UPRS sodba I U 1556/2015, enako tudi I U 1722/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-09-13

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), Petra Hočevar (poroč.), Andrej Kmecl

gozd - gojenje in izkoriščanje gozdov - gojitvena in varstvena dela - načelo kontradiktornosti - načelo zaslišanja stranke - posebni ugotovitveni postopek

Iz podatkov upravnih spisov ni razvidno, da bi pred izdajo odločbe prvostopni organ tožnika seznanil z nameravano izdajo odločbe v vsakem posamičnem primeru in mu dal možnost izjave pred njeno izdajo, s čimer je kršil načelo zaslišanja stranke iz 9. člena ZUP oziroma 146. člena ZUP.

Podlago za uvedbo postopkov po uradni dolžnosti bi moral organ v izpodbijanih odločbah obrazložiti v smislu uporabe 126. člena ZUP.

Tožbi se ugodi, odločba Zavoda za gozdove Slovenije št. 3408-09-2401-B001/15 z dne 3. 2. 2015, odločba Zavoda za gozdove Slovenije št. 3408-09-2401-B002/15 z dne 3. 2. 2015, odločba Zavoda za gozdove Slovenije št. 3408-09-2401-B003/15 z dne 3. 2. 2015, odločba Zavoda za gozdove Slovenije št. 3408-09-2401-B004/15 z dne 3. 2. 2015, odločba Zavoda za gozdove Slovenije, št. 3408-09-2401-B005/15 z dne 3. 2. 2015, odločba Zavoda za gozdove Slovenije št. 3408-09-2401-B007/15 z dne 3. 2. 2015, odločba Zavoda za gozdove Slovenije št. 3408-09-2401-B008/15 z dne 3. 2. 2015, odločba Zavoda za gozdove Slovenije št. 3408-09-2401-B009/15 z dne 3. 2. 2015, odločba Zavoda za gozdove Slovenije št. 3408-09-2401-B011/15 z dne 3. 2. 2015, odločba Zavoda za gozdove Slovenije št. 3408-09-2401-B012/15 z dne 3. 2. 2015, odločba Zavoda za gozdove Slovenije št. 3408-09-2401-B013/15 z dne 3. 2. 2015, odločba Zavoda za gozdove Slovenije št. 3408-09-2401-B014/15 z dne 3. 2. 2015, odločba Zavoda za gozdove Slovenije št. 3408-09-2401-B015/15 z dne 3. 2. 2015, odločba Zavoda za gozdove Slovenije št. 3408-09-2401-B016/15 z dne 3. 2. 2015, odločba Zavoda za gozdove Slovenije št. 3408-09-2401-B017/15 z dne 3. 2. 2015, odločba Zavoda za gozdove Slovenije št. 3408-09-2401-B019/15 z dne 3. 2. 2015, odločba Zavoda za gozdove Slovenije št. 3408-09-2401-B020/15 z dne 3. 2. 2015, odločba Zavoda za gozdove št. 3408-09-2402-B001/15 z dne 3. 2. 2015, odločba Zavoda za gozdove št. 3408-09-2402-B002/15 z dne 3. 2. 2015, odločba Zavoda za gozdove št. 3408-09-2402-B003/15 z dne 3. 2. 2015, odločba Zavoda za gozdove št. 3408-09-2402-B004/15 z dne 3. 2. 2015, odločba Zavoda za gozdove št. 3408-09-2402-B005/15 z dne 3. 2. 2015, odločba Zavoda za gozdove št. 3408-09-2402-B006/15 z dne 3. 2. 2015, odločba Zavoda za gozdove št. 3408-09-2404-B001/15 z dne 3. 2. 2015, odločba Zavoda za gozdove št. 3408-09-2404-B002/15 z dne 3. 2. 2015, odločba Zavoda za gozdove št. 3408-09-2404-B003/15 z dne 3. 2. 2015, odločba Zavoda za gozdove št. 3408-09-2404-B004/15 z dne 3. 2. 2015, odločba Zavoda za gozdove št. 3408-09-2404-B005/15 z dne 3. 2. 2015, odločba Zavoda za gozdove št. 3408-09-2404-B006/15 z dne 3. 2. 2015, odločba Zavoda za gozdove št. 3408-09-2404-B007/15 z dne 3. 2. 2015, odločba Zavoda za gozdove št. 3408-09-2404-B008/15 z dne 3. 2. 2015, odločba Zavoda za gozdove št. 3408-09-2404-B009/15 z dne 3. 2. 2015, odločba Zavoda za gozdove št. 3408-09-2405-B001/15 z dne 3. 2. 2015, odločba Zavoda za gozdove št. 3408-09-2405-B002/15 z dne 3. 2. 2015, odločba Zavoda za gozdove št. 3408-09-2405-B003/15 z dne 3. 2. 2015, odločba Zavoda za gozdove št. 3408-09-2405-B004/15 z dne 3. 2. 2015, in odločba Zavoda za gozdove št. 3408-09-2405-B005/15 z dne 3. 2. 2015, se odpravijo in se zadeve vrnejo istemu organu v ponovni postopek.

