UPRS Sodba in sklep I U 1792/2016-14
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-10-18

mag. Marjanca Faganel (preds.), Zdenka Štucin (poroč.), Bojana Prezelj Trampuž

občinski svet - sklep občinskega sveta - izpodbijanje sklepa občinskega sveta - presoja zakonitosti akta občinskega sveta - ustavnost oziroma nezakonitost občinskega sklepa - izvirna pristojnost občine

Z določbo šestega odstavka 33. člena ZLS se uvaja notranji nadzor nad zakonitostjo odločitev občinskega sveta v zadevah, ki jih občina lahko ureja samostojno in ki zadevajo samo prebivalce občine, torej v lokalnih zadevah javnega pomena, ki so kot izvirne naloge določene s splošnim aktom občine ali so kot take določene z zakonom. Če gre za odločanje v zadevi iz prenesene državne pristojnosti, velja (drugačna) ureditev po sedmem odstavku istega člena ZLS, ki županu nalaga obveščanje pristojnega ministra o nezakonitosti oziroma neprimernosti zakonske ureditve. Iz razlikovanja med odločitvami v zadevah iz prenesene in izvirne pristojnosti in s tem povezanega obsega zunanjega nadzora zakonitosti delovanja občinskih organov torej izhaja, da župan na podlagi šestega odstavka 33. člena ZLS ne more začeti sodnega postopka zaradi nezakonitosti vseh posamičnih aktov (konkretnih odločitev), ampak le glede tistih, ki se nanašajo na odločitve občinskega sveta o lokalnih zadevah, torej na naloge iz izvirne pristojnosti občine.

Skladnost sprejetega Odloka o postopku vračanja vlaganj v javno telekomunikacijsko omrežje ni in tudi ne more biti predmet upravnega spora. Pri vračanju vlaganj v javno telekomunikacijsko omrežje posameznim dejanskim končnim upravičencem sodišče poudarja, da ne gre za odločanje o pravicah obveznostih ali pravnih koristih na področju upravnega prava in da ZVVJTO občinskega sveta tudi ne pooblašča za sprejemanje posamičnih odločitev. Gre namreč za pogodbena, civilnopravna razmerja. Odločanje v sporih, ki se tičejo obligacijsko pravnih ali drugih civilnih razmerij, pa je v pristojnosti sodišč splošne pristojnosti.

I. Tožbi se delno ugodi. Izpodbijani sklepi Občinskega sveta Občine Kostanjevica na Krki z dne 22. 10. 2015, izpodbijani sklepi Občinskega sveta Občine Kostanjevica na Krki z dne 9. 6. 2016, 1., 3., 4., 5. in 6. izpodbijani sklep Občinskega sveta Občine Kostanjevica na Krki z dne 14. 7. 2016 ter 1., 2., 3. in 4. izpodbijani sklep Občinskega sveta Občine Kostanjevica na Krki z dne 13. 10. 2016, ponovno izglasovani dne 17. 11. 2016, se odpravijo.

II. Tožba zoper 2. izpodbijani sklep Občinskega sveta Občine Kostanjevica na Krki z dne 14. 7. 2016, ponovno izglasovan dne 17. 11. 2016, se zavrne.

III. Tožba zoper 5. in 6. izpodbijani sklep Občinskega sveta Občine Kostanjevica na Krki z dne 13. 10. 2016 in ponovno izglasovana dne 17. 11. 2016, se zavrže.

IV. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 285,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Tožnik vlaga tožbo na odpravo sklepov, ki jih je Občinski svet sprejel na sejah dne 22. 10. 2015, 9. 6. 2016, 14. 7. 2016 in dne 13. 10. 2016 in na odpravo sklepov z dne 17. 11. 2016, s katerimi je Občinski svet po zadržanju izvajanja prvotnih sklepov ponovno sprejel enake odločitve, ter na povrnitev stroškov postopka v priglašeni višini, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Sklepe izpodbija na podlagi šestega odstavka 33. člena Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS) in z razlogi, ki so narekovali že zadržanje njihovega izvajanja.

2. Na seji Občinskega sveta dne 22. 10. 2015 so bili sprejeti in po zadržanju njihovega izvajanja na seji dne 17. 11. 2016 ponovno izglasovani trije sklepi, in sicer: 1. "Statutarno pravna komisija pripravi popravek Odloka o postopku vračanja vlaganj v javno telekomunikacijsko omrežje na območju občine Kostanjevica na Krki, v skladu z Zakonom o vračanju vlaganj v JTO in ob upoštevanju napotkov Ministrstva za izobraževanje, znanost, kulturo in šport, dopis št. 007-12/2006 ? DEK/994, z dne 5. 6. 2015 ter izdano Odločbo o prekršku št. 710-3/2011/64 z dne 20. 3. 2014. Tako pripravljen odlok se posreduje v obravnavo in potrditev Občinskemu svetu v roku 15 dni od sprejema sklepa." 2. "Na podlagi sprejetega novega odloka se izdelajo ponovni izračuni za vse upravičence (ABC seznam prejetih vlog 16. 9. 2009, potrjen s strani občine kot dokončen, ter ponovni seznam, objavljen na spletni strani občine, z dne 13. 2. 2012). Upravičenci morajo prejeti nove poravnave ali anekse na svoje naslove najkasneje do 23. 12. 2015." in 3. "Člani delovne komisije za pregled izvedenih postopkov vračanja vlaganj v JTO se imenujejo v Komisijo za vračanje vlaganj v JTO v naslednji sestavi: A.A., B.B., C.C., D.D. in E.E. Naloge Komisije za vračanje vlaganj v JTO so določene v 2. sklepu."

