UPRS Sklep III U 282/2016-20
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-11-17

Lea Chiabai (preds.), Andrej Orel (poroč.), Valentina Rustja

tožba v upravnem sporu - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - uredba Vlade - zavrženje tožbe

Izpodbijana Uredba o državnem prostorskem načrtu za rekonstrukcijo dela daljnovoda je splošni upravni akt, ki posamičnih razmerij tožečih strank ne ureja neposredno in s tem ni niti dokončni upravni akt iz 2. člena ZUS-1 niti posamični akt iz četrtega odstavka 5. člena ZUS-1.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Tožeče stranke so pri tem sodišču dne 1. 9. 2016 vložile tožbo zoper Uredbo o državnem prostorskem načrtu za rekonstrukcijo dela daljnovoda 2 x 110 kV Gorica - Divača (odsek Renče) št. 00719-27/2016, ki jo Vlada RS sprejela dne 30. 6. 2016 in je bila objavljena v Uradnem listu RS, št. 47/2016 z dne 1. 7. 2016 (v nadaljevanju Uredba). Z navedeno Uredbo so bile določene načrtovane prostorske ureditve, območje državnega prostorskega načrta, pogoji glede namembnosti posega v prostor, njegove lege, velikosti oblikovanja, pogoji glede križanj oziroma prestavitev gospodarske javne infrastrukture in grajenega javnega dobra ter priključevanja prostorskih ureditev nanje, pogoje celostnega ohranjanja kulturne dediščine, ohranjanja narave, varstva okolja in naravnih dobrin, upravljanja voda, varovanja zdravja ljudi, obrambe države ter varstva pred naravnimi in drugimi nesrečami, etapnost izvedbe prostorske ureditve, drugi pogoji in zahteve za izvajanje državnega prostorskega načrta, dopustna odstopanja in nadzor. Tožeče stranke vlagajo tožbo zoper Uredbo kot posamični pravni akt iz razlogov prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

2. V tožbi navajajo, da kljub temu, da je izpodbijani akt sprejet v obliki uredbe, izpodbijani členi predstavljajo posamični pravni akt, katerega naslovnike je mogoče ugotoviti z vpogledom v zemljiško knjigo. Pravni položaj teh naslovnikov - tožečih strank je neposredno prizadet s tem, ko so z uveljavitvijo Uredbe na izrecno naštetih parcelah, zanje nastopile omejitve rabe prostora, tudi take, ki ne terjajo predvidene konkretizacije v nadaljnjih pravnih aktih. Z izpodbijano Uredbo se namreč vzpostavlja območje omejene rabe prostora, ki obsega varovalni pas energetske infrastrukture in druge omejitve, ki so nastopile s trenutkom uveljavitve prostorskega akta in so enake začasnim ukrepom za zavarovanje prostora, sprejetim na podlagi Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1). Tožeče stranke imajo na območju, ki bo z izvršitvijo prostorskega akta degradirano, v lasti kompleks nepremičnin velikosti 23.000 m, ki ga želijo ohraniti kot zdravo bivanjsko okolje in ga želijo oplemenititi za dejavnosti in ustvarjanje v naravi, kar jim izpodbijana Uredba omejuje. V nadaljevanju uveljavljajo kršitve pravil postopka v postopku sprejema izpodbijanega akta ter nezakonitosti izpodbijanega upravnega akta. Sodišču predlagajo, da 4. člen izpodbijane Uredbe razveljavi v delu, ki se nanaša na zemljišča tožečih strank tako, da se navedene parcele izločijo iz izpodbijane Uredbe (1. točka tožbenega zahtevka). Nadalje predlagajo, da sodišče odloči, da na navedenih parcelah ne veljajo omejitve iz 5., 12., 23. in 26. člena Uredbe (2. točka tožbenega zahtevka). Toženi stranki naj sodišče tudi naloži, da tožečim strankam povrne stroške postopka.

3. Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe tožečih strank ter primarno sodišču predlaga, da tožbo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrže. Uredba namreč ni akt, oziroma upravni akt, ki se lahko izpodbija s tožbo v upravnem sporu. V nadaljevanju odgovora tožena stranka podrobno razčleni in pojasni postopek sprejemanja Uredbe in utemeljuje njeno vsebinsko pravilnost in zakonitost. Podrejeno sodišču predlaga, da tožbo tožečih strank kot neutemeljeno zavrne, saj tožbeni ugovori niso utemeljeni.

4. V nadaljnjih pripravljalnih vlogah tožeče stranke ter tožena stranka dodatno pojasnjujejo svoja stališča.

6. V upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnikov, o zakonitosti drugih aktov pa samo, če tako določa zakon (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). Po četrtem odstavku 5. člena ZUS-1 odloča sodišče v upravnem sporu tudi o zakonitosti aktov organov izdanih v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja.

