UPRS sodba I U 677/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-01-27

mag. Miriam Temlin Krivic (preds.), mag. Mira Dobravec Jalen (poroč.), Petra Hočevar

razlastitev - pogoji za razlastitev - odločba o razlastitvi - prevzem preostalih nepremičnin - izguba gospodarskega pomena nerazlaščenega dela nepremičnine - nujni postopek

Ker je odločba o uvedbi razlastitvenega postopka postala pravnomočna in ker tožnik v postopku za izdajo izpodbijane odločbe niti ni navajal, da so po zaključku postopka, v katerem je bila izdana odločba o uvedbi razlastitvenega postopka, nastopile okoliščine, ki so ali bi lahko vplivale na ugotovitve o izpolnjenosti pogojev za razlastitev iz drugega odstavka 92. člena ZUreP-1, se je nanjo organ v postopku za izdajo odločbe o razlastitvi mogel opreti.

Iz spisne dokumentacije upravnih spisov v zadevi ne izhaja, da bi tožnik v postopku podal zahtevo iz 99. člena ZUreP-1. V postopku razlastitve je res nasprotoval ob zatrjevanju, da mu bo po razlastitvi onemogočen dostop do preostalega, nerazlaščenega dela parcele ter je zahteval ureditev dostopa. Take tožnikove navedbe pa sta upravna organa v postopku zavračala ob razlogovanju, da vprašanje dostopa v razlastitvenem postopku sicer ne more biti predmet odločanja, vendar da bo rešeno v postopku za izdajo dovoljenj(a) za načrtovano gradnjo. Da bi njegove navedbe o nemožnosti dostopa do parcele organ moral razlagati, kot da gre za uveljavljanje zahtevka do razlastitvene upravičenke, da prevzame celotno nepremičnino v smislu 99. člena ZUreP-1, pa tožnik tudi ni ugovarjal ne v postopku na prvi stopnji in ne v pritožbi.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Upravna enota Ljubljana (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo odločila, da: (1) se v korist Mestne občine Ljubljana (v nadaljevanju MOL) razlasti nepremičnino s parc. št. 485/12 k.o. …, kmetijsko zemljišče v izmeri 106 m2 v lasti tožnika kot razlastitvenega zavezanca, (2) je odločba podlaga za izbris zaznambe uvedbe razlastitvenega postopka pri nepremičninah parc. št. 485/11 in 485/12, obe k.o. …, (3) je odločba podlaga za vpis lastninske pravice na nepremičnini s parc. št. 485/12 v korist razlastitvene upravičenke MOL, (4) je rok za pričetek gradnje objekta, zaradi katerega je bila predlagana razlastitev, dve leti od pravnomočnosti odločbe, (5) pritožba zoper to odločbo ne zadrži prenosa lastninske pravice in pridobitve posesti v korist MOL, (6) lahko razlastitvena upravičenka ali razlastitveni zavezanec vložita predlog za odmero odškodnine za zemljišče parc. št. 485/12 na pristojno sodišče, (7) stroški postopka za izdajo te odločbe niso bili zaznamovani. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je MOL 4. 2. 2013 vložila zahtevo za razlastitev dela nepremičnine s parc. št. 485/1 k.o. … v izmeri 106 m2 s predlogom za izvedbo nujnega postopka. Upravni organ je 26. 8. 2013 izdal odločbo o uvedbi razlastitvenega postopka, ki jo je drugostopenjski organ z odločbo z dne 13. 11. 2013 v delu spremenil tako, da je odločil, da se na podlagi ugotovljene javne koristi uvede razlastitveni postopek za razlastitev nepremičnine s parc. št. 485/1 k.o. … v delu v izmeri 106 m2, ki je v lasti tožnika, v preostalem pa je pritožbo zavrnil; odločba prvostopenjskega organa z dne 26. 8. 2013 je postala pravnomočna 5. 12. 2013. V postopku je bila nato izdana tudi odločba o dovolitvi parcelacije, ki je postala pravnomočna 23. 5. 2014. Po izvedeni parcelaciji je MOL zahtevo za razlastitev spremenila tako, da je zahtevala razlastitev parcele št. 485/12 k.o. … v izmeri 106 m2. V postopku je upravni organ ugotovil, da so izpolnjeni vsi pogoji 104. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1) ter da tožnikovi ugovori (glede zagotovitve tožniku kot kmetu nadomestne nepremičnine namesto odškodnine, dostopa tožniku do preostalih parcel in ureditve ostalih spornih tožnikovih zadev z MOL) na drugačno presojo ne morejo vplivati. Zato je  izdal odločbo o razlastitvi v nujnem postopku. Ker sporazum o odškodnini oziroma nadomestilu ni bil sklenjen, organ o odškodnini ni odločil, pač pa je stranki postopka napotil na odmero odškodnine v sodnem postopku.

2. Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je z odločbo z dne 2. 4. 2015 zavrnilo pritožbo tožnika zoper izpodbijano odločbo prvostopenjskega organa.

3. Tožnik se v tožbi sklicuje na 99. člen ZUreP ter navaja, da je v postopku ves čas uveljavljal, da se razlasti tudi ostali del njegove nepremičnine, saj kot edino dejavnost opravlja kmetovanje, zaradi razlastitve dela zemljišča pa izgubi možnost dostopa do preostalega zemljišča, ki je kar približno 20-krat večje od lastninjenega. Kar pomeni, da tožnik izgubi veliko ter bi zato razlastitveni upravičenec moral izkazati zelo visoko stopnjo javnega interesa. Iz izpodbijane odločbe pa ni jasno, ali je za razlastitev predmetnega zemljišča podana konkretna javna korist oziroma ali je ob obstoju kolesarske steze ob … sploh izkazana potreba po širitvi te ceste in zgolj za takšen del. Potrebno je namreč upoštevati, da je celotna trasa … bila zgrajena že pred več kot 30 leti in da je imela že doslej promet urejen po kolesarskih stezah in pločnikih. Promet je do sedaj potekal brez kakršnihkoli posebnosti. Zakaj se je nato izkazala potreba po širitvi teh kapacitet, pa iz izpodbijane odločbe ni razvidno. Kot podlaga je v odločbi naveden zgolj prostorski akt, ki pa ne more prejudicirati konkretne javne koristi. Tožnik se sklicuje v nadaljevanju na 69. in 33. člen Ustave RS ter na 92. in 93. člen ZUreP-1. Tudi če je predmetna parcela zaobsežena v prostorskem načrtu MOL kot parcela na trasi izgradnje gospodarske javne infrastrukture oziroma kolesarske steze ob …, zaradi česar je izkazana abstraktna javna korist, pa to še ne pomeni, da je izkazana tudi konkretna javna korist. Glede na načelo sorazmernosti mora prvostopenjski organ obstoj konkretne javne koristi ugotoviti že v postopku za uvedbo razlastitvenega postopka, še toliko bolj pa v fazi razlastitve po 102. členu ZUreP-1. Tako pa prvostopenjski organ v izpodbijani odločbi ni ravnal ter ni ugotovil obstoja konkretne javne koristi za izgradnjo dvosmerne kolesarske steze in pločnika, ob tem ko steza in pločnik že obstajata na drugi strani … ter dvosmerni kolesarski promet že 30 let poteka brez težav. Zato taka gradnja ni dovolj močan argument za tako rigorozen poseg v lastnino tožnika, varovano z ustavo. Tožnik sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi ter zadevo vrne organu v ponovni postopek z napotilom, naj med drugim opravi tudi ogled na kraju samem. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

4. Sodišče je poslalo tožbo v odgovor kot stranki z interesom tudi MOL kot razlastitveni upravičenki. Ta v odgovoru na tožbo argumentirano prereka tožbene navedbe ter sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

5. Toženka na tožbo ni odgovorila, poslala pa je sodišču upravne spise v zadevi.

7. V  obravnavani zadevi je sporna odločitev v izpodbijani odločbi, izdani v nujnem postopku na podlagi 104. člena ZUreP-1, da se tožniku razlasti nepremičnino s parc. št.  485/12 k.o. … v izmeri 106 m2 za namen iz 1. točke prvega odstavka 93. člena ZUreP-1, predviden v Odloku o občinskem prostorskem načrtu MOL (Uradni list RS, št. 78/2010), v nadaljevanju Odlok OPN, in sicer za razširitev ceste z izgradnjo kolesarske steze v povezavi z izgradnjo Športno rekreacijskega parka Stožice (v nadaljevanju ŠRP Stožice).

