UPRS sodba I U 1743/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-03-20

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - nelegalna gradnja - neskladna gradnja - gradbeno dovoljenje - skladnost gradnje z gradbenim dovoljenjem

Vprašanje zakonitosti gradnje ni vprašanje, ki bi se omejevalo na presojo zakonitosti posameznih delov objekta, temveč je treba to vprašanje presoditi z vidika objekta kot celote konstrukcijskih, funkcionalnih, in ostalih lastnosti.

Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo na podlagi drugega odstavka 153. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) tožniku izrekel inšpekcijski ukrep zaradi neskladne gradnje dveh enot stanovanjskega objekta členjene tlorisne oblike, maksimalnih tlorisnih dimenzij 17,67 m x 13,88 m, in nadstreška, maksimalnih tlorisnih dimenzij 5,40 m x 5,15 m, stoječih na zemljišču parc. št. 1316/11 (stara 1316/2, vmesne 1316/4, 1316/17 in 1316/8) k.o. ... Naložil mu je, da mora v 120 dneh po vročitvi odločbe odstraniti neskladne dele objekte, to je oba prej navedena objekta, in vzpostaviti stanje, določeno v gradbenem dovoljenju Upravne enote Izola št. 351-9/2009/G-09/11 z dne 25. 3. 2009 (1. točka izreka), sicer se bo začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti po drugih osebah ali s prisilitvijo (2. točka). Za objekte je izrekel prepovedi iz prvega odstavka 158. člena ZGO-1 (3. točka) in navedel, da stroškov postopka ni bilo (4. točka) ter da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve (5. točka).

Iz obrazložitve izhaja, da sta dve enoti stanovanjskega objekta z nadstreškoma v celoti zgrajeni neskladno z izdanim gradbenim dovoljenjem. Tako je bil objekt spremenjen iz dvostanovanjskega v dvojček, zaradi zamika obeh enot je prišlo do spremembe lege objekta in posledično njegovega odmika od sosednjih zemljišč, poleg tega pa sta enoti v nasprotju z gradbenim dovoljenjem zgrajeni v dveh nivojih. Zaradi zunanjih stopnic in terase, ki sta del objekta, vendar nista bila dovoljena z gradbenim dovoljenjem, je prišlo do spremembe maksimalnih tlorisnih dimenzij, tlorisna oblika pa je bila iz dovoljene pravokotne spremenjena v členjeno. Poleg tega sta bila v bližini lokalne ceste brez zahtevanega odmika postavljena nadstreška, katerih gradnja ni bila dovoljena, in od katerih je bil eden naknadno odstranjen. Prvostopenjski organ je dne 28. 7. 2011 izdal odločbo zaradi neskladne gradnje, na podlagi katere je tožnik sicer v postavljenem roku vložil zahtevo za pridobitev spremembe gradbenega dovoljenja, vendar je bila ta zahteva pravnomočno zavrnjena, s čimer so bili izpolnjeni pogoji za izdajo izpodbijane odločbe. Prvostopenjski organ na podlagi prej navedenih dejstev meni, da gre za prekoračitev pogojev iz gradbenega dovoljenja in s tem za neskladno gradnjo, ker pa so neskladni vsi deli obravnavanih objektov, je tožniku na podlagi drugega odstavka 153. člena ZGO-1 naložil odstranitev objektov v celoti. S tem v zvezi se ne strinja s stališčem drugostopenjskega organa, da odstranitev celotnega objekta ne pomeni vzpostavitve stanja iz gradbenega dovoljenja, ampak nastanek položaja kot v primeru nelegalne gradnje, ko se izreče ukrep v skladu s 152. členom ZGO-1.

Drugostopenjski upravni organ je ob reševanju tožnikove pritožbe odpravil 1. točko izreka izpodbijane odločbe in jo nadomestil z novo, s katero je tožniku naložil, da v 120 dneh po vročitvi te odločbe odstrani tam opisana stanovanjski objekt in nadstrešek, vse na zemljišču parc. št. 1316/11 k.o. ... in vzpostavi prejšnje stanje. V preostalem delu je pritožnikovo pritožbo zavrnil.

