UPRS sodba I U 1622/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-11-27

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), mag. Damjan Gantar (poroč.), dr. Boštjan Zalar

generalni sekretar ministrstva - javni natečaj - strokovna usposobljenost kandidata - primernost kandidata za položaj - vizija razvoja - poznavanje vsebinskega dela ministrstva - vodstvene izkušnje - upravni spor - pravni interes - obseg sodne presoje

Z izpodbijanim sklepom je posebna natečajna komisija za izvedbo javnega natečaja ugotovila, da tožnik izpolnjuje natečajne pogoje, glede na svojo strokovno usposobljenost pa ni primeren za položaj generalnega sekretarja na ministrstvu.

Po izdaji izpodbijanega sklepa je bil v postopku novega javnega natečaja izdan sklep, da je tožnik glede na svojo strokovno usposobljenost primeren za položaj generalnega sekretarja ministrstva; nato je bil tožnik tudi imenovan na ta položaj. Ne glede na navedeno tožnik še vedno izkazuje pravni interes za obravnavani upravni spor, to je za presojo zakonitosti izpodbijanega sklepa.

Sodišče je zato tožbo obravnavalo po vsebini. Pri presoji je upoštevalo stališči, ki sta se jasno izoblikovali v upravno-sodni praksi v tovrstnih zadevah. Najprej, da je strogost sodne presoje zakonitosti izpodbijanega akta v upravnem sporu lahko različna v odvisnosti od vrste javno-pravne zadeve, ter nato, da mora biti sodna presoja zakonitosti zadržana glede izpolnjevanja pogojev oziroma kriterijev, kadar ti niso natančno določeni ali objektivizirani s predpisi ali standardi, ampak gre za profesionalne kriterije, ki so vezani na potrebe in naravo razpisanega položaja javnega uslužbenca. Zadržana presoja pomeni, da se sodišče ne spušča v podrobno strokovno presojo, ampak ugotovi nezakonitost odločbe oziroma sklepa le, če je odločitev očitno nerazumna. V konkretnem primeru pa je tudi po mnenju sodišča povsem razumno pričakovanje, da kandidat za tako visok položaj, kot je generalni sekretar ministrstva, poda vizijo razvoja, v kateri so skoncentrirano in konkretno navedeni prednostni cilji dela in dejavnosti za njihovo doseganje z natančnimi časovnimi okviri ter finančnimi, kadrovskimi in drugimi posledicami. Toženka je dovolj argumentirano pojasnila, zakaj tožnikova vizija ni bila takšna. Povsem utemeljena je tudi zahteva, da kandidat za položaj generalnega sekretarja okvirno pozna vsebinska področja dela ministrstva in v zvezi s tem tudi normativni program aktivnosti za ministrstvo. Ni si namreč mogoče predstavljati, kako bo sicer lahko poskrbel za takšno izvajanje podpornih nalog oziroma delovanje služb, ki jih koordinira za celotno ministrstvo, ki bo dajalo kar najbolj učinkovito operativno podporo vsebinskemu delu na ministrstvu.

Na dosedanjih položajih oziroma zaposlitvah formalno pridobljene delovne oziroma vodstvene izkušnje niso isto kot sposobnosti vodenja, ki jih mora kandidat izkazati pred vsako konkretno posebno natečajno komisijo, pri čemer ni nujno vedno enako prepričljiv in uspešen. Pri tem sodišče izpostavlja, da je kandidat tisti, ki mora komisijo s predloženo dokumentacijo in na opravljanem razgovoru prepričati o svoji primernosti za razpisani položaj.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Z izpodbijanim sklepom je Posebna natečajna komisija za izvedbo javnega natečaja za položaj generalnega sekretarja na Ministrstvu za A. (v nadaljevanju komisija ali toženka) ugotovila, da tožnik izpolnjuje natečajne pogoje, glede na svojo strokovno usposobljenost pa ni primeren za navedeni položaj.

Iz obrazložitve sklepa izhaja, da se je tožnik prijavil na omenjeni javni natečaj, objavljen na spletni strani MNZ dne ... Po ugotovitvi, da izpolnjuje vse natečajne pogoje, je toženka ocenila njegovo primernost za razpisani položaj na podlagi Standardov strokovne usposobljenosti z merili za izbiro in metodami preverjanja usposobljenosti uradnikov na položajih v državni upravi št. 0131-57/2010/1 z dne 8. 11. 2010 (v nadaljevanju Standardi). V tej zvezi je pojasnjeno, da komisija na podlagi strokovne presoje kandidata najprej oceni v vsakem posameznem elementu obeh sklopov Standardov z oceno „ustrezno“ (če kandidat dosega ali presega pričakovane zahteve, tako da podaja dobre, zelo dobre oziroma odlične odgovore na vprašanja glede tega elementa) ali „neustrezno“ (če kandidat ne dosega pričakovanih zahtev, tako da ne daje odgovorov, daje nepravilne odgovore ali pa so ti pomanjkljivi, nedosledni ali kako drugače neustrezni). Nato kandidata oceni kot ustreznega ali neustreznega v celoti za vsak posamezni sklop standardov (ustrezen je, če se kot tak oceni v vseh elementih sklopa), sledi še končna ocena kandidata kot primernega ali neprimernega za položaj (kandidat je primeren, če je ocenjen kot ustrezen v obeh sklopih).

Tožnika je komisija ocenila na podlagi razpisne dokumentacije in z njim opravljenega razgovora. Najprej je v prvem sklopu ocenjevala njegove izkušnje in menedžerske sposobnosti. Po elementu „kakovost izkušenj pri delu, vodenju in upravljanju“ je prejel oceno „ustrezno“; v tej zvezi so naštete tožnikove dotedanje zaposlitve oziroma dela, med drugim je bil vršilec dolžnosti generalnega sekretarja in nato generalni sekretar na Ministrstvu B., 2012 se je zaposlil na Ministrstvu za A. (v nadaljevanju: Ministrstvo) kot sekretar, 2013 pa postal vršilec dolžnosti generalnega sekretarja na Ministrstvu.

