UPRS sodba I U 1069/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-06-01

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), mag. Damjan Gantar (poroč.), dr. Boštjan Zalar

dovoljenje za začasno prebivanje - prvo dovoljenje za začasno prebivanje - pogoji za izdajo dovoljenja - podrejanje pravnemu redu RS - stranka v postopku - stranski udeleženec

Gospodarska družba, ki je vložila prošnjo za drugo tožnika, ima nedvomno ekonomski interes v predmetnem postopku, kar pa ne zadošča, da bi se postopka za izdajo dovoljenja za prebivanje udeleževala v svojstvu stranke ali stranskega udeleženca.

Obstoj plačilnega naloga je dokaz za to, da je bil prekršek s strani tožeče stranke dejansko storjen. 6. alineja prvega odstavka 55. člena ZTuj-2 določa, da se dovoljenje za prebivanje tujcu ne izda, če obstajajo razlogi za domnevo, da se tujec ne bo podrejal pravnemu redu Republike Slovenije. Pri tem ni bistveno, ali se je tujec nahajal brez dovoljenja prav v Republiki Sloveniji ali izven nje v območju schengenskega območja, tožena stranka je imela zgolj na podlagi dejstva, da je do kršitve prišlo, ne glede na to, kje je do nje prišlo, razloge za domnevo o bodočem nepodrejanju pravnemu redu Republike Slovenije, pri čemer je drugo tožnik sam povedal na zaslišanju, da je prekoračil dovoljenih 90 dni bivanja v schengenskem prostoru.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Tožena stranka je z izpodbijano odločbo zavrnila prošnjo za izdajo prvega dovoljenja za začasno prebivanje tujca v Republiki Sloveniji zaradi zaposlitve ali dela za drugo tožečo stranko. V obrazložitvi odločbe navaja, da je podjetje A. d.o.o. za drugo tožnika pri toženi stranki vložila prošnjo za izdajo prvega dovoljenja za začasno prebivanje tujca v Republiki Sloveniji zaradi zaposlitve ali dela, skladno s 37. členom Zakona o tujcih (v nadaljevanju ZTuj-2). V nadaljevanju tožena stranka pojasnjuje, da je bilo v upravnem postopku ugotovljeno, da je drugo tožnik 12. 2. 2012 kršil določilo prvega odstavka 144. člena ZTuj-2, kar je obravnavala Postaja prometne policije Ljubljana, Policijska postaja za izravnalne ukrepe pa ga je obravnavala zaradi kršitve določila 2. alineje drugega odstavka 145. člena Zakona o tujcih, ker je v času od 6. 5. 2013 do 2. 11. 2013 od skupno 90 dovoljenih dni v času šestih mesecev bival 128 dni. Izdan je bil plačilni nalog in odločba o vrnitvi. Tako je prekoračil bivanje na območju Schengena. Tožnik je bil tudi zaslišan na Veleposlaništvu Republike Slovenije v Banja Luki, kjer je v svoji izjavi povedal, da se je leta 2013 zadrževal v Sloveniji več kot 90 dni in je bil zato tudi kaznovan. Omenil je, da se je vračal iz obiska pri prijatelju v Gradcu in prav tako je povedal, da je bil v Sloveniji samo en teden, pred tem pa v raznih državah Evrope in da je prekoračil dovoljenih 90 dni bivanja v Schengenskem prostoru. Prekršek, ki ga je drugo tožnik storil po 144. členu ZTuj-2 je zastaral dne 21. 2. 2015, vendar pa še vedno obstaja zabeležka o kršitvi določila 145. člena ZTuj-2, kjer zastaranje nastopi 12. 11. 2016. Tožena stranka je ugotovila, da je drugo tožnik kršil pravni red, saj je bilo ugotovljeno, da je na območju schengenskih držav bival več kot je bilo dovoljeno. Kljub temu, da je globo plačal, je tožena stranka ocenila, da plačilo globe ne pripomore k drugačni odločitvi. Tako obstajajo razlogi za domnevo, da se ne bo podrejal pravnemu redu Republike Slovenije, saj ga je že kršil v Republiki Sloveniji, ko je bival več kot je dovoljeno. Tožena stranka je tožnika seznanila z dejstvi in okoliščinami, pomembnimi za izdajo odločbe in ga pozvala, da naj se v roku osmih dni opredeli do njih. Na podano seznanitev se drugo tožnik ni izjasnil. Pri svoji odločitvi se tožena stranka sklicuje na 6. alinejo prvega odstavka 55. člena ZTuj-2, ki določa, da se dovoljenje za prebivanje v Republiki Sloveniji tujcu ne izda, če obstajajo razlogi za domnevo, da se ne bo podrejal pravnemu redu Republike Slovenije.

