UPRS sodba III U 316/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-04-03

gradbeno dovoljenje - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - skladnost gradnje s prostorskim aktom - nezahtevni objekt - nezakonit predpis - exceptio illegalis

Za odločitev v obravnavni zadevi – posebno glede na tožbene navedbe – zadostuje že to, da je skladnost nameravane gradnje s prostorskim aktom kot pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo nezahtevnega objekta predpisana s 74. c členom ZGO-1. Gre torej za zakonsko določbo, ki velja ne glede na drugačno določbo prvega odstavka 8. člena Uredbe o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje, kot je veljala v času izdaje izpodbijane odločbe.

Toženka je z izpodbijano odločbo zavrnila tožnikovo zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo nezahtevnega objekta – kmečke lope na parceli št. 2252/1 k.o. ... V obrazložitvi navaja, da opis nameravane gradnje po določbah Uredbe o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje (v nadaljevanju Uredba) sicer ustreza pomožnemu kmetijsko gozdarskemu objektu – kmečki lopi, vendar gradnja ni skladna s prostorskimi akti, kar je eden izmed pogojev za izdajo gradbenega dovoljenja. Zemljišče gradnje se namreč po prostorskih sestavinah Dolgoročnega plana Občine Koper nahaja na drugem območju kmetijskih zemljišč, Odlok o prostorskih ureditvenih pogojih v Občini Koper (v nadaljevanju PUP) pa dovoljuje gradnjo objektov le znotraj območij stavbnih zemljišč. Za območje drugih kmetijskih zemljišč je sicer določenih nekaj izjem, med katerimi pa ni kmečke lope. Tožnikovo sklicevanje na 8. člen Uredbe, kot je veljal v času vložitve za izdajo gradbenega dovoljenja, zavrača z ugotovitvijo, da veljavna Uredba ne določa tega, kar navaja tožnik.

Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo zavrnil. V obrazložitvi med drugim navaja, da mora odločba temeljiti na predpisih, ki veljajo v času njene izdaje. Vsebina 8. člena Uredbe, kot je veljala v času izdaje izpodbijane odločbe, je bila drugačna kot v času vložitve zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja, zato se tožnik na slednjo ne more sklicevati.

Tožnik se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri navaja, da je pogoj upoštevanja določb prostorskega akta občine izpolnjen na podlagi domneve, ki jo določa 8. člen Uredbe, po katerem je ta pogoj upoštevan, če so izpolnjeni v Uredbi predpisani pogoji glede odmikov, namenske rabe in dovoljenega oblikovanja, materialov in velikosti. Ta določba je bila spremenjena po pičlih treh tednih, zaradi česar so na njeni podlagi nekatere stranke s svojo zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja uspele, druge pa ne, kar je bilo odvisno od hitrosti odločanja prvostopenjskega organa. To pomeni kršitev načela enakosti pred zakonom, saj ni dopustno, da je pravni položaj stranke odvisen od hitrosti odločanja upravnega organa. Po ustavnem načelu enakosti je treba predpis v enakih primerih uporabiti enako, kar se na podlagi 8. člena ni zgodilo, saj odločitev o gradbenem dovoljenju ni bila odvisna od dejanskega stanja, temveč zgolj od hitrosti odločanja upravnega organa. Tožnik meni, da je v takih primerih načelo enakosti pomembnejše od pravila, da upravni organ odloča po predpisu, ki velja v času odločanja. Sodišču predlaga, naj od vseh upravnih enot v RS pridobi podatek, koliko gradbenih dovoljenj je bilo izdanih na podlagi 8. člena v spornem obdobju, poleg tega pa, naj po opravljeni obravnavi odloči, da se izpodbijana odločba odpravi in zadeva vrne v ponovni postopek.

Po prvem odstavku 74. c člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) pristojni upravni organ za gradbene zadeve izda gradbeno dovoljenje za gradnjo nezahtevnega objekta na predpisanem obrazcu (…), če med drugim ugotovi, da je nameravana gradnja skladna s prostorskim aktom.

