UPRS Sodba III U 349/2016-7
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-09-01

Andrej Orel (preds.), Lea Chiabai (poroč.), Valentina Rustja

inšpekcijski postopek - nadomestilo za uzurpacijo in degradacijo prostora - inšpekcijski zavezanec - vezanost organa na inšpekcijsko odločbo

Tožena stranka je izpodbijano odločbo izdala na podlagi pravnomočne inšpekcijske odločbe, na katero je bila pri odločanju vezana, torej vezana tudi na ugotovitev, kdo je investitor, oziroma inšpekcijski zavezanec.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Upravna enota Koper (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je tožeči stranki z izpodbijano odločbo odmerila nadomestilo za degradacijo in uzurpacijo prostora v višini 4.153,92 EUR ter določila, da mora ta znesek poravnati v roku 15 dni od dokončnosti odločbe, v primeru zamude z zakonitimi zamudnimi obrestmi. V obrazložitvi svoje odločitve je pojasnila, da je Inšpektorat RS za promet, energetiko in prostor, Območna enota Koper - Nova Gorica, dne 14. 10. 2014 tožeči stranki izdal odločbo št. 06122-384/2015-86, s katero je ugotovil nelegalno gradnjo. Istega dne je bila odločba predložena prvostopenjskemu organu, ki je po uradni dolžnosti uvedel postopek odmere nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora. Odločba je postala pravnomočna dne 3. 4. 2016.

2. Prvostopenjski organ je pojasnil, da je izhajal iz določbe prvega odstavka 157. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), po kateri mora investitor, oziroma lastnik nedovoljene gradnje, če tega ni mogoče ugotoviti pa lastnik zemljišča, plačati nadomestilo za uzurpacijo in degradacijo prostora. Zavezancu se nadomestilo, med drugim, izda tudi na podlagi odločbe gradbenega inšpektorja, ki jo ta izda po določbah od 152. do vključno 155. člena ZGO-1. Prvostopenjski organ ugotavlja, da je Mestna občina Koper dne 3. 2. 2016 vložila zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja za del objekta na parc. št. 732/1 in 732/4, vse k.o. ..., v vlogi pa prikazala objekt, ki je predmet odmere nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora. Dne 15. 4. 2016 je prvostopenjski organ prejel vlogo tožeče stranke, v katerem se je izjasnila glede ugotovitev v predmetnem postopku ter nasprotovala ugotovitvam glede bruto površine objekta, ki je nelegalna gradnja, kot tudi navajala, da inšpekcijski postopek še ni pravnomočno končan, saj je proti sodbi sodišča vložila revizijo v upravnem sporu. Prvostopenjski organ je pojasnil, da takim navedbam tožeče stranke ni sledil, saj vložitev revizije ne zadrži izvršitve pravnomočne sodbe, obseg nelegalne gradnje pa je bil ugotovljen s pravnomočno odločitvijo gradbenega inšpektorja. V inšpekcijskem postopku je bilo ugotovljeno tudi, da je investitor sporne gradnje tožeča stranka, njene trditve, da se je v zadevi pobotala z lastnikom objekta, pa tega dejstva ne spreminja in ni predmet presoje v postopku odmere nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora. Kolikor je izdana odločba v inšpekcijskem postopku, mora namreč upravni organ odmeriti nadomestilo za degradacijo in uzurpacijo prostora po uradni dolžnosti in se ne spušča niti v vprašanje ali gre za nedovoljeno gradnjo niti v vprašanje kdo je zavezanec za plačilo, kar potrjuje tudi sodna praksa. V nadaljevanju je prvostopenjski organ še pojasnil, da je pri odmeri nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora izhajal iz Uredbe o kriterijih za izračunavanje nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora in o načinu njegovega plačila ter predstavil izračun.

