UPRS sodba IV U 13/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2015-10-15

Majda Kovačič (preds.), Melita Ambrož (poroč.), Marjanca Faganel

koncesija - koncesija za opravljanje javne službe v zdravstveni dejavnosti - prenos koncesije - obseg prenosa - mnenje Zavoda za zdravstveno zavarovanje - mnenje Ministrstva za zdravje

Odločba o podelitvi koncesije je akt izbire izvajalca in ima naravo upravne odločbe, katere presoja zakonitosti je glede na naravo odločanja v zadevah podelitve koncesije zadržana in praviloma omejena  na ugotovitev, ali so bili v postopku upoštevani vsi zakonski pogoji za opravljanje dejavnosti oziroma, ali so bila pridobljena v zakonu zahtevana mnenja. To pomeni, da kljub temu, da se z odločbo o prenosu koncesije (praviloma) ne more prenesti več, kot je bilo določeno v (osnovni) odločbi o koncesiji, določitev več področij osnovne zdravstvene dejavnosti samo po sebi ne predstavlja kršitve zakonitosti odločbe o prenosu koncesije, če so za takšen prenos dejavnosti oziroma prenos področij, za katera je podeljena koncesija, pridobljena (pozitivna) mnenja pristojnih organov in tudi dovoljenje Ministrstva za zdravje. Ta mnenja pa v postopku niso bila pridobljena oziroma so se nanašala  samo na področje splošne-družinske medicine, kar pa v spornem primeru predstavlja kršitev pravil postopka, ki je vplivala na zakonitost izpodbijane odločitve.

I. Tožbi se ugodi. Odločba Občine Bistrica ob Sotli št. 160-0001/2014-11 z dne 18. 11. 2014, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 15,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Občina Bistrica ob Sotli je 18. 11. 2014 izdala odločbo št. 160-0001/2014-11 o prenosu koncesije, s katero je koncesijo za opravljanje javne službe v zdravstveni dejavnosti - področje splošne družinske medicine na območju Občine Bistrica ob Sotli, ki je bila podeljena z odločbo Občinske uprave Občine Bistrica ob Sotli št. 41406-0002/2002 dne 25. 9. 2002, prenesla na gospodarsko družbo A. d.o.o. Odločila je, da koncesionar opravlja javno zdravstveno dejavnost na področju splošne družinske medicine, kot javno zdravstveno službo in preventivno varstvo šolskih in predšolskih otrok; da bo dejavnost še naprej izvajal zdravnik asist. prim. B.B., dr. med. spec. spl. med., z možnostjo prenosa na drugega izvajalca, ob predhodnem soglasju Občine Bistrica ob Sotli; da mora koncesionar v roku 30 dni po dokončnosti te odločbe podpisati s koncendentom, Občino Bistrica ob Sotli, pogodbo o koncesiji in da je koncesionar dolžan javno službo iz 1. točke te odločbe začeti opravljati v novi organizacijski obliki v šestih mesecih po sklenitvi pogodbe o koncesiji oziroma z začetkom veljavnosti podpisa pogodbe z Zavodom za zdravstveno zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju ZZZS), sicer se mu koncesija odvzame. Odločeno je bilo tudi, da mora vsako spremembo pogojev, ki so bili izpolnjeni ob izdaji te odločbe, koncesionar javiti koncendentu najkasneje v 15 dneh po nastanku in da v tem postopku niso nastali posebni stroški.

2. O pritožbi zoper navedeno odločbo, ki jo je vložil javni zavod Zdravstveni dom C., je odločal župan Občine Bistrica ob Sotli, drugostopenjski organ, ki je pritožbo zavrnil. Odločitev je utemeljil z določbami Zakona o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju ZZDej) ter pojasnil, da  je bilo v postopku odločanja pridobljeno pozitivno mnenje Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju ZZZS), št. 0141-1/2014-DI/36 z dne 4. 11. 2014 in Zdravniške zbornice Slovenije, št. 014-43/2014/7 z dne 24. 7. 2014. Pojasnil je, da je dolžan slediti pridobljenim mnenjem pristojnih organov, ki so koncesionarju dovolili opravljanje javne službe, ne sme in ne more pa se spuščati v razloge, ki so koncesionarja vodili v tako odločitev.

