UPRS Sodba in sklep I U 2080/2018-6
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-10-17

Liljana Polanec (preds.), mag. Darinka Dekleva Marguč (poroč.), mag. Damjan Gantar

inšpekcijski postopek - ukrep inšpektorja za ceste - objekt za oglaševanje - specialni predpis - odstranitev objekta - zasebna lastnina - soglasje organa - varovalni pas - pristojnost - bistvena kršitev določb postopka - pomanjkljiva obrazložitev - začasna odredba

Sodišče ugotavlja, da izpodbijane odločbe v smislu tožbenega ugovora, da so določila ZGO specialnejša od določil ZCes-1, ki ga je tožeča stranka navajala že v upravnem postopku, ni mogoče preizkusiti, saj niti odločba prvostopenjskega inšpekcijskega organa, niti odločba pritožbenega organa druge stopnje v ne vsebujeta kakršnihkoli pravno relevantnih razlogov, pač pa le pritožbeni organ druge stopnje zgolj skopo navaja, da Zakon o graditvi objektov ni specialnejši predpis v primerjavi z ZCes-1. Pri tem niti ne pojasni, zakaj je zgolj tožeča stranka zavezanka v predmetnem postopku, niti ne navaja pravno relevantnih razlogov glede stvarne pristojnosti za odločanje v konkretnem inšpekcijskem postopku z vidika v času odločanja (že) veljavne gradbene zakonodaje in Uredbe o razvrščanju objektov, ki je stopila v veljavo 2. junija 2018, česar prvostopenjski občinski inšpekcijski organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe (sploh) ni pojasnil.

I. Tožbi se ugodi tako, da se izpodbijana odločba Inšpektorata Mestne uprave Mestne občine Ljubljana št. 061-1138/2017-11 z dne 9. 6. 2018 odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Zahteva tožeče stranke za izdajo začasne odredbe se zavrže.

III. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 285,00 EUR, povečane za 22% DDV, v 15-ih dneh od vročitve te sodbe, v primeru zamude tega roka skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki začnejo teči od poteka paricijskega roka dalje.

1. Z izpodbijano odločbo je inšpekcijski organ prve stopnje ob sklicevanju na Odlok o občinskih cestah v Mestni občini Ljubljana in na določila 112. člena v zvezi s 6. točko 1. odstavka 118. člena Zakona o cestah (v nadaljevanju ZCes-1) tožeči stranki kot zavezancu v inšpekcijskem postopku z izrekom pod točko 1 odredil, da „iz območja ceste“ odstrani „objekt za obveščanje in oglaševanje - tabla (ID ...), ki je postavljena na zemljišču s parcelno številko 966/1 k.o. ..., v varovalnem pasu glavne mestne ceste (LG), odsek št. ... brez soglasja upravljalca občinske ceste, na lastne stroške“. Z izrekom pod točko 2 je določil rok 20 dni za izvršitev prve točke izreka izpodbijane odločbe in z izrekom pod točko 3 še odredil, da mora zavezanec o odpravljenih nepravilnostih takoj obvestiti inšpektorja. Z izrekom pod točko 4 je še odločil, da bo o morebitnih stroških izdan poseben sklep, pod točko 5 pa, da morebitna pritožba ne zadrži izvršitve te odločbe.

2. Tožeča stranka se je zoper prvostopenjsko odločbo pritožila, pritožbeni organ druge stopnje pa je njeno pritožbo, ob sklicevanju na 1. odstavek 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), zavrnil (1. točka izreka). Zavrnil je tudi njen predlog za povrnitev stroškov postopka in odločil, da tožeča stranka sama nosi svoje stroške postopka (2. točka izreka). Obenem je še odločil, da v pritožbenem postopku niso nastali posebni stroški postopka (3. točka izreka).

