UPRS Sodba I U 144/2016-18
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-10-17

Liljana Polanec (preds.), mag. Damjan Gantar (poroč.), mag. Jonika Marflak Trontelj

visoko šolstvo - izvolitev v naziv - docent - mnenje študentskega sveta - načelo zaslišanja strank - obrazložitev odločbe

Sodišče je izpodbijano odločbo odpravilo iz razlogov, ker je pomanjkljivo obrazložena, kar je posledica tega, da prvostopenjski organ predhodno tožnici ni poslal študentskega mnenja v izjasnitev, do morebitnih stališč tožnice do tega mnenja pa se posledično temu tudi ni mogel opredeliti, stališča tožnice do študentskega mnenja pa v svoji odločbi tudi ni presodil drugostopenjski organ, s čemer bi to napako lahko popravil.

I. Tožbi se ugodi in se odločba Univerze v Ljubljani, Fakultete za gradbeništvo in geodezijo št. 278-2015 z dne 24. 4. 2015 odpravi ter se zadeva vrne prvostopenjskemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 313,50 EUR, povečane za 22 % DDV, v roku 15 dni od vročitve te sodbe, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki začnejo teči od poteka paricijskega roka dalje.

III. Zahteva Univerze v Ljubljani, Fakultete za gradbeništvo in geodezijo, za povrnitev stroškov postopka, se zavrne.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo odločil, da se tožnice ne izvoli ponovno v naziv docentke za področje ... . V obrazložitvi odločbe navaja, da je tožnica dala ponovno, in sicer tretjo vlogo za izvolitev v naziv docentke za področje ... . Imenovani so bili poročevalci o strokovni usposobljenosti tožnice za njeno tretjo izvolitev v naziv docentke. Med pogoji za izvolitev je tudi izkazana pedagoška usposobljenost. V skladu z 41. členom Meril za volitve v nazive visokošolskih učiteljev, znanstvenih delavcev ter sodelavcev Univerze v Ljubljani (v nadaljevanju Merila) se pedagoška usposobljenost pri ponovni izvolitvi v naziv izkazuje z mnenjem študentskega sveta in rezultati študentske ankete o kandidatovem pedagoškem delu. V skladu s 84. členom Meril pa mora tudi poročilo o strokovni usposobljenosti kandidata, ki ga izdelajo poročevalci, vsebovati obrazloženo oceno kandidatovega pedagoškega dela. Prvostopenjski organ je ugotovil, da tožnica izpolnjuje splošne pogoje za izvolitev v naziv, posebne pogoje za izvolitev v naziv docent oziroma pogoje za ponovno izvolitev v naziv docent. Ugotovljeno je, da ima izkazan ustrezen znanstveni naslov, izkazano usposobljenost za strokovno delo, pozitivno delo vseh poročevalcev o strokovni usposobljenosti in pedagoškem delu. Vendar pa je študentski svet glede njene pedagoške usposobljenosti podal negativno mnenje. Senat prvostopenjskega organa z večino oddanih glasov ni izglasoval sklepa, ki je določal, da se tožnico ponovno izvoli v naziv docentke za področje ... . Iz mnenja študentskega sveta izhaja, da je slednji o tožnici že v preteklosti podal negativno mnenje in da se tožnica kljub temu pri svojem nadaljnjem delu, odnosu in pristopu do študentov ni spremenila. Študentski svet je ugotovil, da tožnica do študentov ni korektna, saj na njihova vprašanja ne odgovarja jasno oziroma velikokrat odgovora niti ne poda, prav tako ne odgovarja na elektronsko pošto, kar pa ne vpliva spodbudno k nadaljnjemu širjenju znanja. Pri ocenjevanju izpitov ni dosledna, prav tako ni ažurna pri sporočanju datumov in ur opravljanja izpitov v spletni referat. Študenti zaradi tega odnosa čutijo odpor do predmeta. Tudi rezultati študentskih anket so precej pod povprečjem. Na govorilnih urah se tožnica ne posveti študentom, pri predavanju govori tiho, ne vzpostavi kontakta s študenti. Študentski svet je pridobil tudi mnenje študentov druge stopnje študijskega programa ..., ki so tožnico pohvalili in pri njej niso opazili predhodno vzpostavljenih težav, ki jih ima tožnica pri poučevanju na prvi stopnji. Ker je kandidatka tudi v prejšnjih postopkih izvolitve dobila negativno mnenje s strani študentov in ker svojega pedagoškega pristopa ni spremenila, prvostopenjski organ meni, da ni primerna za poučevanje.

