UPRS Sodba in sklep III U 342/2015-14
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-03-10

Andrej Orel (preds.), Lea Chiabai (poroč.), Valentina Rustja

BREZPLAČNA PRAVNA POMOČ - ODVETNIŠTVO - UPRAVNI SPOR

brezplačna pravna pomoč - spor o stroških in nagradi odvetnika za izvajanje brezplačne pravne pomoči - odmera nagrade in stroškov odvetnika - načelo enakosti pred zakonom - stranska intervencija

OZS ni izkazala pravnega interesa za udeležbo v postopku na strani tožnika. Svoj interes utemeljuje s sklicevanjem na zakonske in podzakonske podlage, v katerih pa so le splošno opredeljeni njen položaj in naloge.

Predlagatelj ZOdv-D, ki je določil posebno ureditev plačila dodeljenih odvetnikov, je že v postopku sprejemanja tega zakona podal razlago in opravil presojo skladnosti predlagane spremembe zakona z URS.

I. Predlog Odvetniške zbornice za stransko intervencijo se zavrne.

II. Tožbi se ugodi in se izpodbijani sklep Okrožnega sodišča v Kopru, opr. št. Bpp 21/2015 z dne 1. 12. 2015, odpravi ter zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

III. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Tožena stranka je A.A. (v nadaljevanju stranka z interesom) z odločbo, opr. št. Bpp 21/2015 z dne 18. 3. 2015 v zvezi z odločbo z dne 9. 7. 2015, odobrila redno brezplačno pravno pomoč za pravno svetovanje in zastopanje v postopku zaradi razveze, ureditve vzgoje in varstva otrok ter plačila preživnine. Za izvajanje te brezplačne pravne pomoči je bil kot odvetnik določen tožnik, ki je po opravljeni storitvi toženi stranki vrnil napotnico in predložil stroškovnik, kot tudi dokazila o opravljeni storitvi.

2. Tožena stranka je tožniku za opravljene storitve iz naslova brezplačne pravne pomoči z izpodbijanim sklepom odmerila nagrado in stroške v skupni višini 215,57 EUR, višji zahtevek pa zavrnila. V obrazložitvi je pojasnila, da je stroške odmerila v skladu z Odvetniško tarifo (v nadaljevanju OT). Upoštevala je vrednost točke 0,459 EUR, kot tudi upoštevala peti odstavek 17. člena Zakona o odvetništvu (v nadaljevanju ZOdvt), po katerem je odvetnik, ki izvaja storitve brezplačne pravne pomoči, upravičen do plačila za svoje delo v višini polovice zneska, ki bi mu pripadal po OT. Tožena stranka pojasnjuje, da je tožniku priznala nagrado za sestavo odgovora na tožbo v višini 130 točk, za narok v enaki višini, za urnino v višini 50 točk, za odsotnost iz pisarne 40 točk in za kilometrino v višini 12,58 EUR. Slednjo postavko je pojasnila tako, da je navedla, da je upoštevala relacijo Sežana - Koper - Sežana, kar je 2 x 34 km, to pomnožila z 0,37 EUR in nato delila na polovico. Tožena stranka je tožniku odmerila še materialne stroške v višini 3,47 EUR, to je v višini 2 % od skupne vrednosti storitve in 22 % DDV na celotno vrednost storitve.

3. Tožnik se z odločitvijo tožene stranke ne strinja in v tožbi sodišču predlaga, da izpodbijani sklep odpravi ter mu odmeri nagrado in stroške v skupni višini 245,95 EUR, tožena stranka pa naj mu povrne stroške postopka. Tožnik navaja, da je tožena stranka z odločitvijo o polovični odmeri povračila stroškov kršila določbo 2. člena Ustave RS (v nadaljevanju URS). Svojo odločitev je oprla na določila ZOdv ter navedla, da je podlaga za uporabo tega predpisa 30. člen Zakona o brezplačni pravni pomoči (v nadaljevanju ZBPP). To pomeni, da se sklicuje na dve povsem različni zakonski določbi, zaradi česar je odločitev nejasna in krši standard pravne varnosti, določen v 2. členu URS.

