UPRS sodba I U 339/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2015-08-25

mag. Miriam Temlin Krivic (preds.), Petra Hočevar (poroč.), mag. Mira Dobravec Jalen

radijske frekvence - sprememba odločbe o dodelitvi radijskih frekvenc - pogoji za spremembo odločbe - sprememba območja pokritosti

S predlaganima spremembama odločb o dodelitvi radijskih frekvenc bi se spremenilo območje pokritosti in bi posledično prišlo do menjave radijskih frekvenc, zato je tožena stranka pravilno zavrnila tožnikovo vlogo za spremembo radijskih frekvenc na dveh oddajnih lokacijah. Tožnik ne more prepričati sodišča, da menjava frekvenc ne bo vplivala na območje pokrivanja, ker gre le za numerični podatek in je bistvena zagotovitev velikosti območja pokrivanja po posamezni ODRF, ne glede na označbo frekvence, saj je toženka po preizkusu oziroma strokovno tehnični obravnavi vloge tožnika s prilogo 1 ugotovila, da sprejem znotraj območja pokrivanja ne bi bil zagotovljen na zadovoljivi tehnični ravni, prepričljivo pa je tudi pojasnila, da na območje pokrivanja poleg geografskih značilnosti terena, pomembno vplivajo še sosednje radijske postaje (t.i. motilne postaje).

Z izpodbijano odločbo je toženka zavrnila tožnikovo vlogo za spremembo odločbe o dodelitvi radijskih frekvenc, št. 38111-47/2014/9 na oddajni lokaciji Velenje 2 na frekvenci 99,1 MHz (1. točka izreka), zavrnila tožnikovo vlogo za spremembo odločbe o dodelitvi radijskih frekvenc, št. 38111-43/2014/9 na oddajni lokaciji Paka na frekvenci 102,5 MHz (2. točka izreka) in še odločila, da stroški postopka niso nastali (3. točka izreka). V obrazložitvi je navedla, da je tožnik vložil vlogi za spremembo ODRF št. 38111-47/2014/9 in za spremembo ODRF št. 38111-43/2014/9 za radiodifuzijo. Glede na 57. člen Zakona o elektronskih komunikacijah (v nadaljevanju ZEKom-1) morajo biti za ugoditev taki vlogi izpolnjeni tam navedeni pogoji. V konkretnem primeru vsi pogoji niso izpolnjeni. Navedene radijske frekvence sta prejšnja imetnika (ki sta jih prenesla nato tožniku) pridobila na podlagi predhodno izvedenih javnih razpisov. Sestavni del sklep o uvedbi javnih razpisov so bili tudi natančne navedbe radijskih frekvenc, radiokomunikacijskih storitev, ki se morajo izvajati z uporabo teh radijskih frekvenc, ter območja pokrivanja, kjer se bodo te radijske frekvence uporabljale. Spremembe ODRF, kot jih predlaga tožnik, bi povzročili spremembo pokritosti prebivalstva oziroma potencialnih poslušalcev programa Radio A. iz 30545 na 15152 prebivalcev, menjavo radijskih frekvenc, itd., kar je v nasprotju z ZEKom-1. V Sloveniji se dodeljene radijske frekvence uporabljajo tudi za uresničevanje ciljev javnega interesa, kar se zagotovo kaže v široki pokritosti določenega področja, ne pa v morebitnem oženju le-tega. Tako tudi naslovno sodišče v sodbi, U 913/2008. V zvezi z navedbami tožnika iz odgovora na poziv na izjasnitev je toženka še navedla, da ne gre za neenako obravnavanje, saj vsaka frekvenca na določeni lokaciji glede širjenja signala in s tem pokritosti prebivalstva s tem signalom predstavlja tehnično enkratnost in je težko primerjati različne odločbe med seboj. V zadevi zamenjave frekvenc na lokaciji Cerovec se je obravnavalo zamenjavo pravic do uporabe RF na isti lokaciji, v tej zadevi pa gre za zamenjavo pravic do uporabe RF na različnih lokacijah, kar predstavlja popolnoma drugačne vhodne podatke za izračun širjenja signala, s tem pa tudi za izračun potencialnih poslušalcev. Poleg tega je bil ta primer obravnavan v času veljavnosti ZEKom. Razlike so bile tudi v zahtevkih  strank. Toženka je še  opozorila na 24. člen ZEKom-1, pojasnila, da se območja pokrivanja določajo glede na tehnične parametre konkretne radijske postaje in tej konkretni radijski postaji vse frekvenčno in geografsko sosednje (t.i. motilne) radijske postaje, zato sta lahko različna imetnika na numerično isti radijski frekvenci za dve različni območji pokrivanja (ob primerni geografski oziroma frekvenčni oddaljenosti) pridobila različni ODRF, za različna radijska programa. Sicer pa 104. člen ZMed določa le pogoje in merila za izbiro med zainteresiranimi ponudniki programov za pridobitev doslej še nepodeljenih radijskih frekvenc in na spremembo veljavne ODRF ne vpliva. V zvezi z navedbami tožnika, da je po premestitvi frekvence 102,5 MHz na lokacijo Paka ugotovil, da je v območju pokrivanja, kot mu je določena z ODRF, št. 38111-4772014/9, jakost signala dovolj visoka, pa je toženka navedla, da je bilo tudi območje pokrivanja po ODRF št. 38111-43/2014/9 (na oddajni lokaciji Paka na frekvenci 102,5 MHz) določeno s pomočjo programa ICS Telekom (programskega orodja za planiranje in analizo telekomunikacijskih in radiodifuznih omrežij ter urejanja radiofrekvenčnega spektra, katerega pri svojem delu uporablja več evropskih regulatorjev) francoskega proizvajalca B., ob upoštevanju tehničnih parametrov te konkretne radijske postaje ter tej postaji vseh frekvenčno in geografsko sosednjih postaj, poleg tega pa sprejem znotraj območja pokrivanja, kot ga je v prilogi 1 priložil tožnik, v več točkah ne bi bil zagotovljen na zadovoljivi tehnični ravni.