2. Tožnica se je zoper prvostopenjsko odločbo pritožila, drugostopenjski organ pa je pritožbo zavrnil.

3. Tožnica v tožbi navaja, da drugostopenjski organ ni odgovoril na nobeno pritožbeno navedbo. Drugostopenjski organ je v odločbi še ugotovil, da v dostopnem gradivu ni zapisa, da bi študentski svet podal pozitivno mnenje glede kandidatkine pedagoške usposobljenosti. Sicer pa oba organa v svojih odločbah ugotavljata, da tožnica vse ostale pogoje za izvolitev v naziv izpolnjuje. Prvostopenjski organ je ugotovil, da je vložila popolno vlogo in da tožnica izpolnjuje vse pogoje, izkazuje tudi pedagoško usposobljenost, kolikor so to usposobljenost ugotavljali poročevalci. Poleg tega je senat prvostopenjskega organa nerazumno dolgo zavlačeval z odločanjem v predmetnem postopku. Prvostopenjski organ ni presojal konkretnih okoliščin in dejstev, na podlagi katerih je bilo negativno mnenje sprejeto. Poleg tega je študentski svet najprej sprejel pozitivno mnenje, nato pa je o istem vprašanju na zahtevo nekoga zunanjega glasoval ponovno. Iz priloženih e-mailov članov študentskega sveta A.A. in B.B. zelo jasno izhaja vsebina oziroma rezultat prvega glasovanja. Iz navedenih mailov tudi izhaja, da je članom študentskega sveta nekdo naložil, da morajo ponovno glasovati in upoštevati gradivo za vse obdobje tedanje izvolitve, torej od leta 2007 do leta 2012. Navedene okoliščine pa izhajajo tudi iz poročila upravne inšpekcije. Tudi pozitivno mnenje bi moralo biti sestavni del gradiva. Iz izpodbijane odločbe tudi ne izhaja, kdaj je bilo sprejeto mnenje študentskega sveta. Negativno mnenje za tožnico ne vsebuje niti kriterijev niti vzorca, ki naj bi bil podlaga za sprejem mnenja, tožnica pa je že v pritožbi izpodbijala odločitev, da temelji na nepopolno in nepravilno ugotovljenem dejanskem stanju. Med listinami v spisu se sicer nahajajo konkretne pritožbe štirih študentov, ki pa se vse nanašajo na nezadovoljstvo študentov zaradi ocen pri predmetu. Mnenja štirih študentov od približno 600 vpisanih vsako leto, ki so bila očitno zbrana na hitro in nesistematično, ne morejo predstavljati vzorca. V primeru, da so bile ankete za posamezna študijska obdobja, bi jih moral študentski svet najprej citirati, jih vsebinsko povzeti in nato obrazložiti v svojem mnenju. Ankete tudi niso bile izvajane v skladu s pozitivno zakonodajo. Sicer pa je sam takratni predsednik študentskega sveta B.B. ob posredovanju zapisnika študentskega sveta tožnici zapisal, da študentski svet ne odloča skladno z Merili, saj ne upošteva nikakršnih gradiv, predvsem ne študentskih anket in se ne ugotavlja dejanskega stanja, temveč poda mnenje na podlagi ustnega izročila (nepreverjenih govoric), kar je ustaljen postopek odločanja na študentskem svetu. Podobna vsebina je navedena tudi v letnih poročilih v delu „mnenje in pripombe študentov“. Tudi sami študenti dvomijo v verodostojnost rezultatov anket. O vseh navedenih ugovorih tožnice, ki jih je podala že kot pritožbene ugovore, pritožbeni organ ni niti razpravljal. Iz obrazložitve drugostopenjske odločbe izhaja le to, da v dostopnem gradivu ni zapisa ali sklepa študentskega sveta, da bi v obravnavanem primeru podal pozitivno mnenje glede tožničine pedagoške usposobljenosti. Prav tako se pritožbeni organ ni ukvarjal z ostalim gradivom, ki je bilo tožnici dano na vpogled po vloženi pritožbi in katero naj bi bilo podlaga za odločanje prvostopenjskega organa.

