UPRS sodba I U 812/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-07-05

Petra Hočevar (preds.), mag. Mira Dobravec Jalen (poroč.), mag. Miriam Temlin Krivic

odobritev pravnega posla - zahteva za odobritev pravnega posla - ponudba za prodajo kmetijskega zemljišča - predkupni upravičenci - status kmeta

Tožnica utemeljeno ugovarja, da organ ni pravilno reševal predhodnega vprašanja, ali B.B. šteje za kmeta. Kot je navedel že organ druge stopnje v svoji odločbi z dne 10. 1. 2014, je treba v obravnavani zadevi, v kateri je B.B. sprejel ponudbo prodajalke 29. 12. 2012, pogoj doseganja pomembnega dohodka iz kmetijske dejavnosti (vrednost kmetijskih pridelkov na kmetiji, vključno s prihodki iz naslova ukrepov kmetijske politike in iz naslova državnih pomoči) glede na določbo drugega odstavka 24. člena ZKZ ugotavljati za gospodarsko leto 2011 ter mora dosegati najmanj 2/3 letne poprečne plače na zaposlenega v Republiki Sloveniji v tem obdobju.

Vprašanje statusa kmeta bi moral organ reševati na podlagi druge alinee prvega odstavka 24. člena ZKZ, po kateri šteje za kmeta tudi družinski član fizične osebe (iz prve alinee), ki je lastnica, zakupnica oziroma drugačna uporabnica kmetijskega zemljišča, to zemljišče obdeluje sama ali s pomočjo drugih, je za to obdelovanje ustrezno usposobljena in iz kmetijske dejavnosti pridobiva pomemben del dohodka, če (ta družinski član) opravlja kmetijsko dejavnost na kmetiji kot edino oziroma glavno dejavnost in je za to ustrezno usposobljena; kmetijska dejavnost se šteje za edino in glavno dejavnost v primerih iz tretjega odstavka 23. člena ZKZ, to je, če pridelki oziroma sredstva, pridobljena iz te dejavnosti, pomenijo osebi poglavitni vir za preživljanje. Kar pomeni, da je treba najprej ugotoviti, ali izpolnjuje pogoje za status kmeta po prvi alinei prvega odstavka 24. člena ZKZ lastnik kmetijskih zemljišč na predmetnem kmetijskem gospodarstvu (to bi bil po podatkih spisa lahko C.C.), in pri tem pri ugotavljanju dohodkovnega pogoja upoštevati celoten dohodek kmetijskega gospodarstva.

I. Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Koper št. 330-93/2013 z dne 30. 10. 2014 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Upravna enota Koper (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo odobrila pravni posel, sklenjen z dne 10. 1. 2013 s kupoprodajno pogodbo med A.A. kot prodajalko ter B.B. kot kupcem za kmetijsko zemljišče s parc. št. *125, 1140, 1168/2 in 1171, vse k.o. …. (v 1. točki izreka) in zavrnila odobritev pravnega posla za navedena zemljišča s tožnico kot kupcem (v 2. točki izreka). Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je bila izdana v ponovnem postopku, in sicer na podlagi odločbe Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju drugostopenjski organ) z dne 10. 1. 2014. V tem postopku je prvostopenjski organ zaradi rešitve vprašanja statusa kmeta B.B. kot predhodnega vprašanja opravil ustno obravnavo, na kateri je bilo B.B. naloženo, da mora v roku 20 dni predložiti dokazilo, da je v letu 2011 iz kmetijske dejavnosti dosegel dve tretjini povprečnega dohodka v Republiki Sloveniji. Navedeni je v postavljenem roku predložil več računov o odkupu mleka in mesa ter odločbo o izplačilu plačilnih pravic, s čemer je po oceni upravnega organa dokazal, da je v letu 2011 dosegel oziroma presegel cenzus dve tretjini povprečne plače na zaposlenega v Republiki Sloveniji. Navedbe tožnice, da B.B. ni izkazal pogojev za priznanje statusa kmeta, je presodil kot neutemeljene. Na podlagi zaključka, da je B.B. predkupni upravičenec na podlagi 4. točke 23. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ), je njegovemu predlogu za odobritev pravnega posla organ ugodil. Pri tem se je skliceval na 19. in 22. člen ZKZ. Glede na to je moral predlog za odobritev pravnega posla za ista kmetijska zemljišča med prodajalko in tožnico kot kupcem zavrniti.