2. Tožnika v tožbi navajata, da prvo tožeči stranki ni bila dana možnost, da se izjasni o vseh dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe. Razen tega sta stranki sta pri Ministrstvu za pravosodje tudi zaprosili za izdajo potrdila iz evidence pravnomočnih sodb oziroma sklepov o prekrških, iz katerega pa izhaja, da drugo tožnik ni bil kaznovan za prekrške. Tožena stranka se o navedenem dejstvu, ki bi ga morala upoštevati, in o razhajanju z evidenco FIO, na katero se sklicuje, ni izrekla. Razen tega ni razvidno, v čem je drugo tožnik huje kršil pravni red. Prav tako ni jasno, s čem naj bi bilo izraženo zavestno kršenje pravnega reda. Razen tega je drugo tožnik globo za izrečeni prekršek plačal, kar kaže na to, da se je pripravljen podrejati pravnemu redu. Tožena stranka v odločbi ugotavlja tudi dejstva, ki sploh niso relevantna z vidika predmetnega postopka. Povzetek zaslišanja drugo tožnika na veleposlaništvu se nanaša izključno na navedeno kršitev, vse ostale navedbe pa so očitno za toženo stranko nepomembne in jih v svojo obrazložitev ni vključila. Drugo tožnik je bil dejansko dvakrat kaznovan za isti prekršek, saj so se dvakrat ugotavljala ista dejstva. Drugo tožnik je prostovoljno zapustil Republiko Slovenijo in mu sploh ni bil izrečen ukrep prepovedi vstopa v državo. Razen tega se tožena stranka ni izjavila o s strani tožečih strank priloženih listinah in ostalih okoliščinah, niti ni navedla, zakaj jih ni upoštevala. Prezrla je tudi določbo petega odstavka 55. člena ZTuj-2, ki nalaga pristojnemu organu v primeru obstoja razloga za zavrnitev izdaje dovoljenja upoštevati naravo in trdnost družinskega razmerja, dolžino njegovega bivanja v Republiki Sloveniji ter obstoj družinskih, kulturnih in socialnih vezi z matično državo. ZTuj-2 tudi ne določa, da osebi, ki ji je predhodno izrečena odločba o vrnitvi, ni mogoče izdati dovoljenja za začasno prebivanje, tožena stranka pa se očitno postavlja prav na to stališče, na katerega se sama na strani 5 odločbe sklicuje, uporabe prostega preudarka pa sploh ni obrazložila, kot ji to nalaga določilo petega odstavka 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Poleg tega je tožena stranka na podlagi dejstev, ugotovljenih v  upravnem postopku, napravila napačen sklep o dejanskem stanju. Poslužila se je napačnih določb ZTuj-2 in s tem zagrešila napačno uporabo materialnega prava s tem, ko je drugo tožeči stranki neupravičeno zavrnila izdajo dovoljenja za prebivanje v skladu s 6. alinejo prvega odstavka 55. člena ZTuj-2. Tožnika predlagata, naj sodišče izpodbijano odločbo spremeni tako, da prošnji za izdajo dovoljenja za prvo prebivanje drugo tožeči stranki ugodi, podrejeno pa, naj odločbo odpravi in vrne zadevo v ponovno odločanje toženi stranki. V obeh primerih zahtevata tudi povrnitev stroškov postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

3. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da je drugo tožnika seznanila z ugotovitvami v postopku izdaje dovoljenja za prebivanje v Republiki Sloveniji iz razloga zaposlitve ali dela. Na seznanitev o ugotovitvah se ni odzval. V nadaljevanju tožena stranka povzema celoten postopek in še navaja, da se je ozirala tudi na peti odstavek 55. člena ZTuj-2, ki določa, da je potrebno pri odločanju upoštevati naravo in trdnost družinskega življenja ter dolžino bivanja v Republiki Sloveniji in obstoj družinskih, kulturnih in socialnih vezi z matično državo. Vendar pa dejstvo, da ima drugo tožnik prijatelje v Sloveniji in da v Sloveniji živi že precej časa, niso razlogi, ki jih določa omenjeni člen. Čeprav je drugo tožeča stranka poravnala izrečene denarne kazni, je s svojim ravnanjem in početjem očitno dokazala, da ne spoštuje določil ZTuj-2. Tožena stranka predlaga,  naj sodišče tožbo zavrne.

6. ZTuj-2 v 6. alineji prvega odstavka 55. člena določa, da se dovoljenje za prebivanje v Republiki Sloveniji tujcu ne izda, če obstajajo razlogi za domnevo, da se tujec ne bo podrejal pravnemu redu Republike Slovenije. Sodišče je ocenilo, da je tožena stranka pravilno ugotovila, da je podan navedeni razlog za zavrnitev dovoljenja. Glede navedenega sodišče sledi utemeljitvi izpodbijane odločbe, zato skladno z določilom drugega odstavka 71. člena ZUS-1 ne bo ponavljalo razlogov za odločitev, ampak se v celoti sklicuje na utemeljitev v odločbi tožene stranke.

7. Sodišče ne more slediti tožbeni navedbi, da je bilo prvo tožeči stranki kršeno načelo zaslišanja stranke, ker pred izdajo odločbe ni bila seznanjena z dejstvi in okoliščinami, pomembnimi za izdajo odločbe, saj  prvo tožeča stranka ne more biti stranka upravnega postopka, ker se ne odloča o  njeni pravici, torej o pravici do začasnega prebivanja, ki se že pojmovno lahko nanaša le na fizično osebo. Prošnjo za  izdajo dovoljenja za prebivanje zaradi zaposlitve ali dela lahko po 37. členu ZTuj-2, kot se je uporabljal v času izdaje odločbe, vloži tujec ali njegov delodajalec. Če jo vloži delodajalec, lahko opravlja tudi dejanja v postopku v skladu s tujčevim pooblastilom, ne more pa se mu vročiti izdanega dovoljenja za prebivanje. Iz citiranega določila ZTuj-2 izhaja, da je nosilec pravice, o katerih se odloča v postopku za izdajo dovoljenja za prebivanje v Republiki Sloveniji, tujec, ki je stranka postopka v skladu z 42. členom ZUP. Stranka v upravnem postopku je oseba, ki ima sposobnost biti stranka v materialno pravnem smislu, to pa je tisti, ki je nosilec pravic in obveznosti, o katerih se odloča v upravnem postopku. S tem, ko ZTuj-2 omogoča, da prošnjo za izdajo dovoljenja tujcu lahko vloži tudi njegov delodajalec, mu je dana zgolj procesna legitimacija, ki pa nima podlage v stvarni materialno pravni legitimaciji (pravici do prebivanja), lahko pa delodajalec nastopa kot pooblaščenec tujca, ki uveljavlja pravico do prebivanja v Republiki Sloveniji. Po mnenju sodišča delodajalec v postopku izdaje dovoljenja tujcu tudi ne more imeti položaja stranskega udeleženca. Tak status ima lahko po prvem odstavku 43. člena ZUP le oseba, ki izkaže pravni interes, ker zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi. Pravna korist je neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist (drugi odstavek 43. člena ZUP). Korist v opisanem primeru pa ni takšne narave, pač pa gre lahko le za primer poslovne, ekonomske, finančne ali druge koristi, ki pa delodajalcu ne daje statusa stranskega udeleženca. V konkretnem primeru ima gospodarska družba, ki je vložila prošnjo za drugo tožnika, nedvomno ekonomski interes, kar pa ne zadošča, da bi se postopka za izdajo dovoljenja za prebivanje udeleževala v svojstvu stranke ali stranskega udeleženca. Tudi izpodbijana odločba je bila vročena odvetniku, ki je v upravnem postopku nastopal zgolj kot pooblaščenec drugo tožnika (šele v upravnem sporu nastopa kot pooblaščenec obeh). Iz navedenih razlogov tožena stranka ni bila dolžna pritegniti v postopek prvo tožeče stranke v smislu 9. člena ZUP.

