UPRS sodba I U 416/2016
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-01-19

Andrej Kmecl (preds.), Lara Bartenjev (poroč.), Petra Hočevar

vodno soglasje - molk organa - rok za izdajo vodnega soglasja - fikcija danega soglasja

Tožnica je že v upravnem postopku zatrjevala, da je za gradnjo nadstreška, v zvezi s katerim je zaprosila za izdajo vodnega soglasja, že pridobila gradbeno dovoljenje, pri čemer se je v postopku izdaje gradbenega dovoljenja štelo, da je pridobila vodno soglasje na podlagi zakonske fikcije. Če navedeno drži, toženka  na navedeni pravni podlagi (deseti odstavke 153. člena ZV-1) ne bi mogla  utemeljiti izdaje zavrnilne odločbe po preteku roka iz tretjega odstavka navedene določbe.

I. Tožbi se ugodi, odločba Agencije RS za okolje, Oddelka območja Srednje Save, št. 35507-3136/2013-19 z dne 27. 10. 2015, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopa v znesku 15,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Toženka je z izpodbijano odločbo na podlagi osmega odstavka 153. člena Zakona o vodah (v nadaljevanju ZV-1) zavrnila tožničino zahtevo za izdajo vodnega soglasja za gradnjo nadstreška na zemljišču parc. št. 752/11 k.o. ..., saj bo s predvideno gradnjo poseženo najmanj v priobalno zemljišče vodotoka Snežak (na oddaljenosti od meje parcele 752/11 s parc. 752/18 pribl. 3,6 m). Gradnje nadstreška ni mogoče uvrstiti v nobeno od izjem od prepovedi poseganja na priobalna zemljišča iz prvega odstavka 37. člena ZV-1. Glede tožničinih navedb, da bi bilo treba zahtevo zavreči, ker ni več podanega pravnega interesa v tej zadevi, navaja, da je vodno soglasje namenjeno zgolj izpolnitvi enega od pogojev za pridobitev gradbenega dovoljenja,  kar izhaja iz dejstva, da vodna soglasja pridobivajo tudi za posege, kjer gradbeno dovoljenje ni predpisano, kot tudi iz dejstva, da so del vodnega soglasja lahko tudi posebni pogoji za izvedbo nameravanega posega ali določitev obveznosti poskusnega obratovanja, kar ni nujno tudi predmet gradbenega dovoljenja. Če je v obravnavanem primeru gradbeno dovoljenje res že izdano, je treba upoštevati, da je vodno soglasje samostojna pravna celota, ki ima lahko tudi druge pravne posledice (npr. odškodninske). V zadevi je ključno, da je stranka v postopku pridobivanja gradbenega dovoljenja uveljavila možnost zakonske fikcije iz petega odstavka 153. člena ZV-1 oz. petega odstavka 50.a člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), hkrati pa je s tem, ko zahteve ni umaknila, vztrajala, da toženka o zadevi odloči. Za ustavitev postopka niso izpolnjeni zakonski pogoji. Toženka meni, da kljub poteku roka za odločitev o vodnem soglasju, vzpostavitvi omenjene fikcije ter strankinemu uveljavljanju te fikcije, o zahtevi ni mogoče odločiti z ugoditveno odločbo, ne da bi bili poprej ugotovljeni vsebinski pogoji za odločitev, in da je fikcija vsebinsko ne veže. Zato mora o strankini zahtevi odločiti v skladu z materialnimi predpisi.

2. Drugostopenjski organ je zavrnil tožničino pritožbo zoper izpodbijano odločbo. Pritrjuje razlogom prvostopenjskega organa, zakaj obravnavani poseg v prostor ni dovoljen. Glede tožničine zahteve za izločitev pa poudarja, da predpisi ne določajo, da bi pritožba zoper sklep o zavrnitvi tožničine zahteve za izločitev uradne osebe zadržala „njegovo izvršitev“.

