UPRS Sodba IV U 151/2016-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2018-10-17

Melita Ambrož (preds.), Edvard Ermenc (poroč.), Vlasta Švagelj Gabrovec

izločitev uradne osebe - dvom v nepristranost uradne osebe - kršitev pravil postopka

Iz listin upravnega spisa izhaja, da o predlogu za izločitev, v katerem so navedene okoliščine, ki po mnenju tožeče stranke utemeljujejo obstoj zatrjevanega izločitvenega razloga, ni bilo odločeno, saj se v spisu ne nahaja sklep, ki ga kot obligatornega v primerih tovrstnih zahtev predpisuje zgoraj navedeni člen ZUP. Glede na navedeno sodišče ocenjuje, da je bila storjena bistvena kršitev določb postopka, in sicer določb 37. in 38. člena ZUP v zvezi s 35. členom ZUP, ki določajo postopek upravnih organov v primerih podanih zahtev za izločitev uradnih oseb. Takšna kršitev določb postopka pa bi mogla vplivati na zakonitost in pravilnost odločitve, saj bi moral prvostopenjski upravni organ pred sprejemom odločitve preveriti, ali so podani pogoji za izločitev uradnih oseb in to ustrezno obrazložiti v izdanem sklepu.

I. Tožbi se ugodi, sklep Upravne enote Žalec, št. 351-201/2016-2 z dne 24. 5. 2016, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe.

1. Upravna enota Žalec (v nadaljevanju prvostopenjski upravni organ) je z izpodbijanim sklepom, št. 351-201/2016-2 z dne 24. 5. 2016, zavrgla predlog družbe A. d.o.o., v tem upravnem sporu tožeče stranke, za obnovo postopka, končanega z odločbo navedene upravne enote, št. 351-385/2007 z dne 9. 11. 2007 (točka 1 izreka), in predlog tožeče stranke za obnovo postopka, končanega z odločbo navedene upravne enote, št. 351/489/2008 z dne 10. 5. 2013 (točka 2 izreka), pri tem pa ugotovila, da stroški postopka niso bili priglašeni (točka 3 izreka).

2. Prvostopenjski upravni organ je v obrazložitev svoje odločitve navedel, da je tožeča stranka v predlogu za obnovo postopka z dne 9. 5. 2016 predlagala obnovo dveh postopkov, končanih z zgoraj navedenima odločbama Upravne enote Žalec, iz zatrjevanega razloga, da se je tožeča stranka po izdaji gradbenega dovoljenja za bencinski servis B. šele 7. 4. 2016 seznanila z okoliščino, da sta parc. št. 182 in 183/7, oboje k. o. ..., po svoji namembnosti kmetijski zemljišči, predmetni dovoljenji na kmetijskem zemljišču pa se ne moreta izdati.

3. Glede predloga tožeče stranke za obnovo postopka, končanega z odločbo prvostopenjskega upravnega organa, št. 351-385/2007 z dne 9. 11. 2007, je bilo ugotovljeno, da ga je tožeča stranka vložila prepozno, po preteku treh let od dokončnosti odločbe. Gradbeno dovoljenje je bilo dokončno 11. 12. 2007, predlog za obnovo postopka pa je bil vložen 9. 5. 2016. Tako je tožeča stranka prekoračila objektivni rok, določen v četrtem odstavku 263. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), po preteku tega roka pa obnove postopka ni mogoče več predlagati.

4. Prvostopenjski upravni organ je v zvezi s predlogom tožeče stranke za obnovo postopka, ki se nanaša na postopek, končan z odločbo prvostopenjskega upravnega organa, št. 351/489/2008 z dne 10. 5. 2013, ugotovil, da je predlog podala neupravičena oseba. Tožeča stranka ni izkazala konkretne povezave med izdanim uporabnim dovoljenjem in svojim pravnim položajem, ki bi bil lahko zaradi tega uporabnega dovoljenja kakorkoli prizadet. Prvostopenjski upravni organ pa tudi sicer ugotavlja, da obnova tega pravnomočno zaključenega postopka ne more privesti do drugačne rešitve, t. j. do razveljavitve uporabnega dovoljenja, ker je okoliščina, na katero tožeča stranka opira svoj predlog za obnovo postopka, predmet postopka izdaje gradbenega dovoljenja in ne uporabnega dovoljenja.

