UPRS sodba I U 1411/2016
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-10-06

mednarodna zaščita - omejitev gibanja prosilcu za mednarodno zaščito - pridržanje za namen predaje - predaja odgovorni državi članici EU - begosumnost

Nesporne okoliščine, ki jih na podlagi tožnikove izjave in podatkov v bazi Eurodac ugotavlja tožena stranka, po presoji sodišča utemeljujejo sklep o znatni begosumnosti tožnika, ki narekuje izpodbijani ukrep. Na tožnikovo (znatno) begosumnost kaže njegovo ravnanje v dosedanjem postopku, zlasti pa dejstvo, da je nezakonito, ilegalno, brez dokumentov prehajal meje držav članic EU, da je tako (ilegalno) vstopil tudi na ozemlje Republike Slovenije, kjer je zaprosil za mednarodno zaščito ne da bi počakal na dokončanje že začetih postopkov, in to šele po tem, ko ga je prijela policija.

1. Ministrstvo za notranje zadeve je z izpodbijanim sklepom tožnika pridržalo za namen predaje na prostore in območje Centra za tujce v Postojni do predaje odgovorni državi članici po Uredbi (EU) št. 604/2013, in sicer od ustne naznanitve dne 20. 9. 2016 od 11.20 ure do predaje odgovorni državi članici, ki mora biti opravljena najkasneje v šestih tednih od sprejema odgovornosti odgovorne države članice ali od trenutka, ko preneha veljati odložilni učinek tožbe zoper sklep, s katerim se določi odgovorna država članica.

2. Iz obrazložitve sklepa sledi, da je tožnik dne 20. 9. 2016 zaprosil za priznanje mednarodne zaščite v Republiki Sloveniji. Po podani prošnji mu je bilo ustno na zapisnik izrečeno pridržanje za namen predaje odgovorni državi članici po Uredbi (EU) št. 604/2013 (v nadaljevanju Uredba Dublin III), saj je bilo po preverjanju v bazi Eurodac ugotovljeno, da je tožnik pred prihodom v Republiko Slovenijo že zaprosil za mednarodno zaščito v Republiki Madžarski, Republiki Avstriji ter v Republiki Hrvaški.

3. Po podatkih spisov je tožnika obravnavala policijska postaja Ljubljana Center. Iz policijske depeše z dne 18. 9. 2016 izhaja, da je bil tožnik tega dne prijet v Ljubljani, na Trgu osvobodilne fronte. V postopku je bilo ugotovljeno, da je ilegalno peš prečkal državno mejo v bližini mejnega prehoda Dobova, nato pa pot z vlakom nadaljeval v Ljubljano. Na železniški postaji sta ga zaustavila in legitimirala policista. Tožnik je v razgovoru pojasnil, da je iz Alžirije odšel leta 2008. Z letalom je odpotoval v Istanbul, večino nadaljnje poti do Avstrije je opravil peš. Na Madžarskem je bil šest mesecev, nato je odšel v Avstrijo in tam ostal štiri mesece. V obeh državah je zaprosil za azil, iz Avstrije pa so ga vrnili na Madžarsko, kjer je bil nato zaprt pet mesecev, od tam pa so ga potem poslali nazaj v Srbijo, kjer je ponovno ostal pet mesecev. Od tam je nato odšel na Hrvaško in tam ostal vse do sedaj. Tja je prišel pred dvema letoma in dvema mesecema, zaprosil je za azil in bil najprej tri mesece v zaprtem kampu. Ko so ga izpustili je odšel v odprti kamp v Zagreb, čez pol leta pa je dobil negativno odločitev. Takrat je že spoznal ženo, državljanko Hrvaške in čakal na dokumente, da bi si na podlagi poroke uredil papirje.

4. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa dalje sledi, da so bili prstni odtisi tožnika vneseni v Centralno bazo Eurodac tudi s strani Republike Madžarske, Republike Avstrije in Republike Hrvaške. Glede na določbe Uredbe Dublin III, po katerih mora prošnjo za mednarodno zaščito obravnavati ena sama država članica, in sicer tista, ki je za to odgovorna glede na merila iz poglavja III, je Ministrstvo za tožnika pristojnim organom držav članic, v katerih je tožnik že podal prošnjo za mednarodno zaščito, posredovalo prošnjo za ponovni sprejem prosilca in zaprosilo za nujen odgovor, ki mora biti podan v dveh tednih od prejem zahtevka.

5. Obenem je pristojni organ odločil, da se tožniku v skladu z drugim odstavkom 28. člena Uredbe Dublin III izreče ukrep pridržanja. Tožnik je namreč že zaprosil za mednarodno zaščito v Republiki Madžarski, Republiki Avstriji in v Republiki Hrvaški, a jih je kljub temu samovoljno zapustil. V Republiki Sloveniji je za mednarodno zaščito zaprosil šele po tem, ko ga je na železniški postaji v Ljubljani zaustavila policija. Na tej podlagi tožena stranka tožnika ocenjuje kot izrazito begosumnega. Ker obstaja velika verjetnost, da bi tožnik samovoljno zapustil tudi azilni dom v Sloveniji, mu je za nadaljevanje postopka  potrebno omejiti gibanje. S pridržanjem na prostore Centra za tujce bo mogoče zagotoviti, da bo tožnik ostal na območju Republike Slovenije, dokler ne bo opravljena njegova predaja državi, pristojni za reševanje njegove prošnje za mednarodno zaščito.

6. Glede na razmere v azilnem domu, ki jih podrobno opiše, Ministrstvo ugotavlja, da je pridržanje na območje azilnega doma neučinkovito ter da je do sedaj večina pridržanih oseb na območje azilnega doma, le-tega samovoljno zapustila. Zato pridržanje na območje azilnega doma kot milejši ukrep ni primerno in se zato utemeljeno odredi ukrep omejitve gibanja na Center za tujce skladno z drugim odstavkom 84. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ-1). Pri tem ni zanemarljivo, da bi, kolikor bi dejansko želel zaprositi za mednarodno zaščito v Sloveniji, tožnik to storil že takoj po vstopu na ozemlje Republike Slovenije, sam pa je pot po vstopu na ozemlje Republike Slovenije nadaljeval z vlakom do Ljubljane, kjer ga je nato zaustavila policija. Preračunljivost tožnika pri podajah prošenj v državah članicah nakazuje na izkoriščanje azilnega postopka ter posledično na prosilčevo begosumnost. Namen mednarodne zaščite ni sprehajanje prosilca po državah članicah Evropske unije, temveč zagotoviti prosilcu mednarodno zaščito, ker je v lastni državi preganjan in mu le-ta ne more ali noče zagotoviti potrebne zaščite.

7. Tožnik vlaga tožbo iz razlogov bistvene kršitve pravil postopka, nepravilne uporabe materialnega prava ter nepravilno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja.

8. Opozarja na razliko med ustno naznanjenim ukrepom pridržanja in pisnim odpravkom sklepa, saj iz zapisnika z dne 20. 9. 2016 izhaja, da mu je bil navedeni ukrep izrečen za čim manj časa oziroma dokler bo to potrebno za skrbno izvedbo potrebnih upravnih postopkov vse do izvršitve predaje v skladu z Uredbo. Pisni odpravek izpodbijanega sklepa pa ne omejuje pridržanja na čim manj časa temveč zgolj s časovno opredelitvijo do predaje odgovorni državi članici. Ker pisni odpravek ni identičen ustni odločbi, je toženka kršila pravila postopka ter ustavno pravico do pravnega sredstva (25. člen Ustave RS).

9. Nadalje tožnik ugovarja postopanju tožene stranke po prostem preudarku in se med drugim sklicuje na stališče sodbe Vrhovnega sodišča opr. št. I U 26/2016, po katerem odločanje toženke o pridržanju ni utemeljeno na diskreciji.