1. Z izpodbijanimi odločbami (ki se razlikujejo v izreku glede označbe nepremičnin, za katere veljajo) je prvostopni organ odločil, da mora lastnik gozda Republika Slovenija oziroma tožnik v GGE ... oziroma v GGE ... opraviti oziroma zagotoviti izvedbo naslednjih potrebnih gojitvenih del in varstvenih del za zaščito pred divjadjo, ki jih nato opiše, v tam navedeni površini do 31. 12. 2015 (1. točka izreka), opisal način oprave določenih del (2. točka izreka) in da pritožba ne zadrži njene izvršitve (3. točka izreka). V obrazložitvi je organ navedel, da je bilo po prvem odstavku 17. člena Zakona o gozdovih (v nadaljevanju ZG) in na podlagi usmeritev iz gozdnogojitvenih načrtov pri rednem opravljanju dejavnosti javne gozdarske službe ugotovljeno, da je treba v izreku navedenih lokacijah in obsegu opraviti našteta gojitvena dela in varstvena dela za zaščito pred divjadjo. Zaradi ohranitve in zagotavljanja trajnosti gozda je treba dela opraviti v roku in na način, kot je določeno v izreku te odločbe. Navedel je še, da bo v določenih primerih lastniku izdan ustrezen material oziroma obračunano sofinanciranje. Če dela ne bodo opravljena v roku in na način, kot je naveden v izreku odločbe, je dolžan njihovo izvedbo zagotoviti prvostopni organ na stroške lastnika.

2. Drugostopni organ je s svojimi odločbami zavrnil pritožbe tožnika in potrdil odločitve prvostopnega organa, v zvezi s pritožbenimi navedbami pa še dodal, da prvostopni organ ni prekoračil svojih pooblastil, ker je odločal na podlagi 17. člena ZG, ne gre pa tudi za tako upravno zadevo, za katere uvedbo postopka bi bila potrebna zahteva stranke.

