UPRS sodba I U 225/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2015-02-10

Petra Stanonik Bošnjak (preds.), Alenka Praprotnik (poroč.), Zdenka Štucin

energetika - veliki zavezanec - program za zagotavljanje prihrankov energije pri končnih odjemalcih - rok za predložitev programa Eko skladu - materialni prekluzivni rok

Rok iz 8. člena Uredbe o zagotavljanju prihrankov energije pri končnih odjemalcih, v katerem mora veliki zavezanec Eko skladu oddati program za zagotavljanje prihrankov energije pri končnih odjemalcih, je materialni prekluzivni rok. Če veliki zavezanec programa za naslednje koledarsko leto najkasneje do 1. oktobra ne odda v potrditev Eko skladu, to pravico izgubi.

II. Vsaka stranka nosi svoje stroške upravnega spora.

Z izpodbijanim sklepom je Eko sklad Slovenski okoljski javni sklad (v nadaljevanju Eko sklad) program za zagotavljanje prihrankov energije pri končnih odjemalcih, ki ga je v pregled predložil veliki zavezanec A. d.o.o., zavrgel. V obrazložitvi pojasnjuje, da je na podlagi Uredbe o zagotavljanju prihrankov energije pri končnih odjemalcih (v nadaljevanju Uredba), tožnik 14. 12. 2012 Eko skladu oddal program za zagotavljanje prihrankov energije pri končnih odjemalcih. V spremnem dopisu je zavezanec pojasnil, da je po njegovem mnenju do upravičene zamude prišlo zaradi čakanja na odločitev Upravnega sodišča RS v zadevi I U 779/2012-13. V nadaljevanju Eko sklad citira 8. člen Uredbe. Pojasnjuje, da v skladu z njim mora veliki zavezanec program za zagotavljanje prihrankov energije pri končnih odjemalcih za naslednje koledarsko leto oddati v potrditev Eko skladu najkasneje do 1. oktobra. Iz predložene dokumentacije izhaja, da je zavezanec oddal program v potrditev šele 14. decembra 2012. Navedba zavezanca, da je do zamude pri oddaji programa prišlo zaradi čakanja na odločitev Upravnega sodišča RS, ni opravičljiva. Navedena sodba nima vsebinskega vpliva na program. Odločitev sodišča se nanaša zgolj na način razdelitve sredstev, ki pa v omenjeni sodbi ni predmet odločanja Eko sklada. Sicer pa tudi Uredba predvideva, da se program lahko po oddaji v potrditev še dopolni.

Ministrstvo za infrastrukturo in prostor je s svojo odločbo št. 360-92/2013/4-00611169 z dne 9. 12. 2013 pritožbo tožnika zoper izpodbijani sklep kot neutemeljeno zavrnilo. Pri tem se sklicuje na 66.b člen EZ oziroma njegov 67. člen. Pojasnjuje, da je na podlagi teh določb bila sprejeta Uredba, ki podrobneje ureja posamezna sporna vprašanja. V nadaljevanju se sklicuje na 8. člen Uredbe. Ker je pritožnik poslal program Eko skladu v potrditev v skladu z 8. členom Uredbe šele 17. 12. 2013, je organ prve stopnje storil pravilno, ko je v skladu s 3. točko prvega odstavka 129. člena ZUP tak program zavrgel.

Pritožbene ugovore ocenjuje kot neutemeljene. Pojasnjuje, da se nanašajo na skladnost Uredbe z EZ, ki po mnenju pritožnika ne dajo pooblastila vladi, da v Uredbi določi rok za potrditev programa. V nadaljevanju se tožena stranka sklicuje na prvi odstavek 6. člena ZUP. Pojasnjuje, da upravni organ ni pristojen za presojo zakonitosti in ustavnosti podzakonskega predpisa. Zato mora upoštevati predpis, ki velja v času njegovega odločanja. Upoštevani tudi niso razlogi, zakaj je bil pritožnik v zamudi s predložitvijo programa. Tožba v zadevi I U 779/2012 se ni nanašala na vsebino programa, kar je bistveno za njegovo potrditev, ampak na odločitev sklada, da mora zavezanec porabiti sredstva za zagotavljanje prihrankov energije skladno s potrjenim programom in jih dodeljevati upravičenim osebam na podlagi javnih razpisov, objavljenih v Uradnem listu RS. Sam program pa je bil potrjen s predlagano vsebino, kar v upravnem sporu sploh ni bilo sporno.

Tožnik vlaga tožbo v tem upravnem sporu, saj se z zavrženjem svojega programa za zagotavljanje prihrankov energije pri končnih odjemalcih, ne strinja. Pojasnjuje, da v zadevi med strankama ni sporno, da gre za rok, ki je določen za izpolnitev obveznosti s strani velikih zavezancev in da je določen v podzakonskem aktu in ne v zakonu. Meni pa, da je sporno, ali gre za prekluzivni rok oziroma ali lahko veliki zavezanec svojo obveznost izpolni tudi po poteku tega roka. Meni, da rok, še posebej če je določen s podzakonskim aktom, ne more imeti značaja prekluzivnega roka. Podzakonski akt namreč roka ne more določiti tako, da bi zaradi tega za velike zavezance nastale posledice. Ker gre za zakonsko obveznost in ne pravico velikega zavezanca, tudi ne more biti v interesu tožene stranke, da bi zakonske obveznosti preprosto prenehale s potekom roka. Zato je po njegovem tudi po poteku roka treba to vlogo obravnavati vsebinsko, pa četudi je prepozna.

Meni tudi, da izpodbijani sklep nima obrazložitve, s katero bi lahko preizkusili pravilnost izpodbijanega sklepa. Izpodbijani sklep nima razlogov o tem, zakaj naj bi bila oddaja programa po 1. oktobru razlog za njegovo zavrženje. Zato se zavezanec o tem niti ne more izjasniti. Prisoten je tudi konflikt interesov na strani Eko sklada. V primeru nepotrditve zavezančevega programa je namreč upravičenec do vseh sredstev prav Eko sklad. Meni, da je potrebno upoštevati glede pravic in dolžnosti EZ in Uredbo. Meni, da v konkretnem primeru EZ ne določa, da bi Vlada RS lahko z Uredbo določila rok za oddajo programov v potrditev skladu. Kar določa EZ je, da vlada določi roke in obseg poročanja o izvajanju programov, torej roke povezane s poročanjem, ne pa roke povezane z oddajo programa v potrditev skladu. Tudi iz samega namena zakona izhaja, da ne more biti materialno prekluziven rok oziroma rok, katerega prekoračitev bi kakorkoli vplivala na zavezanca. EZ je namreč namenjen spodbujanju učinkovitosti rabe energije, torej izpolnjevanju obveznosti s strani zavezanca. Gre za zagotavljanje izvajanja prihrankov energije pri končnih odjemalcih in ne za uveljavljanje morebitne pravice s strani zavezancev.

Tudi ne drži, da sodba Upravnega sodišča RS ne bi imela vsebinskega vpliva na program. Vsem zavezancem je namreč znano, da je sklad v zvezi s programom za leto 2012 zahteval dopolnitve programov z besedilom razpisov, ki bodo ustrezali vzorcem, ki jih je pripravil sklad. Šlo je za bistveno sestavino samih programov, to pa je pomembna okoliščina, ki jo mora vsak zavezanec upoštevati, ko pripravlja program. Zavezanec torej do rešitve spora ni mogel vedeli, ali sklad od njega lahko zahteva izvajanje razpisov na način, kot je to Eko sklad od njega zahteval. Upravno sodišče je sledilo zavezančevim navedbam ter ugodilo njegovi tožbi, zato je zavezanec šele po pridobitvi sodbe lahko pripravil program.

Glede na navedeno tožeča stranka sodišču predlaga, naj njegovi tožbi ugodi ter v celoti odpravi izpodbijani sklep, njej pa povrne nastale stroške upravnega spora skupaj s pripadki vred.

Toženka stranka v obširnem odgovoru na tožbo navaja, da je navedba tožeče stranke, da v konkretnem primeru ne gre za materialni prekluzivni rok, neutemeljena. Pri tem se sklicuje na tretji odstavek 66.b člena EZ. Iz omenjenega člena izhaja jasno zakonsko pooblastilo, ki vladi predpisuje določitev rokov za celotno izvedbo programa za izboljšanje energetske učinkovitosti. Da gre za zakonsko pooblastilo za določitev več rokov, ne zgolj za poročanje o izvajanju programov, pa se da sklepati s preprosto uporabo jezikovne razlage predpisov, ker gre v konkretnem odstavku zgolj za naštevanje vsebine, ki jo mora vlada vključiti v podzakonski predpis. Zamuda prekluzivnega roka ima za posledico izgubo pravice, saj po tem roku ni več mogoče naložiti posamezne obveznosti. Na prekluzivni rok so organi dolžni paziti po uradni dolžnosti in jih ne morejo niti podaljševati, niti spregledati. Da gre za materialni prekluzivni rok, izkazuje dejstvo, da ga v prvi vrsti določa materialni predpis, to je Uredba, ki navedeni materialni rok določa na podlagi zakonskega pooblastila. Prav tako je navedeni rok prekluziven, ker po poteku tega roka veliki zavezanec ne more več oddati programa v potrditev Eko skladu, pač pa je za izvedbo programa za izboljšanje energetske učinkovitosti zadolžen Eko sklad. Pri tem se sklicuje na peti odstavek 66.b člena EZ. Eko sklad je namreč tisti, ki potrdi programe velikim zavezancem, če jih ti do 1. oktobra oddajo Eko skladu v potrditev. V nasprotnem primeru so veliki zavezanci dolžni sredstva za zagotavljanje energetske učinkovitosti mesečno nakazovati Eko skladu. Eko sklad z vsemi zbranimi sredstvi malih zavezancev kot tudi tistih od velikih zavezancev, ki programov ne predložijo v potrditev oziroma jih ne izvajajo skladno s predpisi, pripravlja in izvaja programe za izboljšanje energetske učinkovitosti skladno z določili EZ in Uredbe.

Glede navedbe tožeče stranke o možnosti konflikta interesov pa tožena stranka odgovarja, da je napotilo zakonov jasno. Eko sklad skladno z določili predpisov pripravlja in izvaja programe za zagotavljanje energetske učinkovitosti, prav tako pa tudi pregleduje programe velikih zavezancev. Predpisi Evropske Unije od držav članic jasno zahtevajo, da morajo te zagotoviti prihranke energije pri končnih odjemalcih. Če jih ne zagotovijo sami, jih mora namesto njih zagotoviti država. Republika Slovenija je navedeno zagotovila na način, da v primeru nepotrditve oziroma neoddaje programa velikih zavezancev, Eko sklad prevzame vlogo pripravljavca programa za zagotavljanje energetske učinkovitosti.

Glede navedbe tožeče stranke, da je v času oddaje programov v potrditev med strankama zaradi sproženega spora v zadevi I U 779/2012 veljala negotovost, pa tožena stranka ponovno poudarja, da omenjeni spor vsebinsko ni bil relevanten za oddaje programov v potrditev. Odločitev sodišča v navedenem sporu se je nanašala zgolj na način razdelitev sredstev, kar pa, kot ugotavlja tudi sodišče v omenjenem sporu, ni predmet odločanja Eko sklada. Tudi Uredba predvideva, da se program lahko po oddaji v potrditev še vedno dopolni. Ne glede na spor, ki je torej obstajal med tožečo stranko in Eko skladom, bi Eko sklad v vsakem primeru kot organ javne uprave moral postopati po določilih predpisov, ki ga zavezujejo ter bi tožečo stranko moral obravnavati enakopravno kot vse ostale velike zavezance.

