UPRS sodba I U 1917/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-06-04

mag. Damjan Gantar (preds.), mag. Darinka Dekleva Marguč (poroč.), Agata Zavašnik

dovoljenje za stalno prebivanje - državljani držav naslednic nekdanje SFRJ - vabilo na razgovor na veleposlaništvu - vročitev vabila - načelo zaslišanja stranke - absolutna bistvena kršitev določb upravnega postopka

Z izpodbijano odločbo je bila zavrnjena tožnikova vloga za pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje v RS na podlagi določil ZUSDDD. Pri tem je bila za odločitev bistvena ugotovitev, da se tožnik ni odzval na vabilo za zaslišanje na Veleposlaništvu RS v BiH. Četudi podatki upravnega spisa izkazujejo, da je bila na ime, ki je podobno osebnemu imenu tožnika, poslana bela pisemska ovojnica z vsebino, ki se je neodprta vrnila na naslov Veleposlaništva, to ne pomeni, da je bila tožniku dana dejansko učinkovita možnost sodelovati v postopku. Gre za absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka.

Tožbi se ugodi in se odločba Upravne enote Ljubljana št. 214-15826/2010-15 z dne 18. 6. 2012 odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo zavrnil prošnjo tožnika za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje v Republiki Sloveniji na podlagi 1. odstavka 2. člena Zakona o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji (v nadaljevanju: ZUSDDD). Zaradi ugotavljanja izpolnjevanja pogojev iz 1. odstavka 1. člena ZUSDDD, to je, da je bil na dan 25. 6. 1991 državljan druge republike nekdanje SFRJ ter da je imel na dan 23. 12. 1990 v Republiki Sloveniji (v nadaljevanju: RS) prijavljeno stalno prebivališče in da od 23. 12. 1990 v RS tudi dejansko živi, je prvostopni organ, da bi v skladu z določbo 1. odstavka 164. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP, Uradni list RS, št. 80/99 in nadaljnji) ugotovil vsa pravno pomembna dejstva, upoštevajoč načelo materialne resnice, za pravno pomoč za zaslišanje tožnika zaprosil Veleposlaništvo RS v Sarajevu. Ker morajo biti  dejstva, na katerih temelji odločba, ugotovljena z dokazi, se sme izjavo stranke po določbi 188. člena ZUP uporabiti kot dokaz le tedaj, če za ugotovitev nekega dejstva ni dovolj drugih dokazov. Zato je bil tožnik z dopisom Veleposlaništva RS št. PP-03/11 z dne 27. 2. 2011 pozvan, da se zglasi v konzularni pisarni v roku 15 dni po prejemu obvestila. Vendar tožnik kljub temu, da je bil obveščen o priporočeni pošiljki, le-te ni prevzel ter se vse do 1. 6. 2012 na dopis Veleposlaništva RS v Bosni in Hercegovini (v nadaljevanju: BIH) ni odzval. Glede na to, da se tožnik ni udeležil zaslišanja, upravni organ ni  mogel ugotoviti dejanskega stanja ter vseh dejstev, ki so pravno pomembna za zakonito in pravilno odločbo v skladu z načelom materialne resnice glede izpolnitve pogoja dejanskega življenja v Republiki Sloveniji v skladu s 1.č členom ZUSDDD. Zato je prošnjo tožnika zavrnil.

2. Tožnik se je zoper prvostopenjsko odločbo pritožil, drugostopenjski organ pa je njegovo pritožbo zavrnil kot neutemeljeno na podlagi 1. odstavka 248. člena ZUP v povezavi s 1. odstavkom 1. člena ZUSDDD.

