UPRS sodba I U 581/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2015-06-30

mag. Slavica Ivanović Koca (preds.), Adriana Hribar Milič (poroč.), Bojana Prezelj Trampuž

obnova postopka - obnova postopka vzpostavitve zemljišč v javno dobro - možnost udeležbe v postopku - rok za vložitev predloga za obnovo postopka

Prvostopenjski organ je opravil predhodni preizkus predloga za obnovo postopka. Preizkušal je, ali je predmetni predlog za obnovo dovoljen, popoln in pravočasen, ali ga je podala upravičena oseba in ali je okoliščina, na katero se predlog opira, verjetno izkazana. V postopku predhodnega preizkusa je ugotovil, da tožniki niso izpolnili že pogoja pravočasne vložitve predloga za obnovo postopka, zato je predlog z izpodbijani sklepom pravilno zavrgel.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Z izpodbijanim sklepom je prvostopenjski organ kot prepozno zavrgel tožnikovo zahtevo za obnovo upravnega postopka izdaje odločbe o vzpostavitvi zemljišč v javno dobro 4780-4/2010-1 z dne 28. 1. 2010 (točka 1. izreka); stroškov postopka ni bilo (točka 2. izreka). Tožniki so 27. 12. 2012 vložili zahtevo za obnovo predmetnega upravnega postopka na podlagi 9. točke 260. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP), ker menijo, da jim ni bila dana možnost udeležbe v postopku. Za obstoj odločbe o vzpostavitvi zemljišč v javno dobro 4780-4/2010-1 z dne 28. 1. 2010 (v nadaljevanju: sporna odločba) so tožniki izvedli iz vloženih tožb Občine Radovljica zoper tožnike, zlasti v zadevi P 160/2012. Iz vpogleda v fotokopijo uradnih objav Občine Radovljica št. 123 z dne 5. 2. 2010 so se tožniki seznanili, da je Občina Radovljica na zemljiščih, obremenjenih s služnostno pravico hoje, vožnje in parkiranja vzpostavila javno dobro v lasti Občine Radovljica. V skladu s 5. točko prvega odstavka 263. člena ZUP je v primeru iz 9. točke 260. člena ZUP obnova možna v roku enega meseca od dneva, ko je stranka izvedela, da je bila odločba izdana. Sporna odločba je bila pravilno vročena z javnim naznanilom v uradnem glasilu Občine Radovljica „Deželne novice – Uradne objave št. 123“ z dne 5. 2. 2010. Prvostopenjski organ je tudi ugotovil, da je bila odločba o vzpostavitvi javnega dobra priložena že vlogi Občine Radovljica za modifikacijo tožbe št. 116/2006. Iz navedenega nedvomno izhaja, da so bili tožniki seznanjeni s sporno odločbo, ko so vložili pripravljalni spis na sodišče, kar pa je bilo 20. 5. 2010. Glede na navedeno je predlog tožnikov za obnovo predmetnega upravnega postopka vložen prepozno.

Pritožben organ je pritožbo zavrnil in navedel, da ni bilo kršeno načelo enakopravnosti, saj je prvostopenjski organ predlog za obnovo upravnega postopka izdaje sporne odločbe obravnaval kot vse ostale zadeve. Prvostopenjski organ je ugotovil, da je predlog tožnikov za obnovo predmetnega upravnega postopka vložen prepozno. Organ prve stopnje pa prepozne zahteve za obnovo postopka s sklepom zavrže. Navedba, da vročitev tožnikom ni bila opravljena, ne drži, saj je bila sporna odločba objavljena skladno s 66. členom Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju: ZLS) in 126. členom Statuta Občine Radovljica v „Deželnih novicah“, ki je uradno glasilo Občine Radovljica.

