sodba I U 1943/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-03-13

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - nelegalna gradnja - lokacijsko dovoljenje - ovire za legalizacijo objekta

Na odločitev v zadevi ne morejo vplivati navedbe o zamudi pri sprejemanju občinskih prostorskih aktov na podlagi ZPNačrt in o domnevni škodi, ki naj bi tožnikoma s tem nastajala. Omenjeno namreč ne spreminja dejstva, da sta gradila brez gradbenega dovoljenja, s tem pa pristala tudi na posledice nelegalne gradnje. Zato se sedaj ne moreta sklicevati na morebitne ovire, ki jima onemogočajo legalizacijo. Prav tako je nepomembno, za kako „hude“ posege v prostor gre, da naj bi šlo za gradnjo na območju razpršene gradnje in da so v preteklosti na tem mestu že stali podobni objekti (na mestu gospodarske lope lesena lopa, na mestu asfaltiranega parkirišča makadamsko utrjeno dvorišče). Prav tako je nepomembno sklicevanje na ohranjanje kmetijskih gospodarstev, saj morajo investitorji – neglede na namen  – imeti gradbeno dovoljenje.

Toženka je z izpodbijano prvostopenjsko odločbo tožnikoma izrekla inšpekcijske ukrepe zaradi nelegalne gradnje objektov na tam naštetih zemljiščih v k.o. ..., to je kmečke lope, asfaltiranega parkirišča in armiranobetonskega opornega zidu. Prvemu tožniku je naložila, da po prejemu odločbe ustavi gradnjo kmečke lope (1. točka izreka), obema tožnikoma pa, naj ustavita gradnjo parkirišča in opornega zidu (2. točka). Odredila jima je, da v enem mesecu odstranita objekte in vzpostavita zemljišče v prejšnje stanje (3. in 4. točka), sicer se bo začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki se bo opravil po drugih osebah ali s prisilitvijo (6. točka). Za objekt iz 1. točke je izrekla tudi prepovedi (5. točka). Odločeno je bilo še, da bo o stroških postopka izdan poseben sklep (7. točka), da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve (8. točka) in da se s to odločbo nadomesti odločba istega organa št. 06122-3622/2011/9-4207 z dne 26. 2. 2013 (9. točka).

Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je prvostopenjski upravni organ po prejemu pritožbe, ki jo je kot inšpekcijski zavezanec zaradi nelegalne gradnje vložil A.A. (prvi tožnik), dopolnil postopek in ugotovil, da je soinvestitor gradnje asfaltiranega parkirišča in armiranobetonskega opornega zidu še drugi tožnik, s tem pa tudi inšpekcijski zavezanec. V odločbi je še ugotovljeno, da zavezanca za gradnjo omenjenih objektov nista pridobila gradbenega dovoljenja, da je bilo prvemu tožniku 4. 12. 1998 izdano lokacijsko dovoljenje za garažo za kmetijske stroje z gospodarskim skladiščem, ne pa tudi gradbeno, in da objekti niti po sedaj veljavni Uredbi o razvrščanju objektov glede na zahtevnost (Uradni list RS, št. 18/13 in naslednji) ne izpolnjujejo pogojev za enostavne objekte.

Upravni organ druge stopnje je ob reševanju pritožbe tožnikov spremenil 5. točko izreka prvostopenjske odločbe, tako da je prepovedi izrekel tudi za objekta iz 2. točke izreka prvostopenjske odločbe, v preostalem delu pa je pritožbo zavrnil. Poudaril je, da lopa in parkirišče glede na svoje dimenzije sodita med manj zahtevne objekte po Uredbi o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje, podporni zid višine 0,65 m pa med nezahtevne objekte. Kot nerelevantne je zavrnil njune navedbe o načrtovanih spremembah občinskega prostorskega akta.

Tožnika se s tako odločitvijo ne strinjata in v obširni tožbi navajata, da ju toženka v postopku ni seznanila s pravno relevantnimi dejstvi, na podlagi katerih je bila izdana odločba, kar pomeni absolutno bistveno kršitev pravil postopka. Ne strinjata s stališčem, da bi poleg lokacijskega dovoljenja potrebovala tudi gradbeno dovoljenje. Izrek je nerazumljiv, saj jima nalaga ustavitev gradnje in odstranitev objektov, čeprav je jasno, da so ti objekti delno zakonito zgrajeni. V izreku ni opredeljeno dovolj natančno, v katerem delu je potrebna odprava nezakonitosti in kako naj se vzpostavi prejšnje stanje. Upoštevano ni bilo načelo sorazmernosti iz 7. člen Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN), niti ni organ ugotavljal, ali je bil del objektov postavljen pred letom 1976, prav tako tudi ne, zakaj omenjeni objekti ne sodijo „pod določbe“ Uredbe o vrstah objektov glede na zahtevnost.