8. Glede tožbenih navedb, da iz potrdila Ministrstva za pravosodje izhaja, da drugo tožnik ni bil kaznovan za prekrške in da tožena stranka tega ni upoštevala, pa sodišče pojasnjuje, da skladno z Zakonom o prekrških ministrstvo, pristojno za pravosodje, vodi evidenco pravnomočnih sodb oziroma sklepov o prekrških (prvi odstavek 204. člena Zakona o prekrških) in če v tej evidenci prekršek ni zabeležen, še ne pomeni, da določena oseba ni storila nobenega prekrška. To pomeni zgolj to, da ne obstaja prekršek, o katerem bi obstajala pravnomočna sodba oziroma sklep. Skladno s prvim odstavkom 203. člena Zakona o prekrških pa prekrškovni organi vodijo svojo evidenco o pravnomočnih odločbah o prekrških. Drugo tožeči stranki sta bila izdana plačilna naloga, ki se nanašata na kršitve določil ZTuj-2 in je zato logično, da zoper njo ni pravnomočnih sodb. Že zgolj obstoj plačilnega naloga je dokaz za to, da je bil prekršek s strani tožeče stranke tudi dejansko storjen.

9. Glede tožbenih očitkov, da ni razvidno, v čem je tožnik huje kršil pravni red in da s potovanjem po schengenskem območju ne bi smel biti v slabšem položaju, kot če bi se ves čas nahajal samo v Sloveniji ter da ni jasno, v čem je izražena zavestna kršitev pravnega reda, pa sodišče pojasnjuje, da je dejstvo, da obstoj prekrška po 145. členu ZTuj-2 dokazuje plačilni nalog, ki je pravnomočen. 6. alineja prvega odstavka 55. člena ZTuj-2 določa, da se dovoljenje za prebivanje tujcu ne izda, če obstajajo razlogi za domnevo, da se tujec ne bo podrejal pravnemu redu Republike Slovenije. Pri tem ni bistveno, ali se je tujec nahajal brez dovoljenja prav v Republiki Sloveniji ali izven nje v območju schengenskega območja, tožena stranka je imela zgolj na podlagi dejstva, da je do kršitve prišlo, ne glede na to, kje je do nje prišlo, razloge za domnevo o bodočem nepodrejanju pravnemu redu Republike Slovenije, pri čemer je drugo tožnik sam povedal na zaslišanju, da je prekoračil dovoljenih 90 dni bivanja v schengenskem prostoru, zaradi česar je  tožena stranka po mnenju sodišča sklepala, da je bil prekršek storjen zavestno. Tudi če je globo plačal, to še ne pomeni, da tožena stranka ni imela razlogov za domnevo, da se drugo tožeča stranka ne bo podrejala pravnemu redu, saj je do prekrška kljub temu vseeno prišlo, pri tem pa je treba upoštevati, da se dovoljenja za prebivanje v Republiki Sloveniji tujcu ne izda že zgolj zaradi razlogov za domnevo, da se tujec ne bo podrejal pravnemu redu Republike Slovenije. Zakonodajalec je nedvomno tu postavil zelo stroge kriterije in glede na tako določilo zadostuje obstoj pravnomočno ugotovljenega prekrška ne glede na prostovoljno plačilo globe.

10. Glede očitka, da se tožena stranka ukvarja izključno s tem, kaj je tožnik povedal na veleposlaništvu v zvezi s prekrškom in da ne upošteva tudi ostalih navedb, pa sodišče pojasnjuje, da je prav prekršek razlog, da je bila prošnja za začasno prebivanje zavrnjena. Iz navedenih razlogov tudi niso utemeljene tiste tožbene navedbe, ko se toženi stranki očita, da ostalih listin ni upoštevala. Glede na to, da je bil podan eden od razlogov za zavrnitev prošnje za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje, se toženi stranki ni bilo potrebno opredeliti do njih.

