UPRS sodba in sklep I U 1540/2016
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-02-28

Zdenka Štucin (preds.), Marjanca Faganel (poroč.), Alenka Praprotnik

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

inšpekcijski postopek - ukrep občinskega inšpektorja - priključek na občinsko cesto - ogled - izjava stranke - načelo zaslišanja stranke - kršitev pravil postopka

V zadevi je bil izveden ugotovitveni postopek, ugotovitve, zbrane v tem postopku, so podlaga za izpodbijano odločitev. Iz spisov nadalje sledi, da je bila (tudi) tožnica večkrat vabljena na zaslišanje, ter da se zaslišanja ni udeležila. Sodišče se strinja s toženo stranko, da njeno zaslišanje z ozirom na zbrane podatke ni bilo potrebno ter da s tem, ko zaslišanje ni bilo opravljeno, niso bila prekršena pravila postopka. Vendar pa obenem iz spisov sledi tudi, da je bil opravljen ogled in da tožnica o tem ni bila obveščena. Prav tako ni bila seznanjena z ugotovitvami, zbranimi pri ogledu in z drugimi dejanskimi ugotovitvami, zbranimi med postopkom. Zato utemeljeno ugovarja, da ji ni bila dana možnost, da se še pred izdajo izpodbijane odločbe izreče o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembna za izdajo odločbe in na katerih nedvomno sloni izpodbijana odločitev.

I. Tožbi se delno ugodi. Odločba Inšpektorata Občine A. št. 0611-13/2015-19 z dne 9. 6. 2016 se v 1. točki izreka odpravi in zadeva v tem delu vrne inšpekcijskemu organu  v  ponovni postopek.

III. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Občinski inšpektor Občine A. je z izpodbijano odločbo, izdano v zadevi „uporabe za pristop na cesto kraj zunaj priključka nanjo“ po uradni dolžnosti (v točkah od 1 do 5 izreka) tožeči stranki, B.B., C.C., D.D. in E.E. z dnem vročitve odločbe prepovedal uporabo za pristop na javno cesto št. JP ... s parcele št. 3201/2 k.o. ... na naslovu F. ter obenem (v 6. točki izreka) zagrozil z globo v višini 500,00 EUR, če zavezanci ne bodo ravnali v skladu z izrečenim ukrepom.

2. Iz obrazložitve sledi, da je Inšpektorat dne 24. 6. 2015 za izrek navedenega inšpekcijskega ukrepa prejel pisno zahtevo, ki jo je prijaviteljica D.D. na poziv inšpektorata dopolnila z manjkajočimi dokazili. Iz predloženih dokazil je razvidno, da ima nepremičnina s parc. št. 3200/2 k.o. ... lokacijsko in gradbeno dovoljenje za objekt G., s služnostjo hoje in vožnje preko parcele 3199/1 k.o. ... Priključek na cesto, določen z gradbenim dovoljenjem, sta B.B. kot z.k. lastnica parcele 3199/3 ... in H.H. kot z.k. lastnica parcele 3199/1 in solastnica parcele 3199/11 k.o. ..., zaprli in z gradbenim posegom na parcelah 3201/2 in 3201/3 k.o. ... izvedli drug priključek na javno cesto. Zemljiškoknjižne lastnike zadevnih parcel je občinski inšpektor povabil na zaslišanje, ki se ga je udeležila le D.D. Ostali lastniki na zaslišanje niso prišli niti niso predložili dokumentacije, na podlagi katere je bil ukinjen priključek, dovoljen z gradbenim dovoljenjem, in vzpostavljen nov priključek na cesto. Obenem je inšpektor na podlagi podatkov, pridobljenih iz občinske zbirke dokumentarnega gradiva, ugotovil, da je bila vloga B.B. za ukinitev obstoječega priključka in gradnjo novega priključka z odločbo z dne 17. 9. 2014 in 22. 10. 2014 zavrnjena. Dne 15. 6. 2016 je inšpektor opravil ogled in pri ogledu kraja ugotovil, da je cestni priključek s parcele 3199/1 zaprt ter da je cestni priključek na občinsko cesto št. JP ... vzpostavljen s parcele 3201/2 preko parcele 3199/4 k.o. ... Glede na to je inšpektor ocenil, da zaslišanje strank ni potrebno, saj je na podlagi ogleda in upravne odločbe nesporno ugotovljeno, da je za dostop do F., G. in I. vzpostavljen s ceste nov cestni priključek, za katerega zavezanci nimajo ustreznih upravnih dovoljenj. Zato je na podlagi 10. alinee drugega odstavka 39. člena Odloka o občinskih cestah, po kateri je prepovedano uporabljati za pristop na cesto kraj zunaj priključka nanjo, odločeno tako, kot sledi iz izreka. Pri čemer pooblastilo inšpektorja za izrečeni ukrep temelji na 2. točki prvega odstavka 46. člena Odloka, po kateri ima inšpektor pravico in dolžnost nadzorovati izvajanje ukrepov za varstvo cest in prometa na njih ter ustaviti vsa dela na cesti, ki se opravljajo brez dovoljenja ali v nasprotju z njim.

