UPRS Sodba IV U 153/2016-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-09-13

Edvard Ermenc (preds.), Melita Ambrož (poroč.), Violeta Tručl

promet s kmetijskimi zemljišči - odobritev pravnega posla - javna dražba - izvršilni postopek - ničnost odločbe

V sporni zadevi nobena od okoliščin iz tretjega odstavka 19. člena ZKZ, zaradi katere bi bilo treba odobritev pravnega posla za pridobitev kmetijskega zemljišča zavrniti, ni podana. Tožnik uveljavlja ugovore, ki po presoji sodišča ne smiselno, ne po vsebini, ne ustrezajo nobenemu od razlogov za izrek odločbe za nično, kot so opredeljeni v prvem odstavku 279. člena ZUP. Gre namreč za ugovore, ki merijo na pravilno uporabo materialnega prava, to pa so ugovori, ki jih je lahko tožnik uveljavljal kot pritožbene razloge iz 1. točke prvega odstavka 237. člena ZUP.

II. Predlog za povračilo stroškov postopka se zavrne.

1. Upravna enota Laško, prvostopenjski organ, je z izpodbijano odločbo, št. 330-545/2016-6 z dne 26. 4. 2016, odločila, da se predlog A.A. za ugotovitev ničnosti odločbe Upravne enote Laško št. 330-455/2009 z dne 5. 6. 2009, s katero je bil odobren pravni posel gospodarski družbi B. d.o.o., v delu, ki se nanaša na kmetijska zemljišča, kot neutemeljen zavrne. Upravni organ je pojasnil, da je izvedeni postopek odobritve pravnega posla temeljil na določbi 25. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ) in da je bila dne 5. 6. 2009 družbi B. d.o.o. izdana odločba št. 330-455/2009, ki je postala pravnomočna 23. 6. 2009. Skliceval se je na določbo 19. člena ZKZ, ki določa razloge, zaradi katerih se pravni posel za pridobitev kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije ne odobri in ugotovil, da je bil vlogi družbe B. d.o.o. priložen sklep Okrajnega sodišča v Celju, št. In182/2008 z dne 12. 5. 2009, iz katerega je izhajalo, da je v izvršilni zadevi prodaje nepremičnin na javni dražbi sodišče sklenilo, da je pravna oseba B. d.o.o. ponudnica, ki je ponudila najvišjo ceno za kmetijska zemljišča vpisana, v k.o. ... in jo napotilo, da pri pristojnem organu pridobi odobritev za navedeni pravni posel. Vlogi je bila priložena tudi odločba Upravne enote Sevnica, iz katere izhaja, da ima družba B. d.o.o. status kmetijske organizacije. V dokazne namene je upravni organ vpogledal v register zaščitenih kmetij, v podatke zemljiške knjige za VL št. 79 k.o. ... ter pridobil potrdilo o namenski rabi zemljišča št. 3502-06/2009, ki ga je izdala Občina Laško 4. 6. 2009. Odločitev je upravni organ sprejel po presoji pridobljenih dokazov in ugotovitvi, da je bil sklep sodišča, ki je bil priložen vlogi za odobritev pravnega posla, izdan v postopku, predvidenem v ZKZ, da gre za kmetijska zemljišča in da obravnavane nepremičnine predstavljajo zaščiteno kmetijo, ki se z odobrenim pravnim poslom ne bi delila.

2. V nadaljevanju je upravni organ povzel določbi 279. in 280. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in pojasnil, da je predlagatelj kot ničnostna razloga navajal določbi 5. in 6. točke 279. člena ZUP. Kljub obširni utemeljitvi napak upravnega organa v postopku izdaje upravnega akta, ničnostnih razlogov po mnenju upravnega organa ni utemeljil. V zadevi gre namreč za prodajo nepremičnin v postopku pred sodiščem, na javni dražbi, torej je način prodaje eno izmed izvršilnih dejanj, ki jih v postopku poplačila dolgov opravi pristojno sodišče po določbah Zakona o izvršbi in zavarovanju (v nadaljevanju ZIZ). V skladu z določbo 189. člena ZIZ se v izvršbi prodana nepremičnina domakne ponudniku, ki je ponudil najvišjo ceno, če pa je za sklenitev prodajne pogodbe potrebna odobritev po zakonu, pa sodišče po končani dražbi in še pred domikom nepremičnine, takega ponudnika napoti, da v določenem roku vloži ustrezno vlogo za odobritev pravnega posla. Prvostopenjski organ je predlagatelju pojasnil, da so navedbe v zvezi z nepravilnim postopanjem organa, povezane z uveljavljenimi razlogi ničnosti, neutemeljene. Gre za postopek po določbah ZIZ, povezan z določbami ZKZ, ki ne predvideva postopka po 23. členu ZKZ. Ker so se v postopku odobritve pravnega posla obravnavala zemljišča, uvrščena v zaščiteno kmetijo, je upravni organ ob upoštevanju določbe 18. člena ZKZ upošteval, da so predmet pravnega predmeta vsa zemljišča, ki spadajo v zaščiteno kmetijo in da gre le za enega prevzemnika kmetije.