Po elementu „vrednost vizije razvoja organa“ je tožnik prejel oceno „neustrezno“. Na vprašanje o rezultatih njegovega vodenja na Ministrstvu je odgovoril, da je opazil kompliciranost zadev, predvsem postopkov parafiranja, podpisovanja in dajanja pripomb, zato je kot prvo spremembo navedel e-podpisovanje. Omenil je izvedene manjše reorganizacije (ukinitev treh namestnikov generalnih direktorjev in namestnika generalnega sekretarja) ter da se pripravlja večja reorganizacija na Direktoratu C. ter na Direktoratu za Č., v katerem so problemi pri kontrolah projektov in tudi precejšnji zaostanki. Za zahtevke skrbi 18 ljudi, njihova mesečna norma pa je prenizka. Problemi so pogojeni tudi s prenormiranostjo področja, zato je nujno poenostaviti pravila, uslužbence pa bolj aktivno usmeriti, kar naj bi bilo izvedeno do prihodnjega leta, ko bo znana nova finančna perspektiva. Tožnik je v svojem programu, ki je zelo splošen in bi lahko veljal za katerokoli ministrstvo, pa tudi na razgovoru, o viziji govoril zelo splošno. Npr. niti omenil ni zelo pomembnega normativnega programa aktivnosti za Ministrstvo. Na poziv, naj v zvezi s tem pojasni implementacijo vizije s konkretnimi aktivnostmi, je odgovoril, da normativni okvir ni toliko v pristojnosti generalnega sekretarja, ki lahko le pomaga v smeri večje učinkovitosti, ne more pa na to direktno vplivati, saj so za zakonodajo pristojni direktorati. Zadeve so prenormirane, na kratki rok jih ni mogoče reševati. Tožnik je omenil pripravljene spremembe zakonodaje za reorganizacijo agencije D. kot možnega vira resursov za pospešitev zadev. Na vprašanje, zakaj se že doslej ni ukrepalo glede zaostankov pri pregledu projektov iz evropskih sredstev, sploh ker je šlo tudi za neupravičena izplačila, je povedal, da se uradniki pri tem ne okoriščajo, problem pa so skrbniki pogodb, ki bi morali skrbeti za investicijo in jo na koncu tudi pogledati. Na posebno vprašanje, povezano z reorganizacijo in optimizacijo delovnih procesov, naj našteje tri najpomembnejše zadeve, ki bodo kot pozitivne ostale po izteku njegovega mandata in jih bodo občutili tudi uporabniki, je navedel pospešitev delovnih procesov brez konkretnejšega pojasnila. Na vprašanje, ali lahko navede še kaj drugega iz programa, je odgovoril, da je glede reorganizacije direktoratov vezan na predloge in mnenja direktorjev, s katerimi tesno sodeluje pri analizi delovne obremenjenosti, sicer pa za direktorat s 40 zaposlenimi, ki ima 4 do 5 različno obremenjenih sektorjev, predlaga odpravo sektorjev, delo bi tako razporejal le direktor direktorata. Kot naslednjo aktivnost je navedel motivacijo, priložnost zanjo so, ob omejenih sredstvih za povečan obseg dela in napredovanjih, spremembe v poslovanju ter pohvala, zahvala in dodatno izobraževanje zaposlenih. Sklepno je omenil še reorganizacijo Ministrstva, ki je bila zelo obsežna, pojavljale so se logistične težave in težave pri samih delovnih procesih. Na temelju pisnega izdelka in dopolnitve v razgovoru toženka ugotavlja, da je tožnik predstavil premalo rešitev, prav tako ni bil prepričljiv pri predstavitvi uporabnosti in izvedljivosti vizije, tudi časovnega okvira za njeno uresničitev ni opredelil. Vizija kot ključni dokument je ostala na preveč splošni ravni, ni dovolj konkretna in tudi ne dovolj strokovno utemeljena.

Oceno „neustrezno“ je tožnik prejel tudi po elementu „sposobnost vodenja“. Na mestu generalnega sekretarja se pričakuje uradnika z jasnim načrtom dela in visokimi standardi kakovosti, tožnik pa ni izkazal zadostne ustvarjalnosti pri iskanju rešitev in usklajevanju virov ter za opažene probleme Ministrstva ni imel konkretnejših rešitev. Pri tem tudi na razgovoru ni bil prepričljiv. Kandidat, ki nima jasne slike ciljev in si sam ne postavlja visokih ciljev, pa še zlasti ob omejenih možnostih za motiviranje zaposlenih, teh ne bo mogel navdihovati in od njih pričakovati, da si bodo zadajali in dosegali zahtevne cilje.

Glede na dve oceni »neustrezno« je bil tožnik v prvem sklopu Standardov „izkušnje in menedžerske sposobnosti“ skupno ocenjen kot neustrezen. V drugem sklopu standardov „strokovna znanja“ je bil ocenjen kot ustrezen (oceno „ustrezno“ je namreč prejel po vseh elementih tega sklopa, to so „razumevanje poslanstva organa in njegove vloge v sistemu“, „poznavanje problematike področja dela organa“ in „poznavanje načrtovanja in rabe virov“; v tem delu sodišče razlogov toženke ne povzema, ker v zadevi niso sporni), vendar je glede na prejeto oceno za prvi sklop Standardov tožnik bil končno ocenjen kot neprimeren za razpisani položaj.

