UPRS Sklep II U 420/2017-18
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-11-02

Vlasta Švagelj Gabrovec (preds.), Sonja Kočevar (poroč.), Violeta Tručl

upravni spor - začasna odredba - ureditvena začasna odredba - član nadzornega sveta

Odločba o razrešitvi (prepovedi opravljanja funkcije člana nadzornega sveta) je s statusnega vidika konstitutivne narave, saj njene pravne posledice (prenehanje funkcije) nastopijo z dnem odločitve. V navedene učinke (ki so že nastali) pa sodišče ne more poseči z začasno odredbo na način, kot to predlaga tožnik v zahtevi za izdajo začasne odredbe, saj bi to pomenilo, da bi sodišče mimo z zakonom predvidenih postopkov tožniku omogočilo ne samo izvajanje funkcije člana nadzornega sveta, temveč bi ga tudi imenovalo na navedeni položaj.

Sodišče lahko začasno uredi le sporno razmerje, to je razmerje med strankami v upravnem sporu, ne more pa nalagati obveznosti ali pa izrekati prepovedi tretjim osebam, ki niso stranke v postopku.

Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrne.

1. Tožnik je pri tem sodišču vložil tožbo zoper odločbo tožene stranke, s katero je ta tožniku, ki od dne 1. 7. 2016 opravlja funkcijo člana nadzornega sveta banke A. d.d., prepovedala opravljanje funkcije člana nadzornega sveta banke na podlagi 1. točke prvega odstavka 273. člena Zakona o bančništvu (ZBan-2), ker ne izpolnjuje več pogojev za opravljanje funkcije člana nadzornega sveta banke iz 2. točke prvega odstavka 53. člena ZBan-2 in sicer zaradi ravnanja opisanega v 1. točki izreka odločbe. Informacija o izrečenem ukrepu se v skladu z določbo 277. člena ZBan-2 objavi na spletni strani Banke Slovenije, pri čemer se identiteta člana nadzornega sveta ter podatki o banki ne objavijo (2. točka izreka). V tožbi tožnik ugovarja, da razlog za njegovo razrešitev ni podan, prav tako je sankcija prepoved opravljanja funkcije člana nadzornega sveta banke A. pretirana in nesorazmerna z očitano kršitvijo. Predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi, poredno pa, da po odpravi zadevo vrne toženi stranki v ponovni postopek.

