UPRS sodba I U 809/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-02-11

javna agencija - razrešitev člana upravnega odbora - konflikt med zasebnimi in javnimi interesi

Za člana upravnega odbora je lahko imenovana oseba, ki izpolnjuje tudi pogoj neopravljanja dela oziroma dejavnosti na področju, kjer obstaja možnost konflikta med njegovimi zasebnimi in javnimi interesi na strani javne agencije. Dovolj je obstoj možnosti na abstraktni in ne na konkretni ravni. Le na ta način je mogoče odvrniti vse morebitne pomisleke glede (ne)pristranskosti delovanja posameznega člana upravnega odbora agencije. Tožeča stranka bi se morala, če bi se hotela izogniti vsakršnemu objektivnemu dvomu o nepristranosti, iz odločanja izločiti. Zaradi slednjega (in ne zgolj zato, ker je zaposlena na fakulteti) pri njej obstaja možnost konflikta interesov med zasebnim interesom in javnim interesom javne agencije. Tožena stranka tožniku ni dolžna dokazati, da je deloval pristransko v konkretni zadevi (za to so predvideni drugi postopki), pač pa, da obstajajo okoliščine za možnost takega delovanja.

II. Vsaka stranka nosi svoje stroške upravnega spora.

Z izpodbijano odločbo je Vlada Republike Slovenije razrešila tožnika z mesta predstavnika ustanovitelja, imenovanega na predlog ministrstva, pristojnega za znanost, v upravnem odboru Javne agencije za raziskovalno dejavnost Republike Slovenije  (v nadaljevanju Javna agencija) z dne 15. 4. 2013. V obrazložitvi se sklicuje na Zakon o raziskovalni in razvojni dejavnosti (v nadaljevanju: ZRRD). Pojasnjuje, da je na podlagi petnajstega in drugega odstavka 47. člena ZRRD ter 6. člena Zakona o javnih agencijah (v nadaljevanju: ZJA) sprejela Sklep o ustanovitvi Javne agencije za raziskovalno dejavnost Republike Slovenije (v nadaljevanju Sklep). Ta v 15. členu med pogoji za imenovanje članov upravnega odbora določa, da je za člana upravnega odbora lahko imenovana oseba, ki izpolnjuje tudi pogoj neopravljanja dela oziroma dejavnosti na področju, kjer obstoja možnost konflikta med njegovim zasebnim in javnimi interesi na strani Javne agencije. Glede predčasne razrešitve člana upravnega odbora pa 18. člen Sklepa določa, da Vlada lahko predčasno razreši člana upravnega odbora v primerih in po postopku, ki ga določa zakon. ZRRD specialnih določb glede predčasne razrešitve nima. Zato je potrebno na podlagi petega odstavka 15. člena zakona uporabiti ZJA. V nadaljevanju se tožena stranka sklicuje na drugi odstavek 23. člena ZJA oziroma četrti odstavek 12. člena. Ta med drugim določa, da člani sveta ne morejo biti osebe, za katere obstoja možnost konflikta med njihovimi zasebnimi interesi in javnimi interesi, ki jih zasleduje Javna agencija. Sklicuje se tudi na tretji in četrti odstavek 17. člena Statuta Javne agencije. Ugotavlja, da je med rezultati Javnega razpisa za izbor mentorja novim mladim raziskovalcem za leto 2013 tudi tožnik. Deluje na fakulteti A. Nadaljuje, da je na 1. redni seji dne 17. 2. 2013 upravni odbor ARRS sprejel sklep o sofinanciranju infrastrukturnega programa z naslovom Spletna podpora pripravi projektnih predlogov – S4P, katere prijavitelj je Fakulteta A. Konflikt interesov se je nadaljeval tudi na 2. seji UO ARRS z dne 11. 3. 2013, ko so člani odločali o ugovoru pod zaporedno št. 7 (prijavitelj Fakulteta A.). Namestnik predsednika tožnik se pri omenjeni točki ni izločil. Poudarja, da je konflikt interesov vedno prisoten, ko člani UO ARRS odločajo o ugovorih, ki prihajajo iz fakultet, na katerih člani UO delujejo. Zato konflikta interesov ni mogoče razumeti v ozkem smislu, da le-ta ni podan, če sta prijavitelj ali član UO v različnih raziskovalnih skupinah. Pri tem poudarja, da je v skladu z Zakonom o integriteti in preprečevanju korupcije (v nadaljevanju: ZIntPK) dovolj že videz, ki temelji na realnih oziroma opredmetenih predpostavkah, povezanih z dejanskimi pristojnostmi članov UO ARRS glede na zgoraj omenjene konkretne primere. S tem pa so podani tudi razlogi za razrešitev.