3. Po navedbah tožbe sta 1. in posledično 2. sklep neskladna s sedmim odstavkom 57. člena Poslovnika Občinskega sveta Občine Kostanjevica na Krki (v nadaljevanju Poslovnik) v zvezi s 25. členom Statuta Občine Kostanjevica na Krki (v nadaljevanju Statut), po katerem priprava osnutka Odloka o postopku vračanja vlaganj v javno telekomunikacijsko omrežje na območju Občine Kostanjevica na Krki (v nadaljevanju Odlok) ni v pristojnosti Statutarno pravne komisije. Tretji sklep je po mnenju tožbe v nasprotju s 3. členom Odloka, 60. členom Poslovnika, stališči sodbe naslovnega sodišča I U 414/2015 z dne 9. 12. 2015 ter tožnikovim sklepom o razrešitvi Komisije za vračilo vlaganj v javno telekomunikacijsko omrežje na območju občine Kostanjevica na Krki št. 020-1/2015-2 z dne 23. 12. 2015.

4. Na seji Občinskega sveta dne 9. 6. 2016 so bili sprejeti in po zadržanju njihovega izvajanja na seji dne 17. 11. 2016 ponovno izglasovani naslednji sklepi: 1. "Realizacija sprejetih sklepov na 7. redni seji dne 22. 10. 2015 in 3. izredni seji dne 10. 12. 2015, najkasneje do 17. 6. 2016, v nasprotnem primeru bo takoj po poteku roka podana kazenska ovadba zoper odgovorne osebe občine." 2. "Namenska finančna sredstva, ki se hranijo na posebnem podračunu občine, v skupni višini cca. 242 tisoč EUR iz naslova telefonije, se ne smejo porabiti za financiranje vlaganj v infrastrukturo." 3. "Odvetniški in sodni stroški iz naslova zadeve o prekršku zoper storilca, odgovorna oseba občine Kostanjevica na Krki, se od razsodbe Višjega sodišča v Ljubljani z dne 4. 2. 2016 ne pokrivajo več iz proračunskih sredstev Občine Kostanjevica na Krki." 4. "Ponuditi sklenitev izven sodne poravnave pristojnemu ministrstvu oziroma prekrškovnemu organu na način, da bo občina na podlagi dopisa št. 007-12/2006-DEK/994 z dne 5. 6. 2012, odločbo o prekršku št. 710-3/2011/65 in sprejetimi sklepi na 7. redni seji, razdelila sredstva skladno z zakonom še preostalih 80.318,27 EUR. Zadevo na osnovi dogovora o izvensodni poravnavi pa umakniti iz prvostopenjskega sodišča v Krškem. Z dopisom, naslovljenim na ministrstvo, predhodno seznaniti člane občinskega sveta. Rok za oddajo dopisa pristojnemu ministrstvu je 3 (tri) delovne dni od sprejema sklepa."

5. Ker se 1. sklep nanaša na sklepe 7. redne seje z dne 22. 10. 2015, tožnik v tej zvezi ponovi razloge, ki utemeljujejo njihovo odpravo. Drugi sklep je po mnenju tožbe nezakonit, saj sodni postopki, povezani s telefonijo, utemeljujejo zaključek, da je takratna Komisija za vračilo vlaganj v javno telekomunikacijsko omrežje na območju Občine Kostanjevica na Krki, v sodelovanju z izvedencem za telekomunikacije, pravilno in korektno opravila svoje delo za vse upravičence. Tožnik je zato nasprotoval podpisu kakršnegakoli dokumenta, ki bi imel za posledico dodatno delitev telefonskega denarja fizičnim upravičencem. Sklep je tudi v nasprotju z odločitvijo Višjega sodišča v Ljubljani št. PRp 227/2016 z dne 25. 8. 2016, po kateri je prekrškovni postopek ustavljen tudi za očitani prekršek v zvezi z denarjem iz delitvene bilance. Sklep je v nasprotju s sodnimi odločbami, ki zavezujejo tožnika, Statutom in Poslovnikom in zato nezakonit. Nezakonit je po navedbah tožbe tudi 3. sklep (glede odvetniških in sodnih stroškov). Občinski svet za njegov sprejem ni navedel nobenega razloga, poleg tega pa je strošek v času od razsodbe do sprejetja sklepa že nastal. Sprejem sklepa za nazaj, za delo, ki je bilo že opravljeno in plačano, je nezakonit. Zadeva o prekršku je pravnomočno ustavljena in v zvezi s prekrškovnim postopkom novi stroški ne nastajajo. Ni si mogoče zamisliti drugače, kot da se odvetniški in sodni stroški pokrivajo iz proračuna občine, ko občina za pravno pomoč angažira odvetnika, ki jo brani pred upravnimi in sodnimi organi. Iz že navedenih razlogov je s Statutom in Poslovnikom neskladen tudi 4. sklep.

