UPRS sodba II U 45/2016
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-02-14

Vlasta Švagelj Gabrovec (preds.), Jasna Šegan (poroč.), Sonja Kočevar

gradbeno dovoljenje - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - soglasje

Tožbeni ugovori, da je investitor toženko v postopku izdaje gradbenega dovoljenja zavajal, so neutemeljeni in za določanje v upravnem sporu, v katerem se presoja zakonitost izdanega gradbenega dovoljenja, popolnoma nerelevantni.

1. Toženka je z izpodbijano odločbo investitorju A. d.o.o. iz ... na zemljišču parc. št. 26/5, 31/11, 37/1 in 64/2, k.o. ..., dovolila gradnjo skladiščne ploščadi s tehtnico in opornim zidom. Objekt je uvrščen med manj zahtevne objekte in po enotni klasifikaciji vrst objektov (CC-SI) spada v skupino 12510 - industrijske stavbe. V izreku izpodbijane odločbe je tudi navedla pogoje pod katerimi se gradnja dovoljuje.

2. Iz obrazložitve med drugim izhaja, da zemljišče predvideno za gradnjo spada v območje, kjer posege v prostor ureja Odlok o občinskem prostorskem načrtu Občine Dravograd (Uradni list RS, št. 4/15, v nadaljevanju OPN). Območje, v katerem ležijo parcele na kateri bo zgrajen objekt, spada v enotno urejanje prostora (EUP) OTV-14, kjer je osnovna namenska raba območje stavbnih zemljišč in podrobnejša namenska raba IG površine za gospodarske cone. Po točki 2.1. v 57. členu OPN so v tem območju dopustne vrste objektov glede na namen oziroma dejavnost: proizvodne, skladiščne, transportne, komunalne, poslovne, storitvene, trgovske, gostinske in druge podobne dejavnosti. Podrobni prostorski izvedbeni pogoji za navedeno EUP v 132. členu OPN zahtevajo, da so na stikih s stanovanjskimi območji dopustne mirne dejavnosti, ki nimajo škodljivih vplivov na bivalne in delovne pogoje. Konkretna lokacija je od najbližjih stanovanjskih hiš, ki so znotraj gospodarske cone oddaljena okoli 100 m. Iz vodilne mape izhaja, da škodljivi vplivi na bivalne in delovne pogoje ne bodo preseženi. Upravni organ je ugotovil, da je predvidena novogradnja v skladu z določbami izvedbenega prostorskega akta. Nadalje prvostopenjski organ v obrazložitvi navaja, da je s 1. alineo prvega odstavka 75. člena OPN predpisano, da morajo biti odmiki najbolj izpostavljenih delov objektov od sosednjih zemljišč, 4 m za nove objekte, nadzidave in dozidave. Drugi odstavek istega člena določa, da so manjši odmiki od parcelnih mej, kot je določeno v prvem odstavku dopustni s soglasjem lastnikov sosednjih zemljišč in pod pogojem, da so zagotovljeni požarnovarnostni odmiki ter higiensko zdravstveni pogoji. V predloženi vodilni mapi so prikazani odmiki od sosednjih parcel, ki pa so vse v lasti investitorja. Po preverjanju odmika od sosednjih zemljišč, ki ga je opravil upravni organ je minimalna oddaljenost od parcel, ki niso v investitorjevi lasti okoli 15 m, kar pomeni, da izhajajoč od oddaljenosti od sosednjih zemljišč ni strank v postopku.

3. Priznanje lastnosti stranke v postopku je na podlagi četrtega odstavka 62. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) mogoče tudi občini, če ta najpozneje v 8 dneh po prejemu poziva upravnega organa, ki vodi postopek izdaje gradbenega dovoljenja priglasi udeležbo v postopku. Občina B. je bila z dopisom z dne 9. 10. 2015 pozvana, da priglasi udeležbo v postopku, ta pa je z dopisom z istega dne udeležbo v postopku priglasila. V skladu z določbo 9. in 146. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) je upravni organ za razjasnitev razpisal ustno obravnavo in nanjo povabil investitorja in predstavnika Občine B. Iz zapisnika ustne obravnave, ki je bila 6. 11. 2015 je razvidno, da se obravnave ni udeležil predstavnik Občine B., svojega izostanka pa tudi ni opravičil. Upravni organ je tako ugotovil, da je investitor predložil vso potrebno dokumentacijo, da so izpolnjeni pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja in da stranski udeleženci gradnji ne nasprotujejo, zato je zaprošeno gradbeno dovoljenje izdal.

