UPRS Sodba I U 811/2016-12
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-06-27

Petra Hočevar (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), mag. Miroslava Dobravec Jalen

soglasje za poseg v varovalni pas ceste - izdaja soglasja za cestni priključek - obnova postopka izdaje soglasja - stranski udeleženec - pravni interes

Odločanje o soglasju za priključitev pomeni odločanje o pogojih, ki morajo biti izpolnjeni za priključitev nepremičnine na gospodarsko javno infrastrukturo in lokacijo ter tehnične značilnosti tega priključka, kar v primeru solastnega zemljišča, po katerem naj bi potekal ta priključek, pomeni tudi način uživanja (so)lastniške pravice na tem zemljišču.

I. Tožbi se ugodi, sklep Občine Domžale št. 3711-117/2015 z dne 1. 2. 2016 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijanim sklepom zavrgel tožničin predlog za obnovo postopka za izdajo soglasja za ukinitev starega cestnega priključka na javno cesto ter njegovo nadomestitev z novim, na podlagi katerega je bila izdana odločba št. 3711-117/2015 z dne 2. 11. 2015. Iz obrazložitve izhaja, da je tožnica predlog vložila iz razloga po 9. točki 260. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ker ji ni bilo omogočeno sodelovanje v navedenem postopku. Organ meni, da je izdaja soglasja v zvezi s cestnim priključkom le predhodna faza postopka za pridobitev gradbenega dovoljenja, v kateri se upravni organ omeji na preverjanje, ali so izpolnjeni tehnični pogoji za gradnjo priključka, zato se v tej fazi ne odloča o pravicah ali pravni koristi vlagatelja ali drugih oseb. O tem se namreč odloča šele kasneje, v postopku za pridobitev gradbenega dovoljenja. Organ zato meni, da je obnovo predlagala neupravičena oseba in je predlog v skladu z drugim odstavkom 267. člena ZUP zavrgel.

2. Župan Občine Domžale je kot drugostopenjski organ tožničino pritožbo zoper izpodbijani sklep zavrnil, iz obrazložitve njegove odločbe pa izhaja, da pomeni soglasje za ukinitev starega in gradnjo novega priključka na javno cesto zgolj informacijo o tem, ali so za gradnjo izpolnjeni tehnični pogoji, in da se strinja s stališčem prvostopenjskega organa, da se zato v tem postopku ne odloča o pravicah ali pravnih koristih vlagatelja ali drugih oseb, saj je soglasje vezano na nepremičnino.

3. Tožnica se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri med drugim navaja, da naj bi nov cestni priključek potekal po nepremičnini, ki je v njeni solasti, služil pa naj bi tudi dostopu do njenih nepremičnin. Med vlagateljico zahteve za izdajo soglasja in tožnico o tem poteka sodni postopek, tožnica pa meni, da je bila zahteva za izdajo soglasja vložena prav z namenom uporabe odločbe v tem sodnem postopku. Obstoječi priključek vsakodnevno uporablja, njegova sprememba pa bi "neposredno vplivala na njen dejanski in pravni položaj". Meni, da je postopek za izdajo predmetnega soglasja samostojen upravni postopek, soglasje pa je treba šteti za samostojen, konkreten upravni akt, s katerim je bilo odločeno tudi o njenih pravicah oziroma pravnih koristih. Zato ni pravilno stališče toženke, da ni šlo za odločanje o pravicah, obveznostih in pravnih koristih posameznikov, postopek za izdajo gradbenega dovoljenja pa je povsem ločen upravni postopek, v katerem bo odločal tudi drug organ.

4. Sklicuje se tudi na dosedanjo prakso toženke, za katero meni, da je drugačna od izpodbijane odločitve, ter na obrazložitev sklepa Okrajnega sodišča v Domžalah o prekinitvi pravdnega postopka, za katero meni, da iz nje izhaja, da sodišče šteje, da so podani razlogi za ugoditev predlogu za obnovo postopka. Sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo (pravilno: sklep - op. sodišča) odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponoven postopek, toženki pa naj naloži povračilo stroškov upravnega spora v roku 8 dni, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

5. Toženka v odgovoru na tožbo navaja, da tožnica nima ne pravnega, ne dejanskega interesa za vložitev predloga za obnovo postopka in obravnavane tožbe, saj je bila zahteva za izdajo soglasja zavrnjena, z izdajo zavrnilne odločbe pa ni v ničemer poseženo v tožničino lastninsko pravico. Meni, da pomeni soglasje za ukinitev starega priključka in njegovo nadomestitvijo z novim zgolj informacijo o tem, ali so za gradnjo novega priključka izpolnjeni tehnični pogoji. Soglasje je vezano na nepremičnino, z njim se ne odloča ne o dovoljenosti nameravane gradnje, ne o pravicah ali pravnih koristih vlagatelja ali drugih oseb. Obrazlaga, v čem je obravnavana zadeva različna od zadeve, na katero se v smislu spremenjene upravne prakse sklicuje tožnica in dodaja, da iz sklepa Okrajnega sodišča v Domžalah, na katerega se sklicuje tožnica, ne izhaja odločitev o utemeljenosti predloga za obnovo postopka, temveč gre zgolj za sklep o prekinitvi pravde do odločitve o obnovi upravnega postopka. Sodišču iz navedenih razlogov predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