5. V izpodbijani odločbi je pojasnjeno, da je bilo gradbeno dovoljenje z dne 9. 11. 2007 izdano na podlagi Odloka o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin dolgoročnega plana Občine Žalec za obdobje 1986-2000 in srednjeročnega družbenega plana Občine Žalec - za območje Občine Braslovče, programska zasnova za bencinski servis in odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za del območja Občine Žalec z oznako PUP-2. Slednji je dovoljeval novogradnje na kmetijskih zemljiščih na robu površin, namenjenih poselitvi pod pogojem, da lokacija novega objekta ni oddaljena od obstoječe pozidave več kot 30 m.

6. Prvostopenjski upravni organ je še navedel, da obnove postopka ni uvedel po uradni dolžnosti. Slednja se uvede, če to zahteva javni interes. V konkretnem primeru ima tožeča stranka sama možnost varovati svoje pravice in pravne koristi in v interesu stranke ni mogoče uradoma obnavljati postopka.

7. Tožeča stranka je zoper navedeni sklep podala pritožbo, ki jo je Ministrstvo za okolje in prostor kot drugostopenjski upravni organ zavrnilo (točka 1 izreka drugostopenjske odločbe) in ugotovilo, da stroškov postopka ni bilo (točka 2 izreka).

8. V obrazložitvi svoje odločitve se je drugostopenjski upravni organ pridružil ugotovitvi prvostopenjskega upravnega organa, da je predlog za obnovo postopka, ki je bil končan z navedeno odločbo o izdanem gradbenem dovoljenju, podan prepozno, z razlogi, kot jih je navedel že prvostopenjski upravni organ. K tem razlogom je dodatno pojasnil, da je predlog za obnovo postopka mogoče izjemoma podati tudi po poteku objektivnega roka, vendar zgolj v primeru predlagane obnove postopka po 2., 3. in 4. točki 260. člena ZUP, za kar v obravnavani zadevi ni šlo, ker se predlagateljica (tožeča stranka) izrecno sklicuje na obnovitveni razlog po 1. točki 260. člena ZUP.

9. Drugostopenjski upravni organ je zavrnil tudi pritožbene očitke tožeče stranke, ki se nanašajo na podani predlog za obnovo postopka izdaje uporabnega dovoljenja, pri čemer pritrjuje argumentom prvostopenjskega upravnega organa, pri tem pa opozarja, da tožeča stranka ni izkazala pravnega interesa za vložitev obravnavanega pravnega sredstva. Ni namreč jasno, kakšen pravni interes zasleduje tožeča stranka oziroma kakšno pravno korist bi imela tožeča stranka v primeru odprave ali razveljavitve in nadomestitve predmetne odločbe (uporabnega dovoljenja) z novo odločbo. Zgolj okoliščina, da je v postopku izdaje uporabnega dovoljenja nastopala kot investitorka (ki je izdajo uporabnega dovoljenja izposlovala), pa tudi po stališču drugostopenjskega upravnega organa ne kaže na njen pravni interes za uporabo izrednega pravnega sredstva zoper to dovoljenje. Drugostopenjski upravni organ pa se v celoti pridružuje argumentaciji glede vsebine postopka izdaje uporabnega dovoljenja, in ugotovitvam, ki se nanašajo na uvedbo obnove postopkov po uradni dolžnosti, zavrača pa tudi zahtevek tožeče stranke za izločitev uradnih oseb iz postopka, pri čemer ugotavlja, da gre glede na vsebino izločitvenih razlogov za dvom v nepristranost odločanja zaposlenih pri prvostopenjskem upravnem organu, kar pa ni eden izmed razlogov po določbah 35. člena ZUP.

10. Tožeča stranka se s takšno odločitvijo ne strinja in zoper izpodbijani sklep prvostopenjskega upravnega organa vlaga tožbo iz razlogov, ker v postopku izdaje izpodbijanega upravnega akta zakon ni bil uporabljen pravilno, ker so podane bistvene kršitve določb postopka ter ker dejansko stanje ni bilo ugotovljeno pravilno in popolno.

