UPRS sodba I U 574/2016
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-12-01

Lara Bartenjev (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), mag. Miriam Temlin Krivic

gradbeno dovoljenje - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - odmiki - nadomestna gradnja

Toženka je s primerjavo zazidanih površin in navedbo, da razlika znaša približno 30 %, pa tudi z navedbo, da gre za stavbo drugačne oblike, navedla jasne in prepričljive razloge, zakaj obravnavane stavbe ni mogoče enačiti s poprej odstranjeno, kar pomeni, da ne gre za nadomestno gradnjo.

Obravnavanega objekta ni mogoče šteti za morebitno kombinacijo legalne nadomestne gradnje in prav tako legalnih nadzidav oziroma dozidav, ker gre za enoten objekt, ki ga je treba obravnavati kot celoto.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo zavrnil tožnikovo zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo novega enostanovanjskega objekta (polovice dvojčka) na tam navedenem zemljišču, po tam navedeni projektni dokumentaciji. Iz obrazložitve izhaja, da je pravna podlaga za odločanje Odlok o občinskem prostorskem načrtu Mestne občine Ljubljana – izvedbeni del (v nadaljevanju OPN), kakršen je veljal pred uveljavitvijo Odloka o spremembah in dopolnitvah OPN, objavljenega v Uradnem listu RS št. 9/13 in 95/15. Po OPN je na obravnavanem območju (med drugim) dopustna gradnja novega objekta, in sicer v primeru stavbe, kakršna je obravnavana, z odmikom najmanj 4 m od parcelne meje, manjši odmik pa je brez soglasja lastnikov sosednjih parcel dopusten v primeru, če se na mestu prej odstranjene zakonito zgrajene stavbe postavi nova (nadomestna) stavba.

2. Prvostopenjski organ zato ugotavlja, da ugodnost gradnje brez odmika od parcelne meje brez soglasja sosednjega zemljišča velja zgolj za nadomestno gradnjo, termin nadomestne gradnje pa je treba presojati po 123. členu Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS št. 126/2007, v nadaljevanju ZGO-1B). Obravnavani objekt ima v primerjavi s prejšnjim večjo zazidanost, drugačno obliko, etažnost in streho, zaradi česar ni enak po velikosti in le delno stoji na mestu prej odstranjenega, tako da po presoji prvostopenjskega organa ne izpolnjuje pogojev za nadomestno gradnjo po navedeni zakonski določbi. Ker gre za izjemo od pogojev, ki jih prostorski akt določa za novogradnjo, je potrebna stroga razlaga pojma nadomestne gradnje, odstopanja pa niso dopustna.

3. Obravnavani objekt po mnenju prvostopenjskega organa pomeni kombinacijo nadomestne gradnje in novogradnje, zato ga ni mogoče obravnavati zgolj kot nadomestni objekt, saj je od odstranjenega večji. Zato tudi ni mogoče sprejeti stališča, da je objekt v delu nadomestna gradnja, v drugem delu pa novogradnja, saj je lahko le eno ali drugo. Poleg tega ga ni mogoče obravnavati kot nadomestni objekt, ki bi ga investitor prizidal in nadzidal v skladu z OPN, saj v predloženem projektu taka možnost ni bila predvidena in obdelana. Poleg tega je prizidava oziroma nadzidava možna le na obstoječih legalno zgrajenih objektih, tožnikov objekt pa je bil že odstranjen. To pomeni, da načrtovana gradnja, kot izhaja iz projektne dokumentacije, ni skladna s prostorskim aktom, zato je prvostopenjski organ zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja zavrnil.

4. Drugostopenjski organ je zavrnil tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo, v obrazložitvi pa ponavlja razloge prvostopenjske odločbe in dodaja, da prostorski akt na obravnavani lokaciji dovoljuje različne vrste posegov, kar glede na prvi odstavek 123. člena ZGO-1 pomeni, da tudi za nadomestne gradnje veljajo enaki pogoji kot za ostale novogradnje, razen kolikor niso drugačni pogoji za nadomestne gradnje posebej navedeni. V obravnavani zadevi je tak poseben pogoj možnost manjšega odmika stavbe od parcelne meje brez soglasja lastnikov sosednjih parcel, kadar se na mestu poprej odstranjene zakonito zgrajene stavbe postavi nova (nadomestna) stavba. Ker pa obravnavani objekt ni enak poprej odstranjenemu temveč je večji, ga ni mogoče obravnavati kot nadomestnega, temveč kot običajno novogradnjo.

