UPRS sodba I U 574/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-11-25

Petra Stanonik Bošnjak (preds.), Alenka Praprotnik (poroč.), Zdenka Štucin

sofinanciranje iz javnih sredstev - javni razpis - obrazložitev sklepa - načelo enakosti pred zakonom

Obrazložitev izpodbijanega sklepa o dodelitvi sredstev je v delu, ki se nanaša na merilo „vpliv projekta na okolje“ tako pomanjkljiva, da je ni mogoče preizkusiti. Da predloženi, a nepresojeni dokazi pri tem merilu niso nedovoljena novota, toženka v odgovoru na tožbo niti ne zanika. Tako pomanjkljivo obrazložen sklep onemogoča kontrolo, ali je bilo pravilno ugotovljeno dejansko stanje in pravilno uporabljen materialni predpis. Pri tem ne gre prezreti, da tožniku manjka le 1 točka do dodelitve sredstev na podlagi javnega razpisa. Sodišče pripominja, da je za postopek javnega razpisa ključnega pomena, da so vsi, ki so se na razpis prijavili, enako obravnavani. Načelo enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave zahteva nearbitrarno uporabo prava v razmerju do pravnih subjektov tudi s strani upravne oblasti.

I. Tožbi se ugodi. Sklep Slovenskega regionalno razvojnega sklada št. 8015-334/2011-8 z dne 12. 11. 2013 se odpravi in zadeva vrne prvostopnemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki na 275,00 EUR odmerjene stroške upravnega spora v 15 dneh, v primeru zamude pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijanim sklepom je Slovenski regionalno razvojni sklad vlogo prijavitelja, ki se je prijavil na javni razpis z investicijo „izgradnja skladišč in prostorov in nakup strojev za objekt v A.,“ zavrnil.

2. V obrazložitvi pojasnjuje, da gre za ponovljen postopek Javnega razpisa za sofinanciranje začetnih investicij in ustvarjanje novih delovnih mest na obmejnih problemskih območjih (v nadaljevanju Javni razpis), ki je bil objavljen v Uradnem listu RS št. 37/2011 in 43/2011. Strokovna komisija je ugotovila, da vloga izpolnjuje vse pogoje iz Javnega razpisa ter da je ocenjena s skupno 71 točkami od 105 možnih. Razpisna sredstva so zadoščala za sofinanciranje investicij, ki so dosegle vsaj 72 točk v letu 2011. Pojasnjuje, da je v prvem sklopu meril „regionalni vidik lokacije investicije“ vloga tožeče stranke skupaj dosegla 8 od 30 možnih točk. V drugem sklopu meril „tržni in ekonomski elementi investicije“ je njena vloga prejela skupaj 30 do 40 možnih točk, v tretjem sklopu „ocena investitorja“ pa 28 od 30 možnih. V zadnjem sklopu „izvedljivost investicije“ je bilo tožeči stranki od 5 možnih točk dodeljenih 5 točk. Pri tem tožena stranka pojasnjuje, iz katerih vidikov so bili posamezni sklopi meril obravnavani in koliko točk je tožeča stranka pri posameznem vidiku dosegla. Glede na prejeto število točk 71, tožeča stranka ni upravičena do sofinanciranja. Zato se njena vloga na podlagi 7. točke 11. poglavja Javnega razpisa zavrne.

3. Ministrstvo za gospodarski razvoj in tehnologijo je s svojo odločbo št. 303-20/2014-6 z dne 3. 3. 2014 pritožbo tožnika zoper izpodbijano odločbo kot neutemeljeno zavrnilo. V obrazložitvi pojasnjuje, da je Sklad na podlagi splošnih pogojev poslovanja javnega sklada RS za regionalni razvoj in razvoj podeželja z dne 23. 7. 2009 (v nadaljevanju SPP) pri dodeljevanju spodbud dolžan upoštevati tudi določila Navodila o poteku postopka dodeljevanja spodbud k delu strokovnih komisij z dne 5. 9. 2008 (v nadaljevanju Navodilo). V 3. točki z naslovom „ocenjevanje in obdelava vlog“ 3 poglavja Javni razpis in razpisna dokumentacija določa, da se v primeru dveh ocen iste vloge kot končna ocena upošteva povprečje dveh ocen. Zato sta bili pri podmerilu „trženjska strategija investicije“ pritožniku pravilno dodeljeni 2 točki. Pri dodelitvi točk je prvostopenjski organ izpolnil zahteve iz sodbe I U 9/2012-13 z dne 18. 9. 2013, da mora biti sklep obrazložen do te mere, da je stranki zagotovljeno učinkovito pravno varstvo.