11. Glede napačne uporabe materialnega prava tožeča stranka navaja, da je C.C. kot vodja oddelka za gradnjo in kmetijstvo prvostopenjskega upravnega organa izdal izpodbijano odločbo v nasprotju z določili 37. člena ZUP, saj kot uradna oseba glede na navedbe tožeče stranke v predlogu za obnovo postopka ne bi smel odločati oziroma opravljati nobenih dejanj v postopku, razen tistih, ki se ne smejo odlagati, vse do izdaje sklepa o vloženi zahtevi po izločitvi. Po prepričanju tožeče stranke so obstajale okoliščine, ki so vzbujale dvom v nepristranost odločanja več oseb, zaposlenih pri prvostopenjskem upravnem organu, o vloženem predlogu za obnovo postopka. Tožeča stranka še opozarja na pravno podlago, ki določa subjekte, kateri odločajo o izločitvi uradnih oseb in njihovih predstojnikov, izpostavlja pa tudi zakonsko zahtevo, da se o izločitvi odloči s sklepom.

12. Nadalje tožeča stranka v tožbi navaja, da je skladno s petim odstavkom 263. člena ZUP možna obnova postopka tudi po preteku treh let iz razlogov, ki so navedeni v 2., 3. in 4. točki 260. člena ZUP, pri čemer se je tožeča stranka v predmetnem predlogu za obnovo postopka sklicevala ravno na zakonsko določilo 4. točke 260. člena ZUP, saj je tožena stranka predhodno vprašanje, na katero se je opiralo izdano gradbeno dovoljenje z dne 9. 11. 2007, napačno ugotovila. Tožena stranka je namreč izdala gradbeno dovoljenje za zemljišča, ki niso bila stavbna, ampak kmetijska. Če bi tožena stranka predhodno vprašanje pravilno rešila, gradbenega dovoljenja ne bi smela izdati.

13. Tožeča stranka zatrjuje tudi nepravilno uporabo materialnega predpisa tožene stranke glede tega, kaj po določilih Zakona o graditvi objektov (ZGO-1) pomeni izdano gradbeno dovoljenje in izdano uporabno dovoljenje. Navedeni zakon kaže na enotnost in usklajenost postopka gradnje objekta, ki se prične s projektiranjem in konča s pridobitvijo uporabnega dovoljenja, ki je po svoji naravi samostojna upravna odločba, izdana v posebnem postopku, in zato ta odločba glede dovoljenosti oziroma legalnosti gradnje ne more nadomestiti gradbenega dovoljenja. Tožena stranka pri izdaji izpodbijane odločbe ni odločila po prostem preudarku na podlagi pooblastila, ki ga je imela, ampak se je sklicevala na zakon, ki ga je nepravilno uporabila.

14. Tožeča stranka navaja, da je podan njen pravni interes za vložitev predloga za obnovo postopka, ki je v tem, da tožena stranka kot državni organ pri izdaji svojih odločb postopa zakonito in v skladu z veljavno zakonodajo. Takšno zakonito ravnanje tožene stranke pa ne more vzdržati stališča prvostopenjskega in pritožbenega organa, navedenega v svojih odločbah, da z vložitvijo tega izrednega pravnega sredstva tožeča stranka ni izkazala spremembe oziroma izboljšave v svojem zdajšnjem pravnem položaju, saj navedeno pomeni, da ji je tožena stranka kot investitorki povsem zakonito izdala obe dovoljenji, čeprav je pri tem postopala nezakonito in je torej gradbeno dovoljenje izdala za zemljišča, na katerih se ne more graditi. Z dovolitvijo obnove postopka bi se položaj tožeče stranke gotovo spremenil na bolje, saj bi ji bili kot investitorki obe dovoljenji izdani zakonito in v skladu s predpisi. Dejstvo, da je kot investitorka vložila prošnjo za izdajo uporabnega dovoljenja, pa ne pomeni, da je pristala na to, da tožena stranka kot upravni organ postopa nezakonito tudi v primeru, da sta bili ti dve odločbi izdani v njeno korist. Tožeči stranki je glede na dejavnost, s katero se ukvarja, v interesu, da posluje zakonito in tudi iz tega naslova je izkazan njen pravni interes za predmetno obnovo postopka.

15. Tožeča stranka sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi ter samo dovoli obnovo predmetnih postopkov, toženi stranki pa naloži povrnitev stroškov tega postopka. Tožeča stranka sodišču predlaga tudi, da jo oprosti plačila sodne takse.