5. Gre za enovito stavbo, ki jo je treba obravnavati kot celoto, zato ne more njen del pomeniti nadomestnega objekta, del pa novogradnje. Zazidana površina je glede na prejšnji objekt povečana za 30 %, zato gre za novogradnjo, za katero veljajo tudi pravila odmika od parcelnih mej. Tudi relevantna določba petega odstavka 24. člena OPN ne določa ničesar drugega, zato drugostopenjski organ ugotavlja, da mora nova stavba po njej v celoti stati na mestu prej odstranjene. Pri tem se organ opira tudi na sedmo alinejo petega odstavka 13. člena OPN, ki se sicer ne nanaša na obravnavano območje urejanja in po kateri je pojem nadomestne gradnje omejen na lokacijo in BTP (bruto tlorisno površino) odstranjenega objekta.

6. Tožnik se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri navaja, da je zahteva toženke, da mora biti novi objekt identičen odstranjenemu, neutemeljena. Sklicuje se na to, da je ZGO-1B, črtal pojem nadomestne gradnje, vsebino tega pojma pa zaradi prostorskih izvedbenih aktov, ki ga še uporabljajo, opredelil v prehodni določbi prvega odstavka 123. člena. Po tej določbi v primeru, če je v prostorskem aktu navedeno, da se lahko izvaja samo nadomestna gradnja, to ne glede na določbe v prostorskem aktu pomeni, da se lahko obstoječi objekt odstrani in na mestu poprej odstranjenega postavi nov objekt, ki je po velikosti in namembnosti enak odstranjenemu objektu. Ker pa OPN v 13. členu določa še druge vrste dopustnih gradenj, ta del prvega odstavka 123. člena ZGO-1 ne prihaja v poštev, temveč je treba upoštevati le njegov prvi del, po katerem se z dnem začetka uporabe tega zakona za potrebe izdajanja gradbenega dovoljenja šteje, da pojem nadomestna gradnja pomeni odstranitev obstoječega objekta in gradnjo novega.

7. Stališče toženke, da mora biti nov objekt po velikosti identičen odstranjenemu, je zato napačno, enako pa izhaja tudi iz stališča Zbornice za arhitekturo in prostor Slovenije. Zato tožnik meni, da bi bilo treba prvi odstavek 123. člena ZGO-1B upoštevati le v delu, ki nadomestno gradnjo opredeljuje kot odstranitev obstoječega objekta in gradnjo novega, skladnost gradnje pa nato presojati s stališča petinštiridesetega odstavka 3. člena in petega odstavka 24. člena OPN. Opozarja tudi, da prostorski izvedbeni akti za nadomestne gradnje praviloma določajo drugačne, običajno milejše pogoje za gradnjo, saj nadomestna gradnja ne vnaša sprememb v prostor.

8. Tudi s stališča drugega dela prvega odstavka 123. člena ZGO-1 B pa omejitve novega objekta na velikost in namembnost starega ni mogoče vezati na točne oziroma identične parametre zrušenega objekta, temveč gre za pravni standard, ki ga napolni praksa pristojnih organov. Tudi s tega stališča obravnavani objekt ni sporen, saj tožnik predlaga gradnjo enostanovanjskega objekta z enakim številom etaž, ki v celoti ustreza vsem gabaritom in pogojem, predpisanim za gradnjo na konkretnem območju.