Tožeča stranka vlaga tožbo v tem upravnem sporu iz razlogov iz  27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1). Meni, da v njegovem primeru ni bil podan konflikt med zasebnimi in javnimi interesi, niti iz odločbe ne izhaja, v čem naj bi ta konflikt bil. Definicija konflikta interesov po ZIntPK služi presoji korupcijskih ravnanj po tem zakonu, ni pa je mogoče preslikati na področje ZRRD. Dejstvo, ki ga navaja tožena stranka v odločbi, ne pomeni konflikta med zasebnim in javnim interesom, kar očitno kažejo tudi druga ravnanja tožene stranke, ki je za člana upravnega odbora po tožnikovi razrešitvi imenovala B.B., zaposlenega na Univerzi C. ter D.D. iz Univerze E. V upravnem odboru je tudi F.F., ki je zaposlen na ... Univerze C. Vsi so z vidika svoje zaposlitve na povsem primerljivem položaju kot tožnik. Samo dejstvo, da je član upravnega odbora zaposlen na Univerzi ali samostojnem visokošolskem zavodu oziroma drugi raziskovalni inštituciji, ne more izkazovati konflikta interesov. Če je ta izražen v konkretni zadevi, pa se član upravnega odbora iz odločanja izloči, k čemur ga obvezuje 17. člen Statuta ARRS. Dejansko so se člani upravnega odbora tudi izločali iz odločanja, če je prišlo do konflikta interesov. Meni, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, saj ni mogoče ugotoviti, kako je organ prišel do dejanskih ugotovitev in katera dejanska podlaga je osnova za njegovo sklepanje. Pri tožniku ni podan nikakršen konflikt pri opravljanju dela oziroma dejavnosti med javnim in zasebnim interesom. Posledično je tudi napačno uporabljen ZJA, saj ni pogojev za tožnikovo predčasno razrešitev.

Glede na navedeno tožeča stranka sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi, tožniku pa povrnejo nastale stroške upravnega spora, skupaj s pripadki vred.

Tožena stranka v obširnem odgovoru na tožbo navaja, da je bila tožeča stranka predčasno razrešena iz razloga, ki ga določa 2. alineja drugega odstavka 23. člena ZJA v povezavi s 3. alinejo četrtega odstavka 12. člena ZJA. Torej iz razloga, da ne izpolnjuje pogojev za imenovanje, saj član Sveta ne more biti oseba, za katero obstoja možnost konflikta med njegovimi zasebnimi interesi in javnimi interesi, ki jih zasleduje Javna agencija. Smiselno enako določba ima tudi Sklep. Pri tožeči stranki tožena stranka ni ugotovila konflikta interesov na podlagi samega dejstva, da je tožeča stranka zaposlena na Fakulteti A. in na Fakulteti G., pač pa, da pri njej obstaja videz, da okoliščine, pojasnjene v izpodbijani odločbi, vplivajo na nepristransko in objektivno opravljanje javnih nalog. Tako pa obstaja tudi možnost konflikta med zasebnim interesom tožeče stranke in javnim interesom Javne agencije. V nadaljevanju pojasnjuje, kaj se je zgodilo na 1. redni seji upravnega odbora ARRS dne 27. 2. 2013 oziroma na 2. seji z dne 11. 3. 2013. Pripominja, da je v pristojnosti upravnega odbora Agencije tudi odločanje o ugovorih v postopkih javnih razpisov za izbor programov oziroma projektih, ki jih vodi ARRS. Pri tem se sklicuje na 15. člen ZRRD in 29. člen Pravilnika o postopkih sofinanciranja ocenjevanja in spremljanja izvajanja raziskovalne dejavnosti (v nadaljevanju: Pravilnik). Citira tudi 17. člen Statuta Javne agencije.  Meni, da je upravni odbor pri odločanju na 2. seji dne 11. 3. 2013, na kateri je glede ugovorov pod št. 7, 18 in 25 sprejel sklep, da se vsem trem ugovorom ugodi, prekoračil svojo pristojnost. Skladno z določbami ZRRD in Pravilnikom lahko odloča le o kršitvi postopka izbire ali o očitni napaki. Nima pa pristojnosti, da bi se spuščal v presojo primernosti ocen posameznih projektov. Prav tako nima pristojnosti, da bi odločal o višini sredstev sofinanciranja. O tem pa je upravni odbor vseeno odločal. Pri odločanju upravnega odbora, pri katerem je tožeča stranka neposredno sodelovala, je tako prišlo do prevlade zasebnega interesa nad javnim interesom Javne agencije, ki je seveda v zakonitem in strokovno utemeljenem postopanju njenih organov. Ravno upravni odbor je tisti, ki je dolžan skrbeti, da Javna agencija deluje v javnem interesu. Upravni odbor v novi sestavi je na 1. izredni seji dne 22. 5. 2013 sprejel sklepe, s katerimi je vse štiri ugovore, o katerih je odločal upravni odbor na 2. seji 11. 3. 2013 in jim ugodil, zavrnil kot neutemeljene z obrazložitvijo, da ni bilo narejene očitne napake, niti ni prišlo do kršitve postopka izbora, ker je bil projekt pravilno obravnavan in je sprejeta odločitev v skladu z določili Pravilnika, Javnega razpisa in metodologije. Upravni odbor je namreč v ponovni razpravi ugotovil, da so bili s sklepom dne 11. 3. 2013 pri odločanju o utemeljenosti ugovorov preseženi zakonsko omejeni razlogi ugovora.

