UPRS sodba I U 809/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2015-04-07

Jonika Marflak Trontelj (preds.), mag. Mira Dobravec Jalen (poroč.), mag. Miriam Temlin Krivic

neposredna plačila v kmetijstvu - GERK - namerna čezmerna prijava površin - upravičene površine kmetijskih zemljišč - nekmetijska raba

Ob tem ko ni sporno, da je bila za GERK 5254041 prijavljena površina z dejansko rabo trajni travnik 0,42 ha ter da se tudi sodišče strinja, da je bila za površino 0,35 ha pravilno ugotovljena nekmetijska raba, in da tožnik niti ne prereka ugotovitev o tem, da je prav za navedeni GERK podal izjavo o dejanskem stanju v naravi, ki pa je neskladna z dejanskim stanjem, ugotovljenim ob kontroli na kraju samem, je po presoji sodišča prvostopenjski organ tožnikovo nepravilno prijavo mogel obravnavati kot namerno čezmerno prijavo.

1. Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo z dne 24. 12. 2013 (prva izpodbijana odločba) odločila, da se zavrne tožnikov zahtevek OMD – gorsko višinska območja za 29,11 ha. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je v zvezi z zahtevkom OMD ugotovljeno, da je prijavljena površina večja od ugotovljene ter da se nepravilnosti nanašajo na GERK-e: 4424419, 860577, 4725728, 4206050, 4725554, 4424727, 860588, 5254041, 4206042, 5254023. Površina, večja od ugotovljene, skupaj znaša 2,39 ha. V 24. členu Uredbe o plačilih za ukrepe osi 2 iz Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007 do 2013 v letih 2010 do 2013 (Uredba osi 2) je za to površino podana podlaga za zavrnitev zahtevka OMD. Glede GERK-a 5254041 je ugotovljena nepravilnost 0,35 ha. Ker je po drugem odstavku 32. člena Uredbe o izvedbi ukrepov kmetijske politike za leto 2013 (v nadaljevanju Uredba) izjava nosilca kmetijskega gospodarstva popolnoma napačna, saj več kot 80 % površine znotraj navedenega GERK-a ni v kmetijski rabi, se po prvem odstavku 32. člena Uredbe ta površina šteje kot namerna čezmerna prijava, za katero se uporabijo znižanja in izključitve iz šestega odstavka 16. člena Uredbe 65/2011/EU. Nepravilnosti, ki se v zvezi z zahtevkom OMD sankcionirajo, se skladno z 32. členom Uredbe štejejo kot namerna čezmerna prijava površin in predstavljajo več kot 1 ha ugotovljenih površin, zato se zahtevek OMD v skladu s 24. členom Uredbe osi 2 in šestim odstavkom 16. člena Uredbe 65/2011/EU v celoti zavrne.

2. Ministrstvo za kmetijstvo in okolje (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je z odločbo z dne 9. 4. 2014 zavrnilo pritožbo tožnika zoper prvo izpodbijano odločbo.

3. Prvostopenjski organ je z odločbo z dne 5. 3. 2014 (v nadaljevanju druga izpodbijana odločba) odločil, da se ugodi zahtevku za dodatno plačilo za ekstenzivno rejo ženskih govedi (ERG) s skupnim zneskom izplačila 637,50 EUR (v 1. točki izreka) in zavrnil zahtevek za plačilne pravice, in sicer za njivo – število plačilnih pravic 0,42 in za travnik – število plačilnih pravic 26,05 (v 2. točki izreka). Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je bilo pri pregledu na kraju samem ugotovljeno, da je prijavljena površina na obrazcu „D – prijava površin in kmetijskih rastlin ter zahtevkov na površino“ večja od ugotovljene ter da se nepravilnosti nanašajo na GERK-e: 4424419, 47225728, 860577, 4206050, 4725554, 4424727, 5254041, 860588, 5254023, 4206042. Površina, večja od ugotovljene, skupaj znaša 2,39 ha. Za zahtevek za izplačilo plačilnih pravic, ki presega ugotovljeno površino, je v skladu z 58. členom v zvezi s 57. členom Uredbe 1122/2009/ES podana podlaga za zavrnitev. Glede GERK-a 5254041 je ugotovljena nepravilnost 0,35 ha. Ker je po drugem odstavku 32. člena Uredbe izjava nosilca kmetijskega gospodarstva popolnoma napačna, saj več kot 80 % površine znotraj navedenega GERK-a ni v kmetijski rabi, se po prvem odstavku 32. člena Uredbe ta površina šteje kot namerna čezmerna prijava. Namerna čezmerna prijava skupine kmetijskih površin za izplačilo plačilnih pravic predstavlja več kot 1 ha ugotovljenih površin, zato se zahtevek za izplačilo plačilnih pravic v skladu z določbami 60. člena Uredbe 1122/2009/ES zavrne.

4. Drugostopenjski organ je z odločbo z dne 14. 4. 2014 (v nadaljevanju druga drugostopenjska odločba) zavrnil pritožbo tožnika zoper drugo izpodbijano odločbo.

5. Tožnik vlaga tožbo zaradi nepravilne ugotovitve dejanskega stanja, kršitve pravil postopka in nepravilne uporabe materialnega prava. Navaja, da je 25. 4. 2013 vložil zbirno vlogo za leto 2013 za pridobitev sredstev iz naslova OMD ter vlogo za pridobitev sredstev iz naslova neposrednih plačil za leto 2013. Oba zahtevka je organ zavrnil zaradi ugotovitev kontrole na kraju samem. Kontrola naj bi na GERK-u 5254041 ugotovile kršitve, in sicer je bila ugotovljena namerna čezmerna prijava, posledično pa so bile uporabljene sankcije iz Uredbe 65/2011/EU oziroma Uredbe 1122/2009/ES. Predpisi EU v zvezi s sankcijami določajo splošno načelo, da naj bi bile sankcije sorazmerne kršitvi. V obravnavanem primeru pa gre za kršitve na površini 0,42 ha, kar predstavlja majhen delež površine nasproti velikosti celotne kmetije. Zato tožnik meni, da je bila uporabljena sankcija nesorazmerna s kršitvijo, ki je bila ugotovljena. V zvezi z ugotovitvami kontrole na kraju samem pa tožnik navaja, da so sporni GERK vključili, ko so ga očistili večje zarasti, da bi na njem lahko pasli živino, ko bi jo pripeljali s planin. V času kontrole na kraju samem živina še ni bila prignana s planine. Kontrolor je pri ugotavljanju površine tega GERK-a priznal le manjši del, ki se nahaja ob rečni strugi. Celoten GERK je velik 0,42 ha, priznanih pa je bilo zgolj 0,06942 ha. Ta kontrolorjeva odločitev je napačna, saj se enak pas vleče ob rečni strugi vzdolž celotnega GERK-a in ne samo na enem delu, kot je to ocenil kontrolor. Iz priložene fotografije jasno izhaja, da bi morala biti priznana večja površina, saj se popolnoma enake značilnosti kmetijskega zemljišča vlečejo vzdolž rečne struge. Zaradi napake s strani kontrole na kraju samem je bilo dejansko stanje nepravilno ugotovljeno in posledično nezakonito ugotovljena namerna čezmerna prijava in s tem uporabljena sankcija zavrnitve celotnega zahtevka za izplačilo plačilnih pravic za leto 2013. Tožnik poudarja, da je sporna zgolj površina v velikosti 1,878 ara, kar predstavlja izredno majhen delež površin, ki se obdelujejo na kmetijskem gospodarstvu. Pri kontroli na kraju samem je kontrolor tudi napačno določil rabo kmetijskega zemljišča. Določil je rabo s šifro 9999, kar ni pravilna ugotovitev, saj se na tem zemljišču izvaja paša, zato gre za kmetijsko rabo. Kontrolor bi moral označiti rabo 1500. Taka raba glede na Pravilnik o evidenci dejanske rabe kmetijskih in gozdnih zemljišč (v nadaljevanju Pravilnik) spada med druge kmetijske površine in pomeni površino, poraslo z drevesi in grmičevjem. V to rabo sodi tudi obvodna zarast, če so obrečni pasovi porasli z drevjem oziroma grmovjem. Dejansko stanje v naravi popolnoma ustreza opisu rabe 1500 v Pravilniku. Tožnik pa uveljavlja tudi bistvene kršitve pravil postopka, ker izpodbijanima odločbama manjka vsebinska obrazložitev. Tožnik sodišču predlaga, naj izpodbijani odločbi odpravi ter samo ugotovi, da je tožnik upravičen do sredstev iz naslova neposrednih plačil za leto 2013 in sredstev iz naslova OMD 2013 oziroma podrejeno, naj izpodbijani odločbi odpravi ter zadevi vrne v ponovno odločanje organu prve stopnje. V dokazne namene tožnik predlaga vpogled v listine upravnih spisov v zadevi, predlaga pa še svoje zaslišanje.

6. Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe kot neutemeljene iz razlogov, ki izhajajo iz obrazložitev upravnih aktov v zadevi. Dodaja, da je bila tožniku dana možnost podaje pripomb pri kontrolnem pregledu na kraju samem. Te pravice tožnik ni izkoristil in na ugotovitve kontrolorja ni podal nobene pripombe, kar izhaja iz zapisnika, in s katero bi izpodbijal ugotovljeno dejansko stanje. Dejansko stanje, ugotovljeno ob kontroli površin, se tako šteje za pravilno ugotovljeno. Izločena površina ne izpolnjuje pogojev za to, da bi se štela kot upravičena kmetijska površina. Tožnik je sam določil, kateri GERK-i so upravičeni do izplačila, kar pomeni, da morajo izpolnjevati pogoje kmetijske rabe. V zvezi z navedbami, da je kontrolor nepravilno označil površino z rabo 9999, pa toženka dodaja, da iz zapisnika na strani 18 izhaja, da je kontrolor zapisal, da gre na tem delu za gozd in to stran zapisnika je tožnik tudi podpisal. V zvezi z ugovori tožnika, da je sankcija nesorazmerna kršitvi, pa toženka dodaja, da je tožnik podpisal zbirno vlogo za leto 2013 in je podal izjavo, da je seznanjen s pogoji za ukrepe, ki jih uveljavlja, in predpisanimi sankcijami, in da dovoljuje izvedbo kontrol na kraju samem, da potrjuje pravilnost vnosa vpisanih podatkov in pravilnost morebitnega vnosa grafičnih podatkov, da je seznanjen z vsebino in pogoji za dodelitev dodatkov na plačilne pravice in izplačilo plačilnih pravic. Njegovo sklicevanje na nesorazmernost tako ne more biti uspešno; prvostopenjski organ pri uporabi znižanj in izključitev, ki so posledica ugotovitev na kontrolnem pregledu in tožnikove izjave pred upravno enoto, nima diskrecijske pravice, ampak je dolžan slediti določilom Uredbe.

8. V obravnavani zadevi je sporna zavrnitev tožnikovih zahtevkov za izravnalno plačilo za območja z omejenimi možnostmi za kmetijsko dejavnost (OMD) in za izplačilo plačilnih pravic za leto 2013. Zahtevka sta bila tožniku zavrnjena zaradi ugotovitev kontrole na kraju samem, po kateri so nepravilnosti skupaj znašale 2,39 ha, od tega pri GERK-u 5254041 0,35 ha. Tožnik ugovarja, da je bilo pri kontroli na kraju samem dejansko stanje nepravilno ugotovljeno, v posledici česar je bila nepravilno ugotovljena čezmerna prijava oziroma je bila ta nepravilno obravnavana kot namerna čezmerna prijava, njegova zahtevka pa zavrnjena v celoti, kar je tudi nesorazmerna sankcija glede na kršitev.