4. Drugostopenjski organ je tudi navedel, da je odločal po prostem preudarku v skladu s 25. členom Meril, vendar pa je v drugem odstavku 6. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) določeno, da lahko upravni organ odloča po prostem preudarku, če je tako določeno v zakonu ali v predpisu samoupravne lokalne skupnosti. Poleg tega Merila določajo elemente za presojo pedagoške usposobljenosti kandidata. Iz obrazložitve odločbe pa ne izhaja, da bi se pri preverjanju pedagoške usposobljenosti tožnice ugotavljalo dejansko stanje po navedenih elementih. Prvostopenjski organ bi moral upoštevati pravila sorazmernosti in ob tehtanju vsakega elementa oceniti pedagoško usposobljenost tožnice. Tožnica predlaga, naj sodišče prvostopenjsko odločbo odpravi in vrne zadevo prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje in dopolnitev postopka, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

5. Sodišče je na odgovor na tožbo in predložitev spisov pozvalo toženo stranko. Drugostopenjski organ je poslal upravni spis, na tožbo pa je odgovoril prvostopenjski organ, to je Univerza v Ljubljani, Fakulteta za gradbeništvo in geodezijo. Samega sebe je prvostopenjski organ v odgovoru na tožbo opredelil kot stranko z interesom. V odgovoru na tožbo obsežno opisuje potek celotnega upravnega postopka. Pojasnjuje, zakaj je ta postopek trajal dalj časa. Za konkretni postopek je relevantno mnenje, ki ga je študentski svet podal 11. 12. 2014 v predvidenem tromesečnem roku od poziva senata. Podal je negativno mnenje. V odločbi dekana je dejansko stanje korektno in določno povzeto in navedeno tako z vidika tistih pogojev, ki jih tožnica izpolnjuje, kakor tudi tistih, ki jih ne. V odločbi dekana je pojasnjeno, da so študentje dejansko primarni naslovniki tožničinega pedagoškega dela in so njeno pedagoško delo ocenili negativno. Tožnica je s strani drugostopenjskega organa prejela v izjasnitev mnenje študentskega sveta in je vpogledala v dokumentacijo pritožbenega postopka. Znotraj akademskega sveta je splošno sprejeto dejstvo, da so mnenja študentov v veliki večini primerov anonimne narave. Neutemeljeno je pričakovati, da bi študentje za čas študija neposredno in odprto kritizirali delo posameznega visokošolskega učitelja. Negativno mnenje izhaja tudi iz izvedenih anket. Študentski svet pri podaji svojega mnenja ne vodi samostojnega upravnega postopka, zato se navedeno mnenje presoja v postopku izdaje odločbe o glavni stvari. Senat drugostopenjskega organ je tožnici omogočil, da se o podanem mnenje kasneje pravočasno izjasni, česar pa ni storila. Študentski svet poda mnenje in ne soglasje. Določila ZUP pa se uporabljajo le smiselno oziroma tam, kjer specialnejši akti posamezne okoliščine postopka ne urejajo. Predstavniki študentskega sveta so mnenje o izvolitvi tožnice podali na podlagi v veliki meri neformalno pridobljenih podatkov in anket. V skladu z navedenim tožena stranka predlaga zaslišanje vseh predstavnikov študentskega sveta, ki so na seji dne 11. 12. 2014 glasovali. Glede očitka, da je prvostopenjski organ nezakonito odločal po prostem preudarku, pa se tožena stranka sklicuje na 6. člen Zakona o visokem šolstvu, ki določa, da univerze in visokošolski zavodi delujejo po načelih avtonomije. Diskrecijska pravica odločanja se odraža tudi v 55. členu Zakona o visokem šolstvu, kjer je navedeno, da je v naziv docent, izredni profesor in redni profesor lahko izvoljen, kdor ima doktorat znanosti in preverjene pedagoške sposobnosti. Tožnici je bilo omogočeno sodelovanje v pritožbenem postopku, odločitev senata drugostopenjskega organa je obrazložena in v njej so navedena vsa odločilna dejstva in razlogi, zaradi katerih je drugostopenjski organ sprejel izpodbijano odločbo. Univerza v Ljubljani, Fakulteta za ..., predlaga, naj sodišče tožbo zavrne in tožnici naloži povračilo stroškov postopka.

