UPRS Sodba I U 855/2016-5
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-06-22

Lara Bartenjev (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), Irena Grm

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - OKOLJSKO PRAVO - VODE

inšpekcijski postopek - ukrep inšpektorja za okolje - vodno soglasje - obvezno vodno soglasje - poseg na vodnem in priobalnem zemljišču - varstveno območje - zemeljski izkop

Zemeljski izkop (zemljina in kamenje) je treba šteti za odpadek.

Po prvem odstavku 150. člena ZV-1 se poseg v prostor, ki bi lahko trajno ali začasno vplival na vodni režim ali stanje voda, lahko izvede samo na podlagi vodnega soglasja. Glede na to ni pravilno tožbeno stališče, da bi bilo v obravnavanem primeru tožnikovo ravnanje nedopustno le, če bi vplivalo na tok reke Ljubljanice, omejevalo pretočnost, preusmerjalo tok reke ali predstavljalo poplavno nevarnost.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ je tožniku z izpodbijano odločbo v prvi točki izreka odredil odpravo škode in vrnitev v prejšnje stanje, in sicer: odstranitev nasutja zemeljskega izkopa z zemljišča s parcelno številko 3223/2 k.o. ... v dolžini približno 70 metrov, višine približno 4 metre (med lokalno cesto in bregom Ljubljanice), skupne količine približno 400 m

in vzpostavitev v stanje pred nasutjem (točka a); vzdolž celotne desne brežine Ljubljanice (zemljišča s parcelno številko 2935/1, 2937/6 in 2937/8, vse k.o. ...), kjer je bilo izvedeno nasutje, vzpostavitev 2-3 metrskega pasu ob Ljubljanici za zagotovitev visokovodnega profila in zmanjšanje poškodb na levem bregu (točka b); na severnem delu zemljišča s parcelno številko 2937/6 k.o. ... in sipini (zemljišče s parcelno številko 3699 k.o. ...), kamor je bil premeščen material in izvedeno nasutje z naplavinami (količina približno 1500-2000 m

) odstranitev nasutja in vzpostavitev v stanje pred nasutjem (točka c); odstranitev ograje s 15 metrskega priobalnega zemljišča (tako lesene kot kovinske mrežne ograje v skupni dolžini približno 150-160 metrov) na zemljiščih s parcelnima številkama 2935/1 in 2937/6 obe k.o. ..., ki onemogočata prost prehod ob vodnem dobru (točka d); z zemljišč s parcelnimi številkami 3223/2, 2938 obe k.o. ... odstranitev brunarice, teniškega igrišča, igrišča za odbojko in otroškega igrišča s 15 metrskega priobalnega zemljišča Ljubljanice (točka e); na brežini, kjer je bila odstranjena vegetacija, zasaditev mehkolistne vegetacije iz sadik vrb, črne jelše in velikega jesena (točka f). Rok za izvršitev je 15. 5. 2016, stroški sanacije bremenijo tožnika. V drugi točki izreka je odločil, da mora tožnik za odpadke (nasut zemeljski izkop) zagotoviti zakonito ravnanje skladno s predpisi, tako da jih odda ali prepusti zbiralcu ali odda izvajalcu obdelave, o izpolnjeni obveznosti pa prvostopenjskemu organu predloži dokazilo. Rok za izvršitev je 30. 5. 2016. S tretjo, četrto in peto točko izreka je bilo odločeno, da mora tožnik o izvršitvi ukrepa takoj obvesti inšpektorico, ki je izdala odločbo, da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve in da v postopku stroški niso nastali.

2. Iz obrazložitve izhaja, da je bila v zvezi z obravnavano zadevo tožniku že izdana delna odločba št. 06114-335/2011-9 z dne 20. 7. 2012, s katero je bilo tožniku naloženo, da mora na zemljiščih s parcelnimi številkami 2937/6, 2935/3, 2938, 3223/2, 2937/8, 2935/1 in 3699 vse k.o. ... takoj prenehati z deli na vodnem in priobalnem zemljišču Ljubljanice do pridobitve vodnega soglasja.

