UPRS sodba II U 91/2016
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-04-06

Vlasta Švagelj Gabrovec (preds.), Sonja Kočevar (poroč.), Violeta Tručl

referendum - naknadni referendum - pobuda za razpis referenduma

Po določbi 46. člena ZLS so lahko predmet odločanja na referendumu le splošni akti občine. Sodišče se strinja s toženo stranko, da konkretni sklep, na katerega se nanaša pobuda tožnikov, ni akt splošne pravne narave. Tega tudi tožniki v tožbi ne zatrjujejo. Zaradi navedenega je tudi po presoji sodišča odločitev tožene stranke, ko je zavrnila zahtevo tožeče stranke za razpis naknadnega referenduma z vprašanjem, ki se ne nanaša na splošni akt iz občinske pristojnosti, pravilna in na zakonu utemeljena.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijanim aktom je župan Občine Muta zavrnil pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma za razveljavitev dne 21. 1. 2016 prejetega sklepa Občinskega sveta Občine Muta o novelaciji investicijskega programa za projekt Oskrba s pitno vodo v porečju Drave – 3. sklop. V obrazložitvi navaja, da so predlagatelji dne 9. 2. 2016 vložili pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma, v katerih so tudi oblikovali referendumsko vprašanje. V pobudi so se sklicevali na določbo 48. člena Zakon o lokalni samoupravi (ZLS) in 72. člena Statuta Občine Muta, ki pa opredeljujeta institut ljudske iniciative. Zaradi navedenega jih je tožena stranka pozvala, da konkretizirajo pravni institut na podlagi ZLS. V odgovoru so se nato pobudniki pisno opredelili, da se njihova vloga nanaša na pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma. Glede na navedeno opredelitev tožena stranka ugotavlja, da se pobuda za razpis referenduma nanaša na razveljavitev konkretnega sklepa in ne na splošni akt. Po določbi 46. člena ZLS pa lahko občani odločajo na referendumu o vprašanjih, ki so vsebina splošnih aktov občine, razen o proračunu in zaključnem računu občine ter o splošnih aktih, s katerimi se predpisujejo občinski davki in druge dajatve. Pri referendumskem vprašanju, ki je sicer natančno precizirano, pa gre za odločitev finančne narave, ki sodi v izključno pristojnost občinskega sveta. Prav tako pobuda ni podprta z zadostnim številom podpisov volivcev. Ker torej gre za materialno pravno nedopustno vsebino zahteve, je tožena stranka pobudo zavrnila.

2. Tožniki v tožbi ugovarjajo, da je bila pobuda dana na podlagi 48. člena ZLS in 72. člena Statuta Občine Muta ter da je vsebovala jasno izraženo referendumsko vprašanje, prav tako je bila vsebinsko obrazložena. ZLS v 48. členu daje možnost, da lahko volivci v občini zahtevajo razveljavitev splošnega akta občine ali druge odločitve iz pristojnosti občinskega sveta. Pobudo je lastnoročno podpisalo tudi zadostno število volivcev, saj po določbi 47. člena ZLS, ki se uporablja na podlagi drugega odstavka 48. člena istega zakona, lahko da pobudo za vložitev zahteve za razpis referenduma vsak volivec, torej zadošča že en sam volivec. Ker glede predvidenega projekta oskrbe s pitno vodo ni konsenza, je očitno, da je treba o zadevi odločati na referendumu, ki je izraz neposredne demokracije v skladu z Ustavo RS. Zaradi navedenega legalnosti in legitimnosti referenduma ni mogoče oporekati ter bi bilo vsako nasprotovanje referendumu, tudi pod navideznim okriljem pravnega formalizma, nesprejemljivo. Pri oskrbi s pitno vodo pa tudi gre za eksistenčno vprašanje. Tožena stranka se v svoji odločitvi zmotno sklicuje na 46. člen ZLS, saj so v sami pobudi tožniki jasno opredelili pravno podlago, to je 48. člen ZLS v povezavi s 47. členom istega zakona ter 72. člen Statuta občine. V zvezi z nezadostnim številom podpisov volivcev pa tožeča stranka ugovarja, da jih tožena stranka ni pozvala na odpravo pomanjkljivosti, ki bi se nanašala na število podpisov. Tožeča stranka predlaga, da sodišče razveljavi odločitev župana ter naloži pričetek zbiranja podpisov v podporo zahtevi za razpis referenduma. Prav tako zahteva povrnitev stroškov postopka.