2. Po vložitvi tožbe je tožnik vložil še predlog za izdajo začasne odredbe in sicer na podlagi tretjega odstavka 32. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). Z izpodbijano odločbo o prepovedi opravljanja funkcije je namreč tožena stranka posegla v obstoječe pravno razmerje med tožnikom in banko A. Okrožno sodišče v Ljubljani je že dne 20. 8. 2017 izdalo sklep št. Srg 2017/33539, s katerim je tožnika kot člana - namestnika predsednika nadzornega sveta banke A. izbrisalo iz sodnega registra z datumom razrešitve 1. 8. 2017, to je z datumom izpodbijane odločbe. Ker ima po podatkih sodnega registra nadzorni svet banke le tri člane, je mogoče utemeljeno domnevati, da bo tožena stranka banko pozvala, da naj zagotovi popolno sestavo nadzornega sveta. S tem, ko bo v nadzorni svet banke A. imenovan nov član namesto tožnika, pa vzpostavitev pravnega razmerja ne bo več mogoča, tudi če bi tožnik v sporu uspel. Meni, da je verjetnost uspeha njegove tožbe nedvomno izkazana, zato že dejstvo, da vzpostavitev pravnega razmerja, v katerega je bilo poseženo, ne bo več mogoča, po sodni praksi pomeni težko popravljivo škodo, ki jo je mogoče preprečit le z ureditveno začasno odredbo. To izhaja tako iz sklepa Vrhovnega sodišča I Up 640/2017, ki se nanaša na razrešitve direktorice javnega sklada, I Up 41/2013 (predčasna razrešitev direktorja Javne agencije za civilno letalstvo), sklepa I Up 51/2015 (razrešitev direktorice Doma upokojencev), sklepa št. I Up 409/2008, takšna pa je tudi praksa Ustavnega sodišča (npr. opr. št. Up 1165/06) ter Upravnega sodišča (I U 1533/2014, I U 99/2014, I U 453/2014, II U 412/2016). Smisel začasne odredbe po ZUS-1 je, da se preprečijo posledice, ki bi zaradi v upravnem sporu izpodbijanega akta nastale tožniku, kasneje pa jih, tudi če bi sodišče ugotovilo, da je akt nezakonit, ne bi bilo mogoče odpraviti. V njegovem primeru po imenovanju novega člana nadzornega sveta na mesto, ki ga je zasedal, morebitni uspeh v tem upravnem sporu zanj ne bi imel več nobenega pomena, saj vzpostavitev prejšnjega stanja ne bo več mogoča. S tem pa je izkazana težko popravljiva škoda, ki jo je mogoče preprečiti zgolj z ureditveno začasno odredbo, s katero se mora zavarovati pravni položaj, ki bo tožniku še omogočal, da bo pravno sredstvo, ki ga je vložil zoper odločbo o prepovedi opravljanja funkcije, učinkovito. Le na ta način bo tožniku zagotovljeno tudi varovanje njegove pravice do sodnega varstva in pravice do pravnega sredstva. Z izdajo predlagane začasne odredbe pa ne bo prizadeta javna korist niti korist nasprotne stranke. Izpodbijana odločba je namreč že prima facie nezakonita in nesorazmerna s kršitvijo, tožnik pa izpolnjuje vse pogoje za opravljanje funkcije člana nadzornega sveta banke, tako da javna korist ne bo v ničemer ogrožena, če bo tožnik še nadalje, do pravnomočne odločitve o tožbi, opravljal funkcijo člana nadzornega sveta A. Prav tako javna korist ne bo ogrožena, če bo do tedaj nadzorni svet deloval z manj kot petimi člani, saj je tudi v takšni sestavi operativen. Predlaga, da sodišče primarno izda začasno odredbo, s katero se tožniku dopusti opravljanje funkcije člana nadzornega sveta A. do pravnomočne odločitve v tem sporu in se tožnik kot član nadzornega sveta A. vpiše v sodni register. Podredno pa predlaga, da se skupščini A. do pravnomočne odločitve v tem sporu prepove imenovanje petega člana nadzornega sveta A.

3. Tožena stranka v odgovoru na začasno odredbo navaja, da nobena od sodnih odločb, ki jih tožnik citira v svoji zahtevi, ni relevantna v obravnavanem primeru. Navedena sodna praksa se nanaša na primere razrešenih oseb iz raznih poslovodnih in izvršilnih funkcij v javni upravni oziroma javnih podjetjih ali skladih. Funkcija člana nadzornega sveta gospodarskega subjekta zasebnega prava, za kar gre v obravnavanem primeru, pa se obravnava v okviru korporativnega delovanja gospodarskega subjekta v zasebni lasti. V skladu z navedenim je lahko član nadzornega sveta vedno predčasno razrešen, če se tako odločijo lastniki gospodarskega subjekta, zato je tudi zatrjevanje nepopravljive škode ob razrešitvi neutemeljeno. Z možnostjo odpoklica oziroma razrešitve namreč morajo člani nadzornih svetov vedno računati, oklepanje funkcije za vsako ceno pa že samo po sebi ne ustreza zasledovanju najvišjih etičnih standardov, temveč gre za vprašanje prestiža. Tudi eksistenčno prenehanje funkcije ne more pomeniti nepopravljive škode za tožečo stranko, saj je zaposlena drugje. Tožena stranka opravlja nadzorno funkcijo banke zaradi možnosti vplivanja na bančni in v končni posledici celoten finančni sistem države, zato morajo člani upravljalnih organov banke izpolnjevati zahtevane pogoje glede strokovnosti, profesionalne skrbnosti in etičnosti, ki so predpisani z bančnimi predpisi. Izpolnjevanje teh pogojev mora Banka Slovenije preverjati, pri čemer ukrepi vključujejo tudi prenehanje funkcije. V nobenem primeru pa prenehanje funkcije ne more povzročiti nepopravljive škode članu nadzornega sveta, zato predlaga, da sodišče izdajo začasne odredbe zavrne in tožeči stranki naloži povračilo stroškov postopka.

