UPRS sklep in sodba I U 184/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-11-29

mag. Slavica Ivanović Koca (preds.), Bojana Prezelj Trampuž (poroč.), Adriana Hribar Milič

izredni ukrepi za stabilnost bank - priznanje statusa stranskih udeležencev - subjekt nadzora

V postopku nadzora je imela po določbi 352. člena ZBan-1 položaj stranke (v ožjem pomenu) oseba, nad katero se opravlja nadzor (subjekt nadzora), kot stranke v širšem pomenu in s tem kot stranski udeleženci pa še (in izključno) člani uprave banke. Temu ustrezno je bilo v določbah ZBan-1 urejeno tudi vročanje odločbe, izdane v postopku nadzora (353. člen ZBan-1). Odločitev tožene stranke, da se zahtevi za vročitev odločbe tožnikom ne ugodi in da zahtevo s sklepom zavrže na podlagi drugega odstavka 229. člena ZUP, je pravilna in skladna z zakonom.

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Banka Slovenije je z izpodbijanim sklepom združila zadeve tožnic v en postopek in zavrgla njihove zahteve za dovolitev udeležbe v postopku in za vročitev odločbe o izrednih ukrepih v A. d.d. Iz obrazložitve sledi, da tretje osebe ne morejo uveljavljati svojih pravnih koristi v postopku pravnega varstva presoje zakonitosti odločbe o izrednih ukrepih. V konkretnem primeru je tožena stranka A. kot subjektu nadzora izdala odločbo o izrednih ukrepih, za izdajo katere veljajo določene posebnosti v primerjavi z določbami Zakona  o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Ker v postopku do izdaje odločbe niti banki kot subjektu nadzora in naslovniku izrednih ukrepov ni priznana pravica do aktivne udeležbe v postopku z uveljavljanjem nasprotnih dejstev in okoliščin, je priznanje takšne pravice tretjim osebam v celoti neupravičeno in neutemeljeno. Še sploh ob upoštevanju, da je v postopkih zoper odločbe Banke Slovenije izrecno izključen tako pritožbeni postopek (drugi odstavek 330. člena Zakona o bančništvu, v nadaljevanju ZBan-1) kot tudi postopek z izrednimi pravnimi sredstvi (tretji odstavek 330. člena ZBan-1). Sodno varstvo pa je v upravnem sporu priznano le banki. Glede na navedeno specifiko in obstoj drugega pravnega sredstva po 350a. členu ZBan-1 se ZUP v konkretnem primeru ne uporablja. Stranke tega postopka torej ne morejo biti stranski udeleženci v postopku izreka izrednih ukrepov, prav tako pa je treba ugotoviti, da so njihove zahteve prepozne, saj so bile vložene po izdaji odločbe o izrednih ukrepih, zato jih je treba zavreči na podlagi 2. in 3. točke prvega odstavka 129. člena ZUP. Posledično je treba na podlagi četrtega odstavka 229. člena ZUP zavreči tudi zahteve za vročitev odločbe.

2. Tožeče stranke se z izpodbijanim sklepom ne strinjajo in navajajo, da so bile z izdajo odločbe o izrednih ukrepih neposredno prizadete njihove pravne koristi. Na podlagi omenjene odločbe so namreč prenehale kvalificirane obveznosti banke izdajateljice, posledično pa se je za višino njihovih terjatev do banke zmanjšalo premoženje vsake od tožnic. Toženka je torej s svojo odločbo prizadela pravne koristi upnikov (investitorjev), zato bi morala tudi njim omogočiti aktivno sodelovanje v postopku. Ker tega ni storila, jim je onemogočila zaščito njihovih pravnih interesov, s tem pa so bile kršene ustavne pravice, in sicer pravica do enakega varstva pravic (22. člen Ustave), pravica do zasebne lastnine (33. člen), pravica do pravnega sredstva (25. člen) in sodnega varstva (23. člen).

