UPRS sodba IV U 176/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-07-05

Majda Kovačič (preds.), Melita Ambrož (poroč.), Jasna Šegan

vodno dovoljenje - neposredna raba vode - prenehanje koncesijske pogodbe po zakonu - veljavnost vodnega dovoljenja

Prenehanje odločbe o podelitvi koncesije in koncesijske pogodbe ni odvisno od volje koncesionarja ali koncendenta, ampak gre za zakonsko ureditev, kot izhaja iz prvega odstavka 25. člena ZV-1B. Glede na to, da mora ministrstvo v skladu z drugim odstavkom 25. člena ZV-1B nadomestiti koncesijo z vodnim dovoljenjem najpozneje v 6 letih od uveljavitve tega zakona (11. 8. 2012), sodišče kot pravilno šteje tudi odločitev iz 5. in 6. točke izreka izpodbijane odločbe. V kolikor je namreč treba koncesije nadomestiti najpozneje v 6 letih, to pomeni, da po poteku tega obdobja, to se pravi po 11. 8. 2018, koncesijskih aktov ni več dovoljeno uporabljati, zato se s tem datumom raba vode lahko nadaljuje samo na podlagi izdanih vodnih dovoljenj.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ je A.A., B.B. in C.C. (tožeče stranke v tem upravnem sporu) dovolil neposredno rabo vode iz vodotoka Č., pod pogoji navedenimi v 1. točki izreka prvostopenjskega akta; določil obveznost rednega spremljanja odvzetih količin vode iz vodotoka (2. točka izreka); prepovedal odvzem vode za proizvodnjo električne energije v MHE iz vodotoka, kadar je dejanski pretok v njem na mestu odvzema manjši od ekološko sprejemljivega pretoka ter le-tega določno opredelil (3. točka izreka); določil, da morajo stranke pridobiti vodno soglasje za spremljanje Qes in za poseg potreben za izvajanje vodne pravice (4. točka izreka); določil, da vodno dovoljenje velja do 30. 1. 2045 in preneha, če stranke v roku 3 let od njegove dokončnosti ne začnejo izvajati vodne pravice v skladu s to odločbo (5. točka izreka); in odločil, da se C.C. do začetka rabe vode v skladu s tem vodnim dovoljenjem ali največ v trajanju 3 let od njegove dokončnosti dovoljuje izvajanje vodne pravice pod pogoji, ki so bili določeni v koncesijski pogodbo št. 35503-37/2006 z dne 17. 3. 2007 (6. točka izreka) in da z dnem dokončnosti te odločbe preneha veljati koncesija, ki je bila podeljena na podlagi odločbe Vlade RS o določitvi koncesionarja št. 35501-10/2006/29 z dne 11. 5. 2006 ter koncesijske pogodbe št. 35503-37/2006 z dne 17. 3. 2007.

2. Drugostopenjski organ, Ministrstvo za okolje in prostor, je z odločbo št. 355-22/2015-2 z dne 3. 8. 2015, zavrnilo pritožbo strank zoper prvostopenjsko odločbo.

3. Tožeča stranka v tožbi pojasnjuje, da si je za izdajo vodnega dovoljenja prizadevala vse od  9. 5. 2011, ko je vložila pobudo za pridobitev vodne pravice, vendar izpodbijano dovoljenje v osnovi bistveno odstopa od želenega oziroma zakonitega. Pred izdajo odločbe je tožeča stranka prejela obvestilo o ugotovljenih dejstvih in okoliščinah z dne 19. 2. 2015, na katerega je podala pripombe, ki jih prvostopenjski upravni organ v pretežnem delu ni upošteval oziroma se do njih ni opredelil, niti se do enakih pritožbenih navedb ni opredelil drugostopenjski organ, zato sta odločbi neobrazloženi.

4. Nedosleden je zapis v uvodnih določbah izpodbijanega vodnega dovoljenja, da gre za upravno zadevo „nadomestitve koncesije z vodnim dovoljenjem in prenosa ter spremembo vodne pravice“. Stranka te pobude ni vložila, ampak je zaprosila za pridobitev vodne pravice - koncesije, kar je razvidno iz njene vloge z dne 5. 9. 2011. Izpodbija tudi zapis v 1. točki izreka izpodbijanega vodnega dovoljenja, da je dovoljena raba bruto potencialne energije vode do  683 MWh na leto. Verjetno je navedena bruto potencialna energija voda mišljena kot najvišja dopustna meja letne proizvodnje električne energije, pri čemer je tožena stranka to mejo upoštevala tudi kot osnovo za obračun plačila za vodno pravico. Tožeča stranka se strinja, da je za rabo vode treba plačevati denarno nadomestilo, nepojasnjeno pa je ostalo, zakaj je bila v izpodbijani odločbi zapisana zaokrožena letna potencialna energija vodnega telesa, če se pri določitvi plačila za vodno pravico upoštevajo številni, v tem trenutku še neznani kriteriji. Zaradi kontrol pristojnih upravnih organov pri posameznih lastnikih MHE o letni proizvodnji električne energije bi morala biti takšna odločba bolj obrazložena.

