UPRS Sodba I U 1426/2017-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-08-23

Andrej Kmecl (preds.), Lara Bartenjev (poroč.), Irena Grm

javni razpis - sofinanciranje iz javnih sredstev - ocenjevanje projektov - obrazložitev odločitve

Tožena stranka v obrazložitvi sklepa ni navedla, zakaj konkretno je sledila ocenam ocenjevalcev in zakaj je zavrnila pripombe tožeče stranke na te ocene. Ocenjevalci sicer nedvomno imajo pravico, da v okviru svoje strokovne avtonomije dajo kakršnokoli oceno in jo ustrezno obrazložijo, vendar pa, če daje predpis prijavitelju pravico, da lahko oceni tudi oporeka, je treba obrazložiti, zakaj ima ocena ocenjevalca večjo težo.

I. Tožbi se ugodi, obvestilo Javne agencije za raziskovalno dejavnost Republike Slovenije št. 6316-5/2016-3483 z dne 3. 4. 2017 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Javna agencija za raziskovalno dejavnost Republike Slovenije (v nadaljevanju Agencija) je z izpodbijanim obvestilom v drugi fazi ocenjevalnega postopka zavrnila prijavo projekta tožeče stranke z naslovom „A.“ na Javni razpis za (so)financiranje raziskovalnih projektov za leto 2017 (Uradni list RS št. 21/16, v nadaljevanju Javni razpis).

2. V obrazložitvi izpodbijanega akta pojasnjuje, da so bile v II. fazi ocenjevanja prijave raziskovalnih projektov poslane trem tujim recenzentom v ocenjevanje. Vsak prijavitelj projekta je po zaključku ocenjevanja prejel ocene predloga projekta in mnenja recenzentov ter poziv, naj v določenem roku pošlje svoj komentar - odziv. Panel je obravnaval utemeljitve ocen (komentarje) recenzentov in mnenja (odziv) prijaviteljev na pisne ocene oz. komentarje, še posebej pa je obravnaval predloge projekta, pri katerih se je ocena posameznega recenzenta za 10 in več odstotkov razlikovala od povprečja. Na podlagi dokumentacije se je odločal, ali povprečje ocen realno odraža vrednost predloga projekta, ali pa je skladno z metodologijo eno oceno izločil in upošteval povprečje preostalih dveh ocen.

3. Agencija navaja, da so ocene tožeče stranke po posameznih ocenjevalcih znašale 10,5 točk, 23 točk in 22,4 točk, pri čemer se je panel odločil, da upošteva povprečje vseh treh ocen, kar je 18,63 točk. Pojasnjuje, da se prijava tožeče stranke glede na doseženo število točk ni uvrstila dovolj visoko, zato jo je zavrnila.

4. Tožeča stranka je zoper prvostopenjski akt vložila ugovor, upravni odbor Agencije pa je ugovor zavrnil. Med drugim navaja, da je po oceni panela razlog za veliko odstopanje med recenzijami iskati v načinu prijave, saj tudi najugodnejša recenzija opozarja, da bi morali biti nekateri pomembni aspekti prijave bolje predstavljeni in razloženi. Zato se je panel odločil obdržati povprečno oceno vseh treh recenzentov.

5. Tožeča stranka se s takšno odločitvijo ne strinja in v tožbi med drugim navaja, da je toženka stranka zagrešila absolutno bistveni kršitvi določb postopka iz 3. in 7. točke drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Tožeča stranka se ni imela možnosti opredeliti do mnenja panela z dne 13. do 16. 3. 2017 oziroma o tam sprejeti odločitvi, da se kljub velikemu odstopanju ocen recenzentov ocena prvega recenzenta ne izloči, poleg tega njeno mnenje o oceni prvega recenzenta ni bilo vsebinsko obravnavano. Prav ta ocena panela, do katere se tožeča stranka ni imela možnosti opredeliti, je bila nato ključna za zavrnitev vloge tožeče stranke. Izostala pa je tudi ocena, ki jo predpisuje šesti odstavek 88. člena Pravilnika o postopkih (so)financiranja, ocenjevanja in spremljanju izvajanja raziskovalne dejavnosti (Uradni list RS št. 4/2011 in naslednji, v nadaljevanju Pravilnik), ali povprečje ocen vseh treh recenzentov dejansko odraža vrednost prijave tožeče stranke. Zaradi navedene oprostitve se izpodbijanega sklepa ne da preizkusiti. Pomanjkljivosti iz obrazložitve izpodbijanega sklepa ne more predstavljati zapisnik panela z dne 13. do 16. 3., saj ni bil sestavni del obvestila, poleg tega tožeča stranka z njim ni bila seznanjena, vse dokler ga ni pridobila na podlagi Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (ZDIJZ). Meni, da je tožena stranka s kršitvijo procesnih pravil o zaslišanju in obrazloženosti odločbe kršila tudi njeno pravico do enakega varstva pravic. Pojasnjuje, da je tožena stranka izločila eno oceno pri več kot četrtini vseh projektnih prijav, obravnavanih v drugi fazi, pri čemer je bilo povprečno odstopanje izločenih ocen 17,02 %, medtem ko je bilo v primeru tožeče stranke odstopanje ocene prvega recenzenta 43,65 %. Navaja še, da je tožena stranka enemu izmed prijaviteljev izločila celo oceno recenzenta, ki je odstopala za 8,51 %.

