UPRS sodba II U 297/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2015-03-13

Andrej Orel (preds.), mag. Damjan Gantar (poroč.), Andrej Kmecl

gradbeno dovoljenje - obnova postopka - obnova postopka izdaje gradbenega dovoljenja - predlog za obnovo postopka - pogoji za obnovo postopka - rok za vložitev predloga

Iz 5. točke prvega odstavka 263. člena ZUP izhaja, da lahko stranka predlaga obnovo postopka v enem mesecu od dneva, ko je izvedela, da je bila odločba izdana. Ni določeno, da lahko predlaga obnovo od trenutka, ko je zgolj dobila možnosti izvedeti, da je bila taka odločba izdana. Sam zapis v zemljiški knjigi zato ne predpostavlja, da je nekdo zvedel za dejstvo, ki je v zemljiški knjigi vpisano, ampak zgolj to, da je imel možnost se s tem seznaniti.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Prvostopenjski organ je z izpodbijanim sklepom v ponovljenem postopku obnovil postopek izdaje gradbenega dovoljenja za nezahteven objekt, zaključen z izdajo gradbenega dovoljenja Upravne enote Koper številka 351-81/2009-5 z dne 24. 3. 2009 in vanj vključil kot stranske udeležence A.A in B.A. (v nadaljevanju stranki z interesom).

V obrazložitvi sklepa navaja, da sta stranki z interesom dne 15. 3. 2010 vložili predlog za obnovo postopka izdaje gradbenega dovoljenja. Nadalje opisuje potek vseh dotedanjih postopkov in navaja, da je predlog za obnovo postopka pravočasen, na kar je prvostopenjski organ sklepal iz okoliščin primera, ki jih prvostopenjski organ podrobneje pojasnjuje, saj sta ravno temu tožnika v postopku oporekala, češ da sta stranki z interesom za gradbeno dovoljenje zvedela že prej. Prvostopenjski organ tako pojasnjuje, da na objektu ni očitnih sprememb, ki bi nakazovale na izdano gradbeno dovoljenje, stranki z interesom nista bili stranki v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, ni bilo gradbene table, nista bili stranki inšpekcijskega postopka, predlog za obnovo je bil vložen nemudoma po posredovanju informacije javnega značaja, na podlagi katere jima je bil posredovan podatek o izdaji gradbenega dovoljenja, dejstvo, da je gradbeno dovoljenje publicirano v zemljiški knjigi, pa tudi ni splošno znano dejstvo. S tem v zvezi prvostopenjski organ še pojasnjuje, da izbris zaznambe nedovoljene gradnje iz zemljiške knjige ne pomeni, da je bilo izdano gradbeno dovoljenje, saj se zaznamba nedovoljene gradnje vpiše ali izbriše na podlagi odločbe pristojnega inšpektorja v zato predvidenem postopku, ki ni povezan z upravnim postopkom izdaje gradbenega dovoljenja.

Pri presoji formalnih pogojev, kot je dovoljenost predloga, popolnost, pravočasnost, da ga je vložila upravičena oseba in verjetnost izkazanosti okoliščine, na katero se opira, je prvostopenjski organ ugotovil obstoj razlogov, ki so privedli do sklepa o obnovi postopka.

Tožeči stranki sta se zoper prvostopenjski sklep pritožili, drugostopenjski organ pa je pritožbo zavrnil.

