UPRS Sodba I U 859/2016-26
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-07-04

Petra Hočevar (preds.), mag. Mira Dobravec Jalen (poroč.), Andrej Kmecl

ureditev meje - parcelacija - javna cesta - določitev in označitev meje ceste - predlagatelj postopka - lex specialis

13. in 14. člen ZCes-1 sta namenjena določitvi in označitvi meje ceste v primeru, ko je ta v lasti upravljavca ceste, vendar meja ni določena oziroma označena.

Šele po pridobitvi stvarne pravice na nepremičnini, ki bo v prihodnosti cesta, v korist upravljavca ceste oziroma tekom postopka razlastitve sta določbi 13. in 14. člena ZCes-1 materialna podlaga, kot specialni določbi glede na ZEN, za izvedbo parcelacije in njeno evidentiranje.

Določba drugega odstavka 12. člena ZCes-1 je v primeru rekonstrukcije javne ceste lahko specialna določba glede na tretji odstavek 93. člena ZUreP-1.

I. Tožbi se ugodi, 2. točka izreka odločbe Geodetske uprave RS, Območne geodetske uprave Ljubljana, Geodetske pisarne Grosuplje, št. 02112-134/2015-6 z dne 23. 11. 2015, se v obsegu evidentiranja parcelacije in ugotovitve sprememb parcel: - ukinjene parcele 50/1, 54/5, 55, 56, 713/4 in nove parcele 50/4, 50/5, 54/8, 54/9, 55/1, 55/2, 56/1, 56/2, 713/266, 713/267, odpravi in se zadeva v odpravljenem delu vrne istemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Organ prve stopnje je z izpodbijano 2. točko izreka odločbe v delu, ki se nanaša na tožnika, odločil, da se v k. o. ..., v postopku evidentiranja parcelacij, ugotovijo naslednje spremembe: ukinejo parcele 50/1, 54/5, 55, 56, 713/4 in nastanejo nove 50/4, 50/5, 54/8, 54/9, 55/1, 55/2, 56/1, 56/2, 713/266, 713/267. V 3. točki izreka pa, da je grafični prikaz urejenih delov mej in stanja parcel po opravljenih parcelacijah z označenimi zemljiškokatastrskimi točkami in vpisanimi parcelnimi številkami obvezna priloga temu aktu. Urejeni deli mej so označeni poudarjeno. Novi deli mej so označeni črtkano. V obrazložitvi je navedel, da je Občina A. vložila zahtevo za uvedbo postopka evidentiranja urejenih delov mej parcel ter parcelacije parcel, ki ležijo ob lokalni cesti LC 138110 Stična - Vir pri Stični - Griže. Zahtevi je bil priložen elaborat, ki ga je po določbah Zakona o evidentiranju nepremičnin (v nadaljevanju ZEN) izdelalo geodetsko podjetje. Občina A. je vložila zahtevo kot upravljavec javnih poti, ki potekajo po parcelah 711/34, 711/69, 711/138, 1584/3, 1586, 1587/11, 1587/13. Organ je opravil preizkus vloge po 35. in 51. členu ZEN in ugotovil, da ni razloga za zavrženje oziroma zavrnitev elaborata. Parcelacije so se izvedle na zahtevo upravljavca in ob upoštevanju 13. in 14. člena Zakona o cestah (v nadaljevanju ZCes-1) ter v skladu z izdelanim projektom PZI, rekonstrukcija predmetne ceste, ki ga je izdelalo projektantsko podjetje B. Po pregledu vsebine elaborata ugotavlja, da so bili lastniki parcel na postopek parcelacije vabljeni v skladu s četrtim odstavkom 14. člena ZCes-1. Postopka parcelacije se bodisi niso udeležili bodisi se z določitvijo meje ceste po zunanjem robu cestnega sveta niso strinjali. V skladu z ZCes-1 nenavzočnost pravilno vabljenih strank ali nestrinjanje strank, ki so se meje mejne obravnave sicer udeležile, z določitvijo meje ceste po zunanjem robu cestnega sveta, ne zadrži izdaje odločbe o evidentiranju parcelacij v zemljiškem katastru. Strank ni treba zaslišati in jih seznaniti z dejstvi pred izdajo odločbe o evidentiranju parcelacije na terenu. Odločbo o evidentiranju parcelacije na terenu se izda na podlagi skrajšanega ugotovitvenega postopka.