4. Drugostopenjski organ je pritožbo Občine B., tožnice v tem upravnem sporu zavrnil kot neutemeljeno. Sklicuje se na obrazložitev prvostopenjske odločbe in se pridružuje prvostopenjskemu organu v ugotovitvi, da so v konkretnem primeru izpolnjeni poleg pogojev iz OPN in tudi vsi ostali pogoji iz 66. člena ZGO-1, saj je projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja z vsemi pripadajočimi načrti izdelala za to ustrezna oseba, projekt ima tudi vse predpisane sestavne dele in je izdelan v skladu z zakonom, v projektu so pridobljena vsa predpisana soglasja, investitor pa je za zemljišča gradnje tudi izkazal pravico graditi ter izkazal, da je poravnal obveznosti iz naslova plačila komunalnega prispevka.

5. (Pri)tožnica izpodbijani odločbi očita, da je bilo v postopku na prvi stopnji nepopolno ugotovljeno dejansko stanje, saj naj bi se gradbeno dovoljenje ne nanašalo zgolj na skladiščno ploščad s tehtnico in opornim zidom, pač pa se bo predvideni objekt uporabljal v namene asfaltne baze. To po prepričanju (pri)tožnice izkazuje prvotna vloga investitorja, s katero je ta (pri)tožnico zaprosil za podajo soglasja. Prvotna vloga se je namreč nanašala na asfaltno bazo. (Pri)tožnica teh ugovorov v postopku na prvi stopnji ni uveljavljala in se kljub priglasitvi k udeležbi v postopek na podlagi četrtega odstavka 62. člena ZGO-1, razpisane ustne obravnave, na katero je bila pravilno vabljena, ni udeležila. Zato drugostopenjski organ njene ugovore obravnava kot pritožbeno novoto, saj (pri)tožnica konkretnih ugovorov ni uveljavljala v postopku na prvi stopnji, čeprav je za to imela možnost in se takšni ugovori upoštevajo le, če so obstajali v času odločanja na prvi stopnji in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti na obravnavi (drugi odstavek 238. člena ZUP). Ne glede na to, pa je drugostopenjski organ tožnici pojasnil, da se postopek izdaje gradbenega dovoljenja začne na zahtevo investitorja, pri čemer je bistvenega pomena vsebina oziroma obseg zahtevka. Ta je opredeljen s projektom za pridobitev gradbenega dovoljenja (PGD), ki ga mora investitor priložiti zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja in ki je tudi sestavni del gradbenega dovoljenja (prvi odstavek 68. člena ZGO-1). V obravnavanem primeru se zahtevek investitorja z dne 16. 9. 2015 nanaša na gradnjo skladiščne ploščadi s tehtnico in opornim zidom, v tem obsegu pa je izdelan v zahtevku priloženi PGD. Zato je obravnava zahtevka investitorja zgolj v tem obsegu, kot je opredeljeno v PGD, edina pravilna, saj ima odločanje upravnega organa mimo zahtevka za posledico celo ničnost take odločbe. Gradbeno dovoljenje, izdano za gradnjo objekta, kot izhaja iz izreka izpodbijane odločbe, medtem ko je gradnja mimo dovoljenega ali morda drugačna uporaba objekta, za katero bi bilo predhodno potrebno pridobiti gradbeno dovoljenje, stvar inšpekcijskega ukrepanja.