Tožnik je v tožbi uvodoma povzel potek postopka, navedel, da predstavlja zavrnitev spremembe neenako obravnavo različnih imetnikov ODRF, kar je v nasprotju s 14. in 22. členom Ustave RS. Toženka je vsebinsko podobne spremembe dovolila drugim imetnikom ODRF, med drugim tudi imetnikoma RTV C. s programom D. in radio E. d.o.o. s programom E., ki sta med seboj zamenjala frekvenci na lokaciji Cerovec. Toženka neenako obravnavanje celo priznava, vendar ga opravičuje s ''tehnično enkratnostjo'' oziroma z drugačnim dejanskim stanjem. V zvezi z navedenim je tožnik najprej opozoril, da pojma ''tehnična enkratnost'' toženka niti ne pojasni, tožnik pa niti v okviru telekomunikacijske stroške ne najde pojasnila, kaj naj bi ta termin predstavljal. Zato gre za neobrazložen in arbitrarno ustvarjen pojem toženke, ki nima podlage ne v zakonodaji in ne v praksi. Tudi sicer pa je obrazložitev nekonsistentna, saj toženka prehaja iz pojma ''menjave frekvenc'' na ''območja pokrivanja'', pri čemer pa je jasno, da menjava frekvenc na območje pokrivanja v tem primeru sploh ne vpliva, zlasti ne v konkretnem primeru. Podrobnejši argumenti so bili predstavljeni že v upravnem postopku, na tem mestu pa gre ponoviti zgolj to, da gre pri frekvenci za numerični podatek in je bistveno, kakšno območje pokrivanja po posamezni ODRF je zagotovljeno, ne glede na to, kakšna je označba frekvence. Tako ni prav nič nenavadno in je v praksi tudi utemeljeno, da ima ista frekvenca lahko tudi dve področji pokrivanja in dva različna programa oziroma se nanaša na dva ODRF, kar pomeni, da frekvenca ni temeljni identifikator posameznega območja pokrivanja. Takemu dejanskemu stanju ustreza frekvenca 93,4 MHz, v sklopu katere v Izoli oddaja radio F., v Krškem pa D. Tudi razpisni pogoji v 104. členu ZMed nikjer ne omenjajo frekvenc, temveč le območje pokrivanja in učinkovitost rabe frekvenc. Tožnik je primeroma pojasnil, da je po premestitvi frekvence 102,5 MHz na lokacijo Paka ugotovil, da je v območju pokritosti, ki mu je bila določena z ODRF, št. 38111-47/2014/9 z dne 22. 9. 2014, jakost signala v predvidenem področju pokrivanja dovolj visoka, zato je področje pokritosti ostalo popolnoma enako, predlagana je le sprememba oziroma zamenjava frekvence. Tako gre dejansko za kaprico toženke, da zamenjave ne bo dovolila, zlasti ne za tožnika in je območje pokritosti uporabljeno zgolj za izgovor za izdajo zavrnilne odločbe. Toženkina obrazložitev, kjer se sklicuje na podatke iz Statističnega urada RS, na teoretične preračune s pomočjo programa ... ter na strokovne analize električne poljske jakosti, pa je v celoti pavšalna, saj toženka tega sploh ne predstavi ali navede, zato obrazložitve v tem delu ni mogoče preizkusiti. Sicer pa toženka sama navaja, da je zgolj teoretično izračunala sprejem v delih prvotne cone pokrivanja predvidene za ODRF, št. 38111-47/2014/9, kar pomeni, da rezultati toženke (ki niso bili predstavljeni) sploh niso rezultat dejanskih meritev, čeprav bi jih toženka lahko opravila. Matematični model pa nikakor ne more v popolnosti odražati realnega stanja, ampak gre zgolj za približek, kjer je vse odvisno od vhodnih podatkov. S tem je bilo nepopolno ugotovljeno dejansko stanje v tej zadevi. Povsem pavšalno pa je tudi toženkino sklicevanje na vprašanja javnih razpisov in v zvezi s tem, da naj bi bil vsak uporabnik radijsko frekvenco dolžan uporabljati v okviru parametrov javnega razpisa in da so bistven del vsake radijske frekvenc. Ni jasno, za katere parametre naj bi šlo, katere določbe predpisov javnega naročanja naj bi se kršile, če bi bila dovoljena sprememba ODRF. Glede na povedano je predlagal, da sodišče tožbi ugodi, odločbo spremeni tako, da vlogama tožnika ugodi oziroma podredno, da tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in vrne zadevo v ponovno odločanje toženki.

