UPRS sodba I U 1555/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-01-19

Lara Bartenjev (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), Petra Hočevar

upravni postopek - grajeno javno dobro - načelo zaslišanja stranke

ZUP drugostopenjskemu organu sicer omogoča, da pomanjkljivo obrazložitev prvostopenjske odločbe ustrezno dopolni, vendar mora to storiti na podlagi dopolnitve ugotovitvenega postopka, ki vključuje tudi možnost stranke, da se opredeli do tako ugotovljenih dejstev.

I. Tožbi se ugodi, odločba Direkcije Republike Slovenije za infrastrukturo št. 47805-4/2015-16 z dne 17. 8. 2015 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo ugotovil, da ima nepremičnina parc. št. 815/40 k.o. ... status javnega dobra državnega pomena (prva točka izreka) ter da se pri navedenem zemljišču po pravnomočnosti odločbe predlaga vpis lastninske pravice v korist Republike Slovenije (druga točka izreka). Iz obrazložitve izhaja, da navedena nepremičnina v naravi predstavlja ostanek trase državne ceste Trebnje – Mokronog, ki je skladno z Zakonom o cestah in Uredbo o kategorizaciji državnih cest v lasti Republike Slovenije in v upravljanju Direkcije RS za infrastrukturo. V zemljiški knjigi je opredeljena kot družbena lastnina v splošni rabi, ta vpis pa je bil izveden na podlagi prepisa podatkov iz Centralne baze zemljiškega katastra z dne 27. 12. 1999. S tem je izpolnjen pogoj iz 212. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) za pridobitev statusa grajenega javnega dobra državnega pomena.

2. Drugostopenjski organ je zavrnil tožničino pritožbo zoper izpodbijano odločbo, v obrazložitvi pa ponavlja razloge iz prvostopenjske odločbe ter dodaja, da je predmetna parcela nastala iz parcele št. 815/3 k.o. ..., ki je bila v posestnem listu opredeljena kot cesta. Po določbah ZGO-1 je za priznanje statusa grajenega javnega dobra državnega pomena pomembno stanje na dan uveljavitve ZGO-1, to je 1. 1. 2003, takrat pa je na obravnavanem zemljišču brez dvoma obstajala državna cesta, ki je bila v zemljiško knjigo vpisana kot družbena lastnina. Ne drži, da tožnici ni bila dana možnost, da bi se izjavila o dejstvih in okoliščinah v zvezi z zadevo, saj se je že v postopku pridobivanja nepremičnin za potrebe gradnje avtoceste opredelila kot nepristojna za razpolaganja s parcelo št. 815/3 k.o. ..., iz katere je nastala obravnavana parcela. Tudi dejstvo, da je Občina Trebnje v zemljiški kataster vpisana kot začasni upravljavec navedenega zemljišča, ne vpliva na izpolnjevanje pogojev, da se zemljišče šteje za grajeno javno dobro državnega pomena. Poleg tega drugostopenjski organ dodaja še, da je  izrek izpodbijane odločbe skladen z določbami Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in vsebuje navedbo številke parcele in katastrske občine, kot to določa tretji odstavek 212. člena ZGO-1.

3. Tožnica se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri navaja, da se izpodbijana odločba opira na predpise, ki ne veljajo več in zato ne morejo pomeniti podlage za ugotovitev javnega dobra. Zakon o cestah (v nadaljevanju ZCes) ne pozna izraza „ostanek trase državne ceste“, tako da taka površina ne more spadati v pojem cestnega sveta, ki lahko pridobi status grajenega javnega dobra. Odločbe se ne da preizkusiti, saj iz nje ne izhaja, kje dejansko poteka sedanja trasa državne ceste Trebnje – Mokronog in ali morda predmetno zemljišče še spada vanjo. Prvostopenjska odločba bi morala biti izdana na podlagi predhodnega sklepa Vlade RS, ki bi mu moral biti priložen ustrezni geodetski načrt in dokazilo, da ima predlagatelj pravico razpolaganja z zemljiščem.

4. Ni pomembno, ali je na tem zemljišču javna cesta obstajala na dan 1. 1. 2003, temveč zgolj, ali je bil na tem zemljišču zgrajen objekt – državna cesta na dan izdaje izpodbijane odločbe. Na zemljišču v tem času ni bilo nobenega objekta, ki bi lahko pomenil objekt javnega dobra državnega pomena, kar izhaja že iz ortofoto posnetka. Zemljišče predstavlja zeleno površino ob državni cesti, na kateri bo mogoče urediti pločnik, kar je v pristojnosti tožnice, ki mora zato imeti na takih zemljiščih tudi lastninsko pravico, saj gre za lokalni interes. Drugostopenjski organ se ni opredelil do pritožbenih navedb, da v izreku izpodbijane odločbe ni napotila, da se v zemljiški knjigi opravi vpis zaznambe javnega dobra državnega pomena v skladu z zakonodajo, temveč le lastninska pravica v korist Republike Slovenije. To je v nasprotju z naravo oziroma namenom zaznambe javnega dobra, iz obrazložitve pa ne izhaja, zakaj je tako. Tak vpis po veljavnih predpisih ni mogoč, zaradi česar tožnica meni, da je treba obe odločbi izreči za nični.

