UPRS sodba I U 299/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-05-21

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), dr. Boštjan Zalar 				 (poroč.), mag. Damjan Gantar

mednarodna zaščita - nastanitev na zasebnem naslovu - - denarno nadomestilo - obiskovanje osnovne šole

Sodišče dopušča možnost, da bi bila določba tretjega odstavka 93. člena ZMZ, po kateri se osebi iz prvega odstavka tega člena, ki ima status dijaka ali študenta in v RS nima zavezancev za preživljanje, obdobje upravičenosti do denarnega nadomestila za nastanitev na zasebnem naslovu podaljša za čas rednega šolanja, vendar ne dlje, kot do dopolnjenega 26 leta starosti, v posamičnem primeru nedopustno diskriminatorna za osebo z mednarodno zaščito, ki obiskuje osnovno šolo, in sicer glede na konkretne okoliščine primera, vendar teh okoliščin tožnik v tem upravnem sporu ni izkazal oziroma jih niti ni zatrjeval. Vendar pa je tožena stranka storila napako, ker ob obravnavanju tožnikovega zahtevka ni upoštevala določila četrtega odstavka 93. člena ZMZ, po katerem je oseba iz prvega odstavka tega člena, ki je kot mladoletnik brez spremstva bivala v posebni, za mladoletnike primerni nastanitvi in je medtem postala polnoletna, dve leti po preteku bivanja v tej nastanitvi upravičena do denarnega nadomestila za nastanitev na zasebnem naslovu.

Tožbi se ugodi in se izpodbijani akt št. 410-260/2013/2 (1313-06) z dne 30.12.2013 odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

Z izpodbijanim aktom je Ministrstvo za notranje zadeve Republike Slovenije na podlagi 93. in 106. člena Zakona o mednarodni zaščiti (ZMZ, Uradni list RS, št. 11/11 – UPB2, Odl. US št. 98/11, 83/12 in Odl. US št. 74/13) in petega odstavka 12. člena Uredbe o načinih in pogojih za zagotavljanje pravic osebam z mednarodno zaščito (Uredba, Uradni list RS, št. 55/11) na vlogo tožnika odločilo, da se zahtevek A.A. za dodelitev denarnega nadomestila za nastanitev na zasebnem naslovu zavrne. V obrazložitvi akta je navedeno, da je tožnik 13. 12. 2013 osebno vložil zahtevek za dodelitev denarnega nadomestila za nastanitev na zasebnem naslovu. Organ se sklicuje na 1. odstavek 93. člena in 4. odstavek 106. člena ZMZ. Ministrstvo je v postopku ugotovilo, da je bila vlagatelju v Republiki Sloveniji priznana subsidiarna zaščita, da je v postopku podaljšanja le te, da je prejemnik denarne socialne pomoči, da je vključen v izobraževalni program odraslih in da biva na zasebnem naslovu. Vpogledalo je v kopijo odločbe Centra za socialno delo, št. 1231-1693/2013-07/13-03/1 z dne 5. 11. 2013 o dodelitvi denarne socialne pomoči. Višina denarnega nadomestila v skladu s prvim odstavkom 9. člena Uredbe trenutno znaša 265,22 EUR. Višina denarnega nadomestila je v skladu z 10. členom Uredbe odvisna od števila družinskih članov, ki imajo status osebe z mednarodno zaščito, in se, kot to določa prvi odstavek 12. člena Uredbe, dodeli in izplačuje za trimesečno obdobje. Za lastna sredstva osebe z mednarodno zaščito se v skladu s četrtim odstavkom 9. člena Uredbe štejejo lastni dohodki, kot jih opredeljuje zakon, ki ureja socialno varnost, in njeno premoženje v Republiki Sloveniji. Zakon o socialnovarstvenih prejemkih (Uradni list RS, št. 61/10, 40/11 in 14/13) v 12. členu taksativno določa, katera sredstva sodijo v lastni dohodek. Ministrstvo je z vpogledom v bančne izpiske vlagatelja ugotovilo, da le ta v preteklih treh mesecih ni bil prejemnik lastnih dohodkov po Zakonu o socialnovarstvenih prejemkih. Prav tako je ministrstvo z vpogledom v odločbo o dodelitvi denarne socialne pomoči ugotovilo, da vlagatelj ne razpolaga z lastnim premoženjem, ki se upošteva pri ugotavljanju upravičenosti do pravice iz javnih sredstev skladno z Zakonom o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev (Uradni list RS, št. 61/10, 40/11 in 14/13). Iz predložene najemne pogodbe izhaja, da znaša pogodbena vsota najemnine skupaj s stroški 260,00 EUR, kar je nižje od odstotka osnovnega zneska minimalnega dohodka. V skladu s tem bi se vlagatelju denarno nadomestilo odmerilo v višini pogodbene vsote, in sicer 260,00 EUR mesečno. Denarno nadomestilo bi se v skladu s prvim odstavkom 12. člena Uredbe dodelilo in izplačalo za tri mesece, in sicer v enkratnem znesku 780,00 EUR. Vlagatelju pa je tudi že poteklo triletno obdobje upravičenosti do denarnega nadomestila, in sicer dne 13. 12. 2013. Iz predloženega potrdila o šolanju je razvidno, da je vlagatelj udeleženec izobraževanja odraslih, tretji odstavek zakona pa določa, da so do denarnega nadomestila upravičene osebe, ki imajo status dijaka ali študenta in v Republiki Sloveniji nimajo zavezancev za preživljanje, vlagatelj pa tega statusa nima. Glede na zgoraj navedeno ministrstvo ugotavlja, da vlagatelj ni upravičen do denarnega nadomestila.