6. Na seji Občinskega sveta dne 14. 7. 2016 so bili sprejeti, na seji dne 17. 11. 2016 pa ponovno izglasovani, naslednji sklepi: 1. "Svetniki ugotavljamo, da gradivo za sejo, Predlog o spremembi Odloka o postopku vračanja vlaganj v JTO, ni bil pripravljen in dostavljen, kot to narekuje 53. člen Poslovnika občinskega sveta Kostanjevica na Krki." 2. "Županu se naloži, da do naslednje seje Komisije za vračilo vlaganj v JTO, strokovne službe občine pripravijo Predlog o spremembi Odloka o postopku vračanja vlaganj v JTO na območju Občine Kostanjevica na Krki, ki mora v celoti upoštevati usmeritve Ministrstva za izobraževanje, znanost, kulturo in šport, dopis št. 710-3/2011/64 z dne 20. 3. 2014." 3. "Župana se opozori, da v drugi polovici leta 2016 zastarajo zahtevki upravičencev, zato je dolžan storiti vse, da do tega ne pride in s tem prepreči oškodovanje posameznih upravičencev." 4. "Županu se naloži, da odpravi vse nepravilnosti, ugotovljene s strani Ministrstva za izobraževanje, znanost, kulturo in šport, dopis št. 0007-12/2006-DEK/994 z dne 5. 6. 2012 in v skladu z izdano odločbo o prekršku št. 710-3/2011/64, ter s tem prepreči morebitne povračilne ukrepe s strani pristojnega ministrstva, ki bi imele finančne posledice za Občino." 5. "Zaradi opustitve delovnih obveznosti občinske uprave, ki so opredeljene v 53. členu Poslovnika OS, je delovanje članov občinskega sveta v tem delu oteženo, hkrati pa so zaradi tega kršene pravice in obveznosti, pridobljene z imenovanjem za opravljanje funkcije svetnik/svetnica, zato se župana poziva, da ustrezno ukrepa." 6. "Župan oz. podžupan skupaj z občinsko upravo izvede vse potrebno, da vsi upravičenci do vračil vlaganj v JTO dobijo na svoje naslove nove poravnave, ki bodo upoštevale ugotovitve sodbe Višjega sodišča v Ljubljani, št. sodbe II Cp 770/2016 z dne 14. 6. 2016, najkasneje do 29. 7. 2016. Nove poravnave morajo v skladu s sodbo višjega sodišča vsebovati zakonite zamudne obresti od 1. 8. 2011 dalje do izplačila na TRR upravičencev."

7. Sklepi od 1 do 5 se po navedbah tožbe smiselno nanašajo na zadržane sklepe 7. redne seje z dne 22. 10. 2015, le da se priprava predloga Odloka namesto Statutarno pravni komisiji nalaga strokovnim službam občine. Te za pripravo tovrstnega akta niso strokovno usposobljene, saj je bil Odlok s spremembami in dopolnitvami pripravljen v sodelovanju takratne Komisije za vračanje vlaganj v javno telekomunikacijsko omrežje Občine Kostanjevica na Krki, katere člani so bili člani posameznih gradbenih odborov v času izgradnje, in izvedenca za telekomunikacije. V skladu s 3. členom Odloka je tožnik, ki je za imenovanje komisije edini pristojen, komisijo v sestavi, kot je bila predlagana na 7. redni seji Občinskega sveta dne 22. 10. 2015, s sklepom št. 020-1/2015-1 (100) z dne 13. 11. 2015 imenoval sam in določil naloge komisije, ki pa svojega dela ni opravila. Še več, od tožnika je zahtevala, da odpravi in popravi prvi in drugi odstavek 3. člena sklepa ter za posamezne naloge zadolži direktorico občinske uprave, kar kaže na to, da komisija ni strokovno usposobljena za opravo naloženih nalog. Tožnik je kot župan dolžan upoštevati tudi pravnomočno sodbo Upravnega sodišča I U 414/2015 z dne 9. 12. 2015, ki je ugotovila neskladnost imenovanja delovne komisije z določbami Statuta in Poslovnika. Iz navedenih razlogov je tožnik sprejel sklep št. 020-1/2015-2 z dne 28. 12. 2015 in Komisijo razrešil. Sklep o pripravi predloga spremembe Odloka pa je tudi neizvršljiv, saj strokovne službe občine za njegovo pripravo niso strokovno usposobljene. Razlog za predlagano odpravo 6. sklepa je njegova neskladnost s Statutom in Poslovnikom. Vsi upravičenci, razen 38-ih, so prejete poravnave iz naslova vračanja vlaganj v JTO že podpisali in na osebne račune prejeli nakazila priznanih vlaganj. Sodba Višjega sodišča v Ljubljani II Cp 770/2016 z dne 14. 6. 2016 pa se tiče zgolj enega konkretnega upravičenca, ki mu je višje sodišče, po mnenju tožnika neupravičeno, poleg nesporno priznanega zneska vplačil v denarju ter vlaganj v delu in drogovih, priznalo tudi znesek odbitka obvezne dajatve ter zakonske zamudne obresti od 1. 8. 2011 do izplačila. Občina je tako ponovno pozvala samo 38 upravičencev, ki sredstev še niso prevzeli, s čimer je bilo zastaranje pretrgano in je začelo teči znova. S tem je želela izpolniti svoje obveznosti, v izogib nadaljnjim zamudnim obrestim. Denar je bil tako nakazan večini upravičencev, ostalo je le šest neznanih, katerih dediči se iščejo in dva, ki nista posredovala številk svojih osebnih računov in bodo zato sredstva položena na sodni depozit. Tožnik je pooblaščen in odgovoren za zakonitost delovanja občine in povezano s tem tudi za odrejanje porabe denarnih sredstev t.i. telefonskega denarja. Prekrškovni postopek je bil pravnomočno ustavljen. Zato tožnik ponovno poudari, da odločitve sodišč utemeljujejo zaključek, da je takratna Komisija za vračilo vlaganj v javno telekomunikacijsko omrežje v sodelovanju z izvedencem za telekomunikacije pravilno in korektno opravila svoje delo za vse upravičence. Tožnik, ki je odgovoren za zakonitost poslovanja, zato ni pripravljen podpisati nobenega dokumenta, ki bi bil podlaga za dodatno delitev telefonskega denarja.