2. Drugostopenjski organ je z odločbo z dne 24. 4. 2015 zavrnil pritožbo tožnice zoper izpodbijano odločbo prvostopenjskega organa.

3. Tožnica vlaga tožbo zaradi nepravilne uporabe materialnega prava, zaradi nepravilno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja ter zaradi bistvenih kršitev pravil postopka.

Tožnica najprej navaja, da je v postopku uveljavljala, da B.B. ni dejanski kupec nepremičnine. Za svoje trditve je predlagala dokaze. Vendar prvostopenjski organ do njih ni zavzel stališča, in tudi ni izvedel predlaganih dokazov z zaslišanjem prič. Na ustni obravnavi 30. 6. 2014 v zvezi z navedenimi trditvami uradna oseba, ki je vodila postopek, tožnici ni dovolila postavljati vprašanj. Zaradi nepopolno izvedenega ugotovitvenega postopka ni bilo pravilno in popolno ugotovljeno dejansko stanje. Odločitve prvostopenjskega organa pa se zaradi navedenega ne da preizkusiti, kar je bistvena kršitev pravil postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena Zakona o upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Drugostopenjski organ se do navedb v zvezi z dejanskim kupcem nepremičnine ni opredeljeval, ker je menil, da gre za pravno irelevantne navedbe. Če bo obveljala izpodbijana odločba, bo v zemljiški knjigi B.B. vpisan le kot lastnik nepremičnin, nepremičnin pa ne bo imel v dejanski posesti in ne bo zagotovil obdelanosti kmetijskih zemljišč, zato ne bi smel imeti predkupne pravice za nakup nepremičnin, ki so predmet prodaje. S svojima odločitvama prvostopenjski in drugostopenjski organ kršita tudi 7. in 11. člen ZUP. Ker je v obravnavanem primeru sklenitev pogodbe B.B. obid zakona in gre za nedopustno podlago, je pogodba nična. Zato tudi izjava o sprejemu ponudbe nima pravnega učinka; v zvezi s tem se tožnica sklicuje na 39. člen Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju OZ).

