UPRS sodba I U 775/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2015-08-20

Andrej Kmecl (preds.), Nataša Smrekar (poroč.), Petra Hočevar

VARSTVO OSEBNIH PODATKOV - INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO

varstvo osebnih podatkov - ukrep državne nadzornice za varstvo osebnih podatkov - inšpekcijski postopek - status stranskega udeleženca v inšpekcijskem postopku - pravni interes - Supervizor

Namen inšpekcijskega postopka v primeru, kot je obravnavani, ni le varstvo javnega, ampak po naravi stvari nujno tudi interesa posameznikov, saj so ti nosilci omenjene človekove pravice. Zato se tudi vprašanje zakonitosti obdelave njihovih osebnih podatkov neposredno nanaša na njihov pravni položaj, pri čemer je morebiti ugotovljeno nezakonitost v tem postopku mogoče tudi odpraviti. To pomeni, da ima imetnik osebnih podatkov od tega neposredno pravno korist, in nasprotno, v primeru ustavitve postopka (ker nezakonitost ni bila ugotovljena), je lahko vanjo poseženo. Toženka zato zavrnitev stranske udeležbe nepravilno utemeljuje s tem, da je bil predmetni inšpekcijski postopek uveden in da poteka po uradni dolžnosti zaradi zaščite javnega interesa, ki da je v tem, da se osebni podatki obdelujejo zakonito.

Tožbi se ugodi tako, da se ugotovi nezakonitost sklepa Informacijskega pooblaščenca št. 0612-45/2015/28 z dne 20. 4. 2015.

Toženka je z izpodbijanim sklepom, ki ga je izdal državni nadzornik za varstvo osebnih podatkov Informacijskega pooblaščenca, zavrnila tožničino zahtevo za udeležbo v postopku inšpekcijskega nadzora št. 0612-45/2015, vodenim zoper zavezanca Komisijo za preprečevanje korupcije (KPK).

Iz obrazložitve sklepa je razvidno, da je toženka v inšpekcijskem postopku preverjala zakonitost obdelave osebnih podatkov, ki se nahajajo v zbirki osebnih podatkov, ki jo je vzpostavil zavezanec in del katere je objavil v svoji aplikaciji Supervizor. V tej zbirki naj bi obdeloval osebne podatkov več kot 20.000 posameznikov, ki so v danem obdobju na podlagi avtorskih in podjemnih pogodb, sklenjenih z javnim sektorjem, prejeli izplačila, ki presegajo določen znesek. Del teh podatkov, ki se nanaša na 110 posameznikov, je javno objavljen v spletni aplikaciji Supervizor. Čeprav gre za osebe (med njimi tudi tožnico), katerih osebni podatki se obdelujejo, te ne morejo biti stranske udeleženke v obravnavanem inšpekcijskem postopku. Poziv tem osebam bi namreč toženki onemogočil hitro izvedbo postopka, ki je nujna za učinkovito zavarovanje ustavne pravice do varstva osebnih podatkov. Poleg tega bi priznanje tega statusa omogočilo osebi, da bi se ob pregledovanju spisa in prepisovanju ter preslikavanju dokumentov seznanila z osebnimi podatki velikega števila posameznikov in s podatki, ki niso osebni, a bi šlo vseeno za nedopustno seznanitev z njimi (npr. s podatki o transakcijah SOVA). Opozarja še, da daje Zakon o varstvu osebnih podatkov (v nadaljevanju ZVOP-1) posameznikom, ki menijo, da so bile kršene njihove pravice pri obdelavi osebnih podatkov, možnost zahtevati vzpostavitev zakonitega stanja s pravnimi sredstvi iz 32., 34. in 35. člena tega zakona. Zakonodajalec je tudi s tem, ko je  v 34. členu predvidel sodno varstvo, že sam ocenil, da postopek inšpekcijskega nadzora zaradi omenjenih značilnosti praviloma ni ustrezen in primeren za varstvo pravic posameznikov. Kljub temu pa vse navedeno ne pomeni, da posamezniku, čigar podatki se obdelujejo, v nobenem primeru ne bo priznana udeležba v takem postopku.