8. Na seji Občinskega sveta dne 13. 10. 2016 so bili sprejeti, na seji dne 17. 11. 2016 pa ponovno izglasovani naslednji sklepi: 1. "Občinski svet sprejme na podlagi 14. člena Statuta Občine Kostanjevica na Krki sklep, da se o Odloku o proračunu Občine Kostanjevica na Krki za leto 2016 opravi javna razprava." 2. "Javna razprava o predlogu proračuna Občine Kostanjevica na Krki za leto 2016 traja 15 dni od objave na spletnih straneh občine." 3. "Vsem upravičencem, ki so na seznamu končnih upravičencev za vračanje vlaganj v javno telekomunikacijsko omrežje, se izračunajo novi zneski, ki so skladni z razsodbo višjega sodišča z zakonitimi zamudnimi obrestmi od 1. 8. 2011 do izplačila. Rok izračuna novih poravnav je 15 dni od popravljenega odloka o postopku vračanja vlaganj v JTO." 4. "Zakonitemu dediču po pok. F.F. se izda poravnava kot vsem ostalim upravičencem z zakonitimi zamudnimi obrestmi in razsodbo Višjega sodišča v Ljubljani." 5. "Statutarno pravna komisija ugotavlja, da 8. člen veljavnega Odloka o postopku vračanja vlaganj v JTO, po katerem je bilo izvedeno vračilo vlaganj v JTO vsem končnim upravičencem, ni v skladu z Zakonom o vračanju vlaganj v javno telekomunikacijsko omrežje, saj ne upošteva 6. člena tega zakona. Določbe zakona ravno tako ne dajejo pravne podlage, da se končnim upravičencem znesek priznanih vlaganj zmanjša za znesek obveznih dajatev." 6. "Komisija občinskemu svetu predlaga v sprejem sklep, da župan oziroma za to pooblaščena oseba, pripravi spremembe Odloka, ki bodo v skladu z Zakonom o vračanju vlaganj v javno telekomunikacijsko omrežje, s sprejetimi sklepi na sejah občinskega sveta, ki se nanašajo na zadevo vračanja vlaganj v JTO ter tudi razsodbo Višjega sodišča v Ljubljani v primeru enega izmed upravičencev. Rok za pripravo sprememb Odloka, ki se ga predhodno posreduje v pregled Statutarno pravni komisiji, ki bo podala mnenje na spremembe in predlog za obravnavo na občinskem svetu, je 15 dni od dneva sprejetja tega sklepa na seji občinskega sveta."

9. V zvezi s predlogom Odloka o proračunu za leto 2016 (1. in 2. sklep) iz tožbe sledi, da je bil predlog Odloka v skladu s Poslovnikom Občinskemu svetu predložen v obravnavo 17. 12. 2015 in da je Občinski svet z gradivom razpolagal, vendar ga vse do 5. izredne seje 28. 7. 2016 ni obravnaval. Svet je bil bodisi nesklepčen ali pa je bila točka umaknjena z dnevnega reda. Na 5. izredni seji je bil predlog obravnavan prvič, vendar sklep o opravi javne obravnave ni bil sprejet. S strani svetniške skupine je bil sicer na sami seji pripravljen sklep o popravi in dopolnitvi le-tega, a pri glasovanju o njem Svet ni bil sklepčen. V skladu z Zakonom o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS), Poslovnikom in Statutom občine je župan tisti, ki Občinskemu svetu predlaga v sprejem proračun občine in ga skupaj s finančno službo predstavi, in ne svetniška skupina, ki je sklicala Občinski svet in to točko uvrstila na dnevni red. Tisti, ki točko uvrsti na dnevni red, je hkrati tudi predlagatelj, kar pa je v primeru proračuna in zaključnega računa Občine izključno Župan. Poleg tega je tožnik, kljub neizglasovanemu predlogu svetniške skupine na 5. izredni seji dne 28. 7. 2016, z občinsko upravo in finančno službo pripravil noveliran predlog Odloka o proračunu za leto 2016, ki je v skladu z dejanskim stanjem glede na časovni odmik od prvotno pripravljenega predloga in bo predložen v obravnavo Občinskemu svetu. Odpravo 3. in 4. sklepa po mnenju tožbe narekujejo razlogi, ki po navedbah tožbe narekujejo odpravo zadržanih sklepov z dne 22. 10. 2015 in 14. 7. 2016. Kot že navedeno, je obveznost Občine do upravičencev poravnana, F.F pa je bila, tako kot vsem ostalim upravičencem, izdana poravnava, na katero dediči niso podali ugovora. Iz poravnave sodeč obveznost Občine do tega upravičenca ne obstaja, saj so mu bila vlaganja v denarju, ki jih je vložil v letu 1993, v letu 1994 v celoti povrnjena. S podatki o kakršnihkoli drugih oblikah vlaganja tega upravičenca pa Občina ne razpolaga, zato tožnik nima podlage za odrejanje porabe denarnih sredstev. Iz predhodno navedenih razlogov pa sta v nasprotju s Statutom, Poslovnikom ter Odlokom tudi 5. in 6. sklep.

10. Tožena stranka v odgovoru na tožbo meni, da je tožba neutemeljena in predlaga, da jo sodišče kot tako zavrne. Uveljavlja tudi povrnitev stroškov postopka v priglašeni višini. V zvezi s predloženo dokumentacijo navaja, da zapisniki sej tožene stranke ne odražajo dejanskega dogajanja na sejah, saj je občinska uprava skupaj z županom zapisnike prirejala in vanje vnašala, kar jim je ustrezalo. Zato sodišču predlaga, da pribavi magnetograme, ki jih toženi stranki kljub večkratnim zahtevam ni uspelo pridobiti. Nadalje navaja razloge na strani tožnika, ki so privedli do sporov med strankama, o katerih je bilo seznanjeno tudi Ministrstvo za javno upravo, ki je celo s pozivom, ki se nanaša na sprejemanje proračuna za leto 2016, pozvalo k ukrepanju in ki jih potrjujeta stališče Varuha človekovih pravic (dopis št.1.5-1/2016-15-AD z dne 27. 9. 2016) in odločba Informacijskega pooblaščenca št. 090-168/2015/13 z dne 7. 9. 2015.