3. Drugostopenjski organ, Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano, je pritožbo tožnika zoper prvostopenjski akt zavrnil in pojasnil, da se pri prodaji nepremičnine na javni dražbi pravica predkupnega upravičenca varuje po 182. členu ZIZ, če predkupni upravičenec takoj po končani dražbi izjavi, da kupuje nepremičnino pod enakimi pogoji. Če to pravico izkoristi, ima najboljši ponudnik pravico takoj po končani dražbi ponuditi višjo ceno. Iz navedene pravne podlage izhaja, da postopek uveljavljanja predkupne pravice v takem primeru specialno ureja ZIZ. V primeru izvedbe takega postopka bi moralo izvršilno sodišče preveriti, ali materialni predpis, ZKZ, predkupnemu upravičencu daje ta položaj. Na podlagi sedmega odstavka 189. člena ZIZ izvršilno sodišče na postopek odobritve pred upravnim organom napoti ponudnika, torej je izvršilno sodišče tisto, ki usmerja postopek. V postopku odobritve pravnega posla prodaje kmetijskega zemljišča v sodnem izvršilnem postopku se lahko preverja le, ali so podane v 19. členu ZKZ taksativno naštete ovire, zaradi katerih odobritev ni mogoča. Konkretno to pri prometu zaščitene kmetije pomeni, da se odobritev zavrne samo, če niso izpolnjeni pogoji iz 18. člena ZKZ in če gre za delitev s komasacijo urejenega zemljišča. Ti pogoji v obravnavanem primeru niso bili podani, zato predlagatelj ni izkazal zatrjevanjih ničnostnih razlogov.

4. Tožnik v tožbi odločitvi oporeka. Vlaga jo zaradi kršitve določb upravnega postopka, nepravilne uporabe materialnega prava ter razlogov, zaradi katerih se upravni akt izreče za ničnega. Sodišču predlaga, da dopusti in izvede predlagane dokaze in razveljavi odločbo RS Upravne enote Laško, št. 330-545/2016 z dne 26. 4. 2016 in izreče odločbo Upravne enote Laško, št. 330-455/2009 z dne 5. 6. 2009 za nično. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

5. Navaja, da je odločba z dne 5. 6. 2009 nična iz več razlogov. Sklicuje se na določbo prvega odstavka 20. člena ZKZ, ki se nanaša na postopek prodaje kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije. Pojasnjuje, da se je zaščitena kmetija v obravnavanem primeru prodajala na javni dražbi, zato bi moralo sodišče toženi stranki sporočiti ta podatek, da bi se prodaja lahko objavila na oglasni deski in posledično realizirala določba 23. člena ZKZ.

