UPRS sodba IV U 227/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2015-06-02

Jasna Šegan (preds.), Majda Kovačič (poroč.), Melita Ambrož

javni natečaj - imenovanje generalnega direktorja - primernost kandidata - vodstvene izkušnje - ustni razgovor

Standardi strokovne usposobljenosti so samo pripomoček oziroma orodje za izbiro najustreznejšega kandidata za položajno mesto. V spornem primeru je tožena stranka odločila, da tožnica ne izpolnjuje strokovne usposobljenosti, ker nima treh let vodstvenih izkušenj na enakem ali sorodnem področju, česar tožnica ne prereka. Takšno presojo, ne da se s kandidatom za to delovno mesto opravi razgovor, dopušča določba drugega odstavka 61. člena ZJU, ki določa opravo izbirnega postopka v več postopnih izločitvenih fazah. Tako navedena zakonska določba dopušča izločitev kandidata glede strokovne usposobljenosti že na podlagi samih pisnih listin, kar je bilo storjeno tudi v tem primeru.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka odločila, da kandidatka A.A. (tožnica v tem sporu) izpolnjuje natečajne pogoje, glede na svojo strokovno usposobljenost pa ni primerna za položaj generalne direktorice Direktorata za visoko šolstvo v Ministrstvu za izobraževanje, znanost in šport. V obrazložitvi navaja določbo 60. člena Zakona o javnih uslužbencih (v nadaljevanju ZJU), ki določa posebno natečajno komisijo (v nadaljevanju komisija), ki jo imenuje uradniški svet. Tožnica izpolnjuje vse natečajne pogoje za ta položaj in je bila uvrščena v izbirni postopek, v katerem je komisija ocenila njeno primernost za ta položaj. Strokovno usposobljenost je preverila na podlagi Standardov strokovne usposobljenosti (v nadaljevanju Standardi) z merili za izbiro in metodami preverjanja usposobljenosti uradnikov na položajih v državni upravi, št. 0131-57/2010/1 z dne 8. 11. 2010. Seje komisije dne 17. 9. 2014 se tožnica ni udeležila, ker je bila upravičeno odsotna. Kljub odsotnosti je odločeno, da se seja opravi, ker so za to podani pogoji. Standardi sicer določajo, da se vodstvene izkušnje vrednotijo z razgovorom s kandidatom in s proučitvijo dokumentacije, ki jo je kandidat predložil v izbirnem postopku, vendar določajo tudi, da komisija po prosti presoji izbira metodo za presojo posameznega elementa v sklopu Standardov. Razgovor ni potreben, ker je že v izbirnem postopku razvidno, da nima treh let vodstvenih izkušenj na področju, za katerega kandidira oziroma na sorodnem področju v javnem ali zasebnem sektorju. V nadaljevanju navaja dosedanja tožničina delovna mesta in delovne izkušnje. Kot vodstveno izkušnjo bi se lahko štela le izkušnja od julija 2013 dalje, ko je bila prvič imenovana za vršilko dolžnosti generalne direktorice Direktorata za visoko šolstvo v Ministrstvu za izobraževanje, znanost in šport, kar pa niso tri leta v skladu s Standardi. Zato je tožnica pri elementu „Kakovost izkušenj pri delu, vodenju in opravljanju“ ocenjena z oceno „neustrezno“.

2. Tožnica v tožbi uveljavlja nepravilno ugotovitev dejanskega stanja, bistveno kršitev določb postopka in nepravilno uporabo materialnega prava. Sklep izpodbija, ker sta v postopku javnega natečaja sodelovala dr. B.B., kot predsednik in dr. C.C., kot člana komisije, ki bi morala biti iz razlogov pristranosti izločena po prvem odstavku 37. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Toženi stranki je že dne 3. 7. 2014 poslala zahtevo za zamenjavo komisije. Dr. B.B. je docent na Fakulteti za upravo, Univerze v Ljubljani. Dr. C.C. je profesor za oddelku za klasično sociologijo na Filozofski fakulteti v Ljubljani in predsednik visokošolskega sindikata Slovenije. Direktorat za visoko šolstvo, ki ga vodi generalni direktor, je pristojen za zagotavljanje izvajanja dejavnosti na področju visokega šolstva in priznavanje izobraževanja, kar obsega oblikovanje zakonskih okvirov oziroma strategij za delovanje Univerze, visokošolskih zavodov, sistemskih rešitev funkcioniranja in razvoja visokega šolstva.