11. Osnovni spor med Županom in toženo stranko je v tem, da je Občina Kostanjevica na Krki uspela pridobiti vračilo vlaganj v izgradnjo telekomunikacijskega omrežja, vendar dela vrnjenih sredstev (v zneskih 96.527,36 EUR, 52.295,58 EUR, 13.718,47 EUR in 80.318,27 EUR) ni povrnila končnim upravičencem, ampak si je denarna sredstva zadržala in jih je nameravala porabiti za infrastrukturne projekte. Zaradi navedenega se je zoper bivšega župana vodil postopek o prekršku, in sicer po odločbi Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport RS, št. 710-3/2011/64 z dne 20. 3. 2014. Zoper odločbo je bila vložena zahteva za sodno varstvo, ki ji je Okrajno sodišče v Krškem s sodbo ZSV 74/2014-01 z dne 27. 10. 2014 ugodilo in zoper bivšega župana postopke o prekršku ustavilo. Posledično je bila sprejeta odločitev, da se odvzem premoženjske koristi Občini ne izreče. Višje sodišče je s sodbo in sklepom Prp 475/2014 z dne 4. 2. 2016 potrdilo sodbo prve stopnje glede treh očitanih prekrškov zaradi absolutnega zastaranja, glede enega dejanja pa je pritožbi (ministrstva) ugodilo, sodbo razveljavilo in vrnilo zadevo sodišču prve stopnje v ponovno odločanje. Razveljavljena je bila tudi odločitev glede odvzema premoženjske koristi in stroškov postopka. Na tej podlagi je Župan napačno zaključil in obvestil Občinski svet in občane, da Občini ni potrebno nič vračati, ne v državni proračun, ne končnim upravičencem. Takšna informacija je zmotna, saj na podlagi navedenih sodb ni možen zaključek, da Občina ni dolžna prejetih sredstev izročiti končnim upravičencem. To iz sodb ne izhaja. Drži zgolj to, da za tri prekrške, za katere je bil postopek ustavljen, ne bo izrečen odvzem premoženjske koristi, kar pa ne pomeni, da lahko Občina s temi sredstvi prosto razpolaga, in sicer za potrebe infrastrukturnih projektov. Glede na navedene sodbe se Občina ni razbremenila zaveze, da sredstva, ki jih je prejela od SOD in se nanašajo na vračanje vlaganj v telekomunikacijsko omrežje, vrne končnim upravičencem. Za uporabo navedenih sredstev za infrastrukturne projekte ni najti pravne podlage, kar je nenazadnje tudi mnenje Direktorata za informacijsko družbo Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport (dopis št. 007/12/2006-DEK/1071 z dne 1. 10. 2015 in zapis št. 007-12/2006-DEK/1073 z dne 6. 10. 2015), iz katerega nedvomno izhaja, da denarja, ki ga je Občina pridobila iz vračila vlaganj v JTO, ni možno uporabiti za infrastrukturne projekte. Stališče tožene stranke, da je Občina zavezana, da med upravičence razdeli vsa sredstva, ki jih je iz naslova vlaganj prejela od SOD, potrjuje tudi sodba Višjega sodišča v Ljubljani II Cp 770/2016 z dne 14. 6. 2016, s katero je občan Občine Kostanjevica na Krki uspel z zahtevkom za povrnitev celotnih vlaganj, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Na podlagi te sodbe je Občina sicer začela vračati končnim upravičencem del sredstev, vendar po odbitku obveznih dajatev, kar je bilo nepravilno in v nasprotju z stališčem navedene sodbe, po katerem določbe ZVVJTO in določbe Odloka za to ne dajejo podlage. Vse to so okoliščine, ki so Občinski svet prisilile v sprejem izpodbijanih sklepov. Ker Občinski svet ni bil deležen administrativno tehnične in pravne podpore s strani strokovnih služb Občine, so seveda nekateri sklepi lahko tudi pravno sporni, vendar pa so zasledovali cilj, da Občina končno izvrši svoje zaveze in denar iz naslova vlaganj v javno telekomunikacijsko omrežje razdeli končnim upravičencem v celoti. Stališče tožene stranke potrjujejo pravno mnenje odvetnika G.G. z dne 3. 5. 2016, izvedeniško mnenje izvedenca H.H., dopis Ministrstva za izobraževanje, znanost, kulturo in šport št. 007-12/2006-DEK/994 z dne 5. 6. 2012, dopis nadzornega odbora Občine Kostanjevica na Krki z dne 8. 6. 2016, št. 060-9/24 in poročilo istega organa o opravljenem nadzoru št. 060-5/2011 z dne 11. 1. 2011, dopis svetniške skupine z dne 7. 7. 2016, dopis Državnega pravobranilstva DP-A01-252/2011-3-T z dne 2. 8. 2011 in odločba Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport št. 710-3/2011/64 z dne 20. 3. 2014.

12. Zaradi nastalega spora je Župan zadržal praktično vse sklepe Občinskega sveta in jih sedaj izpodbija v tem postopku. Trditev, da so sprejeti sklepi nezakoniti, ne more držati, saj Župan očitno zavestno zanemarja določbo 29. člena Statuta, da je Občinski svet najvišji organ odločanja o vseh zadevah v okviru pravic in dolžnosti Občine.