Glede na navedeno toženka meni, da v konkretnem primeru okoliščina, da so osebni podatki osebe, ki zahteva stransko udeležbo, predmet obdelave in da se v inšpekcijskem postopku preverja zakonitost tega ravnanja, ne zadošča za priznanje položaja stranskega udeleženca v smislu 43. člena Zakona o upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP).

Tožnica se z odločitvijo ne strinja in v tožbi med drugim navaja, da možnost sodnega varstva po 34. členu ZVOP-1 ne pomeni, da je zakonodajalec posameznikom odrekel varstvo pravic v upravnem postopku. Namen stranske udeležbe je zagotoviti učinkovito uveljavljanje pravic, pri čemer ni dvoma, da bi bila tožnica z ustavitvijo inšpekcijskega postopka, ne da bi bila pri KPK ugotovljena kršitev varstva osebnih podatkov, prizadeta. V takem primeru bi morala imeti pravico do vložitve pravnega sredstva. Na pravico do udeležbe v postopku ne more vplivati število potencialnih stranskih udeležencev, niti pravica pregledovati spise zadeve, saj stranski udeleženec svoje procesne pravice izvaja le v obsegu, potrebnem za varstvo njegovih pravnih koristi (17. točka odločbe Ustavnega sodišča U-I-165/09-34 z dne 3. 3. 2011). Poleg tega že javni interes terja, da se 20.000 ljudi, ki niso mogli slutiti, da so njihovi osebni podatki vključeni v zbirko državnega organa za preprečevanje korupcije, vključi v postopek, saj gre za eksces. Tudi sicer iz sklepa ni razvidno, katerih pogojev za priznanje položaja stranske udeleženke ne izpolnjuje, zato ga ni mogoče niti preizkusiti.

Predlaga, naj sodišče tožbi ugodi in ji prizna status stranske udeleženke v predmetnem inšpekcijskem postopku, podrejeno, naj izpodbijano odločbo razveljavi (pravilno: odpravi) in zadevo vrne v ponovno odločanje.

Toženka v odgovoru na tožbo ponovno poudarja, da je bilo treba pri odločanju nujno upoštevati specifičnosti predmetnega postopka, zato je bilo temeljno vprašanje, ali je možno tožnici in drugim posameznikom omogočiti udeležbo, ne da bi to pretirano vplivalo na potek in izvedbo postopka nadzora. Ker je uvedba in vodenje inšpekcijskega postopka v javnem interesu, je morala upoštevati vpliv in posledice, ki bi ga široko priznavanje take udeležbe imelo na varstvo tega interesa. Uveljavljanje tožničinega pravnega interesa je torej zamejeno z javnim interesom, ki ga ob velikem številu potencialnih stranskih udeležencev (20.000 kot predlaga tožnica) ne bi bilo mogoče zasledovati. Meni, da bi to ob zakonsko predvidenih drugih pravnih institutih (30. do 34. člen ZVOP-1), ki tožnici omogočajo varstvo njenih pravnih koristi, pomenilo zlorabo inšpekcijskega postopka. Pojasnjuje še,  da je bil obravnavani inšpekcijski postopek ustavljen, in predlaga, naj sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Zakonsko podlago za vložitev tožbe zoper obravnavani sklep predstavlja drugi odstavek 17. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Ta določa, da lahko zoper dokončen sklep, s katerim je bila osebi zavrnjena pravica do udeležbe v postopku izdaje upravnega akta, vloži tožbo tista oseba, kateri je bila pravica do udeležbe v postopku s tem sklepom zavrnjena. Zato se tožnica zmotno  sklicuje na drugi odstavek 5. člena ZUS-1, ki dopušča izpodbijanje sklepov, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan.

Ker je predmet obravnave v tem upravnem sporu le zakonitost odločitve, da se tožnici ne prizna statusa stranske udeleženke v postopku nadzora nad zakonitostjo obdelave njenih osebnih podatkov, se sodišče ni opredelilo do drugih tožbenih očitkov glede delovanja državnega nadzornika varstva osebnih podatkov v zvezi z aplikacijo Supervizor (npr. da bi moral obvestiti posameznike v smislu 19. člena ZVOP-1, ker da je KPK to opustila). Navedena določba namreč ureja dolžnost upravljavca osebnih podatkov, da posamezniku sporoči v nadaljevanju navedene informacije, ne pa organa, ki vodi inšpekcijski postopek (če že, bi ta upravljavcu lahko naložil predpisano ravnanje, ne pa prevzel njegove vloge).

