UPRS sodba III U 197/2016
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-09-16

Andrej Orel (preds.), Lea Chiabai (poroč.), Valentina Rustja

odvzem otroka - namestitev otroka v krizni center - začasna odločba - koristi otroka

Tožena stranka je v odločbi pojasnila razloge za izdajo začasne odločbe, to je hudo čustveno stisko otrok, ki so jo zaznali različni strokovni delavci in ki je terjala takojšnje ukrepanje, brez izvedbe ugotovitvenega postopka. Razlog za izdajo začasne odločbe ni bil zgolj dogodek z dne 2. 2. 2016, četudi je bil, kot pravilno ugotavlja tožnica, povod za začasni odvzem otrok. Tožena stranka se z družino tožnice ukvarja več let in ob tem zaznava, da se konflikti med staršema, ob večkratnem obnavljanju partnerske zveze, prenašajo na odnose do otrok, oziroma da so otroci priča in del tega konfliktnega razmerja. Ocena ogroženosti, ki je bila podlaga za izdajo izpodbijane odločbe, je bila tretja ocena, ki jo je za tožničino družino izdelala tožena stranka.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Center za socialno delo X. (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano začasno odločbo, št. 1203-4/2016 z dne 4. 2. 2016 uvodoma sklenil, da se postopek odvzema mladoletnih A.A., B.B. in C.C. staršema Č.Č., torej tožnici, in D.D. združi v en postopek. Nadalje je z začasno odločbo določil, da se vsi trije mladoletni otroci staršema odvzamejo in namestijo v Krizni center za otroke in mladostnike v X. ter da ta začasna odločba velja do zaključka ugotovitvenega postopka. Določil je tudi, da pritožba zoper začasno odločbo ne zadrži njene izvršitve. Prvostopenjski organ je izdal še sklep o izvršbi v zavarovanje, s katerim je določil, da se dovoli izvršba začasne odločbe tako, da mladoletna A.A. in C.C. ostaneta v Kriznem centru, kamor ju je pripeljal oče, medtem ko se izvršba za mladoletno B.B. opravi po strokovnem delavcu prvostopenjskega organa.

2. Prvostopenjski organ je v obrazložitvi pojasnil, da je odločitev sprejel na podlagi 120. člena Zakona o zakonski zvezi in družinskih razmerjih (v nadaljevanju ZZZDR). Tožničino družino obravnava že od leta 2007. V tem času je bilo pri družini zaznanih več težav: razveza zakonske zveze, nasilje v družini, izrečeni ukrepi prepovedi približevanja, razreševanje partnerskega odnosa, nezmožnost sodelovanja staršev v starševski vlogi. Tožnica in D.D. sta se razvezala v letu 2008, varstvo in vzgoja otrok pa je bila zaupana tožnici. D.D. je bila večkrat izrečena prepoved približevanja, ker je vpričo otrok izvajal nasilje nad tožnico. Tožnici je bila v času med letoma 2008 in 2010 večkrat nudena psihosocialna pomoč, z namenom ocene tveganj glede koristi otrok pa uveden postopek ugotavljanja ogroženosti in načrtovani ukrepi. Prvostopenjski organ je sodeloval tudi s D.D. Pri njem je zaznaval težave s kontrolo vedenja in hude stiske v času razveze. V letu 2010 se je prvostopenjski organ v družino vključeval na podlagi obvestil o sumu nasilja, pri tem pa sodeloval z drugimi ustanovami, zlasti policijo in tožilstvom. D.D. je bila zaradi nasilja v družini izrečena zaporna kazen. Po prestani kazni se je junija 2012 vrnil k družini, pri prvostopenjskem organu pa že kmalu podal izjavo, da ima tožnica težave zaradi odvisnosti od alkohola. Prvostopenjski organ je zato znova pričel voditi postopek ugotavljanja ogroženosti otrok, vendar pa ni ugotovil dejstev in okoliščin, ki bi terjale ukrepanje po 120. členu ZZZDR. Ocenil je, da so koristi otrok ogrožene zaradi neskladij med staršema in to kljub pogostemu vključevanju prvostopenjskega organa v to razmerje. Tako stanje se je nadaljevalo v letu 2013, ko je D.D., ki je odšel na delo v tujino, tožnici očital neprimerno skrb za otroke. Prvostopenjski organ je takrat ugotovil, da imajo otroci do tožnice pozitiven odnos, bili so urejeni, posebnosti v njihovem vedenju ni bilo zaznati. V začetku leta 2015 je D.D. po krajši prekinitvi znova vzpostavil stike z otroci. Takrat je hčerka B.B. začela odklanjati stike z očetom, A.A. izražala željo, da bi živela z njim, o tožnici pa se izražala odklonilno. Z namenom, da bi bila razbremenjena stiske, je teden dni preživela v Kriznem centru za otroke in mladostnike X. Prvostopenjski organ je skupaj s tožnico vzpostavil načrt pomoči, vendar tožnica dogovora ni uspela v celoti izpeljati. Vključila se je sicer v program svetovanja pri Društvu za nenasilno komunikacijo, vendar pa se programa ni udeleževala kontinuirano. Prvostopenjski organ je v tem obdobju zaznaval stiske otrok in skušal usmerjati ravnanja obeh staršev. Takrat so otroci tudi omenjali spremenjeno vedenje tožnice, ko naj bi uživala alkohol. Od jeseni 2015 dalje z družino pri prvostopenjskem organu niso več imeli stikov, prav tako niso zaznali težav ob začetku šolskega leta.

