UPRS sodba I U 1301/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-04-07

Lara Bartenjev (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), Petra Stanonik Bošnjak

lekarniška dejavnost - verifikacija lekarne - podružnica lekarne - zavrženje vloge

Tožnica je upravičena do vložitve vloge za verifikacijo lekarne oziroma podružnice le, če je v skladu z ZLD upravičena do opravljanja lekarniške dejavnosti na predmetnem območju. V primeru lekarniške podružnice je zato ustrezno dovoljenje pristojnega občinskega organa (22. člen ZLD) nujna sestavina vloge. Vlagatelj namreč z njim izkaže upravičenje do opravljanje lekarniške dejavnosti, kar je po povedanem pogoj, da je vlogo sploh mogoče obravnavati (prvi odstavek 66. člena ZUP). Vlogo, ki ji ni priloženo tako dovoljenje, je torej treba šteti za nepopolno, kar po prvem odstavku 67. člena ZUP pomeni, da je ni dovoljeno zavreči, temveč je treba stranki omogočiti, da jo ustrezno dopolni.

I. Tožbi se ugodi, sklep Ministrstva za zdravje št. 1600-3/2015-4 z dne 5. 8. 2015 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v višini 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Toženka je z izpodbijanim sklepom zavrgla tožničino vlogo za verifikacijo lekarniške podružnice 	A. Iz obrazložitve izhaja, da se v skladu z Zakonom o lekarniški dejavnosti (v nadaljevanju ZLD) lekarniška dejavnost lahko opravlja le v okviru javnega zavoda ali na podlagi podeljene koncesije, vse druge oblike pa so v nasprotju z zakonom. Po istem zakonu občina ustanovi javni lekarniški zavod za opravljanje lekarniške dejavnosti na svojem območju. Občina A., na območju katere je locirana predmetna lekarniška podružnica, ni (so)ustanoviteljica javnega lekarniškega zavoda. Toženka ne razpolaga z dovoljenjem, ki bi ga Občina A. izdala za poslovanje podružnične lekarne, niti ni tožnica v vlogi izkazala, da bi bila omenjena občina njena soustanoviteljica, ali da njena edina ustanoviteljica, Mestna občina B., soglaša z ustanovitvijo podružnice. Tožnica torej ni ustanovljena za delovanje na območju Občine A., zato ni izpolnjena predpostavka stvarne legitimacije, ki izhaja iz prej navedenih določb ZLD, kar pomeni, da niso bile izpolnjene formalne zahteve za obravnavo tožničine vloge. Poleg tega toženka dodaja še, da je bila v letu 1996 za celotno območje Občine C., kamor je takrat sodilo tudi območje Občine A., podeljena koncesija za opravljanje lekarniške dejavnosti, kar v skladu z ZLD pomeni, da na tem območju ni več mogoče ustanoviti podružnice lekarne.

2. Tožnica se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri med drugim navaja, da se verifikacija lekarne, ki je predmet obravnavanega postopka, nanaša izključno na kadre, prostore, opreme in zalogo zdravil. Ostali zakonski pogoji za delovanje lekarne niso predmet tega postopka, toženka pa celo sama navaja, da dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne izda pristojni občinski upravni organ. Obstoj dovoljenja se preverja v drugih postopkih, saj zakon v primeru neobstoja takšnega dovoljenja predvideva npr. denarno kazen. S tem, ko je toženka v postopku verifikacije presojala tožničino vlogo izven zakonskega okvira, je napačno uporabila materialno pravo.

3. Poleg tega je toženka bistveno kršila upravni postopek, saj bi glede na svoje stališče o odsotnosti soglasja za odprtje nove lekarne morala uporabiti pravila o nepopolnih vlogah in tožnici dati možnost, da svojo vlogo v zakonskem roku dopolni. Enako velja tudi glede očitka, da naj tožnica ne bi izkoristila možnosti pogodbenega prenosa posameznih ustanoviteljskih pravic med občino ustanoviteljico in občino, na območju katere bo lekarna delovala. Namesto tega je toženka tožničino vlogo brez možnosti dopolnitve zavrgla. V zvezi z obstojem stvarne legitimacije dodaja še, da ji ZLD dopušča opravljanje lekarniške dejavnosti v podružnici tudi na območju druge občine.

4. Meni tudi, da so v Občini A. izpolnjeni vsi zakonski pogoji za odprtje lekarniške podružnice, saj v kraju ni druge lekarne, medtem ko ambulanta deluje vsak dan. Ustanovitev podružnice je v skladu z določbami Resolucije o nacionalnem planu zdravstvenega varstva 2008-2013 ter s pojasnili toženke z dne 29. 1. 2014 „izvajanje lekarniške dejavnosti – obvestilo občinam“. Občina A. ni v koncesijskem razmerju s koncesionarjem, ki lekarniško dejavnost opravlja na območju občine C., zato je odločba o podelitvi koncesije v delu, ki se nanaša na njeno območje, brez pravnega učinka. Občina nima nobenih pravnih vzvodov, da bi prek koncesionarja dosegla ustanovitev nove lekarne.

5. Iz vseh navedenih razlogov sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne toženki v ponovno odločanje, poleg tega pa naj ji naloži povračilo stroškov upravnega spora skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

6. Toženka v odgovoru na tožbo in tožnica v pripravljalni vlogi v bistvenem ponavljata doslej povzete navedbe.

8. Predmet izpodbijanega sklepa je zavrženje tožničine vloge za verifikacijo lekarniške podružnice A. na podlagi druge točke 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), po kateri organ zavrže zahtevo, če vložnik v vlogi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi oziroma če po tem zakonu ne more biti stranka. Zgolj ta odločitev je lahko tudi predmet tega upravnega spora, saj zaradi zavrženja vloge v upravnem postopku sploh ni prišlo do preizkusa izpolnjevanja materialnih pogojev za verifikacijo.