Tožnik je zoper sklep vložil tožbo v upravnem sporu zaradi nepravilne uporabe materialnega prava, bistvenih kršitev določb postopka in nepravilno ugotovljenega dejanskega stanja ter predlagal, da sodišče sklep odpravi, uveljavljal pa je tudi povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Iz sklepa in še bolj iz razgovora, ki ni v celoti in povsem pravilno povzet, izhaja, da so bili člani komisije slabo seznanjeni z nalogami generalnega sekretarja oziroma pristojnostmi Generalnega sekretariata, ki ga sekretar vodi (v tej zvezi tožnik citira relevantne določbe 19. člena Zakona o državni upravi, v nadaljevanju ZDU-1, 15. člena Uredbe o notranji organizaciji, sistemizaciji, delovnih mestih in nazivih v organih javne uprave in v pravosodnih organih, v nadaljevanju Uredba, ter Akta o notranji organizaciji in sistemizaciji delovnih mest v Ministrstvu za gospodarski razvoj in tehnologijo, v nadaljevanju Akt). To je vodilo v napačno strokovno presojo tožnikove strokovne usposobljenosti oziroma primernosti za zadevni položaj. Zato je zaprosil za posnetek razgovora; ker ga še ni prejel, predlaga, naj ga kot dokaz pridobi sodišče. Slaba seznanjenost z nalogami generalnega sekretarja je razvidna tudi iz po razgovoru prejetega elektronskega sporočila člana komisije E.E., ki se nanaša na očitek priprave slabih računovodskih standardov, kar sploh ne sodi v delovno področje Generalnega sekretariata in ne Ministrstva.

Tožnik oporeka ocenama »neustrezno« po elementih »vrednost vizije razvoja organa« in »sposobnost vodenja«. S Standardi predpisani obseg vizije (okvirno dve A4 strani) kaže, da njen namen ni poglobljena in obsežna predstavitev prednostnih nalog in razvoja organa, kot zmotno meni toženka. Ta ne navaja konkretnih razlogov za oceno tožnikove vizije, pri tem tudi ni uporabila obveznih smernic za vrednotenje vizije (Standardi str. 10). Odločitve v tem delu ni mogoče preizkusiti, kar pomeni bistveno kršitev določb upravnega postopka. Ocena primernosti kandidata mora temeljiti na presoji njegove strokovne usposobljenosti za položaj glede na naloge, ki se na tem položaju dejansko opravljajo. Tožnik je pri pisanju in predstavitvi vizije izhajal iz pristojnosti oziroma nalog generalnega sekretarja in Generalnega sekretariata, težav na delovnem področju podpornih nalog in morebitnih rešitev. Normativni program, ki se nanaša na vsebinska področja delovanja Ministrstva, v notranji ustroj njegovega delovanja ne posega. Tožnik je izpostavil časovni okvir aktivnosti za dvig učinkovitosti poslovanja (obdobje prvih šestih mesecev), kot tudi, da so te mišljene kot postopen in kontinuiran proces izboljševanja poslovanja; enako je ravnal na razgovoru, ko je govoril o črpanju evropskih sredstev (določeni ukrepi do prihodnjega leta) in ukinitvi D. (predvidoma s 1. 1. 2014). Zavrača tudi očitek, da bi vizija lahko veljala za katerokoli ministrstvo, saj je izpostavil konkretne reorganizacije, ki so vplivale na Ministrstvo, sicer pa opozarja, da Uredba enotno ureja vsebino dela sekretariatov vseh ministrstev.

Prav tako ne odraža dejanskega stanja in je v nasprotju s Standardi ocena po  elementu »sposobnost vodenja«, ki je vsebinsko zelo povezan z elementom »kakovost izkušenj pri delu, vodenju in upravljanju« in tako ni jasno, kako tožnik po skupno 26 letih z oceno „ustrezno“ ovrednotenih vodstvenih izkušenj, od tega 16 let na razpisanemu primerljivih položajih, ne izkazuje (več) sposobnosti vodenja. Toženka dano oceno utemeljuje s pojmi, ki jih ta element ne vsebuje. Sposobnost upravljanja virov ter postavljanja načrtov in ciljev se presoja v okviru elementa »kakovost izkušenj pri delu, vodenju in upravljanju«; element »sposobnost vodenja« pa vsebuje presojo izvedbe in optimizacije (racionalizacije, skrajševanja, poenostavitve) postopkov, kar je tožnik izpostavil v viziji in na razgovoru. Toženka mu očita pomanjkanje konkretnejših rešitev, ne pojasni pa, v čem so bili njegovi obsežni odgovori neustrezni. Jasno ni niti, v okvir katerega elementa sodijo visoki standardi kakovosti, na katere se sklicuje v sklepu. Odločitve tako tudi v tem delu ni mogoče preizkusiti. Toženka je kršila tudi načelo enakopravnosti po 7. in 27. členu Zakona o javnih uslužbencih (v nadaljevanju ZJU), saj je ob nepravilni uporabi Standardov in posledično napačno ugotovljenem dejanskem stanju zmotno zaključila, da tožnik ni primeren za razpisani položaj.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri sklepu in predlaga zavrnitev tožbe kot neutemeljene. Posnetek razgovora s kandidatom se v skladu s Poslovnikom o delu posebnih natečajnih komisij (v nadaljevanju Poslovnik) po pripravi sklepa o primernosti kandidata uniči. V konkretnem primeru je sicer Uradniški svet strokovni službi naročil, naj glede na tožnikovo zahtevo za izročitev posnetka razgovora, do odločitve o tem posnetka ne uniči; nato pa je na seji 14. 10. 2013 zavzel in tožniku sporočil stališče, da zvočni posnetek razgovora ni namenjen pravnemu varstvu kandidata v upravnem sporu, saj gre za zgolj delovni pripomoček pri pripravi sklepa, zato se ga ne izroča, ampak z dnem odpreme sklepa uniči. Če je kandidat že pred tem zahteval izročitev posnetka razgovora, pa je za njegovo poslušanje ter prepisovanje oziroma izdelavo kopije potrebno soglasje vseh članov komisije. Kar zadeva navedbe, ki se nanašajo na očitke člana komisije glede računovodskih standardov, to sploh ni vsebina izpodbijanega sklepa. Tudi ostale tožbene navedbe toženka zavrača. Namen s Standardi predpisanega obsega vizije je, da se kandidati osredotočijo na prednostne cilje dela ter koncizno navedejo z njimi povezane aktivnosti z merljivimi kazalniki in časovnimi determinantami realizacije ter finančnimi, kadrovskimi in drugimi posledicami za organ. Iz vizije mora izhajati ne le, da kandidat pozna probleme dela organa, ampak tudi, da ima jasne cilje, kar zadeva njihovo reševanje. Tožnik je prepoznal probleme organa, kako bi jih rešil, pa iz njegovih odgovorov ni bilo jasno razvidno. Njegove navedbe v viziji so bile presplošne in teh pomanjkljivosti tudi v razgovoru ni odpravil, kar toženka še dodatno obrazlaga. Vizija ni prepis del in nalog iz ZDU-1, Uredbe in Akta, ampak pomeni analizo stanja v organu, prepoznavo problemov ter postavitev ciljev in z njimi povezanih aktivnosti, ki so od organa do organa različni. Glede ocene elementa „sposobnost vodenja“ toženka navaja, da je tožnik brez dvoma pridobil delovne in vodstvene izkušnje v časovnem smislu in je zato pri relevantnem elementu tudi prejel oceno „ustrezno“, vendar izkušnje še niso sposobnosti. Poleg tega je element „sposobnost vodenja“ po Standardih koncipiran širše, kot navaja tožnik, poudarek je na ciljih: postavljanju jasnih in uresničljivih ciljev sebi in sodelavcem, prevajanju strateških v operativne cilje ter sposobnosti strateškega in razvojnega mišljenja. Prav v pogledu ciljev pa je tožnik ostal nedorečen, kar je obrazloženo v sklepu.

