UPRS Sodba III U 229/2016-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2017-11-24

Jasna Šegan (preds.), Andrej Orel (poroč.), Lea Chiabai

morsko ribištvo - dodelitev nepovratnih sredstev - javni razpis - izpolnjevanje razpisnih pogojev - poseg v pričakovane pravice - sprememba predpisa

Odločitev sodišča v obravnavani zadevi temelji na presoji narave javnega razpisa. Sodišče namreč meni, da so materialni okvir odločanja določbe Javnega razpisa, ki v konkretnem primeru temelji na določbah Uredbe o izvajanju Operativnega programa za razvoj ribištva v Republiki Sloveniji 2007 - 2013. Pred objavo Javnega razpisa tako tožnik (na tej podlagi) ni pridobil nobenih pravic in upravičenih pričakovanj. Pravico do sredstev bi tožnik pridobil šele s (pravnomočno) odločbo, s katero bi mu bila sredstva na podlagi Javnega razpisa dodeljena.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo zavrnila tožnikovo vlogo za dodelitev nepovratnih sredstev za ukrep Individualne premije za ribiče za leto 2014.

2. V obrazložitvi izpodbijane odločbe prvostopenjski organ navaja, da iz predložene dokumentacije izhaja, da tožnik ne izpolnjuje vseh pogojev za sofinanciranje, določenih v Uredbi o izvajanju Operativnega programa za razvoj ribištva v Republiki Sloveniji 2007 - 2013 (Uradni list RS, št. 30/11, 8/12, 36/12, 50/14 in 46/15, v nadaljevanju Uredba 2015) in Javnem razpisu za ukrep Individualne premije za ribiče (Uradni list RS, št. 53/15, v nadaljevanju Javni razpis). Ugotovil je, da tožnik na dovoljenju za gospodarski ribolov št. 376 ni vpisan kot uporabnik ribiškega plovila št. SVN000000019, na katerega se sklicuje v svoji vlogi, in s tem ne izpolnjuje pogoja iz prve alineje 1. točke III. poglavja Javnega razpisa ter iz prve alineje prvega odstavka 11c. člena Uredbe 2015. Dodatno je prvostopenjski organ tudi ugotovil, da tožnik v Poslovnem registru Slovenije (AJPES) ni registriran za opravljanje gospodarskega ribolova.

3. Zoper izpodbijano odločbo je tožnik vložil pritožbo, ki jo je drugostopenjski organ zavrnil. V obrazložitvi svoje odločbe obširneje opisuje relevantne določbe Uredbe 2015 in Javnega razpisa. Strinja se z zaključkom prvostopenjskega organa, da tožnik ne izpolnjuje (vseh) pogojev za dodelitev sredstev, saj v dovoljenju za gospodarski ribolov, ki ga je navedel v vlogi, ni naveden kot lastnik in niti kot uporabnik ribiškega plovila, kar je eden od pogojev za dodelitev nepovratnih sredstev (pač pa je to A.A.). Glede pritožbene navedbe, da so določbe Uredbe 2015, v zvezi z definicijo člana posadke, retroaktivne, drugostopenjski organ pojasnjuje, da je bila zadnja sprememba Uredbe objavljena v Uradnem listu RS, št. 46/2015. Navedena sprememba je začela veljati 27. 6. 2015, torej pred tem, ko je bil 17. 7. 2015 objavljen Javni razpis, in pred tem, ko je imel tožnik možnost oddati vlogo, ter pred izdajo izpodbijane odločbe. Konkretni postopek se je začel z oddajo vloge tožnika (7. 8. 2015), pravilnost in zakonitost odločitve pa se preverja na dan izdaje odločbe. V zvezi s pritožbenim ugovorom glede (ne)primernosti spornega razpisnega pogoja drugostopenjski organ poudarja, da gre v postopkih na podlagi javnih razpisov za posebno vrsto upravnega postopka, v katerem je treba upoštevati načelo enakih možnosti vlagateljev, preglednost in hitrost postopka, zato ustreznost razpisnih pogojev ni predmet presoje. Glede na to, da tožnik ni vpisan kot uporabnik ribiškega plovila in zato ne izpolnjuje pogojev za dodelitev sredstev, drugostopenjski organ zaključuje, da so brezpredmetni tožnikovi ugovori v zvezi registracijo za opravljanje gospodarskega ribolova.

