UPRS sodba I U 954/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2015-02-04

Vlasta Švagelj Gabrovec (preds.), Sonja Kočevar (poroč.),

sodnik - hitrejše napredovanje na položaj višjega sodnika svétnika - pogoji za napredovanje - interventna zakonodaja - omejitev napredovanj

Iz jezikovne razlage določbe 3. alineje petega odstavka 34. člena ZSS izhaja, da je napredovanje na položaj višjega sodnika svétnika časovno gledano vezano na  napredovanje v višji plačni razred, saj višji sodnik napreduje na položaj sodnika svétnika pri drugem ali tretjem napredovanju v višji plačni razred po 26. členu ZSS, pri čemer je pri hitrejšem napredovanju na položaj svétnika treba izpolnjevati še dodatni pogoj - sodnik mora pridobiti oceno sodniške službe, iz katere izhaja, da so izpolnjeni pogoji za hitrejše napredovanje sodnika.

Ker je napredovanje v višji plačni razred v letih 2013 in 2014 po specialni ureditvi ZUJF in ZIPRS1314 izključeno, tožnica v teh letih (kljub izpolnjevanju pogojev po ZSS) ne more drugič napredovati v višji plačni razred, posledično pa tudi ne more napredovati na položaj višje sodnice svétnice.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Z izpodbijano odločbo je Sodni svet RS zavrnil predlog tožnice za hitrejše napredovanje na položaj višje sodnice svétnice.

V obrazložiti odločbe Sodni svet RS ugotavlja, da je bila tožnica na sodniško mesto višje sodnice na Upravnem sodišču Republike Slovenije imenovana dne 25. 1. 2007, prvič pa je napredovala dne 25. 1. 2010. Po določbi 3. alineje petega odstavka 34. člena Zakona o sodniški službi (v nadaljevanju ZSS) napreduje sodnik na položaj svétnika višjega sodišča že pri drugem napredovanju v višji plačni razred, če iz ocene sodniške službe izhaja, da izpolnjuje pogoje za hitrejše napredovanje. Napredovanje je lahko horizontalno ali vertikalno. Po ZSS je horizontalno tisto napredovanje, ki ne pomeni spremembe delovnega mesta in naziva ter se odraža izključno v povišanju plače (napredovanje v plačnem razredu), pri vertikalnem napredovanju pa gre za nagrajevanje zaposlenega na podlagi dolgotrajnega uspešnega opravljanja strokovnega dela, ki se lahko odraža z dodelitvijo zahtevnejših nalog oziroma s premestitvijo na zahtevnejše delovno mesto, zaradi česar pridobi oseba višji naziv ter s tem posledično tudi višji plačni razred. Po 24. členu ZSS lahko sodniki napredujejo v višini plačni razred znotraj razpona plačnih razredov za posamezni sodniški naziv (horizontalno napredovanje), napredujejo pa lahko tudi v višji sodniški naziv, na višje sodniško mesto ali na položaj svétnika (vertikalno napredovanje). Napredovanje na položaj sodnika svétnika sodi tako po mnenju Sodnega sveta RS v okvir vertikalnega napredovanja v istem nazivu, kar pomeni, da sodnik ostane na istem sodniškem mestu, s pridobitvijo položaja pa je stopnjo višje od prejšnjega naziva.

