UPRS Sodba III U 8/2016-7
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-02-20

Lea Chiabai (preds.), Andrej Orel (poroč.), Valentina Rustja

naravovarstveno soglasje - pogoji za izdajo naravovarstvenega soglasja - presoja sprejemljivosti posega v naravo - varstveni režim

Kakršno koli poseganje v relief in spreminjanje površinskega pokrova ni skladno z režimom za geomorfološke in botanične naravne vrednote. V predloženem projektu (IDZ) po mnenju sodišča ni zadoščeno tem zahtevam, ki so določene s 3. točko naravovarstvenih pogojev.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je Agencija RS za okolje na podlagi 105.a člena Zakona o ohranjanju narave (v nadaljevanju ZON) in na podlagi mnenj Zavoda RS za varstvo narave, OE Nova Gorica z dne 21. 12. 2011 in 6. 2. 2012 zavrnila izdajo naravovarstvenega soglasja tožnikoma za gradnjo nezahtevnega pomožnega kmetijskega objekta - skednja v Dolenji Trebuši na zemljišču s parc. št. 619/1 k.o. ..., po idejni zasnovi družbe ...

2. V obrazložitvi izpodbijane odločbe navaja, da je v zadevi odločala v ponovnem postopku, po tem, ko je drugostopni organ z odločbo, št. 35607-1/2012/2 z dne 17. 4. 2014, odločbo prvostopenjskega organa z dne 24. 5. 2012, s katero je bilo že odločeno, da se zaradi neizpolnjevanja pogojev, določenih v naravovarstvenih pogojih, zavrne izdaja naravovarstvenega soglasja za navedeno gradnjo, odpravil in zadevo vrnil prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje.

3. V obravnavanem primeru gre za gradnjo (legalizacijo) nezahtevnega kmetijskega objekta - skednja v Dolenji Trebuši. Objekt se nahaja na levem bregu Trebušice. Tožnika sta na obravnavani lokaciji naprej zgradila osnovni objekt (4 m x 5 m), nato pa izvedla še vzdolžno dozidavo. Za osnovni del objekta je bila prejšnjemu lastniku izdana odločba o priglasitvi del z dne 14. 5. 2011, zaradi dodatne dozidave na zadnji strani pa sta tožnika pridobila gradbeno dovoljenje pri UE Tolmin št. 351-310/2009-2 z dne 16. 10. 2009 za gradnjo nezahtevnega objekta. Pri gradnji dozidave pa je bila izvedena sprememba stavbnega volumna - dozidani del objekta je bil deloma vkopan v brežino in izvedena ravna streha, ki je prekrita s humusom ter zatravljena (namesto predvidene enokapne strehe v naklonu obstoječe strešine osnovnega objekta).

4. Kljub obstoju dveh pravnomočnih dovoljenj za postavitev objekta, je upravni organ prve stopnje ugotovil, da se odločba o priglasitvi del nanaša na postavitev vrtne lope, gradbeno dovoljenje na vzdolžno dozidavo, medtem ko se predmet konkretnega postopka nanaša na skedenj. V predmetni zadevi torej ne gre za ponovno odločanje o stvari, v kateri je bilo že pravnomočno odločeno, pač pa gre za poseg v naravo, za katerega je s predpisom določeno, da je za njegovo izvedbo treba pridobiti naravovarstvene pogoje in naravovarstveno soglasje, saj se nameravani poseg nahaja na varovanih območjih in je zato treba na podlagi 105.a člena ZON izvesti presojo sprejemljivosti nameravanega posega. V postopku izdaje naravovarstvenih pogojev je Zavod RS za varstvo narave, OE Nova Gorica dne 21. 12. 2011 pripravil mnenje, ki ga je dopolnil dne 6. 2. 2012. V mnenju je uvrstil vplive posega na območje Natura 2000 v velikostni razred B - nebistveni vpliv, medtem ko je glede vpliva na območje naravnih vrednot ocenil, da bi poseg v obliki, kot je že izveden in prikazan v dokumentaciji imel negativne vplive nanje.