3. Tožnica se s takšno odločitvijo ne strinja in v tožbi med drugim navaja, da je pri izdaji izpodbijane odločbe prišlo do absolutno bistvenih kršitev upravnega postopka, in sicer najprej zaradi dejstva, da je pri odločanju oz. vodenju postopka sodelovala oseba, ki bi po zakonu morala biti izločena. Tožnica je že v svoji vlogi z dne 30. 5. 2015 podala jasne, predvsem pa utemeljene razloge za izločitev A.A. iz postopka. Prvostopenjski organ na podlagi navedenih dejstev ni prepoznal okoliščin za izločitev in je tožničino zahtevo s sklepom 10. 8. 2015 neutemeljeno zavrnil. Zoper navedeni sklep je tožnica 7. 9. 2015 vložila pritožbo, o kateri pa se organ druge stopnje ni izrekel niti o njej ni odločil, čeprav bi bilo to z vidika pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe o zavrnitvi izdaje vodnega soglasja nujno. S tem je prišlo do absolutne bistvene kršitve postopka, saj je pri odločanju sodelovala oseba, ki bi po zakonu morala biti izločena. Poleg tega je izpodbijana odločba obremenjena tudi z nadaljnjo absolutno bistveno kršitvijo pravil upravnega postopka, saj tožnici ni bila dana možnost, da se izjavi o določenih dejstvih in okoliščinah, ki so bistvene za izdajo izpodbijane odločbe. Toženka v obrazložitvi izpodbijane odločbe govori o približni izsledljivosti struge zacevljenega vodotoka Snežak po nekakšnih jaških. Za kakšne jaške naj bi šlo, kje točno naj bi se nahajali, na podlagi česa naj bi bila ugotovljena njihova lega in kakšen pomen naj bi imeli pri ugotavljanju domnevne struge zacevljenega vodotoka Snežak, torej konkretno, kaj naj bi dokazali, iz obrazložitve izpodbijane odločbe ni razvidno. Tožnici pa tudi ni znano, kje naj bi v naravi ti jaški sploh bili. Izpodbijane odločbe se zato v tem delu ne da preizkusiti, poleg tega pa se ti jaški prvič pojavijo šele v končni odločbi, zato tožnici ni bila dana nikakršna možnost, da se do njih sploh izjavi.

4. Poleg tega je bilo napačno uporabljeno tudi materialno pravo. Tožnica je v predmetni upravni zadevi v vseh vlogah izrecno opozarjala, da je formalno popolno zahtevo za izdajo vodnega soglasja vložila že 18. 7. 2013. Glede na to, da gre v obravnavanem primeru za nezahteven objekt, bi morala toženka na podlagi petega odstavka 50.a člena ZGO-1 o njej odločiti najkasneje do 29. 7. 2013. Ker tega v navedenem roku ni storila, se na podlagi zakona šteje, da je vodno soglasje izdano. Postopek je torej že pravnomočno zaključen, predlagana gradnja pa je v celoti dovoljena. Zatrjevanih dejstev toženka sploh ni ugotavljala, zato je dejansko stanje glede teh pomembnih in pravno relevantnih okoliščin ostalo neugotovljeno. Zato je kakršnokoli vodenje nadaljnjega postopka nedopustno in pomeni odločanje o že odločeni stvari, kar prav tako predstavlja bistveno kršitev določb postopka. Napačno je stališče toženke, da je zakonska fikcija ne veže. Po tožničinem mnenju soglasodajalec po preteku vseh predpisanih rokov za odločitev o soglasju in posledičnem nastopu zakonske fikcije izdanega soglasja ne more več izdati odločbe, s katero bi v vsebinskem smislu zavrnil izdajo soglasja in sprejel odločitev, ki bi bila v nasprotju s prej omenjeno zakonsko fikcijo. V kolikor bi želela toženka izdati vsebinsko odločitev, bi lahko kvečjemu izdala ugodno odločitev v smislu ugotovitve, da je vodno soglasje za gradnjo nezahtevnega objekta že izdano po samem zakonu, bodisi v smislu ugoditve tožničine zahteve za izdajo vodnega soglasja oz. bi morala zaradi pomanjkanja pravnega interesa za nadaljnje vodenje postopka postopek ustaviti. V primeru, kot je obravnavani, ko je pridobitev vodnega soglasja samo predfaza za pridobitev gradbenega dovoljenja, vodno soglasje ni in ne more biti nikakršna samostojna pravna celota, temveč je v celoti podrejeno pridobitvi gradbenega dovoljenja kot temeljnega upravnega akta, ki stranki dovoljuje določen poseg v prostor. Tožnica je vse to uveljavljala že pred organom prve, kot tudi organom druge stopnje, vendar neuspešno.

5. Pojasnjuje še, zakaj meni, da so ugotovitve upravnega organa, ki temeljijo na geodetskem načrtu št. 37/2009, ki naj bi ga izdelal B. d.o.o. ter pogodbi o prenosu izvrševanja služnosti št. SVD 20/14, napačne. Zaključuje, da se predvideni gradbeni poseg, za katerega je bila vložena zahteva za vodno soglasje, ne nahaja niti na vodnem, niti na priobalnem zemljišču hudourniškega potoka Snežak, kar potrjujejo vsi podatki iz javno dostopnih evidenc. Predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi in tožničini zahtevi za izdajo vodnega soglasja ugodi in izda vodno soglasje za navedeni nezahtevni objekt oz. vrne zadevo prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

6. Tožena stranka na tožbo po vsebini ni odgovorila.

8. Iz neprerekanih tožbenih navedb in listin v upravnem spisu izhaja, da je tožnica v obravnavanem upravnem postopku zahtevala izločitev uradne osebe na podlagi prvega odstavka 37. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ki je bila s sklepom toženke z dne 10. 8. 2015 zavrnjena. Zoper navedeni sklep je tožnica na podlagi drugega odstavka 39. člena ZUP vložila pritožbo, o kateri pa pred izdajo odločbe ni bilo odločeno, niti o njej ni bilo odločeno do odločitve drugostopenjskega organa o pritožbi zoper izpodbijano odločbo.

