UPRS sodba III U 177/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-02-26

Jasna Šegan (preds.), Lea Chiabai (poroč.), Andrej Orel

gradbeno dovoljenje - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - načelo proste presoje dokazov - dokazna ocena - obrazložitev odločbe

Dokazi, ki se zberejo v postopku, morajo biti ocenjeni vsak za sebe in zatem skupaj, nakar na podlagi tako ocenjenih dokazov uradna oseba ugotovi dejansko stanje ter nazadnje, ob upoštevanju in pojasnitvi materialnih določb predpisov, sprejme odločitev (10. člen ZUP). Uradna oseba se torej lahko odloči, da posameznega dokaza ne bo izvajala, vendar pa mora tako svojo odločitev v odločbi ustrezno utemeljiti, prvenstveno pa mora utemeljiti, zakaj je svojo odločitev sprejela na podlagi le določenih dokazov in zakaj drugim dokazom, ki so bili v postopku izvedeni, ni sledila.

I. Tožbi se ugodi in se izpodbijana odločba Upravne enote Koper št. 351-532/2014-26 z dne 20. 5. 2015 odpravi ter se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožečima strankama nerazdelno povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Tožnika sta kot investitorja pri Upravni enoti Koper (v nadaljevanju prvostopenjski organ) vložila zahtevek za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo dveh dvostanovanjskih stavb na parc. št. ..., ... in ..., vse k.o. ... Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo zahtevek tožnikov zavrnil in v obrazložitvi pojasnil, da je pri odločanju izhajal iz meril in pogojev za oblikovanje stanovanjskih stavb, določenih v 16. členu Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih v Občini Koper (Uradne objave, št. 19/88, 24/01 in Uradni list RS, št. 49/05, v nadaljevanju PUP). Ta, med drugim, določa, da bruto tlorisna površina objekta ne sme presegati 400 m2. Ugotovil je, da je iz projektne dokumentacije, ki sta jo predložila tožnika, razvidno, da nameravana gradnja ni skladna z določili PUP. Iz projektne dokumentacije sicer izhaja, da naj bi bruto tlorisna površina posamezne stavbe znašala 399,90 m2, vendar pa pri tem izračunu ni bila upoštevala tlorisna površina prostora med zadnjo stropno konstrukcijo in streho. Po slovenskem standardu SIST ISO 9836, ki določa definicijo in način računanja indikatorjev površine in prostornine stavb, je bruto tlorisna površina stavbe vsota površin vseh etaž stavbe (točka 5.1.3.). Točka 4.4. tega standarda definira etažo, ne le kot prostor med dvema zaporednima stropnima konstrukcijama, pač pa tudi kot prostor med zadnjo stropno konstrukcijo in streho. To pomeni, da okoliščina ali je ta prostor bivalen ali ne, ne vpliva na opredelitev etaže. Tako se je opredelilo tudi Upravno sodišče RS v sodbi opr. št. III U 332/2012. Skladno s takim načinom izračuna bruto tlorisne površine, je prvostopenjski organ ugotovil, da ta pri objektih, za katera sta tožnika vložila zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja, presega 400 m2. Tožnika sta po tem, ko sta bila s temi ugotovitvami prvostopenjskega organa seznanjena, temu nasprotovala in zatrjevala, da prostora, ki je neprehoden in brez stojne višine, ni mogoče šteti kot etažo, pač pa kot nefunkcionalen prostor, s čimer pa se prvostopenjski organ, ob upoštevanju prej citiranih standardov, ni strinjal in ugotovil, da projekt ni skladen s prostorskim aktom ter zato zahtevek tožnikov za izdajo gradbenega dovoljenja zavrnil.

2. Tožnika sta zoper odločitev prvostopenjskega organa vