UPRS sodba I U 1430/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-09-17

Agata Zavašnik (preds.), mag. Damjan Gantar (poroč.), dr. Boštjan Zalar

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

inšpekcijski postopek - razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici - pogoji za razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici

V izreku izpodbijane odločbe je navedeno, da se odločba rudarske inšpektorice v določenem delu odpravi in ne razveljavi. Res je sicer, da je v obrazložitvi odločbe navedeno, da je tožena stranka odločbo razveljavila po uradni dolžnosti, vendar pa je izrek odločbe njen najpomembnejši del, saj izrek odločbe postane izvršljiv. Izpodbijano odločbo je bilo že iz navedenega razloga potrebno odpraviti. V obravnavanem primeru je bila inšpekcijska odločba v času izpodbijane odločbe že izvršena in zato razveljavitev te odločbe, ki ima lahko učinek le za naprej, ne bi mogla imeti nobenega učinka.

Tožbi se ugodi in se izpodbijana odločba Ministrstva za infrastrukturo in prostor št. 360-91/2013/6/0061519 z dne 12. 8. 2013 odpravi.

Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v višini 313,50 EUR, povečane za 22 % DDV, v roku 15 dni.

Tožena stranka je z izpodbijano odločbo po nadzorstveni pravici odpravila odločbo rudarske inšpektorice Inšpektorata RS za promet, energetiko in prostor, Inšpekcije za energetiko in rudarstvo št. 06142-4/2013 z dne 23. 1. 2013 v 1. točki v delu, ki se nanaša na rok ter 2. točko odločbe rudarske inšpektorice v celoti.

V obrazložitvi odločbe navaja, da je rudarska inšpektorica izdala odločbo, v kateri je odredila štiri ukrepe in sicer je med drugim pod točko 1 tožeči stranki prepovedala gospodarsko izkoriščanje mineralne surovine – rjavega premoga na območju pridobivalnega prostora Trbovlje – Hrastnik, za kar je določila trimesečni rok od prejema odločbe. Pod točko 2 pa je odredila, da mora tožeča stranka kot koncesionar kot osnovo za odmero rudarske koncesnine za leto 2012 priglasiti poleg količin premoga, pridobljenega v letu 2012, tudi vso količino rjavega premoga, ki jo bo pridobila v letu 2013, za kar je bil določen rok 30. 1. 2013. Po mnenju tožene stranke je prvostopenjski organ kršil materialni predpis. Prvostopenjski organ je menil, da je imela tožeča stranka v času nadzora tudi podeljeno rudarsko pravico za izkoriščanje, ker je aneks 2 h koncesijski pogodbi koncesijo podaljšal do 31. 12. 2015. Tožena stranka ugotavlja, da iz aneksa št. 2 h koncesijski pogodbi izhaja, da se sicer res koncesija podaljšuje do 31. 12. 2015, vendar sme koncesionar izkoriščati mineralno surovino na območju pridobivalnega prostora Trbovlje – Hrastnik najkasneje do 31. 12. 2012. Iz tega pa izhaja, da so kakršnakoli pridobivalna dela po tem datumu prepovedana in nezakonita. Tudi iz določb Zakona o postopnem zapiranju rudnika Trbovlje – Hrastnik in razvojnem prestrukturiranju regije izhaja, da je izkoriščanje mineralne surovine za energetske potrebe dovoljeno najdlje do 31. 12. 2012. Rudarska pravica se po Zakonu o rudarstvu lahko izvaja samo na podlagi veljavne koncesije, česar pa tožeča stranka od 31. 12. 2012 dalje nima več. Sicer pa je to ugotovil tudi prvostopenjski organ in kljub tej ugotovitvi dovolil nadaljnje izkoriščanje še za dobo treh mesecev. Z določitvijo trimesečnega roka za izvedbo ukrepa je prvostopenjski organ kršil materialni predpis. Odločitev inšpektorata o prepovedi gospodarskega izkoriščanja je torej pravilna, nepravilen je samo rok za izvedbo ukrepa, ker bi se moral glasiti: takoj. Prvostopenjski organ se je za določitev trimesečnega roka odločil na podlagi 7. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN), ki določa, da morajo inšpektorji svoje naloge opravljati tako, da pri izvrševanju svojih pooblastil posegajo v delovanje fizičnih ali pravnih oseb le v obsegu, ki je nujen za zagotovitev učinkovitega inšpekcijskega nadzora. Inšpektor pri določitvi roka upošteva težo kršitve, njene posledice za javni interes in okoliščine, od katerih je odvisno, v kolikšnem času lahko zavezanec ob dolžni skrbnosti odpravi nepravilnosti. Vendar pa to ne pomeni, da lahko inšpektor dovoli nadaljnje izvajanje nezakonitosti, pa čeprav za določen čas. Tožeča stranka v letu 2012 ni uspela izkoristiti celotne dovoljene količine rjavega premoga, vendar pa to ne pomeni, da sme razliko izkoristiti še po 31. 12. 2012. V nasprotju z Zakonom o rudarstvu je tudi to, da se v inšpekcijski odločbi zahteva, da se količina mineralne surovine, pridobljene v letu 2013, priglasi h količinam, pridobljenim v letu 2012. Uredba o rudarski koncesnini in sredstvih za sanacijo v 7. členu določa, da je potrebno količine za leto 2012 priglasiti najkasneje  do 31. 1. 2013, to pa pomeni, da bi moral koncesionar priglasiti količine ob upoštevanju inšpekcijske odločbe, ki jih sploh še ni izkoristil, kar pa ni dopustno.