3. Ugotovljeno je bilo, da tožnik ni upošteval oziroma izvršil navedene delne odločbe. S tem, ko pred izvedenim nasutjem priobalnega zemljišča Ljubljanice ni pridobil predpisanega dovoljenja za poseg v naravo, za postavitev objektov pa ne naravovarstvenega soglasja, na navedenih zemljiščih pa je izvedel poseg na vodnem in priobalnem zemljišču vodotoka Ljubljanice brez vodnega soglasja, je kršil 150. člen in tretji odstavek 38. člena Zakona o vodah (v nadaljevanju ZV-1) ter prvi odstavek 104. člena in prvi odstavek 105. člena Zakona o ohranjanju narave (v nadaljevanju ZON). Tožnik je s tem, ko je nasutje z zemeljskim izkopom (odpadki) odložil na priobalno zemljišče Ljubljanice, kršil tudi 17. člen Uredbe o odpadkih (v nadaljevanju Uredba). Pri tem se prvostopenjski organ sklicuje na strokovno mnenje Zavoda RS za varstvo narave (v nadaljevanju ZRSVN) in na ugotovitve Agencije RS za okolje (v nadaljevanju ARSO).

4. Drugostopenjski organ je z izpodbijano odločbo odpravil točko a) prve točke in drugo točko izreka odločbe prve stopnje ter ju nadomestil z novo drugo točko izreka tako, da je tožniku naložil, da mora z zemljišča s parcelno številko 3223/2 k.o. ..., odstraniti nezakonito odložene odpadke s klasifikacijsko številko 17 05 04 - zemljina in kamenje, ki nista navedena pod 17 05 03 (nasut zemeljski izkop), v dolžini približno 70 metrov in višini približno 4 metre, skupne količine približno 400 m

(med lokalno cesto in bregom Ljubljanice) in vzpostaviti stanje pred nasutjem ter jih v skladu s predpisi predati zbiralcu ali izvajalcu obdelave odpadkov, o izpolnjeni obveznosti pa obvestiti pristojni organ. Rok za izvršitev je 31. 7. 2016. Nadalje je odpravil točke b), c) in f) prve točke izreka prvostopenjske odločbe ter v tem delu vrnil zadevo prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje, v preostalem pa je tožnikovo pritožbo zavrnil.

5. Iz obrazložitve izhaja, da se je organu druge stopnje glede na dokumente v spisu zastavilo vprašanje o dejanskem obsegu nedovoljenega posega ter da po njegovem mnenju prvostopenjski organ ni dovolj dosledno sledil sanacijskim usmeritvam iz mnenja ZRSVN, za katere meni, da so tudi premalo podrobno opredeljene. Dalje iz obrazložitve izhaja, da je organ druge stopnje ugotovil, da pod točko b) prve točke izreka prvostopenjske odločbe ni navedeno, za kakšno vrsto in obseg nasutja gre, kateri material naj se uporabi za izvedbo 2-3 metrskega pasu, niti ni jasno določeno, kaj mora tožnik storiti z odvečnim materialom. Tudi pod točko c) prve točke izreka prvostopenjske odločbe ugotavlja, da ni določeno, kaj mora tožnik narediti z naplavinami, poleg tega pa gre še za razhajanje med obsegom nasutja, ki naj bi se odstranil po prvostopenjski odločbi in obsegom nasutja, ki naj bi se odstranil v okviru predlaganih sanacijskih ukrepov iz mnenja ZRSVN. Meni, da tudi ni jasno, kaj pomeni zahteva po vzpostavitvi stanja pred nasutjem ter da je nejasen izrek pod točko f) prve točke izreka prvostopenjske odločbe, ker po njegovem mnenju ne določa, kakšna mora biti gostota zasaditve mehkolistne vegetacije.

6. Nadalje iz obrazložitve izhaja, da se drugostopenjski organ strinja z ugotovitvijo organa prve stopnje, da je tožnik z izvedbo nasutja in postavitvijo objektov posegel v priobalno zemljišče oziroma izvedel posege, ki bi lahko vplivali na vodni režim in stanje voda, za kar pa ni pridobil vodnega soglasja. S postavitvijo ograje je preprečil tudi prost dostop do vodnega javnega dobra.