9. Če pa bi toženka menila, da obravnavana gradnja kljub navedenemu ne pomeni nadomestne gradnje v smislu OPN, bi morala glede na stališče tukajšnjega sodišča v sodbi I U 667/2015, ki se nanaša na isto zadevo, preveriti, ali jo je mogoče obravnavati kot nadomestni objekt enake velikosti kot prejšnji, ki bi ga tožnik nato prizidal in nadzidal, na ta način doseženo povečanje pa bi bilo skladno s pogoji OPN. Opozarja tudi na dolgotrajnost postopka, nepripravljenost toženke poskrbeti za mediacijo s prizadeto stranko in nejasnost njenih stališč. Uveljavlja tudi bistveno kršitev pravil upravnega postopka, ker meni, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, saj toženka v obrazložitvi ne navaja, katere mere objekta so tiste, ki odstopajo do take mere, da tožnikovi zahtevi ni mogoče ugoditi, s tem pa je bila tožniku kršena tudi ustavna pravica do enakega varstva pravic. Tega ne spremeni navedba členov zakona in splošno sklicevanje na dokazni postopek. Tožnik sodišču iz navedenih razlogov predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi in izda gradbeno dovoljenje oziroma podrejeno vrne zadevo toženki v ponovni postopek, v vsakem primeru pa naj ji naloži povračilo stroškov postopka.

10. Toženka in prizadeta stranka na tožbo nista odgovorila.

12. Kot že v zadevi tukajšnjega sodišča I U 667/2015, ki se je nanašala na izdajo gradbenega dovoljenja za enako nameravano gradnjo istega investitorja, je tudi v tej zadevi sporno, ali je načrtovana gradnja novega objekta v oddaljenosti 0,00 m od sosednjega zemljišča parc. št. 783/4 k.o. ..., v skladu z OPN. Ta v 24. členu določa, da če ni z gradbeno črto določeno drugače, mora biti odmik stavbe tipa NA (v obravnavani zadevi ni sporno, da gre za tako stavbo) od meje sosednje parcele najmanj 4 m (prvi odstavek). Manjši odmik stavbe od parcelne meje brez soglasja lastnikov sosednjih parcel je dopusten takrat, kadar se na mestu poprej odstranjene zakonito zgrajene stavbe postavi nova (nadomestna) stavba (peti odstavek). V skladu s 45. točko prvega odstavka 3. člena OPN je nadomestna gradnja odstranitev obstoječega objekta in gradnja novega po določbah tega Odloka.

13. Glede na tako ureditev je sodišče že v prej navedeni zadevi zavzelo stališče, da je možnost gradnje brez odmika od sosednjega zemljišča (in ne na predpisani razdalji najmanj 4 m) odvisna od odgovora na vprašanje, ali je obravnavani objekt mogoče šteti za nadomestni objekt.

14. Prav tako je sodišče že v navedeni zadevi pojasnilo, da ZGO-1 ne pozna pojma nadomestne gradnje, ampak le še gradnjo novega objekta, njegovo rekonstrukcijo in odstranitev (sedma točka prvega odstavka 2. člena). Vendar pa je ta zakon v prvem odstavku 123. člena določil, da se z dnem začetka njegove uporabe za potrebe izdaje gradbenega dovoljenja šteje, da pojem nadomestna gradnja pomeni odstranitev obstoječega objekta in gradnja novega; če je v prostorskem aktu navedeno, da se lahko izvaja le nadomestna gradnja, to ne glede na določbe v prostorskem aktu pomeni, da se lahko obstoječi objekt odstrani in na mestu poprej odstranjenega objekta postavi nov objekt, ki je po velikosti in namembnosti enak odstranjenemu objektu. V obrazložitvi sprememb (Poročevalec DZ, št. 83/07) je pojasnjeno, da se s tem členom ureja „prevezava“ na prostorske akte, ki bi morebiti še uporabljali pojem nadomestne gradnje in se pri tem vezali na definicijo nadomestne gradnje v veljavnem ZGO-1.

15. Toženka se je v ponovljenem postopku – v skladu z navedenim stališčem sodišča v omenjeni zadevi – jasno opredelila do vprašanja, ali je obravnavano stavbo mogoče šteti za nadomestno gradnjo v smislu OPN in navedene določbe ZGO-1 B. Sodišče se strinja z njenim stališčem (ki izhaja predvsem iz obrazložitve drugostopenjske odločbe), da to ni mogoče po nobeni od obeh navedenih pravnih podlag, ker obravnavani objekt ni enak po velikosti in obliki ter le delno stoji na mestu poprej odstranjenega, zaradi česar ga je treba obravnavati kot običajno novogradnjo.