5. Nasprotuje tudi zapisu, da vodno dovoljenje velja do 30. 1. 2045 in da preneha veljati, če stranke v roku 3 let od njegove dokončnosti ne začnejo izvajati vodne pravice. Očitno je tožena stranka smatrala, da bo vodno dovoljenje stopilo v veljavo 30. 1. 2015, čeprav temu ni tako. Smiselno bi bilo, da bi se rok veljavnosti vodnega dovoljenja vezal na datum začetka izvajanja vodne pravice po predmetnem vodne dovoljenju, ali vsaj na dokončnost izdanega vodnega dovoljenja. Oporeka tudi odločitvi iz 6. točke izreka izpodbijane odločbe, ker gre za ureditev, ki nima zakonske podlage in zakaj je rok določen v trajanju 3 let. Pojasnjuje, da je že v odgovoru na obvestilo z dne 19. 2. 2015 zapisala, da se vprašanja prenehanja veljavnosti koncesijske pogodbe lahko uredijo samo s koncesijsko pogodbo, torej sporazumno ali v primeru spora z odločitvijo sodišča splošne pristojnosti. Tretji navedeni tožnik, C.C., je bil pripravljen izraziti voljo za prenehanje veljavnosti koncesijske pogodbe in pod določenimi pogoji sprejeti odločitev za prenehanje obstoječega pogodbenega razmerja, vendar ne na način zapisan v 6. in 7. izreka izpodbijanega vodnega dovoljenja, saj po prenehanju veljavnosti koncesije oziroma prehodnega 3 letnega obdobja, nima nobenih zagotovil, da bo na podlagi tega vodnega dovoljenja lahko izvajal vodno pravico. V tej zvezi je tožeča stranka toženi stranki predlagala, da se kot presečni datum upošteva datum dokončnosti uporabnega dovoljenja za objekte, ki bodo podlaga za izvajanje vodne pravice po predmetnem vodnem dovoljenju, do tega časa pa se upoštevajo pogoji določeni v koncesijski pogodbi. Ne glede na morebitno spremembo zakonodaje, posegi v že pridobljene pravice niso dopustni. Tak poseg je v nasprotju s prepovedjo retroaktivnega poseganja v ustavno varovane pridobljene pravice.

6. Izpodbijana odločba in odločba drugostopenjskega organa sta nepravilni in nezakoniti zato, ker nista navedli pravilnih razlogov za svojo odločitev, ker so pritožbene navedbe ostale nepojasnjene in je torej odločitev neobrazložena. Pojasnjuje zakaj meni, da odločba drugostopenjskega organa ni bila izdana skladno s določbami Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in navaja, da izključitev tožeče stranke iz postopka na prvi stopnji predstavlja kršitev načela zaslišanja strank in absolutno bistveno kršitev določb ZUP. Zaradi vseh navedenih kršitev meni, da ima izpodbijano vodno dovoljenje takšne pomanjkljivosti, ki se jih ne da preizkusiti, kar ravno tako predstavlja kršitev določb ZUP in posledično kršitev ustavno zagotovljene pravice do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave RS. Sodišču predlaga, da izpodbijano vodno dovoljenje odpravi in zadevo vrne v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu. Predlaga povrnitev stroškov postopka.

7. Tožena stranka je sodišču poslala upravne spise. Odgovora na tožbo ni poslala.

9. V obravnavani zadevi sodišče uvodoma ugotavlja, da je tožeča stranka (C.C.) dne 11. 5. 2006 pridobil odločbo Vlade RS o določitvi koncesionarja št. 35501-10/2006/29 in dne 17. 3. 2007 sklenil koncesijsko pogodbo št. 35503-37/2006. Dne 9. 5. 2011 je tožeča stranka vložila pobudo za pridobitev vodne pravice - koncesije za rabo vode za proizvodnjo električne energije v MHE, v kateri je pojasnila, da bi od obstoječe male hidroelektrarne, na parc. št. 510, k.o. … položili podzemni cevovod v dolžini cca. 200 m do obstoječega objekta žaga ..., na parceli št. 142/16 last A.A. in B.B. in da bi bila strojnica male hidroelektrarne v obstoječi stari žagi, od žage pa bi vodil odvodni kanal nazaj v potok Č. - že obstoječe stanje. Tako bi bil na novo položen podzemni cevovod, vse ostalo pa je že obstoječe.