Inšpekcijski organ je upošteval tudi možnost nastanka gospodarske škode v primeru ustavitve pridobivanja rjavega premoga na tej točki, ker bi v nasprotnem primeru bilo potrebno odkop likvidirati brez demontaže sekcij in ostale opreme, ki se nahaja v odkopu. S tem v zvezi je potrebno upoštevati dolžnost tožeče stranke za sanacijo. Dolžnost sanacije obstaja že med samim izkoriščanjem mineralne surovine, kar pomeni, da bi bilo možno z ustrezno organizacijo dela opremo za izkoriščanje odstranjevati še v času, ko je tožeča stranka še imela koncesijo. Prepoved pridobivanja mineralne surovine po 31. 12. 2012 pa je bila znana že vnaprej. Kršitev materialnega predpisa je očitna, zato je tožena stranka na podlagi drugega odstavka 274. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) v omenjenem obsegu razveljavila inšpekcijsko odločbo po uradni dolžnosti.

Tožeča stranka v tožbi navaja, da je izpodbijano odločbo prejela 3. 9. 2013, ko je že v celoti izpolnila odločbo rudarske inšpektorice, in taka odločba, izdana post festum, je neživljenjska in v nasprotju z namenom inštituta odprave in razveljavitve odločbe po nadzorstveni pravici. Navaja tudi, da bi moral pristojni organ izdati odločbo po nadzorstveni pravici takoj po izdaji in vročitvi in ne šele po dokončnosti. Res je sicer, da sme po aneksu št. 2 h koncesijski pogodbi tožeča stranka surovino izkoriščati najkasneje do 31. 12. 2012, vendar pa je to le vsebina koncesijske pogodbe, ki nima podlage v upravni odločbi ali koncesijskem aktu. Rok trajanja koncesije ne more biti določen s pogodbo, ampak le z odločbo, ki ima podlago v zakonu. Tudi iz določb Zakona o rudarstvu izhaja, da se primeren rok za izvajanje rudarske pravice določi s koncesijskim aktom. Ne more pa se rok trajanja koncesije določiti s koncesijsko pogodbo. Sicer pa iz sprememb Zakona o rudarstvu, objavljenem v Uradnem listu št. 57/2012, izhaja, da je zakonodajalec rudarsko pravico podaljšal do 31. 12. 2013. Nikjer v Zakonu o rudarstvu tudi ni določeno, da mora inšpektor pri ukrepu dati rok takoj. Razen tega je bil odložilni ukrep izrečen zato, ker je inšpekcijski organ presodil, da bo po treh mesecih stanje na odkopnem delovišču takšno, da bi bilo mogoče nadaljevati z gospodarskim izkoriščanjem premoga, ki je bilo prekinjeno konec leta 2012. Ob ogledu inšpekcije je bilo ugotovljeno, da odkop obratuje pod posebnimi pogoji, ki so posledica nenormalno visokih pritiskov, zaradi katerih so poti do odkopnega delovišča v stanju, ki ne omogoča takojšnjo zaustavitev odkopa in demontažo odkopne opreme. Tožeča stranka tudi meni, da je pridobljene količine premoga, ki jih je pridobila s pripravo odkopa za varno demontažo odkopa, morala priglasiti do 31. 1. 2013, sicer bi ravnala nezakonito. V primeru nepriglasitve bi šlo za krajo mineralne surovine. Tožeča stranka predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi, s priglasitvijo stroškov pa smiselno predlaga tudi povrnitev stroškov postopka.