UPRS sodba I U 1616/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-01-19

Lara Bartenjev (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), Petra Hočevar

nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča - odmera nadomestila - nezazidano stavbno zemljišče - pogoji za odmero nadomestila - komunalna opremljenost zemljišč - dejanska možnost priklopa na komunalno infrastrukturo - ustavnost oziroma nezakonitost občinskega odloka

Že možnost izvedbe priključkov na javna omrežja pomeni dejansko možnost njihove izvedbe, zato dejstvo, da bi morali priključki potekati preko zemljišča, ki ni v tožnikovi lasti, še ne pomeni, da te možnosti ni.

Ni v nasprotju s predpisi ureditev, kjer je na območju, ki je namenjeno kompleksni zazidavi (izgradnja večstanovanjskega poslovno športnega objekta), uporabniku nezazidanega stavbnega zemljišča odmerjeno višje NUSZ kot uporabniku  zazidanega stavbnega zemljišča.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Toženka je z izpodbijanimi odločbami tožniku v ponovnih postopkih odmerila nadomestila za uporabo stavbnih zemljišč (v nadaljevanju NUSZ) od njegovega solastniškega deleža (50%), za nezazidani stavbni zemljišči parc. št. 882/5 in 922/30, obe k. o. ..., v izmerah 1.178 m2 in 1.702 m2, v zneskih 761,70 EUR, 776,20 EUR in 797,27 EUR (za leto 2010, 2011 in 2012).

2. Iz obrazložitve odločb izhaja, da odmera temelji na določbah Zakona o stavbnih zemljiščih (v nadaljevanju ZSZ/84) in Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča Občine Grosuplje (Uradni list RS, št. 5/97, 12/01, 31/01, 44/01 in 116/03, v nadaljevanju Odlok). Glede opredelitve nezazidanega stavbnega zemljišča se sklicuje na določbo tretjega odstavka 218. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) in odločbo Ustavnega sodišča RS št. U-I-286/04-46 z dne 26. 10. 2006.

3. Drugostopenjski upravni organ je tožnikovo pritožbo zavrnil.

4. Tožnik se z navedeno odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da so izpodbijane odločbe nične, prav tako je nezakonit in ničen Odlok, v zvezi s čimer se sklicuje na vloženo ustavno pritožbo in mnenje Vlade RS, ki ju prilaga. Ugovarja ugotovitvi, da je zagotovljena komunalna oprema, obdavčitev komunalno neopremljenih zemljišč pa je kaznivo dejanje. Glede dostopov do ceste navaja, da ti še niso zgrajeni in da je pred tem treba pridobiti parc. št. 882/11, 882/24, 882/21, 882/20, 922/29 in 922/15, za kar pa obstajajo pravne ovire. Poleg tega je treba za gradnjo dostopov pridobiti gradbeno in uporabno dovoljenje, jih vpisati v kataster in predati v upravljanje. Položiti je treba tudi električni kablovod, zgraditi fekalno in meteorno kanalizacijo, telefon. Pred gradnjo je treba izvesti tudi parcelacijo nepremičnin, gradnjo pa mu preprečuje tudi nezakonita gradnja na sosednjem zemljišču. Toženki očita še, da se ni imel možnost izjaviti o vseh dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe.

5. Sodišču predlaga, naj izpodbijane odločbe odpravi oziroma izreče za nične.  Hkrati uveljavlja povrnitev stroškov upravnega spora.

6. Toženka na tožbo ni odgovorila, poslala pa je upravne spise.

8. Sodišče uvodoma opozarja, da je upravni spor namenjen presoji zakonitosti dokončnega upravnega akta, s katerim je poseženo v pravni položaj tožnika (prvi odstavek 2. člena Zakona o upravnem sporu; v nadaljevanju ZUS-1). Med številnimi tožbenimi navedbami v tej zadevi so zato za odločitev pomembne le tiste, ki se nanašajo na zakonitost izpodbijanih aktov, do ostalih pa se sodišče ni opredeljevalo. Prav tako sodišče opozarja, da je tožbo v upravnem sporu treba vložiti v 30 dneh od vročitve upravnega akta, s katerim je bil končan postopek (prvi odstavek 28. člena ZUS-1). To pomeni, da mora tožnik v tem roku sodišče seznaniti z vsemi razlogi, s katerimi izpodbija upravni akt, razlogov, ki jih navede po izteku tega roka, pa sodišče ne more več upoštevati.

