UPRS Sodba I U 536/2016-11
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-07-13

Lara Bartenjev (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), Irena Grm

gradbeno dovoljenje - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - pravica graditi - javna cesta - gradnja ceste - dovozna pot

Zahteva za izdajo gradbenega dovoljenja se nanaša tudi na gradnjo oziroma ureditev dovozne poti na parcelah v lasti občine, kar smiselno pomeni tudi izvedbo gradbenih del.

Izvajanje gradbenih posegov ne pomeni splošne rabe javnega dobra, na katero se sklicuje tožnik, zato se sodišče strinja s toženko, da bi moral tožnik za posege na dveh parcelah izkazati obstoj pravice graditi.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski upravni organ je z izpodbijano odločbo zavrnil tožnikovo zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo naselja in pripadajoče prometne in komunalne ureditve na tam naštetih zemljiščih v k.o. ... Iz obrazložitve izhaja, da tožnik ne izkazuje pravice graditi dovozno cesto po zemljiščih parc. št. 1763/1 in 1764, obe k.o. ..., poleg tega pa ni predložil pogodbe o komunalnem opremljanju zemljišč. Ker je zemljišče s parc. št. 1763/1 k.o. ... kategorizirana javna cesta, bi za poseg oziroma dokazilo o pravici graditi zadostovalo soglasje upravljalca javne ceste za izvedbo gradnje znotraj cestnega telesa. Poleg tega je na neopremljenih stavbnih zemljiščih gradnja objektov dopustna le, če se sočasno z gradnjo objektov zagotavlja tudi opremljanje stavbnih zemljišč po pogodbi o opremljanju. Ker je izkazana pravica graditi po 66. člena Zakonu o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja, v obravnavani zadevi tega dovoljenja ni mogoče izdati.

2. Drugostopenjski organ je zavrnil tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo, iz njegove obrazložitve pa izhaja, da projektna dokumentacija v obravnavani zadevi poleg gradnje 15 stanovanjskih objektov obravnava tudi gradnjo pripadajoče komunalne infrastrukture, med drugim gradnjo dovozne ceste na parcelah št. 1763/1 in 1764, obe k.o. ..., ki sta javno dobro, in sicer je prva kategorizirana občinska cesta, druga pa se sicer uporablja kot pot, vendar ni kategorizirana javna cesta. Glede na to bi moral tožnik za gradnjo dostopne poti po javnem dobru izkazati pravico graditi, za poseg v obstoječo kategorizirano občinsko cesto pa predložiti soglasje upravljalca javne cesta za izvedbo takšne gradnje. Tega tožnik ni storil, zato ni mogoče šteti, da je v zvezi s predvideno gradnjo izkazal pravico graditi.

3. Ker gre za gradnjo stanovanjskih objektov na komunalno neopremljenem zemljišču, bi moral tožnik kot dokazilo o zagotovljeni minimalni komunalni oskrbi načrtovanih objektov predložiti tudi pogodbo o opremljanju, česar ni storil. Izkazana pravica graditi in minimalna komunalna oskrba objektov sta pogoja za izdajo gradbenega dovoljenja, zato je po mnenju drugostopenjskega organa odločitev prvostopenjskega pravilna in zakonita. Poleg tega se ta organ opredeljuje tudi o služnostni pogodbi z dne 18. 5. 2010, ki jo je tožnik sklenil z Občino Škofljica in ugotavlja, da se ta pogodba nanaša izključno na meteorno in fekalno kanalizacijo in elektroenergetsko omrežje na navedenih dveh zemljiščih, ne pa tudi na dostop do zemljišča gradnje, zato je za gradnjo in uporabo teh zemljišč kot dostopnih poti nujno treba skleniti ustrezne služnostne pogodbe. Dodaja tudi, da komunalnega prispevka ni mogoče enačiti s pogodbo o opremljanju, saj gre za dva različna pogoja za izdajo gradbenega dovoljenja, ker se plačilo komunalnega prispevka nanaša na že obstoječo komunalno opremo, s pogodbo o opremljanju pa se zagotovi izgradnja opreme in s tem minimalna komunalna opremljenost zemljišča.

4. Tožnik se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri navaja, da je gradnja stanovanjskih objektov predvidena na zemljišču, ki je bilo v času nakupa opredeljeno kot stavbno zemljišče, po uveljavitvi novega Odloka o občinskem prostorskem načrtu Občine Škofljica (v nadaljevanju OPN) pa je njegov status spremenjen v kmetijsko zemljišče, s čimer je izgubilo 95 % vrednosti, načrtovana gradnja pa je onemogočena. Navaja okoliščine v zvezi s sprejemom novega OPN in pojasnjuje, da je želel zmanjšati škodo z vložitvijo zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja pred uveljavitvijo tega akta, kar bi v skladu s prehodnimi določbami pomenilo, da je treba uporabiti dotlej veljavne prostorske akte. Občina je njegovo zahtevo za odmero komunalnega prispevka in sklenitev pogodbe o opremljanju zavrnila z odločbo, ki je sicer datirana z dnem 27. 8. 2015, vendar jo je tožnikov pooblaščenec prejel šele 14. 9. 2015, tako da tožnik meni, da je bila ta odločba antedatirana, da ne bi prišlo do zakonske posledice ne odmere komunalnega prispevka, ko plačilo slednjega ni več pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja.