3. „Primeren“ generalni direktor, ki odloča o upravnih in strokovnih zadevah direktorata, je nedvomno v zasebnem interesu visokošolskega zavoda in s tem tudi njegovih predstavnikov. S tem je podano nasprotje interesov, saj zasebni interes člana komisije ustvarja videz, da vpliva na nepristransko in objektivno presojo in odločanje o izbiri najprimernejšega kandidata. Izhajajoč iz delovnega področja direktorata in s tem pristojnosti generalnega direktorja, obstoja dvom o nepristranskem odločanju predstavnikov visokošolskih zavodov o generalnem direktorju, ker je ta pristojen za njihova premoženjskopravna upravičenja. Glede na naravo funkcije generalnega direktorja, lahko sodelovanje vsebinsko in ekonomsko zainteresiranih oseb pri njegovi izbiri, ustvarja možnost za privilegiran položaj teh oseb. V postopku sta tako sodelovali uradni osebi, ki bi morali biti izločeni, zato gre za bistveno kršitev določb upravnega postopka.

4. Bistvena kršitev določb postopka je v tem, da tožnici ni bila dana možnost razgovora za preizkus njene usposobljenosti. Poslovnik o delu posebnih natečajnih komisij (v nadaljevanju Poslovnik) v 12. členu določa, da se v izbirnem postopku preizkusi usposobljenost kandidata s proučitvijo dokumentacije, ki jo kandidat predloži in z razgovorom s kandidatom po naročilu predlagatelja, ki je opravil postopek posebnega javnega natečaja, pa tudi s pisnim testiranjem kandidata, glede sposobnosti vodenja, in sicer pred razgovorom s kandidatom. Gre za kumulativna pogoja preizkusa usposobljenosti kandidata, s proučitvijo dokumentacije in razgovora s kandidatom, medtem ko je tretji pogoj pisnega testiranja določen fakultativno, po naročilu predlagatelja. Po tej določbi Poslovnika se opravi razgovor z vsakim kandidatom, ki je bil uvrščen v izbirni postopek. Že iz Standardov izhaja, da se vodstvene izkušnje vrednotijo z razgovorom s kandidatom in s proučitvijo dokumentacije. Standardi na strani 8 kot bistveno določajo, da element „Kakovosti in izkušenj pri delu, vodenju in opravljanju“, obsega več vidikov, in sicer tako delovne in vodstvene izkušnje kot tudi sposobnost upravljanja. Tožeča stranka lahko izbira samo metodo presoje elementa kot celote in ne posameznih določenih elementov. Sposobnosti upravljanja, tako ni mogoče ugotavljati drugače kot z razgovorom, zato bi bilo treba uporabiti tudi to metodo.

5. Tudi vidik vodstvenih izkušenj, ki ga je tožena stranka kot edinega presojala v tem primeru, bi bilo treba obvezno presojati na podlagi razgovora s kandidatom. Iz Standardov izhaja, da naj bi kandidat zgolj praviloma izpolnjeval pogoj treh let vodstvenih oziroma delovnih izkušenj. Kandidat mora samo praviloma izpolnjevati navedeni pogoj, ker da se v zvezi s tem upoštevajo tudi druge okoliščine, zato bi morala tožena stranka kot metodo dela uporabiti tudi razgovor.

6. Napačno je ugotovljeno dejansko stanje. Tožena stranka je odločala zgolj o vidiku vodstvenih izkušenj, čeprav je dejstvo, da ta element v skladu s Standardi vsebuje tudi vidik delovnih izkušenj in sposobnost upravljanja, ki se lahko presoja samo na podlagi razgovora s kandidatom, kar pa ni bilo opravljeno. Čeprav bi bila pri vidiku vodstvenih izkušenj ocenjena z oceno „neustrezno“, to še ne pomeni, da je bila kot neustrezna ocenjena pri celotnem sklopu izkušenj in managerskih sposobnosti. Standardi ne določajo ponderjev, pomembnosti posameznega elementa v okviru posameznega sklopa, še manj pa, da ima največjo težo oziroma je edino relevanten samo vidik vodstvenih izkušenj. Ker je ta sklop sestavljen iz treh elementov, je odločitev tožene stranke preuranjena in neutemeljena.