10. Iz listin upravnega spisa nadalje izhaja, da je bila tožeča stranka 18. 2. 2013 z obvestilom opozorjena, da se o pravici do posebne rabe vode vodi postopek in odloča po Zakonu o vodah (v nadaljevanju ZV-1) ter določbah Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Iz tega obvestila izhaja tudi, da je tožena stranka tožečo stranko opozorila na določbo 11. točke prvega odstavka 125. člena ZV-1, da je treba za neposredno rabo vode za proizvodnjo električne energije v hidroelektrarni z instalirano močjo manjšo od 10 MW pridobiti vodno dovoljenje in ne več koncesije, kot se je zahtevalo pred uveljavitvijo Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o vodah (Uradni list RS, št. 57/2012, v nadaljevanju ZV-1B).

11. Dne 27. 2. 2012 je bil objavljen ZV-1B, ki je na podlagi določbe 31. člena začel veljati 15 dan po objavi v Uradnem list RS, torej je pričel veljati 11. 8. 2012. Določba 25. člena ZV-1B določa, da prenehajo veljati koncesijski akti pri dodeljenih koncesijah, ter v petem odstavku istega člena, da se pobude za podelitev koncesije za rabo vode iz prvega odstavka tega člena, podane do uveljavitve tega zakona, glede katerih še ni bil izdan koncesijski akt, štejejo za vloge za pridobitev vodnega dovoljenja. Glede na navedeno določbo sodišče ugotavlja, da je tožena stranka oziroma prvostopenjski organ postopek pridobitve vodnega dovoljenja pravilno vodil na navedeni zakonski podlagi.

12. Na podlagi določbe četrtega odstavka 25. člena ZV-1 se z vodnim dovoljenjem (ki nadomešča koncesijo) določi izvajanje vodne pravice za čas, v obsegu in pod pogoji, določenimi v koncesijskem aktu in sklenjenih koncesijskih pogodbah, določi ekološko sprejemljivi pretok, če ta še ni bil določen, in ugotovi prenehanje koncesije. Sodišče ugotavlja, da je prvostopenjski organ v izpodbijanem aktu, kar v obravnavani zadevi ni sporno, določil ekološko sprejemljiv pretok (3. točka izreka) oziroma je bilo odločeno, da se voda za proizvodnjo električne energije v MHE iz vodotoka ne sme zajemati, ko je dejanski pretok v vodotoku na mestu odvzema manjši od ekološko sprejemljivega pretoka (Qes). Pri tem sodišče ugotavlja tudi, da je bila obveznost zagotavljanja ekološko sprejemljivega pretoka določena tudi v 6. členu koncesijske pogodbe.

13. Prvi odstavek 25. člena ZV-1B torej določa, da z dnem uveljavitve tega zakona, torej z 11. 8. 2012, prenehajo veljati koncesijski akti za proizvodnjo električne energije v hidroelektrarni z instalirano močjo manjšo od 10 MW, uporabljajo pa se do pravnomočnosti vodnih dovoljenj, izdanih (med drugim) v skladu z 11. točko prvega odstavka 125. člena tega zakona. Glede na navedeno določbo in določbo četrtega odstavka 25. člena ZV-1B, ki zahteva, da se z vodnim dovoljenjem iz tega člena ugotovi tudi prenehanje koncesije, v povezavi z drugim odstavkom 25. člena ZV-1B, ki določa, da ministrstvo koncesijo iz prvega odstavka nadomesti z vodnim dovoljenjem najpozneje v 6 letih od uveljavitve tega zakona, sodišče ugotavlja, da je prvostopenjski upravni organ čas trajanja vodnega dovoljenja v 5. točki izreka izpodbijane odločbe (pri čemer je upošteval tretji odstavek 127. člena ZV-1) določil pravilno. Sodišče soglaša z utemeljitvijo prvostopenjskega organa v obrazložitvi izpodbijane odločbe, da je bilo treba hkrati s pretvorbo koncesije odločiti tudi o zahtevku za spremembo vodne pravice v skladu z 129. členom ZV-1 in da je pri določitvi časa veljavnosti vodnega dovoljenja sledil najdaljšemu možnemu roku, štetem od dneva izdaje predmetnega vodnega dovoljenja.

