UPRS Sodba I U 200/2018-8
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-10-02

mag. Slavica Ivanović Koca (preds.), Adriana Hribar Milič (poroč.), Bojana Prezelj Trampuž

dodelitev neprofitnega stanovanja v najem - pogoji za dodelitev stanovanja - premoženjski cenzus - legalitetno načelo - načelo publicitete - razlaga določb - jezikovna, logična, sistematična in namenska razlaga zakona

Načelo vezanosti delovanja državnih organov na Ustavo in zakon ter legalitetno načelo sta kot temeljni ustavni načeli v tesni povezanosti z načelom demokratične in pravne države. Glede normativne dejavnosti državne uprave pomenita, da je ta pri izdajanju podzakonskih predpisov vsebinsko vezana na Ustavo in zakon. Zakon mora biti vsebinska podlaga za izdajanje podzakonskih aktov. Upravni predpis sme namreč zakonsko normo dopolnjevati le do te mere, da z dopolnjevanjem ne uvaja originarnih nalog države in da z zakonom urejenih pravic in obveznosti ne zožuje; stremeti mora le za tem, da zakonsko normo dopolni tako, da bo dosežen njen cilj. Obseg, v katerem sme podzakonski akt dopolnjevati zakonsko določbo, je odvisen od položaja podzakonskega akta, s katerim se natančneje opredeljuje zakonska materija, v hierarhiji pravnih aktov ter od obsega zakonskega pooblastila.

Tudi za podzakonske akte velja, da morajo biti objavljeni preden začnejo veljati (prvi odstavek 154. člena Ustave RS - načelo publicitete podzakonskih aktov). Za objavljene predpise pa velja, da imajo njihovi naslovniki pravico in dolžnost, da se z njimi seznanijo in se zato ne morejo uspešno sklicevati, da določene pravne norme niso poznali (ignorantia iuris nocet). Poleg tega pa tudi ni moč spregledati, da je bil odločilni razlog za obravnavo dodelitve neprofitnega stanovanja v najem prav socialni kriterij in je bila tako tožnica kot najemnica seznanjena s tem, da sklepa najemno pogodbo kor upravičenka do neprofitnega najema (torej kot oseba, ki izpolnjuje določene pogoje socialne narave) in ji torej njen pravni položaj ni mogel ostati nepredvidljiv.

Jezikovna razlaga je praviloma res temeljni razlagalni argument, pri katerem se s pomočjo jezikovnih pravil išče jezikovni smisel pravne norme, vendar pa smisel jezikovne razlage ni v njeni dobesednosti oziroma njenem mehaničnem razumevanju, pač pa ta razlaga pomeni zgolj izhodišče in jezikovni okvir, ki ga pomensko določajo in soopredeljujejo ostale uveljavljene metode razlage. Razlaga za katero se zavzema tožnica, bi bila v nasprotju s teleološko in sistemsko razlago, katerih cilj je dognati smisel in namen neke določbe v kontekstu zakona in pravnega sistema kot celote, pa tudi v nasprotju z logično in zgodovinsko razlago.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je Javni stanovanjski sklad Mestne občine Ljubljana (v nadaljevanju organ prve stopnje) ugotovil, da tožnica ne izpolnjuje splošnih pogojev za upravičenost do neprofitnega stanovanja, skladno z najemno pogodbo z dne 25. 10. 1999 (1. točka izreka); za stanovanje na naslovu ..., Ljubljana se začne z mesecem oktobrom 2017 zaračunavati tržna najemnina v višini 4,40 EUR/m2 in za ta mesec znaša 336,34 EUR (2. točka izreka); v postopku izdaje odločbe niso nastali stroški postopka (3. točka izreka.)

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je organ prve stopnje po uradni dolžnosti, na podlagi 90. člena Stanovanjskega zakonika (v nadaljevanju SZ-1) začel postopek preveritve izpolnjevanja splošnih pogojev za upravičenost do neprofitnega stanovanja in upravičenost do nadaljevanja neprofitnega najemnega razmerja tožnice, ki jih določa 3. člen Pravilnika o dodeljevanju neprofitnih stanovanj v najem (v nadaljevanju Pravilnik). Organ prve stopnje je na podlagi predložene dokumentacije in dokumentacije, ki jo je pridobil po uradni dolžnosti, ugotovil, da tožnica ne izpolnjuje vseh splošnih pogojev za upravičenost do neprofitnega stanovanja in ni upravičena do nadaljevanja neprofitnega najemnega razmerja. Tožnica je slovenska državljanka, stalno prebivališče ima prijavljeno na območju Mestne občine Ljubljana, tožničino dvočlansko gospodinjstvo pa tudi ne presega predpisanega dohodkovnega cenzusa, presega pa premoženjski cenzus. Organ prve stopnje je ugotovil, da sta tožnica in uporabnica predmetnega stanovanja A.A. (sicer hči tožnice) lastnici premoženja, katerega skupna vrednost znaša 45.636,22 EUR. Ker vrednost premoženja tožničinega gospodinjstva presega 40% vrednosti primernega stanovanja, ki za dvočlansko gospodinjstvo znaša 18.515,20 EUR, tožnica ne izpolnjuje vseh pogojev za upravičenost do neprofitnega stanovanja in zaradi tega ni upravičena do nadaljevanja neprofitnega najemnega razmerja skladno z najemno pogodbo, saj premoženje tožničinega gospodinjstva presega premoženjski cenzus. Skladno s Sklepom o stanovanjski najemnini vrednost ugotovljenega premoženja tožnice sodi v 1. premoženjski razred, za katerega se določi tržna najemnina v višini 4,40 EUR/m2. Glede na to, da znaša stanovanjska površina predmetnega stanovanja 76,44 m2, tržna najemnina za mesec oktober 2017 pa znaša 336,34 EUR in se bo spreminjala skladno z veljavno zakonodajo, s spremembo sklepa o določitvi višine najemnine in morebitno spremembo zapisnika o točkovanju stanovanja, ki je priloga najemne pogodbe.