4. Pri podmerilu e) „vpliv projekta na okolje“ je tožnik prejel 1 od 5 možnih točk. Pri tem merilu se 1 točka dodeli, kolikor gre za ohranjanje ravni vplivov podjetja na okolje in je investicija do okolja nevtralna ter skladna s predpisi. Za 3 točke po merilu „vpliv projekta na okolje“ je potrebno, da je vpliv projekta na okolje pozitiven tako, da je dosežen napredek podjetja v varstvu okolja, investicija pa mora imeti vsaj posredne pozitivne ekološke učinke. Pritožnik je pritožbi priložil izkaz energijskih lastnosti stavbe z dne 29. 6. 2011 in elaborat gradbene fizike za področje učinkovite rabe energije v stavbah z dne 29. 6. 2011 in del projektne dokumentacije za gradnjo poslovnega objekta z datumom junij 2011. Prvostopni organ je ravnal pravilno, ker teh prilog ni obravnaval v ponovnem postopku, saj gre za nedovoljeno pritožbeno novoto iz tretjega odstavka 238. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Hkrati je ravnal tudi pravilno, ker tožnika ni pozval na dopolnitev vloge glede dokazil za vpliv projekta na okolje, kar je v skladu z določilom Javnega razpisa v poglavju 8. V zadevi je bilo tako pravilno odločeno.

5. Tožnik v tožbi izpostavlja, da je prvostopni organ v ponovljenem postopku v bistvu ponovil enake ali podobne napake in k prejšnjim dodal še druge. S tem je storil bistvene kršitve določb upravnega postopka iz drugega odstavka 237. člena ZUP tako, da se odločbe posledično na podlagi 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP ne da preizkusiti. Namesto da bi tožena stranka ob odločanju o pritožbi tožeče stranke zoper sklep organa prve stopnje grajala pomanjkljivosti, je tožena stranka v svoji odločbe z dne 3. 3. 2013 pritožnikove pritožbene navedbe  izkrivljeno predstavila. V svoji pritožbi z dne 21. 12. 2013 je tožeča stranka izrecno poudarila, da je organu prve stopnje že pred tem predložila projekt. Ne glede na to pa je skupaj s svojo pritožbo ponovno priložila projekt gradnje, izkaz energijskih lastnosti stavbe ipd., iz katerih je razvidno, da je s prijavljeno investicijo zagotovljena uporaba najmanj 25 % energije z uporabo obnovljivih virov energije. Organ druge stopnje je zato pravno zgrešeno želel prikazati v pritožbi, da je tožeča stranka v pritožbi navajala nova dejstva in nove dokaze v smislu tretjega odstavka 238. člena ZUP, kar pa ni res. S ponovno predložitvijo posameznih listin je tožeča stranka v pritožbi samo opozorila pritožbeni organ na to, da organ prve stopnje pri odločanju o prijavi tožeče stranke ni upošteval vseh dejstev, ki jih je tožeča stranka navajala, in tudi ne dokazov, ki so bili pravočasno predloženi.

6. Kljub jasnim navodilom naslovnega sodišča v sodbi z dne 18. 9. 2013 tožena stranka v ponovljenem postopku tudi ni navedla jasnih in razumljivih razlogov o tem, na kakšen način je ugotovila, da je tožena stranka pri podmerilu „trženjska strategija investicije“ pri oceni njenega prijavljenega projekta prejela 2 točki, čeprav navedena merila predvidevajo oceno projekta samo z 1 ali 3 točkami, pri čemer ocene z 2 točkama sploh ne predvidevajo. Šele pri odločanju o tožnikovi pritožbi z dne 25. 11. 2013 je tožena stranka v svoji odločbi z dne 3. 3. 2014 prvič sploh omenila, da naj bi organ prve stopnje pri svojem odločanju s sklepom z dne 12. 11. 2013 prijavo tožeče stranke pri navedenem podmerilu ocenil z 2 točkama v skladu z Navodili. Tožeči stranki ni bila dana možnost, da se že pred izdajo odločbe izjavi o domnevni ugotovitvi organa tožene stranke, da je ena ocenjevalka prijavo tožeče stranke pri omenjenem podmerilu ocenila z 1 točko, drugo pa s 3, saj gre nedvomno za dejstva in okoliščine, ki so za izdajo odločbe izrednega pomena. Navodila, na katera se tožena stranka sklicuje v svoji odločbi z dne 3. 3. 2014, nikjer in nikdar niso bila javno objavljena. Celo na spletnih strani organa prve oz. druge stopnje navodil ni mogoče izslediti. Tožena stranka je z izpodbijano odločbo očitno kršila tudi načelo hierarhije pravnih predpisov, saj je z omenjenim Navodilom anulirala merila za ocenitev vlog in odprla pot samovolji oseb, ki vodijo postopke.

