UPRS sodba in sklep I U 185/2017
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-02-06

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), Petra Hočevar (poroč.), dr. Boštjan Zalar

PRAVO VIZUMOV, AZILA IN PRISELJEVANJA - UPRAVNI SPOR - UPRAVNI POSTOPEK

mednarodna zaščita - omejitev gibanja prosilcu za mednarodno zaščito - predaja odgovorni državi članici - Dublinska uredba III - dokazno breme - obrazložitev odločbe - začasna odredba

Toženka se ni opredelila do osebnih okoliščin, ki jih je navajal tožnik v razgovoru. S temi okoliščinami je tožnik utemeljeval razloge, zaradi katerih po njegovem mnenju predaja Republiki Bolgariji ni dopustna, saj bi zanj ponoven sprejem lahko pomenil nevarnost nečloveškega ali poniževalnega ravnanja, kot v dokaz obstoja sistemskih pomanjkljivosti pa je predložil tudi članke in poročila.

V primeru, ko prosilec za mednarodno zaščito zatrjuje obstoj sistemskih pomanjkljivosti glede pogojev za sprejem, ki bi lahko zanj pomenili kršitev 4. člena Listine EU o temeljnih pravicah, mora toženka zaradi obrnjenega dokaznega bremena sama ugotoviti stanje glede teh okoliščin in šele nato odločiti o predaji.

I. Tožbi se ugodi in se sklep Ministrstva za notranje zadeve, št. 2142-1551/2016/18 (1313-10) z dne 20. 1. 2017, odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

1. Toženka je z izpodbijanim sklepom zavrgla prošnjo tožnika za priznanje mednarodne zaščite (1. točka izreka) in odločila, da Republika Slovenija prošnje tožnika za mednarodno zaščito ne bo obravnavala, saj bo imenovani predan Republiki Bolgariji, ki je na podlagi meril, določenih v Uredbi 604/2013/EU odgovorna država članica za obravnavanje njegove prošnje za mednarodno zaščito (2. točka izreka).

2. V obrazložitvi je toženka navedla, da je tožnik 23. 12. 2016 vložil prošnjo za mednarodno zaščito. Po preveritvi v Centralni bazi EURODAC je ugotovila, da je bil tožnik 21. 9. 2016 že vnesen v bazo kot prosilec za mednarodno zaščito s strani Republike Bolgarije. Glede na 3. in 18. člen Uredbe (EU) št. 604/2013 (v nadaljevanju Dublinska uredba III) je toženka zaprosila Bolgarijo za sprejem tožnika kot prosilca in 10. 1. 2017 prejela odgovor, da je Republika Bolgarija po Dublinski uredbi III odgovorna država članica za obravnavanje njegove prošnje za mednarodno zaščito. Glede na prvi odstavek 5. člena Dublinske uredbe III je toženka s tožnikom opravila ustni razgovor, kjer je tožnik podrobno opisal razmere v Bolgariji in ravnanje z njim, povedal razloge za vložitev prošnje za mednarodno zaščito in izrecno izjavil, da se v Bolgarijo ne želi vrniti. Pooblaščenec tožnika je posredoval toženki informacije o stanju v Republiki Bolgariji (spletne članke). Toženka meni, da članki ne nakazujejo obstoja sistemskih pomanjkljivosti v zvezi z azilnim postopkom in pogoji za sprejem prosilcev, ki bi lahko povzročile nevarnost nečloveškega ali poniževalnega ravnanja v smislu 5. člena Listine Evropske unije o človekovih pravicah, zaradi katerega se prosilca - tožnika ne bi smelo vrniti v Republiko Bolgarijo, saj so vsebine v člankih usmerjene predvsem na problematiko v Bolgariji, ki je bila v času emigrantskega vala beguncev. Prezasedenost nastanitvenih kapacitet  v času masovnega prihoda beguncev ne pomeni razpada azilnega sistema, saj so bili tudi v Sloveniji posamezni nastanitveni objekti polno zasedeni, pa to ni pomenilo razpada sistema. V nadaljevanju je citirala določbe Zakona o azilu in beguncih Republike Bolgarije, ugotovila, da ima Bolgarija uveljavljen sistem mednarodne zaščite, prosilci pa imajo podobne pravice kot v Sloveniji, zato vrnitev v državo EU ne more biti sporna. Toženka se bo glede na prvi odstavek 29. člena Dublinske uredbe III dogovorila o sprejemu tožnika s Republiko Bolgarijo. Kot podlago za svojo odločitev je navedla četrto alinejo 51. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ) v zvezi s devetih odstavkom 49. člena tega zakona.

