UPRS sodba II U 417/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-04-13

Jasna Šegan (preds.), Vlasta Švagelj Gabrovec (poroč.), Sonja Kočevar

dostop do informacij javnega značaja - podatki, s katerimi organ razpolaga

Zavezanci po ZDIJZ so dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta, zbirati informacije, opravljati raziskave, analizirati podatkov, odgovarjati na vprašanja ali podajati dodatna pojasnila, da bi zadostili zahtevi prosilca.

1. Ministrstvo za javno upravo (v nadaljevanju ministrstvo) je z odločbo, št. 090-66/2015/8 z dne 8. 6. 2015 delno ugodilo zahtevi tožeče stranke (prosilke) za dostop do informacij javnega značaja, ki se nanaša na število uradno ugotovljenih ponarejenih diplom in magistrskih nalog javnih uslužbencev za leti 2005 in 2006 (3. točka  zahteve). V delu, ki se nanaša na: (1. točko zahteve) dokumentacijo v zvezi s številom sklenjenih pogodb o izobraževanju ob delu v obdobju od leta 2002 dalje za področje celotne državne uprave; (2. točko zahteve) število primerov, v katerih so bili povrnjeni oziroma izterjani stroški izobraževanja ob delu, v primeru, ko javni uslužbenec v pogodbenem roku ni zaključil študija, in kakšno je število primerov, v katerih je dolg zastaral ali bil odpisan; (4. točka zahteve) podatke  ali so se tudi te finančne zlorabe preveč izplačanih poslanskih plač izterjale skupaj z obrestmi oziroma se je povrnila nastala škoda delodajalcu – državi; (5. točka zahteve) podatke koliko zlorab položajev je bilo v navedenem obdobju v državnih bankah in višina škode (v EUR) in (6. točka zahteve) na podatke ali je kdo izmed teh za svoja dejanja odgovarjal in odtujenih denar vrnil, pa je zahtevo prosilke (tožeče stranke) zavrnilo z utemeljitvijo, da z zahtevanimi podatki ne razpolaga, saj zanje ne obstaja obveznost vodenja s strani organa. Iz istega razloga je zavrnilo zahtevo tožeče stranke v delu, ki se nanaša na uradno ugotovljene ponarejene diplome in magistrske naloge poslancev Državnega zbora RS.

2. Informacijski pooblaščenec je v 1. točki izreka pritožbi tožeče stranke delno ugodil ter odločil, da mora ministrstvo prosilki v roku 31 dni od vročitve te odločbe posredovati fotokopije:

- iz Poročila o usposabljanju in izpolnjevanju javnih uslužbencev za leto 2014, preglednico 14 na strani 33;

- iz Poročila o usposabljanju in izpopolnjevanju javnih uslužbencev za leto 2013, preglednico 13 na strani 37;

- iz Poročila o usposabljanju in izpopolnjevanju javnih uslužbencev za leto 2012, preglednico 11 na strani 35;

- iz Poročila o usposabljanju in izpolnjevanju javnih uslužbencev za leto 2011, preglednico 13 na strani 32;

- iz Poročila o usposabljanju in izpopolnjevanju javnih uslužbencev za leto 2010, preglednico 10 na strani 28;

- iz Poročila o usposabljanju in izpopolnjevanju javnih uslužbencev za leto 2009, preglednico 7 na strani 24;

- iz Poročila o usposabljanju in izpopolnjevanju javnih uslužbencev za leto 2008, preglednico 7 na strani 13;

- iz Poročila o usposabljanju in izpopolnjevanju javnih uslužbencev za leto 2007, preglednico 10 na strani 14 in 15;

- iz Poročila o usposabljanju in izpopolnjevanju javnih uslužbencev za leto 2006, preglednico 6 na strani 9;

in z 2. točko izreka v preostalem delu pritožbo zavrnil. S  3. točko izreka pa je odločil, da v postopku reševanja pritožbe posebni stroški niso nastali.