5. V ponovnem postopku je po pregledu celotne dokumentacije upravni organ prve stopnje ugotovil, da poseg ne bo imel negativnih vplivov na kvalifikacijske vrste območja Natura 2000. Nadalje pa je ugotovil, da sega predvidena gradnja objekta in ureditve okrog njega na območje naravne vrednote Trebušica in naravne vrednote Trebuša - dolina, zaradi česar je pri gradnji treba upoštevati tudi pogoje, ki skladno s podrobnimi varstvenimi in razvojnimi usmeritvami za posamezne vrste naravnih vrednot (Priloga 4 Pravilnika o določitvi in varstvu naravnih vrednot) veljajo za hidrološke, geomorfološke, botanične in ekosistemske naravne vrednote. Predmetna gradnja je v nasprotju z varstvenimi usmeritvami za vse vrste naravnih vrednot, saj v vlogi ni izkazano, da ni drugih prostorskih ali tehničnih možnosti za izvedbo posega na drugi lokaciji, ki bi imela manjši vpliv na lastnosti naravnih vrednot. Motnja je toliko večja, ker gre za območje dveh naravnih vrednot. Zaradi navedenega je treba celoten poseg umakniti izven območja naravne vrednote Trebušica.

6. Po tem, ko navede razloge za nesprejemljivost posega, upravni organ prve stopnje zaključi, da je predvidena gradnja sprejemljiva samo, kolikor se prestavi izven območja naravne vrednote Trebušica, če ni druge prostorske možnosti za gradnjo tudi izven območja naravne vrednote Trebuša - dolina. V skladu z drugim odstavkom 40. člena ZON, 5. členom Uredbe o zvrsteh naravnih vrednot (v nadaljevanju Uredba) in Prilogo 4 Pravilnika o določitvi in varstvu naravnih vrednot (v nadaljevanju Pravilnik) je prvostopenjski organ podal naravnovarstvene pogoje, v katerih je določil: 1. da na območje naravne vrednote Trebušica ni dovoljeno posegati, zato je treba objekt zgraditi na tistem delu parcele, ki ne sega na območje te naravne vrednote; 2. objekt mora ostati brez infrastrukturnih priključkov; 3. osnovne reliefne značilnosti je treba ohraniti, kakršnokoli poseganje v relief npr. naddelava dostopne poti, utrjevanje, nasipavanje, odkopavanje in izravnavanje ter tlakovanje izven območja tlorisa objekta je nesprejemljivo, umetnih reliefnih meja v obliki škarp in zidcev ni dovoljeno vzpostavljati; 4. poseganje v vegetacijo in spreminjanje vegetacijskega pokrova ni sprejemljivo. Prav tako ni dovoljeno dovažanje prsti od drugod. Zaključil je, da predmetni projekt z novembra 2011, dopolnjen februarja 2012, izdelovalca ... d.o.o. Tolmin, ni skladen z naravnovarstvenimi pogoji, kot so navedeni pod 1., 3. in 4. točko. Zato je na podlagi določb 50.a člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) zavrnil izdajo naravovarstvenega soglasja.

7. Upravni organ druge stopnje je z odločbo št. 35607-2/2015/2 MŠ z dne 9. 12. 2015 zavrnil pritožbo tožnikov in ugotovil, da v danem primeru ni bilo zadoščeno naravovarstvenim pogojem, kot so določeni pod 1. in 3. točko, medtem ko je za 4. točko ugotovil, da je prvostopenjski organ presegel obseg ugotavljanja, ko je ocenil, da v konkretnem primeru ni bilo zadoščeno naravovarstvenim pogojem po tej točki. To, da ni bilo zadoščeno vsem naravovarstvenim pogojem, pa nedvomno predstavlja zadosten razlog, za ugotovitev o tem, da v danem primeru niso izpolnjeni pogoji za izdajo naravovarstvenega soglasja.