3. Tožnik je v tožbi, ki jo je vložil iz razlogov napačne uporabe materialnega prava, bistvenih kršitev določb postopka in nepravilne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja, uvodoma navedel, da je v postopku zatrjeval obstoj sistemskih pomanjkljivosti (odločitve Vrhovnega sodišča RS, I Up 253/2014, I Up 60/2015). Za zagotovitev spoštovanja določb Dublinske uredbe III je toženka že sama dolžna opraviti pregled pravnega in dejanskega stanja v državi, kamor želi prosilca predati in se obrazloženo opredeliti do dokazov, ki jih je predložil tožnik. Poleg tega je toženka dolžna spoštovati tudi sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice, torej tudi načelo nevračanja. Vsebinska merila, ki so določena v 3. členu Evropske konvencije  za človekove pravice in prvem odstavku 33. člena Ženevske konvencije, so bistveno širša kot v Dublinski uredbi III. V skladu s sodno prakso predaja odgovorni državi članici ni dopustna, kadar so izkazani tehtni razlogi, ki utemeljujejo sklep o obstoju resnične nevarnosti, da bo ta oseba izpostavljena mučenju oziroma nečloveškemu ali poniževalnemu ravnanju. Pri oceni pojma mučenje je treba uporabiti minimalno strogost. Presoja je odvisna od okoliščin posameznega primera, kot so trajanje takega ravnanja, fizični in psihični učinki na posameznika, spol, starost, zdravstveno stanje osebe. Prosilci za azil sodijo v skupino izredno ranljivih ljudi, ki potrebujejo posebno zaščito. Pri predaji prošnje je tožnik povedal, da ga je bolgarska policija pretepala, da je bil dvajset dni pridržan v zaprtem delu centra, da mu je bolgarska policija večkrat ukradla denar in oblačila, da je zmanjkovale hrane, da je spal tudi na ulici, v nečloveških razmerah, da je bilo vse umazano, da ni imel dostopa do zdravnika, ne do prevajalca in ne do socialnega delavca. Policija ga je pretepala s policijskimi palicami. Včasih je spal tudi pred vrati sprejemnega centra na travi ali ulici. Včasih je spal v centru, vendar ni imel svoje postelje, temveč je spal na tleh. V sobah, ki so predvidene za 6 oseb, je spalo 20 ljudi. V centru ni bilo tople vode, sobe niso bile ogrevane, umival se je z mrzlo vodo, iz stranišča so prihajale fekalije, kopalnice so bile umazane, poplavljene. Bil je pogosto lačen, hrane niso imeli zagotovljene vsak dan, bila je skromna. V center so prihajali ljudje, ki niso bili zaposleni v centru in tudi ne prosilci. Zahtevali so denar in mobitele od prosilcev, sicer so jim grozili z nasiljem. Povedal je, da se boji bolgarskih prebivalcev in policije, da je bil tam življenjsko ogrožen in se ne želi vrniti. Čutil je hud psihični pritisk, pogosto je jokal in se počutil obupanega.