Toženka je v odgovoru na tožbo vztrajala pri izdani odločbi, navedla, da je tožnik v tem času, kljub odsotnosti optične vidljivosti med Velenjem in Pako (kar je bil tožnikov razlog za podano vlogo na spremembo ODRF), uspel zagotoviti prenos signala iz studia do oddajne točke, zato zgolj odsotnost optične vidljivosti ne more biti utemeljen razlog za spremembi ODRF na način, kot izhaja iz vlog. Nadalje je poudarila, da ne gre za različno obravnavanje, da je vsaka podelitev frekvence strokovno analitičen proces, med katerimi s tehničnega stališča ne more biti enakega obravnavanja. Tožnikov očitek o neobrazloženosti pojma ''tehnična enkratnost'' je skrajno neresen, gre le za besedno zvezo zaradi boljšega razumevanja. Glede na dodelitev radijskih frekvenc mora imetnik ODRF, torej tudi tožnik, uporabljati podeljene frekvence skladno z izdano ODRF, upoštevaje vse tehnične parametre, programske zahteve in območje pokrivanja. Vse to je namreč navedeno v izreku ODRF. ZMed pa ureja zgolj ''programski del'' postopka podelitve ODRF in v ničemer ne posega na področje tehnike v tem smislu. Sicer pa je bilo tožniku v upravnem postopku pojasnjeno, da je toženka prišla do svojih ugotovitev z izračuni in analizami. Pri svojem delu pa vedno uporablja teoretične izračuna, ki jih opravi s pomočjo posebnega programskega orodja. Za konkreten primer toženka meritev na terenu ni potrebovala, jih pa opravi v primeru motenj. V vsaki ODRF pa so določeni tehnični parametri, ki jih mora vsak imetnik upoštevati, zato je je sklicevanje tožnika, da ni jasno, za katere parametre naj bi šlo, nerazumno. Predlagala je zavrnitev tožbe in stroškov postopka.