9. Tožbene navedbe o nepravilno ugotovljenem dejanskem stanju, ki se vse nanašajo na GERK 5254041, sodišče zavrača kot neutemeljene. Iz zapisnika o kontrolnem pregledu na kraju samem za površine, ki je bil pričet 3. 9. 2013 ter zaključen 4. 9. 2013, izhaja, da je za navedeni GERK 5254041 ugotovljeno, da je bil prijavljen s površino 0,42 ha in z dejansko rabo 1300 (to je trajni travnik), in da je bilo pri kontroli ugotovljeno, da prijavljeni rabi 1300 ustreza 1 a (pašnik), da ugotovljeni rabi 1600 (po Pravilniku neobdelano kmetijsko zemljišče) ustreza 5 a (nezaželena vegetacija, robida), medtem ko gre pri ugotovljeni rabi na površini 0,35 ha za gozd (9999). Zapisnik s takimi ugotovitvami pa je tožnik podpisal (na strani 18), in podpisal je tudi del zapisnika, v katerem je kontrolor ugotovil, da tožnik na zapisnik ni podal pripomb (na strani 20 zapisnika). Ker je tak zapisnik javna listina ter je kot tak dokaz o poteku in vsebini dejanj postopka in danih izjav, razen tistih delov, h katerim je zaslišanec dal pripombo (prvi odstavek 80. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP), se je po presoji sodišča prvostopenjski organ pri odločanju mogel opreti na dejstva, kot izhajajo iz zapisnika. Sicer je dovoljeno dokazovati nepravilnost zapisnika (drugi odstavek 80. člena ZUP), vendar tudi v pritožbenem postopku tožnik ni podal argumentiranih ugovorov, saj je svoje navedbe o drugačni dejanski rabi, kot jo je kontrolor ugotovil za GERK 5254041 na površini 0,35 ha, tožnik izkazoval le s priloženimi fotografijami, kar pa tudi po presoji sodišča ni primeren dokaz. Prav tako je po mnenju sodišča drugostopenjski organ utemeljeno zavrnil tožnikov pritožbeni ugovor, da naj bi bila za merjenje nepravilno uporabljena metoda planimetriranja, zaradi česar naj bi bili rezultati meritev nepravilni, s sklicevanjem na okoliščino, da je metoda planimetriranja ena izmed uradnih metod merjenja površin, in ki se pri merjenju večjih površin celo praviloma uporablja. Glede na povedano  sodišče nima pomislekov, da bi pri odločanju o tožnikovih zahtevkih ne mogel biti uporabljen podatek o nekmetijski rabi na površini 0,35 ha GERK 5254041 ter podatek o vseh nepravilnih prijavah na površini 2,39 ha.

10. Sodišče še dodaja, da se izravnalna plačila za območja z omejenimi možnostmi za kmetijsko dejavnost (OMD) priznavajo kmetijskim gospodarstvom za kmetijska zemljišča v uporabi (9. člen Uredbe osi 2), ter da so upravičene površine za zahtevke za izplačilo plačilnih pravic naslednje površine: 1100 – njiva, 1160 – hmeljišče, 1230 – oljčnik, 1300 – trajni travnik, 1321 – barjanski travnik, 1221 – intenzivni sadovnjak, 1222 – ekstenzivni oziroma travniški sadovnjak, 1190 – rastlinjak, če poteka pridelava na zemljišču, 1180 – trajne rastline na njivskih površinah, 1212 – matičnjaki, 1800 – kmetijsko zemljišče, poraslo z gozdnim drevjem, 1211 – vinograd, 1240 – trajni nasadi (8. v zvezi s 7. členom Uredbe o neposrednih plačilih v kmetijstvu), površine z drugačno dejansko vrsto rabe pa ne. Na tožbene navedbe, da bi kontrolor ob kontroli moral ugotoviti za sporno površino 0,35 ha GERK-a 5254041 dejansko vrsto rabe 1500, sodišče še odgovarja, da se po  določbah Pravilnika o registru kmetijskih gospodarstev (v nadaljevanju Pravilnik RKG) taka vrsta dejanske rabe, 1500 (druge kmetijske površine – drevesa in grmičevje), ne vpisuje v RKG kot kmetijsko zemljišče v uporabi  (17. člen in drugi odstavek 22. člena Pravilnika RKG); le kmetijska zemljišča v uporabi pa so upravičena do plačil, kot jih je v obravnavanem primeru uveljavljal tožnik.

11. Ob tem ko ni sporno, da je bila za GERK 5254041 prijavljena površina z dejansko rabo trajni travnik 0,42 ha ter da se tudi sodišče strinja, da je bila za površino 0,35 ha pravilno ugotovljena nekmetijska raba, in da tožnik niti ne prereka ugotovitev o tem, da je prav za navedeni GERK podal izjavo o dejanskem stanju v naravi, ki pa je neskladna z dejanskim stanjem, ugotovljenim ob kontroli na kraju samem, je tudi po presoji sodišča prvostopenjski organ tožnikovo nepravilno prijavo mogel obravnavati kot namerno čezmerno prijavo po 32. členu Uredbe, ki pa (v prvem odstavku) odkazuje, da se v takem primeru pri izračunu pomoči uporabijo določbe o znižanju oziroma izključitvi plačil v skladu s 16. členom Uredbe 65/2011/EU (za zahtevek OMD) oziroma 60. členom Uredbe 1122/2009/ES (za zahtevek za plačilne pravice).

