UPRS sodba I U 1766/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-09-13

Petra Hočevar (preds.), mag. Mira Dobravec Jalen (poroč.), Andrej Kmecl

GOZDOVI - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR

gozd - gojenje in izkoriščanje gozdov - gojitvena in varstvena dela - načelo kontradiktornosti - načelo zaslišanja stranke - posebni ugotovitveni postopek - uveljavljanje več tožbenih zahtevkov

Kadar odločbo izda po skrajšanem postopku, mora organ v obrazložitvi odločbe navesti, na določbo katere točke prvega odstavka 144. člena ZUP opira vodenje skrajšanega ugotovitvenega postopka ter obrazložiti, kako je določbo uporabil.

Podlago za uvedbo postopkov po uradni dolžnosti bi moral organ v izpodbijanih odločbah obrazložiti v smislu uporabe določbe 126. člena ZUP.

Tožbi se ugodi, odločbe Zavoda za gozdove Slovenije, Krajevne enote Rogaška Slatina št. 3408-09-2401-B006/15, št. 3408-09-2405-B006/15, in št. 3408-09-2405-B007/15, vse z dne 3. 2. 2015, se odpravijo in se zadeve vrnejo istemu organu v ponoven postopek.

1. Z izpodbijanimi odločbami, izdanimi po uradni dolžnosti, je Zavod za gozdove Slovenije, Krajevna enota Rogaška Slatina (v nadaljevanju prvostopenjski organ) v 1. in 2. točki izreka odločil, da mora tožnik za Republiko Slovenijo kot lastnico gozda v GGE ... (odločba št. 3408-09-2401-B006/15 z dne 3. 2. 2015) in GGE ... (odločbi št. 3408-09-2405-B006/15 in št. 3408-09-2405-B007/15, obe z dne 3. 2. 2015) do 31. 12. 2015 opraviti oziroma zagotoviti izvedbo v izreku opredeljenih potrebnih gojitvenih in varstvenih del za zaščito pred divjadjo na tam določenih gozdnih zemljiščih. V 3. točki izreka je odločil, da pritožba ne zadrži izvršitve. V obrazložitvi navaja, da je bilo po prvem odstavku 17. člena Zakona o gozdovih (tedaj veljavnega: Uradni list RS, št. 30/1993, 13/1998 - odl. US, 56/1999 - ZON, 67/2002, 110/2002 - ZGO-1, 115/2006 - ORZG40, 110/2007, 8/2010 - ZSKZ-B, 106/2010, 63/2013, 101/2013 - ZDavNepr, 17/2014, 22/2014 - odl. US, v nadaljevanju ZG), na podlagi usmeritev iz gozdnogojitvenih načrtov, pri rednem opravljanju dejavnosti javne gozdarske službe ugotovljeno, da je treba na v izreku navedenih lokacijah in obsegih opraviti naložena gojitvena in varstvena dela za zaščito pred divjadjo, zaradi ohranitve in zagotavljanja trajnosti gozda in njegovih funkcij.

2. Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je z odločbami z dne 3. 11. 2015, 5. 11. 2015 in 6. 11. 2015 kot neutemeljene v celoti zavrnilo pritožbe tožnika zoper izpodbijane odločbe prvostopenjskega organa.

3. Tožnik se s tem ne strinja in v tožbi navaja, da gre pri izdaji izpodbijanih odločb za odločbe tipa „B“, da se prvostopenjski organ sam sklicuje na 17. in 36.a člen ZG ter da tožnik za njihovo izdajo ni podal nobene pobude, zahteve oziroma se z izdajo ni kako drugače strinjal. V vseh letih je prejel le odločbe tipa „B“ in za njihovo izdajo je sam izrecno zaprosil. Če bi za izdajo izpodbijanih odločb obstajal javni interes, kar naj bi pripeljalo do ukrepanja organa po uradni dolžnosti, bi prvostopenjski organ že kdaj prej izkoristil to možnost, saj se gojitvena in varstvena dela tekom let niso spreminjala. Obstoj javnega interesa mora biti izkazan. V primeru, ko organ želi upravičiti svoj poseg v sfero lastnika gozda po uradni dolžnosti, je treba javni interes izkazati v večji meri, torej da prevlada nad zasebnim. Le tako je mogoče preizkusiti utemeljenost postopanja organa po uradni dolžnosti, kar je izjema po 126. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Izpodbijane odločbe se ne sklicujejo na javni interes. Izvedba naloženih del predstavlja poseg v njegovo diskrecijo kot strokovne institucije, pa tudi v finančni položaj. ZG v 17. členu ne omenja uvedbe postopka po uradni dolžnosti, na drugih mestih pa pove, da se lahko postopek uvede po uradni dolžnosti, na primer v tretjem odstavku 17.a člena in 29. členu. Ker 17. člen ZG ne predstavlja podlage za postopanje po uradni dolžnosti, je s tem podan tudi ničnostni razlog po 4. točki prvega odstavka 279. člena ZUP. Predlaga, naj sodišče tožbi ugodi, izpodbijane odločbe odpravi ali podredno, izreče za nične. Predlaga tudi, naj sodišče naloži toženki povrnitev njegovih stroškov postopka oziroma da plača sodno takso.