7. Navaja, da je neutemeljen očitek o neizkazanem in neobrazloženem nastanku škode. Obravnavana zemljišča spadajo pod vodna oziroma priobalna zemljišča, za katera velja poseben pravni režim, zato je sklicevanje na pravico do prostega razpolaganja z zemljišči neutemeljeno. Neutemeljene so tudi trditve, da ni nikjer določeno, kje poteka meja priobalnega zemljišča, saj je bilo za vse obravnavane objekte na podlagi neposrednega ogleda na kraju samem ugotovljeno, da se vsaj deloma nahajajo znotraj priobalnega pasu. Iz obrazložitve še izhaja, da je tožnik z izvedbo nasutja in s postavitvijo objektov na navedenih zemljiščih izvedel posege na varovanih območjih brez pridobljenega naravovarstvenega soglasja in s tem kršil tudi določbe ZON, z nasutjem zemljine pa še 17. člen Uredbe.

8. Tožnik se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo zoper točki d) in e) prve točke izreka prvostopenjske odločbe in zoper drugo točko izreka drugostopenjske odločbe ter predlaga, naj sodišče tožbi ugodi, odločbi v izpodbijanih delih odpravi in vrne zadevo v ponoven postopek, poleg tega pa naj toženki naloži povračilo stroškov postopka.

9. Navaja, da izkop zemlje, kamenja, proda ali mivke ni odpadek, gre za pridobitev določene snovi iz narave. Meni, da ne gre za odpadek, če se izkopana zemlja in kamenje nasuje na drugem področju, ampak za prenos materiala z ene lokacije na drugo. Takšno ravnanje pa bi bilo nepravilno, če bi vplivalo na tok reke Ljubljanice, omejevalo pretočnost, preusmerjalo tok reke ali predstavljalo poplavno nevarnost. To pa ni ugibanje ali predpostavljanje, ampak mora izhajati iz dejanskega stanja na terenu. Pristojni so že pred več leti izvajali razne oglede, vendar kljub temu do sedaj niso ugotovili nobene spremembe režima reke Ljubljanice ali pojavov, ki so konkretno vplivali na vodni režim ali povzročali negativne in škodljive posledice v rečnem sistemu ali ostalih zemljiščih.

10. Dalje navaja, da je ureditev reke Ljubljanice nepopolna in nedokončana ravno v primeru lokacije njegovih zemljišč. Reka Ljubljanica je začela erodirati zemljišče na desni strani struge, spodnaša njegove nepremičnine in mu povzroča škodo. O tem je obvestil pristojno državno institucijo, a ni bilo ničesar strojeno. Zato je izvedel nasutje s peskom, prodom in drugim naravnim materialom kot ukrep zavarovanja pred spodjedanjem desnega brega Ljubljanice. Poleg tega med njegovim zemljiščem s parcelno številko 3223/2 in rečnim koritom Ljubljanice ležita še dve zemljišči v lasti Mestne občine Ljubljana, ki neposredno mejita na rečno strugo, zato meni, da nasutje materiala ne more poseči v vodni režim in pretočnost reke Ljubljanice.

11. Nadalje trdi, da mu odločba prve stopnje nalaga odstranitev ograje tudi z zemljišča s parcelno številko 2935/1 k.o. ..., ki je v lasti Mestne občine Ljubljana, zato lahko le slednja dovoljuje ali prepoveduje postavitev objektov na svoji lastnini. Dodaja, da je ograja postavljena zaradi tega, da se zavaruje premoženje, predvsem pa zagotovi varnost obiskovalcev tožnikovega lokala, zlasti otrok. Varstvo ljudi pred utopitvijo je primarna skrb lastnikov nepremičnin ob vodi in ima prednost pred vsemi ostalimi ukrepi. V ograji je nekaj vrat, zato meni, da je prehod do reke mogoč, prav tako tudi nikoli ni nikomur branil dostopa do reke Ljubljanice.