3. V tožbi tožnik navaja, da upravni organ ni upošteval vseh okoliščin, ki jih je navedel tožnik, češ da je že v svoji prvi pisni izjavi navedel, da je bil v A. (Slovenija) stalno zaposlen v obdobju od 17. 12. 1981 do 16. 10. 1991. Slednje pomeni, da je tudi dejansko živel v Sloveniji, česar pa upravna organa nista upoštevala, zato tožbi prilaga fotokopiji svoje delovne knjižice in zdravstvene izkaznice, ki potrjujeta njegove navedbe. Navaja še, da je v upravnem postopku že ob vložitvi svoje zahteve predlagal tudi zaslišanje prič, in sicer B.B. iz C. ter svojega brata Č.Č. iz A. Dodatno pojasnjuje, da ker mu po prenehanju redne zaposlitve dne 16. 10. 1991 vse do konca meseca marca 1992 ni uspelo dobiti nove zaposlitve in ker je po izbrisu ostal brez pravice bivanja, je zato ob koncu meseca marca 1992 odšel iz Slovenije v BIH in tam ostal zaradi vojnih razmer ter dne 6. 5. 1992 tudi prijavil prebivališče z osebno izkaznico, ki mu je bila izdana v A. O vsem navedenem bi tožnik tudi izpovedal na zaslišanju, vendar mu to ni bilo omogočeno. Kar se tiče sklicevanja upravnega organa na obvestilo o zaslišanju, ki mu je bilo poslano iz Sarajeva, tožnik pojasnjuje, da upravni organ ni upošteval dejstva, da tožnik ni prejel vabila na svoj naslov, niti ni prejel nobenega obvestila o priporočeni pošti, s katerim bi jo dvignil na pošti v D. (BIH). Tožnik poudarja, da je upravni organ upošteval zgolj dejstvo, da je vabilo zanj prišlo na pošto v D., ni pa upošteval tega, ali je tožnik sploh prejel obvestilo o tem na svoj naslov tako, da bi pošto sploh lahko dvignil. Prav tako upravni organ ni upošteval tožnikovih dokazov o poskusu vrnitve v Slovenijo in ni preveril tožnikovih navedb, da je Agencija E. vložila zahtevo za odobritev delovnega dovoljenja na Zavodu za zaposlovanje A. dne 13. 10. 2008, ki mu je bilo po tožnikovem vedenju tudi odobreno, kar bi upravni organ lahko preveril, vendar tega ni storil. Tožnik prilaga tožbi še nove dokaze o svojih poskusih vrnitve v Slovenijo, in sicer kopije listin, iz katerih je razvidno, da je bil zaposlen od 2. 6. 2008 do 18. 10. 2008 v podjetju F. (Slovenija), preko Agencije E., razviden pa je tudi razlog za prenehanje dela. Vse navedeno priča o poskusih vrnitve tožnika v Slovenijo. Tožnik ob sklicevanju na priporočila v sodbi mednarodnega sodišča smiselno predlaga, da naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi ter zadevo vrne toženi stranki v ponoven postopek.

4. Tožena stranka v odgovoru na tožbo pojasnjuje, da tožnik v postopku pred izdajo izpodbijane odločbe ni izkoristil možnosti, da bi podal izjavo kot stranka v postopku, niti ni predložil dokazov o dejanskem življenju v Republiki Sloveniji od 23. 12. 1990 dalje. Kar se tiče tožnikove prve pisne izjave z dne 24. 1. 2011 tožena stranka odgovarja, da je tožniku že v svoji obrazložitvi pojasnila, da njegovih izjav, ki niso bile dane na zapisnik in pred podajo katerih tožnik ni bil opozorjen na posledice krive izpovedbe, prvostopenjski organ v postopku skladno z določili ZUP ni mogel upoštevati kot dokaz. Kljub temu, da je bil pozvan k predložitvi dokazil o dejanskem življenju v Republiki Sloveniji od 23. 12. 1990 dalje, pa teh dokazil, in sicer fotokopije delovne knjižice in fotokopije zdravstvene knjižice v postopku pred prvostopenjskim organom tožnik ni predložil, čeprav je z njimi očitno razpolagal, glede na to, da jih je priložil tožbi. Nadalje v zvezi z navedbo, da je v postopku izdaje dovoljenja tožnik predlagal zaslišanje priče Č.Č., tožena stranka poudarja, da v prošnji, vloženi na predpisanem obrazcu, tožnik v rubriki 16 ni navedel nobenega dokazila o dejanskem življenju v Republiki Sloveniji za obdobje od 23. 12. 1990 dalje, pač pa le naslove, na katerih naj bi v Republiki Sloveniji prebival. V zvezi s tožbeno navedbo, da tožnik ni prejel oziroma ni bil obveščen o priporočeni poštni pošiljki – vabilu Veleposlaništva RS v Sarajevu, tožena stranka opozarja, da je del dokumentacije upravnega spisa tudi pisemska ovojnica, iz katere je razvidno, da je bil tožnik o priporočeni poštni pošiljki obveščen, vendar je ni dvignil. Glede na navedeno tožena stranka sodišču predlaga, da tožbo zavrne kot neutemeljeno.

6. Sodišče je po tem, ko je ob predhodnem preizkusu tožbe ugotovilo, da so kumulativno podani vsi formalni pogoji (procesne predpostavke iz 1. do 8. točke 1. odstavka 36. člena ZUS-1) za meritorno odločanje o tožbi, prešlo na njeno vsebinsko obravnavo.