4. Tožnik se s takšno odločitvijo ne strinja, zato vlaga tožbo v upravnem sporu iz razlogov nepravilne uporabe materialnega prava in napačne ugotovitve dejanskega stanja. Sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne upravnemu organu prve stopnje v ponovno odločanje. Uveljavlja tudi povračilo stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

5. V tožbi predvsem ugovarja, da je toženka napačno uporabila določbi prve alineje 1. točke III. poglavja Javnega razpisa in prve alineje prvega odstavka 11c. člena Uredbe 2015, ko je za eno od okoliščin, ki opredeljuje pojem "člana posadke", štela dejstvo, da je v dovoljenju za gospodarski ribolov ribiškega plovila vpisan kot uporabnik plovila. Ta okoliščina namreč v obdobju od 1. 1. 2014 do 31. 12. 2014, na katerega se Javni razpis nanaša, ni bila kvalifikatorni znak za položaj "člana posadke", saj je bila določena šele s spremembo Uredbe v letu 2015 (ki je začela veljati 27. 6. 2015), zato je ni mogoče uporabiti kot kriterij za presojo položajev iz leta 2014. Zakoni, drugi predpisi in akti ne morejo imeti učinka za nazaj (prvi odstavek 155. člena Ustave Republike Slovenije). Izjemoma imajo lahko učinek za nazaj le posamezne določbe zakona, predpisi, ki niso zakoni, pa ne morejo določiti povratne veljave, kar velja tudi za Uredbo 2015. Sprememba Uredbe iz leta 2015 ni veljala za nazaj, je pa retroaktivno učinkovala, saj je posegla v obseg pravnih upravičenj in obveznosti, ki so jih imeli člani posadke, glede na razumevanje pojma pred spremembo Uredbe v letu 2015. Pravnih upravičenj je bilo več, saj so jih določale različne pravne podlage. V nadaljevanju tožbe tožnik utemeljuje, da gre pri položaju "člana posadke" za pravni položaj (iz katerega izhajajo pravice in obveznosti), zato mora biti ta varovan pred posegi, ki tak položaj spreminjajo za nazaj. Ker sporne pravne podlage ni dopustno uporabiti, je treba pojem "član posadke" v konkretnem primeru razumeti po njegovem splošno priznanem pomenu, saj pred spremembo Uredbe v letu 2015 ni bila v nobenem predpisu določena njegova definicija (niti v predpisih EU), čeprav so na ta pojem predpisi vezali pravne posledice. Pojem bi bilo zato treba razlagati po jezikoslovnih pravilih, glede na opredelitev v Slovarju slovenskega knjižnega jezika (da gre za osebo, ki je na podlagi delovnega razmerja vključena v skupino oseb, ki opravlja delo na ladji ali letalu). Tožnik dodaja, da posebnih pogojev, ki bi opredeljevali "člana posadke" ne določa niti Operativni program za razvoj ribištva v Republiki Sloveniji 2007 - 2013 (v nadaljevanju Operativni program), v katerem so kot upravičenci za nadomestilo za upravljanje flote navedeni tudi člani posadke.

6. Po oceni tožnika opredelitev "člana posadke", kot ga je določila sprememba Uredbe v letu 2015, odstopa od siceršnjega običajnega razumevanja tega pojma in je tudi sicer vsebinsko nepravilna. Okoliščina, da je nekdo vpisan kot uporabnik plovila, ni v vsebinski povezavi s položajem te osebe kot članom posadke, saj je kot uporabnik plovila lahko naveden kdorkoli, četudi ni član posadke in se z ribiško dejavnostjo niti ne ukvarja, kar ni skladno z namenom Operativnega programa. Pojem "uporabnik plovila" namreč ne zajema oseb, ki plovilo kot člani posadke uporabljajo na podlagi delovnopravnega razmerja. Tožnik pripominja še, da je bila navedena okoliščina določena kot edini kriterij za opredelitev položaja "člana posadke".

7. V nadaljevanju tožbe tožnik navaja tudi, da pogoj, da mora biti ribič, ki je član posadke, registriran za opravljanje ribiške dejavnosti, ni določen niti v Javnem razpisu, niti v Operativnem programu in niti v Uredbi 2015. Kot ribiča je zato treba šteti vsako osebo, ki se ukvarja z ribolovom, tudi tisto, ki to delo opravlja kot poklic na podlagi pogodbe o zaposlitvi. S citiranjem določb Operativnega programa tožnik utemeljuje, da je bila pomoč mišljena (tudi) za ribiče, ki poklic opravljajo na podlagi pogodbe o zaposlitvi.