7. Glede na navedeno tožeča stranka sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi in vlogo tožeče stranke oceni s 74 točkami, v nadaljevanju naj tožena stranka s tožečo sklene v 15 dneh pogodbo o dodelitvi nepovratnih sredstev za namen zaprošene investicije v znesku 286.913,77 EUR, sicer bo tako pogodbo namestila sodba, tožena stranka pa naj tožeči stranki povrne vse stroške upravnega spora, skupaj s pripadki vred.

8. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da tožeča stranka pri podmerilu e „vpliv projekta na okolje“ tudi z dokazi, ki jih omenja, ne dokazuje, da ima konkretni projekt pozitiven vpliv na okolje, na podlagi katerega bi lahko tožeča stranka za svoj projekt prejela 3 točke. Razlogovanje tožeče stranke glede načela zaslišanja stranke iz 9. člena ZUP ni pravilno, saj gre v zadevi za postopek javnega razpisa in s tem za javnopravno stvar. Navajanje, da je strokovna komisija priredila in skonstruirala razloge za zavrnitev vloge tožeče stranke je nedopustno. SPP v 33. členu vsebuje določila o razpisni komisiji, ki med drugim določa, da razpisna komisija deluje v skladu s SPP, delo komisije pa posebej določi uprava v Navodilu. Tožeča stranka je kot prijavitelj na Javni razpis tudi podpisala izjavo, na kateri je izjavila, da je seznanjena z razpisnimi pogoji, ki jih je posredoval Sklad. V razpisni dokumentaciji je navedena povezava do spletne strani, kjer so objavljeni SPP in bi lahko Navodila tudi dobila. Gre za notranji interni predpis, za katerega ne velja obvezna objava v Uradnem listu RS.

9. Tožbeni zahtevek je nepravilno oblikovan, saj je dodelitev števila točk za prijavljeni projekt v pristojnosti razpisne komisije. V primeru pozitivnega sklepa za dodelitev nepovratnih sredstev je namreč potrebno najprej projekt na podlagi sklepa Vlade RS uvrstiti v veljavni načrt razvojnih programov, pri čemer je potrebno upoštevati tudi postopke za uvrstitev gradiva v vladni postopek. Šele nato je možno pristopiti k podpisu pogodbe. Na podlagi navedenega tožena stranka sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

10. Tožeča stranka v nadaljnji pripravljalni vlogi ponovno poudarja, da tožena stranka sploh ni obravnavala prijave tožeče stranke po merilu e) „vpliv projekta na okolje“ v smislu meril za ocenjevanje vlog, kar je tožena stranka v svoji odločbi tudi potrdila. Vsi poskusi tožene stranke, da šele v odgovoru na tožbo nadomesti oceno prijavljene investicije tožeče stranke, ne more ovreči zanesljive ugotovitve, da je tožena stranka storila bistveno kršitev določb upravnega postopka. Vztraja na tem, da bi moral projekt tožeče stranke prejeti po spornem merilu 3 točke. Če tožena stranka misli, da v tovrstnih postopkih ni potrebno upoštevati določil ZUP, bi bilo prav, da pove, katera so tista posebna specialna pravila, ki v tovrstnem postopku izključujejo uporabo pravil ZUP, ker gre za javno stvar.

11. Sporno navodilo ni bilo nikjer objavljeno, tudi na spletni strani Regionalnega sklada ne. Prav tako tožeči stranki ni jasno, kaj naj bi dokazovalo dejstvo, da je tožeča stranka kot prijavitelj na razpis podpisala izjavo, da je seznanjena z razpisnimi pogoji, ki so ji bili izročeni na strani tožene stranke. Tožeča stranka zato od sodišča pričakuje, da odloči v skladu s 65. členom Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

12. Sodišče v zadevi ni opravilo glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, upravnega spisa in izpodbijanega upravnega akta očitno, da je treba tožbi ugoditi in izpodbijano odločbo odpraviti. Pri tem se sodišče sklicuje na 1. alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1.