3. Tožeča stranka, Zdravstveni dom C., vlaga tožbo zaradi nepravilno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja, zmotne uporabe materialnega prava in kršitev postopkovnih določb Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Ne ZZZS, ne Ministrstvo za zdravje, nista bila seznanjena, da je z izpodbijano odločbo koncesionarju dana možnost prenosa koncesije na drugega izvajalca, ob predhodnem soglasju občine. Izpodbijana odločba o prenosu koncesije v 2. točki izreka omogoča trajen prenos na pravno osebo, kar pomeni, da tožeča stranka, kot zainteresirana pravna oseba javnega prava, po upokojitvi koncesionarja dejavnosti ne bo mogla prevzeti. V interesu ustanovitelja bi moralo biti, da imajo prebivalci gravitacijskega območja, ki ga pokriva Občina Bistrica ob Sotli, primerno in kakovostno zdravstveno oskrbo, zato bi morala biti v postopek prenosa koncesije na tretjo osebo vključena tudi tožeča stranka, oziroma bi moral biti prenos  koncesije vezan na njeno privolitev.

4. V pritožbenem postopku se drugostopenjski organ ni opredelil do pritožbenih navedb tožeče stranke v zvezi z 2. točko izreka odločbe, zato so podane bistvene kršitve določb postopka. Odprt ostaja tudi status odločbe iz leta 2002, saj se izpodbijana odločba ni opredelila, ali ostane v veljavi citirana predhodna odločba o podelitvi koncesije. Nadalje je izrek izpodbijane odločbe pomanjkljiv tudi zato, ker upravni organ koncesionarja ni zavezal, da bo moral po dokončnosti odločbe podpisati pogodbo o sodelovanju še s tožečo stranko.

5. Tožena stranka je v 1. točki izreka izpodbijane odločbe odločila, da koncesionar opravlja javno zdravstveno dejavnost na področju splošne - družinske medicine, kot javno zdravstveno službo ter preventivno varstvo predšolskih in šolskih otrok, iz odločbe o podelitvi koncesije z dne 25. 9. 2002 pa izhaja, da je bila koncesija koncesionarju podeljena le za področje splošne - družinske medicine, zato upravni organ ni imel pravne podlage za razširitev obsega izvajanja koncesijske dejavnosti. Četudi bi ZZZS prestrukturiral program zdravstvenih storitev in bi z koncesionarjem dogovoril opravljanje preventivnega varstva predšolskih in šolskih otrok, koncesija koncesionarju za to področje ni bila podeljena. Zaradi takšnega prekoračitve pooblastil sta obe odločbi nezakoniti. Tožeča stranka sodišču iz navedenega razloga, v tožbi in dopolnitvi tožbe z dne 2. 9. 2015, predlaga odpravo izpodbijane odločbe in vrnitev zadeve prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Predlaga tudi povrnitev stroškov postopka.

6. Odgovor na tožbo je sodišču poslala tudi Občina Bistrica ob Sotli, ki tožbo izpodbija v celoti in sodišču predlaga zavrženje tožbenega zahtevka, ker tožeča stranka nima aktivne legitimacije za vložitev tožbe, ne kot tožeča stranka, ne v vlogi prizadete stranke, prav tako tožba nima vseh bistvenih sestavin predpisanih v 30. členu ZUS-1, ker iz tožbi priloženih prilog ni razvidno, da bi imela Č.Č. pooblastilo oziroma mandat za vložitev tožbe.

7. Tožena stranka kot netočne in žaljive ocenjuje izjave tožeče stranke, da so bila mnenja in soglasja podana na podlagi nepopolnih in zavajajočih podatkov. Neutemeljena in brez zakonske osnove je tudi navedba tožeče stranke, da bi koncendent moral koncesionarja zavezati k podpisu pogodbe o sodelovanju s tožečo stranko in jo vključiti v eventualni postopek prenosa koncesije na tretjo osebo oziroma vezati prenos koncesije na njeno privolitev. Niso točne navedbe, da so bili z izpodbijano odločbo bistveno spremenjeni pogoji odločbe z dne 9. 9. 2002. Izvajalec zdravniškega dejavnosti bo še naprej asis. prim. B.B., dr. med. spec. spl. med. Možnost prenosa koncesije zgolj nakazuje na dejstvo, da jo je mogoče prenesti, seveda pod pogoji določenimi v zakonodaji. Odločba je pravilna in zakonita tudi zato, ker je bilo pridobljeno (3. člen ZZDej) dovoljenje za opravljanje dejavnosti Ministrstva RS za zdravje. Občina je prejela tudi soglasje Ministrstva za zdravje k podelitvi koncesije za opravljanje javne zdravstvene dejavnosti po 41. členu ZZDej. S priimkom in imenom je občina izrecno navedla tudi osebo, ki bo opravljala dejavnost. Ne drži tožbena navedba, da se s prenosom koncesije na pravno osebo tožeči stranki onemogoča prevzem koncesijske dejavnosti v primeru, ko koncesionar to dejavnost preneha opravljati. Prenos dejavnosti je namreč vezan na soglasje občine, prav tako je skladno s 14. členom pogodbe o koncesiji le-to možno odpovedati. Po nepotrebnem se tožbene navedbe nanašajo tudi na spremembo pravno organizacijske oblike izvajalca koncesijske dejavnosti.

