UPRS Sodba I U 1057/2016-24
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-06-01

Irena Grm (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), Lara Bartenjev

gradbeno dovoljenje - obnova upravnega postopka - obnova postopka izdaje gradbenega dovoljenja - stranski udeleženec - pravni interes

Tožniki se utemeljeno sklicujejo na posebne ukrepe, ki jih DPN v 39. členu predpisuje za varstvo oziroma urejanje kmetijskih in gozdnih zemljišč, posebej na zahteve glede vsebine projektne dokumentacije, ki mora med drugim zajemati tudi analizo prizadetosti posameznih kmetijskih gospodarstev in pripravo sanacijskih programov (osmi odstavek). Poleg tega se sklicujejo tudi na določbe o monitoringu kmetijskih in gozdnih zemljišč (56. člen) ter monitoringu hrupa (57. člen). Da iz teh določb DPN izhaja njihov pravni interes za sodelovanje v postopku, ustrezno izkazujejo z lastništvom parcel, ki glede na drugi odstavek 4. člena DPN spadajo v območje DPN in so po njihovih navedbah (ki jih toženka ne izpodbija) kmetijska zemljišča, ki mejijo na zemljišča obravnavane gradnje. Gre torej za zemljišča, za katera DPN načeloma predpisuje posebne ukrepe.

I. Tožbi se ugodi, sklep Ministrstva za okolje in prostor št. 35105-26/2015/55 z dne 14. 6. 2016 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Toženka je z izpodbijanim sklepom zavrgla predlog tožnikov za obnovo postopka, v katerem je bilo izdano gradbeno dovoljenje št. 35105-26/2015/29 1093-06 z dne 21. 4. 2016 investitorju Republiki Sloveniji, Ministrstvu za obrambo, za gradnjo objekta dvonamenske vsebine na območju Gaj, Cerklje ob Krki (območje za razmestitev letal in poligoni za potrebe zaščite in reševanja, hitra steza za testiranja, večnamenski in gostinski objekt, plato in parkirišča, poligoni varne vožnje).

2. Iz obrazložitve izhaja, da so tožniki vložili predlog za obnovo postopka, ker menijo, da bi jim moralo biti kot lastnikom sosednjih zemljišč omogočeno sodelovanje v postopku, pa jim ni bilo. V predlogu so navajali, da bo imel poseg, ki je predmet gradbenega dovoljenja, hude negativne vplive na njih in njihova zemljišča, pri tem pa so posebej poudarili vplive hrupa, bencina, kemikalij in drugih nevarnih snovi, požarne varnosti, dima in drugih emisij, ob čemer iz gradbenega dovoljenja ne izhaja, ali oziroma kakšna zaščita je predvidena pred temi vplivi. Prav tako iz gradbenega dovoljenja izhaja, naj bi se na predmetnem območju izvajalo hitrostno dirkanje, gradile restavracije, dirkalne steze in prostor za novinarje, kar v Uredbi o državnem prostorskem načrtu za letališče Cerklje ob Krki (v nadaljevanju DPN) ni predvideno, temveč DPN določa, da je treba na vseh kmetijskih zemljiščih, ki bodo prizadeta zaradi gradnje, opraviti meritve in analize ter pripraviti sanacijske programe.

3. Toženka navaja, da iz projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja (PGD) in ostale predložene dokumentacije izhaja, da na zemljiščih tožnikov niso predvideni nobeni gradbeni posegi in da njihove pravne koristi zaradi obravnavane gradnje ne bodo prizadete. Zgolj dejstvo, da njihova zemljišča mejijo na zemljišča, navedena v gradbenem dovoljenju, še ne pomeni, da imajo pravico sodelovati v postopku, temveč bi morali za to izkazati svojo pravno korist. Navedbe glede negativnih vplivov obravnavane gradnje na njihova zemljišča "niso pravilne" oziroma tožniki niso za te trditve predložili nobenih dokazov. Vplivi gradnje so bili v postopku obravnavani ter je bilo ugotovljeno, da jih na sosednja zemljišča ne bo oziroma bodo nepomembni in ne bodo vplivali na pravni interes tožnikov. K PGD so bila pridobljena vsa soglasja pristojnih soglasodajalcev, kar prav tako izkazuje, da navedbe tožnikov glede nedovoljenih vplivov niso utemeljene, toženka pa se sklicuje tudi na podatke iz sklepa Agencije RS za okolje, po katerem za obravnavani poseg ni treba pridobiti naravovarstvenega in okoljevarstvenega soglasja. Upoštevati ni mogoče niti navedb tožnikov, ki se nanašajo na umestitev obravnavanega posega v prostor, saj je to predmet postopka sprejemanja DPN, ta pa je bil sprejet v skladu z vsemi relevantnimi predpisi. Iz navedenih razlogov toženka ugotavlja, da tožniki niso izkazali pravnega interesa za sodelovanje v postopku, zato je njihov predlog v skladu z drugim odstavkom 267. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) zavrgla.

