UPRS Sodba I U 1335/2016-12
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-06-15

Andrej Kmecl (preds.), Lara Bartenjev (poroč.), Irena Grm

gradbeno dovoljenje - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - novogradnja - rekonstrukcija - odstranitev objekta - dokazni postopek - dokazna ocena

Toženka se je pri ugotavljanju dejanskega stanja v delu, ki se nanaša na stanje objekta pred predvideno gradnjo, oprla zgolj na posnetek obstoječega stanja, ki izhaja iz projekta, po katerem do popolne rušitve objeta pred predvideno gradnjo ni prišlo. Do izvedenih dokazov, ki sta jih predlagala tožnika, iz katerih izhaja, da je bil objekt pred izvedbo predmetnih del v celoti porušen, pa se ni opredelila.

Neposrednega odgovora na vprašanje, kje je meja med rekonstrukcijo in novogradnjo, besedilo ZGO-1 ne daje, zato je treba odgovor poiskati v vsaki zadevi posebej. Upravnosodna praksa je tudi enotna, da je rekonstrukcijo smiselno mogoče izvesti le na obstoječem objektu, zato se je v podobnih zadevah oprla na ugotovitve, ali predmetni objekt brez odstranjenih oziroma nadomeščenih konstrukcijskih elementov sploh še lahko pomeni tako vrsto objekta.

I. Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Ljubljana št. 351-536/2008-91 z dne 9. 5. 2016 in 3. točka izreka odločba Ministrstva za okolje in prostor št. 35108-48/2011-6-KB z dne 25. 7. 2016 se odpravita ter se zadeva vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

III. Zahtevek stranke z interesom za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

1. Prvostopenjski upravni organ je z izpodbijano odločbo A.A. (prizadeta stranka v tem upravnem sporu) izdal gradbeno dovoljenje za legalizacijo rekonstrukcije pomožnega gradbenega objekta - lope na zemljišču s parc. št. 1331/3 k.o. ..., po tam navedenem projektu in pod tam navedenimi pogoji.

2. V obrazložitvi odločbe podrobno opisuje potek postopka. Ugotavlja, da je prizadeta stranka projekt z datumom julij 2007 dopolnila z dopolnitvijo projektne dokumentacije, iz katere je razvidno, da je pomožni objekt - lopa lociran neposredno ob stanovanjskem objektu, ki ni predmet tega postopka tako, da je z dvema stranicama nanj naslonjen, severna stranica pa stoji neposredno na parcelni meji s parc. št. 1332/1 k.o. ..., ki je v lasti tožnikov. Povzema ugotovitve, ki izhajajo iz dopolnitve projektne dokumentacije, po katerih je bil obstoječi pomožni objekt lesena lopa - drvarnica, ki je imel izvedeno zunanjo (severno) leseno steno s temeljem oz. temeljnim zidom oz. parapetnim zidom tik do parcelne meje sosednjega zemljišča, talno in stropno leseno konstrukcijo in streho. Sprednja (zahodna) stena ima v celotni širini vgrajena vhodna vrata. Prav tako pomožni objekt ni imel zadnje (zahodne) in južne stene, tako da stropna in strešna konstrukcija nalegata na zunanji steni stanovanjske hiše. Streha je enokapnica, krita z opečnato kritino, temelj oz. temeljni zid oz. parapetni zid pomožnega objekta pa je hkrati tudi podporni zid proti sosednjemu zemljišču, katerega teren je že v osnovi višji. Ta betonski del zidu stare lesene lope je širok 20 cm. Na spodnji betonski del zunanje stene je bila postavljena zračna lesena konstrukcija lesenega dela zunanje stene. Zunanja stena stare lesene lope je bila nad betonskim zidom lesena in izvedena iz nosilnih vertikalnih stebrov, ki stojijo na betonskem delu stene (zid - podstavek). Spodnji del lesenega dela stene je bil izveden zračno, zgornji del stene nad stropom do slemena pa je bil polno zaprt s tipoma položenimi deskami. Talna konstrukcija v stari leseni lopi je bila izvedena z lesenimi plohi, položenimi direktno na zemljino. Stropna konstrukcija obstoječega lesenega objekta je bil podeskan pohodni strop na lesenih tramovih z odprtino za dostop do podstrehe. Strešna konstrukcija so bile lesene lege in špirovci. Nosilni elementi stropa in strehe (tramovi, lesene lege, špirovci) nalegajo na nosilne lesene vertikalne stebre zunanje lesene stene, le-ti na betonski podstavek ter na dve zunanji steni stanovanjske hiše. Namembnost obstoječega pomožnega objekta je bila shranjevanje orodja in trdega goriva. Zunanja tlorisna dimenzija objekta so 7,65 m x 3,60 m etažnosti P + podstreha, višina slemena 6,14 m nad koto pritličja.