8. Toženka v odgovoru na tožbo po vsebini ponavlja navedbe iz obrazložitve drugostopenjske odločbe in sodišču predlaga, naj tožbo zavrne. Dodatno navaja, da Uredba 2015 in Javni razpis (retroaktivno) tožniku ne jemljeta pravic, saj jih ni še pridobil. Pravico do nepovratnih sredstev bi namreč tožnik pridobil šele s pozitivno prvostopenjsko odločbo. Pridobitev nepovratnih sredstev pa je negotovo dejstvo, ki je odvisno od izpolnjevanja razpisnih pogojev in meril. Toženka poudarja tudi, da se v upravnem sporu ne presoja pravilnosti ali ustreznosti posameznega merila iz javnega razpisa.

9. Tožnik v pripravljalni vlogi z dne 9. 9. 2016 odgovarja na navedbe toženke v odgovoru na tožbo. Pojasnjuje, da tožbeni ugovor glede merila "člana posadke", ni bil podan v smeri, da tako merilo v razpisnih pogojih ne bi smelo biti določeno, pač pa v smeri, da je bil ta pojem na novo definiran tako, da je posegel v pravice oziroma položaje za nazaj. Poudarja, da ima prijavitelj na javni razpis, ki izpolnjuje predpisane pogoje, upravičeno pričakovanje, ki je po praksi Evropskega sodišča za človekove pravice in Ustavnega sodišča RS, varovano. Obe sodišči sta že večkrat pojasnili, da konkretni, na veljavnem pravu temelječi zahtevek za pridobitev določenega premoženja, ki ima zadostno podlago, in je bolj konkretiziran od golega upanja, predstavlja upravičeno pričakovanje, ki je pravno varovano tako kot lastninska pravica, zato vanj ni mogoče retroaktivno posegati. Tožnik še dodaja, da je pred spremembo Uredbe v letu 2015 že imel določeno pravico, ki pa je še ni mogel uveljaviti.

11. Med strankama ni sporno, da je tožnik vložil vlogo za Javni razpis, katerega predmet je bila dodelitev nepovratnih sredstev za ukrep Individualne premije za ribiče za leto 2014. Prav tako ni sporno, da je bil v Uredbi 2015 (ki je začela veljati pred objavo Javnega razpisa) in Javnem razpisu, kot eden od pogojev za dodelitev sredstev, določen pogoj, da je vlagatelj v dovoljenju za gospodarski ribolov naveden kot uporabnik ribiškega plovila. Sporno tudi ni, da tožnik tega pogoja ni izpolnjeval. Sporno pa je, ali je dopustno Uredbo 2015 uporabiti kot pravno podlago, saj so se premije z Javnim razpisom dodeljevale za obdobje od 1. 1. 2014 do 31. 12. 2014, ko so bili z Uredbo (pred spremembo v letu 2015) upravičenci do premije določeni drugače, brez pogoja, da mora biti vlagatelj v dovoljenju za gospodarski ribolov vpisan kot uporabnik ribiškega plovila. Tožnik namreč meni, da mu je bilo zato z uporabo Uredbe 2015 kot pravne podlage za odločitev v tej zadevi, (retroaktivno) poseženo v njegove pravice oziroma upravičena pričakovanja.

12. Odločitev sodišča v obravnavani zadevi temelji na presoji narave javnega razpisa. Sodišče namreč meni, da so materialni okvir odločanja določbe Javnega razpisa, ki v konkretnem primeru temelji na določbah Uredbe 2015. Pred objavo Javnega razpisa tako tožnik (na tej podlagi) ni pridobil nobenih pravic in upravičenih pričakovanj. Pravico do sredstev bi tožnik pridobil šele s (pravnomočno) odločbo, s katero bi mu bila sredstva na podlagi Javnega razpisa dodeljena. Pričakovana pravica pa je ekvivalent pridobljeni pravici, loči ju zgolj časovna komponenta. V obeh primerih pravici izvirata iz dejanskega stanu, ki je v celoti zaključen in urejen. Torej dejanski stan, na podlagi katerega pravni subjekt pridobi pravico, je določen, razlika med pravicama pa je zgolj v tem, da je pridobljena pravica že nastala, pričakovana pa še bo (njen nastanek ni vprašljiv). O pričakovanih pravicah namreč govorimo takrat, ko je pridobitev pravice tako gotova, da predstavlja zavarovan položaj. Vsako pričakovanje pa (še) ni pričakovana pravica. Tak status dobi, ko je gotovo, da bo pravica nastala, kar v konkretnem primeru ni moglo biti pred objavo Javnega razpisa (in prijavo nanj), v katerem so bili (skladno z Uredbo 2015) določeni vsi pogoji za dodelitev sredstev.