6. V nadaljevanju postopka sta obe zgoraj navedeni stranki v dveh pripravljalnih vlogah podali še dodatna pojasnila, s katerimi dodatno utemeljujeta svoja stališča iz tožbe oziroma odgovora nanjo.

8. Sodišče najprej uvodoma ugotavlja, da odgovora na tožbo ni podal subjekt „Univerza v Ljubljani“, ampak „Univerza v Ljubljani, Fakulteta za gradbeništvo in geodezijo.“, ki je samo sebe v svojem odgovoru na tožbo in v pripravljalni vlogi opredelila kot stranko z interesom. Sodišče je smiselno štelo, da v tem konkretnem primeru predstavljata Univerza v Ljubljani in njena članica Fakulteta za gradbeništvo in geodezijo isti subjekt in je zato smiselno štelo, da je v tem upravnem sporu edina stranka upravnega spora le tožena stranka, to je Univerza v Ljubljani, Univerza v Ljubljani, Fakulteta gradbeništvo in geodezijo pa je bila v obravnavani zadevi prvostopenjski organ. Čeprav je le navedena fakulteta podala odgovor na tožbo in pripravljalno vlogo, je sodišče ti dve vlogi smiselno obravnavalo kot vlogi tožene stranke in ju je tudi vsebinsko obravnavalo, saj je štelo, da je fakulteta del (članica) tožene stranke Univerze v Ljubljani. Tudi sicer je v odgovoru na tožbo in pripravljalni vlogi fakulteta navedla kot svoj naziv: Univerza v Ljubljani, Fakulteta za gradbeništvo in geodezijo, torej je Univerza v Ljubljani navedena na prvem mestu. Nedvomno je bila tožba vložena zoper Univerzo v Ljubljani, kar je tudi skladno s 17. členom Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ki v petem odstavku določa, da je toženec med drugim tudi pravna oseba, ki je izdala upravni akt, s katerim je bil postopek odločanja končan. Sicer pa je v tretjem odstavku 10. člena Zakona o visokem šolstvu določeno, da članice univerze pri izvajanju nacionalnega programa visokega šolstva, za katerega zagotavlja sredstva Republika Slovenija, nastopajo v pravnem prometu s pooblastili, ki jih določa akt o ustanovitvi univerze in statut, v imenu in za račun univerze. Glede na navedeno je torej sodišče štelo, da je Fakulteta za gradbeništvo in geodezijo le del tožene stranke Univerze v Ljubljani. Sicer pa sta tako Univerza v Ljubljani kot Univerza v Ljubljani, Fakulteta za gradbeništvo in geodezijo pooblastili isto odvetniško družbo za zastopanje.