2. Organ druge stopnje je z odločbo z dne 6. 5. 2016 kot neutemeljeno zavrnil pritožbo tožnikov zoper prvostopenjsko odločbo. V obrazložitvi je soglašal z razlogi prvostopenjskega organa, da je bila parcelacija lahko izvedena na podlagi 13. in 14. člena ZCes-1.

3. Tožnika uvodoma uveljavljata bistvene kršitve pravil postopka. Odločbi sta bili izdani brez zahteve stranke (128. člen Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP), ob neupoštevanju določbe 48. člena ZEN. Zahtevo je podala Občina A., ne da bi za to obstajala pravna podlaga, saj ni bila aktivno legitimirana. Toženka je sicer omenila sklep Občinskega sveta Občine A. z dne 23. 6. 2014 o ugotovitvi javne koristi ter nakupu oziroma razlastitvi nepremičnin in delov nepremičnine v k. o. ..., vendar tega sklepa ni obrazložila in ne pojasni, kaj iz njega izhaja. Odločbe se zato tudi ne da preizkusiti, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. Izpodbijana odločba tudi ne vsebuje razlogov o pravno odločilnih dejstvih. Toženka tudi ni dala tožniku možnosti, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah. Prvo- in drugostopenjska odločba sta sami s seboj v nasprotju. Medtem ko prvostopenjska odločba govori o tem, da se parcelacije in evidentiranje urejene meje na nepremičninah opravlja glede na predviden potek še nezgrajene ceste, drugostopenjska odločba govori o tem, da naj bi se parcelirala obstoječa cesta, kar je napačno, saj v predmetnem postopku ni šlo za parcelacijo obstoječe ceste, ampak za parcelacijo predvidene ceste. Obstoječa cesta je že parcelirana in poteka po parceli 1538/1. Prav tako je napačno, da naj bi bila Občina A. upravičen predlagatelj postopka, ker naj bi bila lastnica ceste, ki poteka po parceli 1538/1. V obravnavani zadevi gre za parcelacijo nepremičnin tožnikov, torej nepremičnin, ki so v njuni zasebni lasti in v zvezi s čemer Občina ni sklenila nobenega pravnega posla, na podlagi katerega bi lahko zahtevala parcelacijo, niti v zvezi s tem ni bila izdana odločba v razlastitvenem postopku. Sklep o ugotovitvi javne koristi z dne 23. 6. 2014 pa tudi ni odločba ali akt, na podlagi katerega bi se lahko izvedla parcelacija. Toženka se v drugostopni odločbi nepravilno sklicuje na 13. in 14. člen ZCes-1, saj se ta dva člena nanašata zgolj na določitev in označitev meje ceste, ne pa na parcelacijo predvidene ceste, torej objekta, ki ne obstaja. Meja ceste, obstoječe ceste, ki ni evidentirana v zemljiškem katastru, se določi po zunanjem robu cestnega sveta (četrti odstavek 14. člena ZCes-1). Tožnika se s parcelacijo ne strinjata, kot se tudi ne strinja z mejami novo nastalih parcel. Prvostopenjski organ je spregledal peti odstavek 48. člena ZEN, ki določa, da uvedbo upravnega postopka lahko zahteva razlastitveni upravičenec, če se parcelacija izvaja zaradi razlastitve. Enako je spregledal četrti odstavek, ki določa, da se postopek evidentiranja parcelacije lahko izvede na podlagi akta državnega organa ali organa samoupravne lokalne skupnosti. V konkretnem primeru je bil izdelan le projekt PZI rekonstrukcije predmetne ceste. Iz prakse Ustavnega sodišča RS, npr. zadeva U-I-289/12, izhaja, da so odloki o kategorizaciji občinskih cest v delu, v katerem se nanašajo na kategorizacijo javne ceste, ki teče po zasebnem zemljišču (kot je to predvideno v konkretnem primeru), neustavni. Če so zemljišča, po katerih naj bi potekala javna cesta, ki jo občina namerava kategorizirati, v zasebni lasti, mora občina takšna zemljišča pred kategorizacijo pridobiti s pravnim poslom oziroma v postopku razlastitve. V predmetni zadevi to ni bilo storjeno. Razlastitveni postopek ni bil sprožen, občina pa s tožnikom tudi ni sklenila pravnega posla, s katerim bi pridobila dele tožnikovih nepremičnin. Tako je tudi stališče sodne prakse, npr. sodba Upravnega sodišča II U 344/2014 z dne 25. 2. 2015. Tožnika nista podpisala zapisnika mejne obravnave. Prvi tožnik se je mejne obravnave 20. 11. 2014 udeležil, vendar z zapisnikom ni bil seznanjen. Druga tožnica se mejne obravnave ni udeležila, ker je bila na delovnem mestu, niti ni podpisala pooblastila, da bi jo kdo drug zastopal. Tožnika predlagata odpravo prvo- in drugostopenjske odločbe, zahtevata pa tudi povrnitev stroškov postopka.