6. Odločbo, ki jo je tožena stranka izdala 5. 6. 2009, je treba presojati po določilih ZUP. Bila je izdana v nasprotju z določili ZKZ, nasprotuje pa tudi ustavi, prisilnim predpisom in moralnim načelom iz 86. člena Zakona o obligacijskih razmerij (v nadaljevanju OZ), zato je izkazan obstoj ničnostnega razloga iz 5. in 6. točke prvega odstavka 279. člena ZUP. Sklicuje se na zapis izvršilnega sodišča, ki je v odredbi za prodajo nepremičnine na drugi javni dražbi 1. 4. 2009, v 14. točki zapisalo, da kupec ne more biti nekdo, ki po zakonu ne more pridobiti nepremičnine. Ne izvršilno sodišče, ne upravni organ, nista ugotavljala, ali so izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 23. člena ZKZ, niti tega, ali prevzemnik izpolnjuje pogoje iz četrtega odstavka 23. člena ZKZ, torej pogoje za zakonit nakup zaščitene kmetije. Navaja podatke o prevzemnici zaščitene kmetije, družbi B. d.o.o., ki je sicer registrirana za opravljanje dejavnosti iz kmetijstva, ni pa v času od leta 2008 do 2013, iz naslova lastnih proizvodov in lastnih storitev, izkazovala nobenega prihodka. Ob upoštevanju podatkov GURS je moč ugotoviti, da je družba v Sloveniji lastnica več kmetijskih zemljišč in mogoče sklepati, da jih odkupuje zaradi uveljavitve kmetijskih subvencij. V družbi je zaposlena samo ena oseba, C.C., izpis podatkov GURS-a o lastništvu nepremičnin pa obsega 300 strani. B d.o.o., zato po mnenju tožeče stranke ne more biti prevzemnik kmetijskih zemljišč, kar pomeni, da je bila izdana odločba tožene stranke, ki je odobrila pravni posel v nasprotju s pozitivno zakonodajo, nična, izpodbijana odločba, ki se do teh navedb ni opredelila, pa obremenjena s kršitvami, ki dajejo podlago za njeno razveljavitev.

7. Zaščitena kmetija je bila kupljena po nižji (polovični) ceni, kot znaša dejanska vrednost kmetije. Že iz tega razloga bi morala tožena stranka preveriti pravilnost postopka o prodaji zaščitene kmetije in ob tej ugotovitvi ter ob upoštevanju vsebine ZKZ in Zakona o kmetijstvu, ki določata namen kmetijske dejavnosti in pravice tistih, ki se jih zakoni tičejo, zavrniti predlagani pravni posel. Pojasnjuje tudi, da je bila v postopku izvršbe cena nepremičnine ugotovljena nepravilno. Tožena stranka pri izdaji odločbe navedenih dejstev ni preverila, če bi jih, bi pa ugotovila, da pravni posel poleg vsega predstavlja oderuško pogodbo. B. d.o.o. je namreč poznala dejansko vrednost kmetije in počakala na drugo javno dražbo, ni pa ji ostal skrit razlog prodaje kmetije in tožnikova premoženjska stiska. Tako je v obravnavani zadevi izdana odločba z dne 5. 9. 2009 omogočila obid zakona, to pa je tisto ravnanje, ki nasprotuje namenu zakonodajalca. Gre za dejanje, ki je nemoralno, zato je odločba nična že iz tega razloga. Tožeča stranka uveljavlja tudi kršitev ustavnih pravic v postopku pred organom prve in druge stopnje in navaja, da je v skladu z določilom 2. člena Ustave RS, Republika Slovenija pravna in socialna država, izpodbijane odločbe pa izkazujejo ravno obratno, ker se nobena od njih opredelila do navedb, ki se tičejo socialnega stanja tožeče stranke, niti to stanje ni bilo upoštevano pri izdaji določb. Uveljavlja tudi kršitev 22. člena Ustave RS, ker je z izdajo izpodbijanih odločb kršila tožnikovo ustavno pravico enakega varstva pravic, ker je o predlogu odločila arbitarno, brez pravne podlage, o zatrjevanih kršitvah, da je pravni posel odobrila družbi, ki do nakupa zaščitene kmetije ni bila upravičena po nobenem zakonu, pa ne prvostopenjski, ne drugostopenjski organ, nista odgovorila.