3. Iz obrazložitve je razvidno, da je pritožbi ugodil v delu, ki se nanaša na podatke o številu sklenjenih pogodb o izobraževanju ob delu, ki se nahajajo v Poročilih o izobraževanju, usposabljanju in izpopolnjevanju javnih uslužbencev in so objavljena za leta od 2006 do 2014. Za podatke iz katerih izhajajo informacije o sklenjenih pogodbah o izobraževanju za celotno državno upravo pred pripravo poročila za leto 2006, pa je ob ogledu in camera ugotovil, da organ z njimi ne razpolaga. Pojasnjuje tudi, da se  na podlagi 46. člena Zakon o javnih uslužbencih (ZJU) vodi centralna kadrovska evidenca državne uprave (CKE), vendar pa iz podatkov, ki se vodijo v CKE, navedenih v 47. členu ZJU, ne izhaja tudi obveznost  vodenja podatkov o sklenjenih pogodbah o izobraževanju. Možnost vnosa podatkov o navedenih pogodbah obstaja šele od oktobra 2014, zato je število vnesenih pogodb o izobraževanju v CKE majhno in zajema zgolj tiste organe, ki so se sami odločili vnesti te podatke. Pri tem omenja tudi  tri omejitve, in sicer, da se podatki o  pogodbah vodijo zgolj za določene državne organe (ministrstva in organe v njihovi sestavi, vladne službe in upravne enote), ne pa tudi za druge organe državne oziroma javne uprave, kot izhaja iz zahteve tožeče stranke. Razen tega Ministrstvo za notranje zadeve in Ministrstvo za obrambo za voljo varovanja podatkov o nekaterih uslužbencih razpolaga z ločenim strežnikom za vodenje CKE, in organ do njih ne more dostopati neposredno, temveč lahko za njih zgolj zaprosi in se podatki na podlagi zaprosila posredujejo. Iz vnešenih podatkov o pogodbah tudi ne izhaja na kakšen tip izobraževanja se nanašajo (izobraževanje, usposabljanje, izobraževanje ob delu...), tako da ni mogoče neposredno odbrati zgolj izobraževanje ob  delu, za kar prosi tožeča stranka. V tem smislu torej podatki iz CKE, do katerih lahko dostopa organ, ne predstavljajo samo pomanjkljive informacije temveč tudi ne predstavljajo tiste informacije, ki jo je tožeča stranka kot prosilka zahtevala. Njena zahteva se namreč nanaša na podatke o število sklenjenih izobraževanj ob delu v državni upravi, organ pa lahko dostopa zgolj do podatkov o sklenjenih pogodbah za izobraževanje, usposabljanja in izpopolnjevanja skupno in še to zgolj za določene državne organe – ne za vse, kot to zahteva tožeča stranka oziroma prosilka.

4. Pojasnjuje tudi, da posamezni organi podatke o izobraževanjih za posamezne zaposlene javne uslužbence vodijo samostojno v njihovi personalni mapi. Ti podatki pa niso dosegljivi skozi omenjena poročila v sistemu MFERAC prek CKE in jih je zato treba pridobiti pri posameznem organu. Na podlagi navedenega Informacijski pooblaščenec ugotavlja, da za pogodbe o izobraževanju ob delu ne obstaja obveznost vodenja v CKE (oziroma MFERAC) in da zato podatkov o njihovem številu iz CKE ni mogoče pridobiti. Prav tako pa ni mogoče pridobiti podatkov o številu vrnjenih stroškov izobraževanj ob delu v primeru neizpolnjenih pogodb, kar prosilka zahteva v 2. točki svoje zahteve, zato je Informacijski pooblaščenec glede 2. točke prosilkine zahteve pritožbo zavrnil kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

5. V zvezi s 3. točko zahteve (število uradno ugotovljenih ponarejenih diplom in magistrskih nalog, posebej tudi za poslance Državnega zbora RS) Informacijski pooblaščenec ugotavlja, da je organ prosilki posredoval tam navedene dokumente (gre za dokumente iz leta 2005 in 2006). Na pritožbeni ugovor tožeče stranke, da organ ne razpolaga z dokumenti mlajšega datuma, iz katerega bi bile razvidni podatki o ugotovljenih ponarejenih diplomah in magistrskih nalogah javnih uslužbencev pa pojasnjuje, da je Vlada RS z Uredbo o spremembah in dopolnitvah Uredbe o postopku za zasedbo prostega delovnega mesta v organih državne uprave in v pravosodnih organih (Uredba) sistemsko uredila to področje, saj iz 26. člena  Uredbe izhaja obveznost predstojnika, da preveri verodostojnost listin, ki izkazujejo potrebno izobrazbo, ne pa tudi obveznost, da organi ugotovljene nepravilnosti javijo Ministrstvu za javno upravo, ki bi bilo zadolžen za zbiranje in vodenje enotne evidence o ugotovljenih nepravilnosti v zvezi z izobrazbo javnih uslužbencev. Posredovane podatke pa je organ pridobil na podlagi poročila, ki ga je pripravil na podlagi posebnega sklepa Vlade RS z dne 14. 12. 2005. Šlo je za enkratno nalogo in ne za redno izvajanje pristojnosti organa. Prav tako ne razpolaga s podatki glede ponarejenih diplom in magistrskih nalog poslancev Državnega zbora RS, glede na to, da vodi zgolj podatke za javne uslužbence organov državne uprave, Državni zbor RS pa tja ne sodi, saj ima kot telo zakonodajne veje oblasti svoje organe, ki vodijo kadrovske evidence o poslancih in poslankah.