16. Tožena stranka je sodišču poslala upravni spis. Odgovora na tožbo ni podala.

18. V obravnavani zadevi je sporna odločitev prvostopenjskega upravnega organa o zavrženju predloga tožeče stranke za obnovo dveh postopkov, končanih z navedenima odločbama, ki se nanašata na izdano gradbeno in uporabno dovoljenje. Prav tako je sporno postopanje upravnih organov v delu zahteve tožeče stranke za izločitev uradnih oseb iz odločanja o podanem predlogu za obnovo postopkov.

19. V zvezi z izločitvijo uradne osebe organa, ki odloča ali opravlja posamezna dejanja v postopku, sodišče najprej izpostavlja pravno podlago, ki določa dolžno postopanje upravnih organov v primeru, če stranka zahteva izločitev uradne osebe. Izločitveni razlogi med drugim uradnih oseb so navedeni v 35. členu ZUP, v 37. členu ZUP pa so opredeljeni pogoji in postopek v primeru izločitve uradnih oseb na zahtevo stranke. V prvem odstavku tega člena je določeno, da lahko stranka zahteva izločitev uradne osebe iz razlogov, naštetih v 35. členu tega zakona, lahko pa tudi, kadar druge okoliščine vzbujajo dvom o njeni nepristranosti. Pri tem mora stranka navesti okoliščine, zaradi katerih je po njenem mnenju podan kakšen razlog za izločitev. Po drugem odstavku tega člena uradna oseba, katere izločitev je zahtevala stranka iz kakšnega od razlogov, naštetih v 35. členu tega zakona, ne sme do izdaje sklepa o taki zahtevi opravljati nobenih dejanj v postopku, razen tistih, ki se ne smejo odlagati. Skladno z drugim odstavkom 38. člena ZUP odloča o izločitvi uradne osebe upravne enote načelnik upravne enote, o izločitvi načelnika upravne enote pa minister, pristojen za upravo. V desetem odstavku 38. člena ZUP je določeno, da se o izločitvi odloči s sklepom. Skladno s prvim odstavkom 39. člena ZUP je treba v sklepu o izločitvi določiti uradno osebo, ki bo namesto izločene osebe opravljala posamezna dejanja ali vodila celoten postopek oziroma odločila o zadevi. V drugem odstavku tega člena pa je določeno, da je zoper sklep, s katerim je zavrnjena zahteva stranke za izločitev, dovoljena pritožba.

20. Sodišče ugotavlja, da je tožeča stranka skupaj s podanim predlogom za obnovo postopkov izdaje gradbenega in uporabnega dovoljenja prvostopenjskemu upravnemu organu podala tudi zahtevo za izločitev pooblaščenih uradnih oseb, ki so sodelovale pri izdaji navedenih upravnih odločb, pri tem pa predlagala, da o tem predlogu ne odloča Upravna enota Žalec, torej je smiselno predlagala izločitev vseh pooblaščenih uradnih oseb te upravne enote, pristojnih za odločanje o tem pravnem sredstvu. V nadaljevanju je navedla, da glede na vse sprožene postopke s strani tožeče stranke zoper zaposlene na tej upravni enoti, D.D., E.E. in tedanjega načelnika F.F., obstajajo okoliščine, ki vzbujajo dvom o nepristranost odločanja zaposlenih na Upravni enoti Žalec o vloženem pravnem sredstvu, še posebej zaradi tega, ker so prav ti zaposleni tožeči stranki očitali, da je pri vlaganju ustreznih pravnih sredstev, ki jih dopušča veljavna zakonodaja, zlorabljala ta pravna sredstva in po nepotrebnem zavlačevala izdajo uporabnega dovoljenja.

21. Iz listin predmetnega upravnega spisa izhaja, da o predmetnem predlogu za izločitev, v katerem so navedene okoliščine, ki po mnenju tožeče stranke utemeljujejo obstoj zatrjevanega izločitvenega razloga, ni bilo odločeno, saj se v spisu ne nahaja sklep, ki ga kot obligatornega v primerih tovrstnih zahtev predpisuje zgoraj navedeni člen ZUP. V upravnem spisu se sicer nahaja dopis prvostopenjskega upravnega organa z dne 24. 6. 2016, naslovljen na drugostopenjski upravni organ, v katerem je navedeno, da je bilo v tej zadevi enkrat že odločeno o izločitvi uradnih oseb, kar je razvidno iz priloženih pravnomočnih sklepov Upravne enote Žalec in odločbe Ministrstva za okolje in prostor (ki ju v spisu ni). Ta ugotovitev ne spreminja nespornega zaključka, da prvostopenjski upravni organ o predmetni zahtevi za izločitev uradnih oseb ni izdal sklepa (pa tudi se do navedb tožeče stranke v tej smeri ni opredelil).