9. V obravnavani zadevi je sporno, ali zemljišči par. št. 882/5 in 922/30, obe k. o. ..., izpolnjujeta pogoje za odmero nadomestila od nezazidanega stavbnega zemljišča iz druge alineje prvega odstavka 218. b člena ZGO-1. Po navedeni določbi se nadomestilo za uporabo plačuje za nezazidana stavbna zemljišča (iz tretjega odstavka 218. člena ZGO-1), če je za gradnjo, ki je dopustna na njih (v obravnavanem primeru z Odlokom o spremembah in dopolnitvah Odloka o zazidalnem načrtu gospodarska cona sever, Uradni list RS, št. 104/06), zagotovljena oskrba s pitno vodo in energijo, odvajanje odplak in odstranjevanje odpadkov ter dostop na javno cesto. Četrti odstavek istega člena v zvezi z odločbo Ustavnega sodišča RS U-I-286/04 z dne 26. 10. 2006 določa, kdaj se šteje, da so ti pogoji izpolnjeni: če imajo takšne parcele dostop do javnega cestnega omrežja in je zanje mogoče izvesti priključke na javno vodovodno omrežje, javno elektroenergetsko omrežje in javno kanalizacijsko omrežje, kolikor ni dovoljena gradnja greznic oziroma malih čistilnih naprav.

10. (Ne)možnost dostopa do javnega cestnega omrežja je tožnik uveljavljal že v upravnem postopku, prvostopenjski organ pa je v zvezi s tem pojasnil, da je dostop do zemljišča parc. št. 882/5 k. o. ... zagotovljen po nekategorizirani javni cesti (ki poteka po delu zemljišč parc. št. 882/29, 882/24 in 882/11, vse k. o. ...), ki je javno dobro, dostop do zemljišča parc. št. 922/30 k. o. ... pa je možen tudi s kategorizirane javne poti preko zemljišča parc. št. 922/15 k. o. ..., ki je v lasti Občine Grosuplje in si bo tožnik za izgradnjo individualnega priključka moral pridobiti služnostno pravico.

11. Prvostopenjski organ je obrazloženo zavrnil tudi tožnikov ugovor, da predmetni zemljišči nista komunalno opremljeni, ker je treba položiti še električni kablovod s podbojem, zgraditi fekalno in meteorno kanalizacijo, telefon, saj je pridobil mnenje Elektro Ljubljana z dne 6. 4. 2007, Javnega komunalnega podjetja Grosuplje z dne 2. 4. 2007in Telekoma Slovenije z dne 24. 4. 2007, iz katerih izhaja, da je za obe zemljišči zagotovljena možnost priključitve na električno in telefonsko omrežje, javni vodovod, kanalizacijo in vročevod.

12. Kot je toženka pravilno pojasnila, že možnost izvedbe priključkov na omenjena javna omrežja pomeni dejansko možnost njihove izvedbe, zato dejstvo, da bi morali priključki potekati preko zemljišča, ki ni v tožnikovi lasti, še ne pomeni, da te možnosti ni. Pravna dopustnost priključevanja preko zemljišča v lasti drugega je namreč predmet presoje v postopku za pridobitev gradbenega dovoljenja, ko je upravni organ v zvezi z zakonsko zahtevano minimalno komunalno oskrbo objekta dolžan preveriti, ali investitor izkazuje pravico graditi (6. točka prvega odstavka 66. člena ZGO-1) tudi za posege na tujih zemljiščih, ki so povezani z zagotavljanjem minimalne komunalne oskrbe načrtovanega objekta. V postopku odmere NUSZ se torej stanje zemljišča ovrednoti glede na stanje komunalne opremljenosti in ne glede na pravno stanje oziroma stanje morebitnih postopkov, kot so pridobitev gradbenega dovoljenja ali postopek denacionalizacije, kot meni tožnik.

13. To pomeni, da (še) nepridobljena pravica do uporabe tujega zemljišča zaradi izvedbe priključka, za katerega v dejanskem pogledu ni ovir, ne vpliva na odmero NUSZ. Tudi po stališču Vrhovnega sodišča je odmera NUSZ za nezazidano stavbno zemljišče upravičena že, če ima zemljišče dejansko možnost priklopa oziroma dostopa do javnega komunalnega omrežja oziroma infrastrukture, četudi priklop na navedena omrežja ni izveden (sodba X Ips 214/2013 z dne 27. 2. 2014).

14. Pri tem sodišče dodaja, da lahko investitor tako pravico pridobi od lastnika zemljišča ne le na podlagi pogodbe ustanovitve stvarne služnosti, ampak v primeru, ko tak dogovor ni možen, tudi s pridobitvijo pravice do izvedbe priklopa preko nepremičnine v tuji lasti oziroma pravico nujne poti v nepravdnem postopku. Po 91. členu Stvarnopravnega zakona se namreč določila o nujnih poteh smiselno uporabljajo tudi za priključitev na javna komunalna in druga omrežja, če lastnik nepremičnine, ki to zahteva, izpolnjuje pogoje za priklop.