14. Po presoji sodišča je obrazložitev izpodbijane odločbe o dodelitvi sredstev tožeči stranki v zvezi z Javnim razpisom v delu, ki se nanaša na merilo e) „vpliv projekta na okolje“ tako pomanjkljiva, da je ni mogoče preizkusiti, saj iz nje niso razvidni razlogi za odločitev organa prve stopnje, ki bi upoštevali vse potrebne podatke, ki jih je imel organ prve stopnje tedaj na voljo. Dejstva, da predloženi, a nepresojeni dokazi pri tem merilu niso nedovoljena novota, tožena stranka v odgovoru na tožbo niti ne zanika. Po mnenju sodišča zato razlogi za odločitev organa prve stopnje niso v skladu s 3. in 5. točko prvega odstavka 214. člena ZUP. Tako pomanjkljivo obrazložen sklep o izbiri in dodelitvi sredstev onemogoča kontrolo, ali je bilo pravilno ugotovljeno dejansko stanje in pravilno uporabljen materialni predpis. Pri tem ne gre prezreti, da tožniku po izpodbijani odločbi manjka le 1 točka do dodelitve sredstev na podlagi Javnega razpisa.

15. Ustava RS v 22. členu zagotavlja enako varstvo pravic, ki je zagotovljeno vsakomur v postopku pred sodiščem in drugimi državnimi organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil, ki odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih. Le s takšno obrazložitvijo, v kateri so razvidni tako dejanski kot pravni razlogi za odločitev, je tožniku zagotovljeno učinkovito izpodbijanje odločbe in posledično zagotovljeno učinkovito sodno varstvo. Organ druge stopnje je tožnikovo pritožbo zavrnil z enako utemeljitvijo kot organ prve stopnje, celo več, odločbe organa prve stopnje ni prepoznal kot pomanjkljive, čeprav bi jo moral. Ob tem sodišče še poudarja, da je tako pri odločanju na prvi, kot pri odločanju na drugi stopnji potrebno dejansko stanje popolnoma ugotoviti in obrazložiti v sami odločbi oz. upravnem aktu. Tega namreč v odgovoru na tožbo  s sklicevanjem na listine, ki v odločbah niso zajete, tožena stranka ne more več dopolnjevati. Kot navaja sama, pa je ocenjevanje vloge tožeče stranke v pristojnosti strokovne komisije in torej ne tožene stranke, ko ocenjuje del tožnikove vloge  v odgovoru na tožbo.

16. V ponovljenem postopku je potrebno zato vlogo tožeče stranke ponovno oceniti na podlagi vseh v postopku na prvi stopnji predloženih listin. Ob tem sodišče še pripominja, da gre pri postopku javnega razpisa za poseben postopek, kjer je ključnega pomena, da so vsi, ki so se na razpis prijavili enako obravnavani. Pri  tem načelo enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave RS pomeni, da različno urejanje enakih pravnih položajev subjektov ne sme biti samovoljno, brez razumnega in stvarnega razloga. Pomeni torej nearbitrarno uporabo prava v razmerju do pravnih subjektov tudi s strani upravne oblasti. Tožena stranka naj zato v ponovnem postopku zavzame tudi stališče do tega, ali je bilo v danem primeru pravo za tožnika uporabljeno arbitrarno in netransparentno tudi v povezavi z Navodili, na katera se sklicuje šele v pritožbi. V ponovljenem postopku naj torej organ prve stopnje glede na ugovor tožnika presodi tudi, ali je strokovna komisija pri ocenjevanju pravilno upoštevala kriterije in merila, navedena v spornem Javnem razpisu. Pri tem morajo biti merila taka, da so bila znana vnaprej.

17. Ker v postopku pred izdajo upravnega akta po povedanem niso bila upoštevana relevantna pravila postopka, je sodišče na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in s sodbo izpodbijani upravni akt odpravilo ter ga vrnilo pristojnemu organu v novo odločanje. Predlogu tožnika naj v zadevi odloči na podlagi 65. člena ZUS-1 sodišče ni sledilo, saj narava stvari to ne dopušča.  V konkretnem primeru je potrebno ponovno oceniti vlogo tožeče stranke, kar pa je v pristojnosti strokovne komisije.

18. Izrek o stroških upravnega spora temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1. Če sodišče tožbo zavrne, nosi vsaka stranka svoje stroške upravnega spora.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.