Poleg tega je nepravilen tudi zaključek prvostopenjskega organa, da je imel B.B. v obravnavanem obdobju status kmeta. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da je B.B. status kmeta dokazoval najprej z odločbo z dne 29. 4. 2010 ter da je glede na to, da je bil v pritožbenem postopku izražen dvom o tem, da izpolnjuje pogoje iz 24. ZKZ, v ponovnem postopku bila predložena odločba z dne 26. 2. 2014, v kateri je bilo ponovno ugotovljeno, da B.B. izpolnjuje pogoje za kmeta. Že drugostopenjski organ pa je v svoji odločbi z dne 10. 1. 2014 navedel, da bi bilo glede na čas sprejema predmetne ponudbe s strani uspelega kupca potrebno skladno z drugim odstavkom 24. člena ZKZ ugotoviti, ali je kmetija, katere član je uspeli prodajalec, s svojim dohodkom od kmetijske dejavnosti v gospodarskem letu 2011 dosegla najmanj dve tretjini letne povprečne plače zaposlenega v Republiki Sloveniji za isto leto. Že glede na to je stališče prvostopenjskega organa, da je s predložitvijo odločbe z dne 26. 2. 2014 o tem, da B.B. ves čas izpolnjuje pogoje po 24. členu ZKZ, nepravilno. Odločba z dne 26. 2. 2014 je namreč temeljila na podatkih o prihodkih in drugih okoliščinah v letu 2013. Odločba o priznanju statusa kmeta je po pravni naravi deklarativna odločba, deklarativna odločba pa praviloma učinkuje od tedaj, ko je nastalo pravno relevantno stanje (na primer sodba Upravnega sodišča I U 1519/2010 z dne 22. 6. 2011). Poleg tega je bil v postopku za izdajo odločbe z dne 26. 2. 2014, v katerem je bil B.B. priznan status kmeta, stranka le B.B.; tožnici sodelovanje v tem postopku ni bilo omogočeno oziroma ni vedela, da je postopek v teku. Glede na to, da je drugostopenjski organ prvostopenjskemu organu naložil, da mora ugotoviti, ali je B.B. izpolnjeval pogoje za status kmeta v letu 2011, je bilo na ustni obravnavi 30. 6. 2014 B.B. naloženo, da mora o tem predložiti dokazila. B.B. je v postopku določene liste predložil, v zvezi s temi pa je tožnica podala določene navedbe, do katerih se prvostopenjski organ ni opredelil. Organ v izpodbijani odločbi tudi le pavšalno ugotavlja, da B.B. z navedenimi dokazili dokazuje, da je dosegel oziroma presegel cenzus dveh tretjin povprečne plače na zaposlenega v Republiki Sloveniji za leto 2011, vendar te svoje ugotovitve ne obrazloži. Tožnica (nato) ponavlja svoje ugovore, ki jih je sicer podala že v vlogi z dne 9. 9. 2014 v upravnem postopku. Gre za ugovore, da organ ni pojasnil razmerja med C.C. in B.B., ob tem ko se vse predložene listine glasijo na C.C.; da nekateri računi niso podpisani s strani pristojne osebe, so brez podpisa prejemnika in tudi ne dokazujejo, da je upravičenec sredstva tudi dejansko prejel ter kdaj; da so nepodpisana tudi mesečna poročila odkupovalca kmetijske zadruge A. in predloženi obračuni mleka, zaradi česar so navedene listine neverodostojne in navedene listine tudi ne dokazujejo, da je upravičenec sredstva prejel ter kdaj; da tudi za sredstva subvencij B.B. ni izkazal, kdaj jih je prejel, relevantna pa so lahko le sredstva, ki jih je dejansko prejel v letu 2011. Po mnenju tožnice sta organa obeh stopenj predložene dokaze nepravilno presodila.

Prvostopenjski organ pa tudi ni zavzel stališča do navedb tožnice v vlogi z dne 9. 9. 2014, da iz izpisa iz registra kmetijskih gospodarstev KMG-MID … izhaja, da je nosilec kmetijskega gospodarstva C.C, namestnik pa D.D., B.B. pa je le eden od še štirih ostalih članov kmetije. Ker predmetno kmetijsko gospodarstvo tako šteje šest članov, je potrebno dohodke kmetije razdeliti na šest enakih delov in kot dohodek B.B. iz naslova kmetijske dejavnosti upoštevati le eno šestino zneska. B.B. pa tudi ni z ničemer izkazal, da vsi člani kmetijskega gospodarstva živijo v skupnem gospodinjstvu. Da je potrebno dohodke kmetije deliti na člane kmetijskega gospodarstva, potrjuje tudi tretji odstavek 23. člena ZKZ.

