UPRS sodba I U 590/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2015-05-20

Liljana Polanec (preds.), mag. Darinka Dekleva Marguč (poroč.), dr. Boštjan Zalar

sprejem v državljanstvo - pogoji za sprejem v državljanstvo - pridobitev državljanstva z naturalizacijo - oseba s statusom begunca - nacionalni interes - zagotovljena sredstva za preživljanje - študentsko delo

Določila 3. člena Uredbe o merilih in okoliščinah ugotavljanja pogojev pridobitve državljanstva RS v postopku naturalizacije ne predpisujejo izključno omejenega števila (numerus clausus) taksativno določenih primerov prejemkov, s katerimi se lahko dokazuje izpolnjevanje pogoja iz 4. alineje 10. člena ZDRS, pač pa navedene prejemke določajo primeroma oziroma generično, tako da je potrebno individualno ugotavljati v vsakem posameznem primeru, ali so prejemki posameznega prosilca po svojih individualnih značilnostih glede zakonitosti, pravne določenosti oziroma predvidljivosti, periodične kontinuiranosti, stabilnosti, zanesljivosti in stalnosti ter skupne višine ob dospelosti na tedenski, mesečni in (dvo- oziroma pol-)letni ravni oziroma ročnosti ali zapadlosti ter morebitnih drugih bistvenih individualnih značilnosti pravne in dejanske narave, bistveno primerljivi s katerim izmed prejemkov, navedenih v določilih prvega do sedmega odstavka 3. člena Uredbe v zvezi z 9. odstavkom 10. člena ZDRS. V nasprotnem primeru bi bila drugačna oziroma bolj restriktivna razlaga pogojev oziroma meril iz 3. člena Uredbe v postopku naturalizacije, nezakonita, saj bi nedopustno zoževala z določili ZDRS zagotovljene pravice nekaterih kategorij prosilcev za državljanstvo v odvisnosti od vira njihovih prihodkov.

Tožbi se ugodi in se izpodbijana odločba Upravne enote Ljubljana št. 213-513/2013-22 z dne 4. 12. 2013 odpravi ter zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski organ na podlagi 2. odstavka 27. člena Zakona o državljanstvu Republike Slovenije (ZDRS, Uradni list RS, št. 24/07 – uradno prečiščeno besedilo in nadaljnji) z izrekom pod točko 1 odločil, da ne ugodi prošnji za sprejem tožnika v državljanstvo Republike Slovenije ter hkrati odločil, da v postopku niso nastali posebni stroški.

Iz obrazložitve med drugim izhaja, da je tožnik 14. 8. 2013 podal vlogo za sprejem v državljanstvo Republike Slovenije (v nadaljevanju: RS) na podlagi 7. odstavka 12. člena ZDRS, po katerem pristojni organ lahko, če je to v skladu z nacionalnim interesom, po prostem preudarku sprejme v državljanstvo RS osebo s statusom begunca, priznanega po Zakonu o azilu, če dejansko živi v Sloveniji neprekinjeno pet let pred vložitvijo prošnje in če izpolnjuje pogoje iz 1., 4., 5., 6., 7., 8., 9. in 10. točke 1. odstavka 10. člena ZDRS, ki jih v nadaljevanju tudi povzema.

Tako mora, med drugim, prosilec za sprejem v državljanstvo RS izpolnjevati pogoj, da prejema zagotovljena sredstva, ki njemu in osebam, ki jih mora preživljati, zagotavljajo materialno in socialno varnost, kot to določa 4. točka 1. odstavka 10. člena ZDRS in podrobneje opredeljuje 3. člen Uredbe o merilih in okoliščinah ugotavljanja pogojev pridobitve državljanstva RS v postopku naturalizacije (Uradni list RS, št. 51/07 in nadaljnje spremembe, v nadaljevanju: Uredba).