3. Tožnik je v tožbi uvodoma navedel, da gre pri izdaji izpodbijanih odločb za odločbe tipa B, da se prvostopni organ sam sklicuje na 17. člen in 36. a člen ZG, da tožnik za izdajo izpodbijanih odločb ni podal nobene pobude, zahteve ali se z izdajo kako drugače strinjal. Tožnik gospodari z večino gozdnih zemljišč v RS, zaradi česar s prvostopnim organom medsebojno sodeluje. V vseh letih je tožnik prejel le odločbe tipa B, za katerih izdajo je sam zaprosil. Tožnik meni, da če bi za izdajo teh odločb obstajal javni interes, kar naj bi pripeljalo do ukrepanja organa po uradni dolžnosti, bi se prvostopni organ že kdaj poslužil te možnosti. Gojitvena in varstvena dela se namreč tekom let niso spreminjala. Sicer pa mora biti obstoj javnega interesa izkazan in ne zadošča zgolj trditev, pri vsakem ukrepu pa je moč najti vsaj kanček javnega interesa. V primeru, ko pa organ želi upravičiti svoj poseg v sfero lastnika gozda po uradni dolžnosti, pa je treba ta javni interes izkazati v večji meri, torej da prevlada nad zasebnim, le tako je lahko preizkusiti, ali je bilo postopanje organa po uradni dolžnosti (kar je izjema po 126. členu ZUP) utemeljeno. Odločbe se pa tudi nikjer ne sklicujejo na javni interes, temveč ga omenja drugostopni organ, torej to pri prvostopnih odločbah ni igralo nobene vloge. Kljub temu, da tožnik gospodari z gozdovi, pa mu ni mogoče naprtiti vsega, kar bi bilo za gozd po temelju sicer res koristno, hkrati pa ni tako zelo koristno oziroma nujno, da bi terjalo izdajo odločb po uradni dolžnosti. Tožnik gospodari z gozdovi, poleg tega ima zakonsko opredeljene naloge, to pa vsekakor ni izvedba gojitvenih in varstvenih del v gozdovih. Takšna dela torej pomenijo hud poseg v diskrecijo tožnika kot strokovne institucije, poleg tega pomenijo hud poseg v finančno situacijo tožnika. Pravna podlaga za uvedbo postopka po uradni dolžnosti, ki je izjema, mora biti jasna in nedvoumna, sicer velja načelo, da se postopek uvede na zahtevo stranke. ZG v 17. členu ne omenja uvedbe postopka po uradni dolžnosti, na drugih mestih pa pove, da se lahko postopek uvede po uradni dolžnosti (npr. tretji odstavek 17. a člena, 29. člen). S tem je podan tudi ničnostni razlog po 4. točki 279. člena ZUP. Tožnik je še navedel, da je zoper vse akte vložil eno tožbo v skladu s 35. členom Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Predlagal je, da sodišče tožbi ugodi, odločbe odpravi in naloži toženki povrnitev njegovih stroškov postopka oziroma da plača sodno takso za spor.

4. Toženka je poslala upravne spise, vsebinskega odgovora na tožbo ni podala. Nato je v prvi pripravljalni vlogi navedla, da se med dokumenti zadeve KE ... nahaja dopis z dne 14. 11. 2014, iz katerega je razvidno, da je bil tožnik obveščen o nameravanem izdajanju odločb v upravni zadevi izvedbe gojitvenih in varstvenih del. Prvostopni organ je celo pozval tožnika, naj nameravane naložene obveznosti vključi v svoje dokumente za leto 2015 in ga torej s tem pozval k sodelovanju pred izdajo izpodbijanih odločb. Da je bil tožnik obveščen o nameravani izdaji B odločb, izhaja tudi iz elektronskega sporočila vodje sektorja za gozdarstvo pri tožniku, A.A.; v sporočilu z dne 2. 4. 2015 je namreč A.A. zaprosil za izdajo vseh odločb tipa B za leto 2015. Če je tožnik mnenja, da je izvedba določenih gojitvenih in varstvenih ukrepov hud poseg v diskrecijo tožnika kot strokovne institucije glede gospodarjenja z gozdovi in poseg v njegov finančni položaj ter zatrjuje, da ni nikoli vložil zahteve za izdajo odločb oziroma da se z izdajo odločb ni strinjal, je nerazumljivo, zakaj je potem dal pobudo za izdajo odločb. Glede na navedeno toženka meni, da je prvostopni organ dal tožniku možnost sodelovanja v postopku za izdajo izpodbijanih odločb. Toženka vlogi prilaga dopis prvostopenjskega organa tožniku z dne 14. 11. 2014 in elektronsko sporočilo z dne 2. 4. 2015.