7. Tožnica predlaga, da se izpodbijani sklep odpravi in zadeva vrne toženi stranki, tako da se postopek javnega natečaja v tem sporu razveljavi ter se ga opravi ponovno v drugačni sestavi komisije. Tožnica priglaša tudi specificiran stroškovnik za povrnitev stroškov postopka.

8. Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri dejanskih in pravnih razlogih navedenih v izpodbijani odločbi in predlaga, da sodišče zaradi pomanjkanja pravovarstvenega interesa tožbo, kot nedovoljeno zavrže. Tožnica si ne more izboljšati pravnega položaja in zato nima pravnega interesa. Ministrica za izobraževanje, znanost in šport je dne 22. 9. 2014 predlagala uradniškemu svetu, da na podlagi četrtega odstavka 60. člena ZJU spet začne postopek javnega natečaja in se bo v ponovnem postopku ponovno presojala strokovna usposobljenost kandidatov, ker v izbirnem postopku ni bil nihče izbran.

9. V primeru, da sodišče tožbe ne bo zavrglo, vztraja pri dejanskih in pravnih razlogih navedenih v izpodbijani odločbi, ki jih ponovno navaja in predlaga, da sodišče tožbo zavrne.

11. Po presoji sodišča je izpodbijani sklep pravilen in zakonit. Sodišče se z razlogi sklepa strinja in jih v izogib ponavljanju ponovno ne navaja (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1), glede tožbenih ugovorov, ki se nanašajo na izločitev dveh članov komisije in vsebinsko odločitev tožene stranke pa še dodaja:

12. Glede izločitve dveh članov komisije sodišče ugotavlja, da je tožnica na izločitev sicer opozarjala že tekom izbirnega postopka, na katerega je tožena stranka odgovorila z dopisom, številka 01300-23/2014/11 z dne 9. 9. 2014, ki ga sodišče po vsebini šteje kot sklep o zavrnitvi tožničinega predloga za izločitev z obrazložitvijo, da je tožnica navedla samo domnevo o nepristranosti dveh članov, ne pa razlogov, ki bi dejansko vzbujali dvom o njuni nepristranosti.

13. Po določbi prvega odstavka 37. člena ZUP, ki se smiselno v skladu s prvim odstavkom 60. člena ZJU uporablja tudi za postopek javnega natečaja, lahko stranka zahteva izločitev uradne osebe (v tem primeru so člani komisije imenovani s strani uradniškega sveta), kadar druge okoliščine (poleg tistih iz 35. člena ZUP) vzbujajo dvom o njeni nepristranosti. „Druge okoliščine“ so odklonitveni razlog za izločitev uradne osebe. Slednja velja za nepristransko, dokler ta domneva v postopku ni izpodbita (stališče Vrhovnega sodišča v sodbi G 1/2014 z dne 20. 1. 2015). Okoliščine, ki jih v tožbi izpostavlja tožnica, ki naj bi utemeljevale izločitev dveh članov komisije, bi lahko ustrezale „drugim okoliščinam“, zaradi katerih bi lahko obstajal dvom o njuni nepristranosti. Tožnica je izločitev zahtevala takoj, ko je izvedela za izločitveni razlog. Za izločitev članov komisije iz odklonitvenih razlogov pa mora biti podan resen dvom o njuni nepristranosti. Po presoji sodišča same tožničine navedbe, da sodelovanje dveh članov v komisiji, ki sta tudi predstavnika fakultet Univerze v Ljubljani, o katerih glede finančnih upravičenj odloča Direktorat za visoko šolstvo in bi bila „pravilna“ izbira generalnega direktorja v njunem zasebnem interesu, ne predstavljajo tako visoke stopnje konkretizacije dejstev, ki bi utemeljevali dvom v nepristranost obeh članov komisije, zato sodišče navedeni tožbeni ugovor kot neutemeljen zavrača.

