UPRS Sodba I U 1217/2016-19
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-09-07

Irena Grm (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), Lara Bartenjev

inšpekcijski postopek - ukrep občinskega inšpektorja - obstoj prekrška - varovalni pas ceste - poseg v varovalni pas občinske ceste - soglasje za poseg v varovalni pas - objekt za oglaševanje

Pristojnost občinskega inšpektorja za nadzor nad izvajanjem tako ZCes-1 kot predpisa, izdanega na podlagi 95. člena tega zakona, v obravnavani zadevi odloka temelji na izrecni zakonski določbi in se po opredelitvi območja javne ceste glede postavljanja objektov za obveščanje in oglaševanje razteza tudi na območje varovalnih pasov.

Tožnica ne navaja, da bi njena pravica do postavitve oglaševalskih objektov izhajala še iz kakšnega drugega pravnega naslova kot iz pogodbe, ki je - kot že navedeno - do izdaje izpodbijane odločbe že prenehala veljati (glede česar tudi tožnica ne navaja ničesar drugega), tako da ostaja povsem nejasno, v kateri tožničin pravni položaj oziroma pridobljeno pravico naj bi navedene določbe spremenjenega odloka sploh posegle, še posebno za nazaj.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je Občinski inšpektorat Mestne občine Koper kot prvostopenjski organ tožnici naložil, da mora v roku 10 dni od prejema te odločbe s tam navedenih zemljišč (odsekov) v lasti Mestne občine Koper in parcele št. 449/27 k.o. ..., v lasti "...", odstraniti oglaševalske objekte skupaj s kovinsko konstrukcijo, postavljene v varovalnem pasu kategoriziranih občinskih cest brez soglasja pristojnega upravnega organa (1. točka izreka), sicer bo opravljena upravna izvršba (2. točka izreka), poleg tega pa je odločil, da bo o stroških postopka izdan poseben sklep (3. točka izreka) ter da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve (4. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izhaja, da je inšpekcijski organ zaradi oglaševanja v varovalnem pasu občinskih cest brez soglasja pristojnega občinskega upravnega organa opravil ustno obravnavo, zapisnik te obravnave pa je bil vročen tožnici skupaj z ostalo dokumentacijo in s pozivom, naj se izjasni o ugotovitvah prvostopenjskega organa. Tožnica se je v svoji izjavi sklicevala na pogodbo o dodelitvi lokacij oglaševalskih objektov, sklenjeno med naročnikom, A. d.o.o., in uporabnikom B. d.o.o. (v nadaljevanju Pogodba), iz katere izhaja, da uprabnik ne potrebuje soglasja za postavitev oglaševalskih objektov oziroma upravnih dovoljenj.

3. Toženka se sklicuje na 33.a člen Odloka o spremembah in dopolnitvah odloka o občinskih cestah in javnih površinah (v nadaljevanju Odlok), po katerem je v varovalnem pasu občinskih cest postavitev objektov za obveščanje in oglaševanje brez soglasja pristojnega občinskega upravnega organa prepovedano. Glede Pogodbe navaja, da je bila podpisana 30. 1. 2008, njena veljavnost pa je potekla 30. 1. 2016, o čemer je 2. 2. 2016 obvestila tožnico in jo pozvala, naj v odrejenem roku odstrani oglaševalske objekte. Po preteku pogodbenega razmerja bi morala tožnica pridobiti soglasje pristojnega organa, česar ni storila, zato ji je toženka na podlagi 81. člena v povezavi s petim odstavkom 33. člena Odloka naložila izpodbijani ukrep. Svojo pristojnost utemeljuje s 112. členom Zakona o cestah (v nadaljevanju ZCes-1) po katerem inšpekcijski nadzor nad izvajanjem tega zakona in na njegovi podlagi izdanih predpisov na državnih cestah izvaja Prometni inšpektorat RS, na občinskih in nekategoriziranih cestah, ki se uporabljajo za javni cestni promet, pa občinski inšpekcijski organ, pristojen za ceste. Sklicuje se tudi na peto in šesto alinejo 1. člena Odloka.