13. V pripravljalni vlogi tožnik prereka vse navedbe tožene stranke v njenem odgovoru na tožbo. Očitek prirejanja zapisnikov je očitno neutemeljen, saj so bili zapisniki opravljenih sej na eni od naslednjih sej tožene stranke potrjeni. V celoti nepotrebne in brez povezave z obravnavano zadevo so tudi navedbe v 2. točki odgovora na tožbo. Kljub temu poudari, da se je na poziv Ministrstva za javno upravo tožnik odzval z dopisom z dne 15. 12. 2016, konstruktivno pa je reagiral tudi glede stališča Varuha človekovih pravic (dopis z dne 20. 9. 2016). Tožnik navaja še, da je s strani Ministrstva za javno upravo prejel dopis z dne 15. 3. 2017, s katerim je pozvalo tožnika in toženo stranko k izjasnitvi glede sprejemanja proračuna Občine. Tožnik je v tej zvezi pripravil obširno poročilo z dne 27. 3. 2017, iz katerega izhaja, da tožena stranka skoraj pol leta ni glasovala niti za dnevni red, da bi se seja sploh lahko opravila. Že od začeta mandata (od konstitutivne seje dne 23. 10. 2014) so vse aktivnosti tožene stranke, točneje prevladujoče svetniške skupine, usmerjene v to, da bi Občina občanom ponovno vračala sredstva iz naslova vlaganj v javno telekomunikacijsko omrežje, kar pa je za Občino pravno formalno že zaključeno. Morebitni popravki Odloka bi bili ob ustavljenih prekrškovnih postopkih po mnenju tožnika v nasprotju s sodnimi odločbami, tj. nezakoniti. Vsem občanom ? upravičencem pa so bila sredstva iz naslova vlaganj v JTO že nakazana. Ostala sta le dva upravičenca, ki številk osebnih računov nista posredovala in bodo zato sredstva položena na sodni depozit.

15. Skladno z 29. členom ZLS občinski svet kot najvišji organ odločanja v vseh zadevah v okviru pravic in dolžnosti občine v okviru svojih pristojnosti: sprejema statut občine; sprejema odloke in druge občinske akte; sprejema prostorske in druge plane razvoja občine; sprejema občinski proračun in zaključni račun; imenuje in razrešuje člane nadzornega odbora in člane komisij in odborov občinskega sveta; nadzoruje delo župana, podžupana in občinske uprave glede izvrševanja odločitev občinskega sveta; odloča o pridobitvi in odtujitvi občinskega premoženja, če ni s tem zakonom drugače določeno; imenuje in razrešuje člane sveta za varstvo uporabnikov javnih dobrin; odloča o drugih zadevah, ki jih določa zakon in statut občine. Občinski svet odloča tudi o na občino z zakonom prenesenih zadevah iz državne pristojnosti, če zakon ne določa, da o teh zadevah odloča drug občinski organ.

16. Po šestem odstavku 33. člena ZLS župan zadrži izvajanje odločitev občinskega sveta, če meni, da je nezakonita, ali je v nasprotju s statutom ali drugim splošnim aktom občine, in predlaga občinskemu svetu, da o njej ponovno odloči na prvi naslednji seji, pri čemer mora navesti razloge za zadržanje. Ob zadržanju izvajanja odločitve občinskega sveta župan opozori pristojno ministrstvo na nezakonitost take odločitve. Če občinski svet sprejme enako odločitev, lahko župan začne postopek pri upravnem sodišču. Z navedeno določbo se uvaja notranji nadzor nad zakonitostjo odločitev občinskega sveta v zadevah, ki jih občina lahko ureja samostojno in ki zadevajo samo prebivalce občine, torej v lokalnih zadevah javnega pomena, ki so kot izvirne naloge določene s splošnim aktom občine ali so kot take določene z zakonom.

Če gre za odločanje v zadevi iz prenesene državne pristojnosti, velja (drugačna) ureditev po sedmem odstavku istega člena ZLS, ki županu nalaga obveščanje pristojnega ministra o nezakonitosti oziroma neprimernosti zakonske ureditve. Iz razlikovanja med odločitvami v zadevah iz prenesene in izvirne pristojnosti in s tem povezanega obsega zunanjega nadzora zakonitosti delovanja občinskih organov torej izhaja, da župan na podlagi šestega odstavka 33. člena ZLS ne more začeti sodnega postopka zaradi nezakonitosti vseh posamičnih aktov (konkretnih odločitev), ampak le glede tistih, ki se nanašajo na odločitve občinskega sveta o lokalnih zadevah, torej na naloge iz izvirne pristojnosti občine

17. Dopustnost tožbe je po navedenem najprej odvisna od vprašanja, ali gre pri izpodbijanih sklepih za odločanje v zadevah iz izvirne občinske pristojnosti. V tem pogledu iz spisov sledi, da so izpodbijani sklepi Občinskega sveta v pretežnem delu povezani z vračanjem vlaganj v javno telekomunikacijsko omrežje na podlagi Zakona o vračanju vlaganj v javno telekomunikacijsko omrežje (v nadaljevanju ZVVJTO) in Odloka (o postopku vračanja vlaganj v javno telekomunikacijsko omrežje na območju Občine Kostanjevica na Krki, Uradni list RS, št. 38/09, 32/11 in 38/12), ki ga je na podlagi drugega odstavka 6. člena ZVVJTO v okviru svojih pristojnosti sprejel in nato še dvakrat dopolnil in spremenil Občinski svet. Vračanje vlaganj v javno telekomunikacijsko omrežje je uredil ZVVJTO, ki v 2. členu med upravičenci do vračila vlaganj našteva tudi lokalne skupnosti in njihove pravne naslednike, ki so z namenom pridobitve telefonskega priključka za sebe ali za druge sklepale pravne posle s pravnimi predniki I. d.d. (PTT organizacije) in Samoupravnimi interesnimi skupnostmi za poštni, telegrafski in telefonski promet (SIS). Zakon je v 6. členu posebej uredil situacijo, ko je lokalna skupnost neposredno za druge (zainteresirane občane, ki so z lastnim delom in sredstvi prispevali k izgradnji objektov in naprav) sklepala pravne posle z namenom pridobitve telefonskega priključka. Lokalno skupnost je zavezal, da v določenem roku po sklenitvi pisne poravnave z državnim pravobranilstvom ali pravnomočno končanem nepravdnem postopku za določitev odškodnine objavi seznam fizičnih in pravnih oseb, ki nastopajo kot dejanski končni upravičenci (prvi odstavek) in da s predpisom, ki ga izda v roku dveh mesecev od uveljavitve zakona, podrobneje določi način sestave seznama, način ugotavljanja sorazmernih deležev vračila ter pogoje in roke vračanja teh sredstev (drugi odstavek). Gre za zakonsko določeno izvirno pristojnost lokalne skupnosti - vračanje prejete odškodnine dejanskim končnim upravičencem - vlagateljem v javno telekomunikacijsko omrežje na območju lokalne skupnosti.