Uredba taksativno določa kateri prejemki se štejejo kot izpolnjevanje pogoja iz 4. točke 10. člena ZDRS, med katerimi pa ni navedenih prejemkov na podlagi študentskega dela, ki jih je za izpolnjevanje navedenega pogoja svoji vlogi priložil tožnik, in sicer v obliki elektronskega izpisa e-študentskega servisa A. d.o.o. o pregledu poslovanja s članom z dne 23. 5. 2013, ki izkazuje prejemanje sredstev od podjetja B. d.d. na njegov račun od meseca junija 2008 dalje na podlagi napotnic študentskega servisa od 3. 6. 2008 do 9. 8. 2013. Vlogi je bila priložena tudi izjava, da preživlja samo sebe, in potrdilo, da je v šolskem letu 2013/14 vpisan v 1. letnik srednje šole C., ter potrdilo podjetja B. d.d., da pri njih tožnik od leta 2009 opravlja občasno študentsko delo.

Prvostopenjski organ še navaja, da je v postopku pred njim tožnik podal še ustno izjavo na zapisnik z dne 25. 10. 2013, da drugih sredstev za preživljanje ne prejema in da se preživlja sam ter da mu pri preživljanju ne pomagajo njegovi starši in da drugega rednega dela nima, niti nima drugih sredstev za preživljanje.

Ob upoštevanju Zakona o socialnem varstvu (v nadaljevanju: ZSV), Zakona o dodatnih interventnih ukrepih za leto 2012 (v nadaljevanju: ZDIU) in Sklepa o usklajeni višini minimalnega dohodka od januarja 2013 (Uradni list RS, št. 8/13) v višini 261,56 EUR in Sklepa o usklajeni višini minimalnega dohodka od julija 2013 (Uradni list RS, št. 63/13) v višini 265,22 EUR, prvostopenjski organ ocenjuje, da tožnik ne izpolnjuje pogoja iz 4. točke 1. odstavka 10. člena ZDRS glede prejemanja sredstev, ki zagotavljajo materialno in socialno varnost v skladu s 3. členom Uredbe. Le-ta ne zajema prejemkov na podlagi študentskega dela, zato pogoj iz 4. točke 1. odstavka 10. člena ZDRS v konkretnem primeru ni izkazan in tako tudi niso izpolnjeni predpisani pogoji iz 7. odstavka 12. člena ZDRS, ki morajo biti za sprejem v državljanstvo RS kumulativno izpolnjeni .

Tožnik se je zoper prvostopenjsko odločbo pritožil, drugostopenjski organ pa je pritožbo zavrnil.

Tožnik v tožbi, ki ji prilaga tudi listine (tožbene priloge A1 – A9), uveljavlja tožbene ugovore nepravilne ugotovitve dejanskega stanja ter nepravilne uporabe materialnega in procesnega prava. Tožnik navaja, da izpolnjuje vse z zakonom določene pogoje za sprejem v državljanstvo RS. Poudarja, da iz potrdila z dne 23. 5. 2013 izhaja, da tožnik vse od meseca junija 2008 kontinuirano opravlja delo pri podjetju B. d.d. in pri tem kontinuirano pridobiva tudi sredstva za lastno preživljanje, ki bistveno presegajo višino predpisanega minimalnega dohodka v višini 265,22 EUR. S tem kontinuirano pridobiva sredstva, s katerimi si zagotavlja materialno in socialno varnost. Posebej pri tem izpostavlja, da s svojim delom pri gospodarski družbi B. d.d. tožnik izpolnjuje vse štiri zakonske pogoje po Zakonu o delovnih razmerjih (v nadaljevanju: ZDR-1), da se njegovo delo po določilih ZDR-1 šteje za opravljanje dela po pogodbi o zaposlitvi.