V nadaljnjih vlogah tožnik in toženka vztrajata pri svojih navedbah in stališčih ter prerekata navedbe nasprotne stranke. V teh vlogah izpostavljata sledeče:

Tožnik vztraja pri izvedbi dokaza z zvočnim posnetkom razgovora pred komisijo, ki ni potekal tako, da bi omogočal ustrezen preizkus njegove strokovne usposobljenosti, saj so mu člani komisije postavljali vprašanja, ki niso povezana z  javnim natečajem. Prav zato je izpostavil elektronsko sporočilo E.E., katerega zaslišanje tudi predlaga. Zavrača navedbe toženke glede vizije in poudarja, da generalni sekretar koordinira podporne službe Ministrstva (kot so kadrovska, finančna in pravna služba ter služba za splošne zadeve in informatiko)  in je torej tisti, ki mora z operativnim delom (pri katerem nima veliko prostora za ustvarjalnost in dolgoročno načrtovanje opravljanja nalog, saj dinamika dela zahteva hitro reagiranje) skrbeti za nemoteno poslovanje Ministrstva, ne pa določati in izvrševati njegovo politiko. Toženka mu v odgovoru na tožbo očita, da ni pojasnil, kdaj naj bi bil končan proces združitve poslovanja Ministrstva na enem sedežu, katere aktivnosti bi bilo treba izvesti za ločitev organa upravljanja in posredniškega telesa ter kdaj začne teči obdobje prvih šest mesecev iz vizije, pri čemer gre za nove razloge, ki jih v izpodbijanem sklepu ni, pa tudi na razgovoru vprašanja za razjasnitev teh navedb niso bila postavljena. Odgovor na tožbo ni namenjen dopolnjevanju in spreminjanju sklepa, sicer pa tožnik omenjene očitke tudi po vsebini zavrača. Iz toženkine obrazložitve ni jasna meja med presojo elementa „kakovost izkušenj pri delu, vodenju in upravljanju“ in elementa „sposobnost vodenja“, za katera je prejel različni oceni. Nadalje tožnik izpostavlja v tedniku F. dne ... objavljen članek „...?“ oziroma nepooblaščeno dani komentar članov komisije G.G. oziroma E.E. glede konkretnega javnega natečaja. O tem je seznanil Uradniški svet, ki je tožniku sporočil, da bodo člani komisij pozvani k seznanitvi z vsebino Poslovnikov in opozorjeni na pravila glede dajanja informacij o javnem natečaju. Tožnik izpostavlja še, da so 1. 1. 2014 začeli veljati novi Standardi, ki se od prejšnjih razlikujejo le po tem, da se sedaj strokovna usposobljenost kandidata presoja po poznavanju delovnega področja organizacijske enote oziroma organa, za katerega teče javni natečaj. Spremembe so po mnenju tožnika prav posledica njegovega opozorila, da mu ni bil omogočen ustrezen preizkus strokovne usposobljenosti, ker so mu člani komisije postavljali vprašanja, ki so se nanašala na organ (Ministrstvo), ne pa na organizacijsko enoto (Generalni sekretariat), E.E. pa celo preko tega okvira. Da se bo ovrgel dvom o razlogih za spremembo Standardov, naj sodišče pridobi gradivo in zapisnik seje Uradniškega sveta z dne 9. 12. 2013, na katerem so bile spremembe sprejete.

Toženka opozarja, da glede na datum izdaje izpodbijanega sklepa v konkretnem primeru ni podlage za uporabo novih Standardov, ki veljajo od 1. 1. 2014. Poglavitna sprememba, ki jo prinašajo, so strožji pogoji glede delovnih in vodstvenih izkušenj kandidatov. Zmotno je tudi tožnikovo stališče, da bi moral po novih Standardih kandidat za generalnega sekretarja poznati le delovno področje Generalnega sekretariata. Pri tem je treba izhajati iz določil ZDU-1, in sicer toženka primerja drugi odstavek 18. člena (ki se nanaša na generalnega direktorja) in drugi odstavek 19. člena, po katerem generalni sekretar vodi strokovno delo na področju upravljanja s kadrovskimi, finančnimi, informacijskimi in drugimi viri (pri čemer je mišljeno ministrstvo kot celota) ter pomaga ministru pri koordinaciji med notranjimi organizacijskimi enotami ministrstva - takšna dikcija omenjenega tožnikovega stališča ne potrjuje.