Po drugem odstavku 8. člena ZGO-1 vrste zahtevnih, manj zahtevnih, nezahtevnih in enostavnih objektov s predpisom podrobneje določi Vlada. V času izdaje izpodbijane odločbe je bila ta predpis Uredba, ki je v času vložitve tožnikove zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja v prvem odstavku 8. člena določala, da se šteje, da je pogoj upoštevanja odločb prostorskega akta ali drugega predpisa občine v zvezi z gradnjo nezahtevnih in enostavnih objektov upoštevan, če so izpolnjeni v nadaljevanju tega člena našteti pogoji glede odmikov, dopustne namenske rabe in oblikovanja, materialov ter velikosti. Po vložitvi tožnikove zahteve je bila Uredba spremenjena tako, da zdaj prvi odstavek 8. člena izrecno zahteva upoštevanje določb prostorskih aktov ali drugih predpisov občine, razen v primeru, če prostorski akt ali drug predpis občine ne določa pogojev za umeščanje enostavnega in nezahtevnega objekta v prostor.

Med strankama ni sporna razvrstitev obravnavanega objekta med nezahtevne objekte, ne njegova klasifikacija kot kmečka lopa. Prav tako ni sporno, da veljavni prostorski akt na zemljišču nameravane gradnje ne dovoljuje postavitve takih objektov, temveč zgolj to, ali bi bilo treba ob upoštevanju ustavnega načela enakosti pred zakonom upoštevati Uredbo v besedilu, kakršno je veljalo v času vložitve tožnikove zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja.

V tem pogledu sodišče uvodoma pripominja, da se strinja s stališčem toženke, da je v obravnavani zadevi treba za odločanje uporabiti predpise, ki so veljali v času izdaje prvostopenjske odločbe. To stališče temelji na prvem odstavku 6. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), ki odločanje v skladu z veljavnimi predpisi opredeljuje kot eno od temeljnih načel upravnega postopka (načelo zakonitosti), in na določbi drugega odstavka 120. člena Ustave, ki določa vezanost upravnih organov na Ustavo in zakon. Tudi Ustavno sodišče je od tega načela odstopilo zgolj izjemoma, zaradi upoštevanja specifičnih okoliščin zadeve (prim. npr. odločbi Up 304/01 in Up 113/97).

Vendar pa za odločitev v obravnavni zadevi – posebno glede na tožbene navedbe – zadostuje že to, da je skladnost nameravane gradnje s prostorskim aktom kot pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo nezahtevnega objekta predpisana s prej navedenim 74. c členom ZGO-1. Gre torej za zakonsko določbo, ki velja neglede na drugačno določbo prvega odstavka 8. člena Uredbe, kot je veljala v času izdaje izpodbijane odločbe. Uredba je namreč podzakonski akt, ki mora biti po 153. členu Ustave v skladu z zakonom, kar pomeni, da z njo ni mogoče predpisati česa, kar ne izhaja iz – v obravnavanem primeru jasne in nedvoumne – zakonske določbe. Sodišče je pri odločanju vezano izključno na Ustavo in zakon, zato je dolžno uporabo nezakonitega podzakonskega akta zavrniti (tkim. exceptio illegalis).

Določba Uredbe, na katero se sklicuje tožnik, je bila po mnenju sodišča nezakonita tudi zato, ker je normodajalec z njo prekoračil pooblastilo iz drugega odstavka 8. člena ZGO-1. To pooblastilo se namreč nanaša le na določitev vrst zahtevnih, manj zahtevnih, nezahtevnih in enostavnih objektov ter del, ki se štejejo za vzdrževanje objekta, ne pa tudi na določitev pogojev za umeščanje posameznih vrst objektov v prostor, kar je vsebina navedene določbe Uredbe. Prostorske ureditve se v skladu s prvim odstavkom 14. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt) tudi sicer načrtujejo s prostorskimi akti, sprejetimi po posebnem postopku, predpisanem v ZPNačrt, in ne s podzakonskimi akti, izdanimi na podlagi ZGO-1.

Navedeno pomeni, da se tožnik zaradi nezakonitosti navedene določbe Uredbe nanjo ne bi mogel sklicevati v nobenem primeru, niti v času njene veljavnosti. Drugih razlogov za to, da so bili izpolnjeni pogoji za izdajo zahtevanega gradbenega dovoljenja oziroma o nezakonitosti izpodbijane odločbe, tožnik ne navaja, zato je sodišče v skladu s prvim odstavkom 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbo zavrnilo kot neutemeljeno.

Dejansko stanje, pomembno za odločitev – lega obravnavanega objekta na kmetijskem zemljišču in lastnosti tega objekta – med strankama ni bilo sporno, zato je sodišče odločilo brez glavne obravnave, na seji (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

Če sodišče tožbo zavrne, po četrtem odstavku 25. člena ZUS-1 vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Uredba o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje 			  člen 8.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.