7. Sodišče pri tem ugotavlja, da med strankama ni sporno zgolj (materialno - pravno) vprašanje (ne)izpolnjevanja pogojev za podelitev dovoljenja za stalno prebivanje tožniku na podlagi določil ZUSDDD, pač pa je za tožnika prvo sporno vprašanje procesno-pravne narave, ki zadeva pravila osebnega vročanja vabila na zaslišanje stranki v upravnem postopku in s tem zagotavljanja dejansko učinkovite in ne zgolj navidezne možnosti sodelovanja stranke v postopku tako, da se stranka - sedaj tožnik, lahko v skladu s temeljnim načelom zaslišanja stranke po določilih 9. člena, 1. odstavka 141. člena ter 1., 2., 3., 4. in 5. odstavka 146. člena ZUP  izreče o ugotovljenih dejstvih in okoliščinah, ki so pravno pomembne za odločitev o stvari, ki je predmet upravnega postopka.

8. V  obravnavanem primeru je prvostopni organ z izpodbijano odločbo zavrnil tožnikovo vlogo za pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje v Republiki Sloveniji na podlagi določil 1. odstavka 1. člena v zvezi s 1. č) členom ZUSDDD, v dejanskem pogledu pa na podlagi ugotovitve, da se tožnik ni odzval na vabilo za zaslišanje pred Veleposlaništvom RS v BIH, medtem ko je drugostopni organ tožnikovo pritožbo, v kateri je uveljavljal smiselno enake razloge kot sedaj v tožbi, zavrnil kot neutemeljeno na podlagi 1. odstavka 248. člena ZUP. Zakonodajalec je z določbo 1. odstavka 248. člena ZUP predpisal, da organ druge stopnje zavrne pritožbo, če ugotovi, da je bil postopek pred odločbo pravilen in da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena. Z drugimi besedami to pomeni, da morata biti za zavrnitev pritožbe v upravnem postopku na podlagi 1. odstavka 248. člena ZUP kumulativno izpolnjena oba v citirani določbi predpisana pogoja, in sicer, da mora biti brezhiben že sam upravni postopek, tekom katerega je izdana sporna odločba, ki mora biti že sama po sebi, prav tako kot postopek pred njeno izdajo, brezhibna, tako da ji ni mogoče očitati nobene izmed pomanjkljivosti, ki jih je zakonodajalec opredelil kot razloge za pritožbo z določili 1. in 2. odstavka 237. člena ZUP. Tako je v 3. točki 2. odstavka 237. člena ZUP med taksativno naštetimi razlogi za pritožbo, ki se v vsakem primeru štejejo za bistveno kršitev pravil postopka, določil, da je takšna kršitev podana, če stranki ali stranskemu udeležencu ni bila dana možnost, da se izreče o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe. Prav to kršitev pravil upravnega postopka, enako kot že pred tem neuspešno v pritožbi, očita tožnik sedaj v tožbi, po presoji sodišča utemeljeno, z navedbo, da mu nikoli ni bilo osebno vročeno vabilo na ustno zaslišanje pred prvostopnim organom in da tudi nikoli ni prejel obvestila o priporočeni poštni pošiljki, s katerim bi jo lahko na pošti osebno prevzel v predpisanem roku po puščenem obvestilu v hišnem poštnem predalčniku. Tožnikove navedbe potrjujejo tudi podatki v listinah predloženega upravnega spisa, iz katerih med drugim izhaja, da s strani Veleposlaništva RS v BIH ni bilo nikoli na ime tožnika poslano priporočeno po pošti v skladu z določili 70. in 71. člena ZUP nikakršno osebno vabilo stranki na ustno zaslišanje, ampak je bilo na ime osebe Ž.Ž. (pravilno ime tožnika je Ž.Č.) poslano priporočeno po pošti z (roza) povratnico splošno pisanje oziroma dopis, ki pa se je v isti (navadni pisemski) ovojnici vrnil pošiljatelju, brez da bi pristojni poštni urad (naslovnika) ustrezno izpolnil vrnjeno (roza) povratnico in jo opremil s svojim žigom (v rubriki: Žig pošte koja vraća obrazac / Stamp of the returning the advice).

9. Slednje je tožena stranka očitno pomotoma prezrla, ko je odločala v pritožbenem postopku kot pristojni upravni organ druge stopnje, četudi je to vprašanje primarno in odločilno za sam nadaljnji potek pritožbenega postopka na drugi stopnji upravnega odločanja tožene stranke o pritožbi tožnika, ki jo je vložil iz navedenih razlogov (ki jih ponavlja v tožbi) zoper sporno zavrnilno prvostopno odločbo in bi tožena stranka morala že po naravi stvari to vprašanje primarno rešiti in nanj argumentirano odgovoriti, še preden se je spustila v meritorno obravnavanje njegove pritožbe (po vsebini) na podlagi 1. odstavka 248. člena ZUP.