3. Župan Mestne občine Ljubljana (v nadaljevanju organ druge stopnje, tudi pritožbeni organ) je z odločbo z dne 1. 12. 2017 zavrnil tožničino pritožbo kot neutemeljeno in v obrazložitvi navedel, da je organ prve stopnje pravilno ugotovil dejansko stanje ter v skladu z materialnimi predpisi, na katere se sklicuje v odločbi, pravilno postopal, ko je ugotovil, da tožnica ne izpolnjuje pogojev za nadaljevanje neprofitnega najemnega razmerja, zato se tožnici začne zaračunavati tržna najemnina v višini 4,40 EUR/m2. Pritožbeni organ je na tožničine pritožbene ugovore tožnice obširno in izčrpno odgovoril v obrazložitvi drugostopenjske odločbe in med drugim zavrnil pritožbeni očitek, daj naj bi bilo dejansko stanje nepopolno in napačno ugotovljeno. Organ prve stopnje je pravilno ugotovil število članov tožničinega gospodinjstva, njihov dohodek in premoženje. Ugotovil je, da je tožničino gospodinjstvo dvočlansko, da ima v lasti premoženje v vrednosti 45.636,22 EUR ter da ne presega dohodkovnega cenzusa. Tožnica ugotovitev organa prve stopnje ni izpodbijala, saj sama priznava, da je njeno gospodinjstvo dvočlansko ter da ima v lasti premoženje v prej navedeni vrednosti. Res da organ prve stopnje v obrazložitvi ni navedel, koliko znašajo dohodki gospodinjstva, vendar pa to niti ni bilo potrebno, saj svoje odločitve ni oprl na to ugotovitev, tako da je logično in pravilno, da se do tega organu ni bilo potrebno posebej opredeljevati. Večina pritožbenih navedb tožnice je bila usmerjena zoper določitev vsebine pravne norme, pod katero je organ prve stopnje subsumiral dejansko stanje ter njeno ustavo-skladje. Pritožbeni organ je zavrnil vse pritožbene očitke, saj izpodbijana odločba vsebuje vse potrebne elemente, zlasti pa vsa pravno relevantna dejstva, na katera je organ prve stopnje oprl svojo odločitev. Tožnica je bila seznanjena z vsemi potrebnimi dejstvi, na podlagi katerih je lahko tudi vložila pritožbo. Odločba organa prve stopnje je ustrezno obrazložena, da je iz nje jasno razviden konkretni dejanski stan in pravne norme, pod katere je subsumiran. Glede neskladnosti Pravilnika z Ustavo RS je pritožbeni organ pojasnil, da so določbe Pravilnika za organ prve stopnje zavezujoče in njihove uporabe ne more zavrniti. V ničemer tudi ne gre za poseganje v človekove pravice in temeljne svoboščine, niti za negativne pravice, temveč za ugodnosti, ki jih občina omogoča svojim občanom.

4. Tožnica se z odločitvijo obeh upravnih organov ne strinja in vlaga tožbo iz razlogov po 1., 2. in 3. točki prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), zaradi kršitve načela enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave RS, kršitve načela enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS in kršitve pravice do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave RS. Sodišču predlaga, da upravni spor prekine in z vložitvijo zahteve za oceno ustavnosti pri Ustavnem sodišču RS začne postopek za oceno ustavnosti SZ-1, ker ne določa splošnih pogojev za pridobitev oziroma ohranitev najema neprofitnega stanovanja in s tem ne zakonskega okvira za podrobnejše podzakonsko urejanje. Prav tako naj sodišče začne postopek za oceno ustavnosti Zakona o uveljavljenju pravic iz javnih sredstev (v nadaljevanju ZUPJS), ki naj bi bil v neskladju Pravilnika z drugim odstavkom 14. člena Ustave RS, ker pri ugotavljanju vrednosti premoženja ne upošteva vpliva vrednostnih con. Nadalje naj sodišče zahteva tudi presojo ustavnosti Stvarnopravnega zakonika (v nadaljevanju SPZ), ki naj bi bil v nasprotju z drugim odstavkom 14. člena Ustave RS, v delu v katerem ureja služnost, kolikor se razlaga tako, da služnosti ni mogoče ustanoviti na stvari v solastnini. Tožnica predlaga tudi sprožitev postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Pravilnika in sicer z vidika 2. člena in drugega odstavka 14. člena Ustave RS, ker pri določanju vrednosti premoženja iz tretje alineje prvega odstavka 3. člena ne upošteva vpliva vednostih con, poleg tega pa je Pravilnik tudi v neskladju z drugim odstavkom 120. člena in tretjim odstavkom 153. člena Ustave RS, saj v zakonu ni zakonskega okvira za podrobnejše podzakonsko urejanje. Tožnica še predlaga, da naj sodišče začne postopek za oceno ustavnosti in zakonitosti Mnenja Ministrstva za infrastrukturo in prostor z dne 10. 9. 2012, saj je v nasprotju z 2. členom Ustave RS, ker se to mnenje uporablja kot predpis, čeprav ni bil sprejet in objavljen kot predpis, zaradi česar ni začel veljati in se ne sme uporabljati. Tožnica v tožbi citira 87. člen Ustave RS, po kateri se pravice in obveznosti državljanov ter drugih oseb določajo samo z zakonom. Po njenem mnenju iz SZ-1 povprečen, prava nevešč občan, ne more sam zanesljivo razbrati svojega pravnega položaja vezanega na njegovo najemno razmerje za neprofitno stanovanje, tako z vidika njegove pridobitve, kot ohranitve, temveč je mogoče ta pravni položaj ugotoviti šele z razlago zakonskih določb pri njihovem izvajanju, zato predpis povzroča pravno negotovost in s tem nezaupanje v pravo in krši načela pravne države. Prav tako je Pravilnik v neskladju z načelom legalitete iz drugega odstavka 120. člena Ustave RS, saj kljub odsotnosti zakonskega okvira za podrobnejšo podzakonsko urejanje, med drugim določa splošne pogoje, ki morajo biti izpolnjeni za upravičenost do dodelitve neprofitnega stanovanja v najem in postopek spreminjanja višine najemnine po dodelitvi neprofitnega stanovanja v najem. SZ-1 tako ne določa pogojev za pridobitev neprofitnega stanovanja, kar so hkrati tudi pogoji, ki se preverjajo na podlagi drugega odstavka 90. člena SZ-1, temveč odkazuje na podzakonsko ureditev, vendar pa pri tem ne določa zakonskega okvira, s katerim bi bilo to podzakonsko urejanje omejeno.