3. Zaradi dotrajanosti je bila izvedena rekonstrukcija objekta, obstoječi temelji so bili na notranji strani dobetornirani, da je bila dosežena zahtevana nosilnost. Lesena konstrukcija je bila nadomeščena z zidano, leseni tramovi so bili rekonstruirani z AB ploščo. Kompletno leseno ostrešje in kritina se nista spremenila in sta ostala ista. Prostor pod streho bo zaradi obstoječih in zadostnih višin na nekaterih delih še vedno mogoče izkoristiti, npr. za spravilo butar. V sklopu rekonstrukcije je bila zgrajena tudi talna betonska plošča na utrjenem nasutju z ustrezno hidroizolacijo. Talna konstrukcija je bila izvedena brez toplotne izolacije, v pomožnem objektu pa tudi niso bile predvidene strojne in elektro inštalacije, enaka je ostala tudi velikost objekta, etažnost in višina slemena. Namembnost pomožnega objekta se z izvedbo rekonstrukcije ni spremenila in bo še vedno namenjen shranjevanju orodja in trdega goriva. Zamenjava nosilnih elementov stene in stropa, ki podpirajo tudi streho, je bila izvedena z ustreznim podpiranjem in faznostjo gradnje.

4. V zvezi z vprašanjem, ali gre v danem primeru za rekonstrukcijo ali novogradnjo, je upravni organ postavil izvedenca gradbene stroke, ki je ugotovil, da je trditev prizadete stranke, da gre pri obstoječem objektu za staro ostrešje, ki ob gradnji ni bilo odstranjeno, resnična. Meni, da ostrešje pomožnega objekta ob odstranitvi lesene stene in pozidave nove stene ni bilo odstranjeno, temveč samo podprto. Posega v streho po ugotovitvah izvedenca ni bilo, ker jo je prizadeta stranka zgolj podprla in je bila dejansko porušena le lesena stena in nadomeščena z AB zidom in lesen strop zamenjan z AB stropom. Tako gre v konkretnem primeru za poseg v konstrukcijske elemente obstoječega objekta, torej rekonstrukcijo.

5. Drugostopenjski organ je zavrnil pritožbo tožnikov zoper izpodbijano odločbo (1. točka izreka), zavrnil zahtevo pritožnikov za povrnitev stroškov pravnega zastopanja (2. točka izreka) ter delno ugodil zahtevi prizadete stranke za priznanje stroškov pravnega zastopanja v zvezi z odgovorom na pritožbo v znesku 142,80 EUR, ki sta jih dolžna plačati tožnika v roku 15 dni od prejema te odločbe, po poteku tega roka z zakonskimi zamudnimi obrestmi, od dneva zamude do plačila, vse pod izvršbo (3. točka izreka). Pritrjuje stališču prvostopenjskega organa, da ker je bilo ugotovljeno, da posega v streho ni bilo, ker jo je investitor le podprl in je bila porušena le lesena stena in nadomeščena z AB zidom in lesen strop zamenjan z AB stropom, tako da gre za rekonstrukcijo objekta. Pritožnikoma še pojasnjuje, da se z izvedeno konstrukcijo posegi na njuno zemljišče ne bodo povečali, kar pomeni, da zaradi izdaje izpodbijane odločbe nista v ničemer prizadeta. Ker tožnika s pritožbo nista uspela, grejo prizadeti stranki tudi stroški odgovora na pritožbo.

6. Tožnika se s takšno odločitvijo ne strinjata in v tožbi med drugim navajata, da se kot bistveno v tem postopku postavlja vprašanje, ali sploh gre za rekonstrukcijo objekta ali za novogradnjo. Prvostopenjski organ je v ta namen zaslišal investitorja, stranske udeležence in priče ter postavil izvedenca gradbene stroke. Menita, da investitor zaradi nelegalnega posega v objekt ne more več dokazovati, da gre za objekt, zgrajen pred letom 1967 in se sklicujeta na sodbo Upravnega sodišča I U 855/2011. Poleg tega se toženka v obrazložitvi izpodbijane odločbe ni opredelila do izjav prič, ki so jasno in prepričljivo izpovedale, da je bila prvotna lopa predvsem odstranjena leta 1993 in nato pozidana na novo, tako da ima nove temelje in novo ploščo. Nov objekt ima večja vrata, dvoje oken, betonsko plato v nadstropju ter elektriko.