Sodišče je glede na podatke, dostopne na spletni strani Ministrstva, tožnika pozvalo, naj sporoči, ali je bil po izdaji izpodbijanega sklepa imenovan za generalnega sekretarja Ministrstva, ter če je tako, sporoči, ali vztraja pri tožbi; če vztraja, mora sporočiti tudi, ali zahteva odpravo izpodbijanega sklepa ali ugotovitev njegove nezakonitosti in v tem zadnjem primeru navesti, v čem ta akt posega v njegove pravice ali pravno varovane koristi (2. alineja prvega odstavka 33. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1).

Tožnik je pojasnil, da ga je v ponovljenem javnem natečaju posebna natečajna komisija s sklepom št. ... z dne ... glede na strokovno usposobljenost ocenila kot primernega za položaj generalnega sekretarja Ministrstva, nato pa ga je na predlog ministra Vlada RS z odločbo z dne 17. 4. 2014 tudi imenovala na omenjeni položaj za dobo 5 let. Kljub temu tožnik vztraja pri zahtevku iz tožbe in svojih navedbah oziroma podredno zahteva, da sodišče ugotovi nezakonitost sklepa. Pri tem se sklicuje na določbe 7., 27., 64. in 178. člena ZJU, z izdajo sklepa pa je toženka kršila tudi tretji odstavek 49. člena Ustave. Tožniku je onemogočila enakopravno obravnavo v postopku, saj pri presoji njegove strokovne usposobljenosti ni pravilno uporabila (z namenom preprečiti arbitrarno vodenje postopkov posebnih javnih natečajev in zagotoviti enakopravno obravnavo vseh kandidatov v izbirnem postopku sprejetih) Standardov. To nenazadnje potrjuje ob doslednem upoštevanju Standardov izdani sklep z dne 24. 3. 2014, s katerim pa, ker gre za samostojna postopka, izpodbijani sklep ni bil odpravljen in tako še vedno velja. Če sodišče ne bi ugotovilo njegove nezakonitosti, bi to pomenilo oviro za tožnikovo profesionalno pot v državni upravi, ker bi se mu ocena strokovne usposobljenosti lahko štela v škodo, tožnik bi bil v slabšem položaju nasproti drugim kandidatom, s čimer bi bili kršeni 49. člen Ustave ter 7. in 27. člen ZJU. Pravna korist za izdajo ugotovitvene sodbe je v preprečitvi ponavljanja bodočega istovrstnega ravnanja posebnih natečajnih komisij oziroma prispevku k njihovemu kvalitetnejšemu delovanju. Sicer pa je zaradi nedopustnega ravnanja komisije in že omenjenega posledičnega medijskega poročanja o zadevi tožnik utrpel nepremoženjsko škodo, ki jo bo uveljavljal v pravdnem postopku, s čimer je dodatno izkazana pravna korist za izdajo ugotovitvene sodbe. Pri tem se sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča z dne 10. 11. 2011 ter na sodbo in sklep tega sodišča v zadevi št. I U 1269/2012.

Toženka meni, da tožnik glede na ponovljeni javni natečaj nima več pravnega interesa za ta upravni spor, pri tem se sklicuje se na pravnomočno sodbo (pravilno: sklep) tega sodišča št. I U 991/2012 z dne 21. 1. 2014 ter predlaga, naj sodišče tožbo zavrže in odloči, da vsaka stranka trpi svoje stroške postopka, podredno pa, naj tožbo zavrne in tožniku naloži, da toženki povrne stroške postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Njena ugotovitev, da tožnik na podlagi podanih odgovorov ni primeren za razpisani položaj, ne pomeni kršitve načela enake dostopnosti delovnega mesta iz 49. člena Ustave, ker bi se sicer vsak neizbrani kandidat lahko skliceval na kršitev te ustavne določbe. Prav tako ne vzdrži presoje tožnikovo sklepanje, da ni dosledno upoštevala Standardov, komisija v ponovljenem postopku pa jih je, ker je ugotovila tožnikovo primernost za položaj. Standardi so strokovni pripomoček za izbiro najustreznejših kandidatov, pri tem pa je razgovor z vprašanji kandidatu v domeni vsake posebne komisije. Kandidat je tisti, ki mora komisijo prepričati, da izpolnjuje Standarde, česar tožnik v obravnavanem postopku ni storil. Novo imenovana komisija v ponovljenem javnem natečaju na ugotovitve prejšnje ni bila vezana, zato je lahko ob upoštevanju Standardov, vendar na podlagi drugih vprašanj, prišla do drugačnega zaključka.

V obravnavani zadevi gre za izvedbo javnega natečaja za položaj generalnega sekretarja Ministrstva za gospodarski razvoj in tehnologijo na podlagi četrtega odstavka 60. člena ZJU. V skladu s to zakonsko določbo javni natečaj za položaje generalnih direktorjev, generalnih sekretarjev, predstojnikov organov v sestavi ministrstev, predstojnikov vladnih služb in načelnikov upravnih enot izvaja posebna natečajna komisija, ki jo za vsak primer posebej imenuje Uradniški svet. Kot določa prvi odstavek 64. člena ZJU, v tovrstnem javnem natečaju posebna natečajna komisija ugotovi, kateri kandidati izpolnjujejo pogoje za položaj in kateri kandidati so glede na svojo strokovno usposobljenost primerni za ta položaj. Kandidatom, ki izpolnjujejo pogoje in so glede na svojo strokovno usposobljenost primerni za položaj (seznam le-teh se nato predloži pristojnemu funkcionarju, da izbere najprimernejšega kandidata), ter kandidatom, ki se ne uvrstijo na seznam, komisija izda poseben sklep. Zoper ta sklep je po določbi šestega odstavka 65. člena ZJU dovoljen upravni spor, in sicer tudi iz razloga, če je natečajna komisija ugotovila, da kandidat po strokovni usposobljenosti ni primeren za položaj, sam pa meni, da je. Za takšen primer gre v konkretni zadevi, ko je toženka z izpodbijanim sklepom ugotovila, da tožnik izpolnjuje natečajne pogoje, vendar glede na strokovno usposobljenost ni primeren za položaj generalnega sekretarja Ministrstva.