8. Tožnik je v postopku na prvi stopnji razlastitvi nasprotoval ob zatrjevanju, da naj bi bil po zaključenem postopku onemogočen dostop do nerazlaščenega dela njegove parcele 485/1 ter jo pogojeval z rešitvijo v tem postopku spornih vprašanj glede vseh njegovih zemljišč, ki jih potrebuje MOL, ter pridobitvijo za razlaščeno nepremičnino  enakovredne nadomestne nepremičnine in ne odškodnine v denarju, v pritožbi pa je očital še, da pri odločanju organ ni presojal, ali je javna korist gradnje kolesarske steze v sorazmerju s posegom v njegovo lastninsko pravico na nepremičnini, ter da ni upošteval, da je bila s strani MOL ponujena odškodnina neustrezna.

9. Po presoji sodišča sta upravna organa navedbe tožnika utemeljeno zavrnila kot neutemeljene oziroma za odločitev v zadevi pravno nerelevantne.

10. Pravno podlago za izdajo odločbe o razlastitvi predstavlja 102. člen ZUreP-1, po katerem upravni organ odloči o razlastitvi po izvedenem ugotovitvenem postopku, pri tem pa mora v odločbi natančno navesti nepremičnine, ki se razlaščajo in določiti roke, v katerih je dolžan razlastitveni upravičenec pričeti z gradnjo objekta, zaradi katerega je bila razlastitev predlagana; če se stranke postopka tako dogovorijo, organ lahko v odločbi določi tudi rok ali datum za prevzem razlaščene nepremičnine. Za odločbo, izdano v nujnem postopku, ZUreP-1 v 104. členu določa še,  da morata biti v njej razlog izbire in potreba uporabe nujnega postopka dodatno obrazložena in utemeljena (ter da upravni organ odloča o zadevi prednostno, pritožba zoper to odločbo pa ne zadrži prenosa lastninske pravice in pridobitve posesti, razen če drug zakon to določa drugače). Glede na sistematiko ZUreP-1 pri ureditvi razlastitve, ki v 100. členu ureja izdajo odločbe o uvedbi razlastitvenega postopka -  in določa, da v tej organ ugotovi, ali je izkazana javna korist - pa dejansko podlago za izdajo odločbe o razlastitvi predstavlja odločba o uvedbi postopka razlastitve.