Po presoji sodišča je odločitev toženke pravilna in zakonita, toženka pa je za svojo odločitev navedla pravilne in izčrpne razloge, na katere se sodišče v izogib ponavljanju sklicuje (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu – v nadaljevanju ZUS-1), v zvezi s tožbenimi navedbami pa še dodaja:

V obravnavani zadevi je sporna zavrnilna odločba o vlogah tožnika za spremembo odločbe o dodelitvi radijskih frekvenc, št. 38111-47/2014/9 na oddajni lokaciji Velenje 2 na frekvenci 99,1 MHz in za spremembo odločbe o dodelitvi radijskih frekvenc, št. 38111-43/2014/9 na oddajni lokaciji Paka na frekvenci 102,5 MHz.

Pogoje za spremembo odločbe o dodelitvi radijskih frekvenc določa 57. člen ZEKom-1, in sicer je sprememba odločbe o dodelitvi radijskih frekvenc na predlog njenega imetnika (za kar v obravnavanem primeru gre) mogoča samo v okviru območja pokrivanja iz te odločbe in to tako, da se s tem ne posega v pravice drugih ter pod pogoji iz tega zakona; kadar pa gre za spremembo odločbe o dodelitvi radijskih frekvenc za opravljanje radiodifuzije, je sprememba mogoča tudi zunaj območja pokrivanja, če taka sprememba odločbe o dodelitvi radijskih frekvenc zagotavlja večjo učinkovitost uporabe radijskih frekvenc ter taka sprememba ne posega v koristi, ki jih imajo drugi imetniki odločb o dodelitvi radijskih frekvenc, če so izpolnjeni pogoji iz tega zakona. Med te ostale pogoje za uporabo radijskih frekvenc pa po 52. členu ZEKom-1 med drugim sodijo: obveznost zagotavljanja storitve ali uporabe vrste tehnologije, za katero so bile podeljene pravice uporabe frekvence, vključno z zahtevami glede pokritosti in kakovosti, če je to primerno, zagotavljanje učinkovite uporabe radijskih frekvenc, tehnične in operativne pogoje, ki so potrebni za preprečevanje škodljivega motenja in za omejitev izpostavljanja najširše javnosti elektromagnetnim poljem, če se taki pogoji razlikujejo od tistih, ki so vključeni v splošno dovoljenje, rok trajanja pravice uporabe radijskih frekvenc, itd. Ker je toženka ugotovila, da citirani pogoji iz 57. člena ZEKom-1 (v zvezi z 52. členom ZEKom-1) niso izpolnjeni (s predlaganima spremembama bi se spremenilo območje pokritosti, prišlo bi do menjave radijskih frekvenc), je tudi po presoji sodišča pravilno zaključila, da vlogama ne more ugoditi.

Tožnik ugovarja, da je toženka njegovi vlogi za spremembo zgoraj citiranih odločb o dodelitvi radijskih frekvenc obravnavala neenakopravno, saj je drugim imetnikom radijskih frekvenc (ki jih nekaj primeroma tudi našteje) tako spremembo dopustila, ter s tem kršila njegove pravice iz 14. in 22. člena Ustave RS. Kot je toženka tožniku že obširno pojasnila v izpodbijani odločbi (ponovno pa mu pojasnjuje tudi v odgovoru na tožbo), tem razlogom pa sodišče tudi sledi, zlasti glede na izostanek nasprotnih dokazov, je šlo v izpostavljenih primerih za drugačno dejansko in tudi v določenih primerih za drugačno pravno stanje zadeve (obravnavanje prejšnjih vlog po ZEKom), zaradi česar že iz tega razloga neenakopravnega obravnavanja toženki ni mogoče očitati. V obravnavanem primeru gre za zamenjavo pravico do uporabe radijskih frekvenc na različnih lokacijah, v primeru zamenjave frekvenc E. d.o.o. s programom E. na lokaciji Cerovec pa za zamenjavo pravic do uporabe radijskih frekvenc na isti lokaciji, v primeru C. s programom D. pa za zamenjavo frekvenc zaradi motenj. Do kršitve 14. in 22. člena Ustave RS s sprejeto odločitvijo torej ni prišlo.