3. Tožeča stranka v tožbi uvodoma poudarja, da ji je bila izpodbijana prvostopna odločba vročena dne 9. 6. 2018, drugostopna odločba pa dne 11. 9. 2018. Meni, da je izpodbijana odločba nezakonita in v tožbi uveljavlja tožbene razloge absolutne bistvene kršitve določb postopka v inšpekcijskem postopku, nepravilne uporabe materialnega prava in posledično nepopolne ugotovitve dejanskega stanja, saj meni, da niso bila ugotovljena vsa dejstva, ki so za odločitev pomembna, predvsem zaradi kršitve pravil postopka iz 138. člena ZUP. Toženi stranki očita tudi več kršitev bistvenih pravil postopka iz 237. člena ZUP. Toženi stranki očita kontradiktornost oziroma protislovnost in nejasnost izpodbijane odločbe glede tega, kar je inšpekcijski organ prve stopnje naložil tožeči stranki kot zavezancu. Toženi stranki očita, da so njena stališča kontradiktorna, zaradi česar prihaja sama s sabo v nasprotje in kar onemogoča preizkus izpodbijane odločbe, saj ni jasno, zakaj je potrebno za poseg v varovalni pas občinske ceste soglasje upravljavca občinskih cest, ko pa se inšpekcijski organ že v izhodišču postavi na stališče, da ni mesta za objekte za obveščanje in oglaševanje v varovalnem pasu (temveč je samo za prometno signalizacijo) iz razloga, ker že s svojim namenom odvračajo pozornost voznikov, kar šteje zgolj za izgovor za uvedbo inšpekcijskega postopka zoper tožečo stranko. Nadalje še navaja, da se izrek izpodbijane odločbe ne ujema z njeno obrazložitvijo, češ da iz izreka izhaja, da mora tožeča stranka odstraniti objekt za obveščanje in oglaševanje - tablo (ID ...), ki je postavljena na zemljišču s parc. št. 966/1 k. o. ..., v varovalnem pasu glavne mestne ceste (LG), odsek št. ..., četudi se predmetna tabla tam zakonito nahaja že vse od leta 2010, ko kakršnokoli soglasje upravljavca občinskih cest sploh še ni bilo predpisano, ampak šele pozneje. Pri tem poudarja, da stojijo objekti za obveščanje in oglaševanje tožnici konkurenčnega podjetja A. d.o.o. v varovalnem pasu občinskih cest, celo v samih krožiščih/križiščih ter so nameščeni tudi na nadstrešnicah avtobusnih postajališč, poleg tega pa je postavljenih še 140 vrtečih oglasov brez vsakega soglasja in tega dejstva tožena stranka pri odločanju sploh ni upoštevala, pritožbeni organ druge stopnje pa se do teh očitkov tožeče stranke, kljub temu, da jih je ponovila tudi v pritožbi, v odločbi druge stopnje sploh ni opredelil, četudi gre za pravno relevantne očitke zlasti ob dejstvu, da so bile navedene nadstrešnice postavljene v javno-zasebnem partnerstvu tožene stranke in tožnici konkurenčnega podjetja A. d.o.o., zaradi česar toženi stranki očita, da je zagrešila bistveno kršitev pravil postopka in nezakonito odločila v škodo tožeče stranke, zlasti tudi v nasprotju določilom Ustave Republike Slovenije, ki določa, da zakoni veljajo za vse enako. V tožbi očita toženi stranki tudi nepravilno uporabo materialnega prava, češ da so v konkretnem primeru nepravilno uporabljena določila ZCes-1, zlasti 39. točka 2. člena ZCes-1, saj ZCes-1 z nobenim določilom ne opredeljuje enostavnih objektov, pač pa to urejajo določila 8. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO) in na njegovi podlagi izdana Uredba o vrstah objektov, kar nakazuje na neskladje med ZGO kot specialnim predpisom in določili Zces-1. Navedeno neskladje posledično pomeni po eni strani poseg v ustavne pravice, predvsem v pravico do pravne varnosti iz 2. člena Ustave, po drugi strani pa predvsem to, da je za nadzor nad objekti pristojna gradbena inšpekcija v skladu z določili 19. in 144. člena ZGO, tožena stranka pa sploh ni stvarno pristojna za odločanje niti za začetek postopka v konkretnem primeru, četudi je prav vprašanje stvarne pristojnosti procesna predpostavka za odločanje inšpekcijskega organa prve stopnje. Iz navedenih razlogov tožeča stranka meni, da je izpodbijana odločba nezakonita. Tožbi v dokazne namene prilaga listine (tožbene priloge A1 - A8), prav tako predlaga tudi zaslišanje zakonitega zastopnika tožeče stranke. Sodišču v tožbenem zahtevku predlaga, naj izpodbijano odločbo v celoti odpravi, toženi stranki pa naloži plačilo tožničinih stroškov postopka.

