UPRS sodba I U 709/2016
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-10-25

mag. Slavica Ivanović Koca (preds.), Bojana Prezelj Trampuž,(poroč.), Adriana Hribar Milič

lekarniška dejavnost - verifikacija lekarne - stranka v postopku - stranski udeleženec - pravni interes

Po presoji sodišča tožnik z omenjenimi navedbami svojega pravnega interesa v obravnavani zadevi ni izkazal. V obravnavani zadevi namreč toženka odloča o vlogi stranke z interesom za verifikacijo Lekarne Log Postojna. Toženka je tako pri odločanju dolžna upoštevati materialni predpis, to pa je v konkretnem primeru ZLD. Ob upoštevanju navedenega materialnega predpisa je toženka dolžna odločiti ali vlagatelj – stranka z interesom izpolnjuje pogoje za verifikacijo omenjene lekarne. Tožnik z zatrjevanjem, da je sam dosti prej kot stranka z interesom vložil pri toženki vlogo za verifikacijo lekarne v Postojna in da toženka o njegovi vlogi še vedno ni (pozitivno) odločila, zaradi česar naj bi imel pravico do sodelovanja v predmetnem postopku, ne izkazuje pravne koristi v predmetnem postopku. Korist je pravna, če je oprta na zakon ali drug zakonit predpis. Take koristi tožnik v predmetnem postopku ni izkazal, s tem pa v tem postopku ni izkazal pravnega interesa za vstop v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijanim sklepom Ministrstvo za zdravje (v nadaljevanju toženka) tožniku ni priznalo lastnosti stranskega udeleženca v postopku verifikacije nove poslovne enote Lekarne A., Javnega zavoda B. v A. Iz izpodbijanega sklepa še izhaja, da posebni stroški postopka niso nastali. Iz obrazložitve izhaja, da je toženka 4. 3. 2016 prejela tožnikovo vlogo za dodelitev statusa stranskega udeleženca v postopku in zahtevo za vpogled v spis. Tožnik je v vlogi navajal, da je 22. 11. 2013 pri toženki vložil vlogo za verifikacijo Lekarne A. na naslovu ..., ki jo je toženka zavrgla. O navedeni zadevi je toženka že večkrat odločala, vendar so bili sklepi, s katerim je tožnikovo vlogo zavrgla, odpravljeni s sodbami Upravnega sodišča RS. Nadalje je tožnik navedel, da ima kot oseba, ki je svojo vlogo za verifikacijo lekarne na območju Občine A. vložil že 22. 11. 2013, torej pred vlogo Javnega zavoda B., izkazan pravni interes za priznanje stranskega udeleženca v postopku, v katerem bo toženka odločala o verifikaciji lekarne na istem območju. Tožnikova korist naj bi bila osebna in neposredna, saj sam v upravnem postopku zahteva verifikacijo lekarne na istem območju. S položajem stranskega udeleženca pa bo lahko varoval svoj pravni interes, ki je v tem, da se na istem območju ne verificira druga lekarna.

2. Toženka se sklicuje na 43. člen in 142. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ki ju citira. V nadaljevanju ugotavlja, da je 29. 3. 2016  s strani Javnega zavoda B. prejela vlogo za verifikacijo nove Lekarne A., na naslovu ... ter soglasje ustanoviteljev k razširitvi dejavnosti oziroma odprtju nove lekarne v A. Toženka je navedeni javni zavod pozvala k opredelitvi do zahteve tožnika za priznanje stranskega udeleženca v postopku. Javni zavod B. je oporekal, da bi imel tožnik pravico do vstopa v postopek verifikacije njihove Lekarne A. Toženka ugotavlja, da je tožnik ustanovljen za izvajanje lekarniške dejavnosti na območju Mestne občine C. Ugotavlja tudi, da je Javni zavod B. ustanovljen za območje Občine A. ter da je na toženko naslovil popolno vlogo.