3. Dne 2. 2. 2016 je pri družini posredovala policija. Po konfliktu med staršema sta A.A. in C.C. odšla z očetom, B.B. pa je ostala s tožnico. Naslednjega dne se je pri prvostopenjskem organu zglasil D.D., ki je pojasnil, da je od septembra 2015 dalje znova živel z družino in za konflikt okrivil tožnico. Strinjal se je, da se otroci namestijo v Krizni center in A.A. ter C.C. tja tudi odpeljal. Tožnica je v razgovoru zanikala, da bi bila povzročiteljica konflikta in zanj okrivila D.D. Zavrnila je predlog prvostopenjskega organa, da se otroci namestilo v krizni center z namenom odmaknitve od situacije in razbremenitve. Ocenila je, da je za otroke dobro poskrbljeno. Prvostopenjski organ je dne 4. 2. 2016 izdelal oceno ogroženosti. Ogroženost otrok je ocenil kot visoko. Ocenil je tudi, da je konkretni konflikt izzval pri otrocih emocionalno stisko, saj je bil pri njih zaznan občutek nevarnosti. Prvostopenjski organ je ocenil, da nobeden od staršev trenutno ne more pomagati otrokom pri reševanju stiske in da je zato namestitev otrok v krizni center njim najbolj v korist, saj bodo strokovne delavke otrokom pomagale pri rešitvi njihovih stisk, otroci pa bodo bivali v varnem okolju.