10. Ne glede na procesne kršitve tožnik uveljavlja tudi zmotno ugotovitev dejanskega stanja v zvezi z nepravilno uporabo materialnega prava glede vprašanja, ali je pri tožniku podana (znatna) nevarnost pobega skladno z Uredbo Dublin III v zvezi z 68. členom Zakona o tujcih (v nadaljevanju ZTuj-2). Iz izpodbijanega sklepa ni mogoče ugotoviti kako je tožena stranka ugotavljala nevarnost pobega, niti ali je upoštevala vse postavljene pravne standarde v zvezi s tem. Nedovoljen način prehajanja državnih mej za tak sklep ne zadošča in po ZTuj-2 predstavlja zgolj milejšo obliko okoliščine, ki kaže na begosumnost. Iz okoliščin, ki jih je izpovedal tožnik pa tudi ni mogoče zaključiti, da je v času bivanja na Madžarskem, v Avstriji in na Hrvaškem zlorabljal postopek. Tudi dejstvo, da je navedene države zapustil, ne izkazuje nujnosti ukrepa. Izpodbijani ukrep je nezakonit tudi z vidika uporabe manj prisilnega ukrepa, to je omejitve gibanja na območje azilnega doma. V slovenski zakonodaji niso predvideni milejši ukrepi od pridržanja kot posega v osebno svobodo v smislu drugega odstavka 28. člena Uredbe Dublin III in Direktive o sprejemu. V obravnavanem primeru je tožena stranka napačno uporabila zahtevo po uvedbi manj prisilnih sredstev. Svojo odločitev za strožji ukrep je obrazložila zgolj z razliko v varovanju objektov oziroma v tem, kdo ga izvaja. Navedena razlika ne opravičuje izrečene omejitve gibanja znotraj Centra za tujce. Nezmožnost uporabe manj prisilnih ukrepov, kot je to, da se tak ukrep izreče na območje azilnega doma, se mora namreč nanašati na okoliščine v zvezi s tožnikom, ne pa zgolj na splošne okoliščine zagotavljanja reda in varnosti v azilnem domu.

11. Poleg tožbenih ugovorov tožnik podaja tudi obširno naziranje glede pravne podlage za izrek ukrepa pridržanja in standardov v zvezi z ugotovitvijo znatne nevarnosti pobega. Predlaga odpravo izpodbijanega sklepa in takojšnje prenehanje izvajanja ukrepa pridržanja v Centru za tujce v Postojni na podlagi drugega pododstavka tretjega odstavka 9. člena Direktive o sprejemu.

12. Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe, vztraja pri razlogih izpodbijanega sklepa in predlaga zavrnitev tožbe.

13. Na naroku za glavno obravnavo, stranki vztrajata pri svojih dosedanjih stališčih in predlogih.

15. V obravnavani zadevi gre za ukrep pridržanja za namen tožnikove predaje odgovorni državi članici po Uredbi Dublin III in s tem za situacijo iz pete alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1. Zato se kot sporno v tem postopku presoja le tožnikovo pridržanje v prostorih in na območju Centra za tujce v Postojni in s tem obstoj pogojev, ki so za pridržanje oseb, v zvezi s katerimi poteka postopek predaje, predpisani v drugem odstavku 28. člena Uredbe, in glede na vsebino tožbe, zlasti pogoj znatne nevarnosti pobega in sorazmernosti izrečenega ukrepa.

16. Drugi odstavek 28. člena Uredbe Dublin III, na katerega se (v povezavi z omenjeno 5. alinejo prvega odstavka 84. člena ZMZ-1) opira sklep o tožnikovem pridržanju, določa, da kadar obstaja znatna nevarnost, da bo oseba pobegnila, lahko države članice na podlagi presoje vsakega posameznega primera zadevno osebo pridržijo, da bi omogočile izvedbo postopkov za predajo v skladu s to Uredbo, vendar le, če je ukrep pridržanja sorazmeren in ni mogoče učinkovito uporabiti drugih manj prisilnih sredstev.