18. Skladnost sprejetega Odloka ni in tudi ne more biti predmet upravnega spora. Pri vračanju vlaganj v javno telekomunikacijsko omrežje posameznim dejanskim končnim upravičencem pa sodišče poudarja, da ne gre za odločanje o pravicah obveznostih ali pravnih koristih na področju upravnega prava in da ZVVJTO občinskega sveta tudi ne pooblašča za sprejemanje posamičnih odločitev. Gre namreč za pogodbena, civilnopravna razmerja. Odločanje v sporih, ki se tičejo obligacijsko pravnih ali drugih civilnih razmerij, pa je v pristojnosti sodišč splošne pristojnosti.

Kolikor se izpodbijani sklepi nanašajo na izpolnjevanje obveznosti Občine na podlagi veljavnega Odloka oziroma na vprašanje, ali so obveznosti občine po veljavnem Odloku (pravilno) izpolnjene, sodišče, ob neprerekani navedbi tožnika, da so obveznosti Občine do končnih upravičencev po veljavnem Odloku (pretežno na podlagi sklenjenih poravnav) izpolnjene, sodi, da (brez odločbe sodišča) brez predhodne spremembe Odloka za dodatna izplačila končnim upravičencem ni podlage in da odrejanje dodatnih izplačil na podlagi veljavnega Odloka ni v pristojnosti Občinskega sveta.

19. Dodatna izplačila so torej možna le na podlagi spremembe Odloka, katere sprejem je nedvomno v pristojnosti Občinskega sveta, še zlasti če Občinski svet, kot v obravnavanem primeru (drugače kot Župan) meni, da je veljavni Odlok neskladen z določbami ZVVJTO. Ukrepanje Župana v primeru neskladnosti spremembe veljavnega Odloka z določbami zakona pa je urejeno v petem odstavku 33. člena ZLS

. Kolikor se izpodbijani sklepi nanašajo na pripravo sprememb sedaj veljavnega Odloka, jim kot takim po presoji sodišča ni mogoče očitati neskladnosti z zakonom, Statutom in Poslovnikom.

20. Ob upoštevanju navedenega sodišče v zvezi s posameznimi sklepi ugotavlja:

21. Sklepi z dne 22. 10. 2015: Statutarno pravna komisija kot stalno delovno telo Občinskega sveta po 25. členu Statuta v zvezi s 57. členom Poslovnika obravnava predlog statuta občine, poslovnika sveta in njunih sprememb oziroma dopolnitev, odlokov in drugih splošnih aktov, ki jih sprejema svet, oblikuje svoje mnenje oziroma stališče glede skladnosti obravnavanih predlogov aktov z ustavo, zakoni in statutom občine ter glede medsebojne skladnosti z drugimi veljavnimi akti občine; svetu lahko predlaga v sprejem spremembe in dopolnitve statuta občine in poslovnika sveta ter obvezno razlago določb splošnih aktov občine; med dvema sejama sveta ali v času seje, če tako zahteva predsedujoči sveta, razlaga poslovnik sveta. Tožbeno stališče, da priprava predloga popravka Odloka ni v pristojnosti Statutarno pravne komisije, je utemeljeno, zato se 1. in z njim povezani 2. sklep z dne 22. 10. 2015 odpravita kot neskladna z navedenimi določbami Statuta in Poslovnika. Iz razlogov, ki jih navaja tožeča stranka je utemeljena tudi tožba zoper 3. sklep z dne 22. 10. 2015. Imenovanje komisije, ki je pristojna za izvedbo postopka vračanja vlaganj v javno telekomunikacijsko omrežje na posameznih območjih Občine Kostanjevica na Krki, je namreč po 3. členu Odloka v pristojnosti Župana. Kot se navaja v tožbi, pa je bil sklep o imenovanju članov delovne komisije (Občinskega sveta) za pregled izvedenih postopkov in vračanj v javno telekomunikacijsko omrežje z dne 29. 12. 2014 kot neskladen s 60. členom Poslovnika v upravnem sporu odpravljen (sodba I U 414/2015 z dne 9. 12. 2015).

22. Glede sklepov z dne 9. 6. 2016 se 1. sklep, po katerem morajo bili sklepi z dne 22. 10. 2015 izvršeni najkasneje do 17. 10. 2016, ob upoštevanju zadržanja njihovega izvrševanja, odpravi iz razlogov, ki narekujejo odpravo sklepov z dne 22. 10. 2015. 2. sklep (po katerem se namenska finančna sredstva, ki se hranijo na posebnem podračunu občine, v skupni višini cca. 242 tisoč EUR iz naslova telefonije, ne smejo porabiti za financiranje vlaganj v infrastrukturo), je po presoji sodišča neskladen s 93. členom Statuta, po katerem se smejo sredstva proračuna Občine uporabljati, če so izpolnjeni vsi, z zakonom ali drugim aktom določeni pogoji, le za namene in v višini, določeni v proračunu. Tudi s 3. sklepom (glede odvetniških in sodnih stroškov) je po presoji sodišča poseženo v pristojnost Župana, da kot zakoniti zastopnik občine za zastopanje v postopkih pred upravnimi in sodnimi organi pooblasti odvetnika. V zvezi s 4. sklepom (glede predlagane izvensodne poravnave in dodatne razdelitve sredstev v višini 80.318,27 EUR) se sodišče sklicuje na stališče, zavzeto v 18. točki te sodbe, ki po presoji sodišča utemeljuje njegovo odpravo.