9. Prej veljavni ZUP/86 pritožbe zoper zavrnitev strankine zahteve za izločitev uradne osebe ni predvidel, zato je bilo mogoče tak sklep izpodbijati šele v pritožbi zoper odločbo o glavni stvari. To pa se je spremenilo z uveljavitvijo novega ZUP, ki je pritožbo zoper sklep, s katerim je zavrnjena strankina zahteva za izločitev uradne osebe iz postopka, izrecno predvidel v drugem odstavku 39. člena ZUP. Navedeno pomeni, da je ZUP dal stranki možnost, da pred odločitvijo o glavni stvari preveri zakonitost in pravilnost odločitve prvostopenjskega organa o zavrnitvi njene zahteve za izločitev uradne osebe še drugostopenjski organ, kar je razumljivo, saj je od pravilne rešitve navedenega vprašanja odvisna rešitev glavne stvari. To možnost pa je toženka tožnici s tem, ko je izdala izpodbijano odločbo, še preden je bilo odločeno o njeni pritožbi zoper odločitev o zavrnitvi njene vloge za izločitev uradne osebe iz postopka, odvzela, kar bi lahko vplivalo na odločitev o zadevi, saj bi lahko pritožbeni organ odločil, da je bila tožničina pritožba zoper navedeni sklep utemeljena in bi morala biti oseba, ki je vodila postopek, izločena, kar pomeni, da bi bila izdana odločba obremenjena z bistveno kršitvijo določb postopka, saj bi pri odločanju sodelovala oseba, ki bi po zakonu morala biti izločena (6. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Poleg tega iz tožbenih navedb in upravnih spisov izhaja, da o tožničini pritožbi zoper sklep z dne 18. 8. 2015 ni bilo odločeno niti do odločitve drugostopenjskega organa o zavrnitvi tožničine pritožbe zoper izpodbijano odločbo. Tožnici je bila tako v upravnem postopku nezakonito odvzeta pravica do učinkovite pritožbe zoper odločitev prvostopenjskega organa o zavrnitvi njene zahteve za izločitev uradne osebe iz postopka.

10. Po presoji sodišča je stališče toženke, na katerem izpodbijana odločba temelji, da je zakonska fikcija izdanega soglasja iz petega odstavka 153. člena ZV-1 oziroma petega odstavka 50.a člena ZGO-1, v primerih, kot je obravnavani, ko se vloga nanaša na gradnjo objekta, vsebinsko ne veže, nepravilno. Navedeno stališče namreč nima podlage v zakonu.

11. V zadevi ni sporno, da je tožnica zahtevala izdajo vodnega soglasja za nameravano gradnjo nezahtevnega objekta (nadstreška). Gradnjo objektov ureja ZGO-1. Navedeni zakon v 50.a člena ZGO-1 jasno določa, da če soglasodajalec (o zahtevi za izdajo soglasja za nameravano gradnjo) ne odloči v predpisanem roku (pri nezahtevnem objektu je to 10 dni; drugi odstavek navedene določbe), se šteje, da je soglasje dano.

12. Podobna je tudi ureditev po v času odločanja veljavnem ZV-1, ki v petem odstavku 153. člena določa, da če vlagatelj zahteve za izdajo vodnega soglasja za gradnjo objekta, za katero je treba pridobiti gradbeno dovoljenje, v roku iz tretjega odstavka tega člena (za nezahteven objekt je to 15 dni) ni bil pozvan k dopolnitvi ali pojasnitvi vloge (za izdajo vodnega soglasja za gradnjo iz prvega odstavka 151. člena tega zakona) ali ni bilo odločeno o izdaji vodnega soglasja, se šteje, da je vodno soglasje dano, razen, če gre za poseg na vodnem ali priobalnem zemljišču v upravljanju ministrstva, za poseg na območju srednje ali velike poplavne nevarnosti skladu s predpisi, ki določajo ogrožena območja, in za poseg na območju zajetja ali najožjega vodovarstvenega območja.

13. V času vložitve vloge veljaven ZV-1 je v petem odstavku 153. člena določal, da če v roku iz tretjega odstavka tega člena (15 dni) ni odločeno o izdaji vodnega soglasja glede posegov iz prvega odstavka 151.a člena tega zakona, se šteje, da je vodno soglasje dano, razen, če gre za poseg na vodnem ali priobalnem zemljišču v upravljanju ministrstva.