V tožbi tožnik pravi, da ministrstvo v odločbi ugotavlja, da je tožeča stranka udeleženec izobraževanja odraslih in da ne izpolnjuje pogoja, določenega v tretjem odstavku 93. člena ZMZ, ki določa, da je do podaljšanja nadomestila za nastanitev na zasebnem naslovu upravičena oseba, ki ima status dijaka ali študenta v Republiki Sloveniji. Tožeča stranka namreč obiskuje osnovno šolo. Po veljavnih predpisih mora oseba, ki želi izobraževanje v Republiki Sloveniji nadaljevati, najprej končati osnovno šolo. ZMZ v takšnih primerih v 97. členu določa, da so osebe s priznano mednarodno zaščito na področjih predšolske vzgoje, osnovnošolskega, srednješolskega, visokošolskega in univerzitetnega izobraževanja izenačene z državljani Republike Slovenije. Oseba s priznano mednarodno zaščito se ne more vpisati v srednješolski program ali študij brez izpolnjevanja pogojev glede predhodne izobrazbe. Pričakovanje, da bodo vse osebe s priznano mednarodno zaščito v obdobju, ko imajo status prosilca za mednarodno zaščito in v triletnem obdobju od pridobitve mednarodne zaščite uspele dokončati osnovno šolo, je nerealno. Ali bo oseba program v tem času uspela končati, je odvisno od tega, na kateri stopnji se je oseba vključila v program, hkrati tudi niso vsi enako uspešni. Poleg tega se prosilci za mednarodno zaščito in osebe, ki so ta status že pridobile, v Sloveniji prvič srečajo z jezikom, kar lahko šolanje podaljša. Namen tretjega odstavka 93. člena ZMZ je v tem, da se nadomestilo za nastanitev na zasebnem naslovu podaljša za tiste osebe s priznano zaščito, ki, ob izpolnjevanju ostalih pogojev, nadaljujejo s šolanjem. Zakonska določba ima namen zagotoviti podporo k integraciji in spodbujanje oseb s priznano mednarodno zaščito, da ti pridobijo izobrazbo ter tako lažje najdejo zaposlitev ter se lažje sami vzdržujejo. V tem primeru je neenako obravnavanje diskriminatorno, ker nima razumne in objektivne utemeljitve. Hkrati s tem, ko je tožena stranka zavrnila prošnjo za dodelitev denarnega nadomestila, ni zasledovala legitimnega cilja zakona, poleg tega tudi ni razumnega sorazmerja med zavrnitvijo prošnje tožeče stranke in ciljem, ki ga zakon s tem, ko daje pravico do nadomestila le dijakom in študentom in ne tudi učencem, zasleduje. Zakon določa, da imajo pravico do denarnega nadomestila samo dijaki in študenti, ne pa tudi udeleženci izobraževanja odraslih, kot je v primeru tožeče stranke, ki je učenec. Tožeča stranka poudarja, da je takšno razlikovanje nedopustno med osebami s priznano mednarodno zaščito, ki so bistveno v enakem položaju. Vse imajo priznano mednarodno zaščito in vsi se izobražujejo. Nadalje tožeča stranka meni, da bi v primeru, ko gre za mlajšo polnoletno osebo, ki se še šola v osnovni šoli in je prišla v Republiko Slovenijo kot mladoletna oseba brez spremstva, morala tožena stranka pri odločanju o njegovi koristi upoštevati načelo največje otrokove koristi. Sklicuje se tudi na 16. člen ZMZ. Tožena stranka tako s svojo odločbo ne utemeljuje razlogov za razlikovanje med dijaki in študenti ter učenci, udeleženci izobraževanja odraslih. Če je namen zakonodajalca, da podpre osebe s priznano mednarodno zaščito, ki nimajo zavezancev za preživljanje, bi moral učence in udeležence izobraževanja odraslih enakovredno podpreti kot dijake in študente.