Zaradi poslabšanja gospodarskega stanja v državi je bil v zadnjih letih nujen sprejem interventne zakonodaje, ki je med drugim omejila tudi pravico zaposlenih v javnem sektorju do napredovanja. Leta 2011 je bil tako sprejet Zakon o interventnih ukrepih, katerega učinek je bil podaljšan z Zakonom o dodatnih interventnih ukrepih tudi na leto 2012. Dne 31. 5. 2012 pa je začel veljati Zakon o uravnoteženju javnih financ (v nadaljevanju  ZUJF), ki je bil v letu 2014 dopolnjen z Zakonom o izvrševanju proračuna Republike Slovenije za leti 2013 in 2014 (v nadaljevanju ZIPRS1314). Omenjena interventna zakonodaja omejuje sistem napredovanja funkcionarjev in javnih uslužbencev. Tako v letu 2011 napredovanje v plačnih razredih ni bilo dopustno, to leto pa se tudi ni štelo v napredovalno obdobje za napredovanje v višji plačni razred. Dopustno je bilo napredovanje v višji naziv, pri čemer je bila pravica do plače omejena. V letu 2012 omejitve napredovanj niso bile postavljene, učinkovanje pravice do plače pa je bilo odloženo. Za zagotovitev vzdržnih javnih financ in zmanjšanje izdatkov je bil sprejet ZUJF potem, ko je bilo ugotovljeno, da brez korenitih kratkoročnih in dolgoročnih strukturnih ukrepov Slovenija ne bo mogla izboljšati svojega javnofinančnega salda. Po določbi 162. člena ZUJF javni uslužbenci in funkcionarji, ki izpolnjujejo pogoje za napredovanje v letu 2013, v tem letu ne napredujejo v višji plačni razred in ne napredujejo v višji naziv. Iz namena sprejetja interventne zakonodaje po mnenju Sodnega sveta RS izhaja, da omejitev napredovanj v letu 2013 zajema vsa možna napredovanja, kar pomeni, da ni dopustno nobeno napredovanje. Kot pojasnjuje, bi zakonodajalec moral, če bi želel posamezna napredovanja različno urediti, to izrecno izpostaviti, kot je to storil v letu 2011. Glede na obrazloženo je Sodni svet RS predlog tožnice za napredovanje v letu 2013 zavrnil.

Zavrnil pa je tudi zahtevek tožnice, ki se nanaša na napredovanje na položaj višje sodnice svétnice v letu 2014. Po  prvem odstavku 42 č. člena ZIPRS1314 namreč javni uslužbenci in javni funkcionarji, ki izpolnjujejo pogoje za napredovanje v letu 2014, v tem letu ne napredujejo v višji plačni razred in višji naziv.

Tožnica je zoper izpodbijano odločbo vložila pritožbo, ki pa jo je Sodni svet RS z odločbo št. 2/14-46 z dne 3. 4. 2014 kot neutemeljeno zavrnil. Kot poudarja organ v obrazložitvi, je vsebino zakona treba ugotavljati tudi s pomočjo drugih razlag in ne samo z jezikovno razlago predpisa. V zvezi z ugovorom neenake obravnave sodnikov pa Sodni svet RS poudarja, da interventna zakonodaja, v kolikor posamezna napredovanja dopušča, določa za vse sodnike enake pogoje za napredovanje.

V tožbi tožnica navaja, da iz 162. člena ZUJF izhaja, da je v letu 2013 odloženo le napredovanje v višji plačni razred ter napredovanje v višji naziv. Glede na navedeno je po mnenju tožnice treba šteti, da je napredovanje na položaj višjega sodnika svétnika v tem letu mogoče, saj zakonodajalec možnosti tega napredovanja v zakonu ni posebej izključil. Kolikor bi namreč želel zakonodajalec omejiti vse vrste napredovanj, bi moral to v zakonu izrecno zapisati. Prepoved napredovanj iz 162. člena ZUJF namreč posega v pravico do napredovanj in pomeni izjemo od določb ZSS, izjeme oziroma posegi v pravice pa se razlagajo restriktivno, kar pomeni, da ni možna analogija oziroma širitev razlage na primere, ki v zakonu niso zajeti. Za odločitev tudi ne more biti pravno pomembna razlaga toženke, da je napredovanje na položaj svétnice oblika vertikalnega napredovanja, enako kot napredovanje v višji naziv. Med obema napredovanjema je namreč  bistvena razlika, zaradi česar napredovanji nista primerljivi.

