UPRS sodba II U 484/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-11-23

Vlasta Švagelj Gabrovec (preds.), Violeta Tručl (poroč.), Sonja Kočevar

neposredna plačila v kmetijstvu - izboljšanje in razvoj infrastrukture - komasacija - zahteva za izplačilo sredstev - pogoji za izplačilo sredstev - nepremičnine, na katerih je v teku postopek izvršbe

Agencija je dolžna izpolnjevanje pogojev, ki jih določajo predpisi in javni razpis, preveriti tako pred izdajo odločbe o pravici do sredstev kot tudi kasneje pred samim izplačilom sredstev.

Ker se na zemljiščih, ki so navedena v obrazložitvi izpodbijane odločbe, opravlja izvršba, ta zemljišča glede na jasno postavljene pogoje sofinanciranja v Uredbi o PRP in v javnem razpisu v postopku komasacije niso upravičena do finančne podpore.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju Agencija) delno ugodila zahtevku tožnice za izplačilo sredstev, določenih v odločbi o pravici do sredstev št. 33130-4/2002/8 z dne 18. 1. 2013, v višini 153.062,15 EUR, del zahtevka v višini 9.195,82 EUR pa je zavrnila (točka 1 izreka). Za sredstva v višini 153.062,15 EUR je odločila, da se nakažejo na transakcijski račun tožnice (točka 2 izreka).

2. V obrazložitvi odločbe Agencija pojasnjuje, da je z odločbo o pravici do sredstev  tožnici odobrila vlogo za dodelitev nepovratnih sredstev v višini do 453.833,15 EUR za sofinanciranje iz ukrepa 125: izboljšanje in razvoj infrastrukture, povezane z razvojem oziroma prilagoditvijo kmetijstva. Predmet podpore je izvedba komasacije. Sredstva iz omenjenega ukrepa so se stranki odobrila po postopku in pod pogoji, navedenimi v Uredbi o ukrepih 1., 3. in 4. osi Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007 – 2013 v letih 2011 – 2013 (v nadaljevanju: Uredba o PRP) in v IV. javnem razpisu za ukrep 125 – Izboljšanje in razvoj infrastrukture, povezane z razvojem in prilagoditvijo kmetijstva, predmet podpore št. 1.: komasacije oziroma predmet podpore št. 2. agromelioracije na komasacijskih območjih (v nadaljevanju: javni razpis).

3. Dne 26. 6. 2015 je tožnica vložila zahtevek za izplačilo nepovratnih sredstev v višini 162.257,97 EUR.

4. V nadaljevanju obrazložitve Agencija citira določbo 156. člena Zakona o kmetijstvu (v nadaljevanju: ZKme-1), ki določa pogoje za zahtevano izplačilo sredstev ter se sklicuje na določbo 4.1.15 javnega razpisa, v skladu s katero nepremičnina, na kateri se opravlja izvršba v skladu s predpisi, ki urejajo izvršbo in zavarovanje, ne more biti predmet podpore.

5. Kot pojasnjuje Agencija, je bilo pri preverjanju parcel, vključenih v komasacijo, ugotovljeno, da je na parc. št. 1188/1, 1190, 1345, 1346, 1347, 1349, 1350, 1355, 1412, 1430, 1469, 1479, 1509, 1631, 1645, 2938, 2950, 2998, 3018, 3040/1, 313, 314, 3170, 3189, 3211, 326, 496, 505, 509, 569, 641, 689, 701, 733, 735, vse k.o. ..., v zemljiški knjigi označena zaznamba izvršbe.

6. Površina parcel z zaznamkom izvršbe znaša po ugotovitvi Agencije 6,86 ha, kar predstavlja 2,22 % skupne površine komasacijskega območja. Od višine vseh zahtevkov tožnice za komasacijska dela v znesku 413.355,97 EUR brez DDV, je Agencija odštela 2,22 %, kar predstavlja znesek 9.195,82 EUR brez DDV. Priznana vrednost zahtevka tožnice tako znaša po izračunu Agencije 153.062,15 EUR brez DDV. Ta znesek predstavlja razliko med vloženim zahtevkom v višini 162.257,97 EUR brez DDV in zneskom, ki se ne prizna v višini 9.195,82 EUR brez DDV.

7. Ker je Agencija pri obravnavi zahtevka za izplačilo sredstev ugotovila, da stranka ne izpolnjuje v celoti vseh pogojev oziroma kriterijev, določenih v Uredbi o PRP in javnem razpisu, je zahtevku stranke delno ugodila, v preostalem delu pa je zahtevek zavrnila.

