UPRS sodba III U 266/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2015-04-03

Andrej Orel (preds.), Lara Bartenjev (poroč.), mag. Damjan Gantar

gradbeno dovoljenje - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - skladnost projekta s prostorskim aktom - obvezna razlaga PUP - stanovanjska hiša

V ponovnem postopku bo morala toženka ugotoviti, ali je bila obvezna razlaga, na katero je oprla odločitev, ki po vsebini pomeni spremembo PUP, sprejeta v postopku, predvidenem za spremembo PUP. Če bo ugotovila, da ni bila, obvezne razlage ne bo smela upoštevati.

I. Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Nova Gorica št. 351-670/2012/82 z dne  15. 4. 2014 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

III. Zahtevek prizadetih strank za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Toženka je z izpodbijano odločbo zavrnila tožničino zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo devetih večstanovanjskih stavb na parcelah številka 1375/2, 1365/10, 1365/11, 1365/12, 1365/13, 1365/14, 1369/9, 1369/10, 1369/11, 1369/12, 1369/13, 1369/14, 1369/15, 1369/16, 1370/2 in 2665, vse k.o. … V obrazložitvi navaja, da je tožnica zaprosila za izdajo gradbenega dovoljenja devetih večstanovanjskih stavb na navedenih zemljiščih in da se območje navedene gradnje nahaja v Solkanu, kjer se je gradnja v času vložitve zahteve urejala po določilih Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za posege v prostor na mestnem območju Nove Gorice (Uradne objave v čistopisu Oko, številka 1/2000 in naslednje, v nadaljevanju PUP) in da obravnavano zemljišče spada v prostorsko enoto SO 2.2 (enota naselja Solkan SO, funkcionalna enota SO 2), v kateri so predvidene stanovanjske hiše v mestnem okolju. Ugotavlja, da predvidena gradnja ni skladna s 35.e členom PUP oziroma njegovo obvezno razlago (objavljeno v Uradnem listu RS, št. 10/2014), po kateri gre pojem stanovanjska hiša v mestnem okolju razumeti tako, da je to samostojno stoječa individualna hiša in stavba, ki samostojno stoji na zemljišču in ki po osnovnem načinu gradnje ni več stanovanjska stavba. Predvidena gradnja stavb s sedmimi stanovanji zato ne ustreza pojmu stanovanjske hiše v mestnem okolju, ki jo na tem območju dopušča PUP. Pojasnjuje še, da je obvezna razlaga sestavni del odloka, ki jo mora toženka pri svojem odločanju upoštevati. Glede ugovora, da z obvezno razlago ni bil pojasnjen predpis, ampak se ga je po vsebini spremenilo, toženka navaja, da je morebitna nezakonitost oziroma neustavnost akta stvar presoje Ustavnega sodišča. Sama pa v konkretnih upravnih zadevah instituta exceptio illegalis ne more uporabiti.