5. Tožnica se ne strinja s pravnim poukom, danim v odločbi organa druge stopnje, po katerem zoper drugostopenjsko odločbo ni dopusten upravni spor, saj je to v neskladju z 22. členom in 25. členom Ustave RS. V drugem delu tožbe tožnica obširno navaja ugovore, ki so po vsebini enaki ugovorom v pritožbenem postopku. Tako ugovarja, da je bilo dejansko stanje nepopolno in napačno ugotovljeno ter, da izpodbijana odločba ni dovolj obrazložena in se je ne da preizkusiti. Predvsem pa tožnica ugovarja uporabi materinega prava ter tudi sami vsebini zakonskih norm. Tožnica meni, da se premoženje otrok najemnika neprofitnega stanovanja ne bi smelo upoštevati v škodo najemnika. Tako je njegov položaj slabši, kot bi bil, če bi bili otroci brez premoženja, saj se premoženje otrok ne more porabljali za njegove roditelje, poleg tega pa bi se moral upoštevati tudi način pridobitve premoženja (npr. dedovanje mladoletnih otrok). Tožnica tudi meni, da bi bilo potrebno tretjo alinejo prvega odstavka 3. člena Pravilnika razlagati tako, da se zaradi zanikanja (ni lastnik ali solastnik), pogoj nanaša le na primere, ko lastnik ali solastnik drugega stanovanja ali stanovanjske stavbe, ki presega vrednosti 40% primernega stanovanja in je torej zahtevani pogoj za pridobitev neprofitne najemnine izpolnjen v primeru (so)lastništva, ki presega vrednost 40% primernega stanovanja. Pogoja iz tretje in četrte alineje prvega odstavka 3. člena Pravilnika bi bilo potrebno obravnavati ločeno, ne pa kot seštevek obeh dejavnikov. Tožnica še meni, da sta bila IV. točka Sklepa o stanovanjski najemnini in 15. člen Uredbe o metodologiji za oblikovanje najemnin v neprofitnih stanovanjih ter merilih in postopku za uveljavljanje subvencioniranih najemnin napačno uporabljena. Tožnica sklepno predlaga, da naj sodišče njeni tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in s sodbo samo odloči o stvari, podredno pa, da izpodbijano odločbo odpravi ter zadevo vrne v ponovno odločanje organu prve stopnje. Tožnica od tožene stranke zahteva tudi povračilo stroškov postopka.

6. Tožena stranka v odgovoru na tožbo v celoti nasprotuje trditvam tožnice v tožbi in navaja, da so tožničini predlogi za presojo ustavnosti in zakonitosti pred Ustavnim sodiščem RS neutemeljeni, saj ni podanega očitanega neskladja z Ustavo RS. Pravni položaj tožnice je bil na podlagi 90. člena SZ-1 objektivno vnaprej predviden, saj SZ-1 jasno določa predmet preverjanja in pravne posledice. Toženka opozarja, da se konkretni postopek nanaša na preveritev izpolnjevanja splošnih pogojev za pridobitev neprofitnega stanovanja v najem, katerega posledica je lahko le sprememba neprofitne najemnine v tržno in ne najemnega razmerja kot takega. Splošni pogoji za upravičenost do neprofitnega stanovanja v najem, na katere se sklicuje 90. člen SZ-1, so taksativno našteti v 3. členu Pravilnika, kar pomeni, da njihovo uporabo ni treba razlagati, kot zmotno zatrjuje tožnica. V nadaljevanju odgovora na tožbo toženka obširno pojasnjuje, zakaj so ugovori tožnice neutemeljeni. Vsebina toženkinih odgovorov je enaka obrazložitvi odločbe organ druge stopnje, zato jih sodišče posebej ne povzema. Sklepno toženka predlaga, da naj sodišče tožbo zavrne kot neutemeljeno zaradi razlogov, navedenih v obrazložitvi obeh upravnih odločb.

8. Med strankama je v obravnavani zadevi sporno, ali je organ prve stopnje pravilno in zakonito zvišal višino najemnine za stanovanje, ki ga ima tožnica v najemu glede na to, da tožnica ne izpolnjuje vseh splošnih pogojev (tožnica presega premoženjski cenzus). Po presoji sodišča tožnica neutemeljeno ugovarja, da je bil pravni pouk, ki ga je dal organ druge stopnje v svoji odločbi napačen in da je v nasprotju z 22. in 25. členom Ustave RS. Prvi odstavek 2. člena ZUS-1 določa, da v upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice ali tožnika, o zakonitosti drugih aktov pa samo, če tako določa zakon. Po drugem odstavku istega člena ZUS-1 je upravni akt po tem zakonu upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Tožba v upravnem sporu se zato praviloma lahko vloži zoper prvostopenjski upravni akt, s katerim je bilo odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika. Upravni spor zoper drugostopenjski upravni akt pa je dopusten zgolj v primeru, da je pritožbeni organ v pritožbenem postopku vsebinsko spremenil odločitev prvostopenjskega organa in sam odločil o strankini pravici, obveznosti ali pravni koristi. Odločba drugostopenjskega organa, s katero ta zavrne pritožbo in vsebinsko ne poseže v odločitev prvostopenjskega organa, namreč ni odločitev o materialnopravni pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke, ampak odločitev o neutemeljenosti pravnega sredstva. Zato takšna odločba ni predmet izpodbijanja v upravnem sporu

. Glede na navedeno je organ druge stopnje v svoji odločbi podal pravilen pravni pouk.

