UPRS Sodba III U 275/2016-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-12-28

Andrej Orel (preds.), Valentina Rustja (poroč.), Lea Chiabai

morsko ribištvo - dodelitev nepovratnih sredstev - javni razpis - razpisni pogoj - poseg v pričakovane pravice

Pred objavo Javnega razpisa tožnik (na tej podlagi) ni pridobil nobenih pravic, po presoji sodišča pa tudi ne pravno varovanih upravičenih pričakovanj, kot zatrjuje. Pravico do sredstev bi tožnik pridobil šele z odločbo, s katero bi mu bila sredstva na podlagi Javnega razpisa dodeljena. Govoriti ni mogoče niti o tožnikovi pričakovani pravici. Le-ta je namreč ekvivalent pridobljeni pravici, loči ju zgolj časovna komponenta. Gre torej za situacije, ko je dejanski stan, na podlagi katerega pravni subjekt pridobi pravico, povsem določen; razlika je zgolj v tem, da je pridobljena pravica že nastala, pričakovana pa šele bo, pri čemer pa njen nastanek ni vprašljiv. Vsako pričakovanje pa (še) ni pričakovana pravica.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z uvodoma navedeno odločbo z dne 23. 3. 2016 (v nadaljevanju izpodbijana odločba) zavrnila tožnikovo vlogo za dodelitev nepovratnih sredstev Operativnega programa za razvoj ribištva RS 2007 - 2013 (v nadaljevanju Operativni program), sofinanciranega iz Evropskega sklada za ribištvo, za ukrep Individualne premije za ribiče za leto 2015.

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je prvostopenjski organ na podlagi predložene dokumentacije ugotovil, da tožnik ne izpolnjuje vseh pogojev za sofinanciranje, določenih v Uredbi o izvajanju Operativnega programa za razvoj ribištva v Republiki Sloveniji 2007 - 2013 (Uradni list RS, št. 30/11, 8/12, 36/12, 50/14 in 46/15, v nadaljevanju Uredba 2015) in Javnem razpisu za ukrep Individualne premije za ribiče, objavljenem v Uradnem listu RS, št. 64/15 (z) dne 4. 9. 2015 (v nadaljevanju Javni razpis). Ugotovljeno je bilo namreč, da tožnik na dovoljenjih za gospodarski ribolov št. 473 (plovilo št. ...) in št. 502 (plovilo št. ...) ni vpisan kot uporabnik navedenih ribiških plovil, na kateri se sklicuje v vlogi, in s tem ne izpolnjuje pogoja iz 1. točke III. poglavja Javnega razpisa ter prve alineje prvega odstavka 11c. člena Uredbe 2015, to je pogoja, da vlagatelj dejavnost ribolova opravlja ali je opravljal na plovilu, ki je navedeno v vlogi na razpis ter je oziroma je bilo registrirano za gospodarski ribolov v obdobju, na katerega se vloga nanaša, v dovoljenju za gospodarski ribolov za to ribiško plovilo pa je vlagatelj naveden kot uporabnik plovila. Prvostopenjski organ se sklicuje še na 1. točko II. poglavja Javnega razpisa in na podlagi Evidence ribičev in Poslovnega registra Slovenije ugotavlja še, da tožnik ni ustrezno registriran za opravljanje gospodarskega ribolova in tako nima statusa vlagatelja.