4. Hkrati s tožbo vlaga predlog za izdajo začasne odredbe v zavarovanje nepotrebnega rušenja, v katerem ob sklicevanju na tožbene razloge sodišču predlaga, naj zadrži izvršitev izpodbijane odločbe do pravnomočne odločbe v tem upravnem sporu, saj meni, da s tem javna korist ne bi bila kakorkoli prizadeta, prav tako kot tudi ne korist nasprotne stranke. Navaja še, da bo v upravnem sporu dokazala, da objekt, katerega naj bi odstranila, stoji na mestu legalno in ne ovira prometa ter ne predstavlja nevarnosti za promet oziroma za prometno varnost. Tožeči stranki pa bi nasprotno nastala težko popravljava škoda tako v zvezi s stroški odstranitve objekta kot tudi zaradi vnaprej dogovorjenih pogodb in iz tega naslova izvirajoče odškodninske odgovornosti tožeče stranke do naročnikov. Nenadna odstranitev objekta, ki ljudi v okolici ni popolnoma nič oviral, prav tako tudi ne bi oviral do odločitve sodišča niti tožene stranke, pač pa bi za tožečo stranko pomenila nesorazmeren poseg in nepopravljivo škodo.

5. Tožena stranka v skupnem odgovoru na tožbo in zahtevo za izdajo začasne odredbe vztraja pri izreku in obrazložitvi izpodbijane odločbe. Sodišču predlaga, naj tožbo zavrne kot neutemeljeno. Izrecno nasprotuje tudi izdaji predlagane začasne odredbe in sodišču predlaga, naj predlog tožeče stranke za izdajo začasne odredbe kot neutemeljen zavrne.

7. Izpodbijana odločba temelji na ugotovitvi inšpektorja, da je tabla, ki je pritrjena na fasado hiše v lasti fizične osebe, objekt za obveščanje v smislu 39. točke prvega odstavka 2. člena ZCes-1, za katero ni sporno, da se nahaja v varovalnem pasu glavne mestne ceste, za postavitev katere si tožeča stranka v letu 2010 ni pridobila soglasja upravljavca ceste.

8. Tožnica v tožbi med drugim ugovarja, da je odločitev tožene stranke, da je tožeča stranka dolžna izvršiti izpodbijani inšpekcijski ukrep, nepravilna in nezakonita z vidika določil ZGO, češ da gre za specialni predpis napram določilom ZCes-1.

9. Sodišče ugotavlja, da izpodbijane odločbe v smislu navedenega tožbenega ugovora, ki ga je tožeča stranka navajala že v upravnem postopku, ni mogoče preizkusiti, saj niti odločba prvostopenjskega inšpekcijskega organa, niti odločba pritožbenega organa druge stopnje v tej zvezi ne vsebujeta kakršnihkoli pravno relevantnih razlogov, pač pa le pritožbeni organ druge stopnje (v 5. odstavku obrazložitve na str. 4) zgolj skopo navaja, da Zakon o graditvi objektov ni specialnejši predpis v primerjavi z ZCes-1. Pri tem niti ne pojasni, zakaj je zgolj tožeča stranka zavezanka v predmetnem postopku, niti ne navaja pravno relevantnih razlogov glede stvarne pristojnosti za odločanje v konkretnem inšpekcijskem postopku z vidika v času odločanja (že) veljavne gradbene zakonodaje (Gradbeni zakon, Uradni list RS, št. 61/2017 in 72/2017 - popr., ki se uporablja od 1. 6. 2018 dalje) in Uredbe o razvrščanju objektov (Uradni list RS, št. 37/2018), ki je stopila v veljavo 2. junija 2018, česar prvostopenjski občinski inšpekcijski organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe (sploh) ni pojasnil. Tega pa tudi drugostopenjski organ pa v svoji odločbi ni ugotovil, četudi mora v skladu z določilom 2. odstavka 247. člena ZUP po uradni dolžnosti preizkusiti, ali ni bil v postopku na prvi stopnji prekršen materialni zakon. Izpodbijane odločbe v tem delu zato ni mogoče preizkusiti, kar je bistvena kršitev določb postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, ZUP), kar je že samo po sebi zadosten razlog za njeno odpravo.