9. V obravnavni zadevi ni sporno, da tožnica živi v dvočlanskem gospodinjstvu v stanovanju na naslovu ..., Ljubljana, za katerega je do izdaje izpodbijane odločbe plačevala neprofitno najemnino. Prav tako ni sporno, da je tožnica skupaj s hčerko A.A. lastnica premoženja v skupni vrednosti 45.636,22 EUR, saj tem dejstvom tožnica vsebinsko ni ugovarjala niti v upravnem niti v sodnem postopku. V zadevi je sporna predvsem uporaba materialnega prava in subsumcija dejanskega stanja pod ustrezne pravne norme.

10. Po pregledu spisov in izpodbijanje odločbe sodišče ocenjuje, da je izpodbijana odločitev pravilna in zakonita. Pravilni in skladni z zakonom so tudi njeni razlogi, zato se sodišče, da ne bi prišlo do ponavljanja, po pooblastilu iz 71. člena ZUS-1 sklicuje na razloge izpodbijane odločbe in odločbe pritožbenega organa. Iz spisov in tožbe je nadalje razvidno, da so tožbeni ugovori po vsebini v bistvenem enaki pritožbenim, na katere je v celoti in po oceni sodišča pravilno odgovoril že drugostopenjski organ, zato se sodišče tudi v tem pogledu sklicuje na obrazložitev odločbe druge stopnje in razlogov ne ponavljala. V zvezi z relevantnimi tožbenimi ugovori pa sodišče dodaja:

11. Pravno podlago v predmetni zadevi predstavljajo naslednji pravni predpisi: Stanovanjski zakonik (v nadaljevanju SZ-1) v drugem odstavku 90. člena določa, da ima najemodajalec neprofitnega stanovanja pravico vsakih pet let od najemnika zahtevati, da predloži dokazila o izpolnjevanju pogojev za pridobitev neprofitnega stanovanja, ki jih opredeljuje pravilnik iz petega odstavka 87. člena tega zakona. Tretji odstavek istega člena SZ-1 določa, da če najemnik ni več upravičen do neprofitnega stanovanja, se najemna pogodba lahko spremeni v najemno pogodbo za tržno stanovanje po merilih in postopku, ki ga določi pravilnik, ki ga izda minister. Peti odstavek 87. člena SZ-1 določa, da so do dodelitve neprofitnega najemnega stanovanja v lasti občine, države, javnega stanovanjskega sklada ali neprofitne stanovanjske organizacije upravičeni državljani Republike Slovenije, ki izpolnjujejo pogoje in merila, določena s pravilnikom o dodeljevanju neprofitnih stanovanj v najem, ki ga izda minister. Te pogoje predpisuje Pravilnik o dodeljevanju neprofitnih stanovanj v najem (Pravilnik), ki v prvem odstavku 3. člena določa splošne pogoje, ki jih morajo izpolnjevati prosilci, da so upravičeni do dodelitve neprofitnega stanovanja in sicer: državljanstvo Republike Slovenije (prva alineja); stalno prebivališče v občini ali na območju delovanja javnega stanovanjskega sklada ali neprofitne stanovanjske organizacije, v kateri je zaprosil za pridobitev neprofitnega stanovanja (druga alineja); da prosilec ali kdo izmed oseb, ki skupaj z njim uporabljajo stanovanje (v nadaljnjem besedilu: gospodinjstvo), ni najemnik neprofitnega stanovanja, oddanega za nedoločen čas in z neprofitno najemnino, ali lastnik ali solastnik drugega stanovanja ali stanovanjske stavbe, ki ne presega vrednosti 40% primernega stanovanja. Navedena omejitev ne velja za lastnike ali solastnike stanovanj, ki jih morajo lastniki po zakonu oddajati v najem za nedoločen čas za neprofitno najemnino (tretja alineja); da prosilec ali kdo izmed članov gospodinjstva, ni lastnik drugega premoženja, ki presega 40% vrednosti primernega stanovanja (četrta alineja); da se mesečni dohodki prosilčevega gospodinjstva v letu dni pred razpisom za dodeljevanje neprofitnih stanovanj gibljejo v mejah, določenih v 5. členu tega pravilnika (peta alineja); da je prosilec, ki ponovno prosi za dodelitev neprofitnega stanovanja v najem, poravnal vse obveznosti iz prejšnjega neprofitnega najemnega razmerja ter morebitne stroške sodnega postopka (šesta alineja).

12. Tožnica meni, da je SZ-1 protiustaven, saj je tako nejasen, da prava nevešč občan, ne more sam zanesljivo razbrati svojega pravnega položaja, vezanega na njegovo najemno razmerje za neprofitno stanovanje, tako da SZ-1 povzroča pravno negotovost in s tem nezaupanje v pravo in krši načela pravne države. Kot je že pravilno opozoril drugostopenjski organ v točki 4.3 obrazložitve drugostopenjske odločbe, se konkretni postopek nanaša na preveritev izpolnjevanja splošnih pogojev za pridobitev neprofitnega stanovanja, katerega posledica je lahko le sprememba neprofitne najemnine v tržno, ne pa sprememba najemnega razmerja kot takega. Tako tretji odstavek 90. člena SZ-1 jasno določa, da če najemnik ni več upravičen do neprofitnega stanovanja, se določila najemne pogodbe, ki urejajo višino najemnine, spremenijo in se najemnina določi v višini tržne najemnine. Tožnica tako nima prav, da njen pravni položaj ni bil v naprej objektivno znan, saj 90. člena SZ-1 jasno določa, kaj je predmet preverjanja in kakšna je možna pravna posledica.

