcije, ker za to niso izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka 65. člena ZUS-1.

21. Kadar sodišče tožbi ugodi in odpravi izpodbijani upravni akt, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju: Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnik pa je v postopku imel pooblaščenca, ki je odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 347,70 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.