4. Toženka na tožbo ni odgovorila, poslala pa je upravni spis.

5. Od prizadetih strank oziroma strank z interesom je odgovor na tožbo podal A.A., ki se pridružuje tožbenim navedbam.

7. Sodišče uvodoma ugotavlja, da tožnika s tožbo izpodbijata tako prvo- kot drugostopenjsko odločbo, in sicer v celoti, torej tudi, kolikor se nanaša na druge stranke v upravnem postopku. Glede na njun pravni interes, kot izhaja iz ugovorov v tožbi, in ob upoštevanju 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1)

pa sodišče šteje, da tožnika izpodbijata prvostopenjsko odločbo v obsegu, kot se nanaša nanju oziroma na vsakega od njih, upoštevaje lastništvo nepremičnin.

8. Predmet upravnega spora je tako odločitev organa prve stopnje o evidentiranju parcelacije parcel št. 50/1, 54/5, 55, 56, 713/4, vse k. o. ..., ki ležijo ob lokalni cesti LC 138110 Stična - Vir pri Stični - Griže, sprejeta v postopku, vodenem na podlagi zahteve Občine A. kot lastnice parcele št. 1583/1, k. o. ..., po kateri poteka navedena cesta.

9. Kdo je upravičen zahtevati parcelacijo, določa 48. člen ZEN kot krovni zakon. Iz prvostopenjske odločbe izhaja, da je organ opravil preizkus zahteve po 51. členu ZEN - ta po 1. točki tretjega odstavka obsega (tudi) ugotovitev, ali je zahtevo vložila upravičena oseba - ter da razlogov za zavrženje zahteve ni našel. Organ druge stopnje pa je v svoji odločbi razlogoval, da se po določbi tretjega odstavka 48. člena ZEN za zemljišča pod objekti, ki so grajeno javno dobro, nove parcele lahko evidentirajo tudi na zahtevo upravljavca javnega dobra; posledično pa se je po njegovem mnenju prvostopenjski organ mogel opreti na 13. in 14. člen ZCes-1, v katerih so urejena podrobna pravila za določitev in označitev meje ceste oziroma določitev meje ceste v postopkih spreminjanja mej (med katere po 1. točki prvega odstavka 45. člena ZEN šteje tudi parcelacija).

10. Po mnenju sodišča pa 13. in 14. člena ZCes-1 (in ob sklicevanju na tretji odstavek 48. člena ZEN) v obravnavanem primeru ni bilo mogoče uporabiti. Kot izhaja iz prvostopenjske odločbe in listin v spisu, s predmetno parcelacijo nastale nove parcele niso bile cesta (del), temveč naj bi to šele postale v posledici rekonstrukcije in razširitve (z izgradnjo hodnikov za pešce, opornih zidov, ograj, cestne kanalizacije in razsvetljave po projektu).

11. Sodišče tako v obravnavani zadevi ostaja na stališču, ki ga je zavzelo v vsebinsko podobni zadevi v sodbi II U 344/2014 z dne 25. 2. 2015, da sta 13. in 14. člen ZCes-1 namenjena določitvi in označitvi meje ceste v primeru, ko je ta v lasti upravljavca ceste, vendar meja ni določena oziroma označena. V primerih, ko cesta poteka po zasebnem zemljišču ali pa bo zaradi rekonstrukcije in razširitve ceste poseženo na zasebna zemljišča, pa določb 13. in 14. člena ZCes-1 ni mogoče neposredno uporabiti za uvedbo postopka evidentiranja parcelacije.