3. Upoštevaje predhodno navedeno tožeče stranke sodišču predlagajo, da naj ugodi njihovi tožbi  in odpravi izpodbijani sklep oziroma da na podlagi prvega odstavka 23. člena Zakona o ustavnem sodišču (v nadaljevanju ZUstS) začne postopek za presojo ustavnosti 253., 261a., 261b., 261c., 261d., 261e., 261f., 347. in 350a. člena ZBan-1, predmetni postopek pa prekine do izdaje odločbe Ustavnega sodišča RS o zahtevi za presojo ustavnosti oziroma o že vloženih zahtevah in pobudah za presojo ustavnosti določb ZBan-1 v zadevi U-I-295/13.

4. Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe in primarno predlaga, da sodišče tožbo zavrže oziroma podredno, da tožbo kot neutemeljeno zavrne, tožeči stranki pa naloži plačilo stroškov postopka. Poudarja, da je vloge tožečih strank zavrgla kot prepozne (3. točka prvega odstavka 129. člena ZUP). Postopek izrekanja izrednih ukrepov je bil končan z izdajo odločb 17. 12. 2013 ter ga ni mogoče ponovno začeti, ne obnoviti, ne kakorkoli drugače vzpostaviti stanje, v katerem bi tožena stranka kot organ s pooblastili bodisi banke bodisi kdorkoli tretji lahko izvedel kakršnokoli dejanje v smislu vodenja postopka ali odločanja o vprašanju izrekanja izrednih ukrepov. Navaja določbe 330. člena in 350. člena ZBan-1. Tožniki do vročitve odločb z dne 17. 12. 2013 niso upravičeni, saj niso stranke postopka, v postopku nadzora nad banko pa po določbah ZBan-1 ne morejo biti udeleženci  v tem postopku. Tožena stranka lahko odločbo o ukrepu nadzora, ki ga je izrekla na podlagi določb ZBan-1, vroči le stranki postopka, saj gre za zaupne informacije. Tožniki v navedenem postopku ne morejo imeti statusa stranke, ne statusa stranskega udeleženca. ZBan-1 pa zagotavlja delničarjem in upnikom iz naslova kvalificiranih obveznosti možnost, da v posebnem postopku uveljavljajo povračilo morebitne škode od Banke Slovenije. V primeru odločanja o uporabi izrednih ukrepov Banka Slovenije v okviru izvajanja nadzora nad banko ugotavlja okoliščine, zaradi katerih se banki lahko izrečejo ukrepi (253a. člen ZBan-1). V postopku nadzora je stranka postopka zgolj oseba, nad katero Banka Slovenije opravlja nadzor (prvi odstavek 352. člena ZBan-1). Drugim osebam ZBan-1 kot specialni predpis ne daje možnosti udeležbe v postopku nadzora nad banko. V zvezi z morebitno škodo je imetnikom delnic in/ali obveznic bank zagotovljeno sodno varstvo, vendar ne v upravnem, temveč v pravdnem postopku (350a. člen ZBan-1). Tožena stranka je zavrgla zahtevo tožnikov za vročitev odločb, ker niso podani razlogi iz drugega odstavka 229. člena ZUP, saj zoper odločbo o izrednih ukrepih ni dovoljena pritožba, niti ni dovoljena vložitev izrednega pravnega sredstva. Tožniki so zahtevo za vročitev odločbe utemeljevali s položajem stranskega udeleženca po 43. členu ZUP. Takšnega položaja pa jim ZBan-1 (352. člen) glede na naravo upravnega odločanja ne priznava. Tožeče stranke niso imele in nimajo pravice biti udeležene v postopku nadzora nad banko, zato tudi (poleg drugih razlogov) nimajo pravice zahtevati vročitev odločbe o izrečenem izrednem ukrepu na podlagi sedmega odstavka 143. člena ZUP.  Tožena stranka sme zaupne informacije posredovati sodišču, če jih potrebuje v postopku, ki ga vodi v okviru svojih pristojnosti (7. točka 231. člena ZBan-1). Tožena stranka v nadaljevanju pojasnjuje razloge, zaradi katerih meni, da z izpodbijano ureditvijo v ZBan-1 niso kršene ustavne pravice, na katere se sklicujejo tožniki.  Banke brez izrednih ukrepov niso sposobne nadaljnjega poslovanja, v postopku prenehanja (stečaj je edina alternativa izrednim ukrepom) pa ne bi bile sposobne poplačati terjatev delničarjev in upnikov niti delno. Upniki pa niso upravičeni izpodbijati ugotovitev, na podlagi katerih je Banka Slovenije odločila o uporabi izrednih ukrepov.