8. Tožena stranka je sodišču poslala upravne spise in odgovor na tožbo, v katerem je pojasnila, da sporni način pridobitve lastninske pravice, ki je predmet izvršbe predstavlja originarni način pridobitve lastninske pravice z odločbo državnega organa v smislu 42. člena Stvarnopravnega zakonika. Kontrolno funkcijo prometa s kmetijskimi zemljišči izvaja sodišče, ki pravico predkupnega upravičenca varuje po 182. členu ZIZ. Pojasnjuje način varovanja po tej določbi in navaja, da tako razlago omogoča tudi drugi odstavek 17. člen ZKZ, zato je bilo mogoče določbe tretjega odstavka 19. člena ZKZ uporabiti le v obsegu, ki odgovarja vsebinski ureditvi uveljavljanja predkupne pravice v izvršilnem postopku, ki pridržuje preverjanje prednostnega vrstnega reda kupcev po 23. členu ZKZ sodnemu izvršilnemu postopku. Tako se v postopku odobritve pravnega posla kmetijskega zemljišča v sodnem izvršilnem postopku preverja le, ali so podane v 19. členu ZKZ takastivno naštete ovire, zaradi katerih odobritev ni mogoča. Konkretno pri primeru zaščitene kmetije to pomeni, da se odobritev zavrne samo, če niso izpolnjeni pogoji iz 18. člena ZKZ in če gre za delitev s komasacijo urejenega zemljišča. Navedbe tožnika glede prodaje po ceni, ki je nižja od vrednosti kmetije in vse pripombe in ugovori, ki se nanašajo na postopek prodaje po javni dražbi, pa niso predmet postopka odobritve pravnega posla, ampak jih je treba uveljavljati v sodnem izvršilnem postopku.

10. Po presoji sodišča je izpodbijani upravni akt pravilen in na zakonu utemeljen iz razlogov, ki so navedeni v prvostopni in drugostopni odločbi in se sodišče nanje v tej sodbi sklicuje (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1), tožniku pa dodatno pojasnjuje:

11. V obravnavani zadevi je sporna odločitev upravnega organa, ki je zavrnil tožnikov predlog za ugotovitev (pravilno izrek) ničnosti odločbe Upravne enote Laško, št. 330-455/2009 z dne 5. 6. 2009. Tožnik je uveljavljal ničnostni razlog iz 5. točke prvega odstavka 279. člena ZUP, ki določa, da se za nično izreče odločba, ki je bila izdana kot posledica prisiljenja, izsiljevanja, posebnega primera izsiljevanja, pritiska, ali drugega nedovoljenega dejanja in iz 6. točke istega odstavka 279. člena ZUP, ki določa, da se za nično izreče odločba, v kateri je taka nepravilnost, ki je po kakšni posebni zakonski določbi razlog za ničnost.

12. Odločba, katere ničnost zatrjuje tožnik, je bila izdana v postopku odobritve pravnega posla, izvedenega na podlagi 25. člena ZKZ. Tožnik je obstoj ničnostnega razloga utemeljeval z navedbo nepravilnosti v postopku odobritve pravnega posla, tako na strani sodišča kot upravnega organa.

13. Po presoji sodišča je upravni organ pravilno ugotovil, da če je za na javni dražbi prodano zemljišče za sklenitev prodajne pogodbe potrebna odobritev po zakonu, sodišče po končani dražbi ugotovi, kateri ponudnik je ponudil najvišjo ceno in ga napoti, da v določenem roku vloži ustrezno vlogo za pridobitev odobritve. Po ponudnikovi pridobitvi odobritve sodišče nadaljuje postopek in izda sklep o domiku (sedmi odstavek 189. člena ZIZ). Tudi 25. člen ZKZ določa, da po končani javni dražbi kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije izvršilno sodišče ponudnika, ki je ponudil najvišjo ceno, napoti na pristojno upravno enoto, da v roku, ki mu ga določi, poda vlogo za pridobitev odobritve pravnega posla. Vlogi za pridobitev odobritve se priloži sklep sodišča o ponudniku, ki je ponudil najvišjo ceno. Če obstoji kateri od razlogov iz tretjega odstavka 19. člena tega zakona, upravna enota odobritev zavrne.

14. Iz navedene ureditve prodaje nepremičnine na javni dražbi se sodišče sklicuje na stališče Upravnega sodišča RS, izraženo v sodbi št. I U 386/2009 in sklepu Vrhovnega sodišča RS št. X Ips 119/2014, po katerem postopek uveljavljanja predkupne pravice (kot je obravnavani) specialno ureja ZIZ, zato mora predkupni upravičenec, kot mu nalaga določba 182. člena ZIZ, takoj po končani dražbi, to pa je na naroku za javno dražbo (prvi, drugi in tretji odstavek 189. člena ZIZ), uveljavljati predkupno pravico, izvršilno sodišče pa je dolžno preveriti, ali mu položaj predkupnega upravičenca daje materialno pravo (v primeru, če gre za kmetijsko zemljišče 23. člen ZKZ). Na podlagi te presoje lahko odloči, kdo je tisti ponudnik, ki ga napoti, da sproži postopek odobritve pred upravnim organom (sedmi odstavek 189. člena ZIZ). Promet oziroma pridobitev lastninske pravice v korist osebe, ki je po abstraktni zakonski presoji glede na namenskost nepremičnine (raba v kmetijske namene) najprimernejša lastnica (ZKZ), v teh primerih usmerja izvršilno sodišče.