5. Tožnica se v zvezi s tem sklicuje tudi na druge odločbe v podobnih zadevah, ki so po njenem mnenju izdane v skladu z zakonom, in meni, da gre v obravnavani zadevi za zlorabo instituta javnega dobra, da bi država na ta način prišla do vpisa lastninske pravice. Vpis lastninske pravice ni možen niti po določbah Zakona o lastninjenju nepremičnin v državni lasti (v nadaljevanju ZLNDL), ki bi tak vpis omogočal le v primeru, če bi bila na dan uveljavitve tega zakona vpisana pravica uporabe v korist RS. Ta pravica ni bila vpisana, nepremičnina pa je že ves čas v upravljanju tožnice. Tožnica je kot upravljavka te parcele sodelovala tudi pri parcelaciji, pri kateri je predmetna parcela nastala. Prišlo je tudi do bistvene kršitve postopka, saj je šele v drugostopenjski odločbi navedeno, da je bila predmetna parcela na 1. 1. 2003 del državne ceste, tako da se tožnica do te okoliščine ni mogla opredeliti. Tožnica iz navedenih razlogov sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi in toženki naloži povračilo stroškov upravnega postopka, v primeru zamude skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

6. Toženka v odgovoru na tožbo v bistvenem ponavlja razloge iz prvostopenjske in drugostopenjske upravne odločbe ter posebej poudarja, da je za pridobitev statusa grajenega javnega dobra državnega pomena pomembno stanje na dan uveljavitve ZGO-1. Na delu predmetnega zemljišča je bila na dan 1. 1. 2003 že zgrajena cestna vzdrževalna baza Trebnje, ki sodi med objekte za opravljanje rednega vzdrževanja ceste, zato je šlo za sestavni del javne ceste, in to tudi po zdaj veljavnem Zakonu o javnih cestah (v nadaljevanju ZJC). Pojasnjuje razliko med pridobitvijo statusa grajenega javnega dobra po 212. in 213. členu ZGO-1 in dodaja, da predmetno zemljišče nikoli ni predstavljalo lokalnega interesa.

7. Lastništvo zemljišča ni urejeno, tožnica pa se je kot upravljavec tega zemljišča vpisala nezakonito. Res je sicer, da morajo občine vzdrževati prometne površine, objekte in naprave na, ob ali nad voziščem državne ceste, ki so v funkciji javnih površin v naselju, vendar to v tem postopku ni pomembno, saj je pločnik ob državni cesti sestavni del državne ceste in zato v lasti države. V primeru pridobitve statusa javnega dobra „ex lege“ po 212. členu ZGO-1 ni treba vpisati zaznambe javnega dobra, s predlogom takega vpisa pa bi organ tudi kršil materialni predpis, saj zaradi spremembe lokacije cestne baze zemljišče ne pomeni več dela državne ceste. Kdo je sodeloval v postopku parcelacije predhodnega zemljišča, za ta postopek ni pravno pomembno, da občina nima pravice do vpisa lastninske pravice pa izhaja tudi iz sklepa Vlade z dne 21. 12. 2007 in dopisa občine z dne 3. 8. 2009. Podredno toženka uveljavlja še originarno pridobitev lastninske pravice na podlagi Zakona o gospodarskih javnih službah (ZGJS) in sodišču smiselno predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

9. Po prvem odstavku 212. člena ZGO-1 se šteje, da ima zemljišče, na katerem je zgrajen objekt, ki se ga po določbah 211. člena istega zakona lahko šteje za grajeno javno dobro državnega pomena, pridobljen status grajenega javnega dobra državnega pomena, če je z dnem uveljavitve Zakona o lastninjenju nepremičnin v družbeni lastnini (ZLNDL) imela na njem pravico uporabe država ali če je z dnem uveljavitve tega zakona za takšno nepremičnino v zemljiški knjigi vpisano, da je splošno ljudsko premoženje ali družbena lastnina.

10. Tako po sistemski uvrstitvi navedene določbe v zakon (sedmi del: prehodne in končne določbe, šesto poglavje: uskladitev predpisov o grajenem javnem dobru), kot po njeni vsebini, gre za prehodno določbo, torej za pravilo, ki je namenjeno prilagoditvi obstoječih pravnih razmerij novi zakonski ureditvi. Ob tem zakon ne določa kakršnihkoli rokov ali pogojev, tako da učinki navedene zakonske določbe nastopijo z uveljavitvijo zakona, torej s 1. 1. 2003, kot pravilno meni toženka. S tem dnem je torej nastopila zakonska fikcija („šteje se...“), da imajo zemljišča, ki izpolnjujejo pogoje iz navedene zakonske določbe, pridobljen status grajenega javnega dobra državnega pomena.