8. Tožnica odločbo Agencije izpodbija v delu, v katerem njenemu zahtevku za izplačilo ni bilo ugodeno. Kot navaja, ji je Agencija z odločbo o pravici do sredstev za izvedbo ukrepa komasacije odobrila nepovratna sredstva v višini 453.833,15 EUR. Zaradi nepremičnin, za katere je bilo ugotovljeno, da se na njih opravlja izvršba v skladu s predpisi o izvršbi in zavarovanju, pa ji Agencija ni odobrila nepovratnih sredstev v višini 168,44 EUR.

9. Ker je z omenjeno odločbo Agencija dokončno že zavrnila del sredstev iz naslova tistih nepremičnin, na katerih se opravlja izvršba, Agencija po mnenju tožnice v postopku odločanja o izplačilu sredstev nima pravice ponovno odbijati zneskov iz istega naslova.

10. Z delno zavrnitvijo zahtevka pa je Agencija, kot očita tožnica, tudi kršila načelo enakosti pri obravnavanju zemljišč v komasaciji. Zemljišča, ki so predmet izvršilnih postopkov, je namreč brez utemeljene pravne podlage obravnavala drugače kot ostala zemljišča z enakim pravnim statusom. Takšno različno obravnavanje nepremičnin je po mnenju tožnice tudi v nasprotju s temeljnimi cilji komasacije, katere cilj je, da se zemljišča na določenem območju zložijo in ponovno razdelijo med prejšnje lastnike tako, da dobi vsak čim bolj zaokrožena zemljišča. Morebitna v zemljiški knjigi vpisana stvarna bremena, vpisana na zemljiščih, ki jih posameznik vloži v komasacijski sklad, pa se ob razdelitvi komasacijskega sklada po uradni dolžnosti v skladu z 69. členom Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ) vpišejo na novo dodeljena zemljišča, s čimer je zagotovljena pravna varnost zemljiškoknjižnih vpisov izvršb. Tudi bistveno manjše število parcel po novi razdelitvi v primerjavi s stanjem pred komasacijo po mnenju tožnice poenostavlja izvedbo izvršbe. Ker torej komasacija sama po sebi ne poslabšuje temveč izboljšuje pogoje za izvršbo, je po mnenju tožnice nepravilna odločitev Agencije, da se iz podpore izvzemajo zemljišča, na katerih se opravlja izvršba.

11. Tožnica zato sodišču predlaga, da tožbi ugodi in odločbo v zavrnilnem delu odpravi in v celoti ugodi zahtevku za izplačilo zneska v višini 162.257,97 EUR. Podrejeno pa sodišču predlaga, da po odpravi odločbe v izpodbijanem delu vrne zadevo Agenciji v ponovno odločanje. Zahteva pa tudi povračilo stroškov postopka.

12. V odgovoru na tožbo toženka pojasnjuje specialno ureditev posebnega upravnega postopka v ZKme-1 in zaključuje, da je Agencija dolžna pred izplačilom sredstev skrbno pregledati upravičenost stroškov ter preveriti predmet podpore. Po mnenju toženke si tožnica napačno interpretira in prepleta zakonsko ureditev komasacij z ureditvijo dodelitve nepovratnih sredstev iz naslova javnega razpisa. Z javnim razpisom se namreč podpirajo aktivnosti komasacije, ki se izvaja v skladu s predpisi, ki urejajo kmetijska zemljišča, določajo pa se tudi pogoji, ki so določeni neodvisno od ureditve v ZKZ. Po mnenju toženke je zato očitek o nepravilni uporabi materialnega prava neutemeljen. Ker je bilo v postopku ugotovljeno, da v obrazložitvi izpodbijane odločbe navedene nepremičnine, ki so bile vključene v komasacijo, ne izpolnjujejo razpisnega pogoja (na zemljiščih se opravlja izvršba), je bilo treba v tem delu zahtevek tožnice za izplačilo sredstev zavrniti. Toženka zato sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

14. Med strankama v postopku je spor o tem, ali je Agencija ravnala v skladu s predpisi, ko je pri obravnavi zahtevka tožnice za izplačilo sredstev za izvedbo komasacije iz sofinanciranja izvzela tiste nepremičnine, v zvezi s katerimi je v teku postopek izvršbe.