10. Poleg tega je v obravnavni zadevi sporno tudi, ali v obravnavanem primeru sploh gre za objekt za reklamiranje v smislu 39. točke prvega odstavka 2. člena ZCes-1, glede na navedbe o (ne)pristojnosti za inšpekcijsko ukrepanje tožene stranke na podlagi 6. točke prvega odstavka 118. člena ZCes-1, ki je omejena le na objekte za obveščanje in oglaševanje v smislu 39. točke prvega odstavka 2. člena ZCes-1, ki so v območju (glavne mestne) ceste postavljeni brez soglasja ali v nasprotju s pogoji iz izdanega soglasja ali se uporabljajo v nasprotju s pogoji iz izdanega soglasja.

11. Tožena stranka v izpodbijani odločbi v zvezi z navedenimi spornimi vprašanji zgolj ugotovi, da gre za „objekt za reklamiranje - tablo“, pritrjeno na zidu stavbe naslova ... v smislu 39. točke prvega odstavka 2. člena ZCes-1, česar pa konkretno ne utemelji, ampak zgolj povzame besedilo navedene določbe ter (v obrazložitvi izpodbijane odločbe na str. 3, 4. odstavek) še navede, da se „med slednje uvrščajo tudi oglaševalski objekti zavezanca“, ne da bi pojasnila svoje razloge, zakaj tako sklepa, kakor tudi ne, zakaj je na tem mestu uporabila izraz „oglaševalski objekti“ zavezanca (v množini). Sodišče zato ugotovitve tožene stranke, na kateri izpodbijana odločba temelji, da gre pri sporni reklamni tabli na zidu stavbe na naslovu ... za objekt v smislu določbe 39. točke prvega odstavka 2. člena ZCes-1, tako ne more preizkusiti. Pri tem mora sodišče še pojasniti, da je enako stališče izrazilo že pri odločanju o bistveno primerljivi zadevi št. I U 588/2017, v kateri je odločilo s (pravnomočno) sodbo št. I U 588/2017 z dne 11. 1. 2018

12. Ker je sodišče presodilo, da je tožba utemeljena, je izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ter zadevo vrnilo inšpekcijskemu organu prve stopnje v ponoven postopek. V ponovljenem postopku bo morala tožena stranka ugotovljene kršitve odpraviti.

13. Tožeča stranka je v navedeni zadevi tudi smiselno predlagala razpis glavne obravnave s predlogom za zaslišanje strank in prosilca. Sodišče temu predlogu ni sledilo, saj ZUS-1 v 59. členu izrecno daje sodišču pooblastilo, da v določenih primerih lahko odloči tudi brez glavne obravnave in v tej zadevi je tak primer podan. Na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1 namreč lahko sodišče odloči brez glavne obravnave, če dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta, med tožnikom in tožencem ni sporno. Sodišče pa je presodilo, da dejansko stanje ni sporno, ampak gre za različni razlagi uporabe (ne)veljavnega materialnega prava. Torej so podani vsi zakonski pogoji, da sodišču glavne obravnave ni bilo potrebno opraviti, saj mu ZUS-1 to - kot je bilo rečeno – izrecno dopušča.

