UPRS Sodba I U 826/2016-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-12-05

Petra Hočevar (preds.), mag. Miriam Temlin Krivic (poroč.), mag. Mira Dobravec Jalen

komunalni prispevek - javno kanalizacijsko omrežje - priklop na javno kanalizacijsko omrežje - exceptio illegalis

Sodišče je v obravnavani zadevi ugotovilo ne le, da je nezakonita uporaba Odloka o programu opremljanja stavbnih zemljišč in merilih za odmero komunalnega prispevka za priklop, ki je bil zakonito opravljen pred njegovo uveljavitvijo, temveč tudi, da je nezakonita določba Odloka, ki to predpisuje. Zato je v skladu z načelom exceptio illegalis uporabo te določbe Odloka zavrnilo. Izpodbijana odločba je bila torej izdana brez pravne podlage v Odloku in v nasprotju z vsebino določb ZPNačrt.

I. Tožbi se ugodi, odločba Občine Škofja Loka št. 351-284/2013 z dne 2. 12. 2015 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 15,00 EUR.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo odpravil svojo odločbo z dne 26. 6. 2013 in tožnici zaradi priključitve objekta ... , ..., na javno kanalizacijsko omrežje naložil plačilo komunalnega prispevka v višini 1011,74 EUR ter določil pogoje plačila tega komunalnega prispevka. Iz obrazložitve izhaja, da je toženka dne 26. 6. 2013 po uradni dolžnosti izdala odločbo o odmeri komunalnega prispevka zaradi priključitve objekta na javno kanalizacijsko omrežje, komunalni prispevek pa je bil odmerjen na podlagi Odloka o občinskem lokacijskem načrtu za gradnjo infrastrukturnih objektov v naselju Vincarje (OLN) ter Pravilnika za odmero komunalnega prispevka (Pravilnik). Tožnica se je zoper to odločbo pravočasno pritožila dne 8. 7. 2015, še pred odločitvijo o pritožbi pa je pričel veljati Odlok o programu opremljanja stavbnih zemljišč in merilih za odmero komunalnega prispevka za območje Občine Škofja Loka (Odlok), ki določa, da se v postopkih za odmero komunalnega prispevka za priključitev objektov na kanalizacijsko omrežje, začetih pred uveljavitvijo Odloka, v katerih je bilo vloženo pravno sredstvo, pa o njem do uveljavitve tega Odloka ni bilo pravnomočno odločeno, komunalni prispevek odmeri po določbah Odloka, če je to za zavezanca ugodneje. V nadaljevanju navaja, da je bil postopek odmere začet po uradni dolžnosti, zaradi izboljšanja opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalno opremo ter našteva okoliščine in podatke, ki jih je upošteval pri odmeri. Ker je komunalni prispevek, izračunan na podlagi teh podatkov, za tožnico ugodnejši od prispevka, ki ji je bil prej odmerjen na podlagi prej veljavnih predpisov, je odločbo odpravil in odločil po zdaj veljavnem Odloku.