Opisujeta pasivnost občine, ki ni sprejela novih prostorskih aktov v rokih, kot to določa Zakon o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt), kar je v njuno škodo, sedaj pa država za nezakonito stanje posredno krivi investitorje. Po njunem mnenju bi morale vse državne in lokalne (vključno s sodnimi) operacijami na teh zemljiščih mirovati, ker da gre za zgodovinsko neponovljivo situacijo, ko se prvič po 20-ih letih na ravni države sistematično sprejemajo novi prostorski akti na podlagi nove enotne prostorske strategije in državnih prostorskih načrtov.

Toženka ni poizvedovala o novi namenski rabi zemljišča, niti jima ni dala možnosti, da bi v postopek pritegnila dodatne strokovnjake, ki bi lahko dokazovali, da se omenjeno območje nahaja na območju razpršene gradnje in da so bili na teh zemljiščih pred 50 ali več leti že objekti podobnih dimenzij, kar pa v sedaj veljavnih prostorskih aktih ni zabeleženo. Poudarjata še, da bi moral organ upoštevati, da je za delovanje kmetijskih gospodarstev treba imeti na razpolago ustrezne gospodarske in pomožne gospodarske objekte.

Drugostopenjski odločbi očitata, da je pritožbeni organ „izrekel izrek“ in odločil o drugačnem dejanskem stanju, ne da bi ju pred tem zaslišal. Odločitev je materialnopravno napačna, saj se organ ni opredelil do tega, da z vidika uredbe, ki ureja klasifikacijo enostavnih in nezahtevnih objektov, za določene posege gradbeno dovoljenje ni potrebno. Predlagata, naj sodišče odpravi upravna akta obeh stopenj.

Po 12.1. točki prvega odstavka 2. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) nelegalna gradnja pomeni, da se gradnja oziroma dela, za katera je predpisano gradbeno dovoljenje, izvajajo oziroma so izvedena brez veljavnega gradbenega dovoljenja. V tem primeru gradbeni inšpektor na podlagi 152. člena ZGO-1 odredi, da se gradnja takoj ustavi ter da se že zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, del objekta oziroma zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možna.

Ker v zadevi ni sporen obseg gradnje, velikost objektov, niti to, da tožnika kot investitorja za sporne objekte nista pridobila gradbenega dovoljenja, se sodišče strinja z razlogi upravnih aktov obeh stopenj, iz katerih je razvidno, da objekti ne bi smeli biti zgrajeni brez gradbenega dovoljenja, zaradi česar je bilo treba izreči inšpekcijske ukrepe, ki jih predvideva ZGO-1 v primeru nelegalne gradnje. Sodišče se na te razloge sklicuje (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1).

Zmotno je namreč stališče, da bi bila kmečka lopa v tlorisni izmeri 18 m x 10,2 m (P+N+M) iz 1. točke izreka prvostopenjske odločbe lahko zgrajena le na podlagi lokacijskega dovoljenja z dne 4. 12. 1998, izdanega za garažo za kmetijske stroje z gospodarskim skladiščem. Izdajo lokacijskega dovoljenja je urejal tedaj veljavni Zakon o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (ZUN), ki je v 4. členu določil, da se z njim določijo pogoji za prenos načrtovanih objektov v prostor in drugi pogoji, ki se nanašajo na njihovo oblikovanje in rabo. Poleg ZUN pa je veljal tudi Zakon o graditvi objektov (Uradni list SRS, št. 34/84 in naslednji, v nadaljevanju ZGO/84). Ta je v 33. členu predpisal, da se objekt lahko začne graditi šele na podlagi gradbenega dovoljenja, da je pravnomočno lokacijsko dovoljenje sestavni del zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja (36. člen) in da je projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja izdelan v skladu s pogoji lokacijskega dovoljenja (41. člen). Ni sporno, da na podlagi lokacijskega dovoljenja gradbeno dovoljenje v tej zadevi ni bilo pridobljeno.