Kot sledi iz tožnikovih navedb in predloženih dokazov, je bil po izdaji izpodbijanega sklepa v postopku novega javnega natečaja dne ... izdan sklep, da je tožnik glede na svojo strokovno usposobljenost primeren za položaj generalnega sekretarja Ministrstva; nato je bil tožnik tudi imenovan na ta položaj. Ne glede na navedeno tožnik po presoji sodišča še vedno izkazuje pravni interes za obravnavani upravni spor, to je za presojo zakonitosti izpodbijanega sklepa. Le-ta s sklepom z dne ... ni bil odpravljen ali razveljavljen, saj gre za dva samostojna postopka. Ko tožnik navaja, da bi izpodbijani sklep, če sodišče ne bi ugotovilo njegove nezakonitosti, pomenil oviro za njegovo karierno pot v državni upravi, je treba povedati, da se tovrstni sklep izda v postopku konkretnega javnega natečaja ter da po določbi tretjega odstavka 64. člena ZJU odločitev posebne natečajne komisije o primernosti kandidata za položaj velja eno leto po izdaji posebnega sklepa, in sicer lahko v tem času funkcionar, ki mu je uradnik na položaju odgovoren, predlaga imenovanje takega kandidata na položaj brez izvedbe javnega natečaja. Kolikor tožnik s svojimi navedbami utemeljuje širši učinek izpodbijanega sklepa od opisanega in s tem utemeljuje svoj pravni interes, mu sodišče ne more slediti. Tožnik nadalje navaja, da je njegova pravna korist za ugotovitev nezakonitosti izpodbijanega sklepa v preprečitvi ponavljanja istovrstnega, po mnenju tožnika nezakonitega ravnanja posebnih natečajnih komisij, ki pa v konkretnem primeru ni izkazano, in to že zato ne, ker je bil v novem javnem natečaju izdan drugačen, za tožnika ugoden sklep. Vendar pa pravni interes za ta upravni spor tožnik utemelji tudi z obrazložitvijo, da bi z ugotovitvijo nezakonitosti sklepa pridobil pravni temelj za nameravano uveljavljanje nepremoženjske škode, ki mu je nastala zaradi nedopustnega ravnanja posebne natečajne komisije (in posledičnega medijskega poročanja o zadevi, pri čemer se sklicuje na konkretni časopisni članek). S tem je po mnenju sodišča izkazan pravni interes za izdajo ugotovitvene sodbe po prvem odstavku 64.a člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Ta, z Zakonom o dopolnitvah Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1B) uveljavljena zakonska določba je odpravila ugotovljeno neskladje ZUS-1 z Ustavo, ker zakon ni omogočal ugotovitvene tožbe pod pogoji in iz razlogov, ki jih sicer določa za vložitev izpodbojne tožbe; do uveljavitve ZUS-1B je bila taka zahteva mogoča na podlagi odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-181/09-15, Up-860/09-14, Up-222/10-14 z dne 10. 11. 2011. Da pridobitev pravnega temelja za uveljavljanje odškodnine izkazuje pravno korist za izdajo ugotovitvene sodbe, jasno izhaja (tudi) iz 17. točke obrazložitve navedene odločbe Ustavnega sodišča. Takšno stališče je bilo že zavzeto tudi v sodbi in sklepu tega sodišča št. I U 1269/2012 z dne 14. 3. 2013. Drugačnemu stališču, izraženemu v sklepu št. I U 991/2012 z dne 21. 1. 2014, zato sodišče v obravnavanem primeru ni sledilo in s tem tudi ne predlogu toženke, naj tožbo zavrže, ampak je tožbo obravnavalo po vsebini.

Pravna podlaga za sprejem izpodbijanega sklepa je, kot že povedano, v določbi prvega odstavka 64. člena ZJU, ki posebni natečajni komisiji iz četrtega odstavka 60. člena ZJU nalaga dolžnost, da ugotovi, kateri kandidati, ki izpolnjujejo pogoje za položaj, so zanj tudi primerni glede na svojo strokovno usposobljenost in kateri ne. Tej dolžnosti je toženka z izpodbijanim sklepom zadostila in je po mnenju sodišča tudi sprejela s pravnega vidika pravilno odločitev. Pri tej presoji je sodišče upoštevalo stališči, ki sta se doslej jasno izoblikovali v upravno-sodni praksi v tovrstnih zadevah (glej npr. sodbo tega sodišča št. II U 5/2013 z dne 22. 1. 2014). Najprej, da je strogost sodne presoje zakonitosti izpodbijanega akta v upravnem sporu lahko različna v odvisnosti od vrste javno-pravne zadeve, ter nato, da mora biti sodna presoja zakonitosti zadržana glede izpolnjevanja pogojev oziroma kriterijev, kadar ti niso natančno določeni ali objektivizirani s predpisi ali standardi, ampak gre za profesionalne kriterije, ki so vezani na potrebe in naravo razpisanega položaja javnega uslužbenca. In prav za takšno situacijo gre v danem primeru. V skladu z določilom prvega odstavka 178. člena ZJU je namreč Uradniški svet sprejel Standarde (na katere se je toženka oprla pri presoji strokovne usposobljenosti oziroma primernosti tožnika za razpisani položaj), ki pa ne pomenijo natančno določenih, objektiviziranih pogojev, ampak gre za profesionalne kriterije, ki jih je treba uporabiti glede na potrebe in naravo razpisanega položaja. Zadržana presoja skladno z ustaljeno sodno prakso pomeni, da se sodišče ne spušča v podrobno strokovno presojo, ampak ugotovi nezakonitost odločbe oziroma sklepa le, če je odločitev očitno nerazumna. Zaradi zagotavljanja učinkovitosti upravnega sistema mora namreč toženka imeti široko polje proste presoje pri ocenjevanju primernosti kandidatov glede na razpisne pogoje, ko kadruje javne uslužbence na najvišje položaje.