4. Drugostopenjski organ je tožničino pritožbo zoper izpodbijano odločbo zavrnil.

5. Tožnica se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi med drugim navaja, da občinska inšpekcija nima zakonskega pooblastila za odreditev odstranitve predmetov oziroma objektov iz varovalnega pasu kategoriziranih občinskih cest, tudi po 82. členu Odloka pa je pristojnost občinskega inšpektorata omejena zgolj na "cesto", kamor glede na določbe ZCes-1 ne spada tudi varovalni pas. Tudi če bi sodišče štelo, da je varovalni pas del ceste, pa ni izpolnjena nobena izmed šestih taksativno naštetih predpostavk iz drugega odstavka 82. člena Odloka, ki bi toženko pooblaščale, da odredi odstranitev oglaševalskih objektov. Taka pristojnost ne izhaja niti iz ZCes-1, po katerem nadzor na občinskih cestah izvajajo občinski redarji, ne pa občinski inšpektorji. Zakon o občinskem redarstvu redarjem ne daje pooblastil za odstranitev objektov iz varovalnega pasu občinske ceste, po drugem odstavku 107. člena ZCes-1 pa sme občinsko redarstvo odrediti odstranitev objektov s ceste, če so izpolnjene taksativno naštete predpostavke, kar se v obravnavani zadevi ni zgodilo, oglaševalski objekti pa poleg tega niso postavljeni na cesto, temveč ob cesti. Tožnica zato meni, da toženka sploh ni imela ustreznega zakonskega ali podzakonskega pooblastila za izdajo izpodbijane odločbe.

6. Sklicuje se tudi na Pogodbo, po kateri je upravičena do postavitve oglaševalskih objektov na določenih lokacijah, pri čemer ji je bilo zagotovljeno, da pogodba pomeni tudi dovoljenje za postavitev in da ne potrebuje drugih soglasij in dovoljenj. To pomeni, da je imela v času postavitve oglaševalskih objektov vsa potrebna dovoljenja in soglasja. Odlok je bil sprejet pred sklenitvijo pogodbe, pred spremembo leta 2016 pa ni vseboval člena 33.a, ki normira oglaševanje v varovalnem pasu občinske ceste. Dovoljenje izdaja subjekt, s katerim je tožnica sklenila pogodbo, kar pomeni, da je ob postavitvi oglaševalskih objektov imela vsa potrebna soglasja in dovoljenja za poseg v varovalni pas občinske ceste. Meni, da se spremenjeni 33.a člen Odloka lahko nanaša le na bodoče, ne pa na že izvedene posege, saj bi nasprotno pomenilo da učinkuje za nazaj, s čimer bi posegel v tožničine pridobljene pravice.

7. Toženka je tožnici prepozno vročila vabilo na narok, tudi na tem vabilu pa ni navedla, kakšno dejanje bo na naroku opravljeno. Gre za kršitve Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ki so tožnici onemogočile, da bi ustrezno zaščitila svoje pravice. Odločbo je izdala druga uradna oseba od tiste, ki je vodila postopek, zato bi odločbo morali podpisali obe, česar nista storili, kar prav tako pomeni kršitev ZUP. Listine, ki se nanašajo na zadevo, so bile tožnici dostavljene naknadno, po ustni obravnavi, kar ni bilo ustrezno vneseno v zapisnik.

8. Veljavnost pogodbe ne more vplivati na veljavnost izdanih soglasij, saj gre za obligacijsko, dvostrano razmerje, ne pa za upravno odločbo ali akt, s katerim bi bila tožnici dovoljena postavitev objektov za oglaševanje. Pravne podlage za postavitev objektov tako ne predstavlja pogodba, temveč odločba z dne 20. 6. 2011. To pomeni, da potek veljavnosti pogodbe ne pomeni ustrezne pravne podlage za odstranitev objektov.