Med rezultati javnega razpisa za izbor mentorjev novim mladim raziskovalcem v letu 2013 je tudi tožnik. Raziskovalna organizacija, na kateri je zaposlena tožeča stranka, to je Fakulteta G., je bila izbrana za sofinanciranje usposabljanja mladega raziskovalca. Upravni odbor v skladu s 16. členom Sklepa daje usmeritve in navodila za delo, direktor pa ima pristojnost, da na predlog znanstvenega sveta sprejme sklep o izboru mentorjev. Že samo ta povezava po mnenju tožene stranke lahko ustvarja vtis, da je tožeča stranka imela možnost vplivanja na odločitev o izbiri. Poleg tega je upravni odbor na 1. redni seji dne 27. 2. 2013 pod točko 2.9.2 obravnaval ugovore na obvestila o sklepu o izboru mentorjev za leto 2013 in sprejel sklep, da se po predlogu Komisije za ugovore, vseh 23 ugovorov zavrne kot neutemeljene. Delovanje tožeče stranke v takem primeru ne more biti nepristransko, najmanj pa ustvarja vtis pristranosti. Tožena stranka zasebni interes tožeče stranke vidi predvsem v ugoditvi ugovorov zoper obvestilo o izbiri infrastrukturnega programa „Spletna podpora pripravi projektnih predlogov S4P“, Fakultete A. in v ugoditvi ugovorom zoper obvestilo o izbiri projekta „Razvozlavanje bioloških omrežij“ Fakultete A. Na podlagi odločitve o izbiri, pri kateri je sodelovala tudi tožeča stranka, bi bila dodeljena razpisna sredstva fakulteti, na kateri je bila tožeča stranka zaposlena in bil podan tako neposredni zaposlitveni stik med tožečo stranko in raziskovalci iz izbranega programa, kot tudi premoženjska korist za izbrano fakulteto, s katero ima tožeča stranka poslovne stike.

Tožena stranka se tudi ne strinja z navajanjem tožeče stranke, da se ZIntPK ne more uporabiti. V 3. členu ZIntPK je namreč določeno, da se ta zakon uporablja za javni sektor, če drug zakon vprašanj, ki so urejena s tem zakonom, ne ureja drugače. ZRRD ne vsebuje te materije. Vsebuje jo sicer ZJA, a le na splošno. Navedeno potrjuje tudi dosedanja praksa Komisije za preprečevanje korupcije, ki je že v več načelnih mnenjih odločala tudi o konfliktu interesov pri dodeljevanju sredstev Javne agencije. Pri tem izpostavlja načelno mnenje št. 158, iz katerega izhaja, da predstavlja sodelovanje recenzenta Javne agencije v postopku dodeljevanja sredstev za izvajanje raziskovalnega programa, v katerem je kot izvajalec izbrana raziskovalna ustanova, v kateri je recenzent zaposlen, konflikt interesov. Sklicuje se še na 12. točko 4. člena ZPKor oziroma 13. točko. Inštitut dolžnega izogibanja nasprotju interesov oziroma omejevanje nasprotja interesov pri izvajanju javnih nalog, predstavlja enega ključnih stebrov delovanja pravne države, zaupanja v demokratične inštitucije, transparentnosti, enakopravnosti in objektivnosti odločanja v javnih zadevah ter razpolaganje z javnimi sredstvi.

