UPRS sodba III U 271/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-04-03

Andrej Kmecl (preds.), Nataša Smrekar (poroč.), Lara  Bartenjev

koncesija za prirejanje posebnih iger na srečo - preselitev kraja izvajanja dejavnosti - soglasje lokalne skupnosti - akcesorni akt

ZIS v 68. členu – ta se v tej zadevi, ker gre za pridobitev koncesije za prirejanje posebnih iger na srečo v igralnem salonu, uporablja na podlagi 100. člena ZIS –, predpisuje, da mora vlada pred dodelitvijo koncesije pridobiti soglasje lokalne skupnosti o opravljanju igralniške dejavnosti na njenem območju in mnenje sosednjih lokalnih skupnosti.

Iz navedene določbe izhaja, da gre za primer akcesornega odločanja v smislu 209. člena ZUP. Ker torej akcesorni akt – v konkretnem primeru odklonitev soglasja lokalne skupnosti  – ni samostojen akt, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati v upravnem sporu, saj z njim še ni bilo odločeno o tožnikovi pravici oziroma pravni koristi, ga je možno izpodbijati s pravnimi sredstvi, vloženimi zoper odločbo, s katero je bilo odločeno o zahtevi za dodelitev koncesije.

Tožbi se ugodi tako, da se odločba Vlade Republike Slovenije št. 46101-2/2013/4 z dne 6. 6. 2013 odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 15,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka je z izpodbijano odločbo zavrnila tožničino zahtevo za dodelitev koncesije za prirejanje posebnih iger na srečo v igralnem salonu na ... (1. točka izreka), odmerila stroške postopka v višini 8.340,00 EUR in ugotovila, da so bili 6. 11. 2012 plačani (2. točka).

Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je Občina Piran (župan) v obravnavani zadevi odrekla soglasje za opravljanje igralniške dejavnosti na njenem območju. Ker zato ni izpolnjen pogoj za dodelitev koncesije iz 68. v zvezi s 100. členom Zakona o igrah na srečo (v nadaljevanju ZIS), je toženka brez uporabe prostega preudarka odločila, da se tožnici koncesija za prirejanje posebnih iger na srečo v igralnem salonu na navedeni lokaciji ne dodeli. Pojasnjuje še, da ZIS ne ureja postopka izdaje soglasja lokalne skupnosti. Strinja se z občino, da za odločanje o soglasju ni pristojen občinski svet, ne glede na to, da je v 17. členu Statuta Občine Piran med drugim navedeno, da naj bi bil pristojen za urejanje vprašanja igralništva.

Tožnica se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da je občina odrekla izdajo soglasja z obrazložitvijo, da prostorski akt na obravnavani lokaciji ne dopušča tovrstne dejavnosti, da ni dovolj parkirnih mest in da bo igralni salon povečal hrup na tem območju. Navedeno ne drži, občina pa je s tem brez pooblastila odločila po prostem preudarku. To bi lahko storila le na podlagi meril in pogojev, ki bi bili vnaprej znani, zato da bi stranke že pri pripravi vloge za dodelitev koncesije vedela, ali je določena lokacija za lokalno skupnost sprejemljiva ali ne. Poudarja, da gre v njenem primeru zgolj za prenos koncesije z ene lokacije na drugo, kar je bližje postopku podaljšanja koncesije. Sprememba mikrolokacije namreč ne more povzročiti večjega števila koncesij, niti poslabšanja stanja turistične infrastrukture.

Ker s svojo zahtevo ni uspela, so ji bili tudi stroški neutemeljeno odmerjeni. Poleg tega organu niso nastali stroški, saj vsebine predloženih dokazil in listin sploh ni preverjal. Predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi in naloži toženki povračilo zneska 8.340,00 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od poteka roka za plačilo. Zahteva povračilo stroškov tega postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka v odgovoru na tožbo obrazloženo zavrača tožbene očitke in poudarja, da je kraj izvajanja dejavnosti prirejanja posebnih iger na srečo v igralnem salonu bistvena sestavina odločanja o dodelitvi koncesije, zato se izvede enak postopek, kot v primeru dodelitve nove koncesije. Sporno soglasje tudi ni upravni akt, s katerim bi se odločalo o tožnikovi pravici, ampak gre za interni akt drugega organa in je sestavni del odločbe, ki jo izda pristojni organ. Zoper akt drugega organa ni pritožbe ne upravnega spora. Glede odmerjenih stroškov poudarja, da niso odvisni od končnega rezultata postopka, saj nastopi obveznost njihovega plačila že z vložitvijo zahteve za dodelitev koncesije. Predlaga, naj sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