7. Ob tehtanju dokazne vrednosti izpovedi prič je toženka svojo odločitev oprla na aerofoto posnetka, iz katerega ni mogoče sklepati na konstrukcijo, velikost ali namembnost lope. Iz tega posnetka tudi ni mogoče sklepati, ali je bil objekt v vmesnem času povsem odstranjen, kot trdijo priče, ali pa le rekonstruiran, kot zatrjuje prizadeta stranka. Priložena projektna dokumentacija ne more predstavljati dokaza o velikosti, merah ali rekonstrukciji objekta, ker gre za listino, ki je narejena po naročilu in navedbah investitorja. Izpodbijana odločba se nanaša na legalizacijo lope, ki je po konstrukciji, velikosti in namembnosti, bistveno različna od prvotnega objekta, ki je stal pred letom 1967, kar je razvidno že iz fotografij, ki so vložene v spis. Opozarjata na pričevanje prič, ki so izpovedale, da je bil prvotni objekt v celoti odstranjen, zato je stališče toženke, da gre za rekonstrukcijo, neutemeljeno. Poudarjata, da sta se organa v celoti oprla na mnenje sodnega izvedenca, ki je povedal, da je investitor ohranil staro kritino in staro konstrukcijo, vendar povsem na novo naredil zidane stene in AB preklade. Odločanje o tem, ali gre za rekonstrukcijo ali novogradnjo, sodi na področje materialnega prava, zato bi morala toženka ne glede na ugotovitve gradbenega izvedenca presoditi, ali posegi v objekt predstavljajo rekonstrukcijo ali novogradnjo.

8. Poudarjata, da pri rekonstrukciji investitor posega le v obstoječi objekt, ki se zaradi posegov in izboljšav ne sme bistveno spremeniti in mora ohraniti svoje bistvene elemente. Navajata, da je prizadeta stranka leseni objekt v celoti podrla in namesto lesene konstrukcije postavila zidano, neposredno na posestno mejo z zemljiščem, ki je v njuni solasti. Zato menita, da ne gre za rekonstrukcijo obstoječega objekta, ampak za gradnjo novega. Toženka se ni opredelila do očitka, da je sedanji objekt bistveno drugačnega izgleda, drugačne namembnosti, drugačne konstrukcije in drugačne zmogljivosti. Neživljenjsko je stališče toženke, da gre za rekonstrukcijo, ker je investitor ohranil staro kritino in ostrešje. Predlagata, naj sodišče tožbi ugodi, odločbo prvostopenjskega organa odpravi in zahtevo prizadete stranke za pridobitev gradbenega dovoljenja zavrne oziroma podrejeno zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponoven postopek, odpravi odločbo drugostopenjskega organa v 3. točki ter toženki naloži povrnitev stroškov postopka.

9. Prizadeta stranka v odgovoru na tožbo med drugim navaja, da tožnika v tožbi ne navedeta, v čem je njun pravni interes za njeno vložitev, zato predlaga njeno zavrženje. Kot neresnično in netočno ocenjuje trditev tožnikov, da je predmetni objekt v celoti podrla in na mestu lesene konstrukcije postavila zidano konstrukcijo neposredno na posestno mejo. Imenovani izvedenec gradbene stroke je pojasnil, da je investitor leseno konstrukcijo zamenjal z zidano na način, da pri tem ni podrl prvotne strešne konstrukcije, v konkretnem primeru pa ne more biti govora o zidavi ali nadzidavi. Prizadeta stranka je posegla zgolj v konstrukcijske elemente in leseno steno zamenjala za betonsko, leseno ploščo zamenjala za AB ploščo. Gabariti in površina objekta so pri tem ostali isti, zato gre za primer rekonstrukcije objekta, kot ga je imel v mislih zakonodajalec. Toženka ne navaja, da je izvedenec ugotovil, da gre v predmetni zadevi za rekonstrukcijo objekta, temveč zgolj povzema njegovo izjavo, da gre v dejanskem pogledu za rekonstrukcijo objekta. Meni, da je upravni organ na več mestih povsem samostojno in pravilno uporabil pravo in navedel razloge za svojo odločitev, da gre v dani zadevi za rekonstrukcijo objekta. Navaja, da tožba povsem neupravičeno izpodbija zaključke upravnega organa, ki temeljijo na celovitem izvedenskem mnenju, ki ga je moč preizkusiti. Predlaga zavrženje tožbe oz. podrejeno njeno zavrnitev ter naložitev plačilo stroškov postopka tožnikoma.

11. Po tretjem odstavku 54. člena ZGO-1 je treba v primeru, če se zahteva za izdajo gradbenega dovoljenja nanaša na rekonstrukcijo, spremembo namembnosti, dozidavo in nadzidavo, navesti številko in datum gradbenega dovoljenja, na podlagi katerega je bil objekt zgrajen, razen za objekte, zgrajene pred 31. decembrom 1966. Iz te določbe izhaja, da je naštete posege mogoče dovoliti in zanje izdati gradbeno dovoljenje le, če so načrtovani na legalno zgrajenem objektu.

12. To v obravnavnem primeru, ko je predmet zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja "legalizacija" rekonstrukcije pomožnega objekta pomeni, da je objekt, na katerem naj bi se izvajala načrtovana rekonstrukcija, moral biti zgrajen pred letom 1967 v taki obliki in dimenzijah, kot je bil pred predmetno rekonstrukcijo.