14. V nadaljevanju sodišče zavrača tudi tožbeni ugovor, da je bila odločitev prvostopenjskega organa nezakonita tudi v 7. točki izreka. Pojasnjuje, da prenehanje odločbe o podelitvi koncesije in koncesijske pogodbe ni odvisno od volje koncesionarja ali koncendenta, ampak gre za zakonsko ureditev, kot izhaja iz prvega odstavka 25. člena ZV-1B. Glede na to, da mora ministrstvo v skladu z drugim odstavkom 25. člena ZV-1B nadomestiti koncesijo z vodnim dovoljenjem najpozneje v 6 letih od uveljavitve tega zakona (11. 8. 2012), sodišče kot pravilno šteje tudi odločitev iz 5. in 6. točke izreka izpodbijane odločbe. V kolikor je namreč treba koncesije nadomestiti najpozneje v 6 letih, to pomeni, da po poteku tega obdobja, to se pravi po 11. 8. 2018, koncesijskih aktov ni več dovoljeno uporabljati, zato se s tem datumom raba vode lahko nadaljuje samo na podlagi izdanih vodnih dovoljenj. Kot je to pojasnil prvostopenjski upravni organ, se je pri izdaji izpodbijanega dovoljenja pri določitvi roka določenega v 6. oziroma 5. točki izreka izpodbijane odločbe upošteval prej navedeni prehodni režim 25. člena ZV-1B, kar po presoji sodišča zadošča standardu obrazloženosti odločbe .

15. V nadaljevanju sodišče zavrača tožbeni ugovor, ki se nanaša na dovolitev neposredne rabe vode za rabo potencialne energije vode do 683 MWh na leto. Prvostopenjski upravni organ je to odločitev pojasnil z uporabo formule, tako da je upošteval podatek o gostoti vode, težnostni pospešek, srednji pretok vodotoka, instalirani pretok MHE, če je manjši od sQs, sicer Q1 = sQs, višinsko razliko med kotoma zgornje in spodnje vode ter število ur v letu. Upošteval je splošno znane podatke, ki se nanašajo na gostoto vode in težnostni pospešek ter seveda podatek o številu ur v letu, ter pri izračunu uporabil srednji pretok vodotoka sQs v vednosti 0,53 m³/s, podatek, ki ga je pridobil na podlagi pridobljenih novih hidroloških podatkov. Pridobljeni izračun težnostne potencialne energije vodnega telesa je znašal 683.188 KWh/leto, kar pomeni, da letna potencialna energije vodnega telesa za obravnavani odsek zaokroženo znaša 683 MWh/leto, kar predstavlja osnovo za obračun plačila za vodno pravico. Prvostopenjski organ je v obrazložitvi izpodbijane odločbe pravilno pojasnil, da je osnova za obračun plačila za vodno pravico, ki se pridobi z vodnim dovoljenjem, po 47. točki 7. člena ZV-1 določena kot obseg vodne pravice, ki je v skladu s predpisom, ki določa klasifikacijo vrst posebne rabe vode, izražen kot največja dovoljena letna prostornina, površina ali energetski potencial ter se skliceval na določbo 123. člena, ki določa odplačnost vodnega dovoljenja in obveznost plačila za vodno pravico, ki nastopi z dnem začetka izvajanja vodne pravice. Prvostopenjski organ je pojasnil tudi, da gre v obravnavanem primeru za spremembo vodne pravice v smislu razširitve njenega obsega, kar pomeni, da bo zavezanec k plačilu zavezanec po sprejetju predpisa Vlade, v kateri bodo določena podrobnejša merila za določitev roka, načina in višina plačila za vodno pravico.

16. Prvi odstavek 214. člena ZUP določa, kaj mora obsegati obrazložitev odločbe upravnega organa, in če obrazložitev odločbe ne sledi tej zakonski določbi, je ni mogoče preizkusiti, kar je bistvena kršitev določb upravnega postopka. Sodišče na podlagi podatkov iz upravnih spisov, ki dokazujejo sodelovanje stranke v postopku pridobitve v vodnega dovoljenja in obrazložitve izpodbijane odločbe, trditev tožeče stranke, da izpodbijana odločba ni obrazložena tako, kot to zahteva ZUP, zavrača iz razlogov navedenih v prejšnjih točkah  obrazložitve te sodbe.

17. Ker je odločitev tožene stranke po presoji sodišča pravilna in zakonita, je sodišče tožbo tožnika na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) zavrnilo kot neutemeljeno.

18. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

ZV-1B člen 25. ZV-1 člen 127, 127/3, 129.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.