6. Tožnica v nadaljnji pripravljalni vlogi smiselno ponavlja tožbene navedbe in dodaja, da tudi po sodni praksi naslovnega sodišča soglasje upravljavca javne ceste pomeni oblastveno odločanje o pravni koristi stranke, zato bi moral organ skladno s 44. členom ZUP ves čas postopka po uradni dolžnosti skrbeti, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba. Posebej poudarja še, da za odločitev ni relevantno, ali je bilo vlogi za izdajo soglasja ugodeno ali ne, temveč da je šlo za odločanje o zadevi, ki bi lahko vplivala na tožničin pravni položaj.

8. Izpodbijani sklep je bil izdan na podlagi prvega odstavka 267. člena ZUP, po katerem mora organ, pristojen za odločanje o predlogu za obnovo, po prejemu predloga preizkusiti, ali je predlog dovoljen, popoln in pravočasen, ali ga je podala upravičena oseba in ali je okoliščina, na katero se predlog opira, verjetno izkazana. Toženka pri tem kot razlog za zavrženje predloga sicer formalno navaja, da predloga ni podala upravičena oseba, vendar iz obrazložitve izhaja, da je dejanski razlog to, da tožnica ni uspela izkazati pravnega interesa za udeležbo v postopku, torej okoliščine, na katero se predlog opira. Bistvo (in hkrati posebnost) odločanja o dovolitvi obnove iz razloga po 9. točki 260. člena ZUP je namreč prav preverjanje okoliščin, iz katerih utegne izhajati predlagateljevo upravičenje do udeležbe v postopku in s tem status "upravičene osebe".

9. Kot izhaja iz izpodbijanega sklepa in tožbe, je predmet tožničine zahteve za obnovo postopka postopek, v katerem je bila obravnavana zahteva za izdajo soglasja za priključitev na gospodarsko javno infrastrukturo (javno cesto), torej soglasja v smislu točke 5.5.3. prvega odstavka 2. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1). Po tej zakonski določbi soglasje za priključitev pomeni pogoje upravljavca gospodarske javne infrastrukture, s katerimi se določi lokacija priključka in tehnični pogoji, ki morajo biti izpolnjeni, da bo mogoča priključitev objekta na to infrastrukturo in da bo zagotovljeno njeno nemoteno obratovanje.

10. Sodišče se strinja s tožnico, da odločanje o izdaji tega soglasja pomeni samostojen upravni postopek, ki je zaključen z izdajo upravne odločbe. To izhaja iz vrste izrecnih določb ZGO-1 (prim. npr. šesti odstavek 50. člena in četrti odstavek 50.a člena) ter iz ustaljene upravnosodne prakse naslovnega sodišča, ki tako akte, s katerimi je soglasje izdano, kot tudi tiste, s katerimi je zavrnjeno, brez izjeme obravnava kot upravne odločbe (prim. npr. sodbi I U 1710/2015 in I U 1745/2012). Odločanje o izdaji soglasja brez dvoma pomeni tudi odločanje o pravnem položaju vlagatelja zahteve za izdajo tega soglasja, saj je s tem na podlagi splošnih pravnih aktov odločeno, ali, na kakšen način in pod kakšnimi pogoji bo lahko svojo nepremičnino priključil na gospodarsko javno infrastrukturo, pridobitev ustreznega soglasja pa je nenazadnje tudi pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja (prim. 3. točko prvega odstavka 66. člena ZGO-1). Bistveno vprašanje v tej zadevi pa je, ali lahko ta odločitev poseže tudi v pravne koristi drugih oseb, in s tem, ali mora biti tem osebam zaradi varstva teh koristi omogočena stranska udeležba v postopku izdaje soglasja.

11. Pravico do stranske udeležbe v postopku ureja 43. člen ZUP, po katerem ima tako pravico oseba, ki izkaže pravni interes. Pravni interes izkaže oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi (prvi odstavek). Pravna korist je neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist (drugi odstavek). Taka oseba mora v svoji vlogi navesti, v čem je njen pravni interes (četrti odstavek).