5. Pravica do uporabe obstoječe poti, ki teče po parcelah 1763/1 in 1764, k.o. ..., bi bila del pogodbe o opremljanju, vendar pa sta ti parceli v naravi cesti, po pravnem statusu pa javno dobro. Zato zanju velja ureditev iz 19. člena Stvarnopravnega zakonika (v nadaljevanju SPZ), po katerem je javno dobro stvar, ki jo v skladu z njenim namenom ob enakih pogojih lahko uporablja vsakdo. Zato tožnik za uporabo teh nepremičnin kot poti ne potrebuje služnosti, ki jo je sicer na teh parcelah pridobil za gradnjo vodovoda, kanalizacije, elektrovoda in drugih priključkov. Služnost ni potrebna, kljub temu da je načrtovana dostopna pot do objektov širša od sedanje ceste, saj razširitev poteka po sosednjih zemljiščih, za katere je tožnik pridobil pravico graditi.

6. Občina z vztrajnim zavračanjem sklenitve pogodbe o opremljanju tožniku nezakonito preprečuje, da bi lahko zemljišče uporabil za namen, zaradi katerega ga je kupil, to je za gradnjo. S skrajno nenavadno in verjetno nezakonito spremembo zemljišča iz stavbnega v kmetijskega je tožniku verjetno trajno preprečila gradnjo na tem zemljišču, tožnik pa zoper tako ravnanje nima pravnega sredstva. S svojim odklanjanjem sklenitve pogodbe o opremljanju si je občina dejansko uzurpirala pristojnost, da odloči o tem, ali bo tožnik dobil gradbeno dovoljenje ali ne. Edini izhod, ki ga ima tožnik za ohranitev vrednosti nakupa je pridobitev gradbenega dovoljenja v tem postopku. Glede na to je tožnik prisiljen uveljavljati, da je občina o njegovi zahtevi za odmero komunalnega prispevka in sklenitvi pogodbe o komunalnem opremljanju odločila po roku iz ZPNačrt, tako da plačilo komunalnega prispevka ni več pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja.

7. V nadaljevanju navaja okoliščine v zvezi s časovnim potekom postopka v zvezi z odmero komunalnega prispevka, na podlagi katerih sklepa, da je bila zavrnilna odločba kljub drugačnemu datumu izdana po izteku zakonskega roka in meni, da glede na to plačilo komunalnega prispevka ni več pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja. Iz navedenih razlogov sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje, toženki pa naloži povračilo stroškov upravnega spora.

10. Pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja so predpisani v prvem odstavku 66. člena ZGO-1, po katerem mora pristojni organ za gradbene zadeve pred izdajo gradbenega dovoljenja med drugim preveriti, ali ima investitor pravico graditi (6. točka) in ali iz projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja izhaja, da bo zagotovljena minimalna oskrba objekta (7. točka). Vsebino teh dveh pogojev jasno razmejujejo določbe tretjega odstavka 56. člena ZGO-1, po katerem se pri nameravani gradnji objektov gospodarske javne infrastrukture, ki se bo izvajala v cestnem telesu državne ali občinske javne ceste, šteje soglasje upravljalca ceste za izvedbo takšne gradnje znotraj cestnega telesa, in drugega odstavka 66. člena ZGO-1, po katerem minimalna komunalna oskrba stanovanjske stavbe med drugim vključuje dostop do javne ceste, kot dokazilo o zagotovitvi minimalne komunalne oskrbe na območju, kjer je ta že zgrajena in izročena v upravljanje, pa se šteje soglasje za priključitev ali soglasje k projektu za pridobitev gradbenega dovoljenja.

11. V obravnavani zadevi med strankama ni sporno, da ima zemljišče načrtovane gradnje zagotovljen dostop do javne ceste, tako da je mogoče šteti, da je v tem pogledu pogoj minimalne komunalne oskrbe izpolnjen. Zato so za odločitev v zadevi brezpredmetne tožbene navedbe o pravnem status parcel, po katerih poteka dostop in posledično o tožnikovi pravici, da te parcele oziroma pot, ki jo predstavljajo v naravi, uporablja pod enakimi pogoji kot vsi ostali. Te pravice mu namreč toženka niti ne oporeka. Sporno pa je, ali ima tožnik na teh parcelah pravico graditi, torej izvajati kakršnekoli gradbene posege.