V konkretnem primeru odločitvi toženke očitne nerazumnosti ni mogoče očitati. Kot izhaja iz razlogov izpodbijanega sklepa, je toženka strokovno usposobljenost oziroma primernost tožnika za razpisani položaj ugotavljala ob uporabi Standardov. Na podlagi predložene pisne dokumentacije (splošnih aktov ter prijave tožnika na javni natečaj z življenjepisom ter vizijo prednostnih nalog in razvoja organa) ter opravljenega razgovora s tožnikom je slednjega z vidika elementov „vrednost vizije razvoja organa“ in „sposobnosti vodenja“, ki se presojajo v okviru prvega sklopa „izkušnje in menedžerske sposobnosti“, ocenila z oceno „neustrezno“, kar je v sklepu obrazložila, in to po presoji sodišča ustrezno, z navedbo dovolj konkretnih okoliščin za takšno oceno. Tožbeni ugovor, da odločitve ni mogoče preizkusiti, zato sodišče že na tem mestu zavrača kot neutemeljen. Res je sicer toženka svojo oceno še dodatno utemeljevala v odgovoru na tožbo, ki ne more nadomestiti obrazložitve upravnega akta. Vendar pa to v konkretnem primeru ne pomeni bistvene kršitve pravil postopka, ker so že v obrazložitvi izpodbijanega sklepa konkretno navedeni zadostni in prepričljivi razlogi, ki so bistveni za odločitev toženke. Sodišče sledi tem razlogom in jih je zato izčrpno povzelo v obrazložitvi sodbe (glej zlasti 4. in 5. točko) ter jih iz tega razloga na tem mestu na podlagi pooblastila iz drugega odstavka 71. člena ZUS-1 ne ponavlja.

Tožnik sicer razloge izpodbijanega sklepa oziroma toženkino presojo njegove strokovne usposobljenosti napada z obširnimi tožbenimi izvajanji, ki pa do drugačne odločitve sodišča ne morejo pripeljati. Kot rečeno, gre pri tem za strokovno presojo izpolnjevanja profesionalnih kriterijev, v katero se sodišče ne spušča, če ni očitno nerazumna, in v obravnavanem primeru ni takšna. Povsem razumno je pričakovanje, da kandidat za tako visok položaj, kot je generalni sekretar ministrstva, poda vizijo razvoja, v kateri so skoncentrirano in konkretno navedeni prednostni cilji dela in dejavnosti za njihovo doseganje z natančnimi časovnimi okviri ter finančnimi, kadrovskimi in drugimi posledicami. Sodišče je ocenilo, da je toženka dovolj argumentirano pojasnila, zakaj tožnikova vizija ni bila takšna. S sklicevanjem na s Standardi predpisan obseg vizije tožnik ne more uspeti: kot pravilno navaja toženka, namreč kratek obseg še ne pomeni, da lahko vizija ostane na splošni ravni, ampak kvečjemu obratno, da se od kandidata pričakuje, da jo poda koncizno in osredotočeno. Prav tako sodišča ne prepriča tožnikovo razlogovanje, ko zavrača navedbe toženke v zvezi z normativnim programom aktivnosti Ministrstva ter poudarja omejenost nalog generalnega sekretarja. Glede na naloge generalnega sekretarja oziroma pristojnosti Generalnega sekretariata Ministrstva, ki ga generalni sekretar vodi, kot izhajajo iz določil 19. člena ZDU-1, 15. člena Uredbe in Akta Ministrstva, na katera se sklicuje že sam tožnik v tožbi, namreč tudi po mnenju sodišča ni nerazumna, ampak je povsem utemeljena zahteva, da kandidat za položaj generalnega sekretarja okvirno pozna tudi vsebinska področja dela Ministrstva in v zvezi s tem tudi normativni program aktivnosti za Ministrstvo. Ni si namreč mogoče predstavljati, kako bo sicer lahko poskrbel za takšno izvajanje podpornih nalog oziroma delovanje služb, ki jih koordinira za celotno Ministrstvo, ki bo dajalo kar najbolj učinkovito operativno podporo vsebinskemu delu na Ministrstvu. V tem smislu je treba razumeti Standarde, ki so veljali ob izdaji izpodbijanega sklepa. Sicer pa niti novih, od 1. 1. 2014 veljavnih Standardov sodišče v tem pogledu ne razume bistveno drugače (zato tudi ni podlage, da bi v dokaznem postopku dokazovalo razloge za sprejete spremembe Standardov). Povedano drugače, tožnik se brez dvoma ni prijavil za položaj ministra, ampak za položaj generalnega sekretarja, kar pa ne pomeni, da njegova seznanjenost tudi z vsebinskim delom na Ministrstvu za presojo njegove strokovne usposobljenosti za položaj generalnega sekretarja ni relevantna. Prav tako sodišče ne vidi nobene očitne nerazumnosti v razlogih, s katerimi toženka obrazloži tožniku dano oceno po elementu „sposobnosti vodenja“. Glede njegovega sklicevanja na povezavo tega elementa z elementom „kakovost izkušenj pri delu, vodenju in upravljanju“ oziroma pri tem elementu prejeto oceno, pa tudi sodišče pripominja, da na dosedanjih položajih oziroma zaposlitvah formalno (v tožnikovem primeru nesporno) pridobljene delovne oziroma vodstvene izkušnje niso isto kot sposobnosti vodenja, ki jih mora kandidat izkazati pred vsako konkretno posebno natečajno komisijo, pri čemer ni nujno vedno enako prepričljiv in uspešen.