O pravnem interesu za tožbo zaradi ustavitve inšpekcijskega postopka

Obravnavana tožba je bila vložena 26. 5. 2015, iz predloženih upravnih spisov pa izhaja, da je toženka, na kar opozarja v odgovoru na tožbo, 29. 5. 2015 izdala sklep št. 0612-45/2015/46. Z njim je postopek inšpekcijskega nadzora nad izvajanjem določb ZVOP-1, v katerem je bil izdan izpodbijani sklep, ustavila.

Navedeno pomeni, da je tožnica tožbo, s katero si je prizadevala doseči pravico udeleževati se postopka, vložila še v času njegovega trajanja in je torej zanjo imela pravni interes. Ta zaradi kasneje spremenjenih okoliščin (končanega inšpekcijskega postopka) po prepričanju sodišča ni prenehal, čeprav tožnici v skladu z njenim predlogom ni več mogoče priznati pravice, da se kot stranska udeleženka udeležuje (ustavljenega) upravnega postopka, zaradi stanja zadeve pa toženki ni mogoče naložiti niti, da o tem vprašanju ponovno odloči. Sodišče je namreč upoštevalo, da je tožnica pri tem sodišču vložila še tožbo zoper omenjeni sklep o ustavitvi postopka št. 0612-45/2015/46 (zadeva I U 931/2015). Ker je tožnik v upravnem sporu le oseba, ki je bila stranka ali stranski udeleženec v postopku izdaje upravnega akta (prvi odstavek 17. člena ZUS-1), je odločitev v tej zadevi pomembna za presojo vprašanja, ali je tožnica upravičena oseba za vložitev tožbe v I U 931/2015. Ali drugače: od rešitve v tem upravnem sporu je odvisen odgovor o njeni procesni legitimaciji v upravnem postopku, posledično pa dopustnost njene druge tožbe. Ustavitev inšpekcijskega postopka zato ni vplivala na tožničin pravni interes za nadaljevanje tega sodnega postopka.

Upoštevaje navedeno in ker v tožbi predlagana odprava izpodbijanega sklepa po naravi stvari vsebuje tudi predlog za ugotovitev njegove nezakonitosti, je sodišče nadaljevalo s preizkusom zakonitosti izpodbijanega upravnega akta.

Po prvem odstavku 50. člena ZVOP-1 se za opravljanje inšpekcijskega nadzora po tem zakonu uporabljajo določbe zakona, ki ureja inšpekcijski nadzor, kolikor ta zakon ne določa drugače. Zakon o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN) v drugem odstavku 3. člena določa, da se glede vseh postopkovnih vprašanj, ki niso urejena s tem zakonom ali s posebnim zakonom iz prejšnjega odstavka, uporablja zakon, ki ureja splošni upravni postopek, torej ZUP.

ZVOP-1 ne ureja vprašanja strank ali stranskih udeležencev v inšpekcijskem postopku, medtem ko ZIN v tretjem odstavku 24. člena določa, da ima v inšpekcijskem postopku položaj stranke v postopku zavezanec (v obravnavani zadevi KPK), to je oseba, nad katero se opravlja nadzor zakonitosti njenega delovanja oziroma njenih ravnanj ali opustitev. Dejstvo, da je v inšpekcijskem postopku stranka le na pasivni strani, je logična posledica tega, da se tak postopek začne in vodi po uradni dolžnosti, ne pa na zahtevo osebe, konkretno vlagatelja prijave. Slednji zato v inšpekcijskem postopku nima položaja aktivne stranke v smislu prvega odstavka 42. člena ZUP, ki kot tako označuje osebo, na katere zahtevo je začet postopek.