Upravni organ druge stopnje je zavrnil tožničino pritožbo zoper izpodbijano odločbo. V obrazložitvi navaja, da se strinja z ugotovitvijo prvostopenjskega upravnega organa, da predlagana gradnja objektov ni skladna z določbami PUP, vendar njeni utemeljitvi v celoti ne sledi. Ugotavlja, da za odločitev v zadevi obvezna razlaga niti ni odločilna. Da stanovanjske hiše v mestnem okolju ne gre razumeti kot večstanovanjske stavbe, je po oceni upravnega organa druge stopnje razvidno že iz določb od 35.a do 35.e PUP, ki določajo posamezne vrste urbanističnih tipov stavb. Poudarja, da po PUP število stanovanj v stanovanjski hiši v mestnem okolju sicer ni določeno oziroma s številom stanovanj omejeno, vendar je glede na besedilo 35.e člena PUP presoja dopustnosti, kolikor gre za stanovanjsko hišo v mestnem okolju, omejeno na dopustno višino takega objekta in tam predpisanega faktorja zazidanosti gradbene parcele in faktorja izrabe gradbene parcele. V PUP je pod višino objekta mišljeno število etaž nad terenom na najvišji fasadi objekta, pri čemer je po PUP podstrešje kot prostor (lahko tudi bivalni) pod poševno streho šteti kot etažo le, če je kapni zid višji od 1,20 metra, sicer tega prostora ne gre šteti kot etaže. Pri tem pa ni mogoče prezreti, da je po slovenskem standardu SIS ISO 6707-1 podstrešje dostopen prostor znotraj ostrešja stavbe, ki ni namenjen bivanju in je ponavadi namenjen shranjevanju. Obravnavani PUP v konkretnem primeru sicer omogoča uporabo podstrešja tako, da je to lahko tudi bivalni prostor, vendar v luči prej navedenega to ni njegova prvenstvena raba, pač pa je treba uporabo podstrešja v bivalne razmere razumeti v kontekstu zanemarljivega vpliva oziroma tako imenovanega odpustka z vidika namenske obremenitve in območja. Ker je v obravnavanem primeru število predvidenih stanovanj v podstrešju tolikšno, kot v nadstropju in celo večje, kot v pritličju, je v podstrešju obremenjenost objekta in posledično prostora vsaj enaka, kot pri spodnjih etažah, zato bi obravnava podstrešja kot prostora, ki ni etaža, pomenila obid 35.e člena PUP. Ker glede na navedeno obvezna razlaga za odločitev ni bila odločilna, se pritožbeni organ ni opredeljeval do ugovorov v zvezi z obvezno razlago. Glede ugovorov, ki se nanašajo na sprejeti OPN ter mnenji Zbornice za arhitekturo in prostor Slovenije in Mestne občine Nova Gorica z dne 3. 8. 2008 pa pritožbeni organ navaja, da na odločitev ne vplivajo, saj mnenja za upravni organ niso zavezujoča, prostorski akt, ki je podlaga za odločanje, pa je v obravnavanem primeru PUP.

Tožnica se s takšno odločitvijo ne strinja in v tožbi med drugim navaja, da je upravni organ prve stopnje odločitev oprl na obvezno razlago, ki je nezakonita. Sprejeta je bila namreč po tem, ko je PUP že prenehal veljati, poleg tega pa spreminja njegovo vsebino, pa kljub temu ni bila sprejeta v skladu z Zakonom o prostorskem načrtovanju (ZPNačrt), kar podrobneje pojasni.

Glede razlogovanja upravnega organa druge stopnje pa navaja, da je v nasprotju z njegovimi prejšnjimi mnenji. Posebej izpostavlja odločbo z dne 14. 11. 2008, v kateri je upravni organ druge stopnje zavzel stališče, da stanovanjska hiša v mestnem okolju, ki jo definira 35.e člen PUP, ni omejena s številom stanovanj, temveč le s faktorjem zazidanosti in faktorjem izrabe gradbene parcele ter z višino. Izrecno je zapisal, da je sklepanje upravnega organ prve stopnje, da gre za blokovno gradnjo, zmotno, pri čemer se je oprl tudi na razlago iz urbanističnega terminološkega slovarja, po katerem je stanovanjski blok velika, večstanovanjska stavba, pri kateri je poudarjena podolžna dimenzija, za kar v predvideni gradnji ne gre. Poleg tega ni mogoče prezreti, da PUP v 35.d členu opredeljuje, da je blok večnadstropna zgradba. Nadstropja so torej navedena v množini. Predvidena gradnja objektov zato ne odgovarja definiciji bloka, saj bo višina objektov pritličje in eno nadstropje. Sklicuje se na predloženo strokovno mnenje Zbornice za arhitekturo in prostor Slovenije z dne 20. 3. 2014, v katerem je ta na podlagi PGD in ostale dokumentacije nedvoumno ugotovila, da je predviden projekt skladen s PUP. Obvezna razlaga in razlaga določil PUP obeh upravnih organov pa je tudi v nasprotju z načelnim mnenjem MONG z dne 3. 4. 2008 in razlago 35.e člena PUP, ki jo je 7. 11. 2011 tudi izdala MONG. Obe mnenji potrjujeta skladnost predvidene gradnje s občinskim prostorskim načrtom. Pojasnjuje, da je predvidena gradnja v skladu s PUP, zato organa nista imela pravne podlage za svojo odločitev. Predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi ter zadevo vrne toženki v ponovni postopek, njej pa prizna povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi od poteka roka za prostovoljno izpolnitev, do plačila.