Glede na navedeno tožena stranka sodišču predlaga, da tožbo zavrže oziroma zavrne, tožnici pa naloži v plačilo stroške tožene stranke, v primeru zamude pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

V nadaljnji pripravljalni vlogi tožeča stranka na svojih stališčih vztraja.

Ker so dejanske okoliščine relevantne za presojo tega upravnega spora nesporne, je sodišče na podlagi prvega odstavka 59. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odločilo brez glavne obravnave.

Ugotovljeno dejstvo je, da je tožeča stranka na podlagi Uredbe dne 14. 12. priporočeno po pošti oddala program za zagotavljanje prihrankov energije pri končnih odjemalcih Eko skladu in da ga je slednji prejel dne 17. 12. 2012. Spora tudi ni, da je tožeča stranka omenjeni program oddala na podlagi Uredbe, ki v 8. členu določa, da mora veliki zavezanec programe za zagotavljanje prihrankov energije pri končnih odjemalcih za naslednje koledarsko leto oddati v potrditev Eko skladu najkasneje do 1. oktobra.

Med strankama pa je prvenstveno sporno, ali gre pri roku iz 8. člena Uredbe, to je 1. oktobru, za prekluzivni materialni rok ali ne. Od odgovora na omenjeno vprašanje je namreč odvisno, ali je Eko sklad tožnikov program za zagotavljanje prihrankov energije pri končnih odjemalcih lahko zavrgel. Prekluzivni oziroma zamudni rok določa čas, v katerem mora biti opravljeno procesno dejanje. Če je ta rok potekel, dejanje pa ni bilo opravljeno, nastopi zamuda in stranka tega procesnega dejanja ne more več opraviti oziroma ga nima niti pravice več opraviti na učinkovit način. Gre za učinek, ki nastopi avtomatično po samem zakonu. Iz tožbe tožeče stranke bi se dalo sklepati, da gre po njenem kvečjemu za instrukcijski rok, torej tak, ki ne pomeni izgube pravice opraviti procesno dejanje, kar je tudi bistvena razlika med instrukcijskim in prekluzivnim rokom. Zamuda instrukcijskega roka namreč nima neposrednih zakonskih posledic, niti hujših sankcij. Gre torej le za priporočilni rok. Procesni roki pa so roki, ki so določeni za opravo procesnih dejanj strank. Tudi po mnenju sodišča gre pri spornem roku, ki je bil podlaga za zavrženje tožnikovega programa, za materialno prekluzivni rok. Omenjeni rok ima namreč podlago v materialnih določbah 66.b člena EZ, kjer je določena obveznost sistemskih operaterjev ter dobaviteljev električne energije končnim odjemalcem, da vsako leto zagotavljajo prihranke energije pri končnih odjemalcih. Za doseganje prihrankov pa morajo subjekti, to je zavezanci, zbirati prispevek in dodatek skladno s 67. členom EZ ter pripraviti in izvajati programe za izboljšanje energetske učinkovitosti. Tretji odstavek 66.b člena določa, da vlada predpiše zavezancem najmanjšo višino doseganja prihrankov energije pri končnih odjemalcih, vrsto energetskih storitev in ukrepov, obseg in obvezne sestavine programov ter roke in obseg poročanja o izvajanju programov. Na podlagi teh določb je bila sprejeta Uredba, ki je le podrobneje predpisala višino in trajanje posamezne vrste podpore, pogoje za pridobitev podpore, način pridobitve podpore in druga vprašanja podeljevanja in koriščenja podpore (deveti odstavek 64.n člena EZ). Uporabljene določbe EZ in Uredbe so jasne in ne sprožajo dilem. Kolikor veliki zavezanci programov za naslednje koledarsko leto najkasneje do 1. oktobra ne oddajo v potrditev Eko skladu, to pravico izgubijo. Iz uporabljenih predpisov ne izhaja, da lahko to storijo kadarkoli kasneje, pač pa ravno nasprotno. V primeru, da do potrditve programa velikih zavezancev s strani Eko sklada ne pride, so slednji dolžni mesečno nakazovati zbrana sredstva iz tretjega odstavka 11. člena Uredbe Eko skladu v skladu s sklepom iz šestega odstavka 13. člena Uredbe. Predvideni so torej ukrepi v primeru, če veliki zavezanec do določenega datuma (1. oktober) ne predloži svojega programa v potrditev Eko skladu.