4. Toženka v odgovoru na tožbo prereka vse tožbene navedbe kot neutemeljene iz razlogov, navedenih v obrazložitvah izpodbijanih odločb, in predlaga, naj sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

6. Uvodoma sodišče ugotavlja, da so v obravnavanem primeru izkazani pogoji po 35. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) za skupno obravnavanje vseh tožbenih zahtevkov, ki jih je tožnik postavil v tožbi, s katero izpodbija tri upravne akte. Izpodbijane odločbe namreč temeljijo na isti pravni in dejanski podlagi, saj gre za upravno zadevo določitve potrebnih gojitvenih in varstvenih del za zaščito pred divjadjo na v izpodbijanih odločbah opredeljenih gozdnih zemljiščih v lasti Republike Slovenije in v tožnikovem upravljanju, na podlagi prvega odstavka 17. in 36.a člena ZG.

7. Po prvem odstavku 17. člena ZG izda Zavod za gozdove lastniku gozda odločbo v upravnem postopku na podlagi gozdnogojitvenega načrta in po predhodnem svetovanju ter skupni izbiri dreves za možni posek. Z odločbo se določijo potrebna gojitvena dela za obnovo gozdov in nego mladja do vključno nege letvenjaka, potrebna varstvena dela, usmeritve ter roki za izvedbo in ponovitev posameznih gojitvenih in varstvenih del, količina in struktura dreves za največji možni posek, usmeritve in pogoji za sečnjo in spravilo lesa, usmeritve in pogoji za pridobivanje smole in okrasnih dreves ter obdobje, za katero je odločba izdana. Kot določa 36.a člen ZG, zavod v odločbi opredeli tudi količino in strukturo dreves za posek po drevesnih vrstah in debelinskih razredih.

8. Sodišče ugotavlja, da je v obrazložitvah izpodbijanih odločb kot razlog za njihovo izdajo navedeno, da je bilo “po prvem odstavku 17. člena ZG in na podlagi usmeritev iz gozdnogojitvenih načrtov […] pri rednem opravljanju dejavnosti javne gozdarske službe ugotovljeno, da je treba opraviti na v izreku navedenih lokacijah in obsegu našteta gojitvena dela in varstvena dela za zaščito pred divjadjo“ ter da je „zaradi ohranitve in zagotavljanja trajnosti gozda in njegovih funkcij treba dela opraviti v roku in na način, kot je določeno v izreku te odločbe''. Taka obrazložitev v izpodbijanih odločbah kaže, da je organ izpodbijane odločbe izdal, ne da bi bil tožnik udeležen v ugotovitvenem postopku, tako da bi lahko navajal pravno relevantna dejstva in okoliščine in se izjavil o ugotovitvah organa glede odločilnih dejstev in s tem varoval svoje pravice in pravne koristi. Tudi spisna dokumentacija upravnih spisov v zadevi navedeno potrjuje, saj v nobenem upravnem spisu ni zapisnika o opravljeni ustni obravnavi (z izvedbo kakšnega dokaza) ali o zaslišanju tožnika v smislu prvega odstavka 9. člena ZUP.

9. Po prvem odstavku 9. člena ZUP (pa) mora organ, preden izda odločbo, dati stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo (zaslišanje stranke). Organu stranke ni potrebno zaslišati in lahko izvede ugotovitveni postopek brez njene udeležbe le, kadar lahko odloči po skrajšanem postopku (tretji odstavek 144. člena ZUP). Organ pa po skrajšanem postopku lahko odloči le v taksativno navedenih primerih iz 1. do 4. točke prvega odstavka 144. člena ZUP; če ne gre za katerega takih primerov, mora organ odločbo izdati po posebnem ugotovitvenem postopku, v katerem mora stranki dati možnost izjave (oziroma udeležbe). Glede na to mora organ, kadar odločbo izda po skrajšanem postopku, v obrazložitvi odločbe navesti, na določbo katere točke prvega odstavka 144. člena ZUP opira vodenje skrajšanega ugotovitvenega postopka ter obrazložiti, kako je določbo uporabil. V obrazložitvi izpodbijanih odločb se organ ne sklicuje na kakšno od določb prvega odstavka 144. člena ZUP ter zato ni imel podlage za opustitev dolžnosti, ki zanj izhaja iz prvega odstavka 9. člena ZUP, in kot je urejena v 146. členu ZUP.