Tožnika v tožbi zatrjujeta, da sta 11.3.2014 vložila vlogo, v kateri sta izčrpno opisala nepravočasnost vložitve predloga za obnovo postopka, prvostopenjski organ se do teh navedb sploh ni opredelil. Ni se opredelil do tega, da sta stranki z interesom prijavili zatrjevano črno gradnjo, zahtevali intervencijo inšpekcije, da inšpekcija prijavitelja obvesti o izidu postopka, da sta stranki z interesom ves čas spremljali, kaj se dogaja pri gradnji. Tožnika sta v tej svoji vlogi izrecno navedla, da so v marcu 2009 potekala vidna gradbena dela, ki sta jih stranki z interesom zanesljivo zaznali. Razen tega prvostopenjski organ ni zaslišal s strani tožečih strank predlaganih prič, ki bi lahko izpovedali glede vseh okoliščin prijave in spremljanja inšpekcijskega postopka in upravnega postopka izdaje gradbenega dovoljenja. Nepravilno je tudi stališče, da izbris zaznambe nedovoljene gradnje ne pomeni, da je bilo izdano gradbeno dovoljenje. Če je vknjižena zaznamba črne gradnje, se po sami logiki stvari ob zaključku inšpekcijskega postopka vknjiži izbris zaznambe črne gradnje. Smisel publicitetnega načela iz 6. člena Zakona o zemljiški knjigi je v pravni varnosti. Podatki, vpisani v zemljiško knjigo, uživajo javno zaupanje in zato velja, da bi moralo biti strankama z interesom od 11. 7. 2009 dalje znano, da je ustavljen inšpekcijski postopek in da sta morala tožnika pridobiti gradbeno dovoljenje, saj se sicer postopek ne bi ustavil. Stranki z interesom nista opredelili, kako sta izvedeli za gradbeno dovoljenje. Razen tega bi morali stranki z interesom izkazati, da bi morali imeti pravico udeležbe v prvotnem postopku. Odločba, glede katere je bila predlagana obnova, je bila izdana na podlagi 74.b. člena tedaj veljavnega Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1). Ta je tedaj določal, da je v postopku izdaje gradbenega dovoljenja za gradnjo nezahtevnega objekta stranka samo investitor. Ta določba je bila res razveljavljena z odločbo ustavnega sodišča, vendar je razveljavitev začela učinkovati 19. 3. 2011, to pa pomeni, da se ta del materialnega prava uporablja samo za razmerja, nastala pred dnem, ko je razveljavitev začela učinkovati, zgolj v primeru, če do tega dne o njih še ni bilo pravnomočno odločeno. V obravnavani zadevi pa je bil postopek že pravnomočno končan 24. 3. 2009. Odločitev ustavnega sodišča o razveljavitvi določbe 74.b člena ZGO-1 na navedeno dovoljenje ne more imeti vpliva. Tožnika se ne strinjata s drugačnim stališčem upravnega sodišča v predhodnih sodbah. Predlagata, naj sodišče prvostopenjski akt odpravi in samo odloči o stvari tako, da zavrne predlog za obnovo postopka,  podrejeno pa, naj ga odpravi in vrne v odločanje prvostopenjskemu organu, zahtevata pa tudi povrnitev stroškov postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Tožena stranka je poslala upravni spis, na tožbo pa ni odgovorila.

Stranki z interesom v odgovoru na tožbo navajata, sklicujoč se na upravno sodno prakso, da mora biti sklepanje o vedenju o izdaji spornega gradbenega dovoljenja zanesljivo in temeljito obrazloženo, pri čemer je potrebno jasno določiti časovno točko, kdaj na bi stranki z interesom izvedeli za to okoliščino. Tožnika pa nista predložila nobenih dokazov, da bi se dalo z gotovostjo sklepati, da sta bili stranki z interesom seznanjeni z gradbenim dovoljenjem. Po izdaji gradbenega dovoljenja se na stavbi ni ničesar delalo. Inšpektor strank z interesom ni o ničemer obvestil. Nista bili seznanjeni z nobenim inšpekcijskim postopkom niti z vloženim predlogom za vpis prepovedi v zemljiško knjigo in tudi ne s predlogom za izbris prepovedi. Ker je bilo izdano gradbeno dovoljenje za nezahtevni objekt, ki je bil že zgrajen, niso obstajale nobene zunanje okoliščine, na podlagi katerih bi stranki z interesom lahko sklepali, da je bilo gradbeno dovoljenje izdano. O tem, da bi morali biti stranki z interesom udeleženi v postopku izdane gradbenega dovoljenja, pa je sodišče v predmetni zadevi že odločalo in zavzelo svoje stališče v sodbi opr. št. III U 316/2010 in III U 372/2011. Sodišče je tedaj zapisalo, da sta stranki z interesom zahtevali obnovo postopka pred sprejemom ustavne odločbe in da o njunem predlogu še ni bilo pravnomočno odločeno. Stranki z interesom predlagata, naj sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne, zahtevata pa tudi povrnitev stroškov postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

ZUP v 267. členu določa, da ko organ, ki je pristojen za odločanje o predlogu za obnovo, prejme predlog, mora preizkusiti, ali je predlog dovoljen, popoln in pravočasen, ali ga je podala upravičena oseba in ali je okoliščina, na katero se predlog opira, verjetno izkazana. Sodišče je ocenilo, da je prvostopenjski organ pravilno ugotovil, da so izpolnjeni pogoji za dovolitev obnove postopka iz citiranega določila. Sodišče glede navedenega sledi utemeljitvi izpodbijanega sklepa, zato skladno z določilom drugega odstavka 71. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ne bo ponavljalo razlogov za odločitev, ampak se v celoti sklicuje na utemeljitev v izpodbijanem sklepu prvostopenjskega organa.

V obravnavani zadevi je od pogojev za obnovo postopka iz prvega odstavka 267. člena ZUP sporno, ali je predlog vložen pravočasno, in ali je okoliščina, na katero se predlog opira, verjetno izkazana.