9. Skladno s prvim odstavkom 56. člena Zakona o visokem šolstvu voli docente, izredne profesorje, višje predavatelje, predavatelje, lektorje, znanstvene sodelavce in višje znanstvene sodelavce za pet let senat fakultete, umetniške akademije oziroma strokovne šole. V obravnavani zadevi se prvostopenjski organ pri svoji odločitvi sklicuje na negativno mnenje študentskega sveta, ki ga je sicer vsebinsko povzel, ni pa ga poslal tožnici, da bi se lahko skladno z načelom zaslišanja stranke do njega opredelila in tako v svoji odločbi zaradi tega ni mogel posledično temu navesti tožničinih stališč do mnenja študentskega sveta in se do njih opredeliti ter opraviti dokazno oceno. Ker je v postopku na prvi stopnji kršeno načelo zaslišanja stranke, je posledično temu prišlo tudi do pomanjkljive obrazložitve.

10. Prvostopenjski organ bi torej moral skladno s 9. členom ZUP še pred svojo odločitvijo tožnico izrecno pozvati, naj se opredeli do mnenja študentskega sveta in rezultatov študentskih anket, ji dati rok za izjasnitev, na kar bi moral pri svoji odločitvi upoštevati tudi tožničino izjavo in v obrazložitvi navesti, zakaj pri svoji odločitvi bodisi sledi mnenju študentskega sveta ali pa morebitnii tožničini izjavi, kar bo potrebno storiti v ponovljenem postopku.

11. Napako prvostopenjskega organa v zvezi s kršitvijo načela zaslišanja stranke je sicer popravil drugostopenjski organ s tem, ko je tožnici poslal študentsko mnenje, da se do njega izjasni. Čeprav se tožnica tedaj do njega ni opredelila, se je pa v pritožbi zoper prvostopenjsko odločbo opredelila do mnenja študentskega sveta, ki je bilo povzeto v prvostopenjski odločbi. Do večine pritožbenih navedb, ki se nanašajo na mnenje študentskega sveta, pa se drugostopenjski organ v svoji odločbi sploh ni opredelil, temveč je v zvezi s tem navedel zgolj to, da v dostopnem gradivu ni zapisa ali sklepa študentskega sveta, da bi v obravnavanem primeru podal pozitivno mnenje glede tožničine pedagoške usposobljenosti. Do ostalih stališč v pritožbi, ki se nanašajo na študentsko mnenje, ki so bila zelo obsežno navedena, pa se ni opredelil. Tako se na primer v pritožbi in njeni dopolnitvi tožnica sklicuje na priložene e-maile članov študentskega sveta A.A. in B.B., navaja, da se med listinami v spisu sicer nahajajo konkretne pritožbe štirih študentov, ki pa se nanašajo na nezadovoljstvo študentov zaradi ocen pri predmetu, da pritožbe štirih študentov od 600 ne morejo predstavljati vzorec, da je sam takratni predsednik študentskega sveta B.B. ob posredovanju tožnici zapisnikov sej študentskega sveta zapisal, da le ta ne odloča skladno z merili, saj se ne upošteva nikakršnih gradiv, predvsem študentskih anket in se ne ugotavlja dejanskega stanja, temveč poda mnenje na podlagi ustnega izročila. V pritožbi je navedeno, da je podobna vsebina navedena tudi v letnih poročilih fakultete v delu mnenje in pripombe študentov. Med predlogi in mnenji študentov je bilo navedeno, da je veliko študentov ankete izpolnilo na hitro in da sami študentje dvomijo v verodostojnost rezultatov teh anket. Do vseh teh pritožbenih navedb se drugostopenjski organ ni opredelil, so pa bistvenega pomena, saj se nanašajo prav na razlog, zaradi katerega je bila tožničina vloga zavrnjena. Sodišče tako ugotavlja, da obrazložitev drugostopenjskega akta tudi ne vsebuje razlogov o odločilnih dejstvih, saj manjka presoja, zakaj je drugostopenjski organ sledil mnenju študentskega sveta in ne v tožničini pritožbi nasprotovanju tega mnenja. Iz navedenega razloga je drugostopenjska odločba pomanjkljiva in se je ne da preizkusiti (kršitev iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP), medtem ko je prvostopenjska odločba pomanjkljiva zato, ker ne vsebuje tožničinih opredelitev do študentskega mnenja, saj ji prvostopenjski organ mnenja niti ni posredoval. Sodišče je torej prvostopenjsko odločbo, ki je predmet tega upravnega spora, saj je bilo o njej odločeno o pravici in obveznosti, odpravilo iz razlogov, ker je pomanjkljivo obrazložena, kar je posledica tega, da prvostopenjski organ predhodno tožnici ni poslal študentskega mnenja v izjasnitev, do morebitnih stališč tožnice do tega mnenja pa se posledično temu tudi ni mogel opredeliti, stališča tožnice do študentskega mnenja pa v svoji odločbi tudi ni presodil drugostopenjski organ, s čemer bi to napako lahko popravil.