6. Opozarja tudi na nepravilno ugotovljeno dejansko stanje in pojasnjuje, da so zmotne ugotovitve prvega recenzenta, da tožeča stranka v prijavi ni prijavila sodelujočih organizacij, da je projektni vodja edini član projektne skupine, da so znanstvene objave vodje projekta omejene na eno SPIE revijo in da so vse objave vodje projekta s področja obdelave slik, kar podrobneje pojasni. Meni, da je nedopustno, da ocena prijave tožeče stranke temelji na ocenah recenzentov, ki so jih napravili na podlagi različnih dejanskih ugotovitev v zvezi z vsebino prijave, pri čemer je ocena prvega recenzenta očitno temeljila na napačno ugotovljenih dejstvih. Prav tako je nedopustno, da kljub opozorilu, da je prvi recenzent pri svoji oceni izhajal iz napačno ugotovljenih izhodišč, panel take ocene v okviru ugotavljanja prave vrednosti prijave, ni izločil. Pojasnjuje, da se tožena stranka tudi v odločitvi o ugovoru do ugovornih navedb ni opredelila. Predlaga odpravo izpodbijanega akta, vrnitev zadeve toženi stranki v ponovno odločanje in povrnitev stroškov postopka.

7. Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe kot neutemeljene in med drugim navaja, da se ZUP v tem postopku uporablja zgolj smiselno. Pojasnjuje, da je ocena recenzenta strokovna ocena vrednosti znanstvenega dela in da ugovor zoper njo ni mogoč. Ne strinja se z ugovorom tožeče stranke, da njeno mnenje ni bilo vsebinsko obravnavano in obrazloženo in se sklicuje na zapisnik panela, iz katerega izhaja, da je panel mnenje tožeče stranke v zvezi z oceno obravnaval. Strinja se, da panel sicer ni izrecno zapisal svojega stališča do posameznih navedb v odzivu vodje raziskovalnega projekta, vendar je izpostavljanje pomanjkljivosti raziskovalnega projekta, glede katerih vodja projekta v odzivu ni podal nobenih pojasnil, ocenil za dovolj tehtne za odločitev o upoštevanju tudi ocene prvega recenzenta pri končni oceni raziskovalnega projekta. Meni, da je pomanjkljivo vsebinsko utemeljitev sprejete odločitve odpravila s tem, ko je v obrazložitvi sklepa o ugovoru navedla oz. obrazložila stališče panela. Kot neutemeljene zavrača tudi ugovore, ki se nanašajo na nepravilno ugotovitev dejanskega stanja, razen ugovora, da je prvi recenzent v zvezi z vsebino prijave tožeče stranke zmotno ugotovil, da v prijavi ni sodelujočih organizacij in da je projektni vodja edini član projektne skupine, vendar navedena vsebina predstavlja le del ocene B1. Z navedeno napako recenzenta se je seznanil tudi panel, vendar je ob upoštevanju ostalih izpostavljenih pomanjkljivosti projekta ni štel kot odločilno za izključitev ocene prvega recenzenta. Meni, da je neprimerno primerjanje podatkov med seboj neprimerljivih raziskovalnih področij. Predlaga zavrnitev tožbe.