5. Tožniki v pripravljalni vlogi vztrajajo pri svojih tožbenih ugovorih, tožena stranka pa v odgovoru na pripravljalno vlogo vztraja pri svojih stališčih.

6. Sodišče je na podlagi tretjega odstavka 48. člena ZUS-1 s sklepom I U 184/2015-10 z dne 8. 7. 2015 predmetni postopek prekinilo do odločitve Ustavnega sodišča RS o ustavnosti določil ZBan-1, v postopku, ki se je pred Ustavnim sodiščem RS vodil pod U-I-295/13.

7. Ustavno sodišče RS je z odločbo U-I-295/13-260 z dne 19. 10. 2016 v postopku za oceno ustavnosti 253. člena, 253.a člena, 253.b člena, 260.a člena, 260.b člena, 261.a člena, 261.b člena, 261.c člena, 261.d člena, 261.e člena in 262.a člena, drugega odstavka 262.b člena ter 346. člena, 347. člena, 350. člena in 350.a člena ZBan-1 ter 41. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o bančništvu - ZBan-1L odločilo, da je bil člen 350.a Zakona o bančništvu (Uradni list RS, št. 99/10 – uradno prečiščeno besedilo, 35/11, 52/11 – popr., 59/11, 85/11, 48/12, 105/12, 56/13 in 96/13) v neskladju z Ustavo (1. točka izreka). Člen 265 Zakona o reševanju in prisilnem prenehanju bank (Uradni list RS, št. 44/16) je v neskladju z Ustavo (2. točka izreka). Državni zbor mora odpraviti protiustavnost iz prejšnje točke izreka te odločbe v šestih mesecih po njeni objavi v Uradnem listu Republike Slovenije (3. točka izreka). Do odprave protiustavnosti iz 2. točke izreka te odločbe se postopki na podlagi prvega odstavka 350.a člena Zakona o bančništvu prekinejo (4. točka izreka). Zastaranje odškodninskih terjatev iz prvega odstavka 350.a člena Zakona o bančništvu začne teči šest mesecev po uveljavitvi zakona, s katerim se Državni zbor odzove na protiustavnost, ugotovljeno z 2. točko izreka te odločbe (5. točka izreka). Členi 253, 253.a, 253.b, 261.a, 261.b, 261.c, 261.d in 261.e, drugi odstavek 262.b člena ter členi 346, 347 in 350 Zakona o bančništvu niso bili v neskladju z Ustavo (6. točka izreka). Člen 41 Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o bančništvu (Uradni list RS, št. 96/13) ni bil v neskladju z Ustavo (7. točka izreka).

8. Ker je Ustavno sodišče v zadevi U-I-295/13 odločilo z odločbo z dne 19. 10. 2016, je sodišče na podlagi 50. člena ZUS-1 sklenilo, da se prekinjeni postopek nadaljuje.

10. Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka zavrgla tožnikove zahteve za udeležbo v postopku in za vročitev odločb o izrednem ukrepu, ki ga je v postopku nadzora bankam izrekla tožena stranka. Gre za procesni sklep, ki je skladno z drugim odstavkom 5. člena ZUS-1 predmet presoje v upravnem sporu, saj je z njim postopek odločanja o izdaji upravnega akta za tožnike končan. Tožniki so do vložitve tožbe upravičeni na podlagi drugega odstavka 17. člena ZUS-1, kot osebe katerim je bila pravica do udeležbe v postopku, ki so jo uveljavljali z zahtevo za vročitev odločbe, zavrnjena. Ker ima po drugem odstavku 229. člena ZUP pravico zahtevati vročitev odločbe oseba, ki bi v postopku morala biti udeležena kot stranski udeleženec, je odločitev, ne glede na pravna sredstva, ki jih zakon o(ne)mogoča in ne glede na legitimacijo tožnika za vložitev tožbe v postopku sodnega varstva pred upravnim sodiščem, odvisna od odgovora na vprašanje, ali (bi) tožniki zaradi varstva svojih pravnih  koristi morali biti udeleženi v postopku pred izdajo odločbe. Odgovor na navedeno vprašanje pa je, ob upoštevanju specialne zakonske ureditve položaja stranke v postopku nadzora po določbah ZBan-1, po presoji sodišča, negativen.