10. Tudi zakonodajalec je v normativni sistematiki materije, ki jo ureja z določili ZUP, kot je razvidno iz sistematike zakonskega teksta (v XV poglavju in še zlasti iz 1. odstavka 240. člena ter 1. odstavka 246. člena ZUP) ob odločanju pristojnega upravnega organa druge stopnje o pritožbi primarno predpisal obligatoren preizkus obstoja vseh procesnih predpostavk (iz 1. odstavka 246. člena ZUP) za vsebinsko obravnavanje pritožbe in ne zgolj njene pravočasnosti. Četudi  je v tej zvezi tožeča stranka obširno navajala pravne in dejanske argumente, pa tožena stranka na primaren in odločilen pritožbeni argument v svoji obrazložitvi ni obrazloženo odgovorila upoštevajoč citirana določila 70. in 71. člena ZUP ter je s tem tožnika prikrajšala za pravico do enakega varstva pravic v smislu 22. člena Ustave, saj mu je s tem onemogočila učinkovito obrambo njegovih procesno-pravnih pravic in s tem tudi na možnost, da aktivno vpliva na odločitev v zadevi, ki posega v njegove pravice in interese, kot eno izmed temeljnih procesnih jamstev (tako tudi Ustavno sodišče RS v primerljivi zadevi št. Up-117/12-19 z dne 10. 10. 2013 pod točko 7 obrazložitve, Uradni list RS, št. 91/2013 z dne 5. 11. 2013).

11. Sodišče ugotavlja, da je k temu privedla bistvena kršitev pravil postopka, ki jo je  prvostopni upravni organ zagrešil pri vodenju upravnega postopka pred izdajo izpodbijanega dokončnega upravnega akta v konkretnem primeru, na kar utemeljeno opozarja tožba.

12. Četudi podatki v listinah predloženega upravnega spisa izkazujejo, da je bila na ime osebe (po imenu Ž.Ž.), ki ima podobno osebno ime, kakor tožnik (Č.Ž.), poslana bela pisemska ovojnica z vsebino, ki se je neodprta vrnila na naslov Veleposlaništva RS v BIH, to še ne pomeni, da je tožeči stranki bila dana dejansko učinkovita in ne zgolj navidezna možnost sodelovati kot stranki v postopku po vložitvi njene vloge za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje v RS, saj je iz podatkov upravnega spisa prav tako jasno tudi razvidno, da tožnik kot stranka v postopku ni bil skladno z določili 70. in 71. člena ZUP o tem vabilu obveščen skladno s pravili o vročanju, vključno s pravili iz 3., 4. in 5. odstavka 89. člena ZUP in ne da bi se o tem sploh imel možnost izreči že predhodno pred samo izdajo izpodbijane odločbe.

13. Upravna organa prve in druge stopnje sta s svojim opisanim postopanjem posegla v pravico tožeče stranke iz 22. člena Ustave in kršila temeljno načelo zaslišanja stranke iz 9. člena ZUP, po katerem je stranki, preden se izda odločba, treba dati (učinkovito in ne zgolj navidezno) možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo (1. odstavek); če pa so v postopku udeležene stranke z nasprotujočimi interesi, mora imeti vsaka stranka možnost, da se izjavi o  zahtevkih in navedbah stranke z nasprotnim interesom (2. odstavek), medtem ko tožniku upravna organa nista na učinkovit način, predpisan s predhodno citiranimi določili ZUP, zagotovila takšne možnosti glede uveljavljanja njegovih navedb in razlogov, s katerimi je utemeljeval svojo prošnjo v upravnem postopku na prvi in drugi stopnji upravnega odločanja in še sedaj s tožbo v upravnem sporu, ki ji je priložil tudi listine (tožbene priloge A3, A4, A5). Splošno pravno načelo glede opredelitve obsega in meja preizkusa prvostopenjskih upravnih aktov v pritožbenem postopku na podlagi določil ZUP, ki je vsebovano v 2. odstavku 247. člena ZUP, namreč organu druge stopnje nalaga dolžnost, da mora po uradni dolžnosti preizkusiti, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev pravil postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.