4. Tožniki se z odločitvijo ne strinjajo in v tožbi navajajo, da njihov pravni interes za sodelovanje v postopku izhaja že iz velikih razsežnosti obravnavane gradnje, ki bo "vsekakor" imela velike negativne vplive tudi na okoliška zemljišča in prebivalce", posebej na njih kot lastnike zemljišč, ki mejijo na zemljišča, ki so predmet gradbenega dovoljenja, in na katerih naj bi se uredila letalska in dirkalna steza, zgradila restavracija in številni drugi objekti, kar posega tudi v njihove ustavne pravice do zasebne lastnine, do zdravega in mirnega življenjskega okolja, do varstva osebnostnih pravic, do sodnega varstva in enakega varstva pravic. Menijo, da je nedopustno, da se toženka sklicuje na dokumentacijo, ki jo je obravnavala v postopku, ne da bi oni sploh imeli možnost vpogleda v to dokumentacijo, pri tem pa ni navedla nobenih razlogov za svoje stališče, da gradnja ne bo vplivala na njihove pravne interese.

5. Toženka pri tem niti ne pojasni, kateri vplivi bodo prisotni in zakaj ti vplivi ne bodo pomembni, glede varovalnih ukrepov, ki naj bi izhajali iz PGD in DPN, pa prav tako ne pojasni, kakšni ukrepi naj bi bili predvideni glede na dejavnosti, ki se bodo izvajale v obravnavanih objektih, ki pomenijo velik hrup, bencin, kemikalije in druge nevarne snovi in emisije. Gre pa tudi za "večje gradbene posege, ki bodo vplivali in že vplivajo na okoliška zemljišča, ki vsekakor sodijo v vplivno območje predvidene gradnje". Njihova zemljišča so tudi obdelovalne kmetijske površine, v zvezi z njimi pa niso bili sprejeti nobeni zaščitni ukrepi. Zaradi gradnje so bili že izvedeni obsežni poseki, zaradi česar ni več naravne zaščite pred hrupom. Tožniki se ne strinjajo niti s sklepom Agencije RS za okolje, da naj ne bi bilo potrebno okoljevarstveno soglasje, posebej pa poudarjajo obremenitev s hrupom, glede katere niso predvideni nobeni zaščitni ukrepi. V DPN je določeno, da je treba na kmetijskih zemljiščih, ki bodo prizadeta zaradi gradnje, opraviti meritve in analize, kar ni bilo storjeno, niti niso bile pripravljene analize prizadetosti kmetijskih zemljišč in sanacijski programi.

6. Glavni namen projekta je pod krinko hitre steze za testiranje urediti dirkališče, za katerega je jasno, kakšne negativne vplive bo imelo na nepremičnine v neposredni bližini, DPN pa "sploh ne ureja tega, kar se je sedaj sprejelo z izdanim gradbenim dovoljenjem in gre za hujšo kršitev tako v materialnopravnem smislu, kot tudi v samem postopkovnem smislu". Gradnja dirkalnih stez, restavracij in prostorov za novinarje pomeni dejavnosti, ki nimajo popolnoma nobene zveze z dejavnostmi, predvidenimi z DPN.

7. Navajajo še več okoliščin v zvezi s svojimi poskusi, da bi se vključili v postopek sprejemanja DPN in postopek izdaje gradbenega dovoljenja ter sodišču smiselno predlagajo, naj izpodbijani sklep odpravi ter dovoli predlagano obnovo postopka oziroma podrejeno, naj zadevo vrne toženki v nov postopek, poleg tega pa naj toženki naloži tudi povračilo stroškov upravnega spora.

8. Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri razlogih izpodbijanega sklepa in sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne, smiselno pa se na razloge izpodbijanega sklepa sklicuje tudi investitor obravnavane gradnje, ki je v tem upravnem sporu prizadeta stranka. V nadaljnjih pripravljalnih vlogah stranke smiselno ponavljajo svoje dotedanje navedbe.

10. Tožniki so predlagali obnovo postopka iz razloga po deveti točki 260. člena ZUP, ker menijo, da bi morali biti udeleženi v postopku izdaje prej navedenega gradbenega dovoljenja kot stranski udeleženci, pa jim ta možnost ni bila dana. Pravico do stranske udeležbe v postopku ureja 43. člen ZUP, po katerem ima tako pravico oseba, ki izkaže pravni interes. Pravni interes izkaže oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi (prvi odstavek). Pravna korist je neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist (drugi odstavek). Taka oseba mora v svoji vlogi navesti, v čem je njen pravni interes (četrti odstavek).

11. Odločitev toženke torej po vsebini pomeni, da zakoni ali drugi predpisi, ki jih je treba uporabiti v postopku za izdajo navedenega gradbenega dovoljenja, tožnikom ne dajejo nobenih neposrednih, osebnih koristi, ki bi jih lahko varovali v tem postopku. Sodišče opozarja, da pri tem ne gre le za koristi, ki bi jih relevantne pravne norme tožnikom dajale izrecno in neposredno, temveč lahko take koristi izhajajo tudi iz norme, ki je v osnovni namenjena varovanju javnopravnega interesa. Določena pravna norma namreč lahko sočasno varuje več interesov, tako javni interes kot tudi več različnih zasebnih interesov. Tako je pravni interes posameznika mogoče utemeljiti tudi v okviru določene splošne pravne norme, ki zapoveduje določena ravnanja oblastvenega organa (npr. skrb za okolje, zdravje itd.), kadar je ta pravna norma spoznavno namenjena tudi varstvu zasebnega interesa in če je v okviru te pravne norme mogoče ugotoviti upravičenje posameznika, da se njegovi zasebni interesi pri odločanju nosilcev oblasti ustrezno upoštevajo (odločba Ustavnega sodišča RS Up 741/12-21).

12. Tožniki se kot na tako pravno normo sklicujejo na DPN, vendar je več njihovih navedb povsem posplošenih. Tako v ničemer ne utemeljujejo trditev o možnosti onesnaženja svojih nepremičnin z bencinom in drugimi kemikalijami oziroma jih ne povezujejo konkretno z obravnavano gradnjo in dejavnostjo, ki ji je ta gradnja namenjena. Po prej navedenem četrtem odstavku 43. člena ZUP mora oseba, ki želi vstopiti v postopek, v svoji vlogi sicer le navesti, v čem je njen pravni interes, vendar je dejanski standard, ki ga mora za vstop v postopek izpolniti taka oseba, in izhaja iz drugih določb ZUP (npr. 142. člen, ki ureja vstop v postopek pred organom prve stopnje) višji, saj mora oseba v svoji vlogi določno navesti, v čem je njen pravni interes, in, če je mogoče, predložiti tudi dokaze, torej svoj pravni interes utemeljiti. Posplošene navedbe tožnikov tega standarda po presoji sodišča ne izpolnjujejo, s tem v zvezi pa sodišče opozarja še na prvi odstavek 267. člena ZUP, po katerem mora predlagatelj obnove postopka okoliščino, na katero se predlog opira (torej v tej zadevi obstoj pravnega interesa), verjetno izkazati.

13. Utemeljeno pa se tožniki sklicujejo na posebne ukrepe, ki jih DPN v 39. členu predpisuje za varstvo oziroma urejanje kmetijskih in gozdnih zemljišč, posebej na zahteve glede vsebine projektne dokumentacije, ki mora med drugim zajemati tudi analizo prizadetosti posameznih kmetijskih gospodarstev in pripravo sanacijskih programov (osmi odstavek). Poleg tega se sklicujejo tudi na določbe o monitoringu kmetijskih in gozdnih zemljišč (56. člen) ter monitoringu hrupa (57. člen). Da iz teh določb DPN izhaja njihov pravni interes za sodelovanje v postopku, ustrezno izkazujejo z lastništvom parcel, ki glede na drugi odstavek 4. člena DPN spadajo v območje DPN in so po njihovih navedbah (ki jih toženka ne izpodbija) kmetijska zemljišča, ki mejijo na zemljišča obravnavane gradnje. Gre torej za zemljišča, za katera DPN načeloma predpisuje posebne ukrepe.