6. Ker se zahtevani podatki od 4. do 6. točke zahteve prosilke nanašajo na podatke,  ki ne sodijo v delovno področje organa (zasebni sektor – banke), Informacijski pooblaščenec sledi navedbam organa, da s podatki v tem delu ne razpolaga. Ugotavlja, da je organ pravilno ugotovil dejansko stanje, pravilno uporabil materialno pravo in da je bil postopek pravilno izveden, v delu od 2. do 6. točke zahteve, zato je pritožbo prosilke v tem delu kot neutemeljeno zavrnil.

7. Tožeča stranka se z izpodbijano odločitvijo ne strinja in v vloženi tožbi navaja, da ima kot državljanka in davkoplačevalka ter uslužbenka javne uprave pravico dobiti razumne, jasne in konkretne odgovore na vprašanja, ki se nanašajo na finančna sredstva državnega proračuna. Vztraja pri odgovorih na neodgovorjena vprašanja, in sicer:

1. število primerov v katerih so bili povrnjeni oziroma izterjani stroški izobraževanja ob delu, v primeru ko javni uslužbenec v pogodbenem roku ni zaključil študija, in kolikšno je število primerov, v katerih je dolg zastaral ali bi odpisan;

2. število uradno ugotovljenih ponarejenih diplom in magistrskih nalog (posebej podatek za poslance Državnega zbora RS);

3. ali so se tudi te finančne zlorabe preveč izplačanih poslanskih plač izterjale skupaj z obrestmi;

4. koliko zlorab položajev je bilo v navedenem obdobju v državnih bankah in višina škode;

5. ali je kdo izmed teh, ki so v državnih bankah zlorabil položaj in si izplačevali vrtoglave plač, odtujeni denar vrnil.

8. Tožena stranka oziroma Informacijski pooblaščenec v odgovoru na tožbo vztraja pri navedbah v izpodbijani odločbi in navedbe tožeče stranke v tožbi prereka kot neutemeljene. V zvezi z nasprotovanjem tožeče stranke odločitvi Informacijskega pooblaščenca iz razloga, ker ni prejela konkretnih odgovorov v zvezi s vprašanji, ki jih je zastavila v zahtevi, odgovarja, da v skladu s prvim odstavkom 4. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (ZDIJZ) informacijo javnega značaja predstavlja samo dokument, ki že obstaja in je že ustvarjen, oziroma dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja oziroma pristojnosti že izdelal oziroma pridobil, lahko tudi od drugih oseb, celo od zasebno pravnih subjektov, ki niso organi v smislu 1. člena ZDIJZ. Organi oziroma zavezanci po ZDIJZ so zato dolžni omogočiti dostop do informacij javnega značaja in niso dolžni ustvariti novega dokumenta, zbirati informacije, opravljati raziskave, analizirati podatke, odgovarjati na vprašanja ali podajati dodatna pojasnila, da bi zadostili zahtevi prosilca. Iz navedenega razloga je zato tožbena navedba, da je tožeča stranka upravičena do jasnih in konkretnih odgovorov na njena vprašanja, ki jih je zastavila v zahtevi, neutemeljena. Pojasnjuje tudi, da je zahtevo tožeče stranke obravnavala kot če bi zahtevo oblikovala tako, da zahteva informacije, ki izhajajo iz dokumentov. Povzema dejansko stanje, ki izhaja iz zapisnika o ogledu in camera in v zvezi z ugovori, ki se nanašajo na 2. do 6. točko njene zahteve zaključuje, da podatki, s katerimi organ razpolaga niso informacije, ki jih je prosilka opredelila v 2. točki zahteve. Glede podatkov iz 3. točke navaja, da ji je organ posredoval le podatke, s katerimi razpolaga, glede podatkov iz 4. točke zahteve pa poudarja, da organ  dostopa do podatkov iz kadrovskih evidenc poslancev nima. Glede podatkov iz 5. in 6. točke zahteve pa poudarja, da s podatki iz kadrovskih evidenc zaposlenih v bančnem sektorju (tudi ko gre za državne banke) organ ne razpolaga. Ker so glede na vse navedeno navedbe tožeče stranke v celoti neutemeljene predlaga sodišču, da tožbo v celoti zavrne.