8. Kot neutemeljene šteje tudi tožbene navedbe, ki se nanašajo na prekoračitev pooblastil in kršitve materialnega prava, ker naj bi koncesionar poleg izvajanja koncesije na področju splošne - družinske medicine opravljal tudi zdravstveno dejavnost na področju preventivnega varstva predšolskih in šolskih otrok. ZZZS je z Ambulanto družinske medicine že 6. 5. 2013 sklenil pogodbo o izvajanju programa zdravstvenih storitev za obdobje 2013 do 2017, iz katere je razvidno tudi opravljanje preventivne dejavnosti v otroškem in šolskem dispanzerju, kar pomeni, da je koncesionar pri ZZZS registriran tudi za opravljanje dejavnosti na področju preventivnega varstva predšolskih in šolskih otrok. Tudi nova pogodba za obdobje 2015 do 2019, sklenjena z družbo A. d.o.o., določa (v obsegu 0,06 tima) opravljanje preventivne dejavnosti v otroškem in šolskem dispanzerju. Da lahko koncesionar to dejavnosti opravlja, je razvidno tudi iz dovoljenja Ministrstva za zdravje št. 0142-183/2014/2 z dne 5. 8. 2014. Glede na navedeno tožena stranka predlaga, da se tožba zavrže oziroma zavrne.

10. Po prvem odstavku 17. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) je tožnik oseba, ki je bila stranka ali stranski udeleženec v postopku izdaje upravnega akta. Procesna predpostavka za vsebinsko obravnavanje tožbe je torej ugotovitev, ali je imel tožnik v upravnem postopku priznan status stranke.

11. Sodišče v  sporni zadevi ugotavlja, da je Občina Bistrica ob Sotli  dne 18. 11. 2014 izdala odločbo o  prenosu koncesije št. 160-0001/2014-11, izpodbijani akt v tem upravnem sporu. V postopku izdaje tega akta tožeča stranka ni sodelovala, iz listin priloženega spisa pa izhaja, da je zoper odločbo o prenosu koncesije št. 160-0001/2014-11 z dne 18. 11. 2014 vložila pritožbo, ki jo je obravnaval drugostopenjski organ, Župan Občine Bistrica ob Sotli in jo, kot neutemeljeno, zavrnil. Navedeno pomeni, da je tožbo vložila oseba, ki ji je bila v upravnem postopku priznana lastnost stranke oziroma se je glede na (vsebinsko) odločitev drugostopenjskega organa štelo, da z vložitvijo pritožbe varuje svoje pravice oziroma pravne koristi, zato sodišče zavrača navedbe tožene stranke v odgovoru na tožbo, da je tožbo vložila oseba, ki  ne more biti stranka v postopku oziroma oseba, ki z vložitvijo tožbe ne varuje svoje pravice ali pravne koristi.

12. Sodišče zavrača tudi tožbeni ugovor, da tožba ne vsebuje vseh bistvenih sestavin  predpisanih v 30. členu ZUS-1. Sodišče svojo odločitev opira na določbo 86. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), ki se primerno uporablja za vprašanja, ki niso urejena z ZUS-1. V upravnem sporu smejo stranke opravljati pravdna dejanja osebno ali po pooblaščencu. Pooblaščenec mora predložiti pooblastilo že ob vložitvi tožbe (prvi odstavek 98. člena).

13. Tožeča stranka je tožbo vložila 12. 1. 2015 in ob vložitvi tožbe navedla, da je zastopa Č.Č., univ. dipl. prav., ki je tudi podpisala tožbo, tožbi pa je bilo priloženo pooblastilo. Navedeno torej pomeni, da  je bila vložena tožba, ki je bila popolna, zato sodišče ni imelo razloga za postopanje po določbi četrtega odstavka 98. člena ZPP in tožeče stranke ni pozvalo k odpravi pomanjkljivosti. Ob ugotovitvi, da tožba ni popolna (tožba brez pooblastila je nepopolna), je namreč šele takšen poziv, ki mu tožeča stranka ne sledi in ne odpravi pomanjkljivosti v roku, ki ga določi sodišče, temelj za zavrženje tožbe.