Glede dokaznih predlogov tožeče stranke tožena stranka poudarja, da nasprotuje dokazu z zaslišanjem člana upravnega odbora H.H. in direktorja ARRS I.I. Za razjasnitev okoliščin spora zadošča vpogled v listinske dokaze. Tožeča stranka pa niti ne pove, katera sporna dejstva naj bi se z zaslišanjem navedenih dokazovala. Iz enakih razlogov nasprotuje tudi zaslišanju članov upravnega odbora B.B. in D.D. Slednja sta bila imenovana 15. 3. 2013, ko je bila tožeča stranka že razrešena. Poudarja še, da ima izpodbijana odločba vse bistvene sestavine in se jo da preizkusiti. Zato sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Tožeča stranka v prvi pripravljalni vlogi prereka navedbe tožene stranke iz njenega odgovora na tožbo. Poudarja, da njene navedbe ne držijo. Samo dejstvo, da naj bi bila tožeča stranka udeležena pri rezultatih Javnega razpisa za izbor mentorjem novim mladim raziskovalcem in da naj bi odločala o ugovorih, ki prihajajo iz fakultet, v katerih člani upravnega odbora delujejo, ne more pomeniti konflikta med zasebnim in javnim interesom. Praksa toženke pri imenovanju drugih članov upravnega odbora ni upoštevala njihove zaposlitve na fakultetah. Ugotovljena tudi ni bila nobena kršitev, da tožnik ne bi opravljal naloge nepristransko. V konkretnem primeru je bil tudi zmotno uporabljen ZJA, saj ni bilo pogojev za razrešitev tožnika po 2. alineji drugega odstavka 23. člena ZJA v zvezi s 3. alinejo četrtega odstavka 12. člena ZJA. Pri sodelovanju tožnika na seji upravnega odbora ARRS dne 27. 2. 2013 ne moremo govoriti o morebitnem konfliktu med njegovim zasebnim in javnim interesom Javne agencije. Enako velja tudi za sejo upravnega odbora z dne 11. 3. 2013. Gre za pavšalno sklicevanje tožene stranke na posamezna dejstva, saj toženka v izpodbijani odločbi ne obrazloži, v čem se kaže obravnavani konflikt interesov. Zato ostaja odločba v tem delu neobrazložena. Neupoštevno je tudi sklicevanje tožene stranke na določilo petega odstavka 15. člena ZRRD in na Pravilnik oziroma Statut ARRS. Tudi prekoračitev pristojnosti ne more biti razlog za predčasno razrešitev tožnika. Sklicevanje na sprejete sklepe s strani upravnega odbora dne 22. 5. 2013 je prav tako neutemeljeno. Utemeljen tudi ni očitek toženke, ki se nanaša na možnost vplivanja na odločitev o izbiri mladih raziskovalcev oziroma na izbor mentorjev. Samo dejstvo, da je bila izbrana Fakulteta G. za sofinanciranje usposabljanja mladega raziskovalca, ne more pomeniti konflikta interesov. Zaključek toženke, da tožnik ni deloval nepristransko je zmoten in neupošteven.

Tožnik še poudarja, da v obravnavanem primeru ne moremo uporabiti določil ZInt PK. Zato je tudi sklicevanje tožene stranke na določila, ki opredeljujejo, kaj je konflikt interesov, pravno neupoštevno. Enako velja za prakso Komisije za preprečevanje korupcije. Tožnik se tudi ne strinja s predlogom, da v obravnavanem primeru sodišče lahko odloči samo na podlagi listinskih dokazov in da zaslišanje predlaganih prič ni potrebno.

Tožena stranka v odgovoru na pripravljalno vlogo tožeče stranke pojasnjuje, da je iz dosedanje prakse Upravnega sodišča, izražene v sodbi Oddelka v Mariboru II U 109/2013-27, že objektivno izkazan dvom o nepristranskosti oziroma interesni povezanosti brez morebitne subjektivne nepristranskosti, nesprejemljiv. Že objektivni dvom torej zahteva izločitev osebe iz odločanja. Za ugovor obstoja konflikta med zasebnim interesom tožnika in javnim interesom agencije, torej zadošča že videz, da hkratno opravljanje določenih nalog vpliva na nepristransko opravljanje javnih nalog.