4. Zahteva za izdajo začasne odredbe ni utemeljena.

5. Tožnik predlaga izdajo tako imenovane ureditvene začasne odredbe na podlagi tretjega odstavka 32. člena ZUS-1. V skladu z navedeno določbo lahko tožnik zahteva izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno. Navedeno začasno odredbo lahko predlaga pod pogoji iz drugega odstavka istega člena in sicer, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda, pri tem pa mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank.

6. Kako se naj z začasno odredbo do pravnomočne odločitve v upravnem sporu začasno uredi sporno razmerje, mora tožnik jasno navesti (konkretizirati) že v sami zahtevi, kakor tudi verjetno izkazati potrebo po takšni ureditvi, kot tudi nastanek hujših škodljivih posledic. Začasna ureditev, kot se predlaga, pa mora biti v neposredni zvezi s spornim pravnim razmerjem, to pa je tisto, o katerem je bilo odločeno z dokončnim posamičnim aktom, ki se izpodbija s tožbo. Predlog torej mora biti v okviru spornega razmerja in ga ne sme presegati ali iti mimo njega.

7. Predmet spora v tem postopku je odločitev tožene stranke, s katero je ta tožniku prepovedala opravljanje funkcije člana nadzornega sveta A., ker ne izpolnjuje več pogojev za opravljanje te funkcije. Z začasno odredbo pa tožnik predlaga, da se mu do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu dopusti opravljanje funkcije člana nadzornega sveta A. in da se ga kot člana nadzornega sveta A. vpiše v sodni register. To pomeni, da bi bile pravne posledice takšne začasne odredbe enake kot v primeru (rednega) imenovanja člana nadzornega sveta banke (razen časa trajanja mandata).

8. Začasna ureditev, kot jo predlaga tožnik v zahtevi za izdajo začasne odredbe, po mnenju sodišče že po naravi stvari ni mogoča, in tudi presega sporno pravno razmerje. To je omejeno na presojo zakonitosti izdanega ukrepa nadzora (prepovedi opravljanja funkcije člana nadzornega sveta).