13. Glede na tožbene navedbe je sodišče izpodbijano odločbo preverilo tudi v luči načela varstva zaupanja v pravo kot sestavine načela pravne države (2. člen Ustave). V skladu z navedenim načelom se pravnim subjektom ne sme arbitrarno poslabšati pravnega položaja s stopnjevanjem obveznosti za naprej. Pri presoji utemeljenosti in sorazmernosti posega je treba upoštevati, da načelo zaupanja v pravo nima absolutne veljave in je v večji meri kot posamezne ustavne pravice dostopno možnim omejitvam (odločba Ustavnega sodišča, U-I-206/97 z dne 17. 6. 1998). Posameznik se ne more zanašati na to, da se trenutno veljavni predpis ne bo spremenil (odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-150/94 z dne 15. 6. 1995 in U-I-101/95 z dne 8. 1. 1998). Spreminjanje obstoječih predpisov je nujno in je v sami naravi prava. Po presoji sodišča to še posebej velja na področju javnih razpisov in dodeljevanja nepovratnih sredstev, kjer je spremenljivost vedno moč pričakovati, in kjer gre tudi sicer za dodeljevanje pravic pravnim subjektom in ne za stopnjevanje njihovih obveznosti. Sodišče še pripominja, da je bila individualna premija za ribiče z Operativnim programom določena kot finančna kompenzacija zaradi neizvajanja gospodarskega ribolova slovenskih ribičev v teritorialnih vodah Hrvaške, dokler ne bo določena meja na morju. Z Uredbo 2015 pa so bili kot vlagatelji določeni vsi tisti, ki navedeno tveganje direktno trpijo (11b. člen).

14. Tožnik je v tožbi ugovarjal tudi, da je pogoj v Javnem razpisu, da je član posadke (samo) tisti, ki je v dovoljenju za gospodarski ribolov ribiškega plovila, ki je navedeno v vlogi, vpisan kot uporabnik plovila, neprimeren. Naknadno je v pripravljalni vlogi z dne 9. 9. 2016 navedel, da te tožbene navedbe niso bile podane v smeri (ne)primernosti razpisnega pogoja, pač pa v smeri, da je bil pojem "člana posadke" na novo definiran tako, da je posegel v pravice in položaje za nazaj. Sodišče kljub temu dodaja, da se po ustaljeni sodni praksi v upravnem sporu lahko presoja le skladnost javnega razpisa, njegove vsebine, pogojev, kriterijev, oziroma meril z zakonom, ne pa tudi primernost ali ustreznost določenega merila javnega razpisa (primerjaj npr. sodbo Vrhovnega sodišča RS, št. I Up 33/2013 z dne 13. 6. 2013).

15. Glede na vse navedeno sodišče zaključuje, da je toženka pravilno uporabila materialno pravo. Med strankama ni sporno, da tožnik ni izpolnjeval pogoja, ki ga je določal Javni razpis, da je do premij upravičen (le) tisti (član posadke), ki je v dovoljenju za gospodarski ribolov ribiškega plovila, ki je navedeno v vlogi na razpis, vpisan kot kot uporabnik plovila. Brezpredmetna za odločitev v zadevi je zato morebitna registracija tožnika za opravljanje dejavnosti gospodarskega ribolova.

16. Ker je po povedanem izpodbijana odločba pravilna in zakonita, tožbeni ugovori pa neutemeljeni, je sodišče na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbo kot neutemeljeno zavrnilo. V vsem ostalem se sodišče sklicuje na razloge izpodbijane odločbe (drugi odstavek 71. člena ZUS-1).

17. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, saj so vsa dejstva, ki so glede na pravna stališča sodišča pomembna za odločitev, razvidna iz upravnega spisa (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

18. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Uredba o spremembah Uredbe o izvajanju Operativnega programa za razvoj ribištva v Republiki Sloveniji 2007-2013 - člen 11c

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.