14. Povedano drugače, tožena stranka v drugostopenjskem postopku pri odločanju o pritožbi tožnika pred izdajo svoje odločbe (o zavrnitvi pritožbe) ni seznanila s svojimi stališči in argumenti v zvezi z razlogi, dejstvi in okoliščinami, ki jih je tožnik uveljavljal v pritožbi glede (ne)vročitve vabila na ustno zaslišanje, ki zato v upravnem postopku pred izdajo sporne zavrnilne prvostopne odločbe sploh ni bilo opravljeno, s tem pa tožniku posledično ni bila dana možnost sodelovanja v postopku, saj tožena stranka navedenih argumentov tožnika v pritožbi ni argumentirano zavrnila s svojimi razlogi, upoštevajoč citirana določila 70., 71., 83. in 89. člena ZUP, četudi morajo biti vsa za odločitev relevantna vprašanja dejanske in pravne narave namreč obravnavana že v upravnem postopku pred izdajo konkretnega upravnega akta, argumenti pa vsebovani v njegovi obrazložitvi. Slednja mora vsebovati vse elemente, ki jih je zakonodajalec predpisal v 1. odstavku 214. člena ZUP, med drugim konkretno in popolnoma ugotovljeno dejansko stanje z dokazi, na katere je oprto, in razlogi, odločilnimi za presojo posameznih dokazov, pa tudi jasno navedbo pravnih podlag, na katere se opira odločba, ter razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo prav takšno odločbo. Če obrazložitev odločbe nima takšnih vsebin, je stranka ne more učinkovito izpodbijati, sodišče pa ne more preizkusiti pravilnosti in zakonitosti odločbe, čemur je prvenstveno namenjen upravni spor, kot izhaja iz določil 1. in 2. odstavka 157. člena Ustave. V enaki meri vse navedeno velja tudi v konkretnem primeru, v katerem je drugostopni organ zavrnil pritožbo tožnika zoper zavrnilno  prvostopno odločbo, s katero je upravni organ zavrnil zahtevo tožnika za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje v RS, na podlagi katere se je upravni postopek sploh začel. Če se odločbe ne da preizkusiti, pa je to nadaljnja absolutna bistvena kršitev pravil upravnega postopka iz 7. točke 2. odstavka 237. člena ZUP in s tem tudi razlog za odpravo odločbe.

15. Po navedenem je utemeljen tožbeni očitek o kršitvi pravil postopka, saj sta oba upravna organa prve in druge stopnje z opisanim ravnanjem kršila določilo 3. odstavka 9. člena ZUP, ki določa, da organ, razen v primerih, določenih z zakonom, svoje odločbe ne sme opreti na dejstva, glede katerih stranki ni bila dana (učinkovita in ne zgolj navidezna) možnost izjave. Neupoštevanje citiranih pravil pomeni absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka, kot to določa 3. točka 2. odstavka 237. člena ZUP.

16. Sodišče je iz navedenih razlogov tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 3. in 4. odstavka 64. člena ZUS-1 zaradi kršitev pravil postopka in posledično nepravilne uporabe materialnega predpisa, zadeva pa se s tem vrne v stanje, v katerem je bila, preden je bil izpodbijani upravni akt izdan. Ker je sodišče v izreku te sodbe in sklepa izpodbijani upravni akt odpravilo že zaradi kršitev pravil postopka, ker se v postopku pred izdajo izpodbijanega upravnega akta ni ravnalo po pravilih postopka, pa je to vplivalo ali moglo vplivati na zakonitost oziroma pravilnost odločitve in zaradi nepravilne uporabe materialnega predpisa (ZUSDDD), se do preostalih tožbenih navedb ni posebej opredeljevalo, vendar jih bosta morala upoštevati tako tožena stranka kot zlasti prvostopni upravni organ, ko bosta v ponovljenem postopku ponovno odločala v skladu z določilom 4. odstavka 64. člena ZUS-1.

17. Po določbi 4. odstavka 64. člena ZUS-1 mora biti v ponovnem postopku nov upravni akt izdan v 30 dneh od dneva prejema sodbe, pri čemer je upravni organ vezan na pravno mnenje sodišča in na njegova stališča, ki se tičejo postopka. Na pravno mnenje sodišča pa je vezan tudi vsak drug upravni organ, ki odloča o rednih ali izrednih pravnih sredstvih zoper nov upravni akt, izdan na podlagi sodbe sodišča (5. odstavek 64. člena ZUS-1). Ker sodišče v upravnem sporu deluje kot oblastveni državni organ, ki skrbi za zakonitost delovanja izvršilne veje oblasti, morata v ponovnem postopku upravna organa prve in druge stopnje dosledno upoštevati v skladu s 4. odstavkom 64. člena ZUS-1 pravno mnenje sodišča, kot je izraženo v tej sodbi, in njegova stališča, ki zadevajo postopek.

ZUSDDD člen 1, 1/1, 1č. ZUP člen 70, 71, 89, 89/3, 89/4, 89/5.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

UPRS sodba I U 1977/2014, enako tudi I U 1974/2014