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo pojasnjuje, da je bila izpodbijana odločba izdana v roku, kot ga določa ZUP. V zvezi s tožbenimi navedbami, da je inšpekcijski organ dal trimesečni rok zaradi ocene, da bi bilo mogoče nadaljevati z gospodarskim izkoriščanjem premoga, pa tožena stranka navaja, da je potrebno po Zakonu o rudarstvu začasno ustavitev izvajanja rudarskih del zaradi nepričakovanih vzrokov prijaviti inšpekciji najpozneje v 24 urah po ustavitvi del oziroma v primeru nevarnega pojava takoj. Če pa je ustavitev del pričakovana za več kot 30 dni, je potrebno opraviti meritve stanja in dopolniti rudarske načrte. Rudarska inšpekcija ne navaja, da bi inšpekcijski nadzor opravljala, ker bi tožeča stranka prijavila začasno ustavitev izvajanja rudarskih del zaradi nepričakovanih vzrokov. Po mnenju tožene stranke tožeča stranka po izteku koncesije ni imela namena zaključiti s pridobivanjem premoga in demontažo opreme. Tudi če bi dejansko prišlo do začasne ustavitve izvajanja rudarskih del, pa rudarska inšpektorica ni imela podlage za prepoved izkoriščanja premoga z odložilnim rokom tri mesece po prejemu odločbe. Tožena stranka predlaga, naj sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Tožeča stranka v pripravljalni vlogi med drugim opozarja na to, da je inštitut odprave odločbe po nadzorstveni pravici izredno pravno sredstvo, ki se uporablja v takih primerih, ko se težke posledice ne dajo odpraviti po drugi poti. V konkretnem primeru pa težkih posledic ni bilo. Odločba rudarske inšpektorice je bila v celoti realizirana. Opozarja na to, da je v jami ostala oprema, ki jo je tožeča stranka morala rešiti in brez napredovanja odkopa ni bilo mogoče demontirati te opreme. Razen tega z odločbo rudarske inšpektorice ni bil očitno kršen materialni predpis. Po 50. členu Zakona o rudarstvu ima tožeča stranka pravico podaljšanja rudarske pravice za izkoriščanje v primeru višje sile. Tožena stranka je v odločbi ugotovila drugačno dejansko stanje in uporabila drug materialni predpis, saj ni upoštevala višje sile. Za odločanje po nadzorstveni pravici ni dovolj, da se ugotovi le kršitev materialnega zakona, ampak mora biti  kršitev očitna, očitna kršitev pa se presoja glede na dejansko stanje, ugotovljeno z dokončno odločbo.

Skladno z drugim odstavkom 274. člena ZUP lahko izdano odločbo pristojni organ razveljavi po nadzorstveni pravici, če je bil z njo očitno prekršen materialni predpis. V izreku izpodbijane odločbe pa je navedeno, da se odločba rudarske inšpektorice v določenem delu opravi in ne razveljavi. Res je sicer, da je v obrazložitvi odločbe navedeno, da je tožena stranka odločbo razveljavila po uradni dolžnosti, vendar pa je izrek odločbe njen najpomembnejši del, saj izrek odločbe postane izvršljiv. Izpodbijano odločbo je bilo že iz navedenega razloga potrebno odpraviti. Razen tega je potrebno tudi upoštevati, da ima razveljavitev odločbe učinek od dneva izdaje dalje, nima pa učinka za nazaj, kot je to pri odpravi odločbe. V obravnavanem primeru pa je bila inšpekcijska odločba v času izpodbijane odločbe že izvršena in zato razveljavitev te odločbe, ki ima lahko učinek le za naprej, ne bi mogla imeti nobenega učinka. Po mnenju sodišča je namen razveljavitve po nadzorstveni pravici ravno v tem, da se zaradi očitne kršitve materialnega predpisa spremenijo neka obstoječa pravna razmerja, ki še trajajo. Razveljavitev odločbe, ki je bila že v celoti izvršena, je po mnenju sodišča  v nasprotju z namenom drugega odstavka 274. člena ZUP.

Poleg tega sodišče tudi pritrjuje tožeči stranki, da je možno odločbo razveljaviti po nadzorstveni pravici le v primeru očitne kršitve materialnega predpisa in ne kakršnekoli kršitve materialnega predpisa. V obravnavanem primeru pa tudi ta pogoj ni izkazan. Tako tožena stranka kot inšpekcijski organ sta oba ugotovila, da mora tožeča stranka prenehati z gospodarskim izkoriščanjem mineralne surovine. Tudi inšpekcijski organ je prav tako kot tožena stranka v svoji odločbi ugotovil, da sme tožeča stranka glede na aneks št. 2 h koncesijski pogodbi izkoriščati mineralno surovino najkasneje do 31. 12. 2012, torej je ugotovil enako kot tožena stranka. Razlika med stališčema obeh organov je v tem, da je inšpekcijski organ menil, da je potrebno ob upoštevanju načela sorazmernosti v skladu s 7. členom ZIN določiti trimesečni rok za izpolnitev obveznosti od prejema odločbe, pri čemer se je skliceval na to, da ta člen določa, da morajo inšpektorji svoje naloge opravljati tako, da pri izvrševanju svojih pooblastil posegajo v delovanje pravnih ali fizičnih oseb le v obsegu, ki je nujen za zagotovitev učinkovitega inšpekcijskega nadzora. Pri določitvi roka za odpravo nepravilnosti mora inšpektor upoštevati tudi okoliščine, od katerih je odvisno, v kolikšnem času lahko zavezanec ob dolžni skrbnosti odpravi nepravilnosti. Inšpekcijski organ je podrobno obrazložil, zakaj je upoštevajoč 7. člen ZIN določil trimesečni rok. Navedel je, da bi v primeru ustavitve pridobivanja rjavega premoga bilo potrebno vso opremo pustiti na odkopu oziroma odkop likvidirati brez demontaže sekcij in ostale opreme, kar bi povzročilo tožeči stranki gospodarsko škodo. Sodišče tako ugotavlja, da gre pri obravnavani zadevi za vprašanje pravilne razlage 7. člena ZIN, torej ali je bilo pravilno upoštevano načelo sorazmernosti. Pri tem vprašanju pa po presoji sodišča  ne gre za očitno kršitev materialnega predpisa. Treba je namreč upoštevati, da je razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici izredno pravno sredstvo, s katerim se posega v pravnomočno urejena razmerja, zato ga je potrebno uporabiti le v izjemnih primerih.

Sodišče je odločilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ker v postopku za izdajo upravnega akta niso bila pravilno uporabljena pravila postopka, konkretno drugi odstavek 274. člena ZUP. Ker je sodišče odločbo odpravilo zaradi navedenih bistvenih kršitev določb postopka, se do ostalih navedb strank v postopku ni opredeljevalo. Sodišče zadeve ni vrnilo toženi stranki v ponovno odločanje, ker je ocenilo, da sploh niso bili podani pogoji za uporabo drugega odstavka 274. člena ZUP.

Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, pripada tožeči stranki skladno s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 pavšalni znesek povračila stroškov upravnega spora v skladu z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, ki določa, da če je bila zadeva rešena na seji in je tožnika v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR. Pri tem je sodišče še upoštevalo določilo 4. člena navedenega pravilnika, ki določa, da če je moral tožnik v postopku stvar dodatno pojasnjevati z obrazloženimi vlogami, se mu priznajo še stroški v višini 10 % od zneskov določenih v prejšnjem členu. Tožeča stranka je namreč priglasila dodatno tudi stroške pripravljalne vloge.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.