UPRS Sodba III U 143/2016-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-05-24

Jasna Šegan (preds.), Valentina Rustja (poroč.), Andrej Orel

GRADBENIŠTVO - INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - načelo zaslišanja - skrajšani postopek - poseben ugotovitveni postopek

Bistvena značilnost skrajšanega ugotovitvenega postopka, po kateri se ta postopek razlikuje od rednega ugotovitvenega postopka, je, da za ugotovitev dejstev in okoliščin, pomembnih za odločitev, ni treba opraviti nobenih dejanj v postopku, kot npr. zaslišanja prič, dokazovanja z izvedenci ali ogleda.

Tožbi se ugodi, odločba gradbenega inšpektorja Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor, Območne enote Koper, št. 06122-1261/2015/6 z dne 19. 10. 2015, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

1. Z izpodbijano odločbo je gradbeni inšpektor Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Koper (v nadaljevanju tudi prvostopenjski organ) tožniku kot inšpekcijskemu zavezancu naložil, da mora takoj po prejemu odločbe ustaviti gradnjo objekta na zemljišču s parc. št. 2873/1 k.o. ... (1. točka izreka) ter v 30 dneh po prejemu odločbe odstraniti nelegalno zgrajeno talno armiranobetonsko ploščo členjenega tlorisa v maksimalnih tlorisnih gabaritih 14,00 m x 7,00 m, vključno s temelji, vse na zemljišču s parc. št. 2873/1 k.o. ..., in na zemljišču vzpostaviti prejšnje stanje (2. točka izreka), sicer se bo začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki se bo opravil po drugih osebah ali s prisilitvijo (3. točka izreka). Odločeno je bilo, da za objekt veljajo prepovedi iz prvega odstavka 158. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), navedene v nadaljevanju te, to je 4. točke izreka; da bo o stroških postopka izdan poseben sklep (5. točka izreka) in da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve (6. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je gradbeni inšpektor 19. 5. 2015 opravil inšpekcijski pregled na zemljiščih s parc. št. 2873/1, 2873/2, 2873/3, 2873/4 in 2873/5 k.o. ... in ugotovil, da se tam izvaja več gradenj. Poleg podpornih zidov, za katere je bilo pridobljeno gradbeno dovoljenje, je na zemljišču s parc. št. 2873/3 k.o. ..., ki je v naravi dostopna pot do ostalih omenjenih zemljišč, izvedena komunalna infrastruktura, in sicer z javne poti preko kmetijskega zemljišča s parc. št. 2874 k.o. ... V nadaljevanju je opisano lastniško stanje omenjenih parcel. Lastnik zemljišča s parc. št. 2873/1 k.o. ... in zato inšpekcijski zavezanec po izpodbijani odločbi je tožnik. Gradbeni inšpektor je, kot relevanten tudi v tem postopku, v spis vložil v zadevi 06122-35353/2014 pridobljeni dopis Zavoda za varstvo kulturne dediščine Slovenije, Območne enote Piran (v nadaljevanju ZVKD) z dne 25. 5. 2015, iz katerega izhaja, da se navedene parcele nahajajo v varstvenem območju Jagodje-Kulturna krajina Koštrlag; da je bila za parc. št. 2873/1 k.o. ... dne 3. 3. 2011 izdana odločba, št. P/V-390/1-11, s katero je bila zavrnjena tožnikova vloga za izdajo kulturnovarstvenih pogojev v postopku izdaje kulturnovarstvenega soglasja za gradnjo nezahtevnega-kmetijskega gospodarskega objekta (katere obrazložitev se nato deloma citira); za ostale parcele ni bilo izdanih kulturnovarstvenih pogojev ali kulturnovarstvenih soglasij. Ko je gradbeni inšpektor 19. 5. 2015 opravil inšpekcijske preglede za vsako posamično gradnjo na obravnavani lokaciji, je bil na zemljišču s parc. št. 2873/1 k.o. ... izveden širok izkop, položen valjanec in zaščitna cev. Ob ponovnem inšpekcijskem pregledu 21. 9. 2015 je bila v širok izkop položena armatura, napeljana zaščitna cev za izvedbo hišnih instalacij in postavljen opaž za izvedbo talne plošče večjih dimenzij. Ob inšpekcijskem pregledu 24. 9. 2015 je bilo ugotovljeno, da je armiranobetonska plošča dimenzij 14,00 m x 7,00 m izvedena in razopažena. Tožnik bi si moral za gradnjo obravnavanega objekta v skladu z določbami Odloka o prostorsko ureditvenih pogojih za „Podeželje občine Izola“ (v nadaljevanju Odlok o PUP) pridobiti soglasje ZVKD in po prvem odstavku 3. člena ZGO-1 tudi gradbeno dovoljenje. Ker tega ni pridobil, gre za nelegalno gradnjo (točka 12.1. prvega odstavka 2. člena ZGO-1). Zato je prvostopenjski organ izrekel inšpekcijski ukrep po 152. členu tega zakona (1. in 2. točka izreka izpodbijane odločbe). V nadaljevanju je navedel še pravno podlago za nadaljnje točke izreka izpodbijane odločbe in dodal, da je v skladu z določbami ZGO-1 in Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) odločil v skrajšanem ugotovitvenem postopku.

3. Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo zavrnil in ugotovil, da stroškov postopka ni. Kot navaja v svoji obrazložitvi, je sporno, ali je za obravnavano gradnjo treba pridobiti gradbeno dovoljenje po določbah ZGO-1. Tožnik namreč v pritožbi, ob sklicevanju na Uredbo o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje (v nadaljevanju Uredba) in pridobljeno lokacijsko informacijo, zatrjuje, da gradbenega dovoljenja ni treba pridobiti za gradnjo enostavnega objekta - poljska hišica 20 m2, lopa oziroma nadstrešek 20 m2 in poljski WC 2 m2. Drugostopenjski organa ugotavlja, da predloženi dokumenti prvostopenjskega organa ne pritrjujejo navedbam, da se na obravnavanem zemljišču izvaja gradnja treh objektov, pač pa je iz zapisnikov o inšpekcijskih pregledih dne 13. 5. 2015, 21. 9. 2015 in 24. 9. 2015 in priloženih fotografij in skice razvidno, da je zgrajena enotna armiranobetonska talna plošča členjenega tlorisa v maksimalnih tlorisnih gabaritih 14 m x 7 m. Skica objekta, priložena zapisniku z dne 24. 9. 2015, ne prikazuje segmentov v dimenzijah, kot jih navaja tožnik, pač pa so razvidni posamezni segmenti enotne armiranobetonske plošče v dimenzijah 8 m x 5 m in 6 m x 5 m ter manjši odsek cca 1 m x 2 m, skupaj 72 m2, kar je znatno več, kot trdi tožnik. Armiranobetonske talne plošče v navedenih maksimalnih tlorisnih gabaritih 14 m x 7 m ni mogoče uvrstiti med enostavne objekte po Uredbi (6. člen), katerih gradnja se po 3a. členu ZGO-1 lahko začne brez gradbenega dovoljenja ob pogoju, da se ne postavljajo v nasprotju s prostorskim aktom. Pritožbene navedbe o tem, ali je za obravnavano gradnjo predpisana pridobitev soglasja ZVKD, tako ne bi mogle vplivati na odločitev o zadevi. Ker obravnavanega objekta ni mogoče uvrstiti med objekte iz tabele 2 Uredbe, drugostopenjski organ sklene, da na pritožbene navedbe glede podatkov pridobljene lokacijske informacije ne bo odgovarjal.

4. Tožnik je vložil tožbo v upravnem sporu, s katero izpodbija prvostopenjsko odločbo. Predlaga, da jo sodišče odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.