16. Po presoji sodišča to v prvi vrsti izhaja iz prej navedenega prvega odstavka 123. člena ZGO-1B, ki ga je treba uporabiti v celoti, in ne le njegovega prvega dela, za kar se zavzema tožnik. Res je sicer, da OPN na predmetnem zemljišču poleg nadomestne gradnje dovoljuje še druge oblike novogradenj, vendar ne na oddaljenosti 0,0 m od parcelne meje in brez soglasja lastnika sosednjega zemljišča. Pod temi pogoji je dovoljena izključno nadomestna gradnja, tako da gre za situacijo, na katero se izrecno nanaša drugi del navedene zakonske določbe („če je v prostorskem aktu navedeno, da se lahko izvaja samo nadomestna gradnja...“).

17. Kot prav tako izhaja iz jasnega in nedvoumnega besedila te zakonske določbe, to ne glede na morebitne drugačne določbe prostorskega akta pomeni, da se na mestu poprej odstranjenega objekta postavi nov objekt, ki je po velikosti in namembnosti enak odstranjenemu. Zakonodajalec je pri tem z uporabo izraza „enak“ nedvoumno predpisal strogo oziroma ozko primerjavo dimenzij in oblikovnih značilnosti obeh objektov. Toženka je v tem pogledu s primerjavo zazidanih površin in navedbo, da razlika znaša približno 30 %, pa tudi z navedbo, da gre za stavbo drugačne oblike, navedla jasne in prepričljive razloge, zakaj obravnavane stavbe ni mogoče enačiti s poprej odstranjeno, kar pomeni, da ne gre za nadomestno gradnjo. Tožbene navedbe, da je izpodbijana odločba v tem pogledu neobrazložena, so torej neutemeljene, sodišče pa pripominja, da tožnik o zazidani površini in oblikovnih značilnostih stavbe niti ne navaja drugačnih podatkov od toženke.

18. Sodišče se strinja tudi z navedbo toženke, da OPN za nadomestne gradnje ne določa nobenih nadaljnjih pogojev oziroma ugodnosti, sprejema pa tudi njeno obrazložitev, da obravnavanega objekta ni mogoče šteti za morebitno kombinacijo legalne nadomestne gradnje in prav tako legalnih nadzidav oziroma dozidav, ker gre za enoten objekt, ki ga je treba obravnavati kot celoto. Tožnik v nobenem od teh pogledov ne navaja konkretnih ugovorov, temveč se zgolj pavšalno sklicuje na stališča tukajšnjega sodišča v prej omenjeni zadevi, ki pa jih je toženka – kot izhaja iz povedanega – v celoti upoštevala. Tako tožnik niti ne trdi, da (oziroma zakaj) bi bilo mogoče obravnavani objekt res šteti za skupek nadomestne gradnje, dozidav in nadzidav, niti ne ponuja interpretacije določb OPN, iz katere bi izhajalo, da je treba stavbo, ki ne ustreza pojmu nadomestne gradnje iz prvega odstavka 123. člena ZGO-1, kakorkoli enačiti s tako nadomestno gradnjo oziroma ji priznati ugodnosti, ki gredo taki gradnji.

19. Ostale tožbene navedbe – posebno o mediaciji ter trajanju postopka – na zakonitost izpodbijane odločbe niso mogle vplivati, kot izhaja iz povedanega pa je toženka za svojo odločitev navedla ustrezne in zadostne razloge, tako da ni prišlo niti do zatrjevanih kršitev ustavne pravice do enakega varstva pravic. Sodišče zato ugotavlja, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, tako da je bilo treba tožbo v skladu s prvim odstavkom 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrniti kot neutemeljeno.

20. Tožnik je predlagal tudi izvedbo več dokazov, vendar gre pri tem po eni strani za listine in odločbe v upravnem spisu, katerih obstoj in vsebina med strankama nista sporna, po drugi strani pa predlagani dokazi glede na povedano ne morejo vplivati na odločitev v zadevi, saj se ne nanašajo na pravno pomembna dejstva (mnenje Zbornice za arhitekturo in prostor Slovenije z dne 30. 12. 2015). Sodišče je zato v skladu z drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na seji.

21. Če sodišče tožbo zavrne, v skladu s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.