UPRS sodba II U 146/2016
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-03-15

Vlasta Švagelj Gabrovec (preds.), Jasna Šegan (poroč.), Sonja Kočevar

okoljevarstveno soglasje - presoja vplivov na okolje - predhodni postopek - zmogljivost naprave

Agencija Republike Slovenije za okolje je ravnala pravilno, ko je pri izračunu dnevne zmogljivosti naprave izhajala iz maksimalne možne (proizvodne) zmogljivosti naprave in ne iz njene dejanske oziroma predvidene obremenitve, ki pri odločanju v postopku po 51 a. členu ZVO-1 ni pomembna.

1. Z izpodbijanim sklepom je Agencija Republike Slovenije za okolje (v nadaljevanju Agencija) ugotovila, da je za nameravani poseg – objekt - center za zbiranje in predelavo nenevarnih gradbenih odpadkov, za delovanje naprave LIM TRACK 4825 - na zemljiščih s parc. št. 1335/1, 1335/7, 1335/8,1335/9 in 1335/16, k.o. …, treba izvesti presojo vplivov na okolje in pridobiti okoljevarstveno soglasje (točka 1 izreka sklepa), ugotovila pa je tudi, da v postopku stroški niso nastali (točka 2 izreka sklepa).

2. V obrazložitvi sklepa Agencija pojasnjuje, da je tožnik v vlogi, vloženi dne 20. 8. 2015, zahteval, da se v predhodnem postopku ugotovi, ali je za nameravani poseg v okolje po  51 a. členu Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1) treba izvesti presojo vplivov na okolje.

3. V nadaljevanju obrazložitve Agencija citira določbo 51 a. člena ZVO-1 ter pojasnjuje, da posege v okolje, za katere je treba pridobiti okoljevarstveno soglasje, določa Uredba o posegih v okolje, za katere je treba izvesti presojo vplivov na okolje (Ur. l. RS, št. 51/14, 57/15; v nadaljevanju: Uredba).

4. V zahtevi je tožnik navedel, da nameravani poseg obsega delovanje drobilne naprave z oznako LIM TRACK 58-25, ki ima maksimalno zmogljivost predelave 6-15 ton na uro. Nosilec posega namerava pridobiti gradbeno dovoljenje za objekt za zbiranje in predelavo nenevarnih gradbenih odpadkov na območju kraja Dokležovlje v občini Beltinci. Objekti posega ne bodo priključeni na električno in vodovodno omrežje. Površina zemljišča, na katerem se bo poseg izvajal bo 3.200 m2. Za potrebe objekta so potrebni: plato za prevzem gradbenih odpadkov, boksi za predhodno skladiščenje zbranih gradbenih odpadkov, plato za občasno predelavo odpadkov, boksi za začasno skladiščenje že predelanih recikliranih agregatov, peskolov in lovilec olj za pobiranje padavinskih voda. Nenevarne odpadke bo zbiralec zbiral na prevzemno-zbirni plato v zbirnem centru Dokležovje. S predhodno ročno izločitvijo sekundarnih surovin (les, plastika, guma, železo in drugi odpadki), bo sledil lokalni transport nenevarnih odpadkov v ustrezne bokse do nadaljnje predaje v predelavo po postopku predelave R5 z recikliranjem. Po prevzemu v predelavo se bodo ročno izločili še neuporabni odpadki in razbili večji kosi gradbenih odpadkov. Proizvodi po predelavi bodo reciklirani gradbeni materiali. Nenevarni gradbeni odpadki se bodo predelovali na drobilni napravi z oznako LIM TRACK 4825. Nosilec posega je še navedel, da bo naprava delovala do 6 ur dnevno, tako da bo njena zmogljivost znašala 90 ton na dan oziroma 15.000 ton na leto. Za delovanje mobilne drobilne naprave ima nosilec posega pridobljeno okoljevarstveno dovoljenje.