Tožeča stranka meni, da dikcija „status dijaka“ iz 93. člena ZMZ pomeni v bistvu osebe, ki se izobražujejo v osnovni ali srednji šoli. Predlaga, da sodišče ugotovi, da je zahtevek tožnika za dodelitev denarnega nadomestila za nastanitev na zasebnem naslovu, utemeljen in da se zahtevku za dodelitev denarnega nadomestila za nastanitev na zasebnem naslovu ugodi, podredno pa se zadeva vrne v ponovno odločanje Ministrstvu za notranje zadeve. Tožnik je učenec osmega razreda v osnovni šoli, brez dohodkov in brez premoženja, zato prosi sodišče za oprostitev plačila sodnih taks.

V odgovoru na tožbo tožena stranka pravi, da je bil A.A.  prejemnik denarnega nadomestila za nastanitev na zasebnem naslovu (v nadaljevanju denarno nadomestilo) v vsem zakonsko določenem obdobju, da mu ni nikakor omejeno izobraževanje, še več, omogočeno mu je tudi obiskovanje brezplačnega tečaja slovenskega jezika, ki ga sofinancirata Evropski sklad za begunce (ERF) in Ministrstvo za notranje zadeve Republike Slovenije, vse z namenom, da bi mu bilo izobraževanje čim bolj razumljivo. A.A. je pri podaji vloge za denarno nadomestilo priložil potrdilo o šolanju pri Javnem zavodu B. v program izobraževanja odraslih – osnovna šola, s čimer pa se ni izkazal kot dijak ali študent, zato je ministrstvo njegovo vlogo zavrnilo. Na Ministrstvu za notranje zadeve vedno iščejo rešitve, ki so v prid osebam z mednarodno zaščito in jim s tem omogočiti lažjo integracijo v okolje, v katerem živijo, vendar mimo zakonskih predpisov ne morejo in ne smejo.

Tožnik v tožbi pravi, da bi morala tožena stranka pojem „dijaka“ oziroma „študenta“ iz določila 3. odstavka 93. člena ZMZ razlagati in uporabiti na način, da zajema tudi osebo, ki se izobražuje v osnovni šoli. Sodišče je po določbi 125. člena Ustave vezano na zakon in Ustavo, kar pomeni, da lahko razlaga zakon z uporabo različnih metod razlage predpisov samo znotraj meja, ki jih dopušča jezikovna razlaga. Pojma „dijak“ in „študent“ pa sta pravna pojma, in sicer je pojem dijaka opredeljen v 17. členu Zakona o gimnazijah, pojem oziroma status „študenta“ pa v 65. členu Zakona o visokem šolstvu. Tudi pojem „učenca“ je terminus technicus in se nanaša na osebo, ki obiskuje osnovno šolo (3. člen Zakona o osnovni šoli). Ker zakonodajalec v določilo 3. odstavka 93. člena ZMZ ni vključil tudi učenca, tega določila ni mogoče razlagati z metodo, kot to predlaga tožeča stranka. Vendar pa tožeča stranka, četudi izrecno ne predlaga, da sodišče postopek prekine po 156. členu ustave in vloži zahtevo za presojo ustavnosti določila 3. odstavka 93. člena ZMZ, smiselno uveljavlja, da je podana diskriminacija, saj zakon daje pravico do denarnega nadomestila dijakom in študentom, ne pa tudi udeležencem izobraževanja odraslih, kot je v primeru tožeče stranke, ki je učenec. To pomeni, da tožnik na splošno uveljavlja ugovor diskriminacije, ne da bi ob tem navedel kakšne posebne objektivne okoliščine, na katere tožnik ni mogel vplivati in ki so tožnika v konkretnem primeru spravile v diskriminatoren položaj, za katerega ni objektivne in upravičene podlage. Ob upoštevanju tega sodišče presoja ta ustavno-pravni ugovor na naslednji način:

Predmetni spor je treba najprej preizkusiti v kontekstu prava EU, kajti pravico do dostopa do nastanitve, izobraževanja in socialne blaginje ureja Direktiva 2011/95/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da so upravičeni do mednarodne zaščite, glede enotnega statusa beguncev ali oseb, upravičenih do subsidiarne zaščite, in glede vsebine te zaščite (člen 32, člen 27 in člen 29, Uradni list EU, L 337, 20. 12. 2011; v nadaljevanju Kvalifikacijska direktiva II.). Po določbi 1. odstavka 78. člena Pogodbe o delovanju EU mora biti skupna politika o azilu EU skladna z Ženevsko konvencijo  o statusu beguncev ter z drugimi ustreznimi pogodbami. Po določbi 21. člena Ženevske konvencije o statusu beguncev upravičenje do nastanitve begunca ne sme biti podvrženo slabšim pogojem, kot to velja za nastanitev tujcev, ki zakonito bivajo na ozemlju države podpisnice konvencije. Tožeča stranka ne navaja, da bi bila ureditev iz 3. odstavka 93. člena ZMZ za tožnika manj ugodna, kot velja za tujce, ki zakonito prebivajo v Sloveniji in tudi ne uveljavlja, da bi bila ureditev za tožnika glede dostopa do osnovnošolskega izobraževanja manj ugodna, kot to velja za državljane Republike Slovenije, kot je to predpisano v 1. odstavku 22. člena Ženevske konvencije o status beguncev. Tožeča stranka tudi ne navaja, da bi bil dostop do splošnega izobraževalnega sistema za tožnika, ki ima priznano mednarodno zaščito, urejen pod različnimi pogoji, kot veljajo za državljane tretjih držav, ki zakonito prebivajo v Sloveniji (2. odstavek 27. člena Kvalifikacijske direktive II). Ker dostop do nastanitve osebe s priznano mednarodno zaščito spada med osnovne ugodnosti v smislu 2. odstavka 29. člena ZMZ, je v zadevi pomembno tudi, da tožnik ne uveljavlja, da mu socialna pomoč ne bi bila dodeljena na enaki ravni in pod enakimi pogoji, kot veljajo za državljane Republike Slovenije. Tožnik tudi ne uveljavlja, da tožnik, ki je upravičen do mednarodne zaščite, nima dostopa do nastanitve pod enakimi pogoji kot drugi državljani tretjih držav, ki zakonito prebivajo na njihovih ozemljih. V vseh teh primerih bi šlo v prid tožnikovemu zahtevku le, če bi bili pogoji za tožnika slabši, ne pa tudi, če so pogoji za tožnika boljši od državljanov Slovenije oziroma državljanov tretjih držav, ki zakonito prebivajo v Sloveniji. Po določilu 43. odstavka preambule Kvalifikacijske direktive II. celo velja, da se ta direktiva ne uporablja za finančne ugodnosti, ki jih države članice dodeljujejo za spodbujanje izobraževanja. V ta okvir spada finančna spodbuda za dijake in študente iz 3. odstavka 93. člena ZMZ. To pa pomeni, da je za razrešitev obravnavanega upravnega spora bistveno samo, ali je ureditev v 3. odstavku 93. člena ZMZ v nasprotju z 1. odstavkom 14. člena Ustave, ki določa, da so v Sloveniji vsakomur zagotovljene enake človekove pravice – med katere spada tudi pravica do denarnega nadomestila za nastanitev na zasebnem naslovu -  ne glede na katero koli osebno okoliščino, med katere je treba šteti tudi status učenca, dijaka oziroma študenta, ki gre osebi s priznano mednarodno zaščito.