12. Tudi obstoj te pravice ni sporen v celoti, saj med strankama ni spora o tem, da je tožnik na navedenih parcelah pridobil pravico graditi, ki se nanaša na izgradnjo električnega in kanalizacijskega priključka. Vendar pa je iz obrazložitve izpodbijane odločbe mogoče povzeti, da se zahteva za izdajo gradbenega dovoljenja nanaša tudi na gradnjo oziroma ureditev dovozne poti na teh parcelah v lasti občine, kar smiselno pomeni tudi izvedbo gradbenih del. To izhaja tudi iz projektne dokumentacije, s katero je po vsebini opredeljen tožnikov zahtevek za izdajo gradbenega dovoljenja (prim. 68. člen ZGO-1). Tako je v vodilni mapi projekta, v okviru opisa prometne infrastrukture, navedeno, da se bo obstoječa "dostopna pot v makadamu s služnostno pravico" uredila tako, da bo odgovarjala predpisom o intervencijskem dostopu do objektov, v rubriki "ureditev dovozne ceste" pa je navedeno, da se cesta polaga na 30 - 40 cm debelo nevezano plast tampona ter da sta cesta in hodnik asfaltirana z dvoslojno nosilno plastjo bitumiziranega prodca in obrabno zaporno plastjo asfalta.

13. Tudi v tožbi tožnik ne navaja, da na cesti ne bi bila predvidena gradbena dela, ki po povedanem smiselno pomenijo njeno rekonstrukcijo. Izvajanje gradbenih posegov pa ne pomeni splošne rabe javnega dobra, na katero se sklicuje tožnik, zato se sodišče strinja s toženko, da bi moral tožnik za posege na navedenih dveh parcelah izkazati obstoj pravice graditi. Prav tako se sodišče strinja, da bi za poseg v telesu javne ceste (oziroma javne poti), ki jo v naravi predstavlja ena izmed predmetnih parcel (kar med strankama ni sporno), pridobiti soglasje upravljalca te ceste za predvidena dela, za drugo parcelo, ki nima statusa javne ceste, pa bi moral izkazati pravico graditi v skladu s prvim odstavkom 56. člena ZGO-1. Med strankama prav tako ni sporno, da tožnik tega ni storil, zaradi česar sodišče ugotavlja, da je odločba, s katero je bila njegova zahteva za izdajo gradbenega dovoljenja zavrnjena, pravilna in zakonita. Za izdajo gradbenega dovoljenja morajo namreč biti kumulativno izpolnjeni vsi pogoji iz prvega odstavka 66. člena ZGO-1, tako da že neizpolnjevanje enega izmed njih pomeni, da gradbenega dovoljenja ni mogoče izdati.

14. Tožnik je v upravnem postopku sicer predložil soglasje k prometni ureditvi, ki pa po vsebini ne pomeni soglasja h konkretnim gradbenim delom oziroma pravnega naslova, ki bi tožniku kakorkoli drugače dovoljeval izvedbo načrtovanih del, temveč po vsebini pomeni izključno soglasje pristojnega soglasodajalca v smislu 50. a člena ZGO-1 oziroma drugega odstavka 66. člena ZGO-1. Tudi tožnik česa drugega niti ne navaja.

15. Sodišče se zato niti ni spuščalo v podrobno presojo nadaljnjih tožbenih navedb v zvezi s komunalno oskrbo objektov, glede na obsežne tožbene navedbe pa pripominja, da je treba vprašanje, ali je minimalna komunalna oskrba objekta zagotovljena, glede na besedilo 7. točke prvega odstavka 66. člena ZGO-1 presojati izključno po tem, kar izhaja iz projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja. Vprašanje, ali je bil poravnan komunalni prispevek, pa se nanaša na povsem drug pogoj iz prvega odstavka 66. člena ZGO-1, namreč, ali so bile plačane dajatve in prispevki, določeni z zakonom (5. točka).

16. Iz vseh navedenih razlogov sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, zato je v skladu s prvim odstavkom 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbo zavrnilo kot neutemeljeno. Tožnik je v tožbi sicer predlagal vrsto dokazov, vendar se ti dokazi ne nanašajo na obstoj okoliščine, ki je po gornji obrazložitvi pomembna za odločitev v zadevi, namreč na morebiten obstoj pravice graditi. V preostalem delu odločitev temelji izključno na razlagi prava, zato predlagani dokazi po presoji sodišča niso pomembni za odločitev, tako da je v skladu z 2. alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 v zadevi odločilo brez glavne obravnave, na seji.

17. Po četrtem odstavku 25. člena ZUS-1 v primeru, če sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Zakon o graditvi objektov - ZGO-1  - člen 66, 66/1, 66/1-6

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.