Ker s svojimi prihodki tožnik daleč presega zahtevani minimalni znesek 265,22 EUR, saj je v zadnjem letu 2013 zaslužil v povprečju 880,25 EUR mesečno, prav tako tudi meni, da izpolnjuje tudi pogoj iz 4. alineje 10. člena ZDRS za sprejem v državljanstvo RS. Pri tem izpostavlja, da sta upravna organa napačno razlagala Uredbo, na katero se sklicujeta, češ da Uredba zgolj primeroma našteva primere, ki naj jih upravni organ uporabi pri odločanju, ali prosilec za sprejem v državljanstvo RS izpolnjuje pogoje, določene s 4. odstavkom 10. člena ZDRS za zagotavljanje materialne in socialne varnosti. Od tožnikove drugačna razlaga Uredbe bi po njegovem mnenju pripeljala do ugotovitve nezakonitosti te Uredbe, češ da bi bila v nasprotju z zakonom, kar utemeljuje ob sklicevanju na načelo zakonitosti. V skladu z načelom zakonitosti namreč vsaka uredba le bolj natančno določi pravice in dolžnosti oseb, ki jih določa že zakon in uredba ne more ožati ali odvzeti pravic, ki so strankam zagotovljene že z zakonom.

Prav slednje pa tožnik očita razlagi Uredbe s strani tožene stranke, češ da njena razlaga Uredbe povzroča ravno zoževanje z zakonom zagotovljenih pravic ter posledično odvzem pravice tožniku, da bi mu organ po prostem preudarku dovolil sprejem v državljanstvo RS na podlagi ugotovljenega izpolnjevanja vseh zakonskih pogojev. Tožnik opozarja, da če se Uredbo razume na tak način, kot ga razlaga tožena stranka, je tako razumljena Uredba v neskladju z ZDRS in posledično nezakonita.

Tožnik izrecno vztraja pri svojih dokazih in navedbah, ki jih je uveljavljal v upravnem postopku. Še zlasti pa pri tem, da je odločitev tožene stranke v zvezi z razlago pogojev iz 3. člena Uredbe v postopku naturalizacije kot numerus clausus primerov, s katerimi lahko stranka dokazuje izpolnjevanje pogojev iz 4. alineje 10. člena ZDRS, nezakonita, saj oži pravice, zagotovljene z določili ZDRS. Sodišču predlaga, da takšno razlago spozna za napačno in nezakonito ter izpodbijano odločbo razveljavi (pravilno: odpravi) in zadevo vrne v ponovno odločanje toženi stranki, ki naj v ponovljenem postopku Uredbo razlaga na način, da Uredba le primeroma našteva primere izpolnjevanja z zakonom določenega pogoja iz 4. alineje 10. člena ZDRS, oziroma podrejeno, v kolikor ne soglaša z navedenim mnenjem tožnika glede uporabe Uredbe, naj sodišče  po načelu exceptio illegalis odloči o spornem vprašanju neposredno na podlagi zakona, ali pa naj s takim napotkom zadevo vrne v ponovno odločanje upravnemu organu.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri izdani odločbi in ocenjuje, da je le-ta pravilna glede na dejansko stanje, ki je razvidno iz dokumentacijo v priloženem upravnem spisu, navedbe tožeče stranke pa neutemeljene. Sodišču predlaga, da tožbo zavrne kot neutemeljeno.

Tožnik v pripravljalni vlogi z dne 23. 7. 2014 dodatno še navaja, da je očitni namen zakonodajalca za podelitev državljanstva  v tem, da ga dobi oseba, ki je dejansko sposobna poskrbeti zase in se ne zanaša na socialni sistem države, kar se izkaže s tem, da prejema zakonite, redne in dovolj visoke dohodke. Pri tem je nepomembna vrsta dohodka, kot je na primer iz naslova študentskega dela. Razlikovanje na tej podlagi med prosilci za državljanstvo, to je zgolj na podlagi vrste dohodka, tožnik šteje za nedopustno, diskriminatorno in v nasprotju z določili 14. in 22. člena Ustave. Zato tudi meni, da bi upravni organ moral pri svojem odločanju, ali tožnik izpolnjuje zakonski pogoj „zagotovitve sredstev za materialno in socialno varnost“ upoštevati okoliščine konkretnega primera, v katerem je jasno izkazano, da tožnik s svojimi prihodki - čeprav iz študentskega dela, ki je zakonit, reden in dovolj visok dohodek, neizpodbitno izkazuje, da je navedeni zakonski pogoj izpolnjen.