4. Odmero višine zneska brezplačne pravne pomoči urejata dva zakonska predpisa, in sicer ZBPP in ZOdv, cene odvetniških storitev pa so predmet OT. Po določbi 30. člena ZBPP je odvetnik za brezplačno pravno pomoč upravičen do nagrade in do povračila strokov, izračunanih po odvetniški, oziroma notarski tarifi, za razliko od tega pa ZOdv v petem odstavku 17. člena določa, da je odvetnik, ki izvaja storitve brezplačne pravne pomoči, upravičen do plačila za svoje delo v višini polovice zneska, ki bi mu pripadal po OT. Tožnik opozarja, da je Ustavno sodišče v odločbi št. Up 879/2014 presodilo, da zahteva po določnosti pravnih pravil pomeni, da morajo biti pravna pravila določna, gotova, jasna in predvidljiva. Zahteva po določnosti ne zavezujejo le zakonodajalca, pač pa tudi razlagalce pravil. V danem primeru dva zakonska predpisa povsem drugače urejata odmero nagrade in stroškov postopka odvetniku, ki opravi storitve brezplačne pravne pomoči, zaradi česar ne more pričakovati v kakšni višini mu bo nagrada odmerjena. Odločitev tožene stranke k jasnosti ne prispeva, kvečjemu obratno in s tem krši 2. člen URS, saj ne zadosti načelu pravne varnosti, ker se naslanja na dva povsem različna predpisa. Opisana zakonodajna ureditev krši tudi ustavno načelo enakosti pred zakonom iz 14. člena URS, skladno s katerim se morajo bistveno enaki položaji obravnavati enako. Ustavno sodišče se je izreklo, da mora, kolikor zakonodajalec takšne položaje ureja različno, za razlikovanje obstajati razumen razlog, ki izhaja iz same narave stvari. Tožnik meni, da bi zato pri odmeri nagrad in stroškov odvetnikom morala veljati enaka pravila tako v primeru, ko te nagrade in stroške poplača država, kot tudi v ostalih primerih. Primeroma opozarja na določilo petega odstavka 26. člena ZBPP, skladno s katerim se stroški izvedencem, tolmačem in vročevalcem poplačajo v celoti ter zatorej ni razloga, da bi se drugače obravnavalo odvetnike, k čemu zavezuje ustavna zahteva enakosti pred zakonom. Sklicevanje tožene stranke na peti odstavek 17. člena ZOdv torej pomeni, da se odvetnike obravnava drugače od ostalih izvajalcev brezplačne pravne pomoči iz ZBPP, pri tem pa ne upošteva 30. člena ZBPP, po katerem bi bilo odvetniku mogoče plačilo za delo in z njim povezane stroške odmeriti skladno z ustavno zahtevo po enakosti pred zakonom.

5. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da iz tožbenih navedb izhaja očitek, da tožniku z izpodbijanim sklepom ni pravilno odmerila kilometrine, saj je upoštevala le 34 km, ne da bi navedla razlog za to odločitev. Ker je tožena stranka ugotovila, da je pri odmeri teh stroškov prišlo do očitne napake, jo je s sklepom opr. št. Bpp 21/2015 z dne 25. 1. 2016 odpravila tako, da je tožniku ponovno odmerila stroške kilometrine, in sicer na podlagi ugotovljene razdalje Sežana - Koper - Sežana, kar je 41 km v eno smer ter tako tožniku priznala kilometrino v znesku 30,34 EUR.

6. Tožnik se je na odgovor tožene stranke odzval s pripravljalno vlogo. Navaja, da je tožena stranka popravni sklep izdala šele po prejemu tožbe, s tem pa dejansko priznala očitek napačne uporabe materialnega prava pri odmeri polovične kilometrine in o kilometrini odločila po vsebini. Taka odločitev zato ne predstavlja popravka napake v smislu 223. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ki določa, da sme organ, ki je izdal odločbo, vsak čas popraviti pomote. Tožena stranka je namreč v izpodbijanem sklepu zmotno uporabila materialno pravo in take napake s popravnim sklepom iz drugega odstavka 223. člena ZUP ni mogoče popraviti. Takšno stališče je že večkrat zavzelo tudi Upravno sodišče RS. Tožena stranka s tako odločitvijo le želi obiti posledice, to je plačilo stroškov postopka in zato tožnik vztraja pri vseh toženih navedbah.

7. Sodišče je tožbo vročilo tudi stranki z interesom, ki na tožbo ni odgovorila.

8. Dne 23. 12. 2016 je sodišče prejelo vlogo Odvetniške zbornice Slovenije (v nadaljevanju OZS), s katero je ta priglasila stransko intervencijo na strani tožnika. Pojasnjuje, da ima pravni interes, da nastopa v upravnem sporu kot stranski intervenient. Vsi odvetniki, ki opravljajo odvetniški poklic v RS, se obvezno združujejo v OZS. Ta spremlja in obravnava problematiko dela odvetnikov, skrbi za skladen razvoj odvetništva ter zastopa poklicne in socialne interese svojih članov. Meni, da je tožena stranka z izpodbijanim sklepom kršila več ustavnih pravic odvetnika in ima zato OZS pravni interes za priglasitev stranske interevcije, saj je skrbnica poklicnih in socialnih interesov tožnika kot odvetnika. Meni, da izpodbijani sklep temelji na protiustavni določbi 17. člena ZOdv, ki krši tudi pravico OZS do samostojnosti in neodvisnosti kot jo določa 137. člen URS in krši tudi iz nje izvedene pravice, kar v nadaljevanju pojasnjuje. Zato predlaga, da ji sodišče dopusti stransko intervencijo v postopku na strani tožnika.