12. Sodišče nadalje še pojasnjuje, da je prvostopenjski organ res avtonomen pri odločanju o izvolitvi v naziv in da velja avtonomija univerze, vendar pa je pri odločitvi vseeno potrebno upoštevati osnovne procesne pravice stranke v postopku, med katere spada tudi pravica do obrazložene odločbe. Senat fakultete sicer lahko nekoga izvoli ali pa ga ne izvoli, vendar pa mora biti v vsakem primeru sprejeti akt obrazložen v tolikšnem obsegu, da je upoštevano ustavno določilo o pravici do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS, ki določa, da je vsakomur zagotovljeno enako varstvo pravic v postopku pred sodiščem in pred drugimi državnimi organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil, ki odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih. V okvir te pravice sodi tudi pravica do obrazložene odločitve.

13. Najpomembnejši del obrazložitve pa je tisti, ki se nanaša na razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, oziroma razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku. Kakorkoli se pristojni organ odloči, mora biti pojasnjeno, iz katerih razlogov sledi enemu mnenju, ne pa argumentom, ki temu mnenju nasprotujejo.

14. Iz zgoraj navedenih razlogov je sodišče tožbi ugodilo tako, da je na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 izpodbijano odločbo odpravilo. Ker je sodišče odločbo odpravilo iz procesnih razlogov, se do vseh navedb strank v postopku ni opredeljevalo. Sodišče je v tej zadevi odločalo brez glavne obravnave, na nejavni seji. ZUS-1 daje sodišču izrecno pooblastilo, da lahko v določenih primerih odloči tudi brez glavne obravnave in v obravnavani zadevi gre prav za tak primer. Sodišče v tej zadevi ni razpisalo glavne obravnave zato, ker je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena tega zakona, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (1. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1). Sodišče, kot je bilo že pojasnjeno, prvostopenjskega organa ne šteje za stranskega udeleženca, ampak kot del tožene stranke.

15. Ker je sodišče tožbi ugodilo in je tožnica zahtevala povrnitev stroškov postopka ter je izpodbijani akt sodišče odpravilo, je presodilo, da mora tožena stranka tožnici skladno z določilom tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 povrniti stroške postopka. V skladu z navedenim določilom se tožniku v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov, skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Določilo drugega odstavka 3. člena tega Pravilnika določa, da če je bila zadeva rešena na seji in je tožnika v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR, 4. člen navedenega Pravilnika pa določa, da če je moral tožnik v postopku stvar dodatno pojasnjevati z obrazloženimi vlogami, se mu priznajo stroški v višini 10 % od zneskov, določenih v prejšnjem členu.

16. Sodišče ni ugodilo zahtevi prvostopenjskega organa, ki ga je štelo kot del tožene stranke, za povrnitev stroškov postopka, saj pripadajo v primeru odprave upravnega akta, skladno s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1, stroški le tožeči stranki, prisojeni znesek pa plača toženec.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 9

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.