3. Tožena stranka v odgovoru na tožbo ponavlja svoje razloge za zavrnitev zahteve tožeče stranke. Poudarja, da se je tožeča stranka na podlagi njenega poziva jasno opredelila, da daje pobudo volivcem za razpis referenduma. Po določbi 46. člena ZLS pa je lahko predmet referenduma le odločanje o vsebini splošnih aktov občine. Sporne odločitve pa ni mogoče opredeliti kot splošni pravni akt, saj ureja konkretno situacijo v smislu preverjanja upravičenosti izbrane variante investicijskega projekta in kot tak torej ne more biti predmet odločanja na referendumu. Predlaga, da sodišče tožbo zavrne.

5. V obravnavani zadevi gre za spor v zvezi z uresničevanjem pravic občanov do lokalne samouprave (138. člen Ustave RS). Na tej podlagi imajo prebivalci v občinah pravico, da v skladu z zakonom bodisi neposredno ali po izvoljenih predstavnikih sodelujejo pri upravljanju javnih zadev (44. člen Ustave RS).

6. Oblike sodelovanja občanov pri odločanju v občini podrobneje ureja ZLS in sicer kot zbor občanov, referendum in ljudsko iniciativo. Glede referenduma ZLS ureja nakladni referendum (46. člen), svetovalni referendum (46.b člen) ter referendum o drugih vprašanjih, če tako določa zakon (46.a člen).

7. V skladu s 46. členom ZLS lahko občani odločajo na referendumu o vprašanjih, ki so vsebina splošnih aktov občine, razen o proračunu in zaključnem računu občine ter o splošnih aktih, s katerimi se v skladu z zakonom predpisujejo občinski davki in druge dajatve. Referendum se opravi kot naknadni referendum, na katerem občani potrdijo ali zavrnejo sprejeti splošni akt občine ali njegove posamezne določbe. Predlog za razpis navedenega referenduma je treba vložiti v 15. dneh po sprejemu splošnega akta, na katerega se nanaša pobuda.

8. Postopek v zvezi s pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma iz 46. člena ZLS določa 47. člen ZLS. Navedena določba je tako po vsebini postopkovne narave in je kot taka vezana na določbo 46. člena ZLS, ki določa naknadni referendum. V skladu z določbo 47. člena ZLS lahko takšno pobudo da vsak volivec, politična stranka v občini ali svet ožjega dela občine. Pobuda mora vsebovati zahtevo za razpis referenduma, ki mora vsebovati jasno izraženo vprašanje, ki naj bo predmet referenduma in obrazložitev. Statut občine pa lahko določi, da mora biti pobuda podprta s podpisi določenega števila volivcev na seznamu, ki vsebuje osebne podatke podpisnikov. Pobuda se predloži županu. Če župan meni, da pobuda z zahtevo ni oblikovana v skladu z navedeno določbo, ali je v nasprotju z zakonom in statutom občine, o tem v osmih dneh obvesti pobudnika in ga pozove, da ugotovljeno neskladnost odpravi v osmih dneh. Če pobudnik tega ne stori, se šteje, da pobuda ni bila vložena. V nasprotnem primeru župan določi način dajanja podpore zahtevi za razpis referenduma. O vloženi zahtevi za razpis referenduma nato odloči občinski svet (člen 47.a ZLS).

9. ZLS kot obliko sodelovanja občanov pri odločanju v občini pozna tudi ljudsko iniciativo. Tako lahko v skladu z določbi 48. člena navedenega zakona najmanj 5% volivcev v občini zahteva izdajo ali razveljavitev splošnega akta ali druge odločitve iz pristojnosti občinskega sveta oz. drugih občinskih organov. Glede pobude v smislu ljudske iniciative in postopka s pobudo se primerno uporabljajo določbe 47. člena ZLS.