Glede roka za določitev predloga za obnovo postopka 5. točka prvega odstavka 263. člena ZUP določa, da lahko stranka predlaga obnovo postopka v enem mesecu od dneva, ko je izvedela, da je bila odločba izdana, kadar gre za obnovitveni razlog, da osebi, ki bi morala biti udeležena v postopku kot stranka ali stranski udeleženec, ni bila dana možnost udeležbe v postopku (9. točka 260. člena ZUP). V obravnavani zadevi je torej med strankami sporno, kdaj sta stranki z interesom izvedeli, da je bilo izdano gradbeno dovoljenje. Iz predloga za obnovo postopka izhaja, da je eden od predlagateljev zgolj po naključju pred tednom dni od vložitve predloga izvedel, da je bilo tožnikoma izdano gradbeno dovoljenje za garažo. Iz zapisnika iz ustne obravnave (stran 4 zapisnika) izhaja, da je pooblaščenka strank z interesom povedala, da so se njene stranke v inšpekcijskem postopku pozanimale, kdaj bo inšpektor izvršil odstranitev gradnje, za katero so predvidevali, da investitor nima gradbenega dovoljenja. To je bilo v začetku marca 2010, ko jim je inšpektor pojasnil, da je bilo investitorju izdano gradbeno dovoljenje. Tedaj sta se stranki z interesom pozanimali o izdanem gradbenem dovoljenju, vendar jim je bilo samo pojasnjeno, da je bilo gradbeno dovoljenje res izdano. Če sta torej stranki z interesom zvedeli za gradbeno dovoljenje v začetku marca 2010, predlog za obnovo postopka pa je bil vložen 15. 3. 2010, kot izhaja iz upravnega spisa, potem je bil predlog vložen pravočasno.

Tožnika očitata prvostopenjskemu organu, da se v svojem sklepu ni opredelil do navedb nasprotnih udeležencev. Navedbe tožnikov v upravnem postopku so bile, da sta morali biti stranki z interesom seznanjeni s strani inšpekcije o izidu postopka, da so se izvajala vidna gradbena dela, da je izbris zaznambe črne gradnje razviden iz zemljiške knjige, ta pa bi morala biti vsakomur znana. Sodišče meni, da sta oba organa odgovorila na te navedbe, zato sta oba akta dovolj obrazložena, da se ju da preizkusiti. Tako je prvostopenjski organ pojasnil, da izbris zaznambe nedovoljene gradnje ne pomeni, da je bilo izdano kakršnokoli gradbeno dovoljenje, drugostopenjski organ pa je med drugim v obrazložitvi navedel, da sta stranki z interesom nasprotovala trditvam o vidnih gradbenih posegih in da tožeči stranki po pridobitvi dovoljenja nista izvaja nobenih gradbenih posegov. Nadalje je drugostopenjski organ navedel, da prijava strank z interesom ne more zanesljivo kazati na seznanitev z dejstvom izdaje gradbenega dovoljenja, saj inšpekcijski organ ne obvešča o vsebinskih odločitvah, ampak zgolj formalno obvešča o stanju postopka. Prav tako je drugostopenjski organ obrazložil, da na dejstvo izdaje gradbenega dovoljenja ni mogoče izhajati neposredno iz vknjižb v zemljiški knjigi in da mora biti sklepanje zavedanja o izdaji gradbenega dovoljenja zanesljivo in temeljito obrazloženo in jasno določena časovna točka, kdaj naj bi predlagatelja obnove izvedela za to okoliščino. Sodišče v zvezi z očitkom o neobrazloženosti še pojasnjuje, da je potrebno prvostopenjski in drugostopenjski akt obravnavati kot eno celoto.

Nadalje tožnika očitata, da prvostopenjski organ ni zaslišal z njunih strani predlaganih prič C.C. in D.C. S tem v zvezi sodišče pojasnjuje, da v skladu z načelom proste presoje dokazov uradna oseba, pooblaščena za vodenje postopka presodi, katera dejstva je šteti za dokazana na podlagi vestne in skrbne presoje vsakega dokaza posebej in vseh dokazov skupaj ter na podlagi uspeha celotnega postopka (10. člen ZUP). Sodišče meni, da prvostopenjski organ ni storil kršitve, ker teh prič ni zaslišal. Kot izhaja iz vloge tožnikov, naj bi navedeni priči potrdili, da sta stranki z interesom ves čas opazovali in spremljali, kaj se dogaja (prihodi inšpektorjev, vpis ukrepa nedovoljene gradnje, gradbena dela na stavbi). V tej svoji vlogi z dne 11. 3. 2014 pa tožnika ne zatrjujeta, da bi z zaslišanjem teh prič bilo možno dokazati, kdaj točno je nastopil trenutek seznanjenosti strank z interesom z izdajo gradbenega dovoljenja, saj bi morali biti priči ob tej seznanjenosti prisotni, kar pa se v predlogu za zaslišanje ne zatrjuje.