12. Odločitev toženke torej po vsebini pomeni, da naj bi zakoni in drugi predpisi, ki jih je treba uporabiti v postopku za izdajo predmetnega soglasja, tožnici ne zagotavljali nobenih neposrednih, osebnih koristi, ki bi jih lahko varovala v tem postopku. Sodišče pri tem posebej opozarja, da ne gre le za koristi, ki bi za tožnico iz pravne norme izhajale izrecno in neposredno, temveč lahko take koristi izhajajo tudi iz norme, ki je v osnovi namenjena varovanju javnopravnega interesa. Pravna norma namreč lahko sočasno varuje več interesov, tako javni interes kot tudi več različnih zasebnih interesov. Tako je pravni interes posameznika mogoče utemeljiti tudi v okviru določene splošne pravne norme, ki zapoveduje določena ravnanja oblastvenega organa (npr. skrb za okolje, zdravje itd.), kadar je ta pravna norma spoznavno namenjena tudi varstvu zasebnega interesa in če je v okviru te pravne norme mogoče ugotoviti upravičenje posameznika, da se njegovi zasebni interesi pri odločanju nosilcev oblasti ustrezno upoštevajo (odločba Ustavnega sodišča RS Up 741/12-21).

13. Tožnica svoje trditve o obstoju pravnega interesa opira na navedbe o solastništvu zemljišča, po katerem naj bi potekal predmetni priključek na javno cesto in na navedbe o tem, da je prek tega priključka na javno cesto (torej na gospodarsko javno infrastrukturo) priključena tudi njena nadaljnja nepremičnina. Glede na prej navedeno točko 5.5.2. prvega odstavka 2. člena ZGO-1 pomeni odločanje o soglasju za priključitev odločanje o pogojih, ki morajo biti izpolnjeni za priključitev njene nepremičnine na gospodarsko javno infrastrukturo in lokacijo ter tehnične značilnosti tega priključka, kar v primeru solastnega zemljišča, po katerem naj bi potekal ta priključek, pomeni tudi način uživanja (so)lastniške pravice na tem zemljišču. Stališče toženke, da se v predmetnem postopku ne odloča o tožničini pravni koristi, torej ni v skladu z relevantnimi zakonskimi določbami in s tem napačno.

14. Tožnica je zato po presoji sodišča ustrezno izkazala pravni interes v smislu 43. člena ZUP, da kot lastnica zemljišča, po katerem naj bi potekal obravnavani priključek in lastnica nepremičnine, ki se s tem priključkom priključuje na gospodarsko javno infrastrukturo, sodeluje v postopku. Vsebinsko odločanje o pravnih koristih, na katerih temelji ta pravni interes, pa smiselno ne more biti ne predmet postopka za priznanje stranske udeležbe, ne predhodnega preizkusa predloga za obnovo postopka po prvem odstavku 267. člena ZUP. Kot že rečeno, gre namreč v tej fazi postopka zgolj za odgovor na vprašanje, ali relevanten materialni predpis osebi (tožnici) sploh daje kakšno pravico, ki jo lahko varuje v upravnem postopku, odločanje o tej pravici pa je lahko le predmet glavnega postopka oziroma razlog, zaradi katerega je stranskemu udeležencu sploh omogočena udeležba v tem postopku.

15. Zato odločitve tudi ni mogoče utemeljiti na ugotovitvi, da je bila zahteva za izdajo soglasja zavrnjena in da s tem ni prišlo do posega v nobeno pravico oziroma da je pravno stanje ostalo nespremenjeno. Če nič drugega, tako razlogovanje temelji izključno na izhodišču, da se tožnica zavzema za nespremenjeno stanje oziroma da ne želi izdaje soglasja, v vsakem primeru pa ji brez priznanja statusa stranskega udeleženca ne daje kakršnekoli možnosti, da bi svoje nestrinjanje z odločitvijo uveljavila v upravnem postopku ali s pravnimi sredstvi.

16. Iz navedenih razlogov sodišče ugotavlja, da je toženka zagrešila kršitev pravil upravnega postopka, ki je po naravi taka, da je lahko vplivala na pravilnost odločitve (4. točka prvega odstavka 237. člena ZUP). Sodišče je zato v skladu s 3. točko prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo in izpodbijani sklep odpravilo. V takem primeru sodišče v skladu s tretjim odstavkom istega člena vrne zadevo organu, ki je upravni akt izdal, v ponovni postopek. Po četrtem odstavku istega člena pa je organ vezan na stališča sodišča, ki se tičejo postopka.

17. Kot izhaja iz obrazložitve, odločitev temelji na razlagi zakonskih določb in okoliščinah, ki med strankama niso sporne, zaradi česar dokazi, ki jih predlagata stranki, niso pomembni za odločitev, tako da je sodišče v skladu z drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na seji.

18. Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, je tožnica v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičena do povračila stroškov v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnico pa je v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, se ji priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika) povišani za 22% DDV, torej za 62,70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika; OZ), plačana sodna taksa za postopek pa bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah, ZST-1).

Zakon o graditvi objektov - ZGO-1  - člen 50a, 50a/4

Zakon o splošnem upravnem postopku -  ZUP  - člen 43, 43/1, 43/2, 260, 260/9

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.