11. Sodišče se tudi ne strinja s tem, da bi bila tožeča stranka dvakrat kaznovana za isti prekršek. Za prekršek je bil tožniku izdan plačilni nalog in s tem je bil prekrškovni postopek končan, v postopku izdaje dovoljenja za začasno prebivanje pa gre za povsem drug, upravni postopek, kjer je plačilni nalog zgolj okoliščina, ki jo tožena stranka upošteva, ko odloča o prošnji za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje. V tožbi je tudi navedeno, da je drugo tožnik prostovoljno zapustil Republiko Slovenijo in da mu ni bil izrečen ukrep prepovedi vstopa v državo. S tem v zvezi sodišče meni, da to ne zmanjša pomena prekrška pri odločanju o prošnji za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje, saj se je tožnik s tem, ko je prostovoljno zapustil Republiko Slovenijo, zgolj ravnal v skladu z odločbo o prostovoljni vrnitvi, ki mu je bila izdana.

12. Glede očitka, da tožena stranka ni upoštevala petega odstavka 55. člena ZTuj-2, ki se nanaša na upoštevanje narave in trdnosti družinskega razmerja, pa sodišče pojasnjuje, da to določilo določa, da se v postopku izdaje in podaljšanja dovoljenja za začasno prebivanje družinskemu članu upošteva v primeru, ko obstoji razlog za zavrnitev podaljšanja dovoljenja, tudi narava in trdnost družinskega življenja, dolžina prebivanja ter obstoj družinskih, kulturnih in socialnih vezi z matično državo. V konkretnem primeru pa ne gre za postopek izdaje ali podaljšanja dovoljenja družinskemu članu.

13. Tožena stranka tudi nikjer ni zapisala, da je odločba o vrnitvi razlog za to, da se tožniku ne izda dovoljenje za začasno prebivanje. Glede očitka, da prosti preudarek ni bil obrazložen, pa sodišče pojasnjuje, da v obravnavani zadevi ne gre za odločanje po prostem preudarku. Iz 6. alineje prvega odstavka 55. člena ZTuj-2 namreč izhaja, da se dovoljenje za prebivanje v Republiki Sloveniji tujcu ne izda, če obstajajo razlogi za domnevo, da se ne bo podrejal pravnemu redu Republike Slovenije. To pomeni, da če obstajajo razlogi za domnevo, da se tujec ne bo podrejal pravnemu redu Republike Slovenije, je vedno potrebno dovoljenje zavrniti in zakonodajalec upravnemu organu ni dal možnosti, da bi se v tem primeru lahko odločil kako drugače. Za odločanje po prostem preudarku gre takrat, kadar nek zakon izrecno določa, da gre za odločanje po prostem preudarku, ali pa kadar to izhaja iz določenih besednih zvez kot so na primer „lahko“, „sme“ ipd. V 55. členu ZTuj-2 pa ne piše, da se v naštetih primerih prošnja za dovoljenje za prebivanje v Republiki Sloveniji tujcu lahko zavrne, ampak je izrecno določeno, da se dovoljenje ne izda, kar pomeni, da se ne sme izdati. Torej v tem primeru zakonodajalec upravnega organa ni pooblastil za odločanje po prostem preudarku.

14. V zvezi s tožbenimi navedbami pod točko 4. tožbe, kjer piše, da je tožena stranka napravila napačen sklep o dejanskem stanju, pa sodišče ugotavlja, da je ta navedba nekonkretizirana, zato se sodišče do nje ne more opredeliti. Ni namreč konkretno navedeno, v čem bi bil sklep o dejanskem stanju napačen.

16. Odločitev o zahtevi za povrnitev stroškov postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem, če sodišče tožbo zavrne ali zavrže, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

ZTuj-2 člen 37, 55, 55/1, 55/1-6. ZUP člen 42, 43.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.