3. Toženka se sklicuje še na ugotovitve v postopku, katerega predmet je odločanje o tožnikovi  vlogi z dne 22. 11. 2013, za verifikacijo Lekarne A.  Navaja, da je bilo v navedenem postopku ugotovljeno, da pogoji za poslovanje lekarniške podružnice v Občini A. niso izpolnjeni. Toženka zaključuje, da v zadevi verifikacije Lekarne A. Javnega zavoda Lekarna C., torej tožnika, postopki tečejo neodvisno od tega postopka (verifikacija Lekarne A. Javnega zavoda B.). Toženka zato meni, da s tem, ko je tožnik predhodno vložil vlogo (za katero še tečejo postopki ugotavljanja ali jo je imel pravico vložiti ali ne) za verifikacijo lekarne na področju Občine A., še ni izkazal pravnega interesa za priznanje statusa stranskega udeleženca v predmetnem postopku.

4. Tožnik se izpodbijanim sklepom ne strinja in ga izpodbija. V tožbi uveljavlja tožbene razloge nepravilne uporabe materialnega prava in bistvenih kršitev pravil postopka. Izpodbijani sklep je bil izdan v postopku, ki se vodi na podlagi vloge Javnega zavoda B. Slednji je pri toženki vložil vlogo za verifikacijo Lekarne A. Tožnik pa je zahteval, da se mu v navedenem postopku prizna položaj v smislu 43. člena ZUP. Tožnik je zaradi varovanja svojih pravnih koristih zahteval, da mu toženka pred odločanjem posreduje izjavo stranke, torej vlagatelja  (Javnega zavoda B.), toženka pa tožniku izjave ni posredovala, temveč je izdala izpodbijani sklep, s katerim je tožnikovo zahtevo zavrnila. Tožnik se sklicuje, da je v svoji vlogi izkazal pravni interes za priznanje položaja stranskega udeleženca v postopku, v katerem bo toženka odločala o verifikaciji lekarne na istem območju. Tožnik je vlogo za verifikacijo lekarne vložil že 22. 11. 2013 ter s tem izkazal svojo osebno korist, ki jo zasleduje v navedenem postopku (zahteva verifikacijo lekarne Lekarna v A., ki je organizacijska enota tožnika) ter neposredno korist (je stranka v postopku verifikacije lekarne na istem območju) ter pravno korist (oprto na Pravilnik o pogojih za opravljanje lekarniške dejavnosti in ZLD).

5. S položajem stranskega udeleženca v postopku bo lahko tožnik varoval svoj pravni interes, ki je v tem, da se na istem območju, kjer ni lekarne, ne verificira druga lekarna ter da se na tem območju verificira lekarna, ki je tožnikova organizacijska enota. V skladu z določbo prvega odstavka 17. člena ZUS-1 bi namreč zoper odločbo o verifikaciji lekarne, izdano v postopku, v katerem zahteva udeležbo, lahko vložil tožbo le, kolikor mu bo priznan položaj stranskega udeleženca v postopku izdaje upravnega akta. Pri tem se sklicuje še na sodbo Evropskega sodišča za človekove pravice iz leta 2015, iz katere izhaja, da možnost vložitve odškodninske tožbe zoper državo ne pomeni pravice do sodnega varstva, saj je treba razlikovati med odškodninskimi zahtevki zoper državo in pravnimi sredstvi v smislu nadzora oziroma preizkusa pravilnosti in upravičenosti akta oblasti. V obravnavanem primeru je namreč tožnikov želeni cilj verifikacija lekarne in ne odškodnina. Tožnik v nadaljevanju navaja, da toženka v nerazumno dolgem roku in z neupoštevanjem stališč Upravnega sodišča RS v postopku, v katerem je odločala o tožnikovi vlogi, tožniku ni izdala odločbe o verifikaciji Lekarne A. Sklicuje se na ugotovitve v navedenem postopku. Obenem pa toženka v drugem postopku (torej obravnavanem) že obravnava vlogo za verifikacijo druge lekarne na istem območju, tožniku pa nezakonito ne priznava položaja stranskega udeleženca v postopku.