Po mnenju tožnice je odločitev v delu, v katerem je bil zavrnjen podrejeni zahtevek za napredovanje na položaj svétnice s 1. 1. 2014, prav tako nezakonit. Po njenem mnenju namreč ni ovire, da sodnik, ki je v letu 2013 izpolnil pogoje za napredovanje, pa te pravice v tem letu ni pridobil, ne bi napredoval na podlagi že izpolnjenih pogojev v naslednjem letu. Omejitev iz prvega odstavka 6. č. člena ZIPRS1314 velja namreč le za sodnike, ki so pogoje za napredovanje izpolnili v letu 2014.

Cilj, ki ga zasleduje interventna zakonodaja zaradi finančne krize (zmanjšanje mase plač v javnem sektorju), je po mnenju tožnice razumen. Kot navaja, pa ni razumen način, s katerim naj bi bil želeni cilj dosežen. 162. člen ZUJF namreč krši načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave Republike Slovenije, saj med sodniki, ki opravljajo enako delo, v enakem sodniškem nazivu in na enakem sodniškem mestu, ustvarja razlike v plači, ki niso rezultat njihovega dobrega dela. Zakonodajalec je na različne načine z interventnimi predpisi posegel v sistem sodniških napredovanj in na ta način med sodniki povzročil nerazumne razlike. Napredovanje sodnikov je tako po 162. členu ZUJF odvisno izključno od tega, ali je nekdo pogoje za napredovanje v višji naziv izpolnil do 31. 12. 2012 ali po tem datumu. Za tako formalistično (datumsko) pogojeno odločanje o dopustnosti napredovanj sodnikov z vidika javno finančnih ciljev po mnenju tožnice ni videti razumnega razloga, saj so bili na voljo tudi drugih načini za dosego cilja. S tem je zakonodajalec še dodatno poglobil sistemske nepravilnosti, ki so bile zagrešene ob prevedbi plač sodnikov v nove plačne razrede. V nadaljevanju tožnica podrobneje opisuje primere neenake obravnave pri prevedbi osnovne plače sodnikov po Zakonu o spremembah in dopolnitvah Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (v nadaljevanju ZSPJS-L) ter sodišču predlaga, da v skladu s 156. členom Ustave Republike Slovenije prekine postopek in zahteva presojo ustavnosti ZUJF v delu, v katerem je poseženo v sistem sodniških napredovanj. Prav tako predlaga, da sodišče odločbi Sodnega sveta RS odpravi ter vrne zadevo toženki v ponovni postopek. Zahteva pa tudi povračilo stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

V odgovoru na tožbo se toženka sklicuje na razloge za odločitev, ki so navedeni v obrazložitvi aktov Sodnega sveta RS ter sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Med strankama v postopku je sporno vprašanje dopustnosti napredovanja tožnice na položaj višje sodnice svétnice v letih 2013 in 2014 glede na omejitve napredovanj po takrat veljavni interventni zakonodaji (ZUJF in ZIPRS1314). Predlog za hitrejše napredovanje je podala tožnica sama, ker meni, da je s 25. 1. 2013 oz. najkasneje s 1. 1. 2014 izpolnila pogoje za hitrejše napredovanje na položaj višje sodnice svétnice.

Vrste sodniških napredovanj ter pogoje za napredovanje sodnikov določa ZSS, po katerem pridobi sodnik z nastopom sodniške službe pravico do napredovanja pod pogoji, ki jih določa zakon (prvi odstavek 24. člena ZSS). Sodnik lahko po zakonu napreduje v plačnih razredih znotraj razpona plačnih razredov za posamezni sodniški naziv, napreduje lahko v višji sodniški naziv, na višje sodniško mesto in na položaj svetnika (drugi odstavek 24. člena ZSS). V višji plačni razred lahko sodnik napreduje vsaka tri leta (26. člen ZSS), položaj svetnika pa lahko višji sodnik pridobi redoma pri tretjem napredovanju v višji plačni razred na istem sodniškem mestu (tretji odstavek 27. člena ZSS), hitreje pa lahko pridobi omenjeni položaj višji sodnik že pri drugem napredovanju v višji plačni razred, če iz ocene sodniške službe izhaja, da izpolnjuje pogoje za hitrejše napredovanje (3. alineja petega odstavka 34. člena ZSS).