V tožbi je kot pooblaščenka tožeče stranke navedena gospodarska družba A. d.o.o. iz Izole. Ker je v postopku pred okrožnim, višjim in vrhovnim sodiščem pooblaščenec samo odvetnik ali druga oseba, ki je opravila pravniški državni izpit (tretji odstavek 87. člena Zakona o pravdnem postopku, ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1), za zastopanje pred sodiščem pa se lahko pooblastila tudi odvetniška družba (četrti odstavek istega člena ZPP), omenjena družba ne more nastopati kot pooblaščenka. Kljub navedenemu sodišče tožnika ni pozvalo na popravo tožbe, saj je na podlagi njegovega pooblastila omenjeni družbi (priloga A1), iz katerega je razvidna njegova volja za vložitev tožbe v tem upravnem sporu, štelo, da jo je vložil tožnik kot upravičena oseba.

Sodišče nadalje pojasnjuje, da je v skladu s petim odstavkom 17. člena ZUS-1 toženec država, lokalna skupnost oziroma druga pravna oseba, ki je izdala upravni akt, s katerim je bil postopek odločanja končan. Toženca pa v upravnem sporu zastopa organ, ki je izdal omenjeni akt. To v navedenem primeru pomeni, da je toženka Republika Slovenija, ki jo zastopa Vlada RS, ki je izdala izpodbijano odločbo, ne pa tudi Občina Piran, ne glede na to, da izpodbijana odločitev temelji na njeni odklonitvi soglasja iz 68. člena ZIS.

Sodišče se strinja s toženko, da gre v tej zadevi, kljub temu da naj bi tožnica le preselila izvajanje iste dejavnosti na drugo lokacijo v isti lokalni skupnosti, za pridobitev nove koncesije za opravljanje te dejavnosti. Če bi zakonodajalec menil, da je treba v primeru selitve poenostaviti postopek in omiliti pogoje, za kar se zavzema tožnica, bi moral to v zakonu posebej določiti. Tako pa iz tretjega odstavka 3. člena ZIS izhaja, da vlada odloča le o dodelitvi in podaljšanju koncesije, ne pa tudi, da že podeljeno koncesijo lahko spremeni v času njenega trajanja zaradi selitve na novo lokacijo.

ZIS v 68. členu – ta se v tej zadevi, ker gre za pridobitev koncesije za prirejanje posebnih iger na srečo v igralnem salonu, uporablja na podlagi 100. člena ZIS –, predpisuje, da mora vlada pred dodelitvijo koncesije pridobiti soglasje lokalne skupnosti o opravljanju igralniške dejavnosti na njenem območju in mnenje sosednjih lokalnih skupnosti.

Iz navedene določbe izhaja, da gre za primer akcesornega odločanja v smislu 209. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Ta določa, da če je v zakonu ali odloku samoupravne lokalne skupnosti določeno, da odloča en organ v soglasju z drugim organom, se zahteva soglasje vnaprej tako, da organ, ki zahteva soglasje, sporoči drugemu organu, kakšen je zahtevek stranke, oziroma, če gre za postopek po uradni dolžnosti, kakšno odločbo namerava izdati, ter zahteva, da naj zaprošeni organ svoje soglasje ali razloge za odklonitev soglasja pisno sporoči (prvi odstavek). Organ, ki izda odločbo, mora v njej navesti akt, s katerim je drugi organ dal soglasje ali ga odrekel oziroma navesti, da ga drugi organ v predpisanem roku ni niti dal niti ga odrekel (drugi odstavek).