22. Glede na navedeno sodišče ocenjuje, da je bila z opisanim ravnanjem prvostopenjskega upravnega organa, ki ni skladno z relevantnimi, zgoraj navedenimi zakonskimi določbami, storjena bistvena kršitev določb postopka, in sicer določb 37. in 38. člena ZUP v zvezi s 35. členom ZUP, ki določajo postopek upravnih organov v primerih podanih zahtev za izločitev uradnih oseb. Takšna kršitev določb postopka pa bi mogla vplivati na zakonitost in pravilnost odločitve, saj bi moral prvostopenjski upravni organ pred sprejemom odločitve preveriti, ali so podani pogoji za izločitev uradnih oseb in to ustrezno obrazložiti v izdanem sklepu. V primeru, da bi pristojni organ ugotovil, da so izpolnjeni pogoji za izločitev, torej da obstojijo okoliščine, ki vzbujajo dvom v nepristranost uradnih oseb, bi moral v sklepu o izločitvi določiti drugo uradno osebo, ki bi odločila o predmetnem predlogu za izločitev, kar bi upoštevajoč dejstvo, da je izpodbijani sklep izdala uradna oseba, katere izločitev je tožeča stranka izrecno zahtevala, nedvomno vzbudil dvom v zakonitost in pravilnost sprejete izpodbijane odločitve o predlogu za obnovo postopkov. V primeru, da bi pristojni organ zavrnil zahtevo tožeče stranke za izločitev, pa bi se lahko tožeča stranka zoper to odločitev pritožila na drugostopenjski upravni organ.

23. Glede na ugotovljeno bistveno kršitev določb postopka, se sodišče ni opredeljevalo do nadaljnjih tožbenih zatrjevanj (glede pravnega interesa, predhodnega vprašanja, razmejitve gradbenega in uporabnega dovoljenja).

24. Sodišče je v obravnavanem primeru skladno s prvim odstavkom 59. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odločilo na seji in ni opravilo glavne obravnave, na kateri bi izvedlo dokaze, ki jih je predlagala tožeča stranka (branje listin), saj med strankama ni sporno dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo izpodbijanega sklepa in je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnega spisa (v okviru katerega je sodišče listine pregledalo in se tako z njihovo vsebino seznanilo) očitno, da je treba zaradi navedene bistvene kršitve določb upravnega postopka tožbi ugoditi.

25. Glede na navedeno je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo ter zadevo na podlagi tretjega odstavka 64. člena ZUS-1 vrnilo prvostopenjskemu upravnemu organu, da opravi ponoven postopek. V ponovljenem postopku bo moral prvostopenjski upravni organ v obravnavani zadevi najprej odločiti o zahtevi za izločitev uradnih oseb, nato pa bo morala ustrezna uradna oseba (odvisno od odločitve o zahtevi za izločitev) ponovno odločiti o predlogu tožeče stranke za obnovo postopka, pri tem pa je upravni organ vezan na pravno mnenje sodišča glede navedenih stališč, ki se tičejo postopka.

26. Ker je tožeča stranka s tožbo uspela, je bilo treba odločiti tudi o njeni zahtevi za povrnitev stroškov. Stroške za tožbo, ki jih je tožeča stranka priglasila, je sodišče priznalo upoštevaje tretji odstavek 25. člena ZUS-1 v zvezi s prvim odstavkom 154. člena in 155. členom Zakona o pravdnem postopku. Stroške za tožbo je odmerilo v skladu s Pravilnikom o povračilu stroškov tožniku v upravnem sporu v pavšalnem znesku v višini 285,00 EUR, povečano za 22 % DDV v višini 62,70 EUR, torej skupaj 347,70 EUR. Tožena stranka jih je tožeči stranki dolžna povrniti v 15 dneh od vročitve te sodbe.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 35, 37, 38

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

UPRS sodba I U 370/2016, enako tudi I U 276/2016, I U 605/2016, I U 275/2016  in I U 371/2016