3. Tožeča stranka je zoper odločitev prvostopenjskega organa vložila pritožbo, ki jo je Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju drugostopenjski organ) zavrnilo, prav tako je zavrnilo tudi zahtevo za vračilo stroškov postopka. Drugostopenjski organ se je v obrazložitvi svoje odločitve v celoti pridružil utemeljitvi odločitve prvostopenjskega organa. Izpostavil je, da v zadevi ni sporno, da je tožeča stranka investitorka sporne gradnje. Morebitni civilnopravni dogovori med tožečo stranko in tretjimi osebami zato ne morejo vplivati na sprejeto odločitev, saj je po določbi 157. člena ZGO-1 zavezanec za plačilo nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora prav investitor. Na odločitev tudi ne more vplivati to, da je tožeča stranka zoper sodbo sodišča, s katero je bila zavrnjena njena tožba zoper odločbo gradbenega inšpektorja, vložila revizijo, saj ta ne zadrži izvršitve. Drugostopenjski organ je še pojasnil, da je skladno s sprejeto odločitvijo zavrnil tudi zahtevek tožeče stranke za povrnitev stroškov postopka, saj za to ni pravne podlage v odločbah Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUS-1). Postopek se je namreč pričel po uradni dolžnosti in se za tožečo stranko končal neugodno, kar pomeni, da mora sama trpeti svoje stroške postopka.

4. Tožeča stranka se z odločitvijo tožene stranke ne strinja in jo s tožbo izpodbija iz vseh tožbenih razlogov. Navaja, da je v dosedanjem postopku izčrpno pojasnila, da ni lastnica spornega objekta in da zato tudi ne more biti pasivno legitimirana za plačilo nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora. Tožeča stranka je namreč le najemnik poslovnega prostora, ki obsega poslovni lokal in zunanji vrt. Najemno pogodbo je dne 6. 3. 1996 sklenila z Mestno občino ..., z aneksom k tej pogodbi z dne 13. 6. 2012 pa sta se pogodbeni stranki dogovorili, da se sredstva, vložena v prenovo poslovnega prostora, pobotajo s priznanim zneskom investicije, oziroma s prihodnjimi najemninami. ZGO-1 v 54. členu določa, da je investitor lahko samo tista oseba, ki je lastnik objekta, na katerem se izvajajo posegi. Posledično je za zavezanca v postopku za odmero nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora torej dopustno šteti le osebo, ki ima izkazano pravico graditi. To je v obravnavanem primeru Mestna občina ... in ne tožeča stranka. Enako to izhaja tudi iz 157. člena ZGO-1, ki določa, da je lastnik nedovoljene gradnje tudi zavezanec za plačilo nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora. Mestna občina ... je namreč tožeči stranki priznala vlaganja kot lastnik in jo je torej treba šteti za investitorja.

5. Opisane ugovore je tožeča stranka navajala že med postopkom, vendar pa je drugostopenjski organ v obrazložitvi odločitve le pojasnil, da ni sporno, da je tožeča stranka investitorica in da civilnopravni dogovori med tožnico in tretjimi osebami na to dejstvo ne morejo vplivati. Tako pojasnilo ne dosega standarda obrazložitve, ki bi jo bilo mogoče preizkusiti in je zato tožena stranka s tem bistveno kršila določbe postopka. Izpodbijana odločba tudi ne pojasni, zakaj tožena stranka vztraja pri svoji odločitvi, četudi je to v nasprotju s temeljnimi pravili civilnega, predvsem stvarnega prava. Le stranka, ki ima razpolagalno pravico, torej lastnik nepremičnine, je lahko tudi investitor gradnje. Smiselno to izhaja tudi iz sodbe opr. št. II U 458/2014 z dne 22. 4. 2015, s katero je bilo odločeno, da se lastnost zavezanca za plačilo nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora s spremembo lastništva na nepremičnini prenese na novega lastnika. To pomeni, da je odločitev tožene stranke tudi v nasprotju s pravno prakso. V konkretnem primeru je jasno, kdo je lastnik nedovoljene gradnje, torej Mestna občina ... in zato odločitev tožene stranke kršili določbe materialnega prava. Tožeča stranka predlaga, naj se v zadevi izvede glavna obravnava, predlaga tudi zaslišanje predsednika urada za nepremičnine pri Mestni občini ... ter zaslišanje direktorja tožeče stranke. Sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi, podredno pa, naj odločbo odpravi ter vrne toženi stranki v ponovno odločanje. Odpravi naj se tudi drugi odstavek odločbe drugostopenjskega organa, tožena stranka pa naj tožeči stranki povrne stroške postopka.