10. Dostop do informacij javnega značaja ureja ZDIJZ. Po določbi prvega odstavka 1. člena tega zakona, ta zakon ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katero razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava in nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, ki se nahaja v obliki dokumenta zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Določba 5. člena ZDIJZ uveljavlja načelo prostega dostopa do informacij javnega značaja, po katerem so te informacije prosto dostopne vsem pravnim ali fizičnim osebam. V prvem odstavku 6. člena pa so določene izjeme, ko organi navedeni v prvem odstavku 1. člena ZDIJZ, lahko zavrnejo prosilcu dostop do zahtevane informacije.

11. Iz spisovnih podatkov je razvidno, da je tožeča stranka naslovila na organ zahtevo za posredovanje podatkov o: 1. številu sklenjenih pogodb o izobraževanju ob delu v obdobju od leta 2002 dalje za področje celotne državne uprave; 2. številu primerov, v katerih so bili povrnjeni oziroma izterjani stroški izobraževanja ob delu, v primeru, ko javni uslužbenec v pogodbenem roku ni zaključil študija in kakšno je število primerov, v katerih je dolg zastaral ali bil odpisan; 3. številu uradno ugotovljenih ponarejenih diplom in magistrskih nalog (posebej podatek za poslance Državnega zbora RS); 4. tem, ali so se tudi te finančne zlorabe preveč izplačanih poslanskih plač izterjale skupaj z obrestmi oziroma se je povrnila nastala škoda delodajalcu  - državi; 5. tem, kolikor zlorab položajev je bilo v navedenem obdobju v državnih bankah in višina škode (v EUR); 6. tem, ali je kdo izmed teh, odtujeni denar vrnil. Ob upoštevanju zgoraj navedenih zakonskih določb in podatkov v spisu, je odločitev tožene stranke po presoji sodišča pravilna.

12. Tožena stranka je pravilno ugotovila, da organ razpolaga le z delom podatkov iz 1.  in 3. točke zahteve tožeče stranke, s podatki iz preostalih točk zahteve pa organ ne razpolaga. Svojo odločitev je tudi dovolj podrobno in razumno obrazložila z razlogi, s katerimi se sodišče strinja in se nanje sklicuje (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, ZUS-1). Zato tožeča stranka s tožbenimi ugovori, da je upravičena do jasnih in konkretnih odgovorov na vprašanja, ki jih je postavila v zahtevi, ne more biti uspešna. Kot je bilo že navedeno so organi, zavezanci po ZDIJZ, dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta, zbirati informacije, opravljati raziskave, analizirati podatkov, odgovarjati na vprašanja ali podajati dodatna pojasnila, da bi zadostili zahtevi prosilca. Razen tega je Informacijski pooblaščenec obravnaval zahtevo tožeče stranke tako, kot če bi zahtevala informacije, ki izhajajo iz dokumentov. Pri organu je bil opravljen ogled in camera, kjer se je tožena stranka prepričala iz katerih dokumentov (s katerimi organ razpolaga) izhajajo informacije, ki jih je tožeča stranka zahtevala. Sodišče tudi poudarja, da je zahtevane podatke tožeča stranka zahtevala od Ministrstva za javno upravo, v postopku pa je bilo že pojasnjeno, da podatki obstajajo oziroma se zbirajo po posameznih organih in da podatkov za celotno državno upravo, kot jih zahteva tožeča stranka, Ministrstvo za javno upravo nima. Organ ima zgolj podatke za svoje javne uslužbence. Tožeči stranki je bilo tudi pravilno pojasnjeno, da Državni zbor RS kot del zakonodajne veje oblasti v državno upravo ne sodi in preko svojih organov vodi določene kadrovske evidence.

13. Ker tožeča stranka v tožbi zgolj ponavlja svoje nestrinjanje s tem, da ji kot davkoplačevalki niso bili posredovani podatki, do katerih ima pravico, tožena stranka pa je tako v izpodbijani odločbi kot tudi v samem postopku pojasnila  razloge za delno zavrnitev prosilkine zahteve, je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.