9. Iz vseh navedenih razlogov tožnica sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi, toženki pa naloži povračilo stroškov upravnega spora s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

10. Toženka v obsežnem odgovoru na tožbo med drugim navaja, da pristojnost občinskih inšpektorjev za nadzor nad izvajanjem Odloka izhaja iz izrecnih določb Odloka in iz ZCes-1, ki v opredelitev ceste vključuje tudi varovalne pasove, ter iz Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN), po katerem je občinski inšpektorat med drugim pristojen tudi za nadzor nad izvajanjem občinskih predpisov. Nova ureditev oglaševanja v varovalnem pasu občinskih cest je pričela veljati po izteku Pogodbe, kar pomeni, da ni posegla v pravna razmerja, ki izhajajo iz Pogodbe, tako da ne gre za retroaktivnost. Tudi če bi šlo za tako imenovano nepravo retroaktivnost, bi bila ta dovoljena, saj bi šlo za resničen razlog, ki izhaja iz javnega interesa, namreč zagotovitev prometne varnosti. Vsi predmetni objekti za oglaševanje bi morali biti na podlagi pogodbe že odstranjeni, zato se tožnica ne more več sklicevati na morebitne pravice, ki izhajajo iz Pogodbe.

11. Glede zatrjevanih kršitev upravnega postopka meni, da je bilo tožnici vabilo na ustno obravnavo poslano pravočasno, znotraj zakonskega roka, tudi če bi prišlo do kršitve pa ta kršitev ni mogla vplivati na zakonitost oziroma pravilnost odločitve, kot tudi ne zatrjevane pomanjkljivosti glede sestavin vabila. Tožnici je bilo omogočeno učinkovito varstvo njenih pravic, uradna oseba, ki je vodila ustno obravnavo in podpisala zapisnik, pa ni pripravila nobenega osnutka odločbe, kar je pogoj za podpis te odločbe. Tudi sicer ZUP izostanka podpisa odločbe ne sankcionira izrecno, kar pomeni, da gre za relativno kršitev določb postopka, tožnik pa ne navaja, v čem naj bi izostanek podpisa uradne osebe, ki je vodila ustno obravnavo, vplivala na pravilnost oziroma zakonitost odločitve. Sodišču predlaga, naj tožbo zavrže oziroma zavrne ter zahteva povračilo stroškov pooblaščenca.

13. Med strankama ni spora o tem, da se obravnavana zadeva nanaša na oglaševalske objekte, postavljene v varovalnem pasu občinske ceste. Ta varovalni pas je prostor ob javni cesti, v katerem je raba prostora omejena (76. točka prvega odstavka 2. člena ZCes-1) in skupaj s cesto sestavlja območje ceste (41. točka prvega odstavka 2. člena ZCes-1). Že po zakonu so posegli v prostor varovalnega pasu občinske ceste dovoljeni le s soglasjem upravljavca občinske ceste (drugi odstavek 97. člena ZCes-1), zakon pa občino pooblašča tudi za izdajo splošnega akta, s katerim se določi način izvajanja nalog upravljanja (95. člen ZCes-1). Ker je občina med drugim odgovorna za varen in nemoten potek prometa na občinskih cestah (prvi odstavek 100. člena Zces-1), v okvir določitve načina izvajanja nalog upravljanja iz 95. člena ZCes-1 po presoji sodišča brez dvoma sodijo tudi omejitve rabe prostora v varovalnih pasovih, ki so potrebne za zagotovitev preglednosti in varnosti prometa na občinski cesti. Občina Koper je torej pogoje za postavitev oglaševalskih objektov v območju občinske ceste, kamor po povedanem spada tudi varovalni pas, predpisala na podlagi ustreznega zakonskega pooblastila.

14. Po 112. členu ZCes-1 inšpekcijski nadzor nad izvajanjem tega zakona in na njegovi podlagi izdanih predpisov na občinskih cestah izvaja občinski inšpekcijski organ, pristojen za ceste. Obseg tega inšpekcijskega nadzora med drugim obsega tudi, ali so izpolnjeni pogoji za (...) postavljanje objektov za obveščanje in oglaševanje (...) v območju javne ceste po tem zakonu. Pristojnost občinskega inšpektorja za nadzor nad izvajanjem tako ZCes-1 kot predpisa, izdanega na podlagi 95. člena tega zakona, v obravnavani zadevi odloka torej temelji na izrecni zakonski določbi in se po prej navedeni opredelitvi območja javne ceste glede postavljanja objektov za obveščanje in oglaševanje razteza tudi na območje varovalnih pasov. To pomeni, da so vse tožničine navedbe v zvezi z nepristojnostjo prvostopenjskega organa za izdajo izpodbijane odločbe neutemeljene.