11. Iz upravnega spisa v zadevi izhaja, da je upravni organ izdal odločbo o uvedbi postopka za razlastitev nepremičnine s parc. št. 485/1 v delu v izmeri 106 m2 ter je ta odločba postala pravnomočna 5. 12. 2013. V razlogih prvostopenjske odločbe z dne 26. 8. 2013 je izrecno ugotovljeno, da je javna korist na podlagi tretjega odstavka 93. člena ZUreP-1 izkazana v Odloku OPN, saj del parcele št. 485/1 sodi v območje urejanja BE-505, namenska raba zemljišča PC – površine pomembnejših cest, na katerem je predvidena izgradnja prometne, energetske in komunalne infrastrukture v zvezi z izgradnjo ŠRP Stožice, in sicer gradnja kolesarske proge in izvedba potrebnih komunalnih ureditev. Z ugotovitvijo, da sta izpolnjena tudi zakonska pogoja, da je razlastitev za dosego javne koristi nujno potrebna in da je javna korist razlastitvenega namena v sorazmerju s posegom v zasebno lastnino, pa je razloge za razlastitev dopolnil drugostopenjski organ v odločbi z dne 13. 11. 2013. V odločbi je navedel, da je predmetni del parcele, ki je predmet razlastitve (to je del parcele 485/1 v izmeri 106 m2), le eno od zemljišč v nizu parcel, po katerih je načrtovana trasa za izgradnjo kolesarske steze, predvidena v Odloku OPN. Načrtovana izgradnja kolesarske steze pa predstavlja del celovite v Odloku OPN načrtovane ureditve območja v neposredni bližini ŠRP Stožice; namen trajne urbanistične ureditve navedenega območja po presoji organa odtehta težo posega v zasebno lastnino – lastninsko pravico tožnika na zemljišču v izmeri 106 m2. Glede na to, da je odločba o uvedbi razlastitvenega postopka  (prvostopenjska odločba z dne 26. 8. 2013, na podlagi drugostopenjske odločbe z dne 13. 11. 2013 dopolnjena z določitvijo površine, ki je predmet razlastitve) dne 5. 12. 2013 postala pravnomočna, in ker tožnik v postopku za izdajo izpodbijane odločbe niti ni navajal, da so po zaključku postopka, v katerem je bila izdana odločba o uvedbi razlastitvenega postopka, nastopile okoliščine, ki so ali bi lahko vplivale na ugotovitve o izpolnjenosti pogojev za razlastitev iz drugega odstavka 92. člena ZUreP-1, se je nanjo organ v postopku za izdajo odločbe o razlastitvi mogel opreti (ob tem ko pa je tudi sicer v obrazložitvi izpodbijane odločbe razloge glede izpolnjenosti pogojev drugega odstavka 92. člena ZUreP-1 po pravnomočni odločbi o uvedbi razlastitvenega postopka povzel oziroma jih navedel še bolj natančno), utemeljeno pa tudi ni pritrdil protispisni pritožbeni navedbi, da naj bi v razlastitvenem postopku organ ne preizkušal sorazmerja med pomenom javne koristi ter težo posega v tožnikovo lastninsko pravico. Ker vprašanje dostopa do nepremičnin, ki razlaščencu po razlastitvi ostanejo, po določbah ZUreP-1, ki urejajo razlastitev (in jih sodišče povzema v 10. točki obrazložitve sodbe), ni stvar odločanja o razlastitvi, pač pa, kot navajata organa, postopkov, ki bodo vodeni v zvezi z načrtovano izgradnjo kolesarske proge in preostale prometne infrastrukture ŠRP Stožice ter ker se v odločbi o razlastitvi odloči o odškodnini oziroma nadomestni nepremičnini le, če stranki razlastitvenega postopka o tem skleneta sporazum, v obravnavani zadevi pa ga nista ter sta bili zato v ta namen v skladu z drugim odstavkom 104. člena ZUreP-1 pravilno napoteni na sodni postopek, so bili taki ugovori tožnika v postopku pravilno presojeni kot neutemeljeni. Prav tako se sodišče strinja s presojo organov, da v predmetnem razlastitvenem postopku ni (bilo) mogoče odločati o spornih premoženjsko pravnih razmerjih tožnika z MOL, ki se nanašajo na druge nepremičnine. Ker je neuspela pridobitev nepremičnine, ki je predmet razlastitve, na podlagi ponudbe lastniku za odkup, pogoj za  dopustnost začetka postopka razlastitve (97. člen ZUreP-1), je izpolnjevanje tega pogoja moral organ ugotoviti že pred izdajo odločbe o uvedbi razlastitvenega postopka;  zato tožnik utemeljeno ni uspel z navedbo v pritožbi zoper izpodbijano odločbo, da mu je bila ponujena po višini neustrezna odškodnina.

12. Glede na povedano tožnik drugačne presoje sodišča ne more doseči s sklicevanjem v tožbi na 69. in 33. člen Ustave RS in 92. ter 93. člen ZUreP-1. V 33. členu Ustave je zagotovljena pravica do lastnine in dedovanja. Po 69. členu Ustave (pa) se lahko lastninska pravica na nepremičnini v javno korist odvzame ali omeji proti nadomestilu v naravi ali proti odškodnini pod pogoji, ki jih določa zakon. Pogoje za razlastitev določa ZUreP-1 v 92. (javna korist, nujna potreba, sorazmerje s posegom v zasebno lastnino) in 93. členu (razlastitveni nameni, ki ob ustreznih dokazih izkazujejo javno korist). Po presoji sodišča, kot je v predhodnih točkah že obrazložilo, pa sta bili v postopku za izdajo izpodbijane razlastitvene odločbe navedeni zakonski določbi v celoti spoštovani.