To pa ne pomeni, da nobena druga oseba (poleg zavezanca) nima pravice udeleževati se inšpekcijskega postopka. Niti ZIN namreč ne ureja vprašanja stranskih udeležencev, zato je treba uporabiti ZUP. Ta pa daje pravico udeleževati se postopka tudi osebi, ki izkaže pravni interes. Tega izkaže oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi (stranski udeleženec, prvi odstavek 43. člena ZUP). Pravna korist je neposredna na zakon ali drug predpis oprta osebna korist (drugi odstavek).

Iz predloženih upravnih spisov izhaja, da je tožnica svoj pravni interes utemeljevala z navedbo, da so bili po nadgradnji aplikacije Supervizor na spletu razkriti njeni varovani osebni podatki (osebno ime, višina prejemkov, ki jih je prejela po avtorskih in podjemnih pogodbah iz javnih sredstev v obdobju od 1. 1. 2003 do 4. 3. 2015, in podatek o izplačevalcu) in da to šteje za nedopusten poseg v pravico do varstva osebnih podatkov iz 38. člena Ustave RS (URS). Zaradi objave varovanih osebnih podatkov v nadgrajeni aplikaciji Supervizor je zahtevala priznanje pravice do udeležbe v inšpekcijskem postopku, vodenem zoper KPK.

Vprašanje v tej zadevi je, ali je obravnavani inšpekcijski postopek glede na svojo vsebino in vprašanja, ki se v njem obravnavajo, tak, da bi tožnica v njem lahko zavarovala svojo pravico do zakonite obdelave svojih osebnih podatkov, kamor med drugim sodi zbiranje podatkov, ki se nanašajo na posameznika, in dajanje na razpolago (1. in 3. točka 6. člena ZVOP-1), torej tudi njihova javna objava.

Med strankama o tem niti ni spora, saj je toženka v tretjem odstavku na 6. strani obrazložitve izpodbijanega sklepa zapisala, „/.../ da takega postopka (iz prej navedenih razlogov, op. sodišča) nikakor ne bi bilo več mogoče šteti kot učinkovito sredstvo za varstvo ustavne pravice“. To pomeni, da tudi sama obravnavani inšpekcijski postopek šteje za postopek, ki je namenjen varovanju človekove pravice do varstva osebnih podatkov iz 38. člena URS. Ta med drugim prepoveduje uporabo osebnih podatkov v nasprotju z namenom njihovega zbiranja (prvi odstavek), pri čemer zbiranje, obdelovanje, namen uporabe, nadzor in varstvo tajnosti osebnih podatkov določa zakon (drugi odstavek). Če bi bilo v inšpekcijskem postopku ugotovljeno, da je zavezanec nezakonito obdeloval osebne podatke posameznikov (tudi tožnice), bi izrekel enega od ukrepov iz prvega odstavka 54. člena ZVOP-1 (odredil, da se odpravijo nepravilnosti, prepovedal obdelavo osebnih podatkov in naložil anonimiziranje, blokiranje, brisanje ali uničenje osebnih podatkov).

Vse navedeno kaže, da namen inšpekcijskega postopka v primeru, kot je obravnavani, ni le varstvo javnega, ampak po naravi stvari nujno tudi interesa posameznikov, saj so ti nosilci omenjene človekove pravice. Zato se tudi vprašanje zakonitosti obdelave njihovih osebnih podatkov neposredno nanaša na njihov pravni položaj, pri čemer je morebiti ugotovljeno nezakonitost v tem postopku mogoče tudi odpraviti. To pomeni, da ima imetnik osebnih podatkov od tega neposredno pravno korist, in nasprotno, v primeru ustavitve postopka (ker nezakonitost ni bila ugotovljena), je lahko vanjo poseženo. Toženka zato zavrnitev stranske udeležbe nepravilno utemeljuje s tem, da je bil predmetni inšpekcijski postopek uveden in da poteka po uradni dolžnosti zaradi zaščite javnega interesa, ki da je v tem, da se osebni podatki obdelujejo zakonito.