12. V šestem odstavku 16. člena Uredbe (ki ureja znižanja in izključitve v zvezi z velikostjo površine) pa je določeno, da če razlika med površino, prijavljeno v zahtevku za plačilo, in ugotovljeno površino, izhaja iz namerne čezmerne prijave površine, se pomoč za zadevno koledarsko leto ne odobri, če ta razlika presega 0,5 % ugotovljene površine ali več kot en hektar. Identično je urejena sankcija ob namerni čezmerni prijavi površine v prvem odstavku 60. člena Uredbe 1122/2009/ES. Ker skupne ugotovljene nepravilnosti pri tožniku znašajo 2,39 ha (kar izhaja iz zapisnika o kontrolnem pregledu), kar je več kot en hektar, je po presoji sodišča tako organ tožniku uveljavljana zahtevka utemeljeno v celoti zavrnil.

13. Kot neutemeljene presoja sodišče tožbene navedbe, da je sankcija nesorazmerna s kršitvijo. Tako stroga sankcija je namreč posledica obravnave tožnikove kršitve kot namerne čezmerne prijave površin. Po drugem odstavku 32. člena Uredbe pa se kršitev šteje kot namerna čezmerna prijava površin, če več kot 80 % površine posameznega GERK-a, za katero je nosilec kmetijskega gospodarstva podal izjavo o dejanskem stanju v naravi v skladu s predpisom, ki ureja RKG, ni v kmetijski rabi. Kot že navedeno, pa to velja za GERK 5254041, saj nepravilnost 0,35 ha predstavlja 83,3 %-no nepravilnost glede na prijavljeno površino 0,42 ha za ta GERK. Tožnik pa ugotovitvi o tem, da je za navedeni GERK podal izjavo o dejanskem stanju v naravi, ne v pritožbenem postopku ne v tožbi ne ugovarja. Drugostopenjski organ je v svojih odločbah navedel, da je iz RKG razvidno, da gre za tožnikovo izjavo, dano na upravni enoti 12. 4. 2013, in iz katere je razvidno, da je tožnik za GERK 5254041 podal izjavo, da ne ustreza dejanski rabi na površini 4218,5 m2, ob čemer izjava vsebuje tudi opozorilo na posledice napačne prijave. Sodišče pa ob tem ugotavlja, da je bilo v Pravilniku RKG – veljavnem v relevantnem času – določeno, da lahko nosilec kmetijskega gospodarstva poda izjavo o dejanskem stanju v naravi za vsak del GERK, ki ne izpolnjuje pogojev za vpis (vpis pa se dovoli na površinah, ki po evidenci dejanske rabe v skladu s predpisom, ki ureja evidenco dejanske rabe, sodijo v skupine dejanske rabe njive in vrtovi, trajni nasadi in travniške površine, ne dovoli pa se na površinah, ki po evidenci dejanske rabe sodijo v skupini dejanske rabe druge kmetijske površine, gozd in ostala nekmetijska zemljišča, razen tam navedenih izjem, med drugim za vrsto dejanske rabe 1600 – neobdelano kmetijsko zemljišče), hkrati z izjavo pa nosilec potrdi, da je seznanjen s pogoji za vpis GERK ter s posledicami v primeru nepravilnosti prijavljenih podatkov o GERK, pri čemer se o vpisu sestavi zapisnik, ki ga podpiše tudi nosilec, ki s podpisom potrdi pravilnost vpisanih podatkov (drugi, tretji, peti in osmi odstavek 22. člena).

14. Sodišče pa kot neutemeljene presoja tudi tožbene navedbe o tem, da izpodbijani odločbi nimata vsebinske obrazložitve. Obrazložitev odločb po presoji sodišča  vsebinsko zadosti zahtevam 214. člena ZUP, saj vsebuje vse dejanske in pravne razloge za odločitev. Tudi drugostopenjski organ je v svojih odločbah odgovoril na podane pritožbene navedbe. Sodišče pa je izpodbijani odločbi tudi moglo preizkusiti in prav tako ju je razumel tožnik, kar izhaja iz vsebine vloženih pravnih sredstev.

15. Ker je bil po presoji sodišča postopek za izdajo izpodbijanih odločb pravilen ter  sta odločbi pravilni in na zakonu utemeljeni, je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

Uredba o plačilih za ukrepe osi 2 iz Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007 do 2013 v letih 2010 do 2013 člen 24.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.