6. Tožnica vlaga tožbo v upravnem sporu in sodišču predlaga, da tožbi ugodi tako, da izpodbijani akt odpravi v celoti in zadevo vrne v ponovno odločanje pristojnemu organu oziroma toženi stranki, podrejeno pa, da izpodbijani akt odpravi v celoti in o zadevi odloči samo (65. člen Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1).  Iz izpodbijane zadeve nedvomno izhaja, da je investitor toženo stranko zavajal in ji v upravnem postopku ni posredoval vseh podatkov in dejstev, potrebnih za izdajo ustrezne odločbe. Investitor je namreč že pri podajanju vlog v začetni fazi oziroma prejšnji fazi (vloga investitorja občini z dne 6. 7. 2015), navajal gradnjo v zvezi z mobilno asfaltno fazo, kateri pa občina zaradi stanovanjskih objektov, ki se nahajajo v bližini predvidene gradnje odločno nasprotuje, kar je navedla v dopisu  z dne 20. 7. 2015. Agencija Republike Slovenije za okolje je glede nameravanega posega: temelji za namestitev mobilne asfaltne baze, v sklepu št. 35405-315/2015-5 z dne 2. 10. 2015, odločila, da ni potrebno izvesti presoje vplivov na okolje in pridobiti okoljevarstvenega soglasja. Tožnica je mnenja, da je bilo v postopku izdaje navedenega sklepa s strani investitorja Agenciji zamolčano dejstvo glede določbe 132. člena OPN za območje IG - OTV-14, da so na stikih s stanovanjskimi območji dopustne mirne dejavnosti, ki nimajo škodljivih vplivov na bivalne in delovne pogoje. V nadaljevanju tožbe tožnica pojasnjuje zakaj nasprotuje izvajanju asfaltne baze (bližina stanovanjskim objektom, poseg v okolje s povzročanjem emisij). Tožnica meni, da želi investitor s svojimi neresničnimi navedbami priti do končnega cilja - asfaltne (mobilne) baze. Zaradi neresničnih navedb in zamolčanih namenov investitorja, toženka v izpodbijanem postopku ni ugotovila vseh dejstev, potrebnih za izdajo ustrezne odločbe. Izpodbijani akt (gradbeno dovoljenje) je zgolj predhodna faza za skriti oziroma prikrivani namen investitorja - postavitve asfaltne baze. Toženka je investitorju na podlagi njegovih neresničnih navedb izdala izpodbijani akt, ki je za investitorja nadvse ugoden, kar je razlog za obnovo postopka v smislu 260. člena ZUP. Toženka je pri izdaji izpodbijanega akta nepopolno ugotovila dejansko stanje, hkrati pa je bistveno kršila pravila upravnega postopka, ko v predmetni postopek ni povabila osebe (bližnje stanovalce), ki bi po mnenju tožnice morale biti udeležene kot stranke ali stranski udeleženci v postopku, s tem pa jim ni bila dana možnost, da se izjavijo o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe - izpodbijanega akta. Sodišču predlaga, da dopusti in izvede vse predlagane dokaze ter dokaze za katere meni, da bodo prispevali k razjasnitvi zadeve in k zakoniti ter pravilni odločitvi ter na podlagi navedenega dokaznega postopka tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne v ponovno odločanje pristojnemu organu.

7. Prizadeta stranka v tem postopku - investitor v odgovoru na tožbo nasprotuje tožbenim navedbam ter poudarja, da toženke ni z ničemer zavajal. Dne 6. 7. 2015 je podal vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo temeljev za mobilno asfaltno bazo na osnovi izdelane projektne dokumentacije. Lokacija predvidenih objektov je zahtevala soglasje mejaša (Občine B. - tožnice) za manjši odmik od parcelne meje, zato je bila zaprošena za soglasje. Tožnica je investitorju odrekla izdajo soglasja dne 20. 7. 2015 in se istočasno izrekla proti gradnji z obrazložitvijo, da je treba za objekte in naprave, ki povzročajo emisije snovi ali energije v okolje pred izdajo gradbenega dovoljenja pridobiti okoljevarstveno dovoljenje. Investitor je umaknil vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja za mobilno asfaltno bazo in se je odločil za izpeljavo postopka v dveh korakih, tako da v prvem koraku pridobi gradbeno dovoljenje za objekte, ki zahtevajo dalj trajajočo izvedbo (gradbena dela) in imajo več funkcijski namen, v drugem koraku pa gradbeno dovoljenje za postavitev mobilne asfaltne baze, ki za postavitev potrebuje le 30 dni. Tako je bila 16. 9. 2015 vložena vloga za izdajo gradbenega dovoljenja za skladiščno ploščad s tehtnico in opornim zidom. Objekti imajo osnovni namen ureditve skladiščenja gotovih izdelkov proizvodnje, tehtanju tovornih vozil za dostavo surovin in odpremo gotovih izdelkov, oporni zid pa za premostitev višinskih razlik glede na konfiguracijo zemljišča. V nadaljevanju pa je navedene objekte možno uporabiti za postavitev mobilne asfaltne baze s pripadajočimi objekti. Toženka je tako dne 10. 11. 2015 izdala gradbeno dovoljenje. Trditev tožeče stranke, da je investitor ARSO zamolčal določbe veljavnega OPN za območje IG - OTV-14 ne drži, saj je investitor pristojni agenciji posredoval vse podatke, ki jih je zahtevala v postopku svoje presoje. Prav tako ne drži trditev tožnice, da je najbližji stanovanjski objekt oddaljen od predvidene gradnje 80 m, saj dejanska oddaljenost, ki jo je možno preveriti znaša 140 m. Glede drugih tožbenih ugovorov pa je investitor mnenja, da bi lahko tožeča stranka te razloge predstavila na ustni obravnavi, ki se je ni udeležila kljub temu, da se je predhodno priglasila k udeležbi in da je bila pravilno vabljena. Zato prizadeta stranka sodišču predlaga, da preuči dejstva in dokaze ter da po preučitvi dokazov in dejstev tožbo zavrne kot neutemeljeno, saj tožnica v svoji tožbi ne ponuja nobenih dokazov, s katerimi bi lahko podprla svoje tožbene navedbe. Vse dokaze, ki jih tožeča stranka navaja v tožbi pa bi jih lahko navedla že v postopku na prvi stopnji, vendar tega kljub pravilnemu vabljenju ni storila in zaradi navedenega se vsi dokazi, ki jih tožeča stranka kot dokaz navaja v tožbi, morajo obravnavati kot tožbena novota.