V izpodbijanem sklepu je neutemeljen tudi argument, da je treba v obravnavanem primeru upoštevati še številčnost posameznikov, katerih osebni podatki so zbrani v aplikaciji Supervizor (20.000 posameznikov, v spletni aplikaciji pa 110 posameznikov). Udeležba v postopku namreč ne more biti odvisna od težavnosti izvedbe postopka zaradi številnih stranskih udeležencev, saj zakonodajalec v ZVOP-1 ni uporabil pooblastila za drugačno ureditev postopka in je zato treba ravnati v skladu z ZUP. Ali je taka ureditev primerna ali ne, ni predmet preizkusa v upravnem sporu. Zato so neupoštevne navedbe v izpodbijanem sklepu, da taka ureditev v obravnavanem primeru onemogoča hitro in učinkovito izvedbo postopka.

Prav tako organ kot oviro za priznanje statusa stranskega udeleženca neutemeljeno navaja možnost, da bi se tožnica v inšpekcijskem postopku ob pregledovanju spisa nedopustno seznanila z osebnimi podatki drugih posameznikov ali z drugimi občutljivimi podatki. Res ima stranski udeleženec v postopku enake pravice in dolžnosti kot stranka, če zakon ne določa drugače (tretji odstavek 43. člena ZUP), kar pa ne pomeni, da mu gredo v enakem obsegu kot stranki. Ker se udeležuje postopka zaradi varstva svojih pravnih koristi, lahko procesne pravice uveljavlja le v za to potrebnem obsegu. To pomeni, da tožnica ne bi bila upravičena do seznanitve z osebnimi podatki drugih oseb ali s podatki, ki se nanjo ne nanašajo, saj za varstvo njenih koristi niso pomembni.

Na odločitev v zadevi ne more vplivati dejstvo, da je ZVOP-1 poleg institucionalnega varstva osebnih podatkov z opravljanjem inšpekcijskega nadzora nad izvajanjem določb tega zakona predvidel še pravna sredstva, ki jih lahko uporabi posameznik za zavarovanje pravice do varstva osebnih podatkov (in v tem okviru njihove obdelave). Tako ima pravico zahtevati dopolnitev, popravek, blokiranje in izbris osebnih podatkov ter vložiti ugovor z zahtevo po prenehanju obdelave osebnih podatkov, če niso izpolnjeni pogoji za njihovo obdelavo po četrtem odstavku 9. člena oziroma po tretjem odstavku 10. člena (32. člen ZVOP-1), v 34. členu pa je urejeno še posebno sodno varstvo. Tega lahko zahteva posameznik, ki ugotovi, da so kršene njegove pravice, določene s tem zakonom, in sicer ves čas, dokler kršitev traja (prvi odstavek), po njenem prenehanju pa lahko vloži tožbo za ugotovitev, da je ta kršitev obstajala, razen, če mu v zvezi s kršitvijo ni zagotovljeno drugo sodno varstvo (drugi odstavek). V takem postopku odloča pristojno sodišče po določbah zakona, ki ureja upravni spor, kolikor ta zakon ne določa drugače (tretji odstavek).

Sodišče drugače kot toženka meni, da omenjene pravne možnosti ne izključujejo posameznikove procesne pravice do udeležbe v uvedenem inšpekcijskem postopku, saj po že povedanem za to ni podlage v postopkovnih določbah ZVOP-1, ZIN in ZUP. Ta pravna sredstva je zato treba razumeti kot dodatne možnosti za zagotovitev spoštovanja človekove pravice iz 38. člena URS, ki omogočajo osebi ukrepanje ne glede na inšpekcijski postopek, med drugim tudi tedaj, ko nadzornik za varstvo osebnih podatkov kljub prijavi ne uvede postopka.

Glede na vse navedeno bi morala toženka tožnici priznati položaj stranske udeleženke, zato je sodišče tožbi ugodilo in ugotovilo nezakonitost izpodbijanega sklepa.

Tožnica je v tožbi priglasila stroške upravnega spora, vendar ni zahtevala njihovega povračila. Sodišče brez postavljenega zahtevka o njih ni moglo odločiti. Pri tem dodaja, da bo plačana sodna taksa za postopek v višini 148,00 EUR vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1./c taksne tarife Zakona o sodnih taksah, ZST-1).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.