6. Tožena stranka, ki je sodišču predložila spisa zadeve, na tožbo ni odgovorila.

8. Po presoji sodišča je odločitev tožene stranke pravilna in zakonita, izhaja iz podatkov v upravnih spisih ter ima oporo v materialnih predpisih, na katere se sklicuje. Upravna enota Koper je kot upravni organ prve stopnje v obrazložitvi izpodbijane odločbe pojasnila razloge za svojo odločitev, to pa je dodatno argumentiralo Ministrstvo za okolje in prostor kot upravni organ druge stopnje ter se opredelilo tudi do vseh pritožbenih navedb tožeče stranke. Sodišče zato zavrača očitek tožeče stranke, da naj bi bila obrazložitev drugostopenjskega organa nepopolna in nejasna, torej zavrača očitek o bistveni kršitvi pravil postopka v tem smislu. Kolikor iz te obrazložitve ne izhaja drugače, sodišče razlogom, ki so navedeni tako v prvostopenjski kot v drugostopenjski odločbi v celoti sledi in se nanje sklicuje (drugi odstavek 71. člena ZUS-1). V zvezi z navedbami tožeče stranke pa še dodaja:

9. Med strankama ni sporno, da je gradbeni inšpektor z odločbo št. 06122-384/2014-86 z dne 14. 10. 2014 ugotovil nelegalno gradnjoin njen obseg ter to, da je tožečo stranko štel za investitorico objekta in s tem za inšpekcijsko zavezanko ter ji skladno s tem izrekel ukrepe po 152. členu ZGO-1. Odločba gradbenega inšpektorja je postala pravnomočna s sodbo tukajšnjega sodišča opr. št. III U 157/2015-11 z dne 4. 3. 2016. Temu, da je odločitev gradbenega inšpektorja postala pravnomočna, tožeča stranka v tožbi ne oporeka. Med strankama prav tako ni sporno, da je lastnik nelegalnega objekta Mestna občina ... in tudi ne, da je ta zaprosila za izdajo gradbenega dovoljenja. Sporno je ali je tožeča stranka s tem, ko je investirala v objekt, ki ga ima v najemu, tudi zavezanka za plačilo nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora ali pa gre kot investitorico šteti Mestno občino ... kot lastnico objekta. Tožeča stranka namreč trdi, da je zavezanka za plačilo nadomestila prav slednja, saj sta se z aneksom k najemni pogodbi dogovorili, da se sredstva, ki jih je tožeča stranka vložila v obnovo objekta, pobotajo z najemnino v obsegu priznane investicije in da je s tem dejanska investitorica nelegalnega objekta Mestna občina ...

10. Sodišče ugotavlja, da obveznost plačila nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora ureja 157. člen ZGO-1. Po določbi prvega odstavka tega člena je zavezanec za plačilo nadomestila investitor oziroma lastnik nedovoljene gradnje, če tega ni mogoče ugotoviti pa lastnik zemljišča, na katerem je takšna gradnja oziroma objekt. Vrsta in stopnja degradacije in uzurpacije prostora se ugotavljata glede na vrsto in obseg nedovoljene gradnje, posledice takšne gradnje oziroma objekta na možnosti s prostorskimi akti opredeljene namenske rabe prostora in glede na območje, na katerem je bila izvedena ali se izvaja takšna gradnja oziroma stoji takšen objekt (drugi odstavek 157. člena ZGO-1), kriterije za izračunavanje višine nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora in način njegovega plačila pa z uredbo določi Vlada Republike Slovenije (tretji odstavek 157. člena ZGO-1). Po petem odstavku 157. člena ZGO-1 je zavezanec dolžan plačati nadomestilo na podlagi odločbe, ki jo izda pristojni upravni organ za gradbene zadeve po uradni dolžnosti, kadar v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja ali spremembe gradbenega dovoljenja ugotovi, da se ta nanaša na določeno vrsto nedovoljene gradnje, ali ko mu pristojni gradbeni inšpektor pošlje odločbo, ki jo je izdal na podlagi določb od 152. do vključno 155. člena ZGO-1. Skladno z opisanimi zakonskimi določbami torej nelegalnost gradnje, njen obseg in investitorja ugotovi pristojni inšpekcijski organ, nato pa svojo odločbo pošlje upravni enoti, ki na tej podlagi izda odločbo o odmeri nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora.