2. Drugostopenjski organ je pritožbo tožnice kot neutemeljeno zavrnil.

3. Tožnica v tožbi med drugim navaja nepravilnosti, do katerih je prišlo pri odmeri komunalnega prispevka s prvo odločbo z dne 26. 6. 2013, in se sklicuje tudi na nezakonitosti pravne podlage za to odmero. Po dveh letih in pol je toženka izdala novo odločbo, izdano na pravni podlagi, ki zajema tudi obračunske stroške za vso komunalno infrastrukturo, zgrajeno po letu 2013. Meni, da bi morala plačati bistveno nižji komunalni prispevek, kot je bil odmerjen. Uporaba nove pravne podlage ji zato ni v korist. Prvotne odločbe v nasprotju z določbami Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) toženka ni odpravila zato, ker bi bila pritožba utemeljena, temveč le zato, da bi odločila na podlagi novega Odloka. Toženka ni ugotovila vseh dejstev, pomembnih za odločitev, med drugim koliko je bilo plačanih samoprispevkov z namenom izgradnje komunalne infrastrukture, od česar je neposredno odvisna višina odmerjenega komunalnega prispevka. Nezakonit in protiustaven je tudi program opremljanja. Na mnenje ministrstva o zakonitosti pravne podlage se ni mogla izreči v postopku pred izdajo akta, sicer pa tudi ne drži, da bi ministrstvo opravilo nadzor nad zakonitostjo Odloka. Poleg tega je bila na Računsko sodišče RS vložena pobuda za revizijo izračuna komunalnega prispevka za kanalizacijo, kar med drugim pomeni vprašanje pravilno določenih skupnih in obračunskih stroškov in s tem predhodno vprašanje v tej zadevi. Predlaga, da sodišče postopek prekine do odločitve Računskega sodišča. V nadaljevanju opozarja še na "ostale nepravilnostI" in sicer, da komunalni prispevek ni bil opredeljen kot namenski del financiranja gradnje komunalne opreme, da niso bila upoštevana že plačana sredstva za opremljanje stavbnih zemljišč z individualno komunalno opremo, da je v neenakopravnem položaju z zavezanci za plačilo komunalnega prispevka v občinah, ki so sprejele zakonite pravne podlage za odmero in tudi z drugimi občani toženke, ki so do začetka veljave odloka plačevali bistveno nižji komunalni prispevek, in da je lastnikom obstoječih objektov, ki jim je odmerjen komunalni prispevek do zneska 6.000,00 EUR, nezakonito in brez ustrezne odločbe onemogočeno obročno plačilo. Ker je izpodbijana odločba postala dokončna in s tem tudi izvršljiva, je komunalni prispevek sicer plačala, vendar se z njim iz navedenih razlogov ne strinja, sodišču pa predlaga, naj tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi oziroma podrejeno, naj tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in s sodbo odloči o stvari, tako da toženki naloži plačilo zneska 766,64 EUR v roku 15 dni od vročitve sodbe, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi, v vsakem primeru pa naj toženki naloži povračilo stroškov tega postopka v roku 15 dni od vročitve tožbe, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

4. Toženka v odgovoru na tožbo navaja, da so tožbene navedbe v veliki meri identične pritožbenim, na katere je odgovorila. Nasprotuje predlogu za prekinitev upravnega spora zaradi revizije Računskega sodišča, saj zgolj prejem pobude ni dokaz, da bo računsko sodišče revizijo tudi dejansko opravilo. Iz vseh teh razlogov predlaga, naj sodišče tožbo zavrne.

6. Po 80. členu Zakona o prostorskem načrtovanju (ZPNačrt) je zavezanec za plačilo komunalnega prispevka investitor oziroma lastnik objekta, ki se na novo priključuje na komunalno opremo (...), po sedmem odstavku 79. člena ZPNačrt pa v primeru, kadar se komunalni prispevek odmerja zaradi izboljšanja opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalno opremo, pristojni organ izda odločbo o tem po uradni dolžnosti. S plačilom komunalnega prispevka je zavezancu zagotovljena priključitev na že zgrajeno komunalno opremo oziroma mu je zagotovljeno, da bo ta zgrajena v roku in obsegu, kot to določa program opremljanja (četrti odstavek 79. člena ZPNačrt).

7. V zvezi z odmero oziroma naložitvijo plačila komunalnega prispevka je za pravilno razlago ZPNačrt treba ustrezno povezati določbe 79. in 80. člena tega zakona. Tako je lastnik (obstoječega) objekta lahko zavezanec le v primerih, ki so navedeni v zakonu. Sedmi odstavek 79. člena, ki pooblašča pristojni organ občine za izdajo odločbe o odmeri komunalnega prispevka, pa je treba razlagati tako, da je razlog za izdajo take odločbe (izboljšanje opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalno opremo) lahko podan po vsebini le v primerih, navedenih v 80. členu ZPNačrt (prim. odločbo Vrhovnega sodišča RS X Ips 4/2014).

8. Ker iz ZPNačrt izhaja, da je priklop na komunalno (v obravnavani zadevi kanalizacijsko) omrežje vedno pogojen s plačilom komunalnega prispevka, je treba šteti, da je za zakonito odmero komunalnega prispevka (tudi v skladu s stališči VS RS odločbah RS X Ips 4/2014, X Ips 93/2013 in X Ips 149/2013) odločilen trenutek, ko se zavezanec (lahko) zakonito priklopi na to omrežje. Ta trenutek nastopi tedaj, ko zavezanec za priklop izpolni vse predpisane pogoje in ko je priklop tudi dejansko možen oz. izvršen. Če je ob tem trenutku zavezanec skladno s predpisi dolžan plačati komunalni prispevek, mu ga lahko pristojni organ po uradni dolžnosti odmeri ob nastopu tega dejstva ali v razumnem času po tem (sedmi odstavek 79. člena ZPNačrt).