13. Tožnica tudi meni, da je Pravilnik (in v povezavi tudi SZ-1) v neskladju z drugim odstavkom 120. člena in tretjim odstavkom 153. člena Ustave RS, saj zakon ni dal podlage in okvira za podzakonsko urejanje. Tako Pravilnik, kljub odsotnosti okvira za podrobnejšo podzakonsko urejanje, med drugim določa splošne pogoje, ki morajo biti izpolnjeni za upravičenost do dodelitve neprofitnega stanovanja v najem in postopek spreminjanja višine najemnine po dodelitvi neprofitnega stanovanja v najem. Ker je urejanje razmerja med najemodajalcem in najemnikom prepuščeno podzakonski ravni, saj pogoji za pridobitev neprofitnega stanovanja niso urejeno na zakonski ravni, to za naslovnika pomeni tudi nepredvidljivosti pravnega položaja. S tem v zvezi sodišče navaja, da morajo po drugem odstavku 120. člena Ustave RS upravni organi opravljati svoje delo v okviru in na podlagi Ustave RS in zakona. Po določbi 153. člena Ustave RS morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z Ustavo RS in zakonom. Načelo vezanosti delovanja državnih organov na Ustavo in zakon ter legalitetno načelo sta kot temeljni ustavni načeli v tesni povezanosti z načelom demokratične in pravne države. Glede normativne dejavnosti državne uprave pomenita, da je ta pri izdajanju podzakonskih predpisov vsebinsko vezana na Ustavo in zakon. Zakon mora biti vsebinska podlaga za izdajanje podzakonskih aktov. Upravni predpis sme namreč zakonsko normo dopolnjevati le do te mere, da z dopolnjevanjem ne uvaja originarnih nalog države in da z zakonom urejenih pravic in obveznosti ne zožuje; stremeti mora le za tem, da zakonsko normo dopolni tako, da bo dosežen njen cilj. Obseg, v katerem sme podzakonski akt dopolnjevati zakonsko določbo, je odvisen od položaja podzakonskega akta, s katerim se natančneje opredeljuje zakonska materija, v hierarhiji pravnih aktov ter od obsega zakonskega pooblastila

14. Pravilnik je po svoji pravni naravi podzakonski predpis, ki ga lahko izda minister za izvrševanje zakonov in drugih predpisov. Pravna narava pravilnika kot podzakonskega predpisa je urejena v 99. členu Zakona o upravi, ki v prvem odstavku določa, da za izvrševanje zakonov, drugih predpisov in aktov državnega zbora ter predpisov in aktov vlade izdajajo ministri pravilnike, odredbe in navodila. S pravilnikom se razčlenijo posamezne določbe zakona, drugega predpisa ali akta za njegovo izvrševanje (drugi odstavek). Iz navedenega izhaja, da se pravilniki sprejemajo za izvrševanje zakona, kar predpostavlja njihovo vsebinsko vezanost na zakon. Pravilnik ne sme v vsebinskem smislu določati ničesar brez zakonske podlage in zunaj vsebinskih okvirov, ki morajo biti v zakonu izrecno določeni ali iz njega vsaj z razlago ugotovljivi. Pravilnik prav tako ne sme na novo določati pravic in obveznosti, kar je v skladu z načelom demokratične in pravne države pridržano Ustavi in zakonu

15. Drugi in tretji odstavek 90. čelna SZ-1 se sklicujeta na peti odstavek 87. člena SZ-1, ki določa, da so do dodelitve neprofitnega najemnega stanovanja v lasti občine, države, javnega stanovanjskega sklada ali neprofitne stanovanjske organizacije upravičeni državljani Republike Slovenije, ki izpolnjujejo pogoje in merila, določena s pravilnikom o dodeljevanju neprofitnih stanovanj v najem, ki ga izda minister. Po presoji sodišča peti odstavek 87. člena SZ-1 nedvomno predstavlja zakonsko podlago za podrobnejše podzakonsko urejanje. V skladu s stališčem Ustavnega sodišča RS podzakonski akti ne smejo določati pravic in obveznosti zunaj vsebinskih okvirov, ki morajo biti v zakonu izrecno določeni, določljivi ali vsaj ugotovljivi. Šesti odstavek 87. člena SZ-1 določa, da se v pravilniku iz prejšnjega odstavka določijo splošni pogoji, ki jih morajo izpolnjevati prosilci, da so upravičeni do dodelitve neprofitnega stanovanja v najem, kriteriji in merila za ocenjevanje stanovanjskih in socialnih razmer, kriteriji za morebitno plačilo lastne udeležbe in varščina za uporabo stanovanja ter možni zavezanci zanju, površinski normativi za dodelitev neprofitnih stanovanj in napotki glede njihove uporabe ter postopek dodeljevanja teh stanovanj. Pogoji in merila se določijo tako, da ima pri dodeljevanju neprofitnih stanovanj v najem prednost ena ali več kategorij prosilcev kot, na primer, družine z več otroki, družine z manjšim številom zaposlenih, mladi in mlade družine, invalidi in družine z invalidnim članom, državljani z daljšo delovno dobo, ki so brez stanovanja ali pa so podnajemniki, ter prosilci, ki so glede na poklic ali dejavnost, katero opravljajo, pomembni za posamezno lokalno skupnost, kar mora lokalna skupnost posebej opredeliti v razpisu. Najemodajalec v posameznem javnem razpisu določi tudi, katera kategorija prosilcev ima prednost pri dodelitvi stanovanja, če eden ali več prosilcev doseže enako število točk, ugotovljenih glede na prej navedena merila. Po presoji sodišča predstavlja šesti odstavek 87. člena SZ-1 zakonski okvir, v okviru katerega je zakon dal pooblastilo za podzakonsko urejanje in je na tej podlagi podzakonsko urejanje tudi zamejeno ter tako 3. člen Pravilnika upravičeno določa splošne pogoje za upravičenost do dodelitve neprofitnega stanovanja