Tožnica še navaja, da so bile v postopku prezrte tudi njene navedbe, da je B.B. le član kmetijskega gospodarstva in ne nosilec ter da mora za pridobitev statusa kmeta izpolnjevati pogoje, določene v drugi alineji prvega odstavka 24. člena ZKZ (v povezavi s 23. členom). Glede na navedeno torej niso pomembna le sredstva, pridobljena iz kmetijske dejavnosti, ampak mora biti izpolnjen tudi pogoj, da je osebi kmetijska dejavnost edina oziroma glavna dejavnost in da pridelki iz tega naslova pomenijo njej poglavitni vir za preživljanje. Tožnica že ves čas uveljavlja, da je bil B.B. v času sprejema ponudbe, pa tudi pred tem in po tem, zaposlen ter je prejemal plačo. Glede na navedeno je potrebno preveriti, kakšen znesek je B.B. prejel kot bruto plačo oziroma druge dohodke iz naslova delovnega razmerja. Tožnica je predlagala, naj prvostopenjski organ B.B. naloži, da izkaže višino dohodka s predložitvijo prejemkov na računu oziroma s predložitvijo dohodninske odločbe za relevantno obdobje. Šele po ugotovitvi tega zneska bo mogoče primerjati znesek, ki ga je B.B. prejel iz naslova kmetijske dejavnosti in znesek, ki ga je prejel iz naslova delovnega razmerja in ugotoviti, ali mu sredstva, pridobljena iz naslova kmetijske dejavnosti, predstavljajo poglavitni vir za preživljanje. Do navedenih trditev tožnice, podanih v prvostopenjskem postopku, prvostopenjski organ ni zavzel nobenega stališča, te kršitve pa tudi ni odpravil drugostopenjski organ v svoji odločbi. Glede na navedeno je nepravilna ugotovitev, da je B.B. predkupni upravičenec.

Tožnica sodišču predlaga, naj vpogleda listine upravnega spisa ter naj zasliši kot priče A.A., E.E., F.F. in B.B. Razsodi pa naj, da se tožbi ugodi in prvostopenjska odločba odpravi ter zadeva vrne organu prve stopnje v ponovni postopek. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

4. Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe kot neutemeljene iz razlogov, navedenih v obrazložitvi izpodbijane odločbe in sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

5. Sodišče je tožbo kot strankama z interesom poslalo v odgovor tudi A.A. in B.B. B.B. v odgovoru prereka tožbene navedbe ter sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne in potrdi prvostopenjsko odločbo.

7. V obravnavani zadevi je sporno, ali je prvostopenjski organ kršil pravila postopka, ker v postopku za odobritev pravnega posla glede sprejemnika ponudbe B.B. ni dovolil dokazovanja, da ta ni dejanski kupec nepremičnin ter ali je pravilno ugotovil, da je B.B. predkupni upravičenec v smislu določb 23. člena ZKZ ter njegov pravni posel odobril.

8. Po prvem odstavku 22. člena ZKZ fizična ali pravna oseba, ki sklene pravni posel z lastnikom nepremičnine, poda vlogo za odobritev pravnega posla. Vloga se vloži pri upravni enoti, na območju katere leži nepremičnina oziroma njen pretežni del. Vloga za odobritev pravnega posla se vloži najpozneje v šestdesetih dneh po poteku roka iz četrtega odstavka 20. člena tega zakona, to je roka za sprejem ponudbe. Vlogi je treba priložiti sklenjeno pogodbo o pravnem poslu. Po načelnem pravnem mnenju občne seje Vrhovnega sodišča z dne 6. 4. 2012 je zahteva po predložitvi pogodbe o pravnem poslu v postopku odobritve pravnega posla iz 22. člena ZKZ izpolnjena, če se predkupni upravičenec, ki je pravočasno sprejel ponudbo, sklicuje na izjavo o sprejemu ponudbe. Če je izjavo o sprejemu ponudbe podalo več predkupnih upravičencev, je pogojno (pod odložnim pogojem odobritve s strani pristojne upravne enote) sklenjenih več zavezovalnih pravnih poslov.