Prizadete stranke … v obširnem odgovoru na tožbo pojasnjujejo, zakaj menijo, da je predvidena gradnja nezakonita. Med drugim poudarjajo, da je treba pri presoji skladnosti predvidene gradnje s PUP upoštevati namen predpisa in da je predvidena gradnja neskladna s PUP ne glede na obvezno razlago, kar podrobno pojasnijo. Ne strinjajo pa se tudi s stališčem tožnice, da je obvezna razlaga nezakonita. Poudarjajo, da obvezna razlaga zgolj pomensko določa vsebino 35.e člena PUP in da če bi normodajalec pod pojmom stanovanjska hiša v mestnem okolju dovoljeval gradnjo večstanovanjskih stavb, bi to izrecno navedel, kot je to storil v 35.d členu PUP. Predlagajo, naj sodišče tožbeni zahtevek zavrne, tožnici pa naloži povrnitev stroškov, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Sodišče uvodoma navaja, da v skladu s prvim odstavkom 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnikov. Kot upravni akt po ZUS-1 se šteje upravna odločba in drug tam našteti oblastveni posamični akt, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). To pomeni, da je v tem upravnem sporu predmet preizkusa zakonitost odločbe upravnega organa prve stopnje, s katerim je ta zavrnil tožničino zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja in ne odločba upravnega organa druge stopnje o zavrnitvi tožničine pritožbe zoper prvostopenjski akt. Pri preizkusu zakonitosti odločitve pa sodišče ni vezano zgolj na razloge izpodbijanega prvostopenjskega akta, ampak lahko upošteva tudi razloge pritožbenega upravnega organa, s katerimi ta v okviru svojih pooblastil v skladu z ZUP te dopolni ali celo navede drugačne razloge (tretji odstavek 248. člena ZUP). Glede na obširne navedbe strank v postopku pa sodišče poudarja, da s to sodbo presoja le tiste, ki so bile za odločitev odločilnega pomena, do ostalih pa se ne opredeljuje.

Med strankami ni sporno, da zemljišča predlagane gradnje spadajo v prostorsko enoto SO 2.2 (Enota naselja Solkan SO, funkcionalna enota SO 2), v kateri so po PUP, veljavnem v času vložitve zahteve, predvidene stanovanjske hiše v mestnem okolju. Določba 35.e člena PUP določa, da je na gradbeni parceli stanovanjske hiše v mestnem okolju dovoljeno zgraditi le eno glavno in eno pomožno stavbo. FZ je 0,4; FI je 1,2; višina je največ P+1. Po obvezni razlagi citirane določbe gre pojem stanovanjska hiša v mestnem okolju razumeti tako, da je to samostojna stoječa individualna hiša in stavba, ki samostojno stoji na zemljišču in po svojem osnovnem načinu gradnje ni večstanovanjska stavba (npr. blok ali stolpnica).

Upravi organ prve stopnje je zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja zavrnil, ker je predvidena gradnja stavb s 17 stanovanji po osnovnem načinu gradnje večstanovanjska in ne ustreza pojmu stanovanjske hiše v mestnem okolju, ki jo na tem območju dopušča PUP (obvezna razlaga). Obvezna razlaga je sestavni del odloka, zato jo mora organ pri odločanju upoštevati.