V obrazložitvi odločbe ugotavlja, da je bilo dejansko stanje na prvi stopnji pravilno ugotovljeno, napačno pa uporabljeno materialno pravo. Odstranitev celotnega objekta, ki jo je naložil prvostopenjski organ, ker da uskladitev gradnje z gradbenim dovoljenje z odstranitvijo posameznih delov objektov ni mogoča, namreč ne pomeni vzpostavitve stanja iz gradbenega dovoljenja. Med drugim je bila spremenjena lega objekta, s tem tudi njegov odmik od sosednjih zemljišč, zato vzpostavitev dovoljenega stanja ni mogoče le z odstranitvijo terase. Tudi če bi jo tožnik odstranil, namreč stanje ne bi bilo tako, kot ga dovoljuje gradbeno dovoljenje. Gre torej za nelegalno in ne le za neskladno gradnjo, zato je treba izreči inšpekcijski ukrep iz 152. člena ZGO-1.

Tožnik se s tako odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo zoper prvostopenjsko odločbo, zoper drugostopenjsko pa v delu, v katerem je bila prvostopenjska odločba odpravljena (pravilno: spremenjena, op. sodišča). Navaja, da gre za neskladno gradnjo, saj je bilo pridobljeno gradbeno dovoljenje. Oba organa sta spregledala, da je sestavni del gradbenega dovoljenja projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja (PGD), iz katerega je razvidno vse, kar ni zajeto v izreku. Zato je neutemeljeno stališče drugostopenjskega organa, da je dovoljeno le tisto, kar je v izreku gradbenega dovoljenja izrecno navedeno.

Oporeka stališču prvostopenjskega organa, da je treba odstraniti celoten objekt, saj je to v nasprotju s 153. členom ZGO-1, tožniku pa po nepotrebnem povzroča veliko gospodarsko škodo. Po odstranitvi neskladnih delov objekta bo namreč ta izveden v skladu z gradbenim dovoljenjem, saj bo na podlagi projekta izvedenih del (PID) mogoče ugotoviti, da nastale spremembe ne vplivajo na lokacijske in druge pogoje iz gradbenega dovoljenja in elemente, ki bi lahko vplivali na zdravstvene pogoje, okolje, itd. Nasprotuje ugotovitvam glede spremembe objekta iz dvostanovanjskega v dvojček in se sklicuje na 6. člen Uredbe o uvedbi in uporabi enotne klasifikacije, vrst objektov in o določitvi objektov državnega pomena, veljavne ob izdaji gradbenega dovoljenja, po kateri med dvostanovanjske stavbe spadajo tudi dvojčki. Prav tako nasprotuje ugotovitvi o spremembi lege objekta, saj iz gradbenega dovoljenja ne izhaja, da gre za enovito lego objekta in da gradnja z zamikom ne bi bila dovoljena, in ugotovitvi glede spremenjene velikost objekta. Do nje je prišlo, ker so tlorisnim dimenzijam prištete še dimenzije teras, popolnoma zmotno pa tudi dimenzije zunanjih stopnic, ki so del zunanje ureditve. Po odstranitvi teras ali njihovega dela bo manjša od dovoljene tudi stopnja pozidanosti. Ne drži, da je objekt členjen, pravilna pa je ugotovitev, da gradnja nadstreška ni dovoljena.

Iz navedenih razlogov sodišču predlaga, naj izpodbijani odločbi v celoti odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.

V zadevi ni sporno, da je bil obravnavani nadstrešek zgrajen brez gradbenega dovoljenja in da ne gre za objekt, ki bi ga bilo mogoče obravnavati kot enostavni objekt, za gradnjo katerega dovoljenje ne bi bilo potrebno (prvi odstavek 3. a člena ZGO-1). Tudi tožnik namreč v tožbi navaja, da je prvostopenjski organ pravilno ugotovil, da gradnja nadstreškov ni dovoljena. Ker pa je prvostopenjski organ v obrazložitvi odločbe poleg tega izrecno ugotovil, da omenjeni nadstrešek v PGD ni prikazan niti v sklopu zunanje ureditve, je ravnal očitno nezakonito, ko je ta nadstrešek obravnaval kot neskladno zgrajen objekt. Drugostopenjski upravni organ je zato odrejeni ukrep odstranitve nadstreška pravilno opredelil kot inšpekcijski ukrep po 152. členu ZGO-1, ki se izreče v primeru nelegalne gradnje objekta, to je objekta, za katerega je predpisano gradbeno dovoljenje, pa je bila gradnja izvedena brez njega (12.1. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1). Zato je tožba glede nadstreška neutemeljena.