3. Pritožbo tožnika zoper izpodbijano odločbo je Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju drugostopenjski organ) s svojo odločbo z dne 13. 6. 2016 zavrnilo. V obrazložitvi drugostopenjski organ navaja relevantne določbe Javnega razpisa, med drugim 1. točke II. poglavja Javnega razpisa, po kateri lahko premije pridobijo pravne osebe, samostojni podjetniki posamezniki in ribiči - fizične osebe, ki so lastniki ribiških plovil z veljavnim dovoljenjem za gospodarski ribolov, izdanim v Republiki Sloveniji, ter so hkrati uporabniki plovil, na katere se sklicujejo v vlogi, ali ki so člani posadke - to, torej član posadke pa je tisti, ki je v dovoljenju za gospodarski ribolov ribiškega plovila, ki je navedeno v vlogi na razpis, vpisan kot uporabnik plovila in hkrati ni lastnik tega ribiškega plovila. Drugostopenjski organ pritrjuje prvostopenjskim razlogom, da tožnik, ki je 22. 9. 2015 vložil vlogo na Javni razpis, vseh pogojev za dodelitev razpisanih nepovratnih sredstev ne izpolnjuje. V vlogi je pri statusu vlagatelja kot uporabnika ribiškega plovila zapisal, da je zaposlen pri podjetju, ki se ukvarja z ribištvom, in v nadaljevanju pod prilogo 1 dopisal, da je zaposlen pri pravni osebi ter priložil pogodbo o zaposlitvi. Iz dovoljenj za gospodarski ribolov za ribiški plovili, ki ju je tožnik navedel v svoji vlogi, je razvidno, da tožnik ni lastnik in da tudi ni uporabnik teh plovil (uporabnik plovil je A. d.o.o.). Zaradi slednjega tožnik ne izpolnjuje pogoja za dodelitev nepovratnih sredstev iz Uredbe in Javnega razpisa. Pritožbene navedbe o retroaktivnosti določb Uredbe 2015 glede definicije člana posadke so po mnenju drugostopenjskega organa brezpredmetne. Že sicer, torej ne glede na omenjeno definicijo namreč tožnik ne izpolnjuje v Uredbi in Javnem razpisu jasno določenega pogoja, da mora biti vlagatelj v dovoljenju za gospodarski ribolov za ribiško plovilo, ki je navedeno v vlogi, naveden kot uporabnik plovila. Ne glede na to drugostopenjski organ pojasnjuje, da je bila zadevna sprememba Uredbe objavljena v Uradnem listu RS, št. 46/2015 z dne 26. 6. 2015, in je začela veljati 27. 6. 2015, torej preden je bil (4. 9. 2015) objavljen Javni razpis, preden je imel tožnik možnost oddati vlogo na Javni razpis ter pred izdajo izpodbijane odločbe. Pravilnost in zakonitost le-te se presoja po stanju na dan izdaje odločbe. V obravnavanem primeru se ni mogoče sklicevati na prehodno določbo, da se postopki, začeti na podlagi Uredbe pred njeno spremembo iz leta 2015, dokončajo v skladu z dosedanjimi predpisi, saj se je konkretni postopek začel z oddajo tožnikove vloge 22. 9. 2015, torej po spremembi Uredbe v letu 2015. Drugostopenjski organ poudarja, da gre pri postopkih na podlagi javnega razpisa za posebno vrsto upravnega postopka, v katerem je treba upoštevati načelo enakih možnosti vlagateljev, preglednost in hitrost postopka. Ker Uredba oziroma Javni razpis določata, kdo je član posadke za potrebe Javnega razpisa, tega pojma ni mogoče razlagati drugače, npr. s pomočjo Slovarja slovenskega knjižnega jezika (v nadaljevanju SSKJ). Primernost oziroma ustreznost posameznega pogoja pa ne more biti predmet presoje v tem postopku. Ker tožnik v dovoljenjih za gospodarski ribolov ni vpisan kot uporabnik ribiških plovil in že zato ne izpolnjuje pogojev za dodelitev sredstev, tudi ugovor, da je prvostopenjski organ napačno uporabil materialni predpis z razlago, da mora biti član posadke registriran za opravljanje gospodarskega ribolova, nima vpliva na odločitev.

4. Tožnik se z izpodbijano odločbo ne strinja in je zato vložil tožbo v upravnem sporu. Sodišču predlaga, da tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Zahteva tudi, da mu toženka povrne stroške postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