8. Toženka je sodišču posredovala upravne spise, na tožbo pa ni odgovorila. Odgovor prizadete stranke na tožbo je bil posredovan tožnici in toženki.

10. Po presoji sodišča je odločba toženke pravilna in zakonita, ima oporo v navedenih materialnih predpisih ter izhaja iz podatkov v upravnih spisih. Toženka je v obrazložitvi izpodbijane odločbe podala pravilne razloge za svojo odločitev, ki jih je dodatno utemeljil še drugostopenjski organ. Sodišče zato v celoti sledi njuni obrazložitvi in ponovno ne navaja razlogov za svojo odločitev (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). V zvezi s tožbenimi navedbami pa še dodaja:

11. Iz podatkov v upravnih spisih je popolnoma jasno razvidno, da je investitor vložil zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja za skladiščno ploščad s tehtnico in oporni zid na zemljiščih s parcelnimi številkami, ki so navedene v točki I izreka izpodbijanega gradbenega dovoljenja. Tožbeni ugovori, da je investitor toženko zavajal in da namerava zgraditi mobilno asfaltno bazo, kateri pa občina – tožnica zaradi stanovanjskih objektov, ki se nahajajo v bližini predvidene gradnje odločno nasprotuje, so neutemeljeni in za določanje v tem upravnem sporu popolnoma nerelevantni. Stranka z interesom je v odgovoru na tožbo pojasnila, da je sicer najprej zaprosila za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo temeljev za mobilno asfaltno bazo, ker pa je tožnica investitorju odrekla izdajo soglasja, se je odločila, da bo gradbeno dovoljenje pridobivala v dveh korakih. V prvem koraku je zaprosila za gradbeno dovoljenje za objekte, ki zahtevajo dalj trajajočo izvedbo (gradbena dela) in imajo večfunkcijski namen, v drugem koraku pa za gradbeno dovoljenje za postavitev mobilne asfaltne baze.

12. V obravnavanem upravnem sporu sodišče presoja zgolj zakonitost izdanega gradbenega dovoljenja za gradnjo skladiščne ploščadi s tehtnico in opornim zidom in ne gre za presojo zakonitosti nekaterih bodočih upravnih aktov. Kolikor bodo v prihodnosti vodeni še drugi postopki v zvezi z asfaltno bazo (gradbeno dovoljenje, okoljevarstveno dovoljenje), bodo tožnica in druge osebe v postopkih lahko sodelovala kolikor bo izkazan pravni interes (43. člen ZUP), zato da bodo  varovane pravne koristi vseh strank postopka. V obravnavanem primeru tudi ne gre za vprašanje obnove postopka v smislu 260. člena ZUP zaradi nesodelovanja stranke v postopku, kot navaja tožnica v tožbi. Tožnica je bila v postopek vključena s polnopravno možnostjo sodelovanja. Da v postopek za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo skladiščne ploščadi s tehtnico in opornim zidom, ni treba vključiti še drugih strank, je prvostopenjski organ obrazloženo utemeljil v izpodbijani odločbi.

13. Zato so neutemeljeni tudi tožbeni ugovori glede procesnih kršitev. Tožnica je bila v postopek povabljena in je svojo udeležbo v postopku tudi priglasila, res pa je, da se ni udeležila ustne obravnave, na kateri bi lahko izpostavila svoje pomisleke oziroma ugovore. Sodišče se tudi pridružuje pojasnilu drugostopenjskega organa, da v primeru, da bi investitor gradil skladiščno ploščad s tehtnico in opornim zidom mimo gradbenega dovoljenja in ne upoštevajoč tam določene pogoje, so  takšna ravnanja stvar inšpekcijskega ukrepanja.

14. Sodišče tako ugotavlja, da je odločitev organa pravilna in zakonita, tožbeni ugovori pa neutemeljeni, zato je sodišče tožbo tožnice na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

15. Ker je sodišče lahko odločilo o tožbi na podlagi podatkov iz spisa, ni sledilo tožničinim predlogom za izvedbo predlaganih dokazov (59. člen ZUS-1).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.