11. V 330. členu ZBan-1 je bilo določeno, da odloča Banka Slovenije o posamičnih zadevah iz svoje pristojnosti po postopku, ki je določen v splošnih določbah 10. poglavja ZBan-1, če zakon za posamezno vrsto postopka ne določa drugače. Če ni v tem zakonu drugače določeno, se za postopek odločanja Banke Slovenije uporabljajo določbe ZUP. Pravna ureditev položaja stranke in stranskega udeleženca v postopku, ki ga opravlja Banka Slovenije, je v določbah ZBan-1 v razmerju do 42. člena  in 43. člena ZUP urejena specialno, kar pomeni, da se določbe 42. člena in 43. člena ZUP v obravnavanem postopku ne uporabljajo. Po  določbah ZBan-1 je bila kot stranka postopka, ki ga izvaja Banka Slovenije, opredeljena tako oseba, na katere zahtevo je začet postopek ali zoper katero teče postopek, torej oseba, ki ima po določbah ZUP položaj stranke, kot tudi oseba, ki bi se po določbah 43. člena ZUP lahko udeleževala postopka kot stranski udeleženec (prim. 371. člen ZBan-1). V postopku nadzora je imela po določbi 352. člena ZBan-1 položaj stranke (v ožjem pomenu) oseba, nad katero se opravlja nadzor (subjekt nadzora), kot stranke v širšem pomenu in s tem kot stranski udeleženci pa še (in izključno) člani uprave banke. Temu ustrezno je bilo v določbah ZBan-1 urejeno tudi vročanje odločbe, izdane v postopku nadzora (353. člen ZBan-1). Odločitev tožene stranke, da se zahtevi za vročitev odločbe tožnikom ne ugodi in da zahtevo s sklepom zavrže na podlagi drugega odstavka 229. člena ZUP, je iz navedenih razlogov po presoji sodišča pravilna in skladna z zakonom.

12. V zvezi s tožbenimi navedbami tožnikov tako sodišče poudarja, da so do vročitve odločbe skladu z določbami ZUP in ZBan-1 bile upravičene izključno osebe, ki bi se postopka pred izdajo odločbe v skladu z zakonom morale oziroma lahko udeleževale zaradi varstva svojih pravic. Šlo je torej za pravico, vezano na položaj stranke v postopku, torej na položaj, ki tožnikom po določbah ZBan-1 glede na naravo in zahtevo po učinkovitosti upravnega odločanja, ni bil priznan. Da bi bilo drugače, tožniki niti ne zatrjujejo. Dostop do informacij o poslovanju banke zaradi  učinkovitega varstva pravic v postopku po 350a. členu ZBan-1 pa je (izven upravnega odločanja) urejen v 231. členu ZBan-1, na katerega se sklicuje že tožena stranka.

13. Da tožniki niso mogli imeti položaja stranskih udeležencev v postopku izreka izrednih ukrepov izhaja iz že navedenih določb ZBan-1. Tožena stranka pa se pri zavrženju njihovih zahtev za dovolitev udeležbe v postopku pri tem pravilno sklicuje tudi na določbe 142. člena ZUP, iz katerih izhaja, da lahko oseba, ki zahteva vstop v postopek, to stori kadarkoli med postopkom, nikakor pa ne po končanem postopku, zaradi česar je kakršnakoli dopustitev udeležbe v tem postopku tudi nemogoča. Zato je tožena zahtevo tožnikov za dovolitev udeležbe v postopku pravilno zavrgla, na podlagi tretjega odstavka 129. člena ZUP.

14. Iz navedenih razlogov je sodišče tožbo zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1.

15. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi v primeru, če sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka svoje stroške postopka.

ZBan-1 člen 352, 353, 371. ZUP člen 43, 229, 229/2.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.