Iz izpodbijane prvostopenjske odločbe izhaja, da kmečka lopa in betonsko parkirišče – slednje s tlorisom 33,4 m x 19 m – po sedaj veljavni Uredbi o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje zaradi svojih dimenzij nista nezahtevna objekta iz priloge 2 omenjene uredbe (tudi zanje je treba pridobiti gradbeno dovoljenje po določbah 74. a člena in naslednjih ZGO-1). Zato je logičen sklep, da sta še toliko manj enostavna objekta iz uredbe, za katera gradbeno dovoljenje ne bi bilo potrebno (prvi odstavek 3. a člena ZGO-1). Tožnika ne oporekata niti ugotovitvi, da je po tej uredbi tudi oporni zid z višino do 0,65  nezahtevni objekt.

Drži, da prvostopenjski organ ni preveril, ali bi omenjeni objekti bili lahko enostavni objekti tudi po Uredbi o vrstah objektov glede na zahtevnost (Uradni list RS, št. 37/08 in naslednji), vendar to ne more vplivati na presojo, da gre v obravnavanem primeru za nelegalno gradnjo.  Med objekti, ki so kot enostavni našteti v členih 13 do 20, namreč ni objektov, kot so obravnavani (ne po poimenovanju, ne po dimenzijah). Tudi sicer tožnika ne trdita, da bi njuni objekti izpolnjevali pogoje za gradnjo brez gradbenega dovoljenja v smislu enostavnih objektov, ki so jih oziroma jih določajo podzakonski predpisi, izdani na podlagi ZGO-1.

Res je tudi to, da prvostopenjski organ ni ugotavljal, ali je bil del objektov postavljen pred letom 1976. Ker tožnika ne povesta, zakaj bi bilo omenjeno dejstvo v zadevi relevantno, ni mogoče zavzeti stališča, ali gre za pravno pomembno dejstvo, s tem pa tudi ne, ali je opustitev omenjenega lahko vplivala na zakonitost izdane odločbe. Zaradi pomanjkljive obrazložitve tega tožbenega očitka njegov preizkus ni mogoč.

Tožnika se neutemeljeno sklicujeta na 7. člen ZIN. Ta v drugem odstavku določa, da mora pri izbiri ukrepov inšpektor ob upoštevanju teže kršitve izreči ukrep, ki je za zavezanca ugodnejši, če je s tem dosežen namen predpisa. Navedeno torej zavezuje inšpektorja k uporabi milejšega ukrepa v primeru, ko predpis omogoča uporabo različnih ukrepov. V primeru nelegalne gradnje gradbeni inšpektor možnosti nima možnosti izbire, saj mu 152. člen ZGO-1 nalaga, da izreče ustavitev gradnje in odstranitev nelegalnih objektov ter vzpostavitev zemljišča v prejšnje stanje oz. kadar to ni možno, drugačno sanacijo.

Poleg tega navedeni člen ne določa različnih ukrepov glede na to, ali se nelegalna gradnje še izvaja ali pa je objekt že zgrajen. Odrejena ustavitev gradnje tako ne pomeni le ustavitve nedokončne gradnje, ampak tudi prepoved morebitnih nadaljnjih posegov na morebiti že zgrajenih objektih. Zato okoliščina, da se gradbena dela na spornih objektih ne izvajajo več, ne vpliva na zakonitost izpodbijane odločbe.

Iz izpodbijane odločbe ni razvidno, da bi bil del katerega od obravnavanih objektov zgrajen zakonito. Zato je treba nasprotno tožbeno trditev, ki je pavšalna in ne omogoča nadaljnjega preizkusa, kot neutemeljeno zavrniti. S tem v zvezi je neutemeljen tožbeni ugovor, da v izreku ni opredeljeno natančno, v katerem delu je potrebna odprava nezakonitosti. Iz 152. člena izhaja, da je treba nelegalno zgrajene objekte porušiti v celoti, ne pa morebiti v določenem delu, z njihovo odstranitvijo pa bo vzpostavljeno prejšnje stanje, to je zakonito stanje brez nelegalnih objektov.

Neutemeljeno je tožbeno stališče, da tožnika v postopku nista bila seznanjena z dejstvi, pomembnimi za odločitev. Izpodbijana odločba je bila namreč izdana na podlagi tretjega odstavka 243. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), po kateri lahko organ, ki je izdal odločbo, zoper katero je vložena pritožba, na podlagi dopolnjenega postopka zadevo drugače reši in z novo odločbo nadomesti odločbo, ki se izpodbija s pritožbo.