Določilo 3. odstavka 93. člena ZMZ pravi, da „osebi iz prvega odstavka tega člena, ki ima status dijaka ali študenta in v Republiki Sloveniji nima zavezancev za preživljanje, se obdobje upravičenosti do denarnega nadomestila za nastanitev na zasebnem naslovu iz prvega odstavka tega člena podaljša za čas rednega šolanja, vendar ne dlje kot do dopolnjenega 26 leta starosti.“ Sodišče ne izključuje možnosti, da ta določba ne bi bila v posamičnem primeru nedopustno diskriminatorna za osebo z mednarodno zaščito, ki obiskuje osnovno šolo, glede na konkretne okoliščine primera, vendar teh okoliščin tožnik v tem upravnem sporu ni izkazal oziroma jih niti ni zatrjeval. Upravno sodišče namreč presoja morebitno protiustavnost zakonskih določb v upravnem sporu samo glede na konkretne okoliščine primera, ne pa kar na splošno. V konkretnem primeru je to še posebej relevantno, ker je uresničevanje namena zakonodajalca, ki želi z določbo 3. odstavka 93. člena ZMZ spodbujati integracijo beguncev v slovensko družbo prek vključevanja v sisteme srednjega in visokega izobraževanja, odvisno tudi od pozitivne pripravljenosti in zavzetosti beguncev, da se čim prej vključijo v tem integracijske procese. Iz podatkov v spisu namreč izhaja, da je bil tožnik dne 2. 9. 2013 vpisan v sedmi razred izobraževanja za odrasle v osnovnošolskem programu (Potrdilo o šolanju z dne 2. 9. 2013, Javni zavod B.) in ne navaja, od kdaj je bil nastanjen na zasebnem naslovu, kajti zakonodajalec je že v letu 2007 (ZMZ, Uradni list RS št. 111/2007) pravico do denarnega nadomestila za nastanitev na zasebnem naslovu dodelil osebam z mednarodno zaščito še za obdobje 2 let po poteku nastanitve v integracijski hiši ali nastanitvenih zmogljivostih ministrstva. Z mesecem decembrom 2010, ko je bila tožniku tudi izdana odločba o subsidiarni zaščiti, pa je zakonodajalec to dobo povečal iz 2 na 3 leta ne glede na to, ali se je oseba izobraževala v srednji šoli ali na fakulteti (ZMZ-B, Uradni list RS, št. 99/2010). Poleg tega je zakonodajalec z ZMZ-B dodal še ugodnost iz zdajšnjega 3. odstavka 93. člena ZMZ, ki pa jo je vezal na proces izobraževanja v srednji šoli ali na fakulteti. Iz podatkov v spisu izhaja, da je tožnik začel izvrševati najemno pogodbo na zasebnem naslovu ... 1. 5. 2013 in ne prej; kdaj se je vpisal v osnovnošolski izobraževalni program v Sloveniji, tudi ni navedel; ali se iz objektivnih razlogov, na katere ni imel vpliva, ni mogel vpisati prej v ta izobraževalni program glede na čas njegovega prihoda v Sloveniji in glede na zmožnost razumevanja in uporabe slovenskega jezika, tako da bi imel v času podaje predmetnega zahtevka že opravljeno osnovno šolo in pogoje za vpis v srednjo šolo, tudi ni nič navedel. Vse to bo lahko, če bo potrebno, uveljavljal v ponovnem postopku, kajti tožena stranka je storila napako, ker ob obravnavi tožnikovega zahtevka ni upoštevala določila 4. odstavka 93. člena ZMZ. Po tem določilu namreč oseba iz prvega odstavka tega člena, ki je kot mladoletnik brez spremstva bivala v posebni, za mladoletnike primerni nastanitvi in je medtem postala polnoletna, je dve leti po preteku bivanja v tej nastanitvi upravičena do denarnega nadomestila za nastanitev na zasebnem naslovu. Po podatkih v spisu je bil namreč tožnik v času, ko mu je bila izdana odločba o subsidiarni zaščiti mladoleten, saj je bil rojen 21. 3. 1993, odločba o subsidiarni zaščiti pa je bila izdana 2. 12. 2010. Tožnik je torej ob prejemu odločbe z dne 2. 12. 2010 bival v nastanitvenih prostorih primerih za mladoletnike, in je „medtem“, to je dne 21. 3. 2011, postal polnoleten; če je tožnik začel bivati na zasebnem naslovu dne 1. 5. 2013, kot to izhaja iz podatkov v spisu, doba dveh let iz 4. odstavka 93. člena ZMZ še ni potekla. Teh okoliščin tožena stranka ni upoštevala oziroma jih ni razčiščevala, pa bi jih morala za popolno ugotovitev dejanskega stanja in za zakonito odločanje. Na tej podlagi je sodišče tožbi ugodilo in je izpodbijano določbo odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek (4. in 2. točka 1. odstavka 64. člena ZUS-1). Tožena stranka mora izdati nov upravni akt v 30 dneh od prejema te sodbe, pri tem pa je vezana na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in vodenja postopka (4. odstavek 64. člena ZUS-1). Ker je tožnik že po Zakonu o sodnih taksah (4. odstavek 10. člena) oproščen plačila sodnih taks, sodišče ni posebej v izreku odločilo, da se tožnika oprosti plačila sodnih taks.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.