5. V tožbi uvodoma ugotavlja, da sta določbi 1. točke III. poglavja Javnega razpisa in prve alineja prvega odstavka 11c. člena Uredbe 2015 identični. V 2. točki I. poglavja Javnega razpisa je določeno, da se premije za ribiče lahko uveljavljajo za obdobje od 1. januarja 2015 do 31. avgusta 2015, iz III. poglavja Javnega razpisa pa sledi, da morajo biti zahteve izpolnjene za navedeni del leta 2015. Uredba 2015 v 31. in 32. točki 2. člena opredeljuje pojma "član posadke" in "premija", in sicer so te določbe začele veljati 27. 6. 2015, medtem ko je pred tem isto vprašanje urejal 11b. člen Uredbe o izvajanju Operativnega programa za razvoj ribištva v RS 2007 - 2013 (Uradni list RS, št. 30/11, 8/12, 36/12 in 50/14), kot je veljala pred spremembo v letu 2015 (v nadaljevanju Uredba 2014). Tako Uredba 2014 kot Uredba 2015 vsebinsko urejata isto pravno in dejansko vprašanje, to je vprašanje kompenzacij oziroma nadomestil oziroma premij za ribiče, ki bodo zaradi določanja državne meje na morju med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško lahko lovili na omejenem morskem območju in bodo zaradi tega utrpeli izpad prihodkov. Pravna podlaga za Uredbo (2014 in 2015) je Operativni program. V tem je določeno, da so upravičenci do kompenzacij pravne in fizične osebe, ki so lastniki ribiških plovil z veljavnim slovenskim dovoljenjem za gospodarski ribolov, in ribiči, ki so člani posadke na ribiških plovilih. Bistvena razlika med Uredbo 2014 in Uredbo 2015 je v tem, da je Uredba 2015 določila, da je upravičeni vlagatelj član posadke plovila, ki je vpisan kot uporabnik plovila in hkrati ni njegov lastnik, medtem ko Uredba 2014 tega pogoja ni določala, ampak je bila upravičeni vlagatelj oseba, vpisana v evidenco ribičev - fizičnih oseb ali oseba s pogodbo o zaposlitvi pri pravni osebi ali samostojnem podjetniku, ki je registriran za opravljanje dejavnosti morskega gospodarskega ribolova. S tem po mnenju tožnika pride do sporne situacije. Javni razpis se namreč nanaša na premije za izpad prihodkov, ki so ga ribiči utrpeli v obdobju od 1. 1. 2015 do 31. 8. 2015; Uredba 2015 in določbe Javnega razpisa pa pogojujeta pravico do premij za to obdobje s pogojem (iz Uredbe 2015), ki je začel veljati šele 27. 6. 2015. Tožnik meni, da so bile s tem kršene njegove pravice, saj pogoja za nazaj ne more izpolniti, do uveljavitve Uredbe 2015 ga nenazadnje niti ni bil dolžan izpolnjevati. Določbe 11b. člena Uredbe 2014 so podlaga za materialno upravičenje tožnika v letu 2015 do uveljavitve Uredbe 2015, ki mu ga toženka z Uredbo 2015 in Javnim razpisom ne sme odvzeti. Določbe Uredbe 2015 se namreč ne morejo uporabiti za nazaj, za obdobje pred njeno uveljavitvijo 27. 6. 2015, ampak je treba upoštevati takrat veljavni predpis, torej Uredbo 2014. Retroaktivna veljava (materialnih) predpisov je dopustna le izjemoma, pod pogoji, ki jih določa 155. člen Ustave Republike Slovenije. V obravnavanem primeru ne gre za tako situacijo oziroma pogoji za retroaktivno veljavnost predpisa niso izpolnjeni. Z Javnim razpisom in Uredbo 2015 se je od upravičencev do premije izključilo osebe, ki imajo sklenjeno pogodbo o zaposlitvi pri pravni osebi ali samostojnem podjetniku, ki je registriran za opravljanje dejavnosti morskega gospodarskega ribolova, kot tudi osebe, vpisane v evidenco ribičev - fizičnih oseb, zgolj zaradi pogoja, da bi ta oseba morala biti vpisana kot uporabnik plovila v dovoljenju za gospodarski ribolov tega plovila. To je v nasprotju z namenom Operativnega programa. Tožnik je že vrsto let zaposlen pri družbi A. d.o.o. na delovnem mestu ribiča, to dejavnost opravlja vsakodnevno in bi bilo zato nelogično, predvsem pa nezakonito, da se mu onemogoči upravičenje do premije samo zato, ker v dovoljenju za gospodarski ribolov ni formalno vpisan kot uporabnik plovila.

6. Toženka v odgovoru na tožbo predlaga, da sodišče tožbo zavrne in odloči, da vsaka stranka nosi svoje stroške postopka. Povzema razloge iz obrazložitve drugostopenjske odločbe ter dodaja, da Uredba 2015 in Javni razpis tožniku retroaktivno ne jemljeta pravice, saj te še ni pridobil. Pravico do nepovratnih sredstev bi namreč pridobil šele s pozitivno prvostopenjsko odločbo. Toženka poudarja, da je pridobitev nepovratnih sredstev na podlagi javnega razpisa negotovo dejstvo, odvisno od izpolnjevanja predpisanih in razpisanih pogojev oziroma meril, ter da se v upravnem sporu ne presoja pravilnosti ali ustreznosti posameznega merila iz javnega razpisa.