16. Sodišče zavrača tožbene očitke, da pomeni podzakonsko urejanje najemnega razmerja za neprofitno stanovanje, nepredvidljivost pravnega položaja. 90. člen SZ-1 sicer ne določa splošnih pogojev, vendar se sklicuje na pravilnik iz petega odstavka 87. člena SZ-1, to je na Pravilnik, ki te pogoje taksativno našteva. Za naslovnika teh pravnih norm po presoji sodišča pravni položaj ni nepredvidljiv, temveč jasno izhaja iz 90. člena v povezavi s petim odstavkom 87. člena SZ-1 ter iz 3. člena Pravilnika. Pri tem sodišče dodaja, da tudi za podzakonske akte velja, da morajo biti objavljeni preden začnejo veljati (prvi odstavek 154. člena Ustave RS - načelo publicitete podzakonskih aktov). Za objavljene predpise pa velja, da imajo njihovi naslovniki pravico in dolžnost, da se z njimi seznanijo in se zato ne morejo uspešno sklicevati, da določene pravne norme niso poznali (ignorantia iuris nocet). Poleg tega pa tudi ni moč spregledati, da je bil odločilni razlog za obravnavo dodelitve neprofitnega stanovanja v najem prav socialni kriterij in je bila tako tožnica kot najemnica seznanjena s tem, da sklepa najemno pogodbo kor upravičenka do neprofitnega najema (torej kot oseba, ki izpolnjuje določene pogoje socialne narave) in ji torej njen pravni položaj ni mogel ostati nepredvidljiv.

17. Tožnica po presoji sodišča tudi neupravičeno ugovarja trdi, da je 3. člen Pravilnika v nasprotju z Ustavo RS, ker pri pogoju iz tretje alineje prvega odstavka 3. člena Pravilnika, ki se nanaša na vrednost stanovanja ali stanovanjske stavbe, ne upošteva vpliva vrednostih con pri določanju vrednosti premoženja in zato krši 14. člen Ustave RS. Prav tako naj bi bil v neskladju z Ustavo RS tudi ZUPJS, ker pri ugotavljanju vrednosti premoženja ne upošteva vpliva vrednostih con. Četrti odstavek 19. člena Pravilnika odloča, da se dohodki gospodinjstva upoštevajo v obsegu in na način, določenima v zakonu, ki ureja uveljavljanje pravic iz javnih sredstev. Metodologijo ugotavljanja dohodka torej ureja ZUPJS. V obravnavanem primeru dohodek tožnice ter ostalih uporabnikov neprofitnega stanovanja ni sporen, saj skupni dohodki ne presegajo cenzusa določenega v 5. alineji prvega odstavka 3. člena Pravilnika in so zato tudi brezpredmetna navajanja tožnice glede protiustavnosti ZUPJS. Sporno je izpolnjevanje pogojev po tretji in četrti alineji prvega odstavka 3. člena Pravilnika. Sporno je torej preseganje premoženjskega cenzusa. Metodologija za ugotavljanje vrednosti premoženja po tretji in četrti alineji prvega odstavka 3. člena Pravilnika je določena v naslednji predpisih: Pojasnila za uporabo pravilnika in obrazca za oceno stanovanjskih in socialnih razmer prosilcev (v nadaljevanju Pojasnila, ki so priloga in s tem sestavni del Pravilnika, objavljeno v UL RS 14/04 s spremembami), ki določajo, da se kot ''drugo premoženje'' pod četrto alinejo prvega odstavek 3. člena Pravilnika šteje vse drugo premoženje v državi in v tujini, premično in nepremično, razen stanovanjskega premoženja po tretji alineji prvega odstavka 3. člena Pravilnika. Nadalje Pojasnila določajo, da se pri vrednotenju drugega premoženja v razmerju do vrednosti primernega stanovanja kot primerno upošteva stanovanje, otočkovano s 320 točkami, vrednost točke 2,63 EUR in površina stanovanja v povezavi s številom uporabnikov stanovanja, slednje v višini gornjih razponov, predvidenih za stanovanja s plačilom lastne udeležbe in varščine po 14. členu Pravilnika. Četrti odstavek 116. člena SZ-1 določa, da se vrednost stanovanja, kot osnova za določitev neprofitne najemnine določi na podlagi naslednje enačbe: vrednost stanovanja = število točk × vrednost točke × uporabna stanovanjska površina × vpliv velikosti stanovanja (korekcijski faktor) × vpliv lokacije stanovanja. Enako enačbo določa 2. člen Pravilnika o merilih za ugotavljanje vrednosti stanovanj in stanovanjskih stavb ter 4. člen Uredbe o metodologiji za oblikovanje najemnin v neprofitnih stanovanjih ter merilih in postopku za uveljavljanje subvencioniranih najemnin (v nadaljevanju Uredba). Vpliv lokacije se določa skladno z 7. členom Uredbe, ki v drugem odstavku določa, da se vrednost stanovanja pomnoži z ustreznim količnikom zaradi vpliva lokacije, ki pa ne sme biti višji kot 1,3. Če vpliv lokacije z odlokom ni določen, se upošteva količnik 1. Po povedanem je po mnenju sodišča neutemeljen tožničin ugovor, da se lokacija ne upošteva pri vrednotenju premoženja. V konkretnem primeru vpliv lokacije pač ni bil določen, zato je prvostopenjski organ pravilno uporabil količnik 1.