3. Župan Občine A. je kot organ druge stopnje pritožbo tožnice zoper izpodbijano odločbo zavrnil kot neutemeljeno. Tudi po presoji pritožbenega organa je bilo namreč na podlagi zbrane dokumentacije in zlasti na podlagi ogleda nedvomno ugotovljeno, da je (z ograjo, zaklenjenimi vrati, cipresami in igrali) dovoljeni priključek na občinsko cesto onemogočen, ter da bi se lahko z ozirom na porušeno ograjo in nasutje z gramozom kot dostop na cesto uporabljal pristop na cesto na kraju, kjer ni dovoljenega priključka. Zato je prvostopenjski organ po presoji pritožbenega organa ravnal pravilno in skladno z 10. alineo drugega odstavka 39. člena Odloka, ko je z.k. lastnikom zadevnih parcel prepovedal uporabo pristopa na javno cesto. V zvezi s pritožbenimi ugovori, po katerih tožnica v nasprotju z zakonom ni bila zaslišana kot stranka in ni bila obveščena o ogledu, pa pritožbeni organ ugotavlja, da organ prve stopnje kljub trem vabilom tožnice ni uspel zaslišati, in da je zato, da bi preprečil dodatne stroške in zavlačevanje postopka, opravil ogled na kraju samem. Na ta način je neposredno zaznal relevantna dejstva in zato je pritožbeni organ mnenja, da zaslišanje tožnice v postopku ni bilo potrebno. Sicer pa zaradi številnih opravičil zaslišanja tožnice niti ni bilo mogoče izvesti, zato zatrjevana kršitev pravic po 146. členu ZUP ni podana niti ni podana kršitev načela materialne resnice. Pritožbene navedbe o neskladju Odloka z zakonom in Ustavo pritožbeni organ šteje za nerelevantne ter poudari, da je bil Odlok veljavno sprejet in da še vedno velja, ter da je zato inšpekcijski organ ravnal pravilno, ko je odločil na podlagi veljavnega občinskega predpisa.

4. Tožnica toži na odpravo izpodbijane odločbe in predlaga povrnitev stroškov postopka. Tožbo vlaga zaradi nepravilno ugotovljenega dejanskega stanja, nepravilne uporabe materialnega prava in zaradi bistvene kršitve določb postopka. V tožbi navaja, da iz izpodbijanih odločb ne izhajajo razlogi za zaključek, da naj bi prišlo do nedovoljene uporabe pristopa na cesto zunaj priključka. Poleg tega izpostavlja kot nedovoljeno podlago za vodenje postopka dejstvo, da je bil sprožen s strani osebe (D.D.), ki je v istem postopku hkrati zavezanka in dolžna spoštovati izrečeni ukrep, kar vpliva na obstoj njenega pravnega interesa in obenem že samo po sebi kaže na neutemeljenost vodenja postopka, zlorabo procesnih pravic predlagateljice ter tudi na pomanjkanje neodvisnosti in nepristranosti upravnega organa.

5. Tožnica je že v pritožbi opozorila na nepravilnosti pri vodenju postopka, kar ključno vpliva na zakonitost izpodbijane odločitve ter na dejstvo nepopolno oziroma nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja. Drugostopenjski organ se do omenjenih pritožbenih navedb ne opredeli, temveč jih pavšalno in neutemeljeno zavrne, kar pomeni, da pritožbeni organ ni podal nikakršne obrazložitve ter da je zato tožeči stranki kršena ustavno zagotovljena pravica do pravnega varstva iz 25. člena Ustave. Inšpekcijski postopek je bil, kot izhaja iz uvoda odločbe, voden ob uporabi določb ZUP, za dokončno razjasnitev dejanskega stanja pa je bilo potrebno izvesti posebni ugotovitveni postopek. Zato so bili na zaslišanje povabljeni vsi lastniki zadevnih parcel, med katerimi je tudi tožnica. Tožnica je po prejemu vabila na zaslišanje vsakič obvestila organ prve stopnje o opravičeni odsotnosti, hkrati pa iz vabil ni bilo mogoče razbrati, v zvezi s čim bo zaslišana in ji zato ni bila dana možnost, da se pripravi na zaslišanje skladno z določbo 157. člena ZUP. Vse navedeno kaže na to, da tožeča stranka ni bila zaslišana kot stranka oziroma ji ni bila dana možnost, da se izjavi o relevantnih dejstvih, česar pa organa prve in druge stopnje nista upoštevala. Predvsem pa pritožbeni organ svojih zaključkov v tej zvezi ni obrazložil in zato odločitve sploh ni mogoče preizkusiti, kar predstavlja kršitev temeljnih načel upravnega postopka, saj je zagotovitev udeležbe strank, na katere bi odločba lahko vplivala, ključna za spoštovanje ustavno zagotovljenih pravic. O nameravanih uradnih dejanjih je bila tožnica nazadnje obveščena z vabilom za zaslišanje za dne 25. 5. 2016, na katerega se je odzvala z opravičilom, od tedaj dalje pa kljub svojemu položaju stranke ni bila obveščena niti o nameravanem terminu domnevnega ogleda, ki je procesno dejanje, na katero je treba pravočasno vabiti stranke oziroma jih o nameravanem ogledu obvestiti. O ogledu je bila tožnica seznanjena šele ob prejemu odločbe, kar pomeni, da se ni mogla pred izdajo odločbe izreči o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev. Gre torej, tudi v primeru ogleda, za absolutno bistveno kršitev določb postopka in je zato potrebno izpodbijano odločbo že iz tega razloga razveljaviti (pravilno odpraviti).

6. Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločitvi in pri razlogih ter predlaga zavrnitev tožbe. V zvezi s tožbenimi ugovori pojasni, da se v konkretnem primeru ni ugotovilo, da je prišlo do uporabe pristopa na cesto zunaj priključka nanjo, temveč se je z izpodbijano odločbo prepovedala morebitna bodoča uporaba kraja, kjer ni priključka na cesto. Tožbene navedbe, ki se nanašajo na udeležbo D.D. kot predlagateljice in obenem zavezanke v postopku, so za konkretni postopek nepomembne. V zvezi z udeležbo tožnice v postopku pa tožena stranka navaja, da je inšpekcijski organ sicer želel zagotoviti udeležbo tožnice s številnimi vabili na zaslišanje, da pa mu to ni uspelo in da je zato opravil ogled kraja, o čemer priča zapisnik o ogledu z dne 15. 6. 2016 s fotografijami, ki se nahaja v spisih.

7. Tožba je, kolikor se nanaša na tožečo stranko, utemeljena.

8. Tožbeni očitek, da iz izpodbijanih aktov niso razvidni razlogi za odločitev, sicer ne drži, saj so razlogi razvidni tako iz obrazložitve odločbe prve stopnje, kot tudi iz odločbe o pritožbi. Prav tako ne drži tožbena trditev, da manjkajo razlogi v zvezi z ugotovitvijo, da je prišlo do nedovoljene uporabe pristopa na cesto zunaj priključka. Takšne ugotovitve namreč ne vsebuje nobena odločba. Ugotavlja se le, da je možen pristop na cesto izven priključka ter prepoveduje, da se takšen pristop uporabi, kot to pravilno navaja že tožena stranka v odgovoru na tožbo.

9. Povsem neutemeljeno se tudi očita toženi stranki, da ni bilo dovoljene podlage za zadevni inšpekcijski postopek. Postopek se je vodil uradoma in v skladu s pooblastili, ki jih ima inšpektor po zakonu (ZIN) in Odloku. Medtem ko v položaju D.D. kot predlagateljice oziroma pobudnice tega postopka ni videti prav nobene ovire za to, da bi ne bila udeležena v postopku kot „kasnejša zavezanka za spoštovanje inšpekcijskega ukrepa“. Sodišče zato tožbene ugovore v tej smeri zavrača.

10. V zvezi z vodenjem inšpekcijskega postopka pa iz spisov sledi, da je bil v zadevi izveden ugotovitveni postopek ter da so ugotovitve, zbrane v tem postopku, podlaga za izpodbijano odločitev. Iz spisov nadalje sledi, da je bila (tudi) tožnica večkrat vabljena na zaslišanje, ter da se zaslišanja ni udeležila. Sodišče se strinja s toženo stranko, da njeno zaslišanje z ozirom na zbrane podatke ni bilo potrebno ter da s tem, ko zaslišanje ni bilo opravljeno, niso bila prekršena pravila postopka. Vendar pa obenem iz spisov sledi tudi, da je bil opravljen ogled in da tožnica o tem ni bila obveščena. Prav tako ni bila seznanjena z ugotovitvami, zbranimi pri ogledu in z drugimi dejanskimi ugotovitvami, zbranimi med postopkom. Zato utemeljeno  ugovarja, da ji ni bila dana možnost, da se še pred izdajo izpodbijane odločbe izreče o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembna za izdajo odločbe in na katerih nedvomno sloni izpodbijana odločitev. Že s samim tem dejstvom pa je podana kršitev pravil postopka iz 3. točke drugega odstavka 237. člena ZUP, ki se v vsakem primeru šteje za bistveno, takšna - absolutna bistvena kršitev pravil postopka pa narekuje odpravo odločbe.

11. Sodišče je zato na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi zoper izpodbijano odločbo, kolikor se le-ta nanaša na tožečo stranko, ugodilo, odločbo v 1. točki izreka odpravilo in zadevo v tem delu vrnilo toženi stranki v ponovni postopek.

12. V preostalih točkah izreka (od 2 do 5) se izpodbijana odločba nanaša na druge fizične osebe, ki so zavezane ravnati po odločbi in ne na tožnico, zato tožnica v tem delu ne izkazuje pravnega interesa za tožbo. Sodišče je zato pri preizkusu, ki ga opravi uradoma, tožbo na podlagi 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 v tem delu kot nedopustno zavrglo.

13. Odločitev o stroških temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 in drugem odstavku 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07, 107/13).

Odlok o občinskih cestah člen 39, 39/2, 39/2-10, 46, 46/1, 46/1-2. ZUP člen 146, 237, 237/2, 237/2-3.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.