17. Pojem „nevarnost pobega“ po točki (n) 2. člena Uredbe Dublin III pomeni nevarnost, da bo prosilec ali državljan tretje države ali oseba brez državljanstva, v zvezi s katero poteka postopek predaje, pobegnila, v skladu z oceno posameznega primera na podlagi objektivnih kriterijev, ki so določeni z zakonom. Kot pravilno poudari tožeča stranka odločanje tožene stranke o pridržanju ni utemeljeno na diskreciji, temveč gre v celoti za pravno vezano odločitev. Objektivne okoliščine, ki kažejo na nevarnost pobega pa so določene v 68. členu ZTuj-2, ki, ob upoštevanju kriterijev, ki so skladni z njenimi posebnimi značilnostmi in cilji, omogočajo ustrezno uporabo Uredbe Dublin III.

18. V zvezi z zahtevo Uredbe Dublin III, da je mogoče ukrep pridržanja izreči le, če je sorazmeren in ni mogoče učinkovito uporabiti drugih manj prisilnih ukrepov, sodišče enako kot npr. v sodbi I U 1145/2015-17, ki ji je v tem delu pritrdilo tudi Vrhovno sodišče (sodba I Up 200/2015) meni, da bi glede na četrti odstavek 8. člena Direktive o sprejemu, po katerem države članice zagotovijo, da so pravila o alternativah pridržanju (kot so redno javljanje organom, predložitev finančnega jamstva ali obveznost zadrževanja na določenem mestu) določena v nacionalnem pravu, ta morala biti določena v slovenski zakonodaji. Vendar pa to v obravnavanem primeru ne pomeni, da je izrečeni ukrep strožji od nujno potrebnega. Ob (sicer spornem) sklepu tožene stranke, da glede na ugotovljena dejstva in okoliščine obstaja znatna nevarnost, da bo tožnik pobegnil, se vprašanje sorazmernosti pojavlja le z vidika možnosti uporabe milejšega ukrepa obveznega zadrževanja na območje azilnega doma. V tem pogledu je tožena stranka po presoji sodišča zadostno obrazložila, da z milejšim ukrepom od izrečenega, ne bi bil dosežen namen pridržanja, ki je v tem, da se omogoči izvedba postopka za predajo v skladu z Uredbo Dublin III. Obrazloženo (z opisom razmer v azilnem domu) se v izpodbijanem sklepu namreč ugotavlja, zakaj drugih, manj prisilnih ukrepov, kot je namestitev tožnika v Center za tujce, ni, in da je zato le z namestitvijo v Center za tujce kot edinim razpoložljivim prisilnim ukrepom mogoče zagotoviti izvedbo postopka za predajo odgovorni državi članici. Na ta način je po presoji sodišča ustrezno obrazložena sorazmernost odrejenega pridržanja v smislu določb Uredbe Dublin III in hkrati (tudi) drugega odstavka 84. člena ZMZ-1, po katerih se prosilcu lahko odredi ukrep omejitve gibanja na Center za tujce, če v posameznem primeru ni mogoče učinkovito izvesti ukrepa obveznega zadrževanja na območje azilnega doma, kot je sicer predpisano v prvem odstavku tega člena. Ob ugotovljenem obstoju znatne nevarnosti, da bo tožnik pobegnil, je zato šteti izrečeni ukrep za legitimen, in v konkretnem primeru, z ozirom na razmere v azilnem domu, kot so opisane v izpodbijanem sklepu, tudi nujen za izvršitev namena, zaradi katerega je bil izrečen. Gre za ukrep, ki je sicer strožji, ki pa ga ZMZ-1 v drugem odstavku 84. člena izrecno dopušča in ki hkrati ne presega kriterijev iz Direktive 2013/33/EU, ki v 10. členu dopušča celo nastanitev prosilcev v zaporu, kadar država ne more zagotoviti nastanitve v posebni ustanovi za pridržanje. To pomeni, da dolžnost države za zagotavljanje posebnih prostorov po Direktivi ni absolutna, temveč se država oziroma tožena stranka pri odreditvi ukrepa odloča na podlagi dejanskih možnosti, ki so ji na razpolago, in s tem na način, kot je bilo storjeno v konkretnem primeru. Smiselno enako izhaja tudi iz drugega odstavka 84. člena ZMZ-1, zato ne drži trditev tožnika, da bi se morala nemožnost uporabe manj prisilnih sredstev nanašati le na okoliščine v zvezi s tožnikom. Prekomeren poseg pa tudi ni razviden iz tožbenih navedb in tožnikove izpovedbe na naroku. V tožbi se sicer zatrjuje prekomernost posega v tožnikovo osebno svobodo, vendar brez konkretnih navedb, ki bi se nanašale na tožnika in iz katerih bi izhajal takšen zaključek. Drugače sledi iz izpovedbe tožnika na naroku, ki pove, da ga v centru za tujce moti izključno stroga omejitev gibanja.