15. Nepovratna sredstva iz naslova ukrepov kmetijske politike se upravičencem dodeljujejo po posebnih pravilih upravnega postopka, ki so določena v IV. poglavju ZKme-1. Enega izmed ukrepov evropske kmetijske politike predstavlja  po 39. členu Uredbe o PRP tudi ukrep 125: izboljšanje in razvoj infrastrukture, povezane z razvojem in prilagoditvijo kmetijstva, katerega predmet podpore so tudi komasacije. Uredba o PRP določa pogoje, ki morajo biti izpolnjeni, da so izvedeni ukrepi Programa razvoja podeželja upravičeni do nepovratnih sredstev (drugi odstavek 1. člena Uredba o PRP). Po izrecni določbi trinajstega odstavka 120. člena Uredbe o PRP nepremičnina, na kateri se opravlja izvršba v skladu s predpisi, ki urejajo izvršbo in zavarovanje, ne more biti predmet podpore po omenjeni uredbi. Enak pogoj v točki 4. 1. 15. vsebuje tudi javni razpis, ki je bil objavljen na podlagi Uredbe o PRP.

16. Ker v obravnavani zadevi med strankama ni sporno, da se na zemljiščih, ki so navedena v obrazložitvi izpodbijane odločbe, opravlja izvršba, ta zemljišča tudi po presoji sodišča glede na jasno postavljene pogoje sofinanciranja v Uredbi o PRP in v javnem razpisu v postopku komasacije niso upravičena do finančne podpore. Predpisi, ki urejajo dodeljevanje nepovratnih sredstev za izvedene ukrepe Programa razvoja podeželja (kamor se uvršča tudi ukrep 125), namreč iz podpore izrecno izvzemajo nepremičnine, ki so predmet izvršbe. Do vprašanja primernosti takšne pravne ureditve sofinanciranja ukrepov Programa razvoja podeželja se sodišče v upravnem sporu, v katerem se presoja zakonitost izdanih upravnih aktov, ne more opredeljevati.

17. Ker merila in pogoje financiranja določajo posebni predpisi s področja evropske kmetijske politike, sklicevanje tožnice na namen in ureditev postopkov komasacije, na odločitev v tej zadevi ne more imeti vpliva. Izvršba na posameznih zemljiščih, ki je v teku, ne ovira izvedbe komasacije na teh zemljiščih, preprečuje pa, da bi bila ta zemljišča upravičena do finančne podpore za stroške komasacije.

18. Glede tožbenega ugovora, da Agencija v postopku odločanja o izplačilu sredstev ne bi smela ponovno ugotavljati, ali se na zemljiščih, za katera upravičenec uveljavlja izplačila, opravlja izvršba, ker je ta pogoj Agencija presojala že pri izdaji odločbe o pravici do sredstev, pa sodišče pojasnjuje, da je Agencija dolžna izpolnjevanje pogojev, ki jih določajo predpisi in javni razpis, preveriti tako pred izdajo odločbe o pravici do sredstev (53. člen ZKme-1) kot tudi kasneje pred samim izplačilom sredstev (drugi in četrti odstavek 56. člena ZKme-1). Tudi Izvedbena Uredba Komisije (EU) št. 809/2014 z dne 17. julija 2014 o pravilih za uporabo Uredbe (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta v zvezi z integriranim administrativnim in kontrolnim sistemom, ukrepi za razvoj podeželja in navzkrižno skladnostjo (v nadaljevanju Uredbe št. 809/2014) nalaga pristojnim organom držav članic EU dolžnost, da pred izplačilom sredstev preverijo upravičenost do izplačil glede na postavljena merila in pogoje (48. in 63. člen Uredbe št. 809/2014). Upravni pregledi zahtevkov za izplačila tako med drugim vključujejo tudi pregled zaključene operacije v primerjavi z operacijo, za katero je bil predložena in odobrena vloga za podporo (3. točka 48. člena Uredbe št. 809/2014). S to (večkratno) kontrolo izpolnjevanja pogojev se v vseh fazah odločanja zagotavlja, da so sredstva izplačana za namene in pod pogoji, ki jih določajo predpisi evropske kmetijske politike.

19. Agencija je v obrazložitvi odločbe tudi natančno pojasnila način izračuna zahtevanega zneska sredstev, do katerega tožnica v skladu s predpisi ni upravičena. Za svojo odločitev pa je Agencija tudi navedla pravilno pravno podlago.

20. Ker je torej izpodbijana odločitev pravilna in na zakonu utemeljena, je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo.

21. Zahtevo tožnice za povrnitev stroškov postopka pa je sodišče zavrnilo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, ki določa, da v primeru, ko sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

ZKme-1 člen 56. Uredba o ukrepih 1., 3. in 4. osi Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007 – 2013 v letih 2011 – 2013 člen 120, 120/13.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.