14. V obravnavani zadevi je sporno, ali je pravilna odločitev tožene stranke, da se tožnica ne izbere na položaj generalnega direktorja Direktorata za šolstvo, ker nima treh let vodstvenih izkušenj na področju, za katerega kandidira, ali na sorodnem področju v javnem ali zasebnem sektorju. Gre za izbirni postopek na podlagi javnega natečaja po določbi četrtega odstavka 60. člena ZJU. Ta določa, da javni natečaj za položaje, med drugim tudi generalnih direktorjev, izvaja posebna natečajna komisija, ki jo za vsak primer posebej imenuje uradniški svet. Prvi odstavek 61. člena ZJU (ta določa izbirni postopek) določa, da se izbira kandidata opravi v izbirnem postopku, v katerem se presoja usposobljenost kandidata za opravljanje nalog na uradniškem delovnem mestu. Drugi odstavek 61. člena tega zakona določa, da se izbirni postopek opravi v obliki presojanja strokovne usposobljenosti iz dokumentacije, ki jo predloži kandidat, pisnega preizkusa usposobljenosti, ustnega zagovora ali v drugi obliki.

15. Glede na že uveljavljeno upravno-sodno prakso, sodišče opravi strogo presojo izpodbijanega akta z vidika spoštovanja procesnih in materialnih pravnih pravil, medtem ko je sodišče pri presoji izpolnjevanja dejanskih (razpisnih) pogojev s strani kandidatov strogo le v tistem delu, v katerem razpisani pogoji izhajajo iz zakona ali splošno sprejetih standardov in so objektivizirani. Presoja zakonitosti izbire glede drugih pogojev oziroma kriterijev, ki niso natančno določeni ali objektivizirani s predpisi ali splošno sprejetimi standardi, ampak gre za profesionalne kriterije, ki so vezani na potrebe narave razpisanega mesta, pa je zadržana. Splošno sprejeti standardi v tem primeru so Standardi, ki jih je na podlagi prvega odstavka 178. člena ZJU sprejel uradniški svet. Zadržana presoja pa pomeni, da sodišče ugotovi nezakonitost takšnega akta le, če je odločitev tožene stranke nerazumna. Tožena stranka mora imeti namreč določeno polje proste presoje pri ocenjevanju primernosti kandidatov glede na razpisne pogoje, ko kadruje na najvišje strokovne funkcije.

16. Ob upoštevanju omenjenih pravil o strogosti presoje tovrstnih izpodbijanih aktov, je po presoji sodišča izpodbijani sklep zakonit. Tožnica, ki sicer izpolnjuje natečajne pogoje, v tožbi navaja, da je izpodbijani sklep očitno nerazumen in se sklicuje na to, da bi moral biti opravljen z njo razgovor, kot to določa 12. člen Poslovnika in določbe Standardov. Navedeni Standardi so samo pripomoček oziroma orodje za izbiro najustreznejšega kandidata za takšno položajno mesto. V spornem primeru je tožena stranka odločila, da tožnica ne izpolnjuje strokovne usposobljenosti, ker nima treh let vodstvenih izkušenj na enakem ali sorodnem področju, česar tožnica ne prereka. Takšno presojo, brez da se s kandidatom za to delovno mesto opravi razgovor, dopušča tudi prej navedena določba drugega odstavka 61. člena ZJU, ki določa opravo izbirnega postopka v več postopnih izločitvenih fazah. Tako navedena zakonska določba dopušča izločitev kandidata glede strokovne usposobljenosti že na podlagi samih pisnih listin, kar je bilo storjeno tudi v tem primeru.

17. Tožnica je bila tako uvrščena v izbirni postopek, ker je izpolnjevala natečajne pogoje. Samo izbiro med kandidati v izbirnem postopku, pa je opravila komisija in je glede na tožničine strokovne usposobljenosti v polju lastne presoje, odločila po določbah Poslovnika in Standardov. Glede na navedeno, opustitev razgovora s tožnico, ki bi „nadomestil manjko“ treh let vodstvenih izkušenj, ne vpliva na pravilnost odločitve tožene stranke.

18. Sodišče je tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1, ker je izpodbijani upravni akt pravilen in na zakonu utemeljen.

19. Odločitev o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.