7. Podlaga za sprejem izpodbijane Uredbe je bil Zakon o umeščanju prostorskih ureditev državnega pomena v prostor (v nadaljevanju ZUPUDPP), ki v prvem odstavku 3. člena določa, da je državni prostorski načrt prostorski akt. Po drugem odstavku istega člena je ta načrt podlaga za izdajo dovoljenja za umestitev prostor iz 46. člena ZUPUDPP.

8. V 4. členu Uredbe je opredeljeno območje državnega prostorskega načrta v skladu z geodetskim načrtom ter obsega zemljišča in njihove dele s parcelnimi številkami kot so navedene v 1. in 2. točki prvega odstavka tega člena. Območje državnega prostorskega načrta je določeno s tehničnimi elementi, ki omogočajo prenos tega območja v naravo. Koordinate tehničnih elementov so razvidne iz grafičnega dela državnega prostorskega načrta "Prikaz območja načrta z načrtom parcel - list št. 3" (drugi odstavek 4. člena Uredbe).

9. Ob upoštevanju navedenega, gradnja neposredno na podlagi izpodbijane Uredbe ni mogoča. Uredba namreč ne učinkuje neposredno in zato po mnenju sodišča tudi ne ureja posamičnih razmerij, pač pa je le podlaga za izdajo gradbenega dovoljenja za načrtovano rekonstrukcijo dela daljnovoda Gorica - Divača v odseku Renče. Gradbeno dovoljenje bo izdano v postopku, v katerem bo moral pristojni upravni organ za gradbene zadeve preveriti ali je predlagana gradnja v skladu z izpodbijano Uredbo, tožeče stranke po bodo v takem postopku, če bodo izkazale svoj pravni interes, lahko sodelovale kot stranski udeleženci (ob upoštevanju odločbe Ustavnega sodišča, št. U-I 165/09 z dne 3. 3. 2011).

10. Izpodbijana Uredba je torej splošni upravni akt, ki posamičnih razmerij tožečih strank ne ureja neposredno in s tem ni niti dokončni upravni akt iz 2. člena ZUS-1 niti posamični akt iz četrtega odstavka 5. člena ZUS-1.

11. Nekatera razmerja (kot npr. prepoved gradnje) se bodo lahko realizirala le na podlagi konkretnih upravnih aktov, kjer bo potrebno tudi soglasje upravljavca za gradnjo v varovalnem pasu daljnovoda. V postopkih bodo vsi, v katerih položaj bi bilo poseženo, lahko varovali svoje pravice. Uredba sicer določa načrtovane prostorske ureditve in predvidene posege v prostor, nobena njena določba pa ne učinkuje neposredno na pravni položaj tožečih strank in to kljub temu, da je konkretna zemljišča in njihove lastnike mogoče identificirati preko katastra in zemljiške knjige. Posamičnih razmerij tudi ne urejajo 5., 12., 23. in 26. člen Uredbe, kot to v tožbi navajajo v tožbi tožeče stranke, saj iz vsebine teh členov izhajajo značilnosti tako imenovane generalne odločbe, konkretna razmerja pa se bodo realizirala šele v nadaljnjih postopkih s posamičnimi individualnimi upravnimi akti.

12. Glede na navedeno, je v obravnavanem primeru položaj tožečih strank drugačen od položaja strank v primeru odlokov oziroma uredb o začasnih ukrepih za zavarovanje urejanja prostora, izdanih na podlagi 81. člena ZUreP-1, na katere se sklicujejo tožeče stranke. Pri slednjih namreč Vlada, oziroma občina, po tretjem odstavku 82. člena ZUreP-1 neposredno na podlagi izdanega akta predlaga zaznambo začasnih ukrepov v zemljiški knjigi v breme lastnikov zemljišč na katera se nanašajo začasni ukrepi. Iz tega izhaja, da tak akt o začasnih ukrepih ureja posamična razmerja, saj v tem delu učinkuje neposredno in je zato v teh zadevah, tako kot navajajo tožeče stranke, tudi dopusten upravni spor. Ker pa izpodbijana Uredba posamičnih razmerij ne ureja neposredno, tudi ni dokončni upravni akt, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati v upravnem sporu in je sodišče tožbo tožeče stranke na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo.

13. Tožeče stranke so v tožbi zahtevale, naj jih tožena stranka povrne stroške postopka. Sodišče tej zahtevi ni sledilo, saj v skladu z določbo četrtega odstavka 25. člena ZUS-1 trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne ali zavrže ali postopek ustavi.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 36, 36/1, 36/1-4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.