15. Po prvem odstavku 118. člena ZCes-1 pristojni inšpektor za ceste z odločbo odredi, da se v roku, ki ga določi, odpravijo nepravilnosti, ki jih ugotovi v zvezi s postavljanjem kakršnihkoli objektov in naprav ter izvajanjem kakršnihkoli del na pripadajočih zemljiščih v varovalnem pasu javne ceste v nasprotju s soglasjem (peta alineja 1. točke) in odredi, da se do pridobitve soglasja ali do izpolnitve pogojev iz izdanega soglasja ustavi postavljanje kakršnihkoli objektov in naprav ter izvajanje kakršnihkoli del na pripadajočih zemljiščih v varovalnem pasu (tretja alineja 2. točke). Odreditev odstranitve objekta za obveščanje in oglaševanje je po 6. točki te zakonske določbe sicer omejena na objekte, postavljene v območju državne ceste, vendar to ne pomeni, da občinski akt, izdan na podlagi 95. člena ZCes-1, občinskemu inšpektorju ne bi mogel podeliti enakega pooblastila. ZCes-1 namreč v tem pogledu vsebuje materialnopravno podlago le za državne ceste (78. člen), glede občinskih cest pa prek že doslej navedenih zakonskih določb pristojnost tako za sprejem ustreznih predpisov, kot za njihovo izvajanje prenaša na občine. Občina Koper je v okviru teh predpisov določila pristojnost inšpektorja, da odredi odstranitev objekta za obveščanje in oglaševanje, ki je v območju občinske ceste postavljen brez soglasja ali v nasprotju s pogoji iz izdanega soglasja (6. točka prvega odstavka 83. člena Odloka). Po presoji sodišča so zato neutemeljene tudi tožničine navedbe v zvezi s tem, da toženka ni imela pristojnosti za izrek obravnavanega ukrepa.

16. Odlok Mestne občine Koper o spremembah in dopolnitvah Odloka o občinskih cestah in javnih površinah, s katerim je bil Odlok dopolnjen tako s 33.a členom kot s 83. členom, ki po povedanem pomenita bistveni del materialnopravne podlage za izdajo izpodbijane odločbe, je bil objavljen v Uradnem listu RS št. 22/2016 z dne 25. 3. 2016, veljati pa je pričel naslednjega dne (6. člen tega Odloka). Izpodbijana odločba je bila izdana 22. 6. 2016, torej že v času veljavnosti spremenjenega oziroma dopolnjenega odloka, kar pomeni, da je v času njene izdaje zanjo že obstajala ustrezna materialnopravna podlaga.

17. Tožnica se po presoji sodišča ne more uspešno sklicevati niti na pogodbo, za katero glede na tožbene navedbe meni, da nadomešča soglasje upravljavca občinske ceste za postavitev oglaševalskega objekta v varovalnem pasu te ceste oziroma da tako dovoljenje izhaja iz pogodbene določbe, da tožnici ni treba pridobiti nobenih soglasij ali dovoljenj. Tudi če je ta pogodba bila sklenjena s pravnim subjektom, ki je pooblaščen za upravljanje z občinskimi cestami, to namreč še ne pomeni, da je bila sklenjena v okviru javnopravnih pooblastil oziroma izvrševanja oblastvene funkcije tega subjekta. Nasprotno: pogodba o postavitvi objektov za oglaševanje na zemljiščih, ki jih ima tak subjekt v (gospodarskem) upravljanju, je tipična pogodba civilnega prava, za katero tudi tožnica sama pravilno navaja, da pomeni obligacijsko, dvostransko razmerje med A. d.o.o. in tožnico. Tega v ničemer ne spreminja navedena pogodbena določba, da tožnici ni treba pridobiti nobenih dovoljenj oziroma soglasij, saj ta določba ne po svoji vsebini, ne po načinu izdaje ne more nadomestiti upravne odločbe.