4. Odločitev prvostopenjskega organa je po pritožbi tožnice z odločbo št. 12002-16/2016/14 z dne 2. 6. 2016 potrdilo Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti (v nadaljevanju drugostopenjski organ). V obrazložitvi je drugostopenjski organ uvodoma citiral nekatere določbe Ustave RS, Konvencije OZN o otrokovih pravicah, ZZZDR in Zakona o socialnem varstvu (v nadaljevanju ZSV), nato pa še ugotovitve o dejanskem stanju, kot izhajajo iz upravnega spisa. Ugotovil je, da iz ocene ogroženosti otrok z dne 4. 2. 2016 izhaja, da so hudo čustveno stisko otrok zaznali različni strokovni delavci in institucije, saj so prevzeli vedenjsko, miselno in osebnostno dinamiko staršev. Otroci so bili izpostavljeni neustreznim in stresnim razmeram, ki so pri njih izzvale hudo čustveno stisko, na katero se starša nista odzvala. Potrebe otrok so bile v družini spregledane, starša pa sta naklonjenost otrokom izražala pogojno, vezano na to ali ju otroci v vedenju podpirajo ali ne. V nadaljevanju je drugostopenjski organ povzel kronološki in vsebinski pregled informacij o družini. Ugotovil je, da je prvostopenjski organ na podlagi 221. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) izdal začasno odločbo zaradi nujno potrebne zaščite koristi otrok in se pri tem oprl na odločbo 120. člena ZZZDR. Ocenil je, da sta oba starša popolnoma okupirana s svojim partnerskim odnosom in ga ne zmoreta ločevati od starševskega. Odločitev prvostopenjskega organa, da otroke zaščiti, je zato pravilna, Ne gre za ugotavljanje krivde staršev, pač pa za ugotavljanje koristi otrok. Iz zbranih dokazov izhaja, da je prvostopenjski organ pravilno ocenil situacijo kot ogrožajočo za otroke, saj bi bili, zaradi poteka časa, ki ga zahteva izvedba celotnega ugotovitvenega postopka, še nadalje ogroženi.

5. Tožnica se z odločitvijo tožene stranke ne strinja in jo s tožbo izpodbija iz vseh tožbenih razlogov. Sodišču predlaga, da začasno odločbo odpravi, tožena stranka pa naj ji povrne stroške postopka. Otroci so ji bili zaupani v varstvo in vzgojo s sodbo Okrožnega sodišča v Kopru, opr. št. P 370/2008 z dne 26. 8. 2008. Nesporno je, da lahko prvostopenjski organ v skladu s 120. členom ZZZDR odvzame otroka staršem in ga da v vzgojo in varstvo drugi osebi ali zavodu, če starši zanemarijo otrokovo vzgojo in varstvo ali če je to iz drugih pomembnih razlogov v otrokovo korist. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe ne izhaja zakonski razlog za odvzem otrok tožnici, prav tako tudi ne izhaja, da naj bi zanemarila njihovo vzgojo in varstvo, kot tudi ne drugi pomembni razlogi, ki bi zahtevali tak ukrep. Navedbe, da nobeden od staršev otrokom v danem trenutku ni zmogel ali znal pomagati, so pavšalne. Tožnica je za otroke, po tem, ko so ji bili zaupani v varstvo, primerno in dobro skrbela, kar je tudi za toženo stranko nesporno. Do konflikta dne 2. 2. 2016, ki je bil razlog, oziroma vsaj povod za odvzem otrok, je prišlo zato, ker je oče otrok razgrajal in je tožnica zaradi tega poklicala policijo. D.D. je bil zaradi nasilja v družini že pravnomočno obsojen, izrečenih pa mu je bilo tudi več ukrepov prepovedi približevanja. To, da povzroča konflikte, ne more biti razlog, da bi se otroci odvzeli materi, ki je za otroke primerno poskrbela. Načeloma sicer ni moč oporekati, da konflikt med starši povzroči emocionalno stisko pri otrocih, vendar pa bi se stiski otrok bilo moč izogniti z bistveno manj radikalnimi ukrepi kot pa je odvzem otrok staršem. V konkretni situaciji bi morala tako policija kot tudi delavka CSD preprečiti, da bi oče kršil red in mir ter odpeljal otroka, četudi ni imel denarja za prenočišče in hrano. Kakšna je bila dejanska emocionalna stiska pri otrocih, v odločbi ni bilo ugotovljeno, navedbe v odločbi pa so pavšalne in niso konkretizirane. Iz podatkov v spisu celo izhaja, da mladoletna B.B. konfliktu ni bila izpostavljena, vendar pa je tudi zanjo navedeno, da je namestitev v krizni center v njeno največjo korist. Iz obrazložitve ni razvidno, da bi tožena stranka skušala situacijo rešiti na manj radikalen način, saj je odvzem otrok skrajni ukrep. Že zato je odvzem otrok staršem na podlagi začasne odločbe pravno zgrešen in nezakonit, prav tako pa tudi neprimeren, kolikor se kasneje izkaže, da so bili podatki v času odločanja napačni in s tem lahko nastane nepopravljiva škoda. Nesporno sicer je, da je treba zaradi koristi otrok v takih in podobnih postopkih postopati hitro, kar pa ne pomeni odločanja na podlagi nepreverjenih dejstev in pavšalnih ocen. Nenazadnje tožena stranka, vse do vložitve tožbe ni izpeljala ugotovitvenega postopka. Tožena stranka je torej napačno uporabila določbo 120. člena ZZZDR, posledično pa kršila pravice in dolžnosti tožnice iz 54. člena Ustave RS in pravice vseh treh mladoletnih otrok iz 56. in 53. člena Ustave RS ter 8. in 9. člena Konvencije o otrokovih pravicah.