8. Tožnika izpodbijata odločbo tožene stranke in v tožbi navajata, da je v ponovnem postopku izdaje naravovarstvenega soglasja Agencija RS za okolje le formalno sledila napotilom drugostopenjskega organa. Obravnavani objekt tožnikov je nastal s postopno izgradnjo, najprej osnovnega dela objekta tlorisne velikosti 4 x 5 m na podlagi odločbe o priglasitvi del z dne 14. 5. 2001 ter nato dodatne dozidave na zadnji strani objekta na podlagi gradbenega dovoljenja za nezahteven objekt z dne 26. 10. 2009. Obe dovoljenji sta pravnomočni in veljavni. Kljub temu, da ZGO-1 določa, da gradbenega dovoljenja za nezahtevne objekte ni mogoče spremeniti, teh objektov dejansko ni prepovedano spreminjati, ampak je to z 9. členom Uredbe o vrstah objektov glede na zahtevnost celo izrecno dovoljeno. Določila ZGO-1 je treba razlagati logično tako, da je predmet presoje le sprememba, o kateri še ni odločeno, z novim gradbenim dovoljenjem pa se v izogib nejasnosti lahko nadomesti prejšnje gradbeno dovoljenje. Navedeno ne izključuje stališča Upravnega sodišča, da se o soglasju odloči glede na vsebino projektne dokumentacije, pri čemer mora soglasodajalec v sklopu ugotovitve dejanskega in pravnega stanja ločiti vsebino, o kateri je bilo že odločeno, od vsebine, o kateri se odloča dodatno. Legalizacija v predmetni zadevi se sicer res obravnava kot novogradnja, vendar se v primeru, ko gre za legalizacijo posameznega dela objekta, obravnava le novogradnja tega dela, v konkretnem primeru strehe nad vzdolžno dozidavo na zadnji strani objekta, ki predstavlja spremembo glede na že izdano gradbeno dovoljenje iz leta 2009. Presoja sprejemljivosti posega v naravo je določena v Pravilniku o presoji sprejemljivosti vplivov izvedbe planov in posegov v naravo na varovana območja. Po določitvi 42. člena mora ocena vsebovati oceno učinkov načrtovanih posegov na parametre stanja. Mnenje Zavoda za varstvo narave z dne 21. 12. 2011 pa te presoje ne vsebuje. Pri presoji vpliva na naravni vrednoti Trebuša in Trebušica je Agencija RS za okolje napačno presodila določbo varstvenega režima za ti dve naravni vrednoti ter ponovno napačno interpretirala del določb varstvenega režima za ti dve naravni vrednoti, kot jih določajo podrobnejše varstvene in razvojne usmeritve iz Priloge 4 Pravilnika. Glede na odločitev tožene stranke, da ni zadoščeno naravnovarstvenim pogojem pod točko 1 in 3 tožnika navajata, da sta v zadevi že obrazložila, da objekta ni mogoče postaviti zunaj območja naravne vrednote Trebušice. Iz izpisa uradnih evidenc nedvomno izhaja, da objekt niti ni v celoti lociran na območju naravne vrednote, sploh pa ne v neposredni bližini struge reke. Objekt tudi ni neskladen s posameznimi varstvenimi usmeritvami iz Priloge 4 za posamezno zvrst naravne vrednote, saj z ničemer ne poškoduje ali degradira naravne vrednote niti lastnosti, zaradi katerih je reka Trebuščica določena za posamezno zvrst naravne vrednote. Sodišču tožnika predlagata, da po opravljeni glavni obravnavi izpodbijano odločbo odpravi ter v zadevi odloči tako, da zahtevi tožnikov za izdajo naravnovarstvenega soglasja ugodi in toženi stranki naloži plačilo stroškov postopka.