18. Sodišče tudi zavrača tožbene ugovore, da naj bi bil SPZ v neskladju s 14. členom Ustave RS v delu v katerem ureja služnost, kolikor se razlaga tako, da služnosti ni mogoče ustanoviti na stvari, ki je v solastnini. Poleg tega naj bi bil tudi Pravilnik v neskladju s 14. členom Ustave RS, saj v tretji alineji prvega odstavka 3. člena izenačuje instituta lastnine in solastnine. Ugovor tožnice je popolnoma irelevanten, saj je v konkretnem primeru predmet preverjanja izpolnjevanje splošnih pogojev za upravičenost do najema neprofitnega stanovanja, kot merilo vrednosti pa se ugotavlja premoženje kot tako, zaradi česar je povsem vseeno, ali je to premoženje v lastnini ali solastnini. Ni torej moč govoriti o tem, da bi lastnina in solastnina izražali povsem različna dejanska stanja. V postopku ugotavljanja nadaljnje upravičenosti do najema neprofitnega stanovanja, je razlika med lastnino in solastnino nikakršna, saj ni bistvena zmožnost uporabe in obremenitve lastnine, temveč sama vrednost premoženja.

19. Tožnica ugovarja tudi, da je za primer neupravičenosti do najema neprofitnega stanovanja predviden le dvig najemnine, ne pa na primer možnost odkupa najetega neprofitnega stanovanja ter, da bi bilo, glede na težo sprememb, potrebno predvideti tudi druge rešitve. Sodišče zavrača tožbene ugovore, da naj bi šlo za pravno praznino in posledično za kršitev 2. člena Ustave RS. Pridobivanje neprofitnih stanovanj in njihovo oddajanje v najem z javnimi razpisi je eden od ukrepov za uresničevanje zaveze države iz 87. člena Ustave RS, po kateri država ustvarja možnosti, da državljani lahko pridobijo primerno stanovanje. Prvi odstavek 151. člena Ustave RS določa, da je pridobivanje neprofitnih najemnih stanovanj v javnem interesu Republike Slovenije. Stanovanja, za katera se plačuje neprofitna najemnina so namenjena tistim, ki so socialno ogroženi, torej najbolj ranljivim skupinam ljudi. Ustava RS nikjer ne predvideva, da bi morala država najemniku neprofitnega stanovanja zagotovitvi pravico do odkupa neprofitnega stanovanja, zato sodišče zavrača očitke tožnice, da naj bi šlo za pravno praznino. Poleg tega so trditve tožnice, da bi morala biti urejena tudi možnost odkupa stanovanja, v primeru neupravičenosti do najema neprofitnega stanovanja, v nasprotju s samim namenom dodeljevanja neprofitnih stanovanj v najem, pa tudi s samim namenom postopka preverjanja upravičenosti do nadaljevanja neprofitnega najema. Bistvo tega postopka je namreč ravno v tem, da so do neprofitne najemnine upravičeni najemniki, ki so v slabših materialnih razmerah in niso zmožni plačevati tržne najemnine, torej da se neprofitna stanovanja dodelijo v najem tistim, ki jih najbolj potrebujejo. Če bi zakon določal (obvezno) možnost odkupa takšnega stanovanja, potem bi lastnik stanovanja postal nekdo, ki je bil prej sicer najemnik neprofitnega stanovanja, sedaj pa ima dovolj sredstev za nakup (in sicer po ''znižani ceni''), hkrati pa bi bilo eno stanovanje manj na razpolago za tiste, ki ne zmorejo plačati niti tržne najemnine, kaj šele kupiti stanovanje, torej za tiste, katerim so neprofitna stanovanja tudi namenjena. Sodišče tudi zavrača tožničin ugovor, da gre za velike spremembe, saj sprememba njenega pravnega položaja, kljub spremembi višine najemnine iz neprofitne v tržno, po oceni sodišča ni velika, saj bo še vedno plačevala najemnino, ki je nižja od običajne tržne najemnine za primerljivo stanovanje, poleg tega pa ima najemno razmerje še vedno sklenjeno za nedoločen čas.

20. V zvezi z ugovorom tožnice, da se premoženje otrok ne bi smelo upoštevati pri izračunu premoženja najemnika oziroma bi se moral upoštevati vsaj način pridobitve premoženja (na primer dedovanje), je že pritožbeni organ v točki 4.17 drugostopenjske odločbe obširno in po presoji sodišča pravilno pojasnil razloge, zaradi katerih se pri ugotavljanju premoženja upošteva premoženje vseh uporabnikov neprofitnega stanovanja. Sodišče pri tem še dodaja, da se 3. člen Pravilnika uporablja za vse najemnike neprofitnih stanovanj enako in se torej pri ugotavljanju premoženjskega cenzusa upošteva premoženje otrok vseh najemnikov neprofitnega stanovanja, zato ni moč govoriti o kršitvi načela enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave RS.

21. Sodišče kot neutemeljen zavrača tudi predlog tožnice za sprožitev postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Mnenja Ministrstva za infrastrukturo in prostor z dne 10. 9. 2012 (Mnenje Ministrstva) z vidika 2. člena Ustave RS, ker naj bi se to mnenje uporabilo kot predpis, čeprav ni bil sprejet in objavljeno kot prepis, zaradi česar ni začelo veljati in se tudi ne sme uporabljati. Prvostopenjski organ je odločitev, da se v primeru, če najemnik ne izpolnjuje pogojev za pridobitev neprofitnega stanovanja, začne zaračunavati tržna najemnina, sprejel na podlagi 90. člena SZ-1 v povezavi s 15. členom Uredbe. Zato po presoji sodišča v obravnavanem primeru Mnenje Ministrstva ne predstavlja pravne podlage za sprejeto odločitev. Upravni organ je Mnenje Ministrstva uporabil v podkrepitev in ne v utemeljitev svoje odločitve in torej ni moč govoriti o nezakonitosti, saj Mnenje Ministrstva ni bilo uporabljeno kot predpis. Sodišče še dodaja, da mnenje ministrstva ni pravni predpis, katerega ustavnost in zakonitost bi bilo pristojno presojati Ustavno sodišče RS