Za pridobitev državljanstva RS je zakonodajalec določil različne pravne podlage, kot izhaja iz 3. člena ZDRS, po katerem se državljanstvo lahko pridobi po rodu, z rojstvom na območju Republike Slovenije, z naturalizacijo ali po mednarodni pogodbi, za vsakega izmed navedenih načinov pridobitve državljanstva pa je ZDRS predpisal različne pogoje. Tako je tudi za pridobitev državljanstva z naturalizacijo, za kar gre v obravnavani sporni zadevi, zakon z določili 10., 12. ter 13. in 14. člena ZDRS predpisal različne pogoje, odvisno od pravne podlage, na kateri prosilec utemeljuje svojo vlogo za pridobitev državljanstva RS. Zato je iz navedenega razloga dolžan prosilec za državljanstvo v svoji vlogi konkretno opredeliti pravno podlago, na kateri temelji njegova prošnja za sprejem v državljanstvo RS, prav tako pa je tudi upravni organ v postopku vezan na pravno podlago, ki jo je prosilec opredelil v svoji vlogi. Za pridobitev državljanstva pa mora prosilec kumulativno izpolnjevati prav vse predpisane pogoje, ki jih je zakonodajalec taksativno določil  za vsakega izmed navedenih načinov pridobitve državljanstva RS.

V obravnavani zadevi je sporna dokončna odločitev prvostopenjskega organa, da tožnik ne izpolnjuje kumulativno vseh z zakonom predpisanih pogojev za sprejem v državljanstvo RS, ki so določeni v 7. odstavku 12. člena ZDRS. Po presoji prvostopenjskega organa tožnik ne izpolnjuje pogoja iz 4. točke 1. odstavka 10. člena ZDRS v zvezi s 3. členom Uredbe. Po citirani določbi 7. odstavka 12. člena ZDRS namreč pristojni organ lahko, če je to v skladu z nacionalnim interesom, po prostem preudarku sprejme v državljanstvo RS osebo s statusom begunca, priznanega po zakonu o azilu, če dejansko živi v Sloveniji neprekinjeno 5 let pred vložitvijo prošnje in če izpolnjuje pogoje iz 1., 4., 5., 6., 7., 8., 9. in 10. točke 1. odstavka 10. člena ZDRS. Glede na določbo 4. točke 1. odstavka 10. člena mora tožnik, da izpolnjuje pogoje za pridobitev državljanstva z naturalizacijo, izpolniti pogoj, da ima zagotovljena sredstva, ki njemu in osebam, ki jih je dolžan preživljati,  zagotavljajo materialno in socialno varnost.