13. Navedbe, ki jih tožnik podaja v tožbi (da je vprašljivo ter da iz izpodbijane odločbe ni razvidno, ali je za širitev … in kolesarske steze ob njej sploh izkazana potreba, glede na to da je bila celotna trasa te ceste zgrajena že pred 30 leti, tudi s kolesarsko stezo in pločniki, pa je promet potekal brez posebnosti ter da gre za hud poseg v njegovo lastninsko pravico, upoštevajoč da bo izgubil ne le razlaščeno ampak tudi preostalo zemljišče zaradi izgube možnosti dostopa, ob tem ko je kmet), niso take, da bi jih tožnik ne mogel uveljavljati že v postopku za izdajo odločbe o uvedbi razlastitvenega postopka ter da bi zato lahko imele vpliv na pravilnost ugotovitev, na katere se navedena odločba opira (to je ugotovitev o tem, da je obstoj javne koristi izkazan z razlastitvenim namenom iz 1. točke prvega odstavka 93. člena ZUreP-1, določenim v Odloku OPN, in sicer širitvijo … z izgradnjo kolesarske steze in druge ustrezne infrastrukture kot delom načrtovane celovite in trajne urbanistične ureditve območja ob novo zgrajenem ŠRP Stožice ter da je razlastitev za dosego navedene javne koristi nujna in da pomen javne koristi odtehta težo posega v tožnikovo lastninsko pravico na 106 m2 zemljišča). Zato po tem, ko jih je tožnik lahko uveljavljal v postopku za izdajo odločbe o uvedbi razlastitvenega postopka ter s pravnimi sredstvi zoper to odločbo, v postopku za izdajo izpodbijane odločbe ter v postopkih na podlagi pravnih sredstev zoper to odločbo ne morejo biti ponovno predmet vsebinske presoje.

14. Kolikor pa tožnik v tožbi zatrjuje tudi, da je v postopku ves čas uveljavljal, da se razlasti tudi ostali del njegove nepremičnine, saj kot edino dejavnost opravlja kmetovanje, zaradi razlastitve dela zemljišča pa izgubi možnost dostopa do preostalega zemljišča, ki je kar približno 20-krat večje od razlaščenega, tudi ta navedba ne more vplivati na drugačno presojo sodišča. ZUreP-1 v 99. členu (res) določa, da  lahko razlastitveni zavezanec, če v postopku razlastitve ugotovi, da bi z razlastitvijo dela njegovih nepremičnin zanj izgubila gospodarski pomen tudi lastninska pravica na ostalem delu njegovih nepremičnin, zahteva, da razlastitveni upravičenec prevzame v last tudi te nepremičnine; razlastitveni zavezanec v ta namen vloži zahtevo pri upravnem organu, ki vodi postopek razlastitve, o zahtevi pa mora upravni organ odločiti hkrati z odločitvijo o razlastitvi. Vendar iz spisne dokumentacije upravnih spisov v zadevi ne izhaja, da bi tožnik v postopku podal zahtevo iz 99. člena ZUreP-1 (ki bi morala vsebovati zahtevek, utemeljen z ustrezno trditveno podlago, ter dokaze za zatrjevana dejstva). Tožnik je v postopku razlastitvi res nasprotoval ob zatrjevanju, da mu bo po razlastitvi onemogočen dostop do preostalega, nerazlaščenega dela parcele 485/1 ter je zahteval ureditev dostopa. Take tožnikove navedbe pa sta upravna organa v postopku zavračala ob razlogovanju, da vprašanje dostopa v razlastitvenem postopku sicer ne more biti predmet odločanja, vendar da bo rešeno v postopku za izdajo dovoljenj(a) za načrtovano gradnjo. Da bi njegove navedbe o nemožnosti dostopa do parcele organ moral razlagati, kot da gre za uveljavljanje zahtevka do razlastitvene upravičenke, da prevzame celotno nepremičnino, v smislu 99. člena ZUreP-1, pa tožnik tudi ni ugovarjal ne v postopku na prvi stopnji in ne v pritožbi. Ker navedbe prvič podaja šele v tožbi, ne da bi opravičil, zakaj jih ni podal že v upravnem postopku, pa sploh predstavljajo nedopustno tožbeno novoto (tretji odstavek 20. člena ZUS-1), ki ne more biti predmet vsebinske presoje utemeljenosti.

15. Ker je sodišče, ki je poleg preizkusa zakonitosti izpodbijane odločbe glede na tožbene navedbe opravilo tudi uradni preizkus pravilnosti uporabe materialnega in procesnega prava, ugotovilo, da je bil postopek za izdajo izpodbijane določbe pravilen ter da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena, je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo. Sodišče kot nepotrebnih ni izvedlo predlaganih dokazov z zaslišanjem strank ter ogleda na kraju samem, saj je o tožbi moglo odločiti, ne da bi moralo dokaze dopolnjevati ali ponavljati. Poleg tega pa tožnik za nobenega od navedenih predlaganih dokazov niti ni opredelil, katero sporno dejstvo naj bi se z njima dokazovalo.

16. Odločitev o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, kadar (med drugim) sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

ZUreP-1 člen 92, 92/2, 93, 93/1, 93/1-1, 97, 99, 100, 102, 104.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.