14. Sodišče je zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrglo iz naslednjih razlogov:

15. Sodišče lahko odloči o predlogu za izdajo začasne odredbe le do sprejema pravnomočne odločitve o stvari, to je do odločitve o predmetu upravnega spora v posameznem primeru, kolikor že ob predhodnem preizkusu tožbe ne ugotovi, da je podan katerikoli izmed taksativno določenih razlogov za zavrženje tožbe po določilih 1. do 8. točke 1. odstavka 36. člena ZUS-1. Navedeno stališče se je izoblikovalo in ustalilo v upravno sodni praksi, kot izhaja med drugim tudi iz novejšega sklepa Vrhovnega sodišča št. I Up 1/2018 z dne 12. 1. 2018 (zlasti iz obrazložitve pod točko 12), kot tudi iz njegovega sklepa št. I Up 198/2008 z dne 4. 6. 2008, s katerim je pritrdilo stališču Upravnega v zadevi I U 877/2008, da ker niso izpolnjene procesne predpostavke za vložitev tožbe, zato tudi niso izpolnjene procesne predpostavke za odločanje o zahtevi za izdajo začasne odredbe na podlagi 32. člena ZUS-1. Tožba v upravnem sporu je namreč skladno z določbo 1. odstavka 32. člena ZUS-1 nesuspenzivno pravno sredstvo, saj vložena tožba praviloma ne ovira izvršitve upravnega akta, zoper katerega je uperjena (razen v izjemnih primerih, kolikor zakon ne določa drugače). Na podlagi 2. odstavka 32. člena ZUS-1 lahko sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta le do izdaje pravnomočne odločbe, pod pogojem, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda, pri čemer mora pri odločanju skladno z načelom sorazmernosti sodišče upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. Na podlagi 3. odstavka 32. člena ZUS-1 tožnik lahko iz razlogov iz prejšnjega (to je drugega) odstavka tega člena zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, izkaže za potrebno.

16. Iz citiranih določb tako izhaja namen začasne odredbe, ki je v preprečitvi nastanka posledic, ki naj se dokončno odvrnejo z meritorno odločitvijo o tožbenem zahtevku v upravnem sporu. Prav zato mora tožnik oziroma vlagatelj zahteve za izdajo začasne odredbe že v sami zahtevi za izdajo začasne odredbe tudi jasno navajati in verjetno izkazati pogoje za izdajo predlagane začasne odredbe, sodišče pa zaradi kratkega roka za odločitev o zahtevani začasni odredbi po določilih 5. in 6. odstavka 32. člena ZUS-1 stranke ni dolžno posebej opozarjati na pomanjkljivosti vložene zahteve za izdajo začasne odredbe niti je ni dolžno dodatno pozivati k odpravi morebitnih pomanjkljivosti. Povedano še drugače navedeno pomeni, da mora stranka že pri vložitvi predloga za izdajo začasne odredbe sama določno in konkretno opredeljeno navesti ter vsaj kot verjetno izkazati, da so kumulativno izpolnjeni vsi materialni in tudi formalni pogoji za izdajo predlagane začasne odredbe v skladu z določili 2. in 3. odstavka 32. člena ZUS-1, predvsem pa obstoj tožbe, ki je sposobna za obravnavo v upravnem sporu. Ta pogoj pa, kot izhaja iz izreka tega sklepa pod točko 1, v konkretnem primeru ni (več) izpolnjen. Zato je v konkretnem primeru moralo sodišče zavreči zahtevo tožeče stranke za izdajo začasne odredbe zavreči na podlagi 4. in 5. odstavka 32. člena ZUS-1, saj je presodilo, da ker je bilo z izrekom pod točko 1 te sodbe in sklepa že meritorno odločeno in ima sprejeta odločitev učinke pravnomočne sodne odločbe, zato tudi ni več podlage za vsebinsko odločanje o predlagani zahtevi za izdajo začasne odredbe.

17. Izrek o stroških, ob dejstvu, da je tožečo stranko v postopku zastopala pooblaščenka, ki je odvetnica in da je sodišče tožbi ugodilo, temelji na podlagi 3. odstavka 25. člena ZUS-1 v povezavi s 3. členom Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, ki v takem primeru določa, da se tožniku priznajo stroški v višini 285,00 EUR, povečani za 22% DDV. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v navedeni višini v roku 15 dni od vročitve te sodbe in sklepa, v primeru zamude skupaj z zakonsko predpisanimi zamudnimi obrestmi. O vračilu plačanih sodnih taks pa sodišče odloča posebej, po uradni dolžnosti.

Zakon o cestah (2010) - ZCes-1  - člen 2, 2/1, 2/1-39

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.