14. Citirane določbe torej določajo zakonske pogoje, pod katerimi pride do zakonske fikcije izdanega vodnega soglasja, kar pomeni, da če so ti pogoji izpolnjeni, se šteje, da je bilo o zahtevi že odločeno in ni več podlage, da bi se o njej na podlagi iste zahteve ponovno odločalo. Pri tem sodišče dodaja, da se določba 153. člena ZV-1  nanaša tudi na posege, za katere ni treba pridobiti gradbenega dovoljenja, pa je vendarle treba pridobiti vodno soglasje, kar je zakonodajalec izrecno uvedel z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o vodah (Uradni list 40/2014, 22. člen), zato toženka nima prav, ko s tem, da se vodna soglasja pridobivajo tudi za posege, za katere gradbeno dovoljenje ni potrebno, utemeljuje stališče, da na zakonsko fikcijo ni vezana. Prav tako ni utemeljeno sklicevanje na dejstvo, da so del vodnega soglasja tudi posebni pogoji za izvedbo nameravanega posega ali določitev obveznosti poskusnega obratovanja (enajsti odstavek 153. člena ZV-1). Zakonska domneva, da je v določenem primeru izdano vodno soglasje, po presoji sodišča vsebuje tudi domnevo, da za gradnjo ni bilo določenih pogojev soglasodajalca oz. ni bilo določeno poskusno obratovanje.

15. V obravnavani zadevi bi zato ugovor, da je bilo o tožničini zahtevi odločeno že na podlagi zakona, lahko bistveno vplival na odločitev, vendar pa se toženka do tega ugovora zaradi napačnega stališča, da je zakonska fikcija izdanega soglasja iz petega odstavka 153. člena ZV-1 oziroma petega odstavka 50.a člena ZGO-1 ne veže, ni opredelila. S tem je bistveno kršila določbe postopka, saj izpodbijane odločbe v bistvenem delu ni mogoče preizkusiti.

16. ZV-1 sicer v nasprotju z ZGO-1 v desetem odstavku 153. člena ZV-1 določa izjemo od navedenega pravila in izjemoma dopušča izdajo odločbe tudi po poteku roka iz petega odstavka navedene določbe, vendar le do izdaje gradbenega dovoljenja. Naslovno sodišče je že sprejelo stališče (na primer sodba I U 631/2013), da navedene norme ni moč upoštevati glede na kasnejšo spremembo določbe 50.a člena ZGO-1 in namen zakonodajalca (razviden iz Poročevalca DZ, obrazložitev k 17. členu Predloga ZGO-1D), da spremeni ureditev, po kateri so soglasodajalci lahko vplivali na postopek izdaje gradbenega dovoljena po preteku zakonsko določenih rokov. Iz obrazložitve predloga ZV-1 (poročevalec DZ, 37/2008, obrazložitev k 67. členu predloga Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o vodah, ZV-1A) je namreč razvidno, da je bila ureditev 153. člena (torej ureditev, ki o je spremenil ZGO-1D) sprejeta le zaradi uskladitve s prej veljavno ureditvijo ZGO-1.

17. Tudi sicer pa je tožnica je že v upravnem postopku zatrjevala, da je za gradnjo predmetnega nadstreška, v zvezi s katerim je zaprosila za izdajo vodnega soglasja, že pridobila gradbeno dovoljenje, pri čemer se je v postopku izdaje gradbenega dovoljenja štelo, da je pridobila vodno soglasje na podlagi zakonske fikcije. Če navedeno drži, toženka tudi na navedeni pravni podlagi (deseti odstavke 153. člena ZV-1) ne bi mogla  utemeljiti izdaje zavrnilne odločbe po preteku roka iz tretjega odstavka navedene določbe. V takšnem primeru tožnica utemeljeno opozarja, da se za nadaljnje vodenje predmetnega postopka postavlja vprašanje pravnega interesa, ki ga mora stranka izkazovati ves čas trajanja postopka. Če pravnega interesa več ni, mora organ zahtevo na podlagi 2. točke prvega odstavka 129. člena ZUP zavreči. O tem se toženka ni izrekla, čeprav je tožnica tudi ta ugovor uveljavljala že v upravnem postopku.

18. Glede na navedeno je sodišče brez presoje ostalih tožbenih ugovorov izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) in zadevo vrnilo v ponoven postopek.

19. Ker je sodišče ugodilo tožbi in odpravilo izpodbijani upravni akt, je tožnica v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnico pa je v postopku zastopala pooblaščenka, ki ni navedla, da bi bila odvetnica, se ji na podlagi prvega odstavka 3. člena Pravilnika priznajo stroški v višini 15,00 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavke 299. člena Obligacijskega zakonika; tako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča RS z dne 13. 12. 2006).

ZV-1 člen 153, 153/3, 153/5. ZGO-1 člen 50a.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.