5. Kot pojasnjuje Agencija, je po točki E.I.7.3 Priloge 1 Uredbe, presoja vplivov na okolje obvezna, kadar gre za naprave za druge postopke odstranjevanja ali predelave odpadkov (razen E.I.1 - E.I.6), ko gre za nenevarne odpadke in zmogljivost naprave znaša nad 30 000 ton na leto ali nad 100 ton na dan. Proizvodno zmogljivost naprave opredeljuje točka 8.4. člena 3 ZVO-1, ki določa, da je proizvodna zmogljivost naprave največja možna količina vhodnih ali izhodnih snovi, ki v 24 urah na dan vstopajo v napravo ali izstopajo iz nje, če je naprava zmožna obratovati na ta način. Po mnenju Agencije je treba, kljub temu, da je nosilec posega navedel, do bo naprava obratovala do 6 ur dnevno, upoštevati maksimalno zmogljivost naprave v 24 urah obratovanja, ki jo ima naprava zapisano v svojih tehničnih lastnostih in ne obratovalno zmogljivost naprave, to je tisto zmogljivost naprave, ki jo opredeli nosilec nameravanega posega. Po mnenju Agencije je treba upoštevati, da znaša zmogljivost naprave (glede na predloženo dokumentacijo) 6-15 ton odpadkov na uro. Upoštevaje določilo točke 8.4. člena 3 ZVO-1 je torej naprava v 24 urah zmožna predelati 144 do 360 ton odpadkov.

6. Glede na tako ugotovljeno zmogljivost naprave je Agencija v skladu z 51 a. členom ZVO-1 zaključila, da je za nameravani poseg treba izvesti presojo vplivov na okolje ter pridobiti okoljevarstveno soglasje.

7. Tožnik je zoper izpodbijani sklep vložil pritožbo, ki pa jo je Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju pritožbeni organ) kot neutemeljeno zavrnilo. V obrazložitvi pojasnjuje, da je v času odločanja o zahtevi že veljala Uredba o posegih v okolje, za katere je treba izvesti presojo vplivov na okolje (Ur. l. RS, št. 51/14 in 57/15), zato so obširne pritožbene navedbe glede uporabe (stare) Uredbe neutemeljene. Nadalje pritožbeni organ kot napačno zavrne pritožnikovo razumevanje glede zmogljivosti naprave, češ da se konkretni poseg ne bi smel uvrstiti pod oznako E.I.7.3 priloge I. Pritožbeni organ poudarja, da se pod navedeno oznako uvrščajo naprave za druge postopke odstranjevanja ali predelave odpadkov z vrsto posega, ko gre za nenevarne odpadke, ki so zmožni predelati količine odpadkov nad 30.000 ton na leto ali nad 100 ton na dan. Torej je zmogljivost mišljena kot zmožnost oz. sposobnost naprave odstraniti ali predelati količino odpadkov v določenem času in ne zmogljivost pod katero bo naprava dejansko delovala ali zmogljivost, ki jo določi nosilec posega oz. upravljavec naprave. V zadevi ni sporno, da je konkretna naprava zmožna predelati 6-15 ton odpadkov na uro, saj je to razvidno iz tehnične specifikacije naprave. Glede na to, da so pragovi v prilogi I Uredbe določeni v tonah na dan in v tonah na leto, je prvostopenjski organ ravnal pravilno, ko je zmogljivost preračunal na 24 urno oz. dnevno raven in tako pravilno ugotovil, da gre za poseg, ki ustreza uvrstitvi pod oznako E.I.7.3. Priloge I.

8. V tožbi tožnik navaja, da je v postopku pojasnil, da nameravani poseg ne bo presegal mejne vrednosti, določene v točki E.I.7.3 Priloge 1 Uredbe, saj bo naprava dejansko obratovala 6 ur dnevno, tako da bo zmogljivost naprave znašala 90 ton dnevno oziroma 15.000 ton letno. Zaradi navedenega za nameravani poseg po mnenju tožnika ni treba izdelati presoje vplivov na okolje in tudi ne pridobiti okoljevarstvenega soglasja. Kot navaja, je Agencija ravnala v nasprotju z načelom materialne resnice iz 8. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ker je pri odločanju upoštevala zgolj podatke o maksimalni zmogljivosti naprave in ni upoštevala  količin odpadkov, za katere se načrtuje, da bodo na napravi dejansko predelani.

9. Uredba je, kot navaja tožnik, tudi v neskladju z ZVO-1 ter evropskimi predpisi, saj odločitev o tem, ali je za nameravani poseg treba izvesti presojo vplivov na okolje, veže zgolj na maksimalno zmogljivost naprave, ki se presoja glede na 24 urno obratovanje, kar je že samo po sebi nemogoče, neprimerno in nezakonito. Uredba je zato po mnenju tožnika nezakonita, zakonodajalec pa tudi s sedaj veljavno Uredbo ugotovljenih neskladnosti ni odpravil. Uredbe, ki ni v skladu z zakonom in evropskimi predpisi, upravni organ pri odločanju ne bi smel uporabiti.  Zahteva za izvedbo presoje vplivov na okolje zgolj na podlagi količinskega parametra ni skladna z namenom same ureditve presoje vplivov na okolje, ki naj se izvaja za projekte, ki bodo pomembno vplivali na okolje, česar pa ni mogoče presoditi zgolj z maksimalnimi količinskimi kapacitetami naprave, katere obratovanje je predmet presoje.