8. V obravnavani zadevi med strankama ni sporno, da je tožnik 22. 9. 2015 vložil vlogo na Javni razpis, katerega predmet je bila dodelitev nepovratnih sredstev iz Operativnega programa za ukrep Individualne premije za ribiče za obdobje od 1. 1. 2015 do 31. 8. 2015. Prav tako ni spora o tem, da je bil v Uredbi 2015 (ki je bila objavljena in je začela veljati pred objavo Javnega razpisa) ter v Javnem razpisu, kot eden izmed pogojev za dodelitev sredstev, določen pogoj, da mora biti vlagatelj v dovoljenju za gospodarski ribolov za ribiško plovilo, navedeno v njegovi vlogi, naveden kot uporabnik tega plovila. Spora tudi ni, da tožnik tega pogoja ni izpolnjeval (ampak je navajal oziroma izkazoval, da je kot ribič zaposlen pri gospodarski družbi, ki se ukvarja z ribištvom in je v dovoljenjih za gospodarski ribolov navedena kot uporabnik v tožnikovi vlogi navedenih ribiških plovil). Sporno v zadevi je, ali je dopustno Uredbo 2015 uporabiti kot pravno podlago, saj so se premije z Javnim razpisom dodeljevale za obdobje od 1. 1. 2015 do 31. 8. 2015, v navedenem letu pa so bili do uveljavitve Uredbe 2015, to je do 27. 6. 2015, z Uredbo 2014 upravičenci do premije določeni drugače, brez pogoja, da mora biti vlagatelj v dovoljenju za gospodarski ribolov vpisan kot uporabnik ribiškega plovila. Tožnik meni, da mu je bilo zato (z uporabo Uredbe 2015) retroaktivno poseženo v njegove pravice oziroma upravičena pričakovanja.

9. Odločitev sodišča o tožbi temelji na presoji oziroma na upoštevanju pravne narave javnega razpisa. Materialni okvir odločanja o dodelitvi sredstev je namreč javni razpis. Na javnem razpisu lahko uspešno kandidira prijavitelj, ki izpolnjuje z razpisom določene pogoje. S tem se uresničuje pravica do enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave, ki se odraža v enakopravnem obravnavanju vseh zainteresiranih subjektov, ki so se prijavili na isti javni razpis, in to na podlagi enakih pogojev in jasnih meril za vse (tako sodba Vrhovnega sodišča Republike Slovenije, I Up 33/2013 z dne 13. 6. 2013). Iz povedanega pa tudi izhaja, da je pridobitev sredstev na podlagi javnega razpisa negotovo dejstvo, odvisno od izpolnjevanja razpisnih pogojev in meril.

10. Materialni okvir odločanja v konkretni zadevi so torej določbe Javnega razpisa, ki temelji na Uredbi 2015. Pred objavo Javnega razpisa tožnik (na tej podlagi) ni pridobil nobenih pravic, po presoji sodišča pa tudi ne pravno varovanih upravičenih pričakovanj, kot zatrjuje. Pravico do sredstev bi tožnik pridobil šele z odločbo, s katero bi mu bila sredstva na podlagi Javnega razpisa dodeljena. Govoriti ni mogoče niti o tožnikovi pričakovani pravici. Le-ta je namreč ekvivalent pridobljeni pravici, loči ju zgolj časovna komponenta. Gre torej za situacije, ko je dejanski stan, na podlagi katerega pravni subjekt pridobi pravico, povsem določen; razlika je zgolj v tem, da je pridobljena pravica že nastala, pričakovana pa šele bo, pri čemer pa njen nastanek ni vprašljiv. Vsako pričakovanje pa (še) ni pričakovana pravica. Tak status dobi, ko je gotovo, da bo pravica nastala, kar v konkretnem primeru ni moglo biti pred objavo Javnega razpisa (in prijavo na Javni razpis), v katerem so bili skladno z veljavno Uredbo 2015 določeni pogoji za pridobitev sredstev.