11. Sodišče meni, da je v zadevi ključnega pomena, da je bilo tožeči stranki nadomestilo za degradacijo in uzurpacijo prostora odmerjeno na podlagi odločbe gradbenega inšpektorja. To dejstvo, ki je izpostavljeno v petem odstavku 157. člena ZGO-1, namreč vzpostavlja vezanost organa, ki odmerja nadomestilo, na dejansko stanje, kot je ugotovljeno v inšpekcijski odločbi, torej tudi na dejansko stanje glede tega kdo je inšpekcijski zavezanec. Ta je lahko investitor, oziroma lastnik nedovoljene gradnje, če tega ni mogoče ugotoviti pa lastnik zemljišča, na katerem je nelegalna gradnja. Obveznost plačila nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora je sankcija zaradi nelegalnega posega v prostor, ta poseg pa se ugotovi z inšpekcijsko odločbo, s katero se odloči tudi o inšpekcijskem zavezancu. Oseba, ki so ji bili zaradi nelegalne gradnje izrečeni ukrepi iz 152. člena ZGO-1 je torej tudi zavezanec za plačilo nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora. To pomeni, da je upravni organ, ki odmerja nadomestilo, vezan na dejansko podlago iz inšpekcijske odločbe, torej vezan tudi na ugotovitev, kdo je investitor, oziroma inšpekcijski zavezanec. Tako je tudi stališče ustaljene sodne prakse (primeroma, Vrhovno sodišče RS v sodbah X Ips 5/2006, X Ips 879/2006, X Ips 26/2006, Upravno sodišče RS v sodbah I U 1829/2014, I U 2014/2014, I U 1572/2014). S sodbo Upravnega sodišča RS, opr. št. II U 458/2014 z dne 22. 4. 2015, na katero se v tožbi sklicuje tožeča stranka, pa je bilo odločeno o povsem drugem vprašanju, in sicer o vprašanju kdo je zavezanec za plačilo nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora, kolikor pride do spremembe lastništva nelegalne gradnje, v citiranem primeru z dedovanjem, zavezanec za plačilo pa je bil zapustnik.

12. V obravnavanem primeru iz pravnomočne odločbe gradbenega inšpektorja izhaja, da je investitorica nelegalne gradnje prav tožeča stranka. Skladno z vsem prej navedenim, je torej tožena stranka utemeljeno štela tožečo stranko za zavezanko za plačilo nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora in na podlagi inšpekcijske odločbe, s katero so ji bili izrečeni ukrepi iz 152. člena ZGO-1 ter na podlagi 157. člena tega zakona, izdala izpodbijano odločbo. Tožena stranka je torej izpodbijano odločbo izdala na podlagi pravnomočne inšpekcijske odločbe, na katero je bila pri odločanju vezana, torej vezana tudi na ugotovitev, kdo je investitor, oziroma inšpekcijski zavezanec. Utemeljena je bila tudi odločitev drugostopenjskega organa, da zahtevek tožeče stranke za povrnitev stroškov pritožbenega postopka zavrne, čemur tožeča stranka v tožbi izrecno oporeka in sodišču predlaga, naj se ta odločitev odpravi. Sodišče se, da bi se izognilo ponavljanju, glede te odločitve v celoti pridružuje obrazložitvi drugostopenjskega organa. Glede na vse navedeno zato sodišče ugotavlja, da tožba ni utemeljena in jo je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo.

13. Ker v tožbi niso navedena nova dejstva in dokazi, ki bi lahko vplivali na odločitev, je sodišče, skladno z 2. alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1, odločilo brez glavne obravnave. Tožeča stranka je sicer predlagala, naj bi sodišče na glavni obravnavi kot priči zaslišalo predsednika urada za nepremičnine pri Mestni občini ... ter direktorja tožeče stranke, vendar pa sodišče temu predlogu ni sledilo. Tak dokazni predlog je tožbena novota, ki je po določbi tretjega odstavka 22. člena ZUS-1 v upravnem sporu ni dopustno upoštevati, tožeča stranka pa ni pojasnila, zakaj takega dokaznega predloga ni podala že v upravnem postopku. Poleg tega tožeča stranka tudi ni pojasnila, kaj naj bi predlagani priči sploh izpovedovali, ključni podatki za izpodbijano odločitev, torej podatki iz inšpekcijske odločbe, kot tudi podatki o najemnem razmerju med tožečo stranko in Mestno občino ..., pa niso sporni.

14. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 157, 157/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.