4. Tožnik je toženki tudi posredoval informacije o stanju v Bolgariji na 15 straneh, ki so zajemale 12 različnih poročil, prispevkov, informacijo o tuji sodni praksi, s katerimi je dokazal svoje navedbe. Npr. poročilo UNCHR z dne 29. 11. 2016 v zvezi s pozivi za ureditev razmer v sprejemnem centru ter pozivi za odstranitev prosilcev za azil iz države, poročilo Bolgarskega Helsinškega komiteja z dne 18. 11. 2016 o pojavu kaznivih dejanj v centru, tudi s strani države, članek spletnega časopisa Deutsche Welle z dne 25. 11. 2016 o kožnih boleznih, ki so se razširile po sprejemnem centru in o zgolj občasni prisotnosti zdravnikov, prispevek s spletne strani Gandhara z dne 10. 12. 2016 o dogajanju novembra in decembra 2016 v sprejemnem centru Harmanli, portal Bulgarija bordermonitoring v zvezi s prostovoljnim vračanjem afganistanskih prosilcev oziroma grožnjam z zaporom, portal Novinite glede deportacije 50 Afganistancev, poročilo Agencije EU za temeljne človekove pravice (FRA) za september 2016 o izvajanju pridržanja brez predhodnega zaslišanja ter druge kršitve, poročilo organizacije ECRE, februar 2016 o pravni ureditvi in dejanskemu stanje v Bolgariji, prispevek z Dnevnika z dne 24. 6. 2016 o pričanju migrantov o številnih ropih, ki so jih doživeli v Bolgariji, informacije o sodni praksi Nizozemske (ustavitev vračanje v Bolgarijo - sodbi 16/7663 in 16/7665 z dne 13. 5. 2016), informacije o sodni praksi Italije (ustavitev vračanja v Bolgarijo - sodbe z dne 27. 9. 2016), informacije o sodni praksi Belgije (ustavitev vračanja - sodba z dne 1. 6. 2016), sodba francoskega upravnega sodišča 1603217 z dne 2. 5. 2016 (prepoved predaje Bolgariji zaradi ocene o potencialni kršitvi 3. člena EKČP in 4. člena Listine EU), mnenje Komisije OZN za človekove pravice glede vračanja v Bolgarijo. Vračanje tožnika v Bolgarijo bi zanj pomenilo hudo grožnjo njegovemu življenju, fizičnem in duševnem zdravju, vrnitve se zelo boji. Kot prosilec za azil, Afganistanec in oseba vrnjena po Dublinski uredbi III bi bil še posebej izpostavljen kršitvi prepovedi nečloveškega ravnanja in načela nevračanja. Toženka se ni ustrezno opredelila do predloženih dokazov. S tem je storila bistveno kršitev pravil postopka in tožniku kršila ustavne pravice iz 22. ter 25. člena Ustave. Ne gre za članke, ki se nanašajo na problematiko v času begunskega vala, saj so članki in poročila večinoma iz obdobja zadnjih nekaj mesecev in torej kažejo relevantno dejansko stanje. Toženka bi morala svojo odločitev argumentirano utemeljiti. Citiranje bolgarske zakonodaje temu ne zadosti. Odločba tudi nima vseh pravno relevantnih razlogov za odločitev. Predlagal je, da sodišče tožbi ugodi, sklep odpravi, podrejeno razveljavi in vrne toženki v ponovno odločanje.

5. Tožnik je hkrati s tožbo vložil tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 in sodišču predlagal, da se izvršitev sklepa odloži do izdaje pravnomočne odločbe o tožbi tožnika. Ker vložitev tožbe ne zadrži izvršitev odločitve, bi to pomenilo, da se tožnika lahko izroči Bolgariji pred odločitvijo o glavni stvari, kar pomeni, da bi bil tožnik izpostavljen nevarnosti nečloveškega in ponižujočega ravnanja. Če bi bil izročen prej, ne bi bil več pod jurisdikcijo RS in ne bi več izkazoval pravnega interesa. Zgolj ugotavljanje nezakonitosti za tožnika ne bi bilo učinkovito, ker bi prenehala možnost odločanja o predmetu upravnega spora. Izročitev tožnika pred odločitvijo o zakonitosti sklepa bi zanj predstavljala nepopravljivo škodo, kršitev 3. člena EKČP ter 22. in 25. člena Ustave RS.

6. Toženka se je v odgovoru na tožbo sklicevala na obrazložitev izpodbijanega sklepa in predlagala zavrnitev tožbe. Poudarila je, da je do odločitve sodišča odpovedala izvedbo transferja v Republiko Bolgarijo in bo z nadaljnjimi postopki počakala do končne odločitve sodišča.

7. Tožnik je vložil dopolnitev tožbe, s katero je glede na po njegovem mnenju zadostno izkazano dejansko in materialnopravno podlago sodišču predlagal, da odloži izvršitev sklepa do izdaje pravnomočne odločbe o tožbi zoper izpodbijani sklep, ta pa se naj nadomesti s sodbo tako, da je Republika Slovenija dolžna obravnavati prošnjo za mednarodno zaščito tožnika, podredno, da se sklep odpravi (podredno razveljavi) in vrne toženki v ponovno odločanje.

9. Predmet spora v obravnavanem primeru je odločitev toženke, ki je z izpodbijanim sklepom tožnikovo prošnjo za mednarodno zaščito zavrgla (1. točka izreka) in odločila, da Republika Slovenija ne bo obravnavala tožnikove prošnje za mednarodno zaščito, saj bo tožnik predan Republiki Bolgariji, ki je na podlagi meril, določenih v Uredbi (EU) št. 604/2013, odgovorna država članica za obravnavanje njegove prošnje za mednarodno zaščito. Toženka se je pri tem oprla na četrto alinejo 51. člena ZMZ-1 v zvezi s prvim odstavkom 3. člena in točko (b) prvega odstavka 18. člena Dublinske uredbe III.