8. Tožeča stranka v pripravljalni vlogi med drugim prereka navedbe tožene stranke iz odgovora na tožbo in poudarja, da je zmotna ugotovitev prvega recenzenta po kriteriju B1 povzročila tudi zmotno oceno po kriteriju B5 in ostalih kriterijev, kar je vplivalo na odločitev. Tožena stranka zato ocene prvega recenzenta ne bi smela upoštevati. Pojasnjuje tudi, zakaj ni pravilna ugotovitev prvega recenzenta, da so vse objave vodje projekta omejene na eno revijo in da so vse objave vodje projekta s področja obdelave slik.

10. Postopek za izbor prejemnikov proračunskih sredstev, ki izvajajo raziskovalno dejavnost, podrobneje ureja Pravilnik, ki določa postopke razpisov in pozivov ter ocenjevanje prijav za financiranje oziroma sofinanciranje raziskovalne dejavnosti (1. in 2. člen Pravilnika). V 88. členu Pravilnika je podrobno določen postopek druge faze izbora prijav. Tako je v tretjem odstavku navedeno, da strokovne službe agencije posredujejo ocene recenzentov članom panela in prijaviteljem, in da prijavitelji lahko podajo svoje mnenje na ocene recenzentov. Nadalje je v četrtem odstavku 88. člena Pravilnika določeno, da panel obravnava utemeljitve ocen recenzentov in mnenje prijaviteljev na pisne ocene oziroma komentarje recenzentov. Pri obravnavi prijav dobijo člani panela na vpogled tudi ocene zaključnih poročil projektov, ki so jih vodje obravnavanih projektov zaključili v zadnjih treh letih kot pomoč pri obravnavi predlogov projektov. V šestem odstavku 88. člena Pravilnika je določeno, da je rezultat panelne razprave razvrstitev projektov znotraj posameznih vrst projektov in področij. Ocena projektov je sestavljena kot povprečna ocena. Panel posebej obravnava predloge projektov, pri katerih se ocene recenzentov bistveno razlikujejo in se odloči, ali povprečje ocen dejansko odraža vrednost predlaganega projekta. Če povprečje ne odraža vrednosti projekta, lahko panel izloči največ eno oceno in izračuna novo povprečje brez izločene ocene oziroma upošteva preostalo oceno.

11. Iz izpodbijanega akta sicer izhaja, da je tožena stranka upoštevala navedena pravila, ni pa pojasnila, zakaj je glede posameznega kriterija sledila ocenam ocenjevalcev, ni pa upoštevala nasprotnega mnenja tožeče stranke na opisni del ocene glede kriterijev. Po logični razlagi 88. člena Pravilnika je vsekakor namen postopka, po katerem ocenjevalci dajo oceno, prijavitelji pa lahko tej oceni nasprotujejo, v tem, da tožena stranka presoja, ali je posamezna ocena utemeljena, saj bi bila sicer brez pomena pravica prijaviteljev, da oceni nasprotujejo. Če pa tožena stranka ni nujno vezana na ocene, lahko pa jih upošteva, mora tudi obrazložiti, zakaj je sledila ocenam, ne pa pripombam prijaviteljev na te ocene.

12. V obrazložitvi izpodbijanega akta je glede ocen, ki so bistvenega pomena za presojo, na katero mesto naj se uvrsti tožeča stranka, navedena zgolj številčna vrednost ocene posameznega ocenjevalca po posameznih kriterijih, in v zvezi s tem opisan le postopek ocenjevanja, in sicer, da je vsak prijavitelj prejel vse ocene in mnenja recenzentov ter da je prvostopenjski organ prijavitelje pozval, naj pošljejo svoj komentar k ocenam. Nadalje je navedeno, da je bila za delo panela zagotovljena vsa potreba dokumentacija in sicer ocene predlogov projektov za mnenje recenzentov in komentar vodij predlaganih projektov. Navedeno je še, da je na podlagi dokumentacije panel odločal, ali povprečje ocen realno odraža vrednost predloga projekta ali pa je skladno z metodologijo eno oceno izločil in upošteval povprečje ostalih dveh ocen in da je odločil, da upošteva povprečje vseh treh ocen.

13. Ob tem je iz upravnega spisa razvidno, da so ocene projekta tožeče stranke znašale 10,5 točk, 23 točk in 22,4 točk, da je vsak ocenjevalec glede vsakega kriterija svojo oceno obrazložil, s temi mnenji pa se tožeča stranka v precejšnjem obsegu ni strinjala in je glede vsake opisne ocene dala svoje strokovne pripombe. Tožena stranka v obrazložitvi sklepa ni navedla, zakaj konkretno je sledila ocenam ocenjevalcev in zakaj je zavrnila pripombe tožeče stranke na te ocene. Torej niti v prvostopenjskem aktu ne v drugostopenjskem aktu ni pojasnjeno, iz katerih razlogov je tožena stranka glede posamezne ocene sledila ocenjevalcu in iz katerih razlogov ni upoštevala pripomb tožeče stranke glede ocene posameznega kriterija.