23. Prvi od izpodbijanih sklepov z dne 14. 7. 2016 je ugotovitveni in glede na zadržano izvajanje predhodnih sklepov po presoji sodišča brez podlage. Zaradi zadržanega izvajanja predhodnih sklepov, je brez podlage tudi 5. sklep. Drugemu sklepu, po katerem se Županu in strokovnim službam občine naloži priprava Predloga sprememb Odloka v skladu z usmeritvami Ministrstva za izobraževanje, znanost, kulturo in šport, dopis št. 710-2/2011/64 z dne 20. 3. 2014, pa iz razlogov, navedenih v 19. točki obrazložitve te sodbe, po presoji sodišča ni mogoče očitati nezakonitosti in neskladnosti s Statutom in Poslovnikom. Razlog za odpravo sklepa pa po presoji sodišča tudi ne more biti nezadostna strokovna usposobljenost strokovnih služb Občine, saj ni ovir za to, da se, ker gre za enkratno nalogo, za strokovno pomoč angažira zunanji strokovnjak oziroma strokovna institucija

. Sprejem Odloka je, kot že navedeno, v pristojnosti Občinskega sveta. To pa pomeni, da že po naravi stvari tudi zahteva za pripravo gradiva, ki bi lahko bilo podlaga za odločanje, sama po sebi ne more biti nezakonita

. Zato je sodišče tožbo zoper navedeni sklep na podlagi 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) v II. točki izreka zavrnilo. Tretji, 4. in 6. sklep se nanašajo na izpolnjevanje obveznosti tožeče stranke na podlagi veljavnega Odloka, kar narekuje njihovo odpravo iz razlogov, ki so navedeni v 18. točki obrazložitve.

24. Ti razlogi utemeljujejo tudi odpravo 3. in 4. sklepa z dne 13. 10. 2016. Sklepa, ki se nanašata na proračun Občine za leto 2016 (1. in 2. sklep), sta ob upoštevanju tožbenih navedb, ki se nanašajo na obravnavo predloga Odloka o proračunu za leto 2016, tudi po presoji sodišča neskladna z določbami ZLS, Poslovnika in Statuta, kar narekuje njuno odpravo. Glede na časovni zamik odločitve od predložitve predloga Odloka o proračunu za leto 2016 v obravnavo Občinskemu svetu (17. 12. 2015) ni več mogoče govoriti o odločanju o (še aktualnem) predlogu Odloka o proračunu, utemeljeno pa se v tožbi opozarja tudi na nespoštovanje določb Poslovnika in Statuta, po katerih Občinskemu svetu proračun Občine predstavi in v sprejem predlaga Župan, ki ga je zato kot izključni predlagatelj pooblaščen uvrstiti na dnevni red seje občinskega sveta. Peti in 6. izpodbijani sklep z dne 13. 10. 2016 pa po svoji vsebini ne predstavljata odločitve Občinskega sveta, temveč se z njima Občinski svet zgolj seznanja z ugotovitvami in predlogi Statutarno pravne komisije. Ker sklepa ne predstavljata odločitve Občinskega sveta, ne moreta biti predmet upravnega spora po šestem odstavku 33. člena ZLS. Sodišče je zato v III. točki izreka tožbo v tem delu zavrglo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

25. V ostalem je sodišče na podlagi 64. člena ZUS-1 odločilo tako, kot izhaja iz I. točke izreka. Odločitev o stroških temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 in drugem odstavku 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Ur. l. RS, št. 24/07, 107/13), po katerem se, če je zadeva rešena na seji in je tožnika v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, tožniku priznajo stroški v višini 285,00 EUR.

26. Sodišče je v zadevi skladno z 59. členom ZUS-1 odločilo na nejavni seji, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanih sklepov in predloženih listin očitno, da je potrebno tožbi v pretežnem delu ugoditi in izpodbijane sklepe odpraviti. V ostalem je odločitev sodišča utemeljena s stališči o uporabi prava.

Prvi odstavek 140. člena Ustave, prvi odstavek 21. člena ZLS.

Prim. sklep Vrhovnega sodišča I Up 21/2017 z dne 5. 4. 2017 in dr. Franc Grad v: Ustavno pravo, Pravna fakulteta, Univerza v Ljubljani, Ljubljana 2016, stran 681.

Prim. sodbo Vrhovnega sodišča RS, št. X Ips 476/2011 z dne 2. 2. 2012.

Župan zadrži objavo splošnega akta občine, če meni, da je neustaven ali nezakonit in predlaga občinskemu svetu, da o njem ponovno odloči na prvi naslednji seji, pri čemer mora navesti razloge za zadržanje. Če občinski svet vztraja pri svoji odločitvi, se splošni akt objavi, župan pa lahko vloži pri ustavnem sodišču zahtevo za oceno njegove skladnosti z ustavo in zakonom.

Glej Janez Šmidovnik v: Lokalna samouprava, Cankarjeva založba, Ljubljana 1995, stran 121.

Prim. sodbo Upravnega sodišča I U 1270/2013 z dne 17. 4. 2014.

Zakon o lokalni samoupravi (1993) - ZLS  - člen 29, 33

Statut Občine Kostanjevica na Krki (2014) - člen 25

Poslovnik Občinskega sveta Občine Kostanjevica na Krki (2014) - člen 57, 57/7

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.