Tožniki se z izpodbijanim sklepom ne strinjajo in ugovarjajo kršitev določb 14. člena, 22. člena in 34. člena Ustave RS, kar obrazložijo. Napačna je tudi ugotovitev, da naj bi bil predlog za obnovo predmetnega postopka vložen prepozno. V postopku modifikacije tožbe št. 116/2006 je bila stranka tega postopka samo A.A., ne pa tudi ostali tožniki. Tako ne drži navedba upravnega organa, da naj bi se stranke seznanile s sporno odločbo najkasneje 20. 5. 2010. Napačna je tudi ugotovitev, da naj bi bil predmetni predlog za obnovo postopka izdaje sporne odločbe vložen prepozno, saj naj bi bila sporna odločba vročena z javnim naznanilom v uradnem glasilu „Dežele novice – Uradne objave št. 123“ dne 5. 2. 2010. Taka vročitev je skladno z določbo 94. člena ZUP dopustna samo v primeru, ko gre za večje število oseb, ki organu niso znane ali se ne morejo določiti. V konkretnem primeru  pa so bile vse osebe, na katere bi se utegnila sporna odločba nanašati, upravnemu organu znane. Njihove naslove bi lahko pridobil v zemljiški knjigi. Ker tega ni storil, navedeno ne pomeni, da je bila vročitev z javnim naznanilom opravljena pravilno, pač pa pomeni, da vročitev sporna odločbe sploh ni bila opravljena. Deželne novice so tudi lokalni časopis, ki se nanaša zgolj na Občino Radovljica, ne more pa imeti vpliva na osebe, ki nimajo stalnega prebivališča v Občini Radovljica. Izpodbijani sklep je nezakonit in arbitraren, saj zgolj pavšalno navaja razloge, ki pa dejansko sploh ne obstajajo. Tožniki naslovnemu sodišču predlagajo, da o zadevi meritorno odloči tako, da izpodbijani sklep odpravi ter dovoli obnovo upravnega postopka izdaje sporne odločbe, podredno pa, da tožbi ugodi in prvostopenjskemu organu naloži izdajo odločbe ter tožnikom v vsakem primeru prisodi povračilo stroškov postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja, da je bil predmetni predlog za obnovo postopka vložen prepozno.  Sporna odločba je bila tožnikom vročena z javnim naznanilom v uradnem glasilu „Deželne novice – Uradne objave št. 123“  dne 5. 2. 2010. Predmetni predlog za obnovo postopka tudi ni vložen skladno s 5. točko prvega odstavka 263. člena ZUP, saj stranka v primeru iz 9. točke 260. člena ZUP lahko predlaga obnovo postopka v enem mesecu od dneva, ko je izvedela, da je odločba izdana. Ne drži tudi navedba, da vročitev strankam dejansko sploh ni  bila opravljena, saj je bila sporna odločba objavljena v uradnem glasilu Občine Radovljica „Deželne novice – Uradne objave št. 123“  dne 5. 2. 2010, skladno z določbo 66. člena ZLS in 126. člena Statuta Občine Radovljica.

Tožniki v pripravljalni vlogi navajajo, da tožena stranka ni presodila vseh pritožbenih navedb. Sporna odločba je bila tožnikom vročena 20. 5. 2014, zato se štejejo te navedbe za pravočasne. Iz odločbe z dne 15. 5. 2014 izhaja zgolj zanikanje pritožbenih navedb brez podanih razlogov za odločitev. Tožena stranka  je dolžna presoditi vse pritožbene navedbe, česar pa ni storila (drugi odstavek 254. člena ZUP). S tem je posegla v ustavno pravico enakosti pred zakonom in enakega varstva pravic, odločitev pa je arbitrarna. Tožniki so izrecno navedli, kdaj so se seznanili s sporno odločbo, česar pa tožena stranka ni presojala, marveč je nezakonito zgolj navedla določbo 263. člena ZUP. Po mnenju tožnikov je predmetni predlog za obnovo upravnega postopka vložen pravočasno. Sporna odločba je bi bila vročena z javnim naznanilom v uradnem glasilu „Deželne novice – Uradne objave št. 123“ dne 5. 2. 2010. Sporna odločba je bila priložena vlogi Občine Radovljica z modifikacijo tožbe v zadevi opr. št. P 116/2006 pred Okrajnim sodiščem v Radovljici in je sodišče vlogo prejelo 20. 5. 2010, ko so stranke vložile pripravljalni spis na sodišče. V zvezi z objavo individualnega upravnega akta tožniki navajajo, da je odločba individualni konkretni upravni akt, ki veže stranko, kateri je ta namenjen. Individualni upravni akt pa je zakonsko obvezno vročitvi z osebno vročitvijo, kot to zapoveduje prvi odstavek 87. člena ZUP. V primeru, da gre za večje število oseb, ki organu niso znane, ali se jih ne more določiti, se jim dokument vroči na način iz 94. člena ZUP, torej z javnim naznanilom na oglasni deski organa, ki ga je izdal in na enotnem državnem portalu e-uprava. Vročitev velja za opravljeno po poteku 15 dni od dneva, ko je bilo naznanilo objavljeno na oglasni deski in na enotnem državnem portalu e-uprava, če je organ, ki je dokument izdal, ne določi daljšega roka. V konkretnem primeru gre za poseg vzpostavitve na konkretno določenih zemljiščih režim javnega dobra, kar posledično pomeni, da so osebe, ki bi bile kakorkoli prizadete z ukrepom tožene stranke znane, njihovi podatki pa so razvidni iz javno dostopne evidence zemljiške knjige. Glede na navedeno je bila vročitev sporne odločitve Občine Radovljica z javnim naznanilom, nezakonita. Nepravilna pa je tudi ugotovitev, da je bil predmetni predlog za obnovo postopka vložen prepozno. Ne drži navedba, da naj bi se stranke s sporno odločbo seznanile najkasneje 20. 5. 2010. Morda je glede tretje navedenega tožnika to mogoče šteti za pravilno, nikakor pa ne velja glede prvo, drugo in četrto navedenega tožnika. Ti namreč niso bili stranke pravdnega postopka opr. št. P 116/2006, kar posledično pomeni, da glede na njih predmetni predlog za obnovo postopka ni bil vložen prepozno, saj je bil vložen znotraj absolutnega zastaralnega roka treh let, kot ga določa določba četrtega odstavka 263. člena ZUP. Tožniki so predmetni predlog za obnovo postopka vložili takoj, ko so izvedeli za obstoj spornega upravnega akta. Tako je izpodbijani sklep nezakonit in arbitraren.