14. S tem je po presoji sodišča izkazan pravni interes lastnikov teh zemljišč za sodelovanje v postopku v smislu 43. člena ZUP. Ali se predpisani ukrepi glede na značilnosti obravnavane gradnje res nanašajo tudi na zemljišča v lasti tožnikov in v kakšni meri, ne more biti ne predmet postopka za priznanje stranske udeležbe, ne predhodnega preizkusa predloga za obnovo postopka po prvem odstavku 267. člena ZUP. Kot že rečeno, gre namreč v tej fazi postopka zgolj za odgovor na vprašanje, ali relevanten materialni predpis osebi (tožnikom) sploh daje kakšno pravico, ki jo lahko varuje v upravnem postopku, odgovor na vprašanje, ali bo do posega v to pravico tudi res prišlo, v kakšnem obsegu, in skladnost tega posega z materialnim predpisom pa je po naravi stvari predmet glavnega postopka oz. razlog, zaradi katerega je stranskemu udeležencu sploh omogočena udeležba v tem postopku.

15. Zato odločitve ni mogoče utemeljiti na ugotovitvi, da obravnavana gradnja na zemljišča tožnikov sploh ne bo imela vplivov oziroma da bodo ti vplivi zanemarljivi oziroma znotraj predpisanih meja, kot je to storila toženka. Tako razlogovanje namreč smiselno pomeni, da do posega v pravice tožnikov kot lastnikov predmetnih zemljišč načeloma lahko pride, tožniki pa svojega nestrinjanja z ugotovitvami toženke v tem pogledu brez priznanega statusa stranskih udeležencev ne morejo uveljaviti ne v upravnem postopku, ne s pravnimi sredstvi.

16. Toženka je torej s tem, ko je svojo odločitev oprla na oceno zakonitosti in sprejemljivosti obravnavane gradnje na zemljišča v lasti tožnikov, zagrešila kršitev pravil upravnega postopka, ki je po naravi taka, da je lahko vplivala na pravilnost odločitve. Sodišče je zato v skladu s tretjo točko prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo in izpodbijani sklep odpravilo. V takem primeru sodišče v skladu s tretjim odstavkom istega člena vrne zadevo organu, ki je upravni akt izdal, v ponovni postopek, po četrtem odstavku istega člena pa je organ vezan na stališča sodišča, ki se tičejo postopka. V ponovnem postopku bo moral organ svojo odločitev opreti izključno na primerjavo pravic, ki jih tožnikom kot lastnikom kmetijskih zemljišč v območju DPN daje ta akt, in navedb tožnikov o tem, v katere od teh pravic utegne poseči nameravana gradnja. Pri tem sodišče posebej opozarja, da iz prej navedenih določb ZUP ne izhaja, da bi morala oseba, ki zahteva vstop v postopek, za obstoj svojega pravnega interesa nujno predložiti dokaze, pa tudi, da utegne pravni interes tožnikov poleg že navedenih določb DPN izhajati tudi iz vpliva, ki ga utegne skladnost nameravane gradnje z DPN (npr. 11. člen) imeti na druge vidike njihovega uživanja lastninske pravice na predmetnih nepremičninah (prim. prej navedeno odločbo Ustavnega sodišča RS).

17. Kot je bilo obrazloženo, temelji odločitev sodišča na razlagi zakonskih določb in dejanskih ugotovitvah iz upravnega postopka, ki med strankama niso sporne, zato je sodišče v skladu s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na seji.

18. Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, so tožniki v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičeni do povračila stroškov v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnike pa je v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, se jim priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika) povišani za 22% DDV, torej za 62,70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika; OZ).

Zakon o splošnem upravnem postopku -  ZUP  - člen 42, 43, 43/1, 43/2, 260, 260/9

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.