Iz podatkov spisa je razvidno, da je tožnica prvič napredovala v višji plačni razred dne 25. 1. 2010, kar pomeni, da se je triletno obdobje, določeno za napredovanje  v višji plačni razred, izteklo dne 25. 1. 2013. Tožnica bi glede na navedeno lahko drugič napredovala v višji plačni razred ter s tem na položaj višje sodnice svétnice (ob ugotovitvi, da izpolnjuje pogoje za hitrejše napredovanje) v letu 2013, v katerem pa je ZUJF posegel v pravico sodnikov do napredovanja. Po določbi prvega odstavka 162. člena ZUJF namreč, ne glede na 16. in 17. člen Zakona o sistemu plač v javnem sektorju in na njegovi podlagi sprejetih predpisov ter ne glede na določbe drugih predpisov in splošnih aktov, javni uslužbenci in funkcionarji, ki izpolnjujejo pogoje za napredovanje v letu 2013, v letu 2013 ne napredujejo v višji plačni razred in ne napredujejo v višji naziv.

Iz jezikovne razlage določbe 3. alineje petega odstavka 34. člena ZSS izhaja, da je napredovanje na položaj višjega sodnika svetnika časovno gledano vezano na  napredovanje v višji plačni razred, saj višji sodnik napreduje na položaj sodnika svétnika pri drugem ali tretjem napredovanju v višji plačni razred po 26. členu ZSS, pri čemer je pri hitrejšem napredovanju na položaj svétnika treba izpolnjevati še dodatni pogoj - sodnik mora pridobiti oceno sodniške službe, iz katere izhaja, da so izpolnjeni pogoji za hitrejše napredovanje sodnika. Smiselno enako stališče je zavzelo tudi Vrhovno sodišče RS v sodbi opr. št. X Ips 1390/2004 z dne 23. 10. 2008.

Ker je napredovanje v višji plačni razred v letu 2013 po specialni ureditvi ZUJF izključeno, tožnica v letu 2013 (kljub izpolnjevanju pogojev po ZSS) ne more drugič napredovati v višji plačni razred, posledično pa tudi ne more napredovati na položaj višje sodnice svétnice.

Napredovanja funkcionarjev pa so bila z ZIPRS1314 zamrznjena tudi v letu 2014, v katerem tožnica prav tako ne more napredovati v višji plačni razred, s tem pa tudi ne more napredovati na položaj višje sodnice svétnice. Prvi odstavek 62 č. člena ZIPRS1314, ki je vsebinsko enak določbi prvega odstavka 162. člena ZUJF, namreč tudi v letu 2014 javnim uslužbencem in funkcionarjem, ki v tem letu po splošnih predpisih sicer izpolnjujejo pogoje za napredovanje, odvzema pravico do napredovanja. Zaradi slabe ekonomske situacije v državi je bila s tem veljavnost ukrepa zamrznitve napredovanj iz leta 2013 podaljšana tudi v leto 2014. Glede na namen, ki ga je s sprejemom prvega odstavka 62 č. člena ZIPRS1314 zasledoval zakonodajalec (podaljšanje veljavnosti ukrepa zamrznitve napredovanj), je treba po presoji sodišča omenjeno določbo razlagati tako, da velja prepoved napredovanj v letu 2014 tudi za zaposlene v javni upravi, ki so po splošnih predpisih pogoje za napredovanje izpolnili že v letu 2013, a v tem letu zaradi prepovedi napredovanj po prvem odstavku 162. člena ZUJF niso mogli napredovati.