Upravni organ druge stopnje pa navaja, da za odločitev obvezna razlaga niti ni odločilna, saj to, da stanovanjske hiše v mestnem okolju ne gre razumeti kot večstanovanjske stavbe, izhaja že iz določb od 35.a do 35.e člena PUP. Ugotavlja, da iz določb PUP število stanovanj v stanovanjski hiši v mestnem okolju ni omejeno in je glede na besedilo 35.e člena PUP presoja dopustnosti omejena na dopustno višino tega objekta in tam predpisanega faktorja zazidanosti gradbene parcele in faktorja izrabe gradbene parcele. Po PUP je pod pojmom višina objekta mišljeno število etaž nad terenom na najvišji fasadi objekta, pri čemer je po PUP podstrešje kot prostor (lahko tudi bivalni) pod poševno streho šteti kot etažo le, če je kapni zid višji od 1,20 m, sicer tega prostora ne gre šteti kot etaže. Ker je v obravnavanem primeru število predvidenih stanovanj v podstrešju tolikšno, kot v nadstropju, in celo večje, kot v pritličju, bi predvidena gradnja pomenila gradnjo v nasprotju s 35.e členom PUP. Pri tem se sklicuje na namembnost podstrešja, kot je opredeljena po slovenskem standardu SIST ISO 6707-1, po katerem je podstrešje prostor znotraj ostrešja stavbe, ki ni namenjen bivanju, ampak je ponavadi namenjen shranjevanju.

V zadevi je sporno, ali je dopustno sklicevanje na obvezno razlago, saj določa PUP-u vsebino, ki je pred njeno uveljavitvijo ni imel, pa po navedbah tožnice ni bila sprejeta po postopku, določenem za spremembo PUP, poleg tega je bila sprejeta po tem, ko PUP ni več veljal, ter ali je predvidena gradnja tudi sicer v nasprotju z določbami PUP, ne glede na njegovo obvezno razlago.

Sodišče se  najprej opredeljuje tožbenega ugovora glede nepravilnosti  ugotovitve drugostopenjskega upravnega organa, da je predvidena gradnja v nasprotju z določbami PUP, ne glede na sprejeto obvezno razlago.

Gradnjo stanovanjskih hiš v mestnem okolju ureja 35.e člen PUP, ki določa, da je na gradbeni parceli v mestnem okolju dovoljeno zgraditi le eno glavno in eno pomožno stavbo. FZ je 0,4; FI je 1,2; višina je največ P+1. Kaj pomenijo posamezni uporabljeni izrazi v PUP, izhaja iz 3. člena PUP. V navedeni določbi je določeno, da je višina objekta število etaž nad terenom na najvišji fasadi objekta, podstrešje v stavbi pa je prostor pod poševno streho, lahko tudi bivalni, z višino kapnega zidu največ 1,20 m. Če je kapni zid višji, se podstrešje šteje za etažo.

Iz navedenih določb PUP izhaja, da se prostor pod poševno streho, lahko tudi bivalni, z višino kapnega zidu največ 1,20 m, ne šteje za etažo, kar pomeni, da PUP dovoljuje poleg dovoljenega števila etaž nad terenom v vsakem primeru tudi gradnjo prostora pod streho, ki je lahko tudi bivalni, če ne presega dovoljene višine. Dejstvo, da PUP ta prostor poimenuje podstrešje, ni bistveno, saj je očitno, da je lahko namenjen tudi bivanju, kar nasprotuje pojmu podstrešja iz slovenskega standarda, na katerega se sklicuje upravni organ druge stopnje. Stališču upravnega organa druge stopnje, da bi gradnja stanovanj pod streho pomenila obid 35.e člena PUP, ker ne gre prvenstveno za podstrešno rabo, zato sodišče ne more pritrditi.

V nadaljevanju pa se sodišče opredeljuje še do tožbenega ugovora glede nezakonitosti obvezne razlage, na katero se je v izpodbijani odločbi skliceval upravni organ prve stopnje.