9. Po drugem odstavku 199. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), ki se na podlagi prvega odstavka 22. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) primerno uporablja za vprašanja postopka upravnega spora, ki niso urejena z ZUS-1, lahko intervenient vstopi v pravdo ves čas postopka vse do pravnomočnosti odločbe o tožbenem zahtevku , kot tudi ves čas postopka, ki se nadaljuje zaradi vložitve izrednega pravnega sredstva. Če sodišče ugotovi, da intervenient nima pravnega interesa za vstop v postopek, lahko tudi brez izjave strank zavrne predlagano intervencijo (prvi odstavek 200. člena ZPP).

10. Sodišče meni, da OZS ni izkazala pravnega interesa za udeležbo v postopku na strani tožnika. Svoj interes utemeljuje s sklicevanjem na zakonske in podzakonske podlage, v katerih pa so le splošno opredeljeni njen položaj in naloge. S takim zatrjevanjem, ob upoštevanju pravil o trditvenem in dokaznem bremenu, po oceni sodišča OZS ni izkazala, da bi bilo v obravnavani zadevi z izpodbijanim sklepom tožene stranke poseženo v njene pravice ali na zakon oprte neposredne koristi. Sodišče je zato na podlagi drugega odstavka 19. člena ZUS-1 in prvega odstavka 200. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1, stransko intervencijo OZS na strani tožnika zavrnilo.

11. Po mnenju sodišča tako presojo smiselno potrjuje tudi odločitev Ustavnega sodišča v sklepu št. U-I-2/15 z dne 3. 12. 2015. V tem postopku je OZS vložila predlog za začetek postopka za oceno ustavnosti petega odstavka 17. člena ZOdv in zatrjevala, da je bil postopek sprejemanja te zakonske določbe protiustaven, ker ni imela možnosti sodelovati v postopku njenega sprejemanja. Ustavno sodišče je ugotovilo, da OZS sicer izkazuje pravni interes za presojo izpodbijane zakonske določbe, ne izkazuje pa ga z vidika interesa svojih članov (odvetnikov), ker imajo, po ustaljeni ustavnosodni presoji, politične stranke, društva, zbornice oziroma združenja pravni interes le za izpodbijanje predpisov, ki neposredno posegajo v njihove pravice, pravne interese ali pravni položaj, za pobude, ki jih ti subjekti vlagajo v imenu in zaradi interesov svojih članov, pa njihov pravni interes v smislu 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču (ZUstS) ni izkazan (11. točka obrazložitve sklepa).

13. Tožnik s tožbo izpodbija sklep tožene stranke, opr. št. Bpp 21/2015 z dne 1. 12. 2015, s katerim mu je bila iz naslova brezplačne pravne pomoči odmerjena nagrada in stroški za zastopanje stranke z interesom. Tožnik nasprotuje odločitvi tožene stranke le glede odmere potnih stroškov, v preostalem delu pa tej odločitvi ne nasprotuje. Meni, da je tožena stranka zmotno uporabila materialno pravo in mu stroške, namesto da bi mu jih priznala v celotnem znesku, na podlagi petega odstavka 17. člena ZOdv odmerila le v polovičnem. Tožena stranka je po prejemu tožbe s sklepom z dne 25. 1. 2016, ki ga je naslovila kot "popravni sklep", napačno odločitev sicer odpravila, vendar pa tožnik meni, da je ta sklep v nasprotju z določbo 223. člena ZUP, na katerega se tožena stranka sklicuje. Tožnik v tožbi tudi zatrjuje neustavnost ureditve povrnitve odvetniških stroškov v postopku dodelitve brezplačne pravne pomoči, kot jo določa peti odstavek 17. člena ZOdv.