12. Že iz drugega odstavka 12. člena ZCes-1 izhaja, da je pred gradnjo ali rekonstrukcijo javne ceste treba ugotoviti, ali se posega v zasebno lastnino in zemljišča pridobiti, ali na podlagi pravnega posla oziroma v postopku razlastitve. Postopek razlastitve za namen gradnje ceste oziroma njene razširitve je urejen v 92. do 108. členu Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1). V teku postopka razlastitve lahko upravni organ na podlagi predloga razlastitvenega upravičenca z odločbo dovoli izvedbo postopka za ureditev mej, parcelacije, merjenj, raziskav terena in drugih pripravljalnih del na nepremičninah, predvidenih za razlastitev, kar ureja 101. člen ZUreP-1. Temu sledi tudi peti odstavek 48. člena ZEN, ki določa, da če se parcelacija izvaja zaradi razlastitve, uvedbo upravnega postopka evidentiranja parcelacije zahteva razlastitveni upravičenec, kar bi bila v obravnavani zadevi, po uvedbi postopka razlastitve, lahko Občina A. Šele po pridobitvi stvarne pravice na nepremičnini, ki bo v prihodnosti cesta, v korist upravljavca ceste oziroma tekom postopka razlastitve sta določbi 13. in 14. člena ZCes-1 materialna podlaga, kot specialni določbi glede na ZEN, za izvedbo parcelacije in njeno evidentiranje. Sodišče še dodaja, da je določba drugega odstavka 12. člena ZCes-1 v primeru rekonstrukcije javne ceste lahko specialna določba glede na tretji odstavek 93. člena ZUreP-1.

13. Po navedenem določbe ZCes-1 ne morejo biti pravna podlaga za poseg v zasebno lastnino, ne da bi se pred tem izvedlo ustrezne postopke za pridobitev stvarnopravnih pravic, in tudi ne neposredna pravna podlaga za uvedbo postopka evidentiranja parcelacije po določbah ZEN. Določbe šestega odstavka 13. člena ZCes-1, ki določa, kdo so stranke v postopkih urejanja mej in postopkih spreminjanja mej za določitev meje ceste, ni mogoče razumeti brez uporabe določb ZEN, ki upoštevajo in izhajajo iz stvarnopravnih pravic na nepremičninah. Organ prve stopnje je glede na navedeno nepravilno zaključil, da je zahtevo za evidentiranje parcelacije tožnikovih parcel vložil upravičen vlagatelj (1. točka tretjega odstavka 51. člena ZEN).

14. Ker je bilo v obravnavani zadevi napačno uporabljeno materialno pravo, je prvostopenjska odločba v izpodbijanem delu (torej kolikor se nanaša na parcele v lasti tožnikov) nezakonita. Sodišče jo je zato na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 v tem obsegu odpravilo, kot izhaja iz I. točke izreka te sodbe ter zadevo v odpravljenem delu na podlagi tretjega in v smislu četrtega odstavka istega člena vrnilo organu v ponoven postopek, v katerem je organ vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava.

15. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je ugodilo tudi stroškovnemu zahtevku tožnikov, ki sta v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Zadeva je bila rešena na seji in tožnika je v postopku zastopala odvetniška družba, zato se jima priznajo stroški upravnega spora v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povečani za 22 % DDV (pooblaščenka tožnika je zavezanka za DDV), kar znaša 62,70 EUR, skupaj torej 347,70 EUR. Stroške je dolžna povrniti toženka v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

Po prvem odstavku 2. člena ZUS-1 odloča sodišče v upravnem sporu o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožeče stranke, torej o aktih, s katerimi je bilo odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. To pomeni, da stranka, ki s pritožbo ni uspela, s tožbo izpodbija akt organa prve stopnje.

Zakon o cestah (2010) - ZCes-1  - člen 13, 14

Zakon o urejanju prostora (2002) - ZUreP-1  - člen 93, 93/3, 101

Zakon o evidentiranju nepremičnin (2006) - ZEN  - člen 48

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.