10. Z izpodbijano odločitvijo pa je Agencija po mnenju tožnika ravnala tudi v nasprotju z načeli enakosti, sorazmernosti in enakega varstva pravic, saj je odločila v nasprotju s prakso odločanja v enakih oziroma podobnih zadevah, kar pomeni, da je sodišče dolžno obrazložene trditve o nezakonitosti in protiustavnosti podzakonskega predpisa, na katerem temelji izpodbijani posamični akt obrazloženo zavrniti, če meni, da so očitki neutemeljeni.

11. Tožnik zato sodišču predlaga, da izpodbijani sklep, zaradi kršitev ZVO, ZUP, določb Direktive 2011/92/EU, zaradi zmotne uporabe materialnega prava in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja, odpravi.

12. Toženka na tožbo ni odgovorila, sodišču pa je poslala upravne spise.

14. Predmet presoje zakonitosti je v tej zadevi sklep, s katerim je Agencija na zahtevo tožnika na podlagi 51 a. člena ZVO-1 v predhodnem postopku ugotovila, da je za nameravani poseg v okolje treba izvesti presojo vplivov na okolje in pridobiti okoljevarstveno soglasje.

15. Določba 51 a. člena ZVO-1, po kateri mora nosilec nameravanega posega od ministrstva zahtevati, da ugotovi, ali je za nameravani poseg v okolje treba izvesti presojo vlivov na okolje in pridobiti okoljevarstveno soglasje, je bila v ZVO-1 vnesena z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1F) in velja od 23. 11. 2013. Z omenjeno spremembo ZVO-1 je zakonodajalec, upoštevaje opozorila Evropske komisije, postavil podlago za odpravo nepravilnosti pri prenosu Direktive 2011/92/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o presoji nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje (v nadaljevanju Direktiva 2011/92/EU) v slovenski pravni red. Evropska komisija je namreč ugotovila, da slovenska ureditev z enostavnimi absolutnimi pragovi, kot so bili določeni v takrat veljavni Uredbi o vrstah posegov v okolje, za katere je treba izvesti presojo vplivov na okolje (Ur. l. RS, št. 78/06, 72/07, 31/09, 95/11 in 20/13), ne zadošča za prenos Direktive 2011/92/EU, ki zahteva, da se pri odločanju, ali je treba izvesti presojo vlivov na okolje, uporabljajo ustrezna merila iz Priloge III omenjene direktive za vse projekte iz Priloge II direktive (glej  Predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o varstvu okolja - ZVO-1F, str. 4 in 5, Poročevalec Državnega zbora z dne 10. 10. 2013).

16. Direktiva v Prilogi I določa vrste posegov, za katere je presoja vplivov na okolje v vsakem primeru obvezna (člen 4 (1) Direktive 2011/92/EU), v Prilogi II pa so določene tiste vrste posegov, za katere mora država članica s preverjanjem za vsak primer posebej ali s predpisanimi pragovi in merili iz Priloge III v nacionalni zakonodaji šele določiti, ali se bo za poseg izvedla presoja vplivov na okolje ali ne (člen 4 (2) v zvezi s členom 4 (3) Direktive 2011/92/EU).

17. Ureditvi Direktive 2011/92/EU sledi tudi ZVO-1. Določba 51. člena ZVO-1, ki je bila z ZVO-1F spremenjena, tako loči med posegi v okolje, za katere je zaradi njihovih značilnosti (velikosti, lokacije ali drugih značilnosti), ki lahko vplivajo na okolje, presoja vplivov na okolje vedno obvezna (drugi odstavek 51. člena ZVO-1) ter posegi, pri katerih se zaradi njihovih značilnosti ali lokacije lahko pričakujejo pomembni vplivi na okolje (tretji odstavek 51. člena ZVO-1), ti vplivi pa se ugotavljajo v posebnem predhodnem postopku, ki je v ZVO-1 določen v členu 51 a.

18. Posege iz drugega in tretjega odstavka 51. člena ZVO-1 je Vlada RS določila v Uredbi, ki je razveljavila pred tem veljavno Uredbo o vrstah posegov v okolje, za katere je treba izvesti presojo vplivov na okolje (Ur. l. RS, št. 78/06, 72/07, 31/09, 95/11 in 20/13), za katero je tudi Upravno sodišče RS v sodbi opr. št. I U 1075/2013 z dne 26. 9. 2013 ugotovilo, da ni v skladu z ZVO-1 in evropskimi predpisi, zaradi česar je njeno uporabo v skladu z načelom exceptio illegalis pri odločanju zavrnilo.