5. V tožbi navaja, da je v izpodbijani odločbi nepravilno in nepopolno ugotovljeno dejansko stanje. Navedba površine tlorisa talne plošče je zavajajoča. Za odločitev o legalnosti je bistvena dejanska tlorisna površina. Iz meritev na licu mesta se da ugotoviti, da je armiranobetonska plošča členjena, sestavljena iz treh elementov, in sicer velikosti 5,00 m x 4,00 m, kar znese 20 m2, naslednji segment je 5,00 m x 3,90 m, kar znese 19,50 m2 in tretji segment velikosti 1,00 m x 2,00 m, kar znese 2,00 m2. Stališče drugostopenjskega organa, da so izmere inšpektorja pravilne, tožnikove pa nepravilne, je nevzdržno. Inšpektor je izmere opravil brez prisotnosti tožnika in je temu odvzel možnost skupne ugotovitve dejanskega stanja. Poseg je izveden v skladu z ZGO-1, Uredbo ter Odlokom o PUP. Za zemljišče s parc. št. 2873/1 k.o. ... je bila pridobljena lokacijska informacija Občine Izola, št. 3501-657/2014-2 z dne 30. 10. 2014, ki ima značaj potrdila iz uradne evidence. Nanaša se na pogoje za gradnjo enostavnega objekta, in sicer pomožni objekt - poljska hišica 20 m2, lopa oziroma nadstrešek 20 m2 in poljski WC 2 m2. V točki 5 lokacijske informacije, ki zajema podatke o območjih varovanj in omejitev, je navedeno, da se parcela nahaja v prvem območju kmetijskih zemljišč. Če bi bila v območju varovanja kulturne in naravne dediščine, bi bilo označeno tudi to. Po mnenju tožnika bi moral gradbeni inšpektor v obravnavanem postopku pridobiti lokacijsko informacijo. Ker tega ni storil, je kršil postopek. Skliceval se je na tožnikovo vlogo na ZVKD iz leta 2011, katere predmet pa ni bil obravnavani poseg. Ta vloga in odločitev o njej je tako nerelevantna. Iz lokacijske informacije, ki jo je pridobil tožnik, je jasno razvidno, da soglasje ZVKD za nameravani poseg ni potrebno. Obravnavana plošča ni monolitna, temveč gre za dilatirane dele podstavka, na katerega se bodo gradili posamezni objekti (kmečka lopa, nadstrešek in poljski WC), katerih velikost ustreza v lokacijski informaciji (točka 7.1.) navedenim površinam. Tožnik poudarja, da je zaupal v lokacijsko informacijo, ki ima značaj javne listine oziroma potrdila iz uradne evidence.

6. Toženka, ki je sodišču predložila upravne spise zadeve, na tožbo ni odgovorila.

7. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe in upravnih spisov tožbi treba ugoditi in izpodbijano odločbo odpraviti, stranski udeleženec z nasprotnim interesom pa v upravnem sporu ni sodeloval (1. alineja prvega odstavka 59. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1), pri čemer je upoštevalo tudi, da nobena od strank izvedbe glavne obravnave ni zahtevala.

9. Izpodbijana odločba je izdana na podlagi 152. člena ZGO-1, po katerem v primeru nelegalne gradnje pristojni gradbeni inšpektor odredi, da se gradnja takoj ustavi ter da se že zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, del objekta oziroma zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možna.

10. Po prvem odstavku 146. člena ZGO-1 se vodenje inšpekcijskega postopka, izrekanje ukrepov in vročanje inšpekcijskih odločb šteje za nujne ukrepe v javnem interesu v smislu Zakona o splošnem upravnem postopku, zato se odločba lahko izda v skrajšanem postopku brez zaslišanja strank. ZGO-1 s tem odkazuje na določbe ZUP o skrajšanem ugotovitvenem postopku, pri čemer pa zakon, to je niti ZGO-1 in tudi ne ZUP (glej 144. člen) takšnega postopka ne predpisuje, temveč ga le dopušča. Za odločanje v skrajšanem ugotovitvenem postopku so v 144. členu ZUP postavljeni še nadaljnji pogoji. Po prvem odstavku 144. člena ZUP organ lahko po skrajšanem postopku takoj odloči o zadevi: (1.) če se da dejansko stanje v celoti ugotoviti na podlagi dejstev in dokazov, ki jih je navedla oziroma predložila stranka v svoji zahtevi, ali na podlagi splošno znanih dejstev oziroma dejstev, ki so organu znana; (2.) če se da ugotoviti stanje stvari na podlagi uradnih podatkov, ki jih ima organ, in samo za to ni treba posebej zaslišati stranke za zavarovanje njenih pravic oziroma pravnih koristi; (3.) če je s predpisom določeno, da se zadeva lahko reši na podlagi dejstev ali okoliščin, ki niso popolnoma dokazane ali se z dokazi le posredno dokazujejo, in so dejstva oziroma okoliščine verjetno izkazane, iz vseh okoliščin pa izhaja, da je treba zahtevku stranke ugoditi; in (4.) če gre za nujne ukrepe v javnem interesu, ki jih ni mogoče odlagati, pa so dejstva, na katera se mora opirati odločba, ugotovljena ali vsaj verjetno izkazana. V navedenih določbah 144. člena ZUP se odraža bistvena značilnost skrajšanega ugotovitvenega postopka, po kateri se ta postopek razlikuje od rednega ugotovitvenega postopka, to je, da za ugotovitev dejstev in okoliščin, pomembnih za odločitev, ni treba opraviti nobenih dejanj v postopku, kot npr. zaslišanja prič, dokazovanja z izvedenci ali ogleda (tako tudi V. Androjna, E. Kerševan: Upravno procesno pravo, GV Založba, Ljubljana 2006, stran 309).