Sodišče se strinja s tožnico, da navedena obvezna razlaga 35.e člena navedeni določbi določa vsebino, ki je ni imela ob njegovi uveljavitvi, zato gre za spremembo oz. dopolnitev PUP, ki bi morala biti sprejeta po postopku za spremembo.

Kot rečeno, 35.e člen PUP določa, da je na gradbeni parceli stanovanjske hiše v mestnem okolju dovoljeno zgraditi le eno glavno in eno pomožno stavbo. FZ je 0,4; FI je 1,2; višina je največ P+1. Pomen izrazov glavna in pomožna sta obrazložena v 3. členu PUP, iz katerega pa ne izhaja, da se pod pojmom stanovanjska hiša v mestnem okolju razume le samostojno stoječo in individualno stavbo, ki po načinu gradnje ni večstanovanjska, na kar pravilno opozarja tožnica. Navedeno tudi ne izhaja iz kake druge določbe PUP, pri čemer se sodišče ne strinja s stališčem prizadete stranke, da če bi PUP dopuščal, da je stanovanjska hiša v mestnem okolju večstanovanjska, bi to izrecno zapisal, kot je to zapisal v 35.d členu. V navedeni določbi je samo pojasnjeno, kakšen je urbanističen tip „bloki“, kar pa ne pomeni, da stanovanjska hiša v mestnem okolju ne sme biti večstanovanjska. Navedeno pomeni, da v PUP število stanovanj v stanovanjski hiši v mestnem okolju ni omejeno, kar je pravilno ugotovil upravni organ druge stopnje, in je presoja dopustnosti omejena le na dopustno višino takega objekta in tam predpisanega faktorja zazidanosti gradbene parcele in faktorja izrabe gradbene parcele.

Glede na navedeno daje obvezna razlaga, ki določa, da je pojem stanovanjska hiša v mestnem okolju treba razumeti tako, da je to samostojno stoječa individualna hiša in stavba, ki samostojno stoji na zemljišču in po svojem osnovnem načinu gradnje ni večstanovanjska hiša (npr. blok, stolpnica), določbi 35.e člena nesporno pomen, kot ga ob njeni uveljavitvi ni imela. Zato ne gre za obvezno razlago 35.e člena PUP, ampak za spremembo oziroma dopolnitev navedene določbe, ki mora biti sprejeta po postopku za spremembo (odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-308/97 z dne 28. 10. 1999, U-I-51/06 z dne 15. 6. 2006 in U-64/08 z dne 6. 11. 2008).

Ker iz izpodbijane odločbe in besedila obvezne razlage, na kateri odločba upravnega organa prve stopnje temelji, ni razvidno, ali je bila sporna obvezna razlaga sprejeta po postopku, predpisanem za spremembo predpisa, sodišče ne more preizkusiti tožbenega ugovora, da je bila sprejeta v nasprotju z veljavnimi predpisi.

Glede na navedeno je sodišče izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 in zadevo vrnilo v ponoven postopek. V ponovnem postopku bo morala toženka ugotoviti, ali je bila obvezna razlaga, na katero je oprla odločitev, ki po vsebini pomeni spremembo PUP, sprejeta v postopku, predvidenem za spremembo PUP. Če bo ugotovila, da ni bila, obvezne razlage ne bo smela upoštevati. Svoje odločitve pa tudi ne bo smela opreti na razlago 35.e člena PUP, kot jo je razlagal upravni organ druge stopnje, za katero je sodišče ugotovilo, da je napačna.

Ker je sodišče ugodilo tožbi in odpravilo izpodbijani upravni akt, je tožnica v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnico pa je v postopku zastopala pooblaščenka, ki je odvetnica, se ji priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povišani za 22% DDV, torej za 62,70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika; OZ). Ker je tožnica s tožbo uspela, prizadete stranke niso upravičene do povračila stroškov tega postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.