18. Kolikor pa tožnica meni, da je že s samim obstojem oglaševalskih objektov pridobila (javnopravno) pravico do njihove postavitve v varovalnem pasu občinske ceste, sodišče dodaja, da med strankama ni sporno, da so bili objekti za oglaševanje tja postavljeni na podlagi pogodbe, katere veljavnost je potekla 31. 1. 2016, torej pred uveljavitvijo sprememb, s katerimi je bil odlok dopolnjen s 33.a in 83. členom, za katera je bilo že obrazloženo, da pomenita bistveni del materialnopravne podlage izpodbijane odločbe. Gre torej za pravno razmerje, ki je bilo v celoti zaključeno ne le pred izdajo izpodbijane odločbe, temveč tudi pred uveljavitvijo materialnopravne podlage za to odločbo, zato se tožnica po presoji sodišča ne more sklicevati na domnevne pravice, ki izvirajo iz tega razmerja.

19. Povedano drugače: pravico do postavitve objekta na zemljišču lahko tako v upravnem (inšpekcijskem) postopku kot v upravnem sporu uspešno varuje le tisti, ki to pravico tudi dejansko ima, saj sicer za to nima pravnega interesa (prim. npr. prvi odstavek 2. člena Zakona o upravnem sporu; v nadaljevanju ZUS-1). Tožnica ne navaja, da bi njena pravica do postavitve oglaševalskih objektov izhajala še iz kakšnega drugega pravnegTa naslova kot iz pogodbe, ki je - kot že navedeno - do izdaje izpodbijane odločbe že prenehala veljati (glede česar tudi tožnica ne navaja ničesar drugega), tako da ostaja povsem nejasno, v kateri tožničin pravni položaj oziroma pridobljeno pravico naj bi navedene določbe spremenjenega Odloka sploh posegle, še posebno za nazaj. Iz navedenih razlogov sodišče ugotavlja, da so tudi tožbene navedbe, ki se nanašajo na zatrjevani poseg v tožničine pridobljene pravice, neutemeljene.

20. Tožnica uveljavlja tudi vrsto kršitev upravnega postopka, vendar se sodišče strinja z navedbami toženke, da tožnica ni obrazložila, kako naj bi te kršitve vplivale na izid postopka oziroma zakaj bi jih bilo treba šteti za bistvene. To velja tudi za tožbene navedbe, da naj bi bilo tožnici zaradi prepoznega vabljenja na javno obravnavo in napak pri vročanju gradiva onemogočeno, da bi se izjasnila o vseh okoliščinah, pomembnih za odločitev, kar samo po sebi pomeni kršitev postopka, ki se v vsakem primeru šteje za bistveno (3. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Vendar pa sodišče meni, da je navedeno kršitev postopka mogoče šteti za tako imenovano absolutno bistveno kršitev le v primeru, če stranki možnost izjave sploh ni bila dana. Če ji je bila ta možnost sicer dana, vendar zaradi kršitve drugih določb upravnega postopka otežena, je treba "enako kot pri vseh drugih kršitvah upravnega postopka" preizkusiti, ali so te kršitve vplivale ali bi lahko vplivale na pravilnost odločitve (npr. tako, da bi bila zaradi njih tožničina pravica do izjave otežena do take mere, da bi bila neučinkovita), torej ali jih je treba šteti za bistvene. Takega preizkusa pa tožbene navedbe, ki vsebujejo zgolj naštevanje kršitev, ne omogočajo.

21. Iz vseh navedenih razlogov sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, zato je v skladu s prvim odstavkom 63. člena ZUS-1 tožbo zavrnilo kot neutemeljeno.

22. Tožnica je sodišču predlagala tudi izvedbo vrste dokazov, vendar se ti dokazni predlogi nanašajo na listine v upravnem spisu, katerih obstoj in vsebina med strankama niso sporni, zato je sodišče v skladu z drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na seji.

23. V primeru, če sodišče tožbo zavrne, v skladu s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1 trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Zakon o cestah (2010) - ZCes-1  - člen 2, 2/1, 2/1-76, 95, 97, 97/2, 100, 100/1, 112

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.