22. Tožnica meni, da bi bilo treba tretjo alinejo prvega odstavka 3. člena Pravilnika zaradi zanikanja razlagati tako, da se nanaša le na primere, ko vrednost premoženja presega 40% vrednosti primernega stanovanja. Po tožničini razlagi bi bil do neprofitnega stanovanja upravičen tisti, ki ni lastnik ali solastnik drugega stanovanja ali stanovanjske stavbe, ki ne presega 40% vrednosti primernega stanovanja in je torej zahtevani pogoj izpolnjen v primeru (so)lastništva, ki presega vrednost 40% primernega stanovanja. Sodišče ocenjuje takšno razlago za zmotno. Jezikovna razlaga je praviloma res temeljni razlagalni argument, pri katerem se s pomočjo jezikovnih pravil išče jezikovni smisel pravne norme, vendar pa smisel jezikovne razlage ni v njeni dobesednosti oziroma njenem mehaničnem razumevanju, pač pa ta razlaga pomeni zgolj izhodišče in jezikovni okvir, ki ga pomensko določajo in soopredeljujejo ostale uveljavljene metode razlage. Razlaga za katero se zavzema tožnica, bi bila v nasprotju s teleološko in sistemsko razlago, katerih cilj je dognati smisel in namen neke določbe v kontekstu zakona in pravnega sistema kot celote, pa tudi v nasprotju z logično in zgodovinsko razlago. Pravi pomen 3. alineje prvega odstavka 3. člena Pravilnika je tako v tem, da splošnega pogoja ne izpolnjujejo najemniki in uporabniki neprofitnega stanovanja, ki imajo v lasti ali solasti drugo stanovanje ali stanovanjsko stavbo, ki presega vrednost 40% primernega stanovanja. V nasprotnem primeru pogoja za dodelitev neprofitnega stanovanja ne bi izpolnjevali tisti, ki niso lastniki nobenega nepremičnega premoženja, temveč zgolj tisti, ki so lastniki nepremičnega premoženja v vrednosti nad 40% primernega stanovanja, kar bi bilo v nasprotju s samim namenom dodeljevanja neprofitnih stanovanj v najem in tudi samim namenom preverjanja izpolnjevanja pogojev za dodelitev oziroma ohranitev neprofitnega najema stanovanja.

23. Tožnica še trdi, da bi bilo potrebno pogoj iz 3. in 4. alineje prvega odstavka 3. člena Pravilnika ugotavljati ločeno, ne pa kot seštevek obeh pogojev. Kot že navedeno v prejšnji točki obrazložitve te sodbe, bi bila razlaga, za katero se zavzema tožnica, po kateri bi bil najemnik neprofitnega stanovanja lahko najprej lastnik stavbnega premoženja do 40% vrednosti primernega stanovanja in nato še drugega premoženja v vrednosti do 40% vrednosti primernega stanovanja, v nasprotju z namenom in ciljem določil v zvezi z upravičenostjo do najema neprofitnega stanovanja. Čeprav Pravilnik stanovanjsko in drugo premoženje obravnava v različnih alinejah, to ne pomeni, da gre za raznovrstna pogoja in da seštevanje njegove vrednosti ni možno oziroma dopustno. Po presoji sodišča je Pravilnik premoženjski cenzus določil enotno in sicer ne glede na njegovo vrsto, to je do 40% vrednosti primernega stanovanja, zato se pogoja iz 3. in 4. alineje prvega odstavka 3. člena Pravilnika lahko obravnavata kot celota in se vrednost premoženja po obeh alinejah prvega odstavka 3. člena Pravilnika lahko sešteje.

24. Glede ugovorov tožnice, da sta bila IV. točka Sklepa o stanovanjski najemnini in 15. člen Uredbe o metodologiji za oblikovanje najemnin v neprofitnih stanovanjih ter merilih in postopku za uveljavljanje subvencioniranih najemnin napačno uporabljena, sodišče pojasnjuje, da je že pritožbeni organ v točki 4.9 in 4.11 obrazložitve drugostopenjske odločbe obširno in po presoji sodišča pravilno pojasnil, zakaj so bila sporna določila pravilno uporabljena. Sodišče tudi ocenjuje, da je upravni organ konkretni dejanski stan pravilno subsumiral pod navedene pravne norme in je bilo zato materialno pravo pravilno uporabljeno.

25. Glede na zgoraj navedeno je sodišče sporne pravne norme razlagalo na ustavoskladen način in tako ni našlo očitanih kršitev Ustave RS in ni sledilo tožničinemu predlogu, da naj sproži postopek za presojo ustavnosti in zakonitosti pred Ustavnim sodiščem RS, ampak je vsebinsko odločalo o upravnem sporu.

26. Po presoji sodišča je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, sodišče v postopku tudi ni našlo kršitev na katere mora paziti po uradni dolžnosti niti očitanih kršitev Ustave RS materialno pravo je bilo pravilno uporabljeno in dejansko stanje pravilno in popolno ugotovljeno, zato je na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 tožbo kot neutemeljeno zavrnilo.

27. Sodišče je v zadevi odločalo brez glavne obravnave (sojenje na seji), ker so bili v predmetnem postopku relevantni dokazi pravilno izvedeni in presojeni že v upravnem postopku (59. člen v zvezi z drugim odstavkom 51. člena ZUS-1).

28. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Tako Vrhovno sodišče RS v sklepu I Up 102/2014 z dne 3. 2. 2016.

Tako Ustavno sodišče RS v odločbi U-I-190/95 z dne 17. 12. 1998, točka 6 obrazložitve.

Tako Ustavno sodišče RS v odločbi U-I-190/95 z dne 17. 12. 1998, točka 8 obrazložitve.

Glej prvi odstavek 21. člena Zakona o ustavnem sodišču.

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 2, 120, 151, 153

Stanovanjski zakon (2003) - SZ-1  - člen 3, 87, 87/5, 87/6, 90, 90/2, 90/3

Pravilnik o dodeljevanju neprofitnih stanovanj v najem - člen 3, 3/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.