Tožnik po presoji sodišča utemeljeno očita upravnima organoma prve in druge stopnje nepravilno uporabo materialnega prava (in v posledici tega tudi nepravilne ugotovitve dejanskega stanja glede zagotovljenih sredstev, ki tožniku zagotavljajo materialno in socialno varnost) glede razlage in uporabe meril oziroma pogojev za ugotavljanje izpolnjevanja predpisanega zakonskega pogoja iz 4. točke 1. odstavka 10. člena ZDRS v zvezi s 3. členom Uredbe. Tudi sodišče se namreč ne more strinjati z razlago, da gre za numerus clausus pogojev oziroma meril iz 3. člena Uredbe v postopku naturalizacije, kakršno sta v konkretnem primeru podala oba upravna organa prve in druge stopnje. Nasprotno po mnenju sodišča citirana določila prvega do sedmega odstavka 3. člena Uredbe ne predpisujejo izključno omejenega števila (numerus clausus) taksativno določenih primerov prejemkov, s katerimi se lahko dokazuje izpolnjevanje pogoja iz 4. alineje 10. člena ZDRS, pač pa navedene prejemke določajo primeroma oziroma generično, tako da je potrebno individualno ugotavljati v vsakem posameznem primeru, ali so prejemki posameznega prosilca po svojih individualnih značilnostih glede zakonitosti, pravne določenosti oziroma predvidljivosti, periodične kontinuiranosti, stabilnosti, zanesljivosti in stalnosti ter skupne višine ob dospelosti na tedenski, mesečni in (dvo- oziroma pol-)letni ravni oziroma ročnosti ali zapadlosti ter morebitnih drugih bistvenih individualnih značilnosti pravne in dejanske narave, bistveno primerljivi s katerim izmed prejemkov, navedenih v citiranih določilih prvega do sedmega odstavka 3. člena Uredbe v zvezi z 9. odstavkom 10. člena ZDRS. V nasprotnem primeru bi bila po prepričanju sodišča drugačna oziroma bolj restriktivna razlaga pogojev oziroma meril iz 3. člena Uredbe v postopku naturalizacije, kakršno podajata v svojih obrazložitvah oba upravna organa prve in druge stopnje, nezakonita, saj bi nedopustno zoževala z določili ZDRS zagotovljene pravice nekaterih kategorij prosilcev za državljanstvo v odvisnosti od vira njihovih prihodkov (na primer iz naslova preživnine, sporazumno določene z dogovorom pri centru za socialno delo pred 1. 1. 2004, ko se je pristojnost glede izdaje tega izvršilnega naslova prenesla na sodišča, ali pa iz naslova študentskega dela, za kar gre v obravnavanem primeru). Nenazadnje bi to bilo v nasprotju z normativno vsebino 87. člena Ustave, po katerem izključno državni zbor z zakonom določa pravice in obveznosti državljanov ter drugih oseb, kar ob upoštevanju argumenta o nasprotnem razlogovanju obenem tudi pomeni, da ni dopustno določanje (zmanjšanja) pravic in obveznosti  državljanov ter drugih oseb s strani organov izvršilne veje oblasti s podzakonskimi akti, v konkretnem primeru z Uredbo.

Sodišče je iz navedenih razlogov odločilo na podlagi 4. točke 1. odstavka 64. člena ZUS-1 zaradi nepravilne uporabe materialnega prava (3. člen Uredbe v zvezi z 9. odstavkom 10. člena ZDRS), tako da je izpodbijani upravni akt odpravilo in zadevo vrnilo prvostopnemu organu v ponovno odločanje. Ker je sodišče v izreku te sodbe navedeno odločbo odpravilo že zaradi  nepravilne uporabe materialnega prava, se do vseh preostalih navedb strank v postopku ni dodatno še posebej opredeljevalo, vendar jih bo moral upoštevati pristojni upravni organ, ko bo o tožnikovi prošnji v ponovljenem postopku ponovno odločal.

Ker sodišče v upravnem sporu deluje kot oblastveni državni organ, ki skrbi za zakonitost delovanja izvršilne veje oblasti in zaradi zagotavljanja učinkovitosti sodnega varstva v  konkretnem primeru sodišče le še poudarja, da mora v tem primeru ob ponovnem odločanju o tožnikovi prošnji upravni organ v ponovnem postopku dosledno upoštevati v skladu z določili 4. odstavka 64. člena ZUS-1 pravno mnenje sodišča, kot je izraženo v tej sodbi.

ZDRS člen 3, 10, 10/1, 10/1-4, 12, 12/7. Uredba o merilih in okoliščinah ugotavljanja pogojev pridobitve državljanstva RS v postopku naturalizacije člen 3.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.