9. Tožena stranka je sodišču posredovala upravne spise, odgovora na tožbo pa ni podala.

11. V obravnavani zadevi ni sporno, da pomeni nameravani objekt poseg v naravo, za katerega je treba izvesti presojo sprejemljivosti. Odločitev o tem, ali bo izdano naravovarstveno soglasje za predvideno gradnjo je odvisna od mnenja organizacije, pristojne za ohranjanje narave, z vsebino določeno v tretjem odstavku 105.a člena ZON, ki je sestavni del postopka presoje sprejemljivosti po drugem odstavku tega člena. V skladu s prvim odstavkom 105. člena ZON je treba za gradnjo objekta na območju, ki ima na podlagi predpisov s področja ohranjanja narave poseben status, pridobiti naravovarstvene pogoje in naravovarstveno soglasje na način in po postopku, kakor je za pridobitev projektnih pogojev in soglasij določeno s predpisi s področja graditve objektov, to je po ZGO-1. Tak status imajo tudi naravne vrednote, katere zvrst, način njihovega opredeljevanja po zvrsteh, varstvene in razvojne usmeritve ter druga pravila ravnanja za varstvo naravnih vrednot so določa Uredba o zvrsteh naravnih vrednot. Skladno s prvim odstavkom 5. člena te Uredbe se posegi in dejavnosti na naravni vrednoti izvajajo, če ni drugih prostorskih ali tehničnih možnosti za izvedbo posega ali opravljanja dejavnosti.

12. Iz upravnega spisa in izpodbijane odločbe izhaja, da se predvideni poseg nahaja na območju, ki ima na podlagi državnih in občinskih predpisov s področja ohranjanja narave poseben naravovarstveni status, in sicer se nahaja na posebnem varstvenem območju Natura 2000 - Idrijca s pritoki (Uredba o posebnih varstvenih območjih), obenem tudi na območju hidrološke, geomorfološke, botanične in EKO sistemske naravne vrednote državnega pomena: Trebušica, št. 3711 (Pravilnik o določitvi in varstvu naravnih vrednot), na območju geomorfološke, botanične in hidrološke naravne vrednote državnega pomena Trebuša - Dolina, ident. št. 321 tega pravilnika ter na ekološko pomembnem območju Trebuša, z ident. št. 53300 (Uredba o ekološko pomembnih območjih).

13. Glede na to, da se obravnavani poseg nahaja v posebnem varstvenem območju Natura 2000 - Idrijca s pritoki, na območju hidrološke, geomorfološke, botanične in ekosistemske naravne vrednote državnega pomena Trebušica, na območju geomorfološke, botanične in hidrološke naravne vrednote državnega pomena Trebuša - Dolina in ekološko pomembnem območju Trebuša, je bilo v danem primeru na podlagi 105.a čelna ZON treba izvesti presojo sprejemljivosti nameravanega posega v naravo. Upravni organ prve stopnje je pridobil strokovno mnenje Zavoda RS za varstvo narave, OE Nova Gorica (v nadaljevanju Zavod) z dne 21. 12. 2012, ki je bilo dopolnjeno dne 6. 2. 2012 in iz katerega izhaja, da bi poseg v obliki, kot je že izveden in prikazan v dokumentaciji, ki je bila priložena zahtevi v skladu s prvim odstavkom 50.a člena ZGO-1, imel negativne vplive na varovano območje. Na podlagi ugotovitve iz strokovnega mnenja in njegove dopolnitve, da bi poseg lahko ogrozil navedeno območje naravnih vrednot, je upravni organ prve stopnje izdal naravovarstvene pogoje št. 35620-4373/2011-8 z dne 6. 2. 2012 ter v njih navedel pogoje, ki jim je treba zadostiti za izdajo pozitivnega soglasja k predvidenemu posegu v prostor.