6. Tožnica v nadaljevanju tožbe navaja, da ji tožena stranka ni omogočila, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev v zadevi niti ji ni pojasnila, katere so tiste okoliščine in dejstva, na katera bo oprla svojo odločbo, kot to zahteva določba 146. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Tožena stranka tudi ni izvedla ugotovitvenega postopka, tako kot ji to nalaga 145. člen ZUP. Tožnici zato ni bilo omogočeno, da bi se postopka udeleževala, bila z njim seznanjena in v njem aktivno sodelovala. Iz izpodbijane odločbe je mogoče razumeti, da je tožena stranka odločitev sprejela na podlagi ocene ogroženosti, ki jo je izdelala sama. Tudi s to oceno tožnica ni bila seznanjena in ni imela možnosti, da bi se o njej izjavila. Vse to pomeni, da je tožena stranka kršila pravila postopka, s tem pa je bila tožnici kršena pravica do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS. Če bi tožnica v postopku lahko sodelovala, bi dokazala, da niso podani zakonski razlogi za odvzem otrok.

7. Tožnica še navaja, da tožena stranka ni ugotavljala dejanskega stanja, ki bi bilo relevantno za izdajo odločbe. Navedbe o spremljanju družine od leta 2007 do jeseni 2015 niso relevantne, saj je tožena stranka ugotovila, da takrat niso bile ugotovljene okoliščine, ki bi opravičevale odvzem otrok. Tudi dogodek dne 2. 2. 2016 po svoji naravi in intenziteti ni bil takšen, da bi upravičeval tak ukrep. Očitek tožnici, da ni problematizirala nočitve otrok v avtomobilu in da ni vztrajala, da prevzame varstvo in vzgojo, kar naj bi kazalo, da ni izkazala skrbi za otroke, so nenavadni, saj so za to vedeli in to dopustili policisti in delavka CSD. Otroci pri tožnici niso kazali nobenih bolezenskih znakov, po namestitvi v kriznem centru pa so bili na podlagi napotnice nameščeni v bolnišnico in nato premeščeni v Center za zdravljenje bolezni otrok ... Otroci so bili iztrgani iz znanega okolja, kjer so bili uspešni, ukrep pa jih je socialno izoliral, saj ustanova ni bolnišnica pač pa center za otroke s posebnimi težavami in problemi.

9. Po presoji sodišča je odločba tožene stranke pravilna in zakonita, izhaja iz podatkov v upravnih spisih ter ima oporo v materialnih predpisih, na katere se sklicuje. Prvostopenjski organ je v obrazložitvi izpodbijane odločbe navedel utemeljene razloge za svojo odločitev, te pa je dodatno argumentiral upravni organ druge stopnje. Sodišče zato v celoti sledi njuni obrazložitvi (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sodišču - v nadaljevanju: ZUS-1). V zvezi s tožničinimi  navedbami pa še dodaja:

10. Izpodbijana odločba je začasna odločba, ki jo je tožena stranka izdala na podlagi prvega odstavka 221. člena ZUP in na podlagi 120. člena ZZZDR. Odločila je, da se začasno, to je za čas do zaključka ugotovitvenega postopka, mladoletni otroci odvzamejo tožnici in očetu D.D. ter namestijo v Kriznem centru za otroke in mladostnike v X. 120. člen ZZZDR, ki ga je tožena stranka upoštevala kot izhodišče za svojo odločitev, namreč določa, da sme Center za socialno delo odvzeti otroka staršem in ga dati v vzgojo in varstvo drugi osebi ali zavodu, če so starši zanemarili otrokovo vzgojo in varstvo ali če je to iz drugih pomembnih razlogov v otrokovo korist. Tak ukrep lahko Center za socialno delo, skladno z določbo prvega odstavka 221. člena ZUP, izvrši tudi začasno, kolikor je, glede na okoliščine primera, neogibno potrebno, da se še pred koncem postopka začasno uredijo posamezna vprašanja ali razmerja. V takem primeru izda Center za socialno delo odločbo na podlagi podatkov, ki obstajajo takrat, ko se taka odločba izda, v odločbi pa mora biti izrecno določeno, da je začasna in se izvaja najdlje do izdaje odločbe o glavni stvari.

11. Izdaja začasne odločbe na podlagi prvega odstavka 221. člena ZUP je torej utemeljena, kolikor je, glede na ugotovljene okoliščine, to nujno zaradi zaščite koristi mladoletnih otrok. Če je začasni odvzem otrok zaradi zaščite njihovih koristi neogibno potreben, torej, če takojšnjo izvršitev takega začasnega odvzema terjajo okoliščine primera, se začasna odločba lahko izda brez izvedbe ugotovitvenega postopka, kot ga določa 88. člen ZSV (smiselno enako Vrhovno sodišče RS v sodbi, opr. št. X Ips 477/2004, Upravno sodišče RS v sodbi, opr. št. II U 323/2014). Sodišče ugotavlja, da je tožena stranka v odločbi pojasnila razloge za izdajo začasne odločbe, to je hudo čustveno stisko otrok, ki so jo zaznali različni strokovni delavci in ki je terjala takojšnje ukrepanje, brez izvedbe ugotovitvenega postopka. Razlog za izdajo začasne odločbe ni bil zgolj dogodek z dne 2. 2. 2016, četudi je bil, kot pravilno ugotavlja tožnica, povod za začasni odvzem otrok. Tožena stranka se z družino tožnice ukvarja več let in ob tem zaznava, da se konflikti med staršema, ob večkratnem obnavljanju partnerske zveze, prenašajo na odnose do otrok, oziroma da so otroci priča in del tega konfliktnega razmerja. Ocena ogroženosti, ki je bila podlaga za izdajo izpodbijane odločbe, je bila tretja ocena, ki jo je za tožničino družino izdelala tožena stranka. Tudi pri oceni v letu 2010 in oceni v letu 2012 je tožena stranka ugotavljala ogroženost otrok zaradi neskladij med staršema, vendar pa ta takrat ni bila taka, da bi terjala ukrepanje po 120. členu ZZZDR. Tožena stranka je pojasnila, da kronologija informacij o družini kaže, da se konflikti od staršev prenašajo na otroke ter da starša naklonjenost otrok pogojujeta s tem ali ju pri njunem ravnanju podpirajo ali ne. Sodišče zato meni, da je razumljivo, da je tak vzorec obnašanja še bolj izrazit, ko v družinsko dogajanje posežejo državni organi, v danem primeru Center za socialno delo v postopku, v katerem bo odločeno ali se otroci staršema odvzamejo ali ne. Vsi zbrani podatki torej kažejo, da tožena stranka odločitve za izdajo izpodbijane odločbe ni sprejela zgolj zaradi dogodka z dne 2. 2. 2016, četudi podatki o zaznavah strokovnih delavcev, ki so bili po dogodku v stiku z otroci kažejo, da je konflikt pri njih izzval hudo emocionalno stisko in občutek nevarnosti. Razlog za izdajo začasne odločbe je v ugotovitvi, da starša ne zmoreta otrokom pomagati pri reševanju take stiske, saj sta osredotočena na njuno razmerje, v kar pa so vpeti tudi otroci in je zato njihova odtegnitev iz takega okolja za čas, dokler se ne zaključi ugotovitveni postopek, upravičena, takojšnja izvršitev sprejetega ukrepa pa utemeljena.