19. Smiselno stališče tožeče stranke na glavni obravnavi, da nujnost omejitve gibanja zaradi omogočanja izvedbe postopka predaje lahko izkazuje le prevzem odgovornosti druge države članice za reševanje tožnikove prošnje za mednarodno zaščito, je, ob nesporni ugotovitvi, da je tožnik pred vložitvijo prošnje za mednarodno zaščito v Republiki Sloveniji, prošnje za mednarodno zaščito vložil  na Madžarskem, v Avstriji in na Hrvaškem, neskladno z določbami Uredbe Dublin III.

20. V dejanskem pogledu pa sodišče ugotavlja, da je vsebina izjav, ki jih je v postopku podal tožnik in ki so povzete v obrazložitvi izpodbijane odločbe, nesporna. Nesporne okoliščine, ki jih na podlagi tožnikove izjave in podatkov v bazi Eurodac ugotavlja tožena stranka tudi po presoji sodišča utemeljujejo sklep o znatni begosumnosti tožnika, ki narekuje izpodbijani ukrep. Na tožnikovo (znatno) begosumnost kaže njegovo ravnanje v dosedanjem postopku, zlasti pa dejstvo, da je nezakonito, ilegalno, brez dokumentov prehajal meje držav članic EU, da je tako (ilegalno) vstopil tudi na ozemlje Republike Slovenije, kjer je zaprosil za mednarodno zaščito ne da bi počakal na dokončanje že začetih postopkov, in to šele po tem, ko ga je prijela policija. Tožnikove navedbe na glavni obravnavi sodišča v nasprotno od ugotovljenega ne prepričajo. Dejstva, ki jih ugotavlja tožena stranka, pa po vsebini ustrezajo objektivnemu zakonskemu kriteriju, ki utemeljuje nevarnost pobega tožnika (peta alineja prvega odstavka 68. člena ZTuj-2), saj po presoji sodišča izkazujejo nesodelovanje tožnika v postopku odločanja o zaprošeni mednarodni zaščiti v drugih državah članicah.

21. Na odločitev pa tudi ne more vplivati tožbeni ugovor, da pisni odpravek sklepa ni enak ustnemu sklepu, saj določa pridržanje do predaje odgovorni državi članici, medtem ko ustni sklep določa pridržanje čim manj časa oziroma dokler bo to potrebno za skrbno izvedbo potrebnih upravnih postopkov. Ne glede na drugačno dikcijo (organ je pri izreku ustnega sklepa uporabil dikcijo iz Uredbe Dublin III, pri pisnem sklepu pa dikcijo iz 84. člena ZMZ-1), se dolžina trajanja ukrepa, izrečenega v ustnem in pisnem sklepu ne razlikujeta, saj gre v obeh primerih za trajanje do prenehanja razlogov, pri čemer je po Uredbi Dublin III, k spoštovanju katere je zavezana tudi Republika Slovenija, določeno, da sme ukrep pridržanja trajati čim manj časa in ne sme trajati dlje, kot je razumno potrebno za skrbno izvedbo posameznih postopkov vse do izvršitve predaje.

22. Sodišče je zato, glede na povedano, tožbo zavrnilo kot neutemeljeno na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

Uredba (EU) št. 604/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva člen 28, 28/2. ZTuj-2 člen 68, 84, 84/1, 84/1-5.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.