UPRS sodba II U 75/2016
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-11-17

Majda Kovačič (preds.), Melita Ambrož (poroč.), Vlasta Švagelj Gabrovec

ukrepi kmetijske politike - nepovratna sredstva - vračilo sredstev - višja sila

Uredba spremembah in dopolnitvah Uredbe o ukrepih 1., 3. in 4. osi Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007-2013 v 122. členu našteva primere višje sile, ki prizadenejo končnega prejemnika sredstev. V primeru odpovedi zakupnega razmerja kot obligacijskega instituta se ta določba ne more uporabiti, četudi gre za nenadno in nenapovedano odpoved zakupnega razmerja.

1. Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja, prvostopenjski organ),  je odločila, da mora stranka vrniti sredstva, ki jih je prejela na podlagi odločbe o pravici do sredstev, št. 33117-56/2009/12 z dne 1. 7. 2009, v višini 22.120,71 EUR. Določila je rok in način vrnitve, da pritožba zoper to odločbo ne zadrži izvršitve in da posebni stroški postopka niso nastali. Odločitev temelji na ugotovitvi, da je stranka na podlagi odločbe o pravici do sredstev, iz ukrepa 121, Posodabljanje kmetijskih gospodarstev za naložbe na področju sadjarstva, vinogradništva in hmeljarstva za leto 2009 (v nadaljevanju Ukrep št. 121), ki so bila razpisana z Javnim razpisom za Posodabljanje kmetijskih gospodarstev za naložbe na področju sadjarstva, vinogradništva in hmeljarstva za leto 2009 (v nadaljevanju Javni razpis), dne 30. 6. 2014 prejela izplačilo sredstev v višini 22.120,71 EUR. Na podlagi 57. člena Zakona o kmetijstvu (v nadaljevanju ZKme-1), ter skladno z določbo 127. člena Uredbe o spremembah in dopolnitvah Uredbe o ukrepih 1., 3. in 4. osi Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007-2013, v letih 2011-2013 (v nadaljevanju Uredba PRP), in na podlagi administrativne kontrole, v kateri je bilo ugotovljeno neupravičeno zmanjšanje obsega kmetijskih zemljišč za 33,22%, je bilo treba odločiti o vrnitvi vseh izplačanih sredstev.

2. Drugostopenjski organ je pritožbo zoper prvostopenjsko odločbo zavrnil.

3. Tožnik v tožbi pojasnjuje okoliščine, zaradi katerih je prišlo do zmanjšanja kmetijskih površin. Odpoved zakupne pogodbe je bila s strani A. d.o.o. prekinjena enostransko in brez odpovednega roka, zato ni mogel najeti novih obdelovalnih površin, da bi se izognil posledici, vračilu sredstev. Tako izpolnjevanje pogoja ni bilo v oblasti tožnika, najem pa je bil onemogočen zaradi posledic naravne nesreče, torej tožnik ni hotel in ni voljno zmanjševal načrtovanega obsega kmetijskih zemljišč. Prav tako je nejasno določilo Javnega razpisa v IV. poglavju, saj ni znano, kdaj je časovno obdobje, ki se razumeva pod pojmom naložba. Tožnik je svojo investicijo dokazal tako, da je za pridobljena denarna sredstva predložil račune za investicijo v 2,4 ha velik sadovnjak. Investicija je bila opravljena in pridobljena sredstva v višini 22.120,71 EUR porabljena namensko. Prav tako je zahtevek tožene stranke v izreku izpodbijane odločbe v nasprotju z določbo 346. člena Obligacijskega zakonika (OZ), saj terjatve zastarajo v 5 letih, razen če ni z zakonom določen za zastaranje drugačen rok. Prav tako bi bilo treba uporabiti določbo 121. člena OZ, ki se nanaša na ničnost nekaterih določil splošnih pogojev, saj je bil razpis pripravljen s strani državnega organa, tožnik pa ni imel možnosti vplivanja ali pogajanja na določila javnega razpisa. Pri določilu Javnega razpisa v 1. točki poglavja IV/4 gre za pogodbeno določilo, ki nasprotuje samemu namenu sklenjene pogodbe ali dobrim poslovnim običajem. V nadaljevanju tožnik pojasnjuje cilj vlaganja sredstev v razvoj podeželja, dokazuje utemeljenost investicije in pojasnjuje, da mu sredstev na podlagi četrtega odstavka 122. člena Uredbe PRP, zaradi izrednih okoliščin, ni treba vrniti. Sklicuje se tudi na podatek, da je bilo leto 2013 zaradi meteorološke suše razglašeno za naravno nesrečo, kar je splošno znano dejstvo in je posledično pripeljalo do prekinitve zakupne pogodbe. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi.

4. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da so tožbene navedbe neutemeljene iz razlogov navedenih v obrazložitvi obeh odločb, poudarja pa, da sklicevanje na višjo silo ne more biti uspešno, saj je tožnik ni pravočasno sporočil  in izkazal, kot to določa peti odstavek 122. člena Uredbe PRP. Razlogi za upravičen odstop od izpolnjevanja zahtev odločbe o pravici do sredstev so taksativno našteti v četrtem odstavku 122. člena Uredbe PRP, ostali razlogi nosilcev kmetijskih gospodarstev, pa za odstop niso dovoljeni. Tako tudi odstop od obveznosti zaradi prekinitve zakupne pogodbe ni predviden in dovoljen. Tožnik se je z vstopom v ukrep zavezal, da bo zagotovil trajanje zakupnih razmerij za ves čas trajanja svoje obveznosti, 5 let. Zakupna pogodba je obligacijska pogodba, ki mora biti sklenjena v skladu določili Obligacijskega zakonika (OZ), ki se uporablja tudi za reševanje v primeru predčasne prekinitve zakupne pogodbe. Nenadna in nenapovedana odpoved zakupnega razmerja ne šteje za višjo silo. Prav tako je sklicevanje tožnika na višjo silo zaradi naravne nesreče - suše v letu 2013, tožbena novota, ki tudi ni izkazana oziroma sporočena prvostopenjskemu organu, kot to določa peti odstavek 122. člena Uredbe. Tožena stranka opozarja tudi, da  gre v konkretnem primeru za terjatev ugotovljeno pred sodiščem ali drugim pristojnim organom po 356. členu OZ in ne po 346. členu OZ, zato ugovor zastaranja ni utemeljen. Ker so tožbene navedbe neutemeljene, tožena stranka sodišču predlaga zavrnitev tožbe.

6. Po presoji sodišča je izpodbijani upravni akt pravilen in na zakonu utemeljen iz razlogov, ki so navedeni v prvostopenjski in drugostopenjski odločbi in se sodišče nanje v tej sodbi sklicuje (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu - v nadaljevanju ZUS-1), k tožbenim navedbam pa še dodaja:

7. Tožniku so bila na podlagi vloge na javni razpis za dodelitev nepovratnih sredstev iz Ukrepa 121, z odločbo Agencije z dne 1. 7. 2009 odobrena sredstva v višini 37.655,44 EUR in v višini 22.120,71 EUR izplačana 30. 6. 2014.

8. V Uradnem listu RS št. 63/13 objavljena in od 27. 7. 2013 veljavna Uredba o spremembah in dopolnitvah (v letu 2011 na podlagi 10. člena ZKme-1 izdane) Uredbe PRP, je v 38. členu predpisala, da se, ne glede na prvi odstavek 128. člena Uredbe PRP, že začeti postopki v zvezi z izpolnjevanjem obveznosti na podlagi Uredbe, kot je tudi obravnavani primer, dokončajo v skladu z novim sedmim odstavkom 122. člena Uredbe PRP. Ta določa, da skladno s petim odstavkom 57. člena ZKme-1 Agencija končne prejemnike sredstev, ki ne izpolnjujejo obveznosti, sankcionira v skladu s XXVI.a poglavjem Uredbe PRP. V tem poglavju se nahaja 127č. člen, ki v drugem odstavku določa, da če javni razpis na podlagi drugega odstavka 24. člena te uredbe določa, da mora končni prejemnik ohranjati obseg kmetijskih zemljišč in zmanjša obseg kmetijskih zemljišč za več kakor 10% glede na zbirno vlogo, ki je bila podlaga za dodelitev sredstev iz naslova tega ukrepa, mora v proračun Republike Slovenije vrniti delež izplačanih sredstev v skladu s 57. členom ZKem-1 in sicer v a. točki tega odstavka določeno, da ob prvi ugotovljeni kršitvi končni prejemnik sredstev, za zmanjšanje obsega med 10,01 do vključno 20,00 odstotkov, vrniti 10 odstotkov izplačanih sredstev, za zmanjšanje obsega med 20,01 do vključno 30,00 odstotkov, mora vrniti 30% odstotkov izplačanih sredstev, za zmanjšanje obsega nad 30,01 odstotkov pa mora vrniti vsa izplačana sredstva.

9. V obravnavani zadevi med strankama ni sporno, da je Javni razpis v 1. točki poglavja IV/4 „Obveznosti upravičencev“ določil, da kmetijsko gospodarstvo po naložbi ne sme zmanjševati skupnega načrtovanega obsega kmetijskih zemljišč v uporabi nadaljnjih 5 let po zadnjem izplačilu sredstev iz tega ukrepa. V obravnavani zadevi prav tako ni sporno, da je tožnik ob vključitvi v ukrep, pred izdajo odločbe o pravici do sredstev, v zbirni vlogi za leto 2008 prijavil 14,72 ha kmetijskih zemljišč, v zbirni vlogi za leto 2015 pa 9,79 ha kmetijskih zemljišč. Prav tako v zadevi ni sporen izračun odstotka zmanjšanja kmetijskih zemljišč, ki znaša 33,22 odstotka, kar pomeni, da je ob pravilni uporabi drugega odstavka, točke a. 127.č člena Uredbe PRP, tožnik dolžan povrniti izplačana sredstva v celotni višini.