6. V nadaljevanju se tožnik sklicuje na postopek, v katerem je toženka odločala o tožnikovi vlogi za verifikacijo lekarne v A., in je tožnikovo vlogo zavrgla. Zavrača stališče toženke v navedenem postopku, da naj tožnik ne bi imel stvarne legitimacije za verifikacijo lekarne v A. Tožnik tudi vztraja, da ima izkazan pravni interes za priznanje statusa stranskega udeleženca v obravnavanem postopku. Obstoja namreč verjetna možnost, da bo, kolikor bi bila izdana odločba o verifikaciji Lekarne A., vloga tožnika za verifikacijo Lekarne A. zavrnjena. Pri tem se tožnik sklicuje na sodbo Sodišča EU C-367/12 (nanaša se na merilo za preverjanje obstoja potrebe po ustanovitvi nove lekarne). Tožnik predlaga, da sodišče izpodbijani sklep odpravi, toženi stranki pa naloži, da je dolžna tožniku povrniti stroške tega postopka.

7. Toženka v odgovoru na tožbo zavrača tožnikove tožbene navedbe in se v celoti sklicuje na izpodbijani sklep. Dodaja še, da je 30. 5. 2016 izdala javnemu zavodu B. odločbo o verifikaciji Lekarne A. Predlaga, da sodišče tožbo zavrne.

8. Stranka z interesom v odgovoru na tožbo navaja, da za presojo vprašanja, ali bi imel tožnik v predmetnem upravnem postopku, v katerem se odloča o vlogi stranke z interesom, položaj stranke, ne sme biti odločilnega pomena vprašanje uspeha v drugem postopku. Predmetni postopek je namreč samostojen in poteka neodvisno od drugih upravnih postopkov.  Tožnik pa gradi svoj položaj stranskega udeleženca ne nekem potencialnem pričakovanju, ki ga ima v drugem postopku.  Tožniku pa dejansko ni nastala še nobena pravica, na podlagi katere bi lahko v predmetnem postopku zatrjeval, da ima pravni interes nastopati kot stranski udeleženec. Stranka z interesom tudi v pripravljalni vlogi vztraja na svojih stališčih in predlaga, da sodišče tožnikovo tožbo zavrne.

10. Po presoji sodišča je izpodbijani sklep pravilen in zakonit. Sodišče se strinja z razlogi, ki izhajajo iz izpodbijanega sklepa in jih v izogib ponavljanju posebej ne navaja (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1), glede tožbenih ugovorov pa dodaja:

11. V obravnavani zadevi toženka z izpodbijanim sklepom tožniku ni priznala položaja stranskega udeleženca v postopku, ki se je začel na vlogo stranke z interesom – Javnega zavoda B. za verifikacijo Lekarne A. Toženka se pri tem sklicuje na 43. člena ZUP, na podlagi katerega zaključuje, da tožnik v predmetnem postopku ni izkazal pravnega interesa za priznanje statusa stranskega udeleženca. Z navedenim zaključkom pa se strinja tudi sodišče.

12. Iz 43. člena ZUP izhaja, da se ima pravico udeleževati postopka tudi oseba, ki izkaže pravni interes. Pravni interes izkaže oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek, zaradi varstva svojih pravnih koristi (stranski udeleženec) (prvi odstavek). Pravna korist je neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist (drugi odstavek). Oseba iz prvega odstavka tega člena ima v postopku enake pravice in dolžnosti kot stranka, če zakon ne določa drugače (tretji odstavek). Oseba, ki zahteva udeležbo v postopku, mora v svoji vlogi navesti, v čem je njen pravni interes (četrti odstavek). Po določbi 42. člena ZUP je lahko stranka v upravnem postopku vsaka fizična ali pravna oseba, na katere zahtevo je postopek začet ali zoper katero postopek teče.