Glede tožbenega ugovora o neenaki obravnavi pa sodišče pojasnjuje, da določba 162. člena ZUJF, ki v letu 2013 funkcionarjem ter javnim uslužbencem onemogoča napredovanje, po mnenju sodišča ne krši načelo enake obravnave iz drugega odstavka 14. člena Ustave Republike Slovenije, ki določa, da so vsi pred zakonom enaki. Načelo enakosti zahteva, da se bistveno enake položaje pravnih subjektov uredi enako, bistveno različne pa ustrezno različno, kar pa ne velja v primeru, ko obstaja razumen razlog, ki izhaja iz narave stvari.

Tožnica zatrjuje, da zaradi interventne zakonodaje pri napredovanju ni obravnavana enako kot sodniki, ki so pogoje za napredovanje izpolnili pred letom 2013, torej pred uveljavitvijo ZUJF ter ZIPRS1314, ki sta začasno zamrznila napredovanja tistih sodnikov, ki so pogoje za napredovanje izpolnili leta 2013 in 2014.

Pravica do napredovanja je pričakovana pravica glede bodoče rasti plače, katere varstvo po presoji Ustavnega sodišča RS (Odločba U-I-60/06,

-228/06  z dne 7. 12. 2006) ne more biti tako intenzivno kot varstvo v primeru posegov v že pridobljene pravice. V pravico do napredovanja je tako v javnem interesu zaradi ekonomske nezmožnosti države za pokrivanje javnih odhodkov posegel zakonodajalec z interventno zakonodajo tako, da je za posamezna leta glede na višino javnega primanjkljaja določil interventne ukrepe, med katere sodi tudi ukrep začasne zamrznitve napredovanj javnih uslužbencev in funkcionarjev v letu 2011 (prvi odstavek 11. člena Zakona o interventnih ukrepih), v letu 2013 (prvi odstavek 162. člena ZUJF) in v letu 2014 (prvi odstavek 62 č. člena ZIPRS1314). Napredovanje v višji plačni razred je bilo mogoče le v letu 2012, pravico do plače pa so tisti, ki so v tem letu napredovali, v skladu s prvim odstavkom 69. člena Zakona o izvrševanju proračuna za leti 2014 in 2015 (v nadaljevanju ZIPRS1415) pridobili šele s 1. 4. 2014.

Glede na opisane začasne omejitve napredovanj po interventni zakonodaji sodišče zaključuje, da tožnica zaradi zamrznitve napredovanj v letih 2013 in 2014 ni v bistveno drugačnem (slabšem) položaju v primerjavi s sodniki, ki so pogoje za napredovanje izpolnili v letih 2011 in 2012. Enako pa so po interventni zakonodaji obravnavani tudi sodniki, ki so pogoje za napredovanje po ZSS izpolnili v istem letu. Zaradi interventne zakonodaje, ki je bila v veljavi v letih 2013 in 2014, lahko tožnica drugič napreduje v višji plačni razred šele v letu 2015. V tem letu pa se bo ob presoji izpolnjevanja pogojev za napredovanje v višji plačni razred po 26. členu ZSS presojalo tudi izpolnjevanje pogojev po 3. alineji petega odstavka 34. člena ZSS za hitrejše napredovanje tožnice na položaj višje sodnice svétnice.

Glede sklicevanja tožnice na neenakosti, ki naj bi bile zagrešene s preteklo prevedbo sodniških plač, pa sodišče pojasnjuje, da zatrjevane nepravilnosti v tem sporu ne morejo biti predmet sodne presoje in na odločitev v tej zadevi tudi ne morejo imeti vpliva. Plača na osnovi omenjene prevedbe predstavlja pridobljeno pravico, v katero ni mogoče posegati.

Ker je izpodbijana odločitev pravilna in na zakonu utemeljena, določba 162. člena ZUJF pa po presoji sodišča tudi ni neustavna, je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo.

Zahtevo tožnice za povrnitev stroškov postopka je sodišče zavrnilo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, ki določa, da v primeru, ko sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

ZSS člen 24, 26, 27, 27/3, 34, 34/5, 34/5-3.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.