9. Če je torej plačilo komunalnega prispevka naloženo na podlagi naknadno uveljavljenega programa opremljanja zavezancem, ki so že priključeni na komunalno opremo (če torej ne gre za novo priključitev), tak občinski odlok posega na že predhodno zaključen dejanski stan oziroma v vzpostavljeno pravno razmerje in zaradi tega lahko neustavno retroaktivno deluje v razmerju do lastnikov objektov (155. člen Ustave RS; prim. odločbo Vrhovnega sodišča RS X Ips 4/2014).

10. V obravnavani zadevi med strankama ni sporno, da je bilo za predmetno kanalizacijsko omrežje dne 4. 12. 2012 pridobljeno uporabno dovoljenje, da je bilo to omrežje dne 31. 3. 2013 predano v upravljanje A. d. d. in da je slednja tožnici dne 29. 5. 2013 izdala soglasje za priklop na to omrežje. Najkasneje s tem dnem je torej tožnica dobila možnost svoj objekt zakonito priklopiti na kanalizacijsko omrežje, najkasneje tedaj pa je po povedanem nastopila tudi obveznost plačila komunalnega prispevka oziroma možnost toženke, da prispevek odmeri.

11. Odlok je stopil v veljavo šele v letu 2015, tako da se je vse navedeno zgodilo še v času veljavnosti OLN ter Pravilnika oziroma pred uveljavitvijo Odloka. Po povedanem je zato uporaba Odloka za odmero komunalnega prispevka v obravnavani zadevi v nasprotju z ustavno skladno razlago ZPNačrt, kot izhaja iz gornje obrazložitve oz. v njej navedenih odločb Vrhovnega sodišča RS, torej nezakonita. Tega ne more spremeniti drugačna določba Odloka, ki je hierarhično nižji (podzakonski) akt, oziroma je nezakonita tudi taka določba.

12. Po izrecni določbi Ustave RS (125. člen) so sodniki pri opravljanju sodniške funkcije vezani le na ustavo in zakon. To pomeni, da če sodnik ugotovi, da podzakonski predpis, ki bi ga moral uporabiti pri sojenju, ni v skladu z ustavo ali zakonom, mora uporabo takega predpisa zavrniti (tkim. načelo exceptio illegalis). Kot je bilo že obrazloženo, je sodišče v obravnavani zadevi ugotovilo ne le, da je nezakonita uporaba Odloka za odmero komunalnega prispevka za priklop, ki je bil zakonito opravljen pred njegovo uveljavitvijo, temveč tudi, da je nezakonita določba Odloka, ki to predpisuje. Zato je v skladu z načelom exceptio illegalis uporabo te določbe Odloka zavrnilo. Izpodbijana odločba je bila torej izdana brez pravne podlage v Odloku in v nasprotju z vsebino določb ZPNačrt.

13. Zato je sodišče v skladu s četrto točko prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in v skladu s tretjim odstavkom istega člena vrnilo zadevo organu, ki je upravni akt izdal, v ponoven postopek. Pri tem pripominja, da po prvem odstavku 281. člena ZUP pravne posledice odprave odločbe pomenijo, da se odpravijo tudi pravne posledice, ki so iz odločbe nastale oziroma se zadeva vrne v stanje, v katerem je bila, preden je bila odpravljena odločba izdana (tretji odstavek 64. člena ZUS-1).

14. Kot izhaja iz gornje obrazložitve, je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in izpodbijano odločbo odpraviti, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom, zato je sodišče v skladu s 1. alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na seji.

15. Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, je tožnica v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožnika v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnica pa ni imela pooblaščenca, ki bi bil odvetnik, se ji priznajo stroški v višini 15,00 EUR (3. člen Pravilnika). Plačana sodna taksa za postopek bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1.c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah, ZST-1).

Zakon o prostorskem načrtovanju (2007) - ZPNačrt  - člen 79, 80

Odlok o občinskem lokacijskem načrtu za gradnjo infrastrukturnih objektov v naselju Vincarje (2007) - člen ...

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.