11. Gre torej za pravno razmerje, ki je nastalo oziroma je bilo urejeno že na podlagi samega zakona in ne šele z izdajo izpodbijane odločbe. To izhaja tako iz prej povzete vsebine prvega odstavka 212. člena ZGO-1, kot tudi iz drugega odstavka istega člena, ki v takem primeru izrecno predpisuje izdajo ugotovitvene odločbe. Sodišče se zato strinja s toženko, da je bilo za vzpostavitev obravnavanega pravnega razmerja odločilno dejansko in pravno stanje na dan uveljavitve ZGO-1, torej 1. 1. 2003.

12. Sodišče se strinja s toženko tudi v tem, da se nadaljnje določbe ZGO-1, za katere tožnica trdi, da naj bi bile v postopku kršene oziroma ne uporabljene, nanašajo na ureditev oziroma pridobitev statusa grajenega javnega dobra po 213. členu ZGO-1, ne pa zgolj na njegovo ugotovitev po 212. členu tega zakona, kar je bil predmet obravnavanega postopka. Pri tem se 213. člen izrecno nanaša zgolj na situacije, ko v zemljiško knjigo ni vpisano ne javno dobro, ne splošno ljudsko premoženje ali družbena lastnina. Kot je bilo že navedeno, v obravnavani zadevi ne gre za tak primer, niti tega ne zatrjuje tožnica, tako da toženka podlage za uporabo določb 213. člena ZGO-1 niti ni imela.

13. Ima pa tožnica prav, da ji toženka ni na ustrezen način omogočila, da bi se opredelila do dejstev in okoliščin, pomembnih za odločitev. Prvostopenjski organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe namreč res navaja zgolj to, da predmetna parcela pomeni „ostanek trase državne ceste“, v nadaljevanju pa dodaja, da je s tem izkazano, da je izpolnjen pogoj iz 212. člena ZGO-1, da mora biti na zemljišču zgrajen objekt, ki se po določbah 211. člena ZGO-1 šteje za grajeno javno dobro državnega pomena. Iz take obrazložitve ne izhaja ne to, kaj je bilo na predmetni parceli zgrajeno na dan 1. 1. 2003, kar je tudi po stališču toženke bistveno za odločitev, ne to, da je ta okoliščina  za odločitev sploh pomembna. Šele s konkretnimi navedbami v tej smeri bi toženka tožnici omogočila, da v postopku s pravnimi sredstvi učinkovito zavaruje svoje pravne interese.

14. ZUP drugostopenjskemu organu sicer omogoča, da pomanjkljivo obrazložitev prvostopenjske odločbe ustrezno dopolni (prvi odstavek 251. člena), vendar mora to storiti na podlagi dopolnitve ugotovitvenega postopka, ki vključuje tudi možnost stranke, da se opredeli do tako ugotovljenih dejstev. Zgolj to, da je toženka v drugostopenjski odločbi navedla določne in prepričljive razloge za ugotovitev, da je bila 1. 1. 2003 na predmetni parceli državna cesta, zato ne zadostuje za zakonitost izpodbijane odločbe, saj bi morala toženki omogočiti, da se do te ugotovitve oz. razlogov zanjo ustrezno opredeli. Ker tega ni storila, je toženka šele iz drugostopenjske odločbe izvedela za njena stališča o tej okoliščini in za pomen te okoliščine za odločitev. To pa pomeni, da toženka v upravnem postopku sploh ni imela možnosti, da bi se do navedene okoliščine - ki je po povedanem bistvenega pomena za odločitev - sploh lahko opredelila.

15. Sodišče iz navedenih razlogov ugotavlja, da je v obravnavani zadevi prišlo do bistvenih kršitev postopka, zato je v skladu s 3. točko prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo. V skladu s tretjim odstavkom istega člena ZUS-1 sodišče v takem primeru vrne zadevo organu, ki ga je izdal, v  ponoven postopek, po četrtem odstavku istega člena pa je organ vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka.

16. Sodišče dodaja še, da strinja s tožnico, da toženka ne v 212. členu ZGO-1, ne v drugih zakonskih določbah, na katere se sklicuje v obrazložitvi izpodbijane odločbe, nima podlage za odločanje o lastništvu predmetne nepremičnine, še manj pa o vpisu tega lastništva v zemljiško knjigo. Res je tudi, da izreka v delu, ki se nanaša na vpis v zemljiško knjigo, sploh ni mogoče izvršiti, vendar sodišče ni še posebej odločalo o njegovi ničnosti, saj že iz gornje obrazložitve izhajajo razlogi za odpravo odločbe v celoti, kar ima glede tega dela izreka enake pravne posledice kot morebiten izrek ničnosti (prvi odstavek 281. člena ZUP).

17. Ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom, je sodišče v skladu z 2. alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na seji.

18. Kadar sodišče tožbi ugodi in odpravi izpodbijani upravni akt, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik).

19. Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnico pa je v postopku zastopala pooblaščenka, ki je odvetnica, se ji priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povišani za 22 % DDV, torej za 62,70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika, OZ).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.