14. Obrazložitev akta, kjer je ocena povzeta zgolj v številu točk, ne da bi bilo pojasnjeno, zakaj prvostopenjski organ ni upošteval ugovorov tožeče stranke na posamezno oceno, je v bistvenem delu tako pomanjkljiva, da se akta ne da preizkusiti. To pomeni bistveno kršitev pravil upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP.

15. Izpodbijani akt mora imeti razloge o odločilnih dejstvih, kar v konkretnem primeru pomeni, da bi morali biti v izpodbijanem aktu navedeni opisi posameznih ocen, predvsem ocen, na katere je tožeča stranka podala pripombe, vse pripombe tožeče stranke na te opisne ocene, in hkrati obrazloženo, zakaj je tožena stranka sledila ocenjevalcu in ne pripombam tožeče stranke. Izpodbijani akt bi torej moral biti obrazložen tako, da bi bili iz njega razvidni razlogi za odločitev v tolikšni meri, da bi se ga dalo preizkusiti, saj je le na tak način tožeči stranki lahko zagotovljeno učinkovito pravno varstvo.

16. V zvezi z navedenim sodišče še pojasnjuje, da je v 15. členu Zakona o raziskovalni in razvojni dejavnosti (ZRRD) sicer res določeno, da se ugovor zoper odločitev prvostopenjskega organa lahko vloži samo zaradi kršitve postopka izbire ali očitne napake, to pa še ne pomeni, da akt o (ne)izbiri ne bi moral vsebovati vseh tistih sestavin, ki so potrebne, da se ga da preizkusiti. Res je sicer, da je samo ocenjevanje strokovno opravilo, ki ne more biti predmet sodne presoje, vendar pa je pri odločitvi vseeno treba upoštevati osnovne procesne pravice stranke v postopku, med katere spada tudi pravica do obrazložene odločbe. Ocenjevalci sicer nedvomno imajo pravico, da v okviru svoje strokovne avtonomije dajo kakršnokoli oceno in jo ustrezno obrazložijo, vendar pa, če daje predpis prijavitelju pravico, da lahko oceni tudi oporeka, je treba obrazložiti, zakaj ima ocena ocenjevalca večjo težo. Ne glede na strokovno avtonomijo ocenjevalca, kot tudi same tožene stranke, mora biti akt vseeno obrazložen v tolikšnem obsegu, da je upoštevano ustavno določilo o pravici do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave, ki določa, da je vsakomur zagotovljeno enako varstvo njegovih pravic v postopku pred sodiščem in pred drugimi državnimi organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil, ki odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih. V okvir te pravice sodi tudi pravica do obrazložene odločitve, najpomembnejši del obrazložitve pa je tisti, ki se nanaša na razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, oziroma razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku. Kakorkoli že tožena stranka odloči, mora biti pojasnjeno, iz katerih razlogov sledi enemu mnenju, ne pa drugemu, ki je temu nasprotno.

17. V ponovljenem postopku bo moral prvostopenjski organ akt ustrezno obrazložiti v skladu z navodili iz te sodbe. Sodišče je tožbi ugodilo in izpodbijani akt odpravilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ker so bila kršena pravila postopka. Glede na to, da je bil razlog za ugoditev tožbi bistvena kršitev pravil postopka, se sodišče do ostalih navedb strank v postopku ni opredeljevalo. Ker je sodišče že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov ugotovilo, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, pa v upravnem sporu ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom, je na podlagi prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo na seji.

18. Ker je sodišče ugodilo tožbi in odpravilo izpodbijani upravni akt, je tožeča stranka v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožečo stranko pa je v postopku zastopala odvetniška družba, se ji priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povišani za 22 % DDV, torej za 62,70 EUR. Pri tem sodišče dodaja, da bo plačana sodna taksa za postopek vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/C taksne tarife Zakona o sodnih taksah, ZST-1). Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka z njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika, OZ).

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 214, 214/1

Pravilnik o postopkih (so)financiranja, ocenjevanja in spremljanju izvajanja raziskovalne dejavnosti - člen 1, 2, 88

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.