10. Sodišče soglaša z ugotovitvijo obeh upravnih organov, da v obravnavanem primeru tožnik ne more uspeti s sklicevanjem na določbo 122. člena Uredbe PRP. Navedena določba, z naslovom „Nepravilnosti, sankcije in vrnitev sredstev“ namreč v četrtem odstavku določa, da končnemu prejemniku sredstev ni treba vrniti vseh že izplačanih sredstev v primerih višje ali izrednih okoliščin. Navedena določba našteva primere višje sile, kot smrt upravičenca, dolgotrajna nezmožnost upravičenca za delo, naravna nesreča, ki resno prizadela kmetijsko gospodarstvo, razlastitev velikega dela kmetijskega gospodarstva (v primeru, da tega ni bilo mogoče pričakovati na dan sprejetja obveznosti) uničenje hlevov na kmetijskem gospodarstvu, zaradi nesreče, kužna živalska bolezen in bolezni oziroma škodljivci v trajnem nasadu, zaradi katerih je potrebno ta trajni nasad uničiti. V tej določbi so torej našteti primeri višje sile, ki prizadenejo končnega prejemnika sredstev in se tudi po presoji sodišča v primeru odpovedi zakupnega razmerja, kot obligacijskega instituta, ta določba ne more uporabiti, četudi gre za nenadno in nenapovedano odpoved zakupnega razmerja. Ker odločitev o vrnitvi dodeljenih sredstev temelji na ugotovitvi, da je upravičenec zmanjšal obseg kmetijskih zemljišč v uporabi, iz razloga nenadne in nenapovedane odpovedi zakupnega razmerja, je po presoji sodišča tožena stranka uporabila pravilno podlago, na podlagi katere je zahtevala vračilo izplačanih sredstev v višini 22.120,71 EUR.

11. Sodišče zavrača tudi tožbeni ugovor, ki se nanaša na pravilnost in zakonitost Javnega razpisa, ker le-ta ni predmet obravnave v tem upravnem sporu. Tožnika opozarja, da je določila Javnega razpisa v celoti sprejel, kar nenazadnje dokazuje tudi izjava, da se seznanjen z vsebino Javnega razpisa in razpisne dokumentacije ter z njima soglaša, ter opozarja tudi, da je bil tožnik v odločbi št. 33117-56/2009/12 z dne 1. 7. 2009 izrecno zavezan, da kmetijsko gospodarstvo še najmanj 5 let od zadnjega izplačila sredstev ne bo zmanjševalo skupnega načrtovanega obsega kmetijskih zemljišč v uporabi.

12. Kot neutemeljenega sodišče zavrača tudi tožbeni ugovor, da je bila kršena določba 346. člena Obligacijskega zakonika (OZ). V primeru kot je obravnavani, se za določitev zastaralnih rokov uporablja določba 356. člena, torej 10 letni zastaralni rok, pa tudi sicer zastaranje na podlagi 5 letnega zastaralnega roka iz 346. člena OZ ne bi moglo nastopiti, ker saj so bila sredstva izplačana 30. 6. 2014.

13. Tožnik ne more uspeti niti s sklicevanjem na naravno nesrečo in posledično uporabo določbe četrtega odstavka 122. člena Uredbe PRP. V kolikor tožnik s sklicevanjem na razloge naravne nesreče (sušo) utemeljuje odpoved zakupnega razmerja, mu sodišče pojasnjuje, da razlogi za odpoved zakupnega razmerja ne morejo vplivati na presojo pravilnosti izpodbijane odločitve, oziroma za to presojo niso relevantni. V kolikor pa tožnik odločitvi tožene stranke oporeka zaradi (kot navaja) splošno znanega dejstva, da je v letu 2013 suša prizadela tudi tožnikovo kmetijsko gospodarstvo, pa ta razlog, tudi zaradi neupoštevanja postopka uveljavljanja razloga višje sile ali izrednih okoliščin, kot je določen v  določbi  petega dostavka 122. člena Uredbe PRP, ne vpliva na drugačno odločitev o zadevi.

14. Ker je sodišče, ki je poleg preizkusa zakonitosti izpodbijane odločbe, glede na tožbene navedbe opravilo tudi uradni preizkus pravilnosti uporabe materialnega in procesnega prava, ugotovilo, da je bil postopek za izdajo izpodbijane določbe pravilen ter da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena, je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1, kot neutemeljeno zavrnilo.

Uredba o spremembah in dopolnitvah Uredbe o ukrepih 1., 3. in 4. osi Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007-2013, v letih 2011-2013 člen 122.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.