Prav tako se sodišče ne strinja s tožbenimi navedbami, da sta bili stranki z interesom seznanjeni z gradbenim dovoljenjem že zaradi tega, ker je bila zaznamba črne gradnje izbrisana iz zemljiške knjige. Če je zemljiška knjiga javno dostopna vsakomur, to še ne pomeni, da obstaja predpostavka, da če je nekaj v zemljiški knjigi zapisano, da je to vsakomur poznano. Iz 5. točke prvega odstavka 263. člena ZUP namreč izhaja, da lahko stranka predlaga obnovo postopka v enem mesecu od dneva, ko je izvedela, da je bila odločba izdana. Ni določeno, da lahko predlaga obnovo od trenutka, ko je zgolj dobila možnosti izvedeti, da je bila taka odločba izdana. Sam zapis v zemljiški knjigi zato ne predpostavlja, da je nekdo zvedel za dejstvo, ki je v zemljiški knjigi vpisano, ampak zgolj to, da je imel možnost se s tem seznaniti.

Sodišče se ne strinja s tožbenimi navedbami, da sta stranki z interesom bili z gradbenim dovoljenjem seznanjeni že pred datumom, ki ga navajata v predlogu in da sta tožnika dovolj zanesljivo in temeljito obrazložila tako sklepanje. Če tožnika menita, da sta stranki z interesom izvedeli za gradbeno dovoljenje že prej in je bil torej predlog za obnovo postopka vložen prepozno, bi morali razpolagati z dokazom, iz katerega bi izhajala neposredna zaznava seznanjenosti strank z interesom z gradbenim dovoljenjem ob točno določenem času. Zgolj posredni dokazi po mnenju sodišča ne zadostujejo za tako presojo. Ne drži tudi trditev, da stranki z interesom nista opredelili, kako sta izvedela za gradbeno dovoljenje, saj je bilo na ustni obravnavi to podrobno pojasnjeno in je sodišče te navedbe v tej sodbi že povzelo.

Sodišče pa tudi meni, da je okoliščina, na katero se predlog za obnovo opira verjetno izkazana. Med strankami ni dvoma, da stranki z interesom v postopku izdaje gradbenega dovoljenja nista bili udeleženi, ker tedaj veljavni ZGO-1 tega ni dopuščal. Ker pa je bil predlog za obnovo postopka vložen pred odločitvijo ustavnega sodišča in v času odločbe ustavnega sodišča postopek v zvezi s predlogom za obnovo še ni bil pravnomočno zaključen, se odločitev ustavnega sodišča o razveljavitvi 74.b člena ZGO-1 nanaša tudi na obravnavani primer, kar je sodišče v svojih sodbah v tem postopku že podrobno obrazložilo. V sodbi opr. št. III U 372/2011-11 z dne 21. 9. 2012 je navedeno, da v obravnavanem primeru o tožnikovem pravnem položaju, temelječem na zatrjevani pravici do udeležbe v postopku, do učinkovanja navedene razveljavitve ZGO-1 še ni bilo pravnomočno odločeno, saj ne gre za primer, ko bi tožnik že v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja zahteval, da se mu omogoči udeležba, pa bi bila ta zahteva do začetka učinkovanja razveljavitev določb ZGO-1 pravnomočno zavrnjena. O predlogu za obnovo postopka v obravnavanem primeru še ni bilo pravnomočno odločeno (točka 14. obrazložitve citirane sodbe). V tej sodbi je sodišče tudi zapisalo, da prvostopenjski organ ne bo smel zavreči predloga za obnovo iz razloga, ker je stranka v postopku izdaje gradbenega dovoljenja za nezahteven objekt lahko samo investitor, ampak bo moral presoditi ali imata tožnika pravni interes v smislu 43. člena ZUP. Četudi se tožnika v tožbi sklicujeta na to, da ustavno sodišče ni določilo posebnega načina izvršitve odločbe za gradbena dovoljenja, izdana na osnovi razveljavljenega 74.b člena ZGO-1, ampak za tista, ki so izdana ob uporabi prvega odstavka 62. člena ZGO-1, pa sodišče meni, da skladno s 14. členom ustave tiste stranke, ki niso imele možnost sodelovati v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, pa bi morale biti pritegnjene, ne morejo biti v slabšem položaju, če je šlo za gradbeno dovoljenje po 74.b členu ZGO-1 od tistih, ki jim je bilo gradbeno dovoljenje izdano po 62. členu ZGO-1.

Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je izpodbijani sklep pravilen, tožba pa neutemeljena, zato jo je na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo.

Sodišče ni ugodilo zahtevam obeh strank za povrnitev stroškov postopka (tožeče stranke in stranke z interesom), ker skladno s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1 trpi vsaka stranka svoje stroške, če sodišče tožbo zavrne.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.