10. Poleg tega iz prvega odstavka 17. člena ZG, na katerega organ odločitev opira, izhaja, da se odločbo lastniku gozda izda „po predhodnem svetovanju in skupni izbiri dreves“. (Tudi) taka dikcija zakonske določbe bi dajala podlago za razlago, da mora biti lastnik gozda v ugotovitvenem postopku pred izdajo odločbe udeležen (v smislu 146. člena ZUP).

11. Podlage za zaključevanje, da bi bila tožniku dana možnost udeležbe v postopkih, v katerih so bile izdane izpodbijane odločbe, tudi ne daje dopis z dne 14. 11. 2014, ki je (tudi) v spisni dokumentaciji upravnih spisov, in iz katerega izhaja, da naj bi prvostopenjski organ posredoval tožniku v e-obliki predlog programa gojitvenih in varstvenih del za leto 2015. Iz navedenega dopisa namreč ne izhaja, da bi se ta program nanašal (tudi) na zemljišča, ki jih obsegajo izpodbijane odločbe ter da bi bilo tožniku omogočeno, da se v vsakem od postopkov lahko izjavi o odločilnih dejstvih ter da je aktivno udeležen v ugotovitvenem postopku. Da je organ svojo dolžnost v smislu prvega odstavka 9. člena ZUP in 146. člena tega zakona izpolnil, pa mora iz dokumentov upravnega spisa vsake posamezne zadeve biti razvidno, in le v takem primeru je mogoča presoja sodišča, da pravila postopka niso bila kršena.

12. Enako, torej da ne predstavlja podlage za zaključevanje, da bi bila tožniku dana možnost udeležbe v postopkih, v katerih so bile izdane izpodbijane odločbe, sodi sodišče tudi za dopis z dne 23. 12. 2014, ki je (tudi) v spisni dokumentaciji upravnih spisov, in iz katerega izhaja, da je tožnik prvostopenjski organ zaprosil za izdajo vseh odločb tipa A za leto 2015 do 8. 1. 2015, z rokom izvedbe do 31. 12. 2016, na podlagi usklajenega preliminarnega predloga in usklajenih gozdnogojitvenih načrtov. Iz navedenega dopisa namreč ne izhaja niti, da bi se nanašal (tudi) na zemljišča, ki jih obsegajo izpodbijane odločbe, niti da gre za določitev varstvenih in gojitvenih del, kot v izpodbijanih odločbah, in že zato ne more biti pomemben za presojo zakonitosti teh odločb.

13. Po presoji sodišča je tako prvostopenjski organ, ker tožniku pred izdajo odločb ni dal možnosti izjave o odločilnih dejstvih in okoliščinah oziroma udeležbe v ugotovitvenem postopku, kršil pravila postopka; taka kršitev je po 3. točki drugega odstavka 237. člena ZUP absolutna bistvena kršitev pravil postopka, po 3. točki prvega odstavka 64. člena ZUS-1 pa razlog za ugoditev tožbi in odpravo izpodbijanih odločb. Sodišče je na podlagi tretjega odstavka tega člena zadeve (tudi) vrnilo organu, da bo izvedel ponovne postopke, v katerih bo vezan na podana stališča sodišča glede postopka.

14. Sodišče še dodaja, da pa tožniku (tudi) pritrjuje, da bi podlago za uvedbo postopkov po uradni dolžnosti organ v izpodbijanih odločbah moral obrazložiti (v smislu uporabe določbe 126. člena ZUP). Poleg tega sodi, da obrazložitev izpodbijanih odločb ne zadošča določbi prvega odstavka 214. člena ZUP o obsegu obrazložitve odločbe tudi zato, ker ne vsebuje ugotovljenega dejanskega stanja in dokazov, s katerimi je bilo ugotovljeno, ter razlogov, ki glede na dejansko stanje narekujejo takšne odločbe. Glede na take pomanjkljivosti obrazložitev odločb je organ torej zagrešil še nadaljnjo bistveno kršitev pravil postopka (poleg kršitve načela kontradiktornosti postopka), zaradi katere preizkus materialne zakonitosti izpodbijanih odločb v tem upravnem sporu tudi ni mogoč.

15. Sodišče je odločilo o odpravi izpodbijanih odločb, po tem ko je za to ugotovilo razlog, kot izhaja iz 13. točke obrazložitve te sodbe (pri čemer odpravo opravičuje tudi razlog iz 14. točke obrazložitve), in glede na to, da ni ugotovilo, da bi bile izpodbijane odločbe nične (kot je tudi uveljavljala tožba), ob tem ko sicer na ničnost pazi sodišče po uradni dolžnosti.

16. Sodišče bo plačano sodno takso vrnilo tožniku po uradni dolžnosti (36. in 37. člen Zakona o sodnih taksah ter opomba 6.1, c) Taksne tarife).

ZUS-1 člen 35. ZG člen 17, 17/1, 36a. ZUP člen 9, 126, 144, 146, 214.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

UPRS sodba I U 1556/2015, enako tudi I U 1722/2015