Po 12.2. točki prvega odstavka 2. člena ZGO-1 neskladna gradnja pomeni, da je za gradnjo, za katero je predpisano gradbeno dovoljenje, to sicer izdano, vendar se gradnja izvaja oziroma je izvedena v nasprotju s pogoji, določenimi z gradbenim dovoljenjem. V zvezi s tem sodišče najprej opozarja na določbo prvega odstavka 3. člena ZGO-1, po katerem se lahko gradnja novega objekta, rekonstrukcija objekta in odstranitev objekta začne na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja; to poleg ostalega pomeni, da se gradbeno dovoljenje nanaša na objekt kot celoto in ne njegove posamezne dele. Vprašanje zakonitosti gradnje zato ni vprašanje, ki bi se omejevalo na presojo zakonitosti posameznih delov objekta, temveč je treba to vprašanje presoditi z vidika objekta kot celote konstrukcijskih, funkcionalnih, in ostalih lastnosti. Da je treba objekt obravnavati kot celoto, izhaja tudi iz členov 13 do 16 ZGO-1, po katerih morajo objekti (in ne morda njihovi deli) izpolnjevati bistvene lastnosti, predpisane s tem zakonom.

Kakšen je objekt, katerega gradnja oz. rekonstrukcija je dovoljena z gradbenim dovoljenjem, je glede na 68. člen ZGO-1 natančno določeno z izrekom tega dovoljenja. Gradbeno dovoljenje torej ne pomeni upravnopravnega upravičenja (dejanskega ali morebitnega) do gradnje kateregakoli objekta na določeni parceli, kot zmotno menita tako tožnik kot prvostopenjski organ, temveč zgolj upravičenje za gradnjo objekta, opredeljenega v njegovem izreku. Gradnja objekta, ki se od tega bistveno razlikuje, zato pomeni gradnjo, za katero gradbeno dovoljenje ni bilo izdano, torej nelegalno gradnjo (12.1. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1). Neskladna gradnja namreč že po prej navedeni zakonski definiciji pomeni, da gre za gradnjo, za katero je bilo gradbeno dovoljenje izdano, torej za gradnjo, ki vsaj po bistvenih lastnostih ustreza izdanemu gradbenemu dovoljenju.

To nenazadnje izhaja tudi iz drugega odstavka 73. člena ZGO-1, ki ureja spremembo gradbenega dovoljenja. Tudi po tej določbi mora investitor v primeru sprememb, ki vplivajo na lokacijske pogoje, dobiti novo gradbeno dovoljenje, ne pa spremenjenega, pri katerem nova odločba le deloma nadomesti že izdano dovoljenje v delu, na katerega se nanašajo spremembe.

Pogoji, navedeni v izreku gradbenega dovoljenja (prvi odstavek 68. člena ZGO-1), so med drugim vrsta gradnje, navedba parcelnih številk in katastrske občine za zemljišča, kjer se bo izvajala nameravana gradnja, odmiki gradnje od meje sosednjih zemljišč, dimenzije oziroma gabariti ter opis drugih značilnosti objekta, če so določene s prostorskimi akti ali drugim predpisom. Res je sestavni del gradbenega dovoljenja tudi PGD (drugi odstavek istega člena), ki pa ga ustaljena upravnosodna praksa šteje zgolj za strokovno tehnični pripomoček, namenjen izvajalcu pri gradnji objekta, ki je v izreku gradbenega dovoljenja opredeljen na način, določen v prvem odstavku tega člena. Projektna dokumentacija ne predstavlja izreka oziroma ga ne dopolnjuje ali nadomešča (sklep Vrhovnega sodišča X Ips 406/2008 z dne 8. 12. 2010). Drugačno tožbeno stališče je zato neutemeljeno.