19. Kot ugotavlja sodišče, pa je bila odločitev, ki je v obravnavani zadevi predmet izpodbijanja, sprejeta na podlagi določb Uredbe, ki je ugotovljeno neskladje odpravila.

20. Uredba namreč v skladu z ZVO-1 (sledeč ciljem Direktive 2011/92/EU) v Prilogi 1 našteva posege v okolje, pri katerih je presoja vplivov na okolje vedno obvezna ter tiste posege, pri katerih je presoja vplivov na okolje obvezna le, če se ob upoštevanju meril iz Priloge 2 (glede na značilnosti posega, lokacije posega ali značilnosti možnih vplivov) v posameznem primeru ugotovi, da obstaja verjetnost, da bo imel poseg pomembne vplive na okolje.

21. Med posege, za katere Uredba vselej kot obvezno predpisuje izvedbo presoje vplivov na okolje (ne glede na lokacijo in ostale značilnosti posega), sodijo po izrecni določbi točke E.I.7.3 Priloge 1 Uredbe tudi naprave za druge postopke odstranjevanja ali predelave odpadkov (razen E.I.1 - E.I.6), ko gre za nenevarne odpadke in zmogljivost naprave znaša nad 30 000 ton na leto ali nad 100 ton na dan.

22. Drobilna naprava za predelavo nenevarnih gradbenih odpadkov, v zvezi s katero je tožnik vložil zahtevo za presojo v predhodnem postopku, predstavlja glede na njeno zmogljivost tudi po presoji sodišča napravo iz točke E.I.7.3 Priloge 1 Uredbe, za katero je treba presojo vplivov na okolje izvesti v vsakem primeru.

23. V tožbi tožnik navaja, da bi morala Agencija pri ugotavljanju zmogljivosti naprave upoštevati predvidene dnevne količine odpadkov, ki jih bo naprava predelala glede na predvideno organizacijo dela pri tožniku. Takšno sklepanje pa po ugotovitvi sodišča v pravnih predpisih nima opore. Pri ugotavljanju zmogljivosti naprave v smislu določbe E.I.7.3 Priloge 1 Uredbe je namreč treba upoštevati t.i. proizvodno zmogljivost naprave, kot je ta opredeljena v točki 8.4. člena 2 ZVO-1, po kateri se upošteva največja možna količina vhodnih ali izhodnih snovi, ki v 24 urah na dan vstopajo v napravo ali izstopajo iz nje, če je ta zmožna obratovati na ta način. Kot je v zvezi s tem pojasnilo Upravno sodišče RS v zadevi opr. št. II U 319/2016 z dne 12. 10. 2016 in v zadevi opr. št. II U 327/2016 z dne 11. 1. 2017, je določitev proizvodne zmogljivosti pomembna prav zaradi vplivov, ki jih (lahko) ima naprava na okolje, zaradi česar je pri opredelitvi te zmogljivosti treba izhajati iz maksimalne možne proizvodne obremenitve naprave.

24. Agencija je zato v obravnavanem primeru ravnala pravilno, ko je pri izračunu dnevne zmogljivosti naprave izhajala iz maksimalne možne (proizvodne) zmogljivosti naprave in ne iz njene dejanske oziroma predvidene obremenitve, ki pri odločanju v postopku po 51 a. členu ZVO-1 ni pomembna.

25. Tožnik je v svojih vlogah večkrat navedel, da znaša zmogljivost naprave 6-15 ton na uro. Ker je naprava tožnika očitno zmožna predelati več kot 100 ton nenevarnih odpadkov na dan, je tudi po presoji sodišča pravilen zaključek Agencije, da je za napravo tako velike zmogljivosti  (in s tem obremenitve okolja) obvezno opraviti presojo vplivov na okolje in pridobiti okoljevarstveno soglasje - ne glede na njeno lokacijo in druge značilnosti nameravanega posega, navedene v Prilogi 2 Uredbe, ki se v primeru posegov iz drugega odstavka 51. člena ZVO-1 ne ugotavljajo.

26. Očitek, da je Agencija pri odločanju kršila načelo enakosti, načelo sorazmernosti in načelo enakega varstva pravic, je po presoji sodišče neutemeljen.

27. Ker je torej izpodbijani sklep pravilen in na zakonu utemeljen, izpodbijana odločitev pa je tudi ustrezno obrazložena, je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.