9. To pomeni, da se organ v postopku za odobritev pravnega posla kot na dokaze opira na predložene sklenjene pogodbe o pravnem poslu in po potrebi na pisne izjave oseb (fizičnih, pravnih) o sprejemu ponudbe. Tudi v obravnavanem primeru  se je organ (med drugim) oprl na kupoprodajno pogodbo, predloženo s strani B.B., in ki sta jo 10. 1. 2013 sklenila z A.A. kot prodajalko, ter predloženi dokaz B.B., da je izjavo o sprejemu ponudbe poslal prodajalki pravilno in pravočasno (poleg tega pa tudi na svoj zaključni dokument v postopku s ponudbo – obvestilo o sprejemu ponudbe z dne 3. 1. 2013, v katerem so navedeni sprejemniki ponudbe, ki so izjavo o sprejemu ponudbe oddali v zakonskem roku, med njimi sta v tem svojstvu navedena tožnica in B.B.). Po presoji sodišča ni razloga, da bi organ s strani B.B. predloženih navedenih listin ne mogel šteti za pristne in verodostojne, o čemer se je B.B. na ustni obravnavi 30. 6. 2014 tudi izrecno izjavil (da je dejanski  kupec); tako na to, da bi šlo za nepristne ali neverodostojne listine, ne kaže nobena  okoliščina, ki bi izhajala iz spisne dokumentacije (prosta presoja dokazov, 10. člen ZUP). Ugotavljanje nepristnosti ali neverodostojnosti navedenih listin ali ničnosti pogodbe na podlagi zatrjevanja tožnice, da B.B. ni dejanski kupec  nepremičnin, pač pa je to G.G., in dokazovanja tega dejstva z zaslišanjem kot prič prodajalke ter moža in sina tožnice, pa ne more biti stvar postopka za odobritev pravnega posla, temveč je lahko le predmet ustreznega sodnega postopka (kazenskega oziroma civilnega). Kolikor navedb tožnice, podanih v navedeni smeri, in njenih dokaznih predlogov organ ni obrazloženo zavrnil kot neutemeljenih v izpodbijani odločbi, pa bo tako ravnal v odločbi, ki jo bo izdal v ponovnem postopku.

10. Po presoji sodišča pa tožnica utemeljeno ugovarja, da organ ni pravilno reševal predhodnega vprašanja, ali B.B. šteje za kmeta. Kot je navedel že organ druge stopnje v svoji odločbi z dne 10. 1. 2014, je treba v obravnavani zadevi, v kateri je B.B. sprejel ponudbo prodajalke 29. 12. 2012, pogoj doseganja pomembnega dohodka iz kmetijske dejavnosti (vrednost kmetijskih pridelkov na kmetiji, vključno s prihodki iz naslova ukrepov kmetijske politike in iz naslova državnih pomoči) glede na določbo drugega odstavka 24. člena ZKZ ugotavljati za gospodarsko leto 2011 ter mora dosegati najmanj 2/3 letne poprečne plače na zaposlenega v Republiki Sloveniji v tem obdobju. Glede na to mora biti v postopku ugotovljeno, koliko znaša 2/3 letne poprečne plače na zaposlenega v Republiki Sloveniji v letu 2011 in kolikšen je bil dohodek kmetije iz kmetijske dejavnosti v letu 2011, in sicer glede na predložene verodostojne listine (to je listine, ki jim je – glede na sestavine - zaupati, pri čemer ni nujno, da v celoti ustrezajo zahtevam za verodostojne listine v smislu določb Slovenskih računovodskih standardov); tako pa mora biti odločba tudi obrazložena. Brez podlage pa ugovarja tožnica, da bi izkazani računi in druge podlage za izplačilo lahko zadostovali le, če bi bilo posebej izkazano, da je bilo plačilo na njihovi podlagi izvedeno ter da je bilo to v letu 2011.