15. Iz podatkov upravnega spisa izhaja, da je bil tožnik z dejstvi, ki se nanašajo na komunalno opremljenost zemljišč, seznanjen ter je imel možnost, da se o njih tudi izjavi (zapisnik z dne 8. 1. 2014 in 21. 2. 2014). V nadaljevanju postopka je sicer prvostopenjski organ pridobil dodatno opredelitev Občine Grosuplje do tožnikovih navedb, s katero po podatkih upravnega spisa tožnik ni bil seznanjen, vendar sodišče meni, da to ni vplivalo na zakonitost odločbe. V tem odgovoru občina v bistvu le ponovno pojasnjuje navedbe o možnosti priključka spornih parcel na javno cesto, s čimer pa je bil tožnik, kot že rečeno, seznanjen. Glede na navedeno ne drži tožbeni očitek, da se tožnik ni imel možnost izjaviti o vseh dejstvih in okoliščinah, pri čemer v tožbi niti ne konkretizira, s katerim dejstvom ali okoliščino, pomembno za odločitev, se ni imel možnosti izjaviti.

16. Neutemeljen je tudi tožbeni ugovor, ki smiselno nakazuje na nezakonitost oziroma neustavnost Odloka, ki ga tožnik utemeljuje z nesorazmerno obremenitvijo  lastnikov nezazidanih stavbnih zemljišč.

17. ZSZ/84 v 61. členu daje pooblastilo občini, da v svojem predpisu določi merila za obračun nadomestila, in sicer v skladu z dogovorom o usklajevanju meril in območij, na katerih se plačuje nadomestilo, ki ga sklenejo občine, pri čemer upoštevajo zlasti: opremljenost stavbnega zemljišča s komunalnimi in drugimi objekti in napravami ter možnost priključitve za te objekte in naprave; lego, namembnost in smotrno izkoriščanje stavbnega zemljišča; izjemne ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka v gospodarskih dejavnostih. Na podlagi tega so občine v 4. členu Dogovora o usklajevanju meril za določanje območij, na katerih se plačuje NUSZ in meril za določanje višine tega nadomestila (Uradni list SRS, št. 19/86, v nadaljevanju Dogovor), določile, da bodo pri določanju višine nadomestila upoštevale naslednja merila: opremljenost stavbnega zemljišča s komunalnimi in drugimi objekti in napravami; lego in namembnost ter smotrno uporabo stavbnega zemljišča; izjemne ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka v gospodarskih dejavnostih in večje motnje pri uporabi stavbnega zemljišča.

18. V točki b) 6. člena Dogovora so določile, da bodo pri namembnosti zemljišča upoštevale opredelitev namena po srednjeročnem družbenem planu občine ter po zazidalnem ali ureditvenem načrtu (1. alineja) in neskladnost obstoječega namena s predvidenim namenom po prejšnji alineji (2. alineja).

19. Glede na navedeno ni v nasprotju s citiranimi predpisi ureditev, kjer je na območju, ki je namenjeno kompleksni zazidavi (izgradnja večstanovanjskega poslovno športnega objekta), uporabniku nezazidanega stavbnega zemljišča odmerjeno višje NUSZ kot uporabniku zazidanega stavbnega zemljišča. Tudi po stališču Vrhovnega sodišča RS v omenjeni sodbi X Ips 214/2013 z dne 27. 2. 2014 je težnja občine, da se nezazidana stavbna zemljišča pozidajo, razumen razlog za višjo odmero NUSZ, saj je razlog za plačevanje dajatve od nezazidanih stavbnih zemljišč v tem, da dajatev sili lastnike teh zemljišč, da čim prej zagotovijo njihovo pozidavo in tako zemljišču omogočijo izvrševanje funkcije, ki je zanj predvidena. Gre torej za razumen razlog za različno obremenjevanje zemljišč, zato višja obremenitev predmetnih zemljišč ne predstavlja kršitve ustavnega načela enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena URS).

20. Neizkazano je tudi tožbeno stališče, da so izpodbijane odločbe nične, pri čemer sodišče sledi pojasnilom drugostopenjskega organa, da tožnik le pavšalno navaja razloge iz 2., 5. in 6. točke prvega odstavka 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), saj kaznivega dejanja oziroma prisiljenja, izsiljevanja, posebnega primera izsiljevanja, pritiska, ali drugega nedovoljenega dejanja ne zatrjuje v zvezi z izdajo oziroma izvršitvijo spornih odločb - 2. in 5. točka točka prvega odstavka 279. člena ZUP. Vprašanje  komunalne opremljenosti zemljišč pa je predmet pravilne ugotovitve dejanskega stanja in s tem presoje z rednimi pravnimi sredstvi, zato ne gre za ničnostni razlog iz 6. točke prvega odstavka 279. člena ZUP.

21. Ker na odločitev v zadevi ne morejo vplivati niti ostale tožbene navedbe, je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1). Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, ker nova dejstva in dokazi, ki jih navaja tožnik, niso pomembni za odločitev (druga alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

22. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

23. V zvezi s tožnikovo zahtevo, naj sodišče ustavno pritožbo pošlje Ustavnemu sodišču, sodišče pojasnjuje, da je v skladu z določbami Zakona o ustavnem sodišču (v nadaljevanju ZUstS) ustavno pritožbo treba vložiti pri Ustavnem sodišču RS.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.