12. Navaja, da ne obstoji noben mejnik ali drug zanesljiv znak, ki bi označeval, do kod sega priobalni pas. Meni, da je to pomembno, saj če ima priobalni pas svoj pravni režim, ki ga morajo vsi spoštovati, mora biti to točno določeno. Odločba, ki nalaga odstranitev predmetov s priobalnega pasu, ne more biti izvršljiva, ker predmet izvršbe ni določen. Meni, da izpodbijani odločbi nalagata nedoločene obveznosti, kar predstavlja bistveno kršitev določb postopka, poleg tega pa je tudi dejansko stanje nepopolno ugotovljeno in na osnovi tega zmotno uporabljeno materialno pravo.

13. Toženka je sodišču dostavila upravne spise, ki se nanašajo na obravnavano zadevo, na tožbo pa ni odgovorila.

15. Sodišče pritrjuje izpodbijani drugostopenjski odločbi, da je obravnavani zemeljski izkop (zemljina in kamenje) treba obravnavati kot odpadek. Po določilu 5. točke 3. člena Zakona o varstvu okolje (ZVO-1), ki ga citira tudi sam tožnik, je odpadek snov ali predmet, ki ga imetnik zavrže, namerava zavreči ali mora zavreči. Kot pravilno opredeli drugostopenjski organ, je nasut zemeljski izkop, upoštevaje prilogo 4 (klasifikacijski seznam odpadkov) Uredbe, odpadek, klasificiran s klasifikacijsko številko 17 05 04 - zemljina in kamenje, ki nista navedena pod 17 05 03. Poleg tega sodišče dodaja, da Uredba o obremenjevanju tal z vnašanjem odpadkov v 9. točki 2. člena izrecno določa, da je zemeljski izkop odpadek, sestavljen iz prsti, mineralnih sedimentov in kamenja, ki nastanejo pri izkopavanju ali odkrivanju tal ali podtalja. Glede na citirane določbe je tako tudi po presoji sodišča treba obravnavani zemeljski izkop (zemljina in kamenje) šteti za odpadek, zato navedba tožnika, da izkop zemlje in kamenja, proda ali mivke ni odpadek, ne drži.

16. Prav tako ne drži tožnikova navedba, da gre pri izkopu samo za pridobitev določene snovi iz narave, niti ne navedba, da če se izkopana zemlja in kamenje nasuje na drugem področju, ni odpadek, ampak le prenos materiala iz ene na drugo lokacijo. Te okoliščine namreč glede na citirane določbe ne negirajo opredelitve, da gre za odpadek. Tako sta upravna organa tudi po presoji sodišča pravilno odločila, da je tožnik z nasutjem zemeljskega izkopa kršil določbo 17. člena Uredbe, po kateri je odpadke prepovedano puščati v naravnem okolju, jih odmetavati ali z njimi nenadzorovano ravnati.

17. Kot pravilno navaja toženka, se po prvem odstavku 150. člena ZV-1 poseg v prostor, ki bi lahko trajno ali začasno vplival na vodni režim ali stanje voda, lahko izvede samo na podlagi vodnega soglasja. Za tak poseg se med drugim šteje tudi poseg na vodnem ali priobalnem zemljišču (1. točka drugega odstavka 150. člena ZV-1) in poseg na varstvenih in ogroženih območjih (4. točka drugega odstavka 150. člena ZV-1). Iz tega sledi, da je navedene posege že na podlagi izrecnih zakonskih določb treba šteti za posege, ki bi lahko vplivali na vodni režim ali stanje voda.

18. Glede na to ni pravilno tožbeno stališče, da bi bilo v obravnavanem primeru tožnikovo ravnanje nedopustno le, če bi vplivalo na tok reke Ljubljanice, omejevalo pretočnost, preusmerjalo tok reke ali predstavljalo poplavno nevarnost. Obveznost pridobitve vodnega soglasja za take posege namreč ni odvisna od posebne ugotovitve, ali in kako bi ti posegi vplivali na vodni režim ali stanje voda, kot zmotno meni tožnik, saj ta obveznost izhaja že iz samega zakona.