11. Sodišče pa se s tožnico strinja tudi v tem, da bi vprašanje statusa kmeta za B.B. moral organ reševati na podlagi druge alinee prvega odstavka 24. člena ZKZ, po kateri šteje za kmeta tudi družinski član fizične osebe (iz prve alinee), ki je lastnica, zakupnica oziroma drugačna uporabnica kmetijskega zemljišča, to zemljišče obdeluje sama ali s pomočjo drugih, je za to obdelovanje ustrezno usposobljena in iz kmetijske dejavnosti pridobiva pomemben del dohodka, če (ta družinski član) opravlja kmetijsko dejavnost na kmetiji kot edino oziroma glavno dejavnost in je za to ustrezno usposobljena; kmetijska dejavnost se šteje za edino in glavno dejavnost v primerih iz tretjega odstavka 23. člena ZKZ, to je, če pridelki oziroma sredstva, pridobljena iz te dejavnosti, pomenijo osebi poglavitni vir za preživljanje. Kar pomeni, da je treba najprej ugotoviti, ali izpolnjuje pogoje za status kmeta po prvi alinei prvega odstavka 24. člena ZKZ lastnik kmetijskih zemljišč na predmetnem kmetijskem gospodarstvu (to bi bil po podatkih spisa lahko C.C.), in pri tem pri ugotavljanju dohodkovnega pogoja upoštevati celoten dohodek kmetijskega gospodarstva. Drugačna razlaga navedene zakonske določbe bi namreč bila v nasprotju z namenom določb ZKZ o prometu s kmetijskimi zemljišči, ki je v tem, da naj imajo prednost pri nakupu kmetijskih zemljišč v okviru določb 23. člena ZKZ tisti, ki so lastniki kmetijskih zemljišč, jih obdelujejo, so za to usposobljeni ter pri tem dosegajo iz te dejavnosti dohodek, in ne tisti nekmetje, ki bi jih po izbiri prodajalca lahko prehiteli (četrti odstavek 23. člena ZKZ), če posamezni člani kmetije (lahko tudi lastniki kmetijskih zemljišč) zaradi delitve dohodka kmetijskega gospodarstva na vse člane statusa kmeta ne bi uspeli izposlovati. Če se ugotovi, da lastnik kmetijskih zemljišč kmetijskega gospodarstva, katerega član je B.B., šteje za kmeta (po prvi alinei prvega odstavka 24. člena ZKZ), sledi ugotavljanje, ali na podlagi druge alinee navedene zakonske določbe za kmeta šteje tudi B.B. kot član kmetijskega gospodarstva oziroma član družinske skupnosti na kmetijskem gospodarstvu. Pogoj je, da opravlja kmetijsko dejavnost na kmetiji kot edino oziroma glavno dejavnost, to je če mu pridelki oziroma sredstva, pridobljena iz te dejavnosti, pomenijo poglavitni vir za preživljanje, in je za opravljanje kmetijske dejavnosti ustrezno usposobljen. Pri ugotavljanju, ali družinskemu članu sredstva, pridobljena z opravljanjem kmetijske dejavnosti, pomenijo poglavitni vir za preživljanje, pa bi prišla v poštev primerjava v relevantnem letu doseženega dohodka take osebe iz drugih dejavnosti, z dohodkom, doseženim na kmetijskem gospodarstvu na aktivnega odraslega člana kmetijskega gospodarstva.

12. Ker po navedenem organ v postopku za izdajo izpodbijane odločbe ni reševal predhodnega vprašanja statusa kmeta za B.B. ob pravilni uporabi zakona, sodišče tudi ne more pritrditi njegovemu zaključku, da je bil upoštevan prednostni vrstni red kupcev po 23. členu ZKZ in ugotovitvi, da so pogoji za odobritev pravnega posla, ki ga je sklenil B.B., izpolnjeni. Zato je tožbi ugodilo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ter izpodbijano odločbo odpravilo, zadevo pa na podlagi tretjega in v smislu četrtega odstavka tega člena vrnilo organu v ponovni postopek. Predlaganih dokazov za ugotovitev ničnosti pogodbe sodišče ni izvedlo, ker gre za dokaze, ki za preizkus zakonitosti izpodbijane odločbe in postopka, v katerem je bila izdana, niso potrebni (glej 9. točko obrazložitve te sodbe). Do tožbenih navedb, do katerih se sodišče ni izrecno opredelilo, se je opredelilo v okviru razlogov sodbe.

13. O stroških postopka pa je sodišče odločilo na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 ter tožnici stroške odmerilo v znesku na podlagi drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, povečanem za 22 % DDV, ker je njena pooblaščenka zavezanka za DDV.

ZKZ člen 20, 20/4, 22, 23, 24, 24/1, 24/1-1, 24/2.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.