Ker torej akcesorni akt – v konkretnem primeru odklonitev soglasja lokalne skupnosti  – ni samostojen akt, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati v upravnem sporu, saj z njim še ni bilo odločeno o tožnikovi pravici oziroma pravni koristi (drugi odstavek 2. člena ZUS-1), ga je možno izpodbijati s pravnimi sredstvi, vloženimi zoper odločbo, s katero je bilo odločeno o zahtevi za dodelitev koncesije. To pa pomeni, da je če je stranka v postopku ugovarjala, da zavrnitev soglasja nima nobene podlage, mora organ do tega v odločbi zavzeti stališče in se opredeliti do strankinih navedb.

Iz predloženih upravnih spisov izhaja, da je tožnik v svoji izjavi z dne 9. 1. 2013, ki se nanaša na odklonjeno soglasje, obrazloženo oporekal okoliščinam, ki so bile  izpostavljene kot podlaga za njegovo zavrnitev. Navedel je, da ne drži, da veljavni prostorski plan ne opredeljuje sporne namembnosti, da ni zagotovljenih parkirnih mest in da naj bi se povečal hrup. O tem izpodbijana odločba nima razlogov, zato je ni mogoče preizkusiti (bistvena kršitev pravil upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP).

Čeprav to v tožbi ni posebej izpostavljeno, je vprašljivo, ali je župan dejansko pristojen, da v imenu občine odloča o obravnavanem soglasju iz 68. člena ZIS. Toženka se je v izpodbijani odločbi glede tega vprašanja zadovoljila z razlago občine (iz upravnih spisov je razvidno, da je odgovor z dne 28. 3. 2013 posredoval urad za premoženjskopravne zadeve Občine Piran), ni pa o tem navedla svojih razlogov. V skladu s prvim odstavkom 33. člena Zakona o lokalni samoupravi (ZLS) namreč župan zastopa in predstavlja občino, predstavlja občinski svet, ga sklicuje in vodi njegove seje, mu predlaga v sprejem proračun in zaključni račun proračuna, odloke in druge akte iz pristojnosti občinskega sveta, skrbi za izvajanje odločitev občinskega sveta ter za objavo splošnih aktov občine. Poleg tega usmerja in nadzira občinsko upravo (49. člen) ter odloča na drugi stopnji o upravnih stvareh iz občinske pristojnosti (67. člen). Iz navedenega ne izhaja, da bi župan – le zato,  ker predstavlja in zastopa občino –, tudi odločal o izdaji soglasij, kot je obravnavano.

Kar zadeva stroške upravnega postopka, toženka v obrazložitvi izpodbijane odločbe navaja, da gredo ti v tožničino breme v skladu s 109. b členom ZIS.

Omenjeni člen, ki je v ZIS uvrščen v poglavje „V. Nadzor“, določa, da gredo stroški, ki nastanejo nadzornemu organu ali ministrstvu, pristojnemu za finance, med postopkom ali zaradi postopka, v breme tistega, na katerega zahtevo se je postopek začel, v skladu s tarifo, ki jo določi vlada. Glede na umestitev navedene določbe je mogoče sklepati, da gre za stroške, ki nastanejo omenjenima organoma v postopku nadzora. Na podlagi česa je toženka štela, da je tudi obravnavani postopek stroškovno urejen v 109. b členu, iz odločbe ni razvidno, zato nadaljnji preizkus, ali so bili tožnici stroški zakonito odmerjeni, ni mogoč. Poleg tega iz odločbe niti ni razvidno, kateri konkretni stroški naj bi v obravnavanem primeru nastali.

Ker je sodišče ugotovilo, da je tožba utemeljena, je izpodbijano odločbo odpravilo (3. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1) in zadevo vrnilo istemu organu v ponovni postopek (tretji odstavek istega člena).

Po tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 je tožnik v primeru, če sodišče tožbi ugodi in izpodbijani upravni akt odpravi, glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do pavšalnega zneska povračila stroškov v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožnikov v upravnem sporu.

Tožnica je v tožbi priglasila stroške po odvetniški tarifi, čeprav je v tem postopku ni zastopal odvetnik ali odvetniška družba. Sodišče ji je zato priznalo stroške v skladu s prvim odstavkom 3. člena omenjenega pravilnika, ki določa, da če je bila zadeva rešena na seji in tožnik v postopku ni imel pooblaščenca, ki je odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 15,00 EUR. Plačana sodna taksa za postopek v višini 148,00 EUR bo stranki vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah, ZST-1).

Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika, OZ).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.