19. Tudi sicer pa iz obrazložitve izpodbijanih odločb izhaja, da je toženka svojo odločitev utemeljila na strokovnih mnenjih ZRSVN in ARSO, iz katerih je razvidno, da je bilo ugotovljeno, da je zaradi izvedbe tožnikovih posegov spremenjen potek struge Ljubljanice, morfologija brežin in struge vodotoka, zmanjšal se je visokovodni profil in pretočni profil Ljubljanice ter odrinil matico toka proti levemu bregu, kar povzroča močnejšo erozijo leve brežine in pospešeno odlaganje proda na desni brežini. Tako tožnikove navedbe, da naj v obravnavanem primeru ne bi bile ugotovljene spremembe režima reke Ljubljanice ali drugi vplivi na vodni režim, ne držijo.

20. Brezpredmetne so tudi tožnikove navedbe, da nasutje zemeljskega izkopa ne more poseči v vodni režim in pretočnost reke Ljubljanice, ker med njegovim zemljiščem, s katerega se mu z izpodbijano odločbo nalaga odstranitev zemeljskega izkopa, in rečnim koritom Ljubljanice ležita dve zemljišči v lasti Mestne občine Ljubljana. Kot povedano, namreč nobena od teh okoliščin ne vpliva na zakonsko obveznost pridobitve vodnega soglasja za posege, ki bi lahko trajno ali začasno vplivali na vodni režim ali stanje voda. Ob tem sodišče dodaja, da je ukrep iz 2. točke izreka drugostopenjske odločbe utemeljen tudi na določbah Uredbe, kot že prej obrazloženo.

21. Na odločitev ne morejo vplivati niti tožbene navedbe, da je tožnik izvedel nasutje kot ukrep zavarovanja pred spodjedanjem desnega brega Ljubljanice, ograjo pa postavil zaradi zavarovanja premoženja in zagotavljanja varnosti ljudi. Navedeno namreč ne morejo biti razlogi za nespoštovanje veljavne zakonodaje. Veljavna zakonodaja v situaciji, v kakršni se je znašel tožnik, tudi ne določa izjem od splošne obveznosti pridobitve vodnega soglasja za poseg v priobalno zemljišče oziroma ogroženo območje.

22. Prav tako so za odločitev irelevantne tožnikove navedbe, da mu izpodbijana odločba nalaga odstranitev ograje med drugim tudi z zemljišča s parcelno številko 2935/1 k.o. ..., ki pa je v lasti Mestne občine Ljubljana, ter da lahko samo Mestna občina Ljubljana dovoljuje ali prepoveduje postavitev objekta na svoji lastnini. Kot izhaja iz izpodbijanih odločb, je tožnik s postavitvijo ograj na priobalno zemljišče brez vodnega soglasja (nasprotno tožnik niti ne trdi) kršil 150. člen ZV-1, s čimer je povzročil nezakonito stanje. Namen izpodbijanih odločb je ravno odprava takega stanja, ne glede na to, da je bilo to stanje povzročeno tudi na nepremičnini v lasti tretje osebe. Smisel inšpekcijskega ukrepa je v tem, da oseba, ki je nezakonitost zagrešila (in nasprotno tožnik niti ne zatrjuje), to tudi odpravi. Podlaga za odstranitev ograje je torej dokončna upravna odločba, s tem pa je nezakonitost ravnanja tožnika kot inšpekcijskega zavezanca izključena, saj za njegovo ravnanje obstaja ustrezen pravni naslov. Tožnik z odstranitvijo ograje na nepremičnini v lasti Mestne občine Ljubljane na podlagi izpodbijane odločbe tako ne bo protipravno posegel v lastninsko pravico lastnika predmetnega zemljišča. Sodišče dodaja, da so sicer pravice tretjih, v katere bi utegnil poseči ta pravni naslov, zavarovane z možnostjo njihove udeležbe v inšpekcijskem postopku.