15. V zadevi odobritve pravnega posla, ki se je končala z odločbo Upravne enote Laško, št. 330-455/2009 z dne 5. 6. 2009, so bila zgoraj navedena določila pravilno uporabljena. Izvršilno sodišče je v skladu s sedmim odstavkom 189. člena ZIZ in 25. členom ZKZ najugodnejšega ponudnika pravilno napotilo, da pridobi odločbo o odobritvi pravnega posla, kar je ponudnik, B. d.o.o., tudi storil. Sodišče se strinja tudi z izpodbijano odločitvijo, da v sporni zadevi nobena od okoliščin iz tretjega odstavka 19. člena ZKZ, zaradi katere bi bilo treba odobritev pravnega posla za pridobitev kmetijskega zemljišča zavrniti, ni podana. Te presoje ne more izpodbiti niti dejstvo, da so se v postopku odobritve pravnega posla obravnavala zemljišča, uvrščena v zaščiteno kmetijo, ker je bila pravilna tudi nadaljnja ugotovitev upravnega organa, da je bila ob dejstvu, da se prodajajo kmetijska zemljišča, ki v celoti spadajo v obseg zaščitene kmetije in da je njen prevzemnik samo eden, kar v nadaljevanju pomeni, da je bila v postopku odobritve pravnega posla pravilno upoštevana tudi določba 18. člena ZKZ.

16. Tožnik s tožbenimi navedbami na pravilnost izpodbijane odločitve ne more vplivati. Uveljavlja ugovore, ki po presoji sodišča ne smiselno, ne po vsebini, ne ustrezajo nobenemu od razlogov za izrek odločbe za nično, kot so opredeljeni v prvem odstavku 279. člena ZUP. Gre namreč za ugovore, ki merijo na pravilno uporabo materialnega prava, to pa so ugovori, ki jih je lahko tožnik uveljavljal kot pritožbene razloge iz 1. točke prvega odstavka 237. člena ZUP.

17. Ker navedbe tožnika ne morejo pomeniti dejanj ali ravnanja, ki bi ustrezala ničnostnemu razlogu iz 5. točke ali 6. točke prvega odstavka 279. člena ZUP, se sodišče v celoti strinja z odločitvijo tožene stranke v izpodbijani odločbi, tožniku pa pojasnjuje, da tožbenih ugovorov, ki se nanašajo na nepravilno cenitev nepremičnine in izbiro najugodnejšega ponudnika v izvršilnem postopku in se nanašajo na postopke, ki jih vodi pristojno sodišče po določbah ZIZ, ne more upoštevati, niti sami po sebi ne utemeljujejo obstoja zatrjevanih ničnostnih razlogov.

18. Iz navedenih razlogov sodišče ugotavlja, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen ter da je pravilna in zakonita tudi ta odločba, zato je v skladu s prvim odstavkom 63. člena ZUS-1 tožbo zavrnilo kot neutemeljeno. Tožnik je v tožbi predlagal tudi vrsto dokazov, vendar gre za dokaze, ki so predstavljali temelj postopka in odločitev sodišča v izvršilnem postopku po določbah ZIZ in osnovo za odločanje upravnega organa v postopku odobritve pravega posla. Ker se predlagani dokazi ne nanašajo na zatrjevane ničnostne razloge, jih torej ne dokazujejo, ampak se nanašajo izključno na obstoj ravnanj, ki že po zakonski ureditvi sploh ne morejo pomeniti zatrjevanega ničnostnega razloga, po presoji sodišča izvedba teh dokazov zato ne bi mogla vplivati na odločitev v zadevi, tako da je sodišče v skladu z drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na seji.

19. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Zakon o kmetijskih zemljiščih (1996) - ZKZ  - člen 19, 19/3, 25

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 279, 279/1, 279/1-5

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.