Sodišče tudi nikakor ne more sprejeti ugovora tožnika o toženkini arbitrarni in pavšalni uporabi termina ''tehnična enkratnost'' ter njegovi neizkazani podlagi po strokovni in pravni plati v zvezi z obrazlaganjem drugačnih odločitev kot v obravnavanem primeru, saj je evidentno, da je toženka pri tem mislila na specifične tehnične značilnosti vsakega posameznega primera v zvezi z uporabo določenih radijskih frekvenc ob upoštevanju še drugih faktorjev, ki jih je tudi navedla in obrazložila.

S svojimi neizkazanimi navedbami (da je po premestitvi frekvence 102,5 MHz na lokacijo Paka ugotovil, da je območje pokritosti po izdani ODRF jakost signala dovolj visoka, da je območje pokritosti ostalo enako) pa tožnik tudi ne more prepričati sodišča, da menjava frekvenc ne bo vplivala na območje pokrivanja, ker gre le za numerični podatek in je bistvena zagotovitev velikosti območja pokrivanja po posamezni ODRF, ne glede na označbo frekvence, saj je toženka po preizkusu oziroma strokovno tehnični obravnavi vloge tožnika s prilogo 1 ugotovila, da sprejem znotraj območja pokrivanja ne bi bil zagotovljen na zadovoljivi tehnični ravni, prepričljivo pa je tudi pojasnila, da na območje pokrivanja (poleg moči in drugih lastnosti same posamezne radijske frekvence), poleg geografskih značilnosti terena, vplivajo pomembno še sosednje radijske postaje (t.i. motilne postaje).

Tožnik tudi ne more uspeti z ugovorom o toženkinem pavšalnem sklicevanju na podatke iz Statističnega urada RS, teoretične preračune ... ter strokovne analize električne poljske jakosti, saj je toženka že v pozivu na izjasnitev pred izdajo izpodbijane odločbe tožniku pojasnila, do kakšnih ugotovitev je prišla in na podlagi česa. Ker pa tožnik k tožbi ni priložil ustreznega nasprotnega dokaza ali ga v tožbi vsaj predlagal, sodišče tudi ne vidi pomanjkljivosti izvedenega postopka v tem, ko je toženka uporabila teoretične izračune (na podlagi katerih vriše območje pokrivanja), ne pa izvedla meritev na terenu. V odgovoru na tožbo pa je tudi pojasnila, da se meritve na terenu običajno opravijo v primeru motenj, za kar pa v tem primeru ni šlo. Jasno pa je tudi, da se toženka sklicuje na parametre, določene v odločbah o ODRF.

Sodišče tožniku še pojasnjuje, da je vsaka tožba samostojno pravno sredstvo, zato mora stranka razloge za njeno vložitev konkretizirati v tožbi in samo tako opredeljeni razlogi so predmet preizkusa v upravnem sporu. Navedeno izhaja iz prvega odstavka 30. člena ZUS-1, po katerem mora tožnik v tožbi razložiti, zakaj toži, sodišče pa je v skladu s prvim odstavkom 20. člena ZUS-1 pri odločanju vezano na trditveno podlago v tožbi, saj preizkuša dejansko stanje le v okviru tožbenih navedb. Po drugem odstavku 37. člena ZUS-1 sodišče po uradni dolžnosti pazi le na ničnost upravnega akta. Ker mora tožnik v tožbi jasno navesti argumente, s katerimi utemeljuje vloženo tožbo, sodišče ni presojalo še (morebitno drugih) argumentov, ki jih je tožnik navajal tekom upravnega postopka.

Glede na navedeno je sodišče tožbo zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1, ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen in da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.