13. Tožnik svoj pravni interes v obravnavani zadevi utemeljuje s tem, da je že leta 2013 vložil vlogo za verifikacijo lekarne v A. O njegovi vlogi, ki je predmet drugega postopka, še vedno ni (pozitivno) odločeno, sklepi, s katerimi je toženka tožnikovo vlogo zavrgla, so bili odpravljeni z sodbami Upravnega sodišča RS. Čeprav toženka v omenjenem postopku tožniku ni priznala stvarne legitimacije za verifikacijo lekarne v A., pa tožnik meni, da je stvarno legitimiran in da bo zato tudi v primeru, da se izkaže, da je njegovo stališče pravilno in da je stvarno legitimiran za verifikacijo omenjene lekarne, pozitivna odločitev glede verifikacije lekarne, ki jo je vložila stranka z interesom, na istem območju – torej v A., imela za posledico, da bo tožnikova vloga zavrnjena. S tem tožnik utemeljuje svoj pravni interes v obravnavani zadevi.

14. Po presoji sodišča tožnik z omenjenimi navedbami svojega pravnega interesa v obravnavani zadevi ni izkazal. V obravnavani zadevi namreč toženka odloča o vlogi stranke z interesom za verifikacijo Lekarne A. Toženka je tako pri odločanju dolžna upoštevati materialni predpis, to pa je v konkretnem primeru ZLD. Ob upoštevanju navedenega materialnega predpisa je toženka dolžna odločiti ali vlagatelj – stranka z interesom izpolnjuje pogoje za verifikacijo omenjene lekarne. Tožnik z zatrjevanjem, da je sam dosti prej kot stranka z interesom vložil pri toženki vlogo za verifikacijo lekarne v A. in da toženka o njegovi vlogi še vedno ni (pozitivno) odločila, zaradi česar naj bi imel pravico do sodelovanja v predmetnem postopku, ne izkazuje pravne koristi v predmetnem postopku. Korist je pravna, če je oprta na zakon ali drug zakonit predpis. Take koristi tožnik v predmetnem postopku ni izkazal, s tem pa v tem postopku ni izkazal pravnega interesa za vstop v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi. Oseba, ki zahteva udeležbo v postopku, pa v postopku ne more varovati svoje dejanske koristi, ki nima opore v zakonu ali podzakonskih aktih.

15. Sodišče zavrača tožnikove ugovore, ki se nanašajo na drug postopek. V predmetnem postopku se ne presojajo tožnikovi ugovori in njegovo stališče, da je stvarno legitimiran za vložitev vloge za verifikacijo lekarne v A., čeprav je ustanovljen za območje Mestne občine C. Presojanje navedenih ugovorov je stvar drugega postopka (v katerem se odloča o tožnikovi vlogi za verifikacijo lekarne v A).

16. Ne glede na vse povedano pa sodišče še dodaja, da je s sodbo Upravnega sodišča I U 889/2016 z dne 25. 10. 2016 bila zavrnjena tožnikova tožba zoper sklep toženke, s katerim je bila zavržena tožnikova vloga za verifikacijo lekarne v A. Navedeno je dodaten razlog, zaradi česar se tožnik v predmetni zadevi tudi ne more sklicevati na pravico, upravičenost do katere naj bi izkazoval v drugem postopku  (stvarno legitimacijo za verifikacijo lekarne v A.), saj mu navedena pravica (tudi v tem drugem postopku) ni bila priznana.

17. Glede na povedano sodišče ugotavlja, da je izpodbijani sklep pravilen in zakonit, v postopku niso bile ugotovljene bistvene kršitve pravil postopka, pravilno je bilo  uporabljeno tudi materialno pravo. Sodišče prav tako ni našlo nepravilnosti, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti. Zato je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

18. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker so bili relevantni dokazi izvedeni in pravilno presojeni že v postopku izdaje izpodbijanega sklepa (59. člen v zvezi z drugim odstavkom 51. člena ZUS-1).

19.  Izrek o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.