14. V sporni zadevi sodišče ugotavlja, da je bila z odločbo o podelitvi koncesije št. 41406-000272002 z dne 9. 9. 2002 (pred uveljavitvijo ZJZP dne 1. 1. 2010) koncesija za opravljanje javne službe v zdravstveni dejavnosti - področje splošne družinske medicine na območju Občine Bistrica ob Sotli, podeljena B.B. dr. med. spec. spl. med., torej je bila koncesionarju podeljena koncesija za izvajanje osnovne zdravstvene dejavnosti na točno določenem področju. V nadaljevanju sodišče ugotavlja, da je bila skladno z določbo 43. člena ZZDej, med  koncendentom in koncesionarjem 25. 9. 2002 sklenjena Koncesijska pogodba, ki je v 2.  členu opredelila, da koncesionar opravlja javno zdravstveno dejavnost na področju splošne družinske medicine, ta določba pa je bila z Aneksom z dne 2. 7. 2014 spremenjena in dopolnjena tako, da se je izvajanje javne (osnovne) zdravstvene dejavnosti razširilo še na področje preventivnega varstva predšolskih in šolskih otrok.

15. Sodišče strankam upravnega spora pojasnjuje, da je občina po zakonu zadolžena v interesu občanov skrbeti za čim učinkovitejše delovanje in dostopnost mreže javne zdravstvene službe na primarni ravni na svojem območju, zaradi česar ji daje zakon pravico, da kot koncesionar samostojno odloča tudi o tem, ali bo v javnem interesu privolila v predlagano spremembo ali prenos odločbe o koncesiji. Iz tega razloga sodišče zavrača tožbeni ugovor, da bi moral biti prenos koncesije vezan na soglasje tožeče stranke.

16. Sporna v zadevi je torej odločitev tožene stranke, ki je na podlagi vloge  koncesionarja za prenos koncesije s fizične na pravno osebo z dne 3. 7. 2014, ki ji je bilo priloženo dovoljenje Ministrstva za zdravje, št. 142-183/2014/2 z dne 5. 8. 2014, izdala v tem sporu izpodbijano odločbo o prenosu koncesije na gospodarsko družbo A. d.o.o.

17. Tudi v postopku odločanja o spremembi ali prenosu koncesijske odločbe je občina dolžna upoštevati določbo tretjega odstavka 42. člena ZZDej, ki pred odločitvijo zahteva pridobitev mnenja ZZZS in pristojne zbornice ali strokovnega združenja. Iz listin priloženega spisa je razvidno, da je Občina Bistrica ob Sotli pridobila pozitivno mnenje ZZZS, št. 0141-1/2014-DI/36 z dne 4. 11. 2014 in mnenje Zdravniške zbornice št.  01443/2014/7 z dne 24. 7. 2014, zato sodišče meni, da so bili izpolnjeni vsi z ZZDej določeni pogoji za odločanje o predlaganem prenosu koncesije iz fizične na pravno osebo.

18. V zvezi z prenosom koncesije na  pravno osebo in sočasno odločitvijo iz 2. točke  izpodbijane odločbe, da bo dejavnost še naprej izvajal zdravnik asis. prim. B.B., dr. med. spec. spl. med., sodišče tožeči stranki pojasnjuje, da je na delo poimensko določenega izvajalca svoje dovoljenje vezalo tudi Ministrstvo za zdravje (3. člen ZZDej), kar pomeni, da bo morala biti vsaka sprememba izvajalca podeljene koncesije vezana na pridobitev novega  dovoljenja za opravljanje te dejavnosti in pridobitev mnenja organov iz tretjega odstavka 42. člena ZZDej. To pomeni, da mora sodišče tožbeni ugovor, ki se nanaša na nepravilnost odločitve iz 2. točke izreka izpodbijane odločbe, ki določa, da je možno dejavnost, ki je sedaj vezana na zdravnika B.B., prenesti na drugega izvajalca, ob predhodnem soglasju Občine Bistrica ob Sotli, zavrniti kot neutemeljen.