Sodišče na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, saj dejansko stanje, relevantno za presojo tega upravnega spora, med strankama ni sporno.

Po presoji sodišča med strankama ostaja sporno, ali je tožena stranka tožečo zakonito razrešila z mesta predstavnika ustanovitelja, imenovanega na predlog ministrstva, pristojnega za znanost v upravnem odboru Javne agencije, ali ne. S tem v zvezi pa ostaja odprto vprašanje kako je potrebno razumeti Sklep v 15. členu, drugi odstavek 23. člena ZJA, oziroma četrti odstavek 12. člena ZJA. Po mnenju sodišča sklep v 15. členu jasno določa, da je za člana upravnega odbora lahko imenovana oseba, ki izpolnjuje tudi pogoj neopravljanja dela oziroma dejavnosti na področju, kjer obstaja možnost konflikta med njegovimi zasebnimi in javnimi interesi na strani Javne agencije. Sodišče tako meni, da je v danem primeru dovolj obstoj možnost na abstraktni in ne na konkretni ravni. Le na ta način je mogoče odvrniti vse morebitne pomisleke glede (ne)pristranskosti delovanja posameznega člana upravnega odbora agencije. Da ta možnost konflikta pri tožniku obstoji, je po mnenju sodišča tožena stranka v izpodbijani odločbi dovolj natančno pojasnila tako v dejanskem, kot v pravnem pogledu. Sodišče se strinja s toženo stranko, da bi se morala tožeča stranka, če bi se hotela izogniti vsakršnemu objektivnemu dvomu o nepristranosti,  v primerih, ki so v odločbi  konkretno navedeni, iz odločanja izločiti, česar pa nesporno ni storila. Zaradi slednjega (in ne zgolj zato, ker je zaposlena na fakulteti) pa pri njej  obstoja možnost konflikta interesov med zasebnim interesom in javnim interesom Javne agencije. Tožena stranka pa tožniku niti ni dolžna dokazati, da je deloval pristransko v konkretni zadevi (za to so predvideni drugi postopki), pač pa, da obstojajo okoliščine za možnost takega delovanja. Slednje pa je po mnenju sodišče tožena stranka nesporno izkazala.

Po mnenju sodišča se izpodbijano odločbo da preizkusiti, ugotovljene pa so tudi okoliščine, na katerih izpodbijana odločba temelji. Zato potrebe po dopolnitvi postopka z zaslišanjem prič sodišče ne vidi. Kot izhaja iz citiranih predpisov, ne gre za ugotavljanje subjektivnih, temveč objektivnih okoliščin konflikta interesov. Dejanskim ugotovitvam v spornih primerih, ki so bili podlaga za nadaljnje ukrepanje tožene stranke, pa tožnik konkretno niti ne nasprotuje.

V primeru kot je slednji, gre za javnopravno stvar, ne pa za odločanje o pravici tožeče stranke, da postane in ostane član upravnega odbora Agencije do izteka svojega mandata. Načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave, ki je pomembno tudi za konkretno zadevo, pomeni nearbitrarno uporabo prava v razmerju do pravnih subjektov tudi s strani upravne oblasti. Da bi se slednje zagotovilo, je tudi po mnenju sodišča potrebno preprečiti kakršnokoli možnost, da do arbitrarnega in netransparentnega delovanja članov upravnega odbora Agencije lahko pride in to ne zgolj ob imenovanju člana, pač pa ves čas trajanja takega imenovanja. Tudi v tem smislu je potrebno razumeti relevantne predpise, na katere se tožena stranka sklicuje in izpodbijano odločbo, ki jo je posledično izdala. S citiranjem posameznih določb ZIntPK pa je tožena stranka svoje stališče zgolj podkrepila, ne pa svoje odločbe tudi utemeljila.

V ostalem se sodišče strinja z razlogi, ki jih za svojo odločitev navaja upravni organ. Sodišče se zato, da ne bi prišlo do ponavljanja, nanje sklicuje v smislu drugega odstavka 71. člena ZUS-1.

Ker je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, sodišče pa v postopku pred njegovo izdajo tudi ni našlo nepravilnosti, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti, je na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 tožbo kot neutemeljeno zavrnilo.

Izrek o stroških upravnega spora temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1. Če sodišče tožbo zavrne, nosi vsaka stranka svoje stroške upravnega spora.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.