Glede sklicevanja tožeče stranke na sprožen upravni spor I U 779/2012 kot razlog za zamudo roka, pa tudi sodišče meni, da slednje ni moglo biti ovira za predložitev programa iz 8. člena Uredbe v potrditev Eko skladu. Kot določata 5. in 6. člen Uredbe, veliki zavezanci pripravijo programe na podlagi podatkov o količini dobavljene toplote iz distribucijskega omrežja električne energije, plina in tekočih goriv v preteklem koledarskem letu. Programi morajo obsegati višino prihrankov energije pri končnih odjemalcih, vrsto energetskih storitev in ukrepov, načrtovano zmanjšanje emisij toplovodnih plinov ter oceno stroškov izvedbe programa. Tožeča stranka mora torej v potrditev Eko skladu predložiti program z vsebino, ki jo določa Uredba. Program, ki ga je Eko sklad zavrnil, pa mora veliki zavezanec popraviti skladno s pripombami in ga ponovno oddati v potrditev v roku 30 dni po prejemu obvestila Eko sklada o zavrnitvi programa (tretji odstavek 8. člena Uredbe). V sodbi Upravnega sodišča, na katero se tožnik sklicuje, je Eko sklad potrdil program za izboljšanje energetske učinkovitosti pri končnih odjemalcih, ki ga je predložil tožnik kot veliki zavezanec iz 66.b člena EZ. Sporna je bila 2. točka izreka odločbe, da mora tožeča stranka porabiti sredstva za zagotavljanje prihrankov energije skladno s potrjenim programom in jih dodeljevati upravičenim osebam na podlagi javnih razpisov objavljenih v Uradnem listu RS. Za tako situacijo pa v konkretnem primeru ni šlo.

Tudi nadaljnja trditev tožeče stranke, da je izpodbijani sklep premalo obrazložen in tožniku ne nudi učinkovitega pravnega sredstva, je neutemeljena. Sodišče pripominja, da je tako iz prvostopne kot drugostopne izpodbijane odločbe možno natančno ugotoviti, da je tožeča stranka tožnikov program, predložen Eko skladu v potrditev po izteku roka iz prvega odstavka 8. člena Uredbe, zavrgla iz razloga, ker je ocenila, da gre za materialni prekluzivni rok z vsemi posledicami. Upravna organa se pri tem v postopkovnem smislu sklicujeta tudi na prvi odstavek 68. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) v zvezi s 3. točko prvega odstavka 129. člena ZUP.

V ostalem se sodišče z dejanskimi in pravnimi ugotovitvami prvostopnega upravnega organa v izpodbijani odločbi strinja. Prav tako se strinja z razlogi, ki jih za svojo odločitev v obrazložitvi izpodbijanega sklepa navaja upravni organ, kot tudi z razlogi, s katerimi drugostopni organ zavrača pritožbene ugovore. Kolikor so ugovori, ki jih tožeča stranka uveljavlja v tožbi enaki pritožbenim, jih iz istega razloga da ne bi prišlo do ponavljanja, zavrača tudi sodišče v smislu drugega odstavka 71. člena ZUS-1.

Po povedanem sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločba pravilna in na zakonu utemeljena. Sodišče tudi ni našlo nepravilnosti, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti. Zato je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

Izrek o stroških upravnega spora temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1. Če sodišče tožbo zavrne trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

EZ člen 66b, 67. Uredba o zagotavljanju prihrankov energije pri končnih odjemalcih člen 8, 11, 11/3, 13, 13/6.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.