10. Iz podatkov spisa je razvidno, da so tožniki vložili vlogo, ki so jo naslovili kot pobuda volivcev za vložitev zahteve za razpis referenduma. Pobuda se je nanašala na odločitev občinskega sveta z dne 21. 1. 2016, s katero je ta sprejel predlog novelacije investicijskega programa za projekt Oskrba s pitno vodo v porečju Drave – 3. sklop. Kot referendumsko vprašanje pa so navedli: „Ali ste za razveljavitev sprejetega sklepa predloga novelacije investicijskega programa za projekt Oskrba s pitno vodo v porečju Drave – 3. sklop, v predloženem besedilu, ki ga je sprejel občinski sveta na 11. redni seji dne 21. 1. 2016, ki pomeni, da se odrečemo hribovskim izvirom mučke kvalitetne vode, samooskrbi in izognemo podražitvi vode.“ Pri tem so se sklicevali na določbo 48. člena ZLS v povezavi s 47. členom istega zakona. V odgovoru na poziv tožene stranke pa so navedli, da gre za pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma.

11. Glede na navedeno sodišče zavrača kot neutemeljen tožbeni ugovor, da v obravnavani zadevi župan ni imel podlage za uporabo določb 46. člena ZLS, na katero se sklicuje tožena stranka v svoji odločitvi, temveč da bi moral vlogo obravnavati v skladu z določbo 48. člena ZLS, ki so jo vlagatelji navedli v vlogi. Navedeno dilemo je namreč tožena stranka razjasnila s pozivom tožeči stranki na opredelitev zahteve. Tudi po mnenju sodišča pa jasno izražene izjave tožeče stranke, da gre za pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma, ni mogoče pravno kvalificirati drugače kot institut, ki ga določa 46. člen ZLS, v katerem je konkretiziran referendum kot ena izmed oblik neposrednega sodelovanja občanov pri odločanju v občini, ki jih predvideva 44. člen ZLS. Določba 47. člena ZLS, na katero se tudi sklicuje tožeča stranka, pa je po svoji vsebini postopkovne narave in je vezana na določbo 46. člena ZLS, ki določa naknadni referendum. Navedena določba se tudi smiselno uporablja v primeru ljudske iniciative (48. člen ZLS), v okviru katere lahko najmanj 5 % volivcev v občini zahteva izdajo ali razveljavitev splošnega akta ali druge odločitve iz pristojnosti občinskega sveta oziroma drugih občinskih organov. Pri tem pa se določba 47. člena ZLS uporablja le v obsegu, koliko se nanaša na oblikovanje zahteve za izdajo oziroma razveljavitev odločitve iz pristojnosti občinskega sveta oziroma drugih občinskih organov, ne pa tudi v obsegu, kolikor se nanaša na razpis referenduma. Materialne pogoje za razpis referenduma na zahtevo občanov namreč določa 46. člen, ne pa tudi 48. člen ZLS. Po določbi tretjega odstavka 48. člena ZLS namreč odloča o zahtevi volivcev iz prvega odstavka istega člena organ, ki je pristojen za izdajo zahtevanega ali izpodbijanega akta, in ne občani oziroma volivci na referendumu.

12. Po določbi 46. člena ZLS so lahko predmet odločanja na referendumu le splošni akti občine. Sodišče se strinja s toženo stranko, da konkretni sklep, na katerega se nanaša pobuda tožnikov, ni akt splošne pravne narave. Tega tudi tožniki v tožbi ne zatrjujejo. Zaradi navedenega je tudi po presoji sodišča odločitev tožene stranke, ko je zavrnila zahtevo tožeče stranke za razpis naknadnega referenduma z vprašanjem, ki se ne nanaša na splošni akt iz občinske pristojnosti, pravilna in na zakonu utemeljena, zato je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) zavrnilo. Zavrnitev tožbe se nanaša tudi na zahtevek za povrnitev stroškov postopka. Navedena odločitev temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, ki določa, da če sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Zakon o lokalni samoupravi (1993) - ZLS  - člen 46, 48

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.