10. Po četrti alineji 51. člena ZMZ-1 lahko pristojni organ prošnjo za mednarodno zaščito s sklepom zavrže kot nedopustno, če se na podlagi meril, določenih v Uredbi 604/2013/EU, ugotovi, da je za obravnavo prošnje odgovorna druga država članica Evropske unije ali pristopnica k Uredbi 604/2013/EU. V prvem odstavku 3. člena Dublinske uredbe III je določeno, da države članice obravnavajo vsako prošnjo za mednarodno zaščito državljana tretje države ali osebe brez državljanstva, ki prošnjo vloži na ozemlju katere koli izmed članic, tudi na meji ali tranzitnem območju. Prošnjo obravnava ena sama država članica, in sicer tista, ki je za to odgovorna glede na merila iz poglavja III. Določba 18 (1)(b) Dublinske uredbe III pa določa, da je odgovorna država članica po tej uredbi zavezana, pod pogoji iz členov 23, 24, 25 in 29 ponovno sprejeti prosilca, katerega prošnja se obravnava in ki je podal prošnjo v drugi državi članici ali ki je na ozemlju druge države članice brez dokumenta za prebivanje. Na podlagi pogojev iz zadnje citirane določbe je toženka torej ugotovila, da je odgovorna država članica za obravnavo tožnikove prošnje za mednarodno zaščito Republika Bolgarija, ki je odgovornost tudi sprejela.

11. Tožnik v tožbi uveljavlja, da se toženka ni ustrezno in obrazloženo opredelila do dokazov, ki jih je predložil tožnik, kakor tudi, da odločba nima vseh relevantnih razlogov za odločitev in je zato nezmožna preizkusa. Sodišče se s tožnikom strinja.

12. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je toženka s tožnikom opravila osebni razgovor glede na prvi odstavek 5. člena Dublinske uredbe III, ki ga je v sklepu tudi povzela. V nadaljevanju je citirala 4 naslove spletnih člankov, ki jih je tožnik (med drugim) predložil kot dokaz v postopku o obstoju sistemskih pomanjkljivosti, navedla, da ''jih je preučila in meni, da ne nakazujejo obstoja sistemskih pomanjkljivosti v zvezi z azilnim postopkom in pogoji za sprejem prosilcev, ki bi lahko povzročile nevarnost nečloveškega ali poniževalnega ravnanja v smislu člena 4 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, zaradi katerega se prosilca ne bi smelo vrniti v Republiko Bolgarijo, saj so vsebine o člankih usmerjene na problematiko v Republiki Bolgariji, ki je bila v času emigrantskega vala beguncev''. Dodala je še, da prezasedenost nastanitvenih kapacitet v času masovnega prihoda beguncev ne pomeni razpada azilnega sistema v Republiki Bolgariji.

13. Takšen zaključek pa je tudi po oceni sodišča napačen oziroma vsaj preuranjen. Kot je razvidno iz povzetka obrazložitve izpodbijanega sklepa v prejšnji točki obrazložitve te sodbe, se toženka namreč ni opredelila do osebnih okoliščin, ki jih je navajal tožnik na tem razgovoru (da bi bil življenjsko ogrožen s predajo v Republiko Bolgarijo, da je zaprosil za mednarodno zaščito, ker ni imel druge izbire, ker bi ga sicer vrnili v Afganistan, da ni smel moliti, da niso imeli dovolj hrane, da ni bilo zdravniške oskrbe, da ni bilo prevajalca, da je spal v nečloveških razmerah, da mu je policija vzela denar in oblačila, itd), pa bi se morala. S temi okoliščinami je namreč tožnik utemeljeval razloge, zaradi katerih po njegovem mnenju predaja Republiki Bolgariji ni dopustna, saj bi zanj ponoven sprejem lahko pomenil nevarnost nečloveškega ali poniževalnega ravnanja, kot v dokaz obstoja sistemskih pomanjkljivosti pa je predložil tudi članke in poročila. O slednjih se je toženka sicer (kot že povedano) opredelila, vendar pa je navedla naslove zgolj 4 člankov oziroma poročil, torej se ni opredelila do vseh predloženih listinskih dokazov, saj je - kot izhaja iz podatkov spisa - tožnik toženki predložil kot dokaz 12 različnih poročil, prispevkov, člankov, informacij o sodni praksi. Glede na povedano je zato tudi v tem obrazložitev toženke pomanjkljiva oziroma nezmožna preizkusa, saj bi se toženka morala opredeliti do vseh predloženih dokazov in ne zgolj do (očitno izbranih) štirih listinskih dokazov, glede sicer presojanih člankov pa je njena obrazložitev tudi neprepričljiva, zlasti ob upoštevanju konkretiziranih ugovorov tožnika po posameznih člankih, poročilih, prispevkih ter informacijah ali o sodni praksi, iz katerih bi se dalo (med drugim tudi) sklepati, da predloženi dokazi ne kažejo stanja le v času t.i. begunskega vala, temveč sedanje dejansko stanje v begunskih centrih.