14. Sodišče uvodoma ugotavlja, da tožnik odločitvi tožene stranke o odmeri nagrade za sestavo odgovora na tožbo, za udeležbo na naroku, za urnino in za odsotnost iz pisane ne nasprotuje in zato v tem delu sledi odločitvi tožene stranke. Med strankama je sporna le odmera kilometrine zaradi pristopa na narok iz Sežane do Kopra in obratno. Tožena stranka je v izpodbijanem sklepu z dne 1. 12. 2015 te stroške odmerila tako, da je razdaljo med krajema, ki jo je opredelila v dolžini 34 km, pomnožila z dva, nato z vrednostjo kilometrine, ki je 0,37 EUR, rezultat pa delila na polovico. Razlogov za to odločitev tožena stranka v izpodbijanem sklepu ni pojasnila, kot v tožbi utemeljeno zatrjuje tožnik. Ta je sicer tako v stroškovniku, kot tudi sedaj v tožbi, poleg utemeljitve, da je priznavanje zgolj polovičnega zneska pripadajočih stroškov neutemeljeno, uveljavljal tudi daljšo razdaljo od priznane, in sicer skupaj 100 km, torej 50 km v eno smer vožnje. Tožena stranka je svojo odločitev o odmerjeni kilometrini s "popravnim sklepom" z dne 25. 1. 2016 spremenila tako, da je upoštevala razdaljo 41 km v eno smer vožnje, to pomnožila z vrednostjo kilometrine in celoten znesek 30,34 EUR tožniku priznala kot utemeljen strošek. V preostalem je vztrajala pri sprejeti odločitvi, tožniku pa priznala še 2 % za materialne stroške v višini 3,47 EUR (enako kot v izpodbijanem sklepu) ter 22 % DDV na celoten znesek storitve v višini 42,78 EUR (enako kot v izpodbijanem sklepu).

15. Tožena stranka se je v obrazložitvi "popravnega sklepa" sklicevala na določbo prvega odstavka 223. člena ZUP. Sodišče meni, da tako stališče ni utemeljeno. Po tej določbi je namreč dopustno vsak čas popraviti pomote v imenih, številkah, pisne ali računske pomote ter druge očitne pomote v odločbi. Gre torej za odpravo napak, ki so tehnične narave, v obravnavanem primeru pa je tožena stranka s "popravnim sklepom" dejansko sprejela vsebinsko povsem drugačno odločitev od prvotne. Kljub temu, da se tožena stranka sklicuje na napačno pravno podlago, pa sodišče meni, da je tako možnost sprejetja vsebinsko drugačne odločitve med tekom postopka dejansko imela, vendar ne na podlagi prvega odstavka 223. člena ZUP, pač pa na podlagi 39. člena ZUS-1. Skladno s to zakonsko določbo ima namreč upravni organ med sodnim postopkom možnost izdati drug upravni akt, s katerim spremeni ali odpravi izpodbijani upravni akt ter o tem obvesti sodišče. Tožena stranka je pri sprejemanju "popravnega sklepa" ravnala prav na tak način, saj je izpodbijani sklep spremenila, torej je, četudi tega ni ustrezno pojasnila, ravnala v skladu z možnostjo, ki ji jo daje 39. člen ZUS-1, le da se je sklicevala na napačno pravno podlago. Sodišče je zato o tem sklepu tožnika obvestilo s tem, ko mu je vročilo odgovor tožene stranke na tožbo ter mu dalo možnost, da se izjavi, kar je tožnik tudi storil v pripravljalni vlogi. Sodišče je zato pri odločanju upoštevalo oba sklepa, torej sklep z dne 1. 10. 2015 in sklep z dne 25. 1. 2016, s katerim je bil prvotni sklep vsebinsko spremenjen (in torej ne popravljen).

16. Sodišče meni, da je tožena stranka s sklepom z dne 1. 10. 2015 v zvezi s sklepom 25. 1. 2016 pravilno odmerila stroške kilometrine. Iz upravnega spisa je razvidno, da se je pri določitvi razdalje oprla na spletne podatke o razdaljah med kraji in tako ugotovila, da je razdalja med Sežano in Koprom 41 km in ne 50 km, kot je to uveljavljal tožnik. vendar pa te razdalje ni z ničemer izkazal. Pravilno je tožena stranka postopala tudi s tem, ko je stroške kilometrine tožniku priznala v celoti in ne le v polovičnem znesku, ki, skladno z določbo petega odstavka 17. člena ZOdv, velja le za nagrado za odvetniške storitve, ne pa za stroške. Kljub temu, da se je kilometrina, ki jo je tožena stranka pravilno odmerila s sklepom z dne 25. 1. 2016, razlikovala od prvotno odmerjene kilometrine in je zato tudi skupni znesek nagrade in stroškov (brez materialnih stroškov in DDV) različen, pa je tožena stranka v "popravnem sklepu" odmerila povsem enak znesek materialnih stroškov kot ob prvem odločanju in tudi enak znesek DDV, pa četudi se ta dva zneska odmerjata glede na skupno vrednost nagrade in stroškov. Tožena stranka razlogov za tako postopanje, ki je napačna uporaba določb OT, ni pojasnila in zato take odločitve tudi ni mogoče preizkusiti.