13. V zadevi ni sporno, da je na mestu predvidene gradnje že pred letom 1967 stal pomožni objekt, in sicer lopa oz. drvarnica, saj tej ugotovitvi tožnika ne oporekata. Sporno pa je stanje objekta pred predmetno gradnjo, ki ga je projektant opisal v posnetku obstoječega stanja v tehničnem poročilu projekta, in ali dela po projektu pomenijo rekonstrukcijo ali pa gradnjo novega objekta.

14. Po presoji sodišča izpodbijana odločba ne vsebuje razlogov o odločilnih dejstvih, zato je ni mogoče preizkusiti, kar je bistvena kršitev pravil postopka.

15. Toženka se je pri ugotavljanju dejanskega stanja v delu, ki se nanaša na stanje objekta pred predvideno gradnjo, oprla zgolj na posnetek obstoječega stanja, ki izhaja iz projekta, po katerem do popolne rušitve objeta pred predvideno gradnjo ni prišlo. Do izvedenih dokazov, ki sta jih predlagala tožnika, iz katerih izhaja, da je bil objekt pred izvedbo predmetnih del v celoti porušen, pa se ni opredelila. Iz izpodbijane odločbe namreč izhaja, da je bilo v postopku zaslišanih več prič, ki so zatrjevale, da je bil stari objekt pred izgradnjo novega leta 1993 v celoti porušen. Navedeno predstavlja kršitev pravil postopka, saj bi se morala toženka v skladu z načelom proste presoje dokazov (10. člen ZUP) opredeliti do vseh izvedenih dokazov in izvesti njihovo presojo.

16. Hkrati pa izpodbijana odločba tudi ne vsebuje razlogov, zakaj dela, navedena v projektu, pomenijo rekonstrukcijo in ne novogradnje, kar zatrjujeta tožnika ves čas postopka. Sodišče namreč pritrjuje tožnikoma, da pomeni ocena, ali gre v obravnavnem primeru za rekonstrukcijo ali novogradnjo, pravno presojo, na katero ne more odgovoriti izvedenec. Izvedenec na podlagi svojega strokovnega znanja zgolj ugotavlja ali presoja kakšno dejstvo (prvi odstavek 189. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP), ne more pa namesto toženke reševati pravnih vprašanj, kar ugotovitev, ali gre pri načrtovani gradnji za rekonstrukcijo ali novogradnjo, vsekakor je. Ugotovitev toženke, da gre v obravnavni zadevi za rekonstrukcijo, pa temelji zgolj na mnenju izvedenca in njegovi ugotovitvi, da ostrešje pomožnega objekta pri pozidavi nove stene ni bilo odstranjeno, temveč samo podprto. Toženka zgolj povzema dela, ki so bila izvedena in napravi zaključek, da ta pomenijo rekonstrukcijo, česar pa podrobneje ne utemelji. S tem je tožnikoma onemogočeno učinkovito pravno varstvo zoper odločitev.

17. Kot je sodišče že večkrat poudarilo, neposrednega odgovora na vprašanje, kje je meja med rekonstrukcijo in novogradnjo, besedilo ZGO-1 ne daje, zato je treba odgovor poiskati v vsaki zadevi posebej. Upravnosodna praksa je tudi enotna, da je rekonstrukcijo smiselno mogoče izvesti le na obstoječem objektu, zato se je v podobnih zadevah oprla na ugotovitve, ali predmetni objekt brez odstranjenih oziroma nadomeščenih konstrukcijskih elementov sploh še lahko pomeni tako vrsto objekta.

18. Po tem, ko bo toženka popolno ugotovila dejansko stanje glede del, ki so bila opravljena po letu 1967 in se opredelila do vseh izvedenih dokazov, bo morala v ponovljenem postopku opraviti še presojo, zakaj opravljena dela v obravnavnem primeru pomenijo rekonstrukcijo objekta in ne novogradnje, kar zatrjujeta tožnika.

19. Glede na navedeno je sodišče izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) in zadevo vrnilo v ponoven postopek. V ponovljenem postopku bo morala toženka ugotovljeno kršitev odpraviti.

20. Ker je sodišče ugodilo tožbi in odpravilo izpodbijani upravni akt, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povišani za 22% DDV, torej za 62,70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika; OZ). Ker sta tožnika s tožbo uspela, prizadeta stranka ni upravičena do povračila stroškov tega postopka.

Zakon o graditvi objektov - ZGO-1  - člen 2, 2/1, 2/1-7, 2/1-7.1, 2/1-7.2, 2/1-7.4, 54, 54/3, 66

Zakon o splošnem upravnem postopku -  ZUP  - člen 10

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.