To pomeni, da je bil prvi tožnik kot pritožnik z vsemi okoliščinami zadeve, pomembnimi za odločitev, seznanjen s prvo prvostopenjsko odločbo, oba tožnika pa sta bila v dopolnjenem postopku 4. 4. 2013 še zaslišana ob navzočnosti njunega pooblaščenega odvetnika, ki je pred tem v imenu prvega tožnika vložil pritožbo. Iz zapisnika, ki sta ga stranki brez pripomb podpisali, izvod pa je bil vročen tudi njunemu pooblaščencu, izhaja jasen namen, da se zaslišanje opravi zaradi gradnje in s tem v zvezi izdanimi upravnimi dovoljenji, saj sta tožnika predložila lokacijsko dovoljenje, vlogo za spremembo prostorskega plana z dne 3. 4. 2013 in vlogo, poslano Upravni enoti Kamnik glede pojasnila o obstoju upravnega akta (iz nje izhaja, da je šlo za poizvedbe o veljavnosti lokacijskega dovoljenja z dne 4. 12. 1998). Glede na navedeno se sodišče ne strinja, da tožnika nista vedela, s čim ju organ „obremenjuje“, ni pa se bil pred izdajo odločbe že vnaprej opredeliti do predložene dokumentacije. V obrazložitvi prvostopenjske odločbe je upravni organ povedal, zakaj lokacijsko dovoljenje ne zadostuje.

Neutemeljeno je stališče, da bi moral drugostopenjski organ pred delno spremembo prvostopenjske odločbe zaslišati tožnika. Po drugem odstavku 247. člena ZUP organ druge stopnje preizkusi odločbo v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon. Ob tem je mogoče odločbo prve stopnje spremeniti v pritožnikovo škodo, kadar se je pritožil le on, iz razlogov iz drugega odstavka 253. člena ZUP. Po tej določbi sme organ druge stopnje, da bi se zadeva pravilno rešila, ob reševanju pritožbe v obsegu, ki presega meje preizkusa iz 247. člena ZUP, spremeniti odločbo v pritožnikovo škodo iz razlogov, ki so določeni v 274., 278. in 279. členu tega zakona. To pomeni, da prepoved spremembe odločbe v pritožnikovo škodo v upravnem postopku ni absolutna, saj jo je med drugim mogoče spremeniti tudi iz razloga po drugem odstavku 274. člena ZUP, to je, če je bil z njo očitno prekršen materialni predpis.

Kot izhaja iz obrazložitve drugostopenjske odločbe, je pritožbeni organ ugotovil, da je prvostopenjski organ ravnal v nasprotju s 158. členom ZGO-1, saj bi moral prepovedi po tem členu izreči tudi za nelegalne objekte iz 2. točke izreka prvostopenjske odločbe. Ker je šlo za očitno  kršitev materialnega predpisa in s tem za razlog iz drugega odstavka 274. člena ZUP, zaradi katerega lahko organ odločbo razveljavi po nadzorstveni pravici, zaslišanje tožnikov ni bilo potrebno.

Na odločitev v zadevi ne morejo vplivati navedbe o zamudi pri sprejemanju občinskih prostorskih aktov na podlagi ZPNačrt in o domnevni škodi, ki naj bi tožnikoma s tem nastajala. Omenjeno namreč ne spreminja dejstva, da sta gradila brez gradbenega dovoljenja, s tem pa pristala tudi na posledice nelegalne gradnje. Zato se sedaj ne moreta sklicevati na morebitne ovire, ki jima onemogočajo legalizacijo. Prav tako je nepomembno, za kako „hude“ posege v prostor gre, da naj bi šlo za gradnjo na območju razpršene gradnje in da so v preteklosti na tem mestu že stali podobni objekti (na mestu gospodarske lope lesena lopa, na mestu asfaltiranega parkirišča makadamsko utrjeno dvorišče). Prav tako je nepomembno sklicevanje na ohranjanje kmetijskih gospodarstev, saj morajo investitorji – neglede na namen  – imeti gradbeno dovoljenje.

Ker je sodišče ugotovilo, da tožba ni utemeljena, jo je v skladu s prvim odstavkom 63. člena ZUS-1 zavrnilo. O zadevi je odločilo na seji, saj dejansko stanje, na katerem temelji izpodbijana odločba (da za objekte ni bilo izdano gradbeno dovoljenje, glede na njihove dimenzije pa to niso enostavni objekti), med strankama ni sporno (prvi odstavek 59. člena ZUS-1) in se predlagani dokazi  nanašajo na ugotavljanje dejstev, ki za obravnavano zadevo niso pravno odločujoča.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.