5. Tožnik je v svoji prvi pripravljalni vlogi še dodal, da v času izdaje izpodbijanih odločb toženka ni prejela nobene zahteve tožnika, naj se odločbe izdajo, tožnik je s toženko le uskladil plan za izdajo odločb za redno sečnjo, torej t.i. A odločb. Toženka je bila tudi seznanjena s stališčem tožnika, naj se odločbe B za 2015 ne izdajo. Sicer pa neobstoj soglasja med strankama dosedaj niti ni bil sporen. Z dopisom z dne 14. 11. 2014 toženka torej ni uspela izkazati, da se je tožnik z izdajo odločb strinjal, temveč le, da je bil tožnik seznanjen, da bo toženka izdala nekatere, iz dopisa neopredeljive odločbe. Pripomnil je še, da je vsebina prve pripravljalne vloge toženke zgolj odraz vsebine sodbe Upravnega sodišča RS, I U 1053/2015. Sicer pa možnost sodelovanja pred izdajo odločbe pomeni, da mora biti tožniku ta možnost dana za vsako posamezno odločbo, ne pa na splošno vnaprej in na podlagi medsebojnega usklajevanja. Prosil je tudi za stališče sodišča, torej, ali ima v takih primerih toženka podlago za izdajo odločb po uradni dolžnosti oziroma brez zahteve stranke oziroma celo ob izrecnem nasprotovanju stranke.

7. V obravnavanem primeru so sporne odločitve prvostopnega organa o izvedbi potrebnih gojitvenih del in varstvenih del za zaščito pred divjadjo na v odločbah opredeljenih nepremičninah, v opredeljenem roku, vse v lasti RS in v upravljanju tožnika.

8. Organ je sporne odločitve sprejel na podlagi prvega odstavka 17. člena ZG, po katerem izda Zavod na podlagi gozdnogojitvenega načrta lastniku gozda, po predhodnem svetovanju in skupni izbiri dreves za možni posek, odločbo v upravnem postopku; z odločbo se (med drugim) določijo: potrebna gojitvena dela za obnovo gozdov in nego mladja do vključno nege letvenjaka, potrebna varstvena dela, usmeritve ter roki za izvedbo in ponovitev posameznih gojitvenih in varstvenih del. V obrazložitvah izpodbijanih odločb je kot razlog za njihovo izdajo navedeno, da je bilo ''na podlagi usmeritev iz gozdnogojitvenih načrtov pri rednem opravljanju dejavnosti javne gozdarske službe ugotovljeno, da je treba opraviti na v izreku navedenih lokacijah in obsegu našteta gojitvena dela in varstvena dela pred zaščito pred divjadjo''.

9. Po presoji sodišča so sporne odločbe (in kar smiselno ugovarja tudi tožnik) obremenjene z absolutno bistveno kršitvijo pravil postopka, posledično pa ni možno preveriti zakonitosti odločb z vidika ugotovljenega dejanskega stanja glede na podano materialnopravno podlago, tj. 17. člen ZG. Iz podatkov upravnih spisov ni razvidno, da bi pred izdajo odločbe prvostopni organ tožnika seznanil z nameravano izdajo odločbe v vsakem posamičnem primeru in mu dal možnost izjave pred njeno izdajo, s čimer je kršil načelo zaslišanja stranke iz 9. člena ZUP oziroma 146. člena ZUP.

10. Sodišče sodi, da pogoji za izdajo izpodbijanih odločb po skrajšanem postopku po 144. členu ZUP namreč niso bili izpolnjeni. Dejansko stanje ni bilo v celoti ugotovljeno na podlagi dejstev in dokazov, ki bi jih navedel oziroma predložil tožnik, saj je bil postopek uveden po uradni dolžnosti in ne na podlagi vloge tožnika (1. točka prvega odstavka 144. člena ZUP), stanje stvari se ni dalo ugotoviti na podlagi uradnih podatkov, ki jih ima organ, saj je bilo treba na kraju samem ugotoviti dejansko stanje in opraviti primerjavo z gozdnogojitvenimi načrti (2. točka prvega odstavka istega člena), 17. člen ZG ne določa, da se zadeva lahko reši na podlagi dejstev ali okoliščin, ki niso popolnoma dokazane ali se z dokazi le posredno dokazujejo (3. točka prvega odstavka istega člena), in iz odločb ne izhaja, da gre za nujne ukrepe v javnem interesu, ki jih ni mogoče odlagati (4. točka prvega odstavka istega člena).