9. V skladu z določbami ZBan-2 Banka Slovenije, ki kot ustavni organ izvršuje zakonske pristojnosti v javnem interesu, opravlja nadzor v primerih, ki jih določa navedeni zakon in Uredba (EU) št. 1024/2013 ter v zvezi s tem tudi izreka ukrepe. Tako lahko članu nadzornega sveta banke, iz razlogov, določenih v 273. členu ZBan-2, in po postopku določenem v podpoglavju 12.3. istega zakona, z odločbo prepove opravljaje navedene funkcije. Odločba izdana v navedenem postopku postane izvršljiva z njeno dokončnostjo (člen 327 ZBan-2). To pomeni, da učinki odločbe - pravne posledice akta, s katerim se izreče prepoved opravljanja funkcije člana nadzornega sveta, nastopijo z dokončnostjo odločbe. V obravnavanem primeru so tako navedene posledice že nastale z dokončnostjo izpodbijane odločbe, kar potrjuje tudi tožnik v navedbi, da je Okrožno sodišče v Ljubljani dne 25. 8. 2017 izdalo sklep št. Srg 2017/33539, s katerim je tožnika izbrisalo iz sodnega registra kot člana nadzornega sveta banke A. z dnem razrešitve 1. 8. 2017. Odločba o razrešitvi (prepovedi opravljanja funkcije člana nadzornega sveta) je torej s statusnega vidika konstitutivne narave, saj njene pravne posledice (prenehanje funkcije) nastopijo z dnem odločitve. V navedene učinke (ki so že nastali) pa sodišče ne more poseči z začasno odredbo na način, kot to predlaga tožnik v zahtevi za izdajo začasne odredbe, saj bi to pomenilo, da bi sodišče mimo z zakonom predvidenih postopkov tožniku omogočilo ne samo izvajanje funkcije člana nadzornega sveta, temveč ga v bistvu tudi imenovalo na navedeni položaj. To sodišču ni omogočeno niti v okviru presoje zakonitosti izpodbijanega akta (odločbe o prepovedi opravljanja funkcije člana nadzornega sveta). V skladu z določbo 362. člena ZBan-2 namreč sodišče, če je subjekt nadzora pretežno ali v celoti izvršil odločbo, ki jo je izdala Banka Slovenije (po mnenju sodišča tudi v primeru, ko se pravne posledice izčrpajo z izrečeno prepovedjo), v primeru, ko v postopku sodnega varstva ugotovi razloge, zaradi katerih se izpodbijani akt lahko odpravi ali izreče za ničnega, izpodbijanega akta ne odpravi, ampak zgolj ugotovi njegovo nezakonitost. Torej če sodišče lahko v upravnem sporu ugotovi zgolj nezakonitost izpodbijanega akta, toliko manj lahko z začasno odredbo omogoči opravljanje funkcije, ki je prenehala.

10. Prav tako po presoji sodišča ni utemeljena podredno predlagana začasna odredba, s katero tožnik predlaga, da sodišče skupščini A. prepove imenovanje petega člana nadzornega sveta do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu. Začasna odredba se namreč lahko nanaša le na sporno pravno razmerje, ki je v konkretnem primeru razmerje med tožnikom, ki je bil subjekt nadzora in med Banko Slovenije, ki je pristojna za izvajanje nadzora in izdajanje ukrepov nadzora. Predlagana začasna odredba se torej lahko nanaša le na subjekte, ki so v tem postopku sodelovali. Stranka tega postopka pa ni bila in tudi ne more biti A., pri kateri je tožnik sicer opravljal funkcijo člana nadzornega sveta. Navedeno pa tej banki ne daje položaja stranke ali stranke z interesom v postopku nadzora, saj se v teh postopkih po izrecni določbi 339. člena ZBan-2 glede udeležencev ne uporabljajo določbe 43., 44., 45., 142. in 143. člena ZUP. Navedeno posledično tudi pomeni, da A. ne more biti stranka oziroma stranka z interesom v tem upravnem sporu. Sodišče pa lahko začasno uredi le sporno razmerje, to je razmerje med strankami v upravnem sporu, ne more pa nalagati obveznosti ali pa izrekati prepovedi tretjim osebam, ki niso stranke v tem postopku. Glede na navedeno tudi niso izpolnjeni pogoji za izdajo podredno predlagane začasne odredbe.

11. Ker po ugotovitvah sodišča predlagana začasna odredba presega sporno pravno razmerje, s tem niso izkazani pogoji za izdajo začasne odredbe, zato je tožnikovo zahtevo na podlagi tretjega odstavka 32. člena ZUS-1 zavrnilo. Pri tem pa se sodišče tudi strinja s stališčem tožene stranke, da sodna praksa, na katero se sklicuje tožnik v zahtevi za izdajo začasne odredbe in na osnovi katere utemeljuje težko popravljivo škodo, ni relevantna za obravnavani primer.

12. O stroških glede začasne odredbe bo sodišče odločilo v odločbi o glavni stvari.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32, 32/3

Zakon o bančništvu (1999) - ZBan  - člen 273, 273/1, 273/1-1, 327, 362

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.