19. V zadevi pa se nadalje kot sporno izpostavlja tudi vprašanje, ali je dejstvo, da je bila koncesija z odločbo z dne  9. 9. 2002 podeljena „za opravljanje javne službe v zdravstveni dejavnosti-področje splošne-družinske medicine,“ torej za določeno področje osnovne zdravstvene dejavnosti, vplivalo na zakonitost izpodbijane odločitve, da se prenese opravljanje javne zdravstvene dejavnosti tako na področju splošne družinske medicine, kot področju preventivnega varstva predšolskih in šolskih otrok.

20. Sodišče  v zvezi s tem vprašanjem pojasnjuje, da se z odločbo o podelitvi koncesije, skladno z določbo prvega odstavka 42. člena ZZDej, podeli koncesija  za opravljanje javne službe v osnovni zdravstveni dejavnosti, kamor sodita tako  splošna-družinska medicina, kot zdravstveno varstvo dojenčkov in otrok do dopolnjenega 6. leta starosti in zdravstveno varstvo šolskih otrok in mladine do dopolnjenega 19. leta starosti (zdravstveno varstvo predšolskih in šolskih otrok). Na podlagi tretjega odstavka 42. člena ZZDej je izdaja odločbe o podelitvi koncesije vezana na pridobitev mnenja ZZZS in Zdravniške zbornice Slovenije. V sporni zadevi sta bili ti mnenji pridobljeni, vendar sta se obe nanašali na prenos koncesije na področju splošne (družinske) medicine, prav tako se je na opravljanje  dejavnosti na tem področju nanašalo dovoljenje Ministrstva za zdravje št. 0142-183/2014/2 z dne 5. 8. 2014, izdano na podlagi 3. člena ZZDej, ki ga je pri izdaji mnenja upošteval tudi ZZZS. Podatki priloženega spisa izkazujejo tudi, da sta se  koncendent in koncesionar s Koncesijsko pogodbo  z dne  25. 9. 2002 in aneksom k tej pogodbi z dne  2. 7. 2014 (na podlagi 43. člena ZZDej) dogovorila tudi, da se dejansko stanje uskladi s koncesijsko pogodbo tako, da koncesionar opravlja  javno zdravstveno dejavnost  na področju splošne družinske medicine kot javno zdravstveno službo ter preventivno varstvo predšolskih in šolskih otrok.

21. Odločba o podelitvi koncesije je akt izbire izvajalca in ima naravo upravne odločbe (prvi odstavek 42. člena ZZDej), katere presoja zakonitosti je glede na naravo odločanja v  zadevah podelitve koncesije zadržana in praviloma omejena  na ugotovitev, ali so bili v postopku upoštevani vsi zakonski pogoji za opravljanje dejavnosti oziroma, ali so bila pridobljena v zakonu zahtevana mnenja. To pomeni, da kljub temu, da se z odločbo o prenosu koncesije (praviloma) ne more prenesti več, kot je bilo določeno v (osnovni) odločbi o koncesiji, določitev več področij osnovne zdravstvene dejavnosti samo po sebi ne predstavlja kršitve zakonitosti odločbe o prenosu koncesije, če so za takšen prenos dejavnosti oziroma prenos področij za katera je podeljena koncesija, pridobljena (pozitivna) mnenja pristojnih organov in tudi dovoljenje Ministrstva za zdravje. Ta mnenja, kar dokazujejo listine priloženega spisa in jih je sodišče citiralo v prejšnji točki obrazložitve te sodbe, pa v postopku  niso bila pridobljena oziroma so se nanašala  samo na področje splošne-družinske medicine, kar pa v spornem primeru, ob upoštevanju posebnih določb, ki se nanašajo na preventivno varstvo predšolskih in šolskih otrok (Pravilnik za izvajanje preventivnega zdravstvenega varstva na primarni ravni in drugi odstavek 80. člena Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju) predstavlja kršitev pravil postopka, ki je vplivala na zakonitost izpodbijane odločitve.

22. Na podlagi zgornjih navedb je sodišče ugotovilo, da je odločba na podlagi tretjega  odstavka 64. člena ZUS-1 nezakonita, zato je izpodbijano odločbo odpravilo in vrnilo zadevo prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje.

23. Ker je sodišče tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijani upravni akt, je tožeča stranka v skladu s prvim odstavkom 25. člena ZUS-1, glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve, upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku, v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji in tožeča stranka v postopku ni imela pooblaščenca, ki je odvetnik, se ji priznajo stroški v višini 15 EUR (tretji odstavek 3. člena Pravilnika).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.