Razmejitev med nelegalno in neskladno gradnjo jasno izhaja tudi iz sankcij, ki jih ZGO-1 predpisuje v vsakem od teh primerov: tako 152. člen v primeru nelegalne gradnje nalaga njeno odstranitev in vzpostavitev prejšnjega stanja, ne pa morebitne prilagoditve oziroma uskladitve objekta, 153. člen pa v primeru neskladne gradnje uskladitev gradbenega dovoljenja z objektom oziroma objekta z gradbenim dovoljenjem, ne pa tudi odstranitve objekta. Pogoj za obravnavanje objekta kot neskladne gradnje je torej možnost njegove uskladitve z gradbenim dovoljenjem (oziroma obratno). Če ta pogoj ni izpolnjen, kar pomeni, da legalnega stanja – torej usklajenosti gradbenega dovoljenja in objekta – ni mogoče doseči, gre za objekt, ki sploh ni bil predmet gradbenega dovoljenja, torej za nelegalno gradnjo. Povedano drugače: če je npr. mogoče zadostiti predpisanim odmikom iz gradbenega dovoljenja le tako, da se objekt poruši in na novo zgradi, ne gre več za neskladno zgrajeni objekt. Tako stališče je zavzelo tudi Vrhovno sodišče, ki je v sodbi X Ips 186/2012 z dne 26. 9. 2012 navedlo, da z odstranitvijo celotnega objekta ne bi bilo vzpostavljeno stanje, dovoljeno z gradbenim dovoljenjem.

Sodišče se zato strinja s stališčem drugostopenjskega upravnega organa, da je bila odločitev prvostopenjskega organa o odstranitvi celotnega objekta, čeprav naj bi bil le neskladen, v nasprotju z omenjeno določbo 153. člena ZGO-1.

V obravnavani zadevi so torej bistvenega pomena za odločitev ugotovitve o odstopanjih zgrajene stanovanjske stavbe od pogojev izdanega gradbenega dovoljenja z dne 25. 3. 2009 oz. obseg teh odstopanj glede na izdano gradbeno dovoljenje. Od teh ugotovitev je namreč odvisno, ali je mogoče tožnikovo stavbo še obravnavati kot dvostanovanjski objekt št. 1 iz omenjenega gradbenega dovoljenja.

Iz obrazložitve prvostopenjske odločbe izhaja, da naj bi do povečanja tlorisne velikosti objekta prišlo na račun gradnje zunanjih stopnic in terase. Zakaj je prvostopenjski organ štel, da so omenjene stopnice in terasa del stanovanjskega objekta v smislu, da je treba odstraniti celoten objekt, iz navedene odločbe ni razvidno, vendar pa ta pomanjkljivost iz razlogov, navedenih v nadaljevanju, ne more vlivati na odločitev v zadevi.

Iz ugotovitev prvostopenjskega organa, na katere se je oprl tudi drugostopenjski organ, izhaja, da je Z enota dvojčka za 60 cm zamaknjena glede na postavitev V enote dvojčka ter da je kotirana nižje, in da takšna ureditev v gradbenem dovoljenju ni predvidena. Tožnik tem ugotovitvam ne ugovarja in meni le, da gre za manjšo prilagoditev terenu, ki ni v nasprotju z veljavnim prostorskim aktom. Toženka v nasprotju s tem meni, da so navedene spremembe pripeljale do lege objekta na parceli in odmikov od sosednjih zemljišč, ki se razlikujejo od pogojev gradbenega dovoljenja, zaradi česar gre za nelegalno gradnjo.

Tudi sodišče takšno spremembo ocenjuje kot spremembo, ki nujno vpliva na z gradbenim dovoljenjem določene lokacijske pogoje (lego, odmik). Zato se strinja z mnenjem toženke, da zgolj z odstranitvijo teras in zasutjem še ne v celoti vkopanega dela pod vzhodnim delom objekta ne bi bilo vzpostavljeno stanje, določeno v gradbenem dovoljenju. Da bi bilo obravnavani objekt mogoče še na kakšen drug način uskladiti s pogoji gradbenega dovoljenja, tudi tožnik ne navaja, to pa glede na povedano pomeni, da je pravilna tudi ugotovitev toženke, da gre za objekt, ki ni bil predmet gradbenega dovoljenja in ga je zato treba obravnavati kot nelegalno gradnjo.

Sodišče dodaja še, da na odločitev ne more vplivati morebitna skladnost zgrajenega objekta s prostorskim aktom. Ta skladnost je namreč predmet presoje v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja, vsebina tega dovoljenja pa je (kot je bilo obrazloženo) edina podlaga za presojo dovoljenosti gradnje v morebitnem inšpekcijskem postopku. Glede na povedano je za opredelitev obravnavanega objekta kot nelegalne gradnje povsem brezpredmetno tudi to, ali gre za dvostanovanjski objekt ali za dvojček.

Glede na navedeno je tožba po presoji sodišča neutemeljena, zato jo je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, ker dejstva in dokazi, ki jih navaja tožnik, ne morejo vplivati na odločitev (druga alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.