23. Glede na ugotovljeno dejansko stanje, kot izhaja iz izpodbijanih odločb, je tožnik s postavitvijo ograj tudi po presoji sodišča kršil še tretji odstavek 38. člena ZV-1, ki določa, da na vodnem ali priobalnem zemljišču ni dovoljeno postavljati objektov ali drugih ovir, ki bi preprečevale prost prehod ob vodnem ali morskem dobru. Tožnik je sicer že v pritožbi zoper izpodbijano odločbo zatrdil, da je prehod ob vodnem dobru mogoč zaradi vrat v ograji, vendar je drugostopenjski organ to navedbo ustrezno zavrnil, za kar je imel podlago v podatkih upravnega spisa (zapisnika o inšpekcijskih pregledih z dne 24. 7. 2013 in 25. 2. 2014). Tožnik je imel v postopku možnost izpodbijati te podatke, vendar tega ni storil. Sodišče zato nima pomislekov v dejansko stanje, kot ga je v tem pogledu ugotovila in tudi ustrezno obrazložila toženka. Ob tem sodišče dodaja, da je ukrep odstranitve ograj iz točke d) prve točke izreka izpodbijane prvostopenjske odločbe, kot obrazloženo, utemeljen tudi na določbah 150. člena ZV-1.

24. Neutemeljen je tudi tožbeni ugovor, da ne obstoji noben mejnik ali drug zanesljiv znak, ki bi označeval, do kod seže priobalni pas in da je zato odločba neizvršljiva. Po določbi prvega odstavka 14. člena ZV-1 je zemljišče, ki neposredno meji na vodno zemljišče, priobalno zemljišče celinskih vod. V skladu z drugim odstavkom istega člena ZV-1 in prvim odstavkom 4. člena Pravilnika o določitvi meja povodij in porečij ter meja vodnih območij z vodami 1. reda, ki jim pripadajo, 15 metrski pas od meje vodnega zemljišča Ljubljanice, predstavlja priobalno zemljišče te reke, kot pravilno navaja toženka. Zemljišče, za katero velja poseben pravni režim, je torej v navedenih predpisih jasno opredeljeno na način, ki omogoča njegovo določljivost tudi laiku in s tem izključuje možnost arbitrarnosti, na katero opozarja tožnik.

25. Sodišče ugotavlja, da inšpekcijski ukrepi temeljijo na dejanski ugotovitvi, da so sporni objekti zgrajeni oziroma postavljeni na priobalnem zemljišču reke Ljubljanice brez predhodno pridobljenega vodnega soglasja (1. točka drugega odstavka v zvezi s prvim odstavkom 150. člena ZV-1). Kot izhaja iz obrazložitve drugostopenjske odločbe, je bila lega objektov ugotovljena na podlagi neposrednih ogledov s strani inšpektorja in rečnega nadzornika. Da gre za postavitev objektov na priobalnem zemljišču, namreč izhaja iz zapisnikov o inšpekcijskih pregledih z dne 18. 7. 2013, 24. 7. 2013 in 25. 11. 2014, razvidno pa je tudi iz upravnemu spisu priloženih projektnih pogojev/pogojev za drug poseg v prostor, ki lahko vpliva na vodni režim ali stanje vode, izdanih s strani ARSO, Oddelka območja Srednje Save, št. 35506-2834/2013-3 z dne 8. 1. 2014, na kar se sklicujeta tudi upravna organa v izpodbijanih odločbah, zato tožnik s pavšalno trditvijo o neizvršljivosti izpodbijane odločbe, ne more uspeti.

26. Tožnik je v tožbi predlagal izvedbo dokazov, ki se nanašajo na listine v spisu, katerih obstoj in vsebina med strankama ni sporna, kar pomeni, da predlagani dokazi ne morejo vplivati na odločitev v zadevi, zato je sodišče v skladu z drugo alinejo drugega odstavka 59. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odločilo brez glavne obravnave.

27. Ker sta glede na obrazloženo izpodbijani odločbi pravilni in na zakonu utemeljeni, je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS- 1 kot neutemeljeno zavrnilo.

28. Po četrtem odstavku 25. člena ZUS-1 v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Zakon o vodah (2002) - ZV-1  - člen 150, 150/1, 150/2, 150/2-1, 150/2-4

Zakon o varstvu okolja (2004) - ZVO-1  - člen 3, 3/5, 20

Uredba o obremenjevanju tal z vnašanjem odpadkov (2008) - člen 2, 2/9

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.