12. Nesporno je, da je postopek za dosego ključne odločitve o tem, ali naj se otroci staršema odvzamejo v teku in da bo šele z izvedbo ugotovitvenega postopka o tem mogoče dokončno odločiti, vendar pa je bil zaradi dobrobiti otrok nujen njihov takojšnji umik iz zanje konfliktnega okolja. Ob tem je smiselno poudariti zaključek drugostopenjskega organa, da v postopku ne gre za ugotavljanje krivde staršev, pač pa zgolj za ugotavljanje koristi otrok. Prav tako nihče tožnici ne oporeka, da je za otroke skrbela, le da je obenem mogoče ugotoviti tudi to, da očitno nerazčiščenega partnerskega odnosa nobeden od staršev ni znal ločiti od starševskega odnosa in sta medsebojni konflikt prenašala in vanj vpletala tudi otroke. Prav ta okoliščina je bila razlog, da se je tožena stranka odločila za izdajo začasne odločbe s ciljem, da otroke razbremeni tega konflikta ter da se jim obenem nudi pomoč pri rešitvi njihovih stisk, ki jih starša, zaradi vpetosti v medsebojne konflikte, ne zmoreta reševati in to za čas, dokler traja ugotovitveni postopek. Tako ravnanje utemeljuje 5.a člen ZZZDR, ki določa, da morajo starši, druge osebe, državni organi ter nosilci javnih pooblastil v vseh dejavnostih in postopkih v zvezi z otrokom skrbeti za otrokovo korist. Starši delajo v otrokovo korist, če zadovoljujejo njegove materialne, čustvene in psihosocialne potrebe z ravnanjem, ki ga okolje sprejema in odobrava in ki kaže na njihovo skrb in odgovornost do otroka ob upoštevanju njegove osebnosti in želja. Država je dolžna zagotavljati varstvo mladoletnim otrokom vselej, kadar je ogrožen njihov zdrav razvoj in kadar to zahtevajo druge koristi otrok (6. člen ZZZDR). Temeljno vodilo pri odločanju so torej otrokove koristi, kar izhaja tudi iz 3. člena Konvencije OZN o otrokovih pravicah, ki se v skladu z 8. členom Ustave RS uporablja neposredno.

13. Glede na potek in okoliščine obravnavane zadeve, ki sta jo v svojih odločbah obširno pojasnila in argumentirala tako prvostopenjski kot tudi drugostopenjski organ, je zato pravilna odločitev, da se mladoletni otroci, prav zaradi njihovih koristi, z začasno odločbo odvzamejo tožnici in namestijo v krizni center. Sodišče ob tem še enkrat poudarja, da odločitev ne pomeni trajnega odvzema otrok, pač pa je to ukrep začasne narave, ki traja do zaključka ugotovitvenega postopka s ciljem, da se v tem času otroci umaknejo iz nerešenega konflikta staršev. V takih razmerah se začasna odtegnitev otrok iz domačega okolja, ki je sicer brez vsakega dvoma za otroke stresna, kaže kot bolj primerna, kot pa da bi do konca ugotovitvenega postopka bili del konfliktnega razmerja staršev.

14. Glede na navedeno je sodišče zaključilo, da je tožba ni utemeljena in jo je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo. Ker v tožbi niso navedena nova dejstva in dokazi, ki bi lahko vplivali na odločitev, je sodišče, skladno z 2. alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

15. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

ZZZDR člen 5a, 6, 120. ZUP člen 221, 221/1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.