11. Navedbe toženke v pripravljalni vlogi, da je bil tožnik pozvan k sodelovanju pred izdajo izpodbijanih odločb, niso utemeljene. Iz upravnih spisov v zadevah, kot jih je predložila toženka skupaj z odgovorom na tožbo, ni razvidno, da bi bila tožniku dana možnost udeležbe v postopkih, v katerih so bile izdane izpodbijane odločbe. Iz dopisa z dne 14. 11. 2014, na katerega se sklicuje toženka, in ki je tudi v spisni dokumentaciji upravnih spisov, sicer izhaja, da naj bi prvostopni organ posredoval tožniku v e-obliki predlog programa gojitvenih in varstvenih del za leto 2015; vendar iz navedenega dopisa ne izhaja, da bi se ta program nanašal (tudi) na nepremičnine, ki jih obsegajo izpodbijane odločbe ter da bi bilo tožniku omogočeno, da se v vsakem od postopkov lahko izjavi o odločilnih dejstvih ter da je aktivno udeležen v ugotovitvenem postopku. Da je organ svojo dolžnost v smislu prvega odstavka 9. člena ZUP in 146. člena tega zakona izpolnil, pa mora iz dokumentov upravnega spisa vsake posamezne zadeve biti razvidno, in le v takem primeru je mogoča presoja sodišča, da pravila postopka niso bila kršena.

12. Toženka pa se tudi ne more sklicevati na elektronsko sporočilo z dne 2. 4. 2015, ki naj bi izkazovalo, da je bil tožnik obveščen o izdaji odločb tipa B ter naj bi za njihovo izdajo dal pobudo (iz elektronskega sporočila, poslanega 2. 4. 2015, izhaja, da je A.A., predstavnik tožnika, prvostopni organ zaprosil za izdajo vseh odločb tipa B za leto 2015, do 17. 4. 2015 in na naslov njegovega sedeža), sodišče odgovarja, da je bil predloženi dokaz (elektronsko sporočilo z dne 2. 4. 2015) ustvarjen v času po izdaji izpodbijanih odločb (vse so bile izdane dne 3. 2. 2015) in že zato ne more biti pomemben za presojo zakonitosti teh odločb.

13. Sodišče tako ugotavlja, da je organ pri odločanju bistveno kršil pravila postopka (3. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), kar je vplivalo ali moglo vplivati na zakonitost oziroma pravilnost odločitve (2. točka prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu – v nadaljevanju ZUS-1), zaradi česar je tožbi ugodilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1, izpodbijane odločbe odpravilo ter zadeve v smislu tretjega in četrtega odstavka 64. člena ZUS-1 vrnilo prvostopnemu organu v ponovni postopek, v katerem naj organ, sledeč stališčem sodišča, ki se tičejo postopka, o zadevah ponovno odloči.

14. Sodišče še dodaja, da pa tožniku (tudi) pritrjuje, da bi podlago za uvedbo postopkov po uradni dolžnosti organ v izpodbijanih odločbah moral obrazložiti (v smislu uporabe 126. člena ZUP). Poleg tega sodi, da obrazložitev izpodbijanih odločbe ne zadosti prvemu odstavku 214. člena ZUP o vsebini obrazložitve odločb tudi zato, ker ne navaja ugotovljenega dejanskega stanja in dokazov, s katerimi je bilo to ugotovljeno, ter razlogov, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo izdajo takšne odločbe. Take pomanjkljivosti izpodbijanih odločb (tudi) onemogočajo preizkus materialne zakonitosti odločbe. Ker pa sodišče preizkusa materialne zakonitosti izpodbijanih odločb ne more opraviti že zato, ker je organ kršil pravila postopka s tem, ko tožniku ni dal možnosti izjave o odločilnih dejstvih, zato kot razloga za odpravo odločb sodišče posebej ne navaja nemožnost njihovega preizkusa.

15. Sodišče bo plačano sodno takso vrnilo tožniku po uradni dolžnosti (36. in 37. člen Zakona o sodnih taksah).

ZG člen 17. ZUP člen 9, 126, 144, 146, 214.

Opr. št: I U 1722/2015, ECLI:SI:UPRS:2015:I.U.1722.2015

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.