14. Kot je navedlo Vrhovno sodišče v sodbi I Up 60/2015 (in na katero se sklicuje tudi tožnik v tožbi), mora toženka ob takem dejanskem stanju, torej v primeru, ko prosilec za mednarodno zaščito zatrjuje obstoj sistemskih pomanjkljivosti glede pogojev za sprejem, ki bi lahko zanj pomenili kršitev 4. člena Listine EU o temeljnih pravicah, zaradi obrnjenega dokaznega bremena sama ugotoviti stanje glede teh okoliščin in šele nato odločiti o predaji. To pa pomeni, da mora opraviti pregled pravnega in dejanskega stanja v državi glede tega med strankama spornega vprašanja. Zgolj povzetek določb materialnega zakona, ki ureja azilno pravo v Republiki Bolgariji, in iz katerih naj bi izhajalo, da ima Bolgarija uveljavljen sistem mednarodne zaščite, ter ugotovitev toženke, da predloženi članki in poročila kažejo le na prezasedenost nastanitvenih kapacitet za emigrante v času begunskega vala, pa za preizkus odločitve toženke glede na uveljavljane tožbene ugovore nedvomno ne zadošča.

15. Po 33. členu ZMZ-1 se v postopkih po tem zakonu, uporablja zakon, ki ureja splošni upravni postopek, če s tem zakonom ni določeno drugače. 214. člen Zakona o splošnem upravnem postopku določa vsebino obrazložitve upravne odločbe, ki mora med drugim vsebovati razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. Teh razlogov pa obrazložitev izpodbijanega sklepa ne vsebuje, zaradi česar odločitve ni možno preizkusiti in je že iz tega razloga izpodbijani sklep nezakonit in ga je treba odpraviti.

16. Sodišče tako ugotavlja, da so bila v upravnem postopku bistveno kršena pravila postopka, kar je vplivalo ali moglo vplivati na zakonitost oziroma pravilnost odločitve, zaradi česar je tožbi tožnika ugodilo, izpodbijani sklep na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odpravilo ter zadevo vrnilo organu v ponovni postopek, v katerem bo moral organ, sledeč stališčem postopka, ki izhajajo iz te sodbe, o zadevi ponovno odločiti.

17. Ker pa je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani sklep odpravilo zaradi procesnih razlogov, ni sledilo tožbenemu predlogu, da sodišče odloči v sporu polne jurisdikcije po 65. členu ZUS-1, saj narava stvari in (dosedanji) podatki postopka za to ne dajejo zanesljive podlage.

18. Po prvem odstavku 32. člena ZUS-1 je tožba v upravnem sporu nesuspenzivno pravno sredstvo, saj vložena tožba praviloma ne ovira izvršitve izpodbijanega akta, zoper katerega je uperjena, razen v izjemnih primerih, kolikor zakon ne določa drugače. Sodišče na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 odloži na zahtevo tožnika izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda (odložitvena začasna odredba). Na podlagi tretjega odstavka 32. člena ZUS-1 lahko tožnik iz razlogov iz prejšnjega odstavka zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetno izkaže za potrebno (ureditvena začasna odredba).

19. Iz povzetih določb drugega in tretjega odstavka 32. člena ZUS-1 tako med drugim izhaja, da je zakonodajalec kot enega izmed formalnih pogojev oziroma procesnih predpostavk za vsebinsko odločanje o predlagani začasni odredbi določil tudi obstoj dopustne tožbe. Ta procesna predpostavka pa v konkretnem primeru ni podana, ker je ob odločanju o zahtevi za izdajo začasne odredbe z izrekom pod točko 1 že tudi odločeno o tožbi, in to pravnomočno, kar pomeni, da glede na citirano zakonsko ureditev, po kateri se izvršitev izpodbijanega sklepa lahko odloži le do pravnomočnosti sodbe, odločitev o predlaganem zadržanju ne bi imela nobenih učinkov. To pa z drugimi besedami pomeni, da tožnik za predlagano zadržanje izpodbijanega sklepa ne izkazuje več pravnega interesa in da je zato treba zahtevo za izdajo začasne odredbe zaradi pomanjkanja pravnega interesa zavreči.

ZMZ-1 člen 51, 51/4. ZUP člen 214. ZUS-1 člen 32. Listina EU o temeljnih pravicah člen 4. Uredba Evropskega parlamenta in sveta št. 604/2013 z dne 26. junija 2013 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države člen 3, 3/1, 5, 5/1, 18, 18/1b.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.