14. Na podlagi razpoložljive dokumentacije upravnega spisa, tudi po mnenju sodišča niso izpolnjeni pogoji določeni v 1. in 3. točki naravovarstvenih pogojev. Kakor je bilo že navedeno, je predmet presoje gradbeni objekt, v obliki in velikosti kot izhaja iz projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja. Za odločitev o stvari ni relevantno, da je bil za del objekta, ki je vključen v objekt po predloženem projektu za pridobitev gradbenega dovoljenja, že bilo izdano gradbeno dovoljenje, oziroma priglasitev del, kakor zmotno menita tožnika. Iz podatkov strokovnega mnenja Zavoda namreč izhaja, da je predvidena gradnja objekta in ureditev okrog njega na območju naravne vrednote Trebušica in naravne vrednote Trebuša - Dolina, pri čemer je naravna vrednota Trebušica veliko bolj ranljiva, saj gre za manjše območje specifičnega eko sistema z zaščitenimi ogroženimi rastlinskimi in živalskimi vrstami, kar vse je opisano v strokovnem mnenju. Zaradi tega je treba celotni poseg umakniti izven te naravne vrednote. Tudi po mnenju sodišča je upravni organ prve stopnje pravilno ugotovil, da v danem primeru ni izkazano, da ni drugih prostorskih in tehničnih možnosti za izvedbo projekta zunaj naravne vrednote državnega pomena Trebušica, s čemer naravovarstveni pogoj št. 1, ki zahteva postavitev lokacije objekta izven območja te naravne vrednote, pri umeščanju predvidene gradnje v okolju ni bil upoštevan in je že to zadosten razlog za zavrnitev izdaje naravovarstvenega soglasja.

15. Ne glede na navedeno, po mnenju sodišča tudi ni zadoščeno pogojem, določenim v 3. točki naravovarstvenih pogojev. Upravni organ prve stopnje je v obrazložitvi izpodbijane odločbe pravilno navedel, da se zemeljska dela na geomorfološki naravni vrednoti lahko izvaja le tako, da je njena vidna podoba čim manj spremenjena. Kakršno koli poseganje v relief in spreminjanje površinskega pokrova ni skladno z režimom za geomorfološke in botanične naravne vrednote. V predloženem projektu (IDZ), tudi po mnenju sodišča, ni zadoščeno tem zahtevam, ki so določene s 3. točko naravovarstvenih pogojev. Konkretna gradnja namreč predvideva tudi tlakovanje okrog objekta, kar je, glede na 3. točko naravovarstvenih pogojev, nesprejemljivo. Kakor izhaja iz Priloge 4 Pravilnika, se zemeljska dela na naravni vrednoti izvajajo tako, da se ohranjajo lastnosti, zaradi katerih je del narave opredeljen za naravno vrednoto ter da je njena vidna podoba čim manj spremenjena. V ostalem delu sodišče sledi obrazložitvi izpodbijane odločbe, dopolnjene z obrazložitvijo odločbe upravnega organa druge stopnje in ponovno ne navaja razlogov za svojo odločitev (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1).

16. Ugovor tožnikov, ki se nanaša na oceno učinkov načrtovanih posegov na parametre stanja v strokovnem mnenju Zavoda, ni utemeljen. Za presojo v zadevi je relevantno, da je Zavod sprejemljivost posegov predvidene gradnje objekta ocenil kot neugodno, razloge za tako oceno pa je upravni organ v izpodbijani odločbi ustrezno obrazložil. Upravni organ prve stopnje je zato ravnal pravilno, ko je vlogo tožnikov za izdajo naravovarstvenega soglasja zaradi neizpolnjevanja okoljevarstvenih pogojev zavrnil. Poseg je namreč dovoljen le v primeru, ko je ugotovljeno, da ta ne ogroža varstvenih ciljev na varovanih območij.

17. Ker je izpodbijana odločitev pravilna in zakonita ter ustrezno obrazložena, je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

18. Izrek o stroških temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri vsaka stranka nosi svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Zakon o ohranjanju narave (1999) - ZON  - člen 105a

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.