17. Skladno z opisanimi ugotovitvami je sodišče na podlagi 4. in 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi tožnika ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo ter jo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje, ko bo moral napake, ugotovljene v prejšnji točki, odpraviti.

18. Četudi je tožnik v tožbenem zahtevku smiselno pritrdil odločitvi tožene stranke v delu, kjer mu je nagrado za opravljene odvetniške storitve odmerila v polovičnem znesku in s tem sledila določbi petega odstavka 17. člena ZOdv, pa je v tožbi izpostavil, da je taka ureditev neustavna. Sodišče se je zato, četudi tega tožnik ni posebej zahteval, opredelilo tudi do teh tožbenih ugovorov, ki pa jim ni sledilo.

19. Peti odstavek 17. člena ZOdv določa, da je odvetnik, postavljen po uradni dolžnosti in odvetnik, ki izvaja storitve brezplačne pravne pomoči, upravičen do plačila za svoje delo v višini polovice zneska, ki bi mu pripadal po OT. Tej določbi je sledila tudi tožena stranka in to v obrazložitvi svoje odločitve pojasnila. Sodišče pritrjuje tožnikovim tožbenim navedbam, da se morajo bistveno enaki položaji obravnavati enako ter da mora, kolikor zakonodajalec take položaje ureja različno, za to razlikovanje obstajati razumen razlog, ki izhaja iz stvari same, zakonodajalec pa ga mora ustrezno utemeljiti. Sodišče ugotavlja, da je predlagatelj (Vlada RS) Zakona o dopolnitvah Zakona o odvetništvu (ZOdv-D), ki je določil posebno ureditev plačila dodeljenih odvetnikov, že v postopku sprejemanja tega zakona podal razlago in opravil presojo skladnosti predlagane spremembe zakona z URS (zakonodajno gradivo EVA: 2014-2030-0052 št. 00720-17/2014/7 z dne 4. 12. 2014). Pojasnil je, da je zaradi nujnih varčevalnih ukrepov države treba določiti nižja plačila za tovrstne storitve odvetnikov, ki se krijejo iz proračuna Republike Slovenije. Predlagatelj zakona je izhajal tudi iz stališča, da je že Ustavno sodišče v odločbi št. U-II-1/9 z dne 5. 5. 2009, ugotovilo: "da je treba z vidika svobodne gospodarske pobude iz prvega odstavka 74. člena Ustave Republike Slovenije ločiti položaj, ko odvetniki delujejo na trgu ter prosto iščejo in sprejemajo stranke, od položaja, ko delujejo v okviru obveznega sistema zastopanja po uradni dolžnosti v kazenskih postopkih in v okviru zagotavljanja brezplačne pravne pomoči. V teh primerih odvetniki opravljajo naloge, ki iz Ustave izhajajo kot pozitivne obveznosti države in jih država tudi v celoti financira. V tem delu torej odvetniki opravljajo dolžnosti države, po njenem pooblastilu in plačilu iz državnih sredstev, zato v tem delu določanje cen odvetniških storitev ne more biti v neskladju s prvim odstavkom 74. člena Ustave RS". Prav tako je predlagatelj zakona pojasnil: "da ima postavljeni oziroma dodeljeni odvetnik zagotovljene stranke in plačilo iz državnega proračuna, izbrani odvetnik pa si mora prizadevati za pridobitev strank, poleg tega pa je v potencialni negotovosti glede plačila". Sodišče se z vsemi navedenimi razlogi strinja in zato tožbeni navedbi tožnika, da naj bi bil peti odstavek 17. člena ZOdv v neskladju z URS, ni sledilo.

20. Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, je tožnik, po določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1, upravičen do povračila stroškov postopka. Te stroške je sodišče, skladno z določbo 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, odmerilo v pavšalnem znesku 347,70 EUR (285,00 EUR in 22 % DDV), glede na to, da je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je zastopal odvetnik.

Zakon o odvetništvu (1993) - ZOdv  - člen 17, 17/5

Zakon o brezplačni pravni pomoči (2001) - ZBPP  - člen 30, 40

Zakon o pravdnem postopku (1999) - ZPP  - člen 199, 199/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.