Sodišče ni sledilo predlogu tožnika, naj izvede dokazovanje s posnetkom njegovega razgovora pred posebno natečajno komisijo, ki naj glede na zastavljena vprašanja ne bi potekal tako, da bi toženka lahko pravilno ocenila strokovno usposobljenost. Posnetek razgovora pred natečajno komisijo tudi po mnenju sodišča pomeni delovni pripomoček za izdelavo sklepa o (ne)primernosti kandidata in se kot tak v skladu s tretjim odstavkom 12. člena Poslovnika po izdelavi sklepa uniči. Predvsem pa je, ne glede na to, ali posnetek razgovora še obstaja ali ne, treba upoštevati že opisano naravo sodne presoje v tovrstnem upravnem sporu, ki je zadržana, kar pomeni, da se sodišče v odločitev, ki temelji na strokovni oceni posebne natečajne komisije glede kandidatovega izpolnjevanja profesionalnih kriterijev, ne spušča, če ni očitno nerazumna. Tožnik v zvezi z razgovorom navaja, da so bila vprašanja članov komisije neustrezna, vendar tega ne konkretizira, kolikor že, pa kot neustrezna opredeljuje vprašanja, ki so, upoštevaje predhodno navedena stališča sodišča, lahko relevantna za presojo strokovne usposobljenosti kandidata za generalnega sekretarja Ministrstva. V tem pogledu se tožnik sklicuje še na elektronsko sporočilo člana komisije E.E., ki se nanaša na pripravo računovodskih standardov, vendar ta dokaz na odločitev ne more vplivati, saj zadevni očitek, kot pravilno odgovori že toženka, sploh ni vsebina utemeljitve izpodbijanega sklepa. Zato tudi ni podlage, da bi sodišče izvedlo dokaz z zaslišanjem navedenega člana komisije. Tudi sicer zgolj posredno sklepanje na podlagi omenjenega elektronskega sporočila, ki naj bi, kot je razumeti tožnika, kazalo na nestrokovnost kar celotne tričlanske posebne komisije, za utemeljitev takšnega očitka ne zadostuje. Iz navedenih razlogov je sodišče v upravnem sporu odločilo brez glavne obravnave in izvajanja dokazov, skladno z 2. alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1, ker tisti predlagani dokazi, ki niso bili izvedeni že v postopku pred izdajo izpodbijanega sklepa, kot obrazloženo, niso pomembni za odločitev.

Tožnik z obravnavano tožbo ne more uspeti niti ob sklicevanju na sklep z dne ..., s katerim je bil v postopku novega javnega natečaja ocenjen kot strokovno primeren za položaj generalnega sekretarja Ministrstva. Drugačna ocena tožnikove primernosti za ta položaj, ki sledi iz omenjenega sklepa, sama po sebi ne utemeljuje zaključka, da je izpodbijani sklep nezakonit. Sklepa sta bila namreč izdana v dveh različnih javnih natečajih, torej v dveh različnih postopkih, in vsaka posebna natečajna komisija je strokovno usposobljenost oziroma primernost tožnika za razpisani položaj ocenjevala na tisti dejanski podlagi (predloženi dokumentaciji, opravljenem razgovoru...), ki je bila predmet njenega postopka. V postopku, ki se obravnava v tem upravnem sporu, je toženka, kot obrazloženo, zakonito izdala izpodbijani sklep. Sklep z dne ... pa ni predmet izpodbijanja s to tožbo in se zato sodišče v presojo njegove zakonitosti v tem upravnem sporu ne more spuščati.

Sodišče kot neutemeljene zavrača tudi tožbene ugovore o kršitvah določil (tretjega odstavka) 49. člena Ustave ter 7. in 27. člena ZJU, ker naj bi toženka z izpodbijanim sklepom kršila načelo enakosti oziroma enakopravne obravnave in tožnika postavila v slabši položaj nasproti drugim kandidatom. V tovrstnih sporih sicer sodišče izhaja tudi iz predpostavke, da tožnik varuje pravico iz tretjega odstavka 49. člena Ustave, po kateri je vsakomur pod enakimi pogoji dostopno vsako delovno mesto. Pravica dostopa do delovnega mesta pod enakimi pogoji je ustavna pravica in se kot taka uresničuje neposredno na podlagi Ustave, kar pa še ne pomeni, da se uresničuje neodvisno od ureditve v ZJU. Omenjena ustavna pravica, ki je na zakonski ravni zapisana v 7. členu ZJU, zagotavlja le dostopnost vsakega delovnega mesta vsakomur pod enakimi pogoji, ne pa tudi vnaprejšnje pravice, da bo na razpisano delovno mesto tudi izbran. Načelo enakosti oziroma načelo enakopravne obravnave (prim. 14. člen Ustave in 27. člen ZJU), na kar se prav tako sklicuje tožnik, pomeni splošno prepoved samovolje in arbitrarnega obravnavanja ter predstavlja univerzalno prepoved diskriminacije. Vendar v tem upravnem sporu podane tožnikove navedbe ne utemeljujejo niti domneve, da je bila z dejanji toženke kršena omenjena prepoved. Dejstvo, da tožnik (ta je bil tudi sicer, kot sledi iz podatkov upravnih spisov, edini na obravnavani javni natečaj prijavljeni kandidat) ni bil spoznan kot primeren za razpisani položaj, po presoji sodišča še ne pomeni, da je bil neenakopravno obravnavan oziroma diskriminiran, niti da je odločitev toženke nerazumna. Toženka je tožnikovo strokovno usposobljenost oziroma primernost za razpisani položaj presojala ob uporabi Standardov na podlagi dejanskega stanja konkretnega postopka ter je svojo odločitev tudi argumentirala tako, da jo je mogoče preizkusiti in ji očitne nerazumnosti ni mogoče očitati. Pri tem tudi sodišče izpostavlja, da je kandidat tisti, ki mora komisijo s predloženo dokumentacijo in na opravljenem razgovoru prepričati o svoji primernosti za razpisani položaj. Povedano drugače, trditveno in dokazno breme ne le o tem, da izpolnjuje formalne natečajne pogoje, ampak tudi o tem, da je glede na strokovno usposobljenost primeren za položaj, za katerega se poteguje, je na kandidatu, tej zahtevi pa tožnik v obravnavanem primeru tudi po presoji sodišča ni zadostil.

Ker je bil po navedenem postopek javnega natečaja pred izdajo izpodbijanega sklepa pravilen ter je izpodbijani sklep posebne natečajne komisije pravilen in utemeljen na zakonu, je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

Izrek o stroških upravnega spora temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1.

ZJU člen 7, 27, 60, 60/4, 64, 64/1, 64/3, 65, 65/6, 178. ZUS-1 člen 64a.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.