11. Glede na tožbene navedbe je sodišče izpodbijano odločbo preverilo še v luči načela varstva zaupanja v pravo kot sestavine načela pravne države (2. člen Ustave). V skladu z navedenim načelom se pravnim subjektom ne sme arbitrarno, brez stvarnega razloga poslabšati pravnega položaja z nesorazmernim stopnjevanjem obveznosti za naprej. Pri presoji posega pa je treba upoštevati, da načelo zaupanja v pravo nima absolutne veljave in je v večji meri kot posamezne ustavne pravice dostopno možnim omejitvam (tako odločba Ustavnega sodišča, U-I-206/97 z dne 17. 6. 1998). Posameznik se ne more zanašati na to, da se veljavni predpis ne bo spremenil (odločbi Ustavnega sodišča, U-I-150/94 z dne 15. 6. 1995 in U-I-101/95 z dne 8. 1. 1998). Spreminjanje predpisov je namreč v sami naravi prava. Po presoji sodišča povedano velja tudi in še posebej na področju javnih razpisov in dodeljevanja nepovratnih sredstev, kjer je (glede na zasledovane cilje, pa tudi obseg razpoložljivih sredstev) vedno moč pričakovati spremembe, pri čemer gre tudi sicer v tovrstnih zadevah za dodeljevanje sredstev pravnim subjektom in ne za stopnjevanje njihovih obveznosti. V zvezi z obravnavano zadevo sodišče še dodaja, da je bila individualna premija za ribiče z Operativnim programom določena kot finančna kompenzacija zaradi neizvajanja gospodarskega ribolova slovenskih ribičev v teritorialnih vodah Hrvaške, dokler ne bo določena meja na morju. Z Uredbo 2015 (prim. 11b. in 11c. člen) ter na njej temelječim Javnim razpisom (1. točka II. poglavja in 1. točka III. poglavja) pa so bili kot upravičenci do sredstev iz naslova finančne kompenzacije določeni tisti subjekti, ki navedeno poslovno tveganje direktno trpijo. Zato niti očitek o neskladju ureditve z Operativnim programom po presoji sodišča ni utemeljen.

12. Kolikor se tožnikovi ugovori bližajo očitku neprimernosti ureditve, na kateri temelji sprejeta odločitev, pa je treba povedati, da se v vprašanje, ali je predpisana ureditev bolj ali manj primerna, sodna presoja ne more spuščati in da zato po ustaljeni sodni praksi v upravnem sporu tudi ni mogoče presojati primernosti oziroma ustreznosti pogojev oziroma meril iz javnega razpisa (tako že omenjena sodba Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 33/2013).

13. Glede na vse povedano sodišče sodi, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita: toženka je ugotovila za odločitev pomembna dejstva in pravilno uporabila materialno pravo. V zadevi, kot rečeno, ni sporno, da tožnik ni izpolnjeval pogoja, da je do premije upravičen (le) tisti vlagatelj (in že tako tudi le tisti član posadke), ki je v dovoljenju za gospodarski ribolov ribiškega plovila, ki je navedeno v vlogi na Javni razpis, vpisan kot uporabnik tega plovila. Iz tega razloga je bila tožnikova vloga utemeljeno zavrnjena. V ostalem sodišče sledi razlogom izpodbijane odločbe, kot jih je ob obravnavanju tožnikove pritožbe dopolnil drugostopenjski organ (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1).

14. Po navedenem je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1). Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, saj so bila tista dejstva, ki so glede na pravna stališča sodišča pomembna za odločitev, pravilno ugotovljena že v upravnem postopku na podlagi spisov zadeve, tožnik pa teh ugotovitev niti ne prereka (drugi odstavek 51. člena ter prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

15. Sklepno sodišče pripominja, da je takšna stališča in odločitev, kot v tej zadevi, sprejelo tudi v primerljivih zadevah III U 222/2016 (sodba z dne 20. 4. 2017) ter III U 211/2016 in III U 229/2016 (sodbi z dne 24. 11. 2017).

16. Izrek o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri v primeru, ko sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Uredba o spremembah Uredbe o izvajanju Operativnega programa za razvoj ribištva v Republiki Sloveniji 2007-2013 - člen 11c

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.