11. V obravnavani zadevi je prvostopenjski organ dejstva, na katera je oprl svojo odločitev, ugotavljal z izvajanjem dokazov. Pri odločitvi ni upošteval le podatkov, pridobljenih od ZVKD (dopis z dne 25. 5. 2015 s priloženo odločbo), ampak je gradbeni inšpektor v okviru postopka opravil tudi oglede dne 19. 5. 2015, 21. 9. 2015 in 24. 9. 2015. To pa pomeni, da prvostopenjski organ ni odločal v skrajšanem ugotovitvenem postopku, temveč je izvajal dejanja v rednem ugotovitvenem postopku. Zato bi tožniku moral omogočiti, da se pred izdajo odločbe izreče o vseh dejstvih in okoliščinah, pomembnih za odločitev (prvi odstavek 9. člena ter 146. člen ZUP). Opustitev tega procesnega dejanja namreč pomeni absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka (3. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), ki jo sodišče ugotavlja tudi v konkretnem primeru. Iz predloženih spisov zadeve namreč ne izhaja, da bi bil tožnik seznanjen s podatki oziroma listinami, pridobljenimi od ZVKD, predvsem pa ni razvidno, da bi mu bili pred izdajo izpodbijane odločbe vročeni zapisniki o opravljenih ogledih z dne 19. 5. 2015, 21. 9. 2015 in 24. 9. 2015 s prilogami (fotografijami in skico opravljenih izmer), oziroma da bi bil kako drugače seznanjen z ugotovitvami, ki izhajajo iz njih. Glede vrste oziroma izmer sporne gradnje je bilo šele v obrazložitvi izpodbijane odločbe navedeno (le), da je na dan 24. 9. 2015 izvedena armiranobetonska plošča dimenzij 14,00 m x 7,00 m, kar pomeni, da je s tega vidika obrazložitev izpodbijane odločbe celo bolj skopa od njenega izreka. Če je prvostopenjski organ že postopal na opisani način, pa tudi po tem, ko je tožnik v pritožbi s konkretno navedenimi drugačnimi izmerami zatrjeval drugačno dejansko stanje „na licu mesta“, drugostopenjski organ, ki je pritožbene navedbe zavrnil z izrecnim sklicevanjem na vsebino zapisnikov in njihovih prilog, zapisnikov s prilogami tožniku pred izdajo svoje odločbe ni vročil oziroma mu ni dal možnosti, da se pred dokončno odločitvijo izjavi o ugotovitvah, ki izhajajo iz njih, ter za svoje navedbe predlaga ustrezne dokaze. Sprejeta odločitev je zato obremenjena z omenjeno absolutno bistveno kršitvijo pravil upravnega postopka, zaradi katere se tožnik lahko z uspehom sklicuje tudi na kršitev pravice do učinkovitega pravnega sredstva. Navedeno utemeljuje odpravo izpodbijane odločbe in vrnitev zadeve v ponovni upravni postopek. Tako je sodišče v primerljivih zadevah že večkrat odločilo (npr. sodbi III U 345/2014 z dne 17. 4. 2015 in III U 74/2015 z dne 27. 11. 2015; navedena stališča izhajajo tudi iz sodbe I U 752/2016 z dne 13. 4. 2017).

12. Sodišče je glede na povedano tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo in zadevo, v skladu s tretjim odstavkom istega člena ZUS-1, vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. V tem naj prvostopenjski organ tožnika seznani z vsemi dejstvi in okoliščinami, pomembnimi za odločitev, in dokazi, na katerih temeljijo te ugotovitve, ter mu da možnost, da se o njih izjavi in predlaga dokaze za svoje drugačne trditve. Glede na predložene spise zadeve sodišče pripominja, naj prvostopenjski organ, kolikor (tudi) ugotovitve o stanju na drugih parcelah, omenjenih v obrazložitvi izpodbijane odločbe, šteje kot pomembne za (dodatno) utemeljitev odločitve o obravnavanem objektu na parc. št. 2873/1 k.o. ..., v upravni spis vloži tudi listine (kot so morebitni zapisniki s prilogami), na katerih temeljijo te ugotovitve, z njimi seznani tožnika in mu da možnost izjave o njih. Pri ponovni odločitvi naj se prvostopenjski organ opredeli do vseh tožnikovih navedb in dokazov. Opredeli naj se tudi do pomena oziroma vsebine lokacijske informacije, ki jo je s pritožbo predložil tožnik. Pri čemer pa sodišče dodaja, da tožbeno stališče, da bi moral že prvostopenjski organ sam obvezno pridobiti lokacijsko informacijo, nima podlage.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 144

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.