Tožena stranka v pripravljalni vlogi navaja določbo 260. člena ZUP in poudarja, da tožniki niso bili stranka v upravnem postopku, v katerem je bila sprejeta sporna odločba. Tega tožniki niti ne zatrjujejo. Stranka oz. stranska intervencija jim ni bila priznana in je tožniki niti niso zahtevali. Sklicuje se na načelo zakonitosti iz 6. člena ZUP. Tožniki ne izkazujejo pravnega interesa v skladu z drugim odstavkom 43. člena ZUP. Oseba, ki zahteva udeležbo v upravnem postopku, mora v svoji vlogi določno navesti, v čem je njen pravni interes in če je mogoče predložiti tudi dokaze. V skladu z drugim odstavkom 142. člena ZUP ni dovolj, da oseba le zatrjuje pravni interes, temveč ga mora jasno izkazati. Interes, ki se upošteva kot legitimacija stranskega udeleženca v postopku, mora biti izkazan. Tako mora biti izkazan pravni in ne le dejanski interes, posamični oz. osebni in ne le javni ter obstoječi interes v času odločanja, torej ne le potencialni in bodoči. Oseba, ki ima pravico udeleževati se postopka kot stranski udeleženec je  oseba, ki izkaže pravni interes. To je, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi. Zgolj dejstvo, da je oseba neposredno mejaš, lastnik sosednjega zemljišča, še ne izkazuje pravnega interesa. Izkazana mora biti podlaga, kot izhaja iz materialno-pravnih določb področnega zakona. Navaja 9. točko 260. člena ZUP ter drugi odstavek 267. člena ZUP. Pravni interes v skladu 43. členom ZUP pa v predmetni zadevi ni izkazan, kolikor pravna korist ni oprta na zakon ali drug predpis. Če ni predpisa, ni podanega pravnega interesa, pri čemer je lahko podlaga v konkretnem primeru tudi direktno področni zakon. Glede na navedeno tožniki sploh niso upravičeni predlagatelj obnove predmetnega postopka. Po mnenju tožene stranke tožeče stranke ne izkazujejo kriterija, po katerem bi lahko sodelovali v postopku. Ne glede na navedeno, pa bi morale tožeče stranke predlog za obnovo postopka vložiti v enem mesecu, odkar so izvedele za obnovitveni razlog (4. točka prvega odstavka 263. člena ZUP). Tožniki pa niso določno navedli, kdaj so sploh izvedeli za sporno odločbo. O tem lahko tožena stranka le ugiba. Predlog za obnovo postopka ni bil vložen niti v triletnem objektivnem roku, kot ga določa  263. člen ZUP. Tožena stranka je sporno odločbo sprejela 28. 1. 2010 in objavila v uradnem glasilu - v „Deželnih novicah“ št. 123 dne 5. 2. 2010. Pravno podlago za objavo sporne odločbe v „Deželnih novicah“ predstavlja 126. člen Statuta Občine Radovljica. Javno dobro se je vzpostavilo na podlagi 21. člena Zakona o graditvi objektov na zemljiščih v lasti tožene stranke. V naravi gre za kategorizirano javno občinsko cesto. Navedeno izhaja iz sporne odločbe. Ker je šlo v konkretnem primeru za razglasitev javnega dobra na javni cesti, je krog prizadetih oseb nedoločljiv. Javno cesto pod enakimi pogoji uporablja vsak, zato je razglasitev javnega dobra z javnim naznanilom, z objavo v Deželnih novicah, edini primeren način vročanja. Sporna odločba je bila in je še vedno objavljena tudi na spletni strani Občine Radovljica. Glede na navedeno je bila odločitev prvostopenjskega organa pravilna in zakonita, tožba pa je neutemeljena.