9. Po 6. členu ZLD lahko lekarna oziroma podružnica lekarne prične opravljati lekarniško dejavnost, ko ministrstvo, pristojno za zdravstvo ugotovi, da izpolnjuje kadrovske pogoje in pogoje glede prostorov in opreme, določene s tem zakonom in predpisi, izdanimi na njegovi podlagi. Tožnica ima torej prav, da zakon toženki ne daje podlage, da bi v okviru verifikacije preizkusila izpolnjevanje vsebinskih (materialnih) pogojev za delovanje lekarne, ki ne izhajajo iz 6. člena ZLD.

10. Vendar pa se sodišče strinja s toženko, da mora v skladu s prvim odstavkom 129. člena v okviru predhodnega preizkusa vloge za verifikacijo preveriti, ali jo je sploh vložila upravičena oseba. Iz določb ZLD izhaja, da lahko lekarniško dejavnost opravljajo javni zavodi in na podlagi koncesije zasebniki (prvi odstavek 2. člena) in sicer na območju, za katerega je bil javni zavod ustanovljen (9. in 10. člen) oziroma podeljena koncesija (15. člen). Ker torej lahko po zakonu le te osebe opravljajo lekarniško dejavnost, so le te osebe lahko tudi upravičeni vlagatelji zahteve za verifikacijo lekarne oziroma podružnice.

11. Kot izhaja iz izpodbijanega sklepa, toženka svojo odločitev opira predvsem na ugotovitev, da tožnica ni bila ustanovljena za delovanje na območju Občine A. V skladu s povedanim bi to sicer (ob ustreznem upoštevanju določb ZUP o dopolnjevanju vlog) pomenilo pravilen razlog za zavrženje vloge, vendar le v primeru, če bi šlo za verifikacijo lekarne. V primeru lekarniške podružnice pa je to sodišče že večkrat (prim. npr. sodbe opr. št. I U 1595/2014, I U 709/2015 in I U 158/2016) zavzelo stališče, da ZLD pod pogoji, navedenimi v prvem odstavku 21. člena (da gre za kraj, v katerem ni lekarne, če je ugotovljena potreba za izdajo zdravil) omogoča delovanje javnega zavoda, ki opravlja lekarniško dejavnost, izven območja, za katerega je bil ustanovljen. Navedeni razlog sam po sebi torej ne more pomeniti zakonite podlage za zavrženje vloge.

12. Vendar pa toženka navaja še dva nadaljnja razloga za zavrženje tožničine vloge, da namreč tožnica ni predložila ustreznega dovoljenja pristojnega občinskega organa in da je bila za območje Občine A. že dodeljena koncesija za izvajanje lekarniške dejavnosti, zaradi česar po 23. členu ZLD ni več mogoče izdati dovoljenja za lekarniško podružnico.

13. V skladu s prej obrazloženim stališčem, da je tožnica upravičena do vložitve vloge za verifikacijo lekarne oziroma podružnice le, če je v skladu z ZLD upravičena do opravljanja lekarniške dejavnosti na predmetnem območju, je v primeru lekarniške podružnice ustrezno dovoljenje pristojnega občinskega organa (22. člen ZLD) nujna sestavina vloge. Vlagatelj namreč z njim izkaže upravičenje do opravljanje lekarniške dejavnosti, kar je po povedanem pogoj, da je vlogo sploh mogoče obravnavati (prvi odstavek 66. člena ZUP). Vlogo, ki ji ni priloženo tako dovoljenje, je torej treba šteti za nepopolno, kar po prvem odstavku 67. člena ZUP pomeni, da je ni dovoljeno zavreči, temveč je treba stranki omogočiti, da jo ustrezno dopolni. Tako iz tožničinih navedb kot iz upravnega spisa ne izhaja, da bi toženka to storila. S tem je prekršila določbe upravnega postopka, kršitev pa je taka, da bi lahko vplivala na pravilnost odločitve, torej bistvena (drugi odstavek 248. člena ZUP).

14. Tega ne spremeni dejstvo, da je toženka v obrazložitvi izpodbijanega sklepa navedla, da je za območje Občine A. že izdana koncesija za opravljanje lekarniške dejavnosti, torej razlog, iz katerega meni, da navedeno dovoljenje sploh ne bi moglo biti izdano. Izdaja tega dovoljenja oziroma presoja, ali so izpolnjeni zakonski pogoji za njegovo izdajo, namreč ni v pristojnosti toženke, temveč občine (drugi odstavek 22. člena ZLD). Toženka je zato v obravnavanem postopku omejena na ugotovitev, ali je bilo tako dovoljenje izdano oziroma priloženo vlogi za verifikacijo lekarniške podružnice. Sodišče pripominja še, da bo šele v ustreznem postopku mogoče ugotavljati tudi, ali oziroma kakšen vpliv ima predhodno podeljena koncesija za območje tedanje Občine C. na možnost zakonite izdaje omenjenega dovoljenja.

15. Iz navedenih razlogov sodišče ugotavlja, da je tožba utemeljena, zato je izpodbijani sklep v skladu s tretjo točko prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odpravilo in zadevo vrnilo organu, ki ga je izdal, v ponoven postopek (tretji odstavek 64. člena ZUS-1). V ponovnem postopku je toženka vezana na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

16. Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, je tožnica v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnico pa je v postopku zastopala odvetniška družba, se ji priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povišani za 22% DDV, torej za 62,70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

ZLD člen 6, 9, 10, 15, 21, 21/1. ZUP člen 66, 66/1, 67, 67/1, 129, 129-2, 248, 248/2.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.