Iz listin upravnega spisa izhaja, da je med strankama sporno, ali je tožena stranka z izpodbijanim sklepom pravilno in zakonito zavrgla zadevni predlog tožnikov za obnovo postopka, končanega s sporno odločbo. Med strankama ni sporno, da se je predmetni postopek pričel na podlagi predloga tožnikov za obnovo postopka, ki so ga  vložili 27. 12. 2012. V njem navajajo, da so imeli na zemljiščih, ki jih v predlogu za obnovo postopka citirajo, v zemljiški knjigi vknjiženo služnost hoje, vožnje in parkiranja in da v postopku izdaje sporne odločbe o vzpostavitvi javnega dobra na zemljiščih, navedenih v sporni odločbi, niso bili udeleženi kot stranke v postopku, da bi lahko uspešno varovali svoj pravni interes. Zato skladno z določbo 9. točke 260. člena ZUP predlagajo obnovo upravnega postopka postopka, končanega z izdajo sporne odločbe. Navajajo, da je podan obnovitveni razlog iz 9. točke 260. člena ZUP ker osebi, ki bi morala biti udeležena v postopku kot stranka ali stranski udeleženec, pa ne gre za primer iz drugega odstavka 229. člena ZUP, ni bila dana možnost udeležbe v postopku. Navajajo, da stranka lahko v primeru iz 9. točke 260. člena ZUP, predlaga obnovo postopka v enem mesecu od dneva, ko je bila odločba izdana (5. točka prvega odstavka 263. člena ZUP); po preteku treh let od vročitve odločbe stranki pa se obnova ne more več predlagati in tudi ne  pričeti po uradni dolžnosti (četrti odstavek 263. člena ZUP). Sklicujejo se na določbo 43. člena ZUP, ki opredeljuje pravni interes stranke v postopku, pri čemer pa konkretnega pravnega interesa posameznega tožnika v predmetni zadevi ne navajajo in ne dokazujejo. Na podlagi navedenega se tožniki sklicujejo, da je predlog za obnovo postopka vložila legitimirana oseba, da so za obnovo postopka podani zakoniti razlogi in da je predmetni predlog za obnovo postopka vložen v okviru zakonskega roka, torej pravočasno. V predmetnem predlogu za obnovo postopka tudi navajajo, da so za sporno odločbo izvedeli iz vloženih tožb Občine Radovljica zoper tožnike, zlasti pa iz zadeve opr. št. P 160/2012 in iz vpogleda v fotokopijo Uradne objave Občine Radovljica, št. 123 dne 5. 2. 2010 pa so se seznanili z dejstvom, da je Občina Radovljica samovoljno posegla v stvarno pravico tožnikov, saj je na zemljišču, ki je obremenjeno s služnostno pravico hoje, vožnje in parkiranja, vzpostavila javno dobro v lasti Občine Radovljica.

Na podlagi 260. člena ZUP se postopek, ki je končan z odločbo, zoper katero v upravnem postopku ni rednega pravnega sredstva, lahko obnovi, če so podani v zakonu taksativno našteti pogoji (točke 1 do 10. navedene v 260. členu ZUP). Obnova postopka je izredno pravno sredstvo, s katerim se poseže v dokončno odločbo, izdano v upravnem postopku. Sklep o uvedbi obnove postopka (obnova postopka po uradni dolžnosti na podlagi prvega odstavka 261. člena ZUP) oz. o dovolitvi obnove postopka (obnova postopka na zahtevo stranke, državnega tožilca, državnega pravobranilca – prvi in peti odstavek 261. člena ZUP) ima za stranko, ki je s prvotno odločbo pridobila kakšne pravice zelo hude posledice, zato je treba pravočasnost uvedbe oz. dovolitve obnove postopka presojati strogo (glej sklep Vrhovnega sodišča RS X Ips 265/2013 z dne 17. 3. 2015). Sodišču morajo biti zato predložene tudi vse relevantne listine, s katerimi se dokazuje, da je obravnavani predlog za obnovo postopka dovoljen, popoln in pravočasen in da ga je podala upravičena oseba. Šele tedaj je mogoče presoditi, ali je bila predmetna obnova postopka, iz določenega obnovitvenega razloga, uvedena pravočasno. Šele po izvedbi predhodnega preizkusa predloga za obnovo postopka (prvi in drugi odstavek 267. člena ZUP) sledi preizkus okoliščin oz. dokazil, ki so v predlogu za obnovo postopka navedene kot obnovitveni razlogi, to je, ali so razlogi za obnovo res taki, da bi lahko pripeljali do drugačne odločbe (tretji odstavek 267. člena ZUP).

Ko organ, ki je pristojen za odločanje o predlogu za obnovo prejme predlog za obnovo postopka, ga mora najprej preizkusiti (predhodni preizkus predloga za obnovo postopka) in sicer: ali je predmetni predlog za obnovo postopka dovoljen, popoln in pravočasen, ali ga je podala upravičena oseba in ali je okoliščina, na katero se predlog opira, verjetno izkazana (prvi odstavek 267. člena ZUP). Če predhodno navedeni pogoji niso izpolnjeni, pristojni organ takšen predlog za obnovo postopka zavrže s sklepom. Če pa so predhodno navedeni pogoji izpolnjeni, pristojni organ preizkusi, ali so okoliščine oz. dokazi, ki so navedeni kot razlog za obnovo postopka takšni, da bi lahko pripeljali do drugačne odločbe (tretji odstavek 267. člena ZUP).

Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa je razvidno, da je prvostopenjski organ opravil predhodni preizkus obravnavanega predloga za obnovo postopka. Preizkušal je, ali je predmetni predlog za obnovo postopka dovoljen, popoln in pravočasen, ali ga je podala upravičena oseba in ali je okoliščina, na katero se predlog opira, verjetno izkazana (prvi odstavek 267. člena ZUP). V postopku predhodnega preizkusa je ugotovil, da tožniki niso izpolnili že pogoja pravočasne vložitve predloga za obnovo postopka, zato je predlog z izpodbijani sklepom zavrgel.

Obnova postopka je izredno pravno sredstvo in na strani predlagatelja obnove postopka je dokazno breme, da z navajanjem dokazov v predlogu za obnovo postopka, z listinami ter drugimi sredstvi dokazovanja dokaže vse zakonsko predpisane pogoje za uspešno vložitev predloga za obnovo postopka. Tožniki z navajanjem v predmetnem predlogu za obnovo postopka in listinami konkretno za posameznega tožnika ne izkazujejo, da je predmetni predlog za obnovo postopka vložen pravočasno. Tožniki v upravnem postopku niso predložili dokazov iz katerih bi eventuelno izhajalo, da je bil predmetni predlog za obnovo postopka vložen v skladu s 5. točko prvega odstavka 63. člena ZUP. Tožniki v obravnavanem predlogu za obnovo postopka ne navajajo določno, kdaj je posamezni tožnik zvedel za obstoj sporne odločbe, da bi lahko sodišče preizkusilo ali je predmetni predlog vložen v okviru zakonsko določenega roka, torej pravočasno. V zvezi z izkazovanjem pravočasnosti vložitve obravnavanega predloga za obnovo postopka tožniki v predlogu zgolj navajajo, da  so za sporno odločbo izvedeli iz vloženih tožb Občine Radovljica zoper tožnike, zlasti pa iz zadeve opr. št. P 160/2012 in iz vpogleda v fotokopijo Uradne objave Občine Radovljica, št. 123 dne 5. 2. 2010, pri čemer ne navajajo in ne dokazujejo določno, kdaj je bil ta vpogled narejen in kdaj so so bile konkretne tožbe Občine Radovljice vložene zoper posamezne tožnike. Tako po presoji sodišča tožniki niso v obravnavanem predlogu za obnovo postopka s predloženimi listinami izkazali, da je predmetni predlog za obnovo postopka podan pravočasno, kot je to pravilno navedel tudi upravni organ v obrazložitvi izpodbijanega akta. Kot je bilo že rečeno, morajo biti upravnemu organu predložene vse (relevantne) listine, s katerimi se med drugim tudi dokazuje, da je obravnavani predlog za obnovo postopka pravočasen. Ker tožniki tega niso izkazali, že to zadošča, da se predmetni predlog za obnovo postopka zavrže.

Ker je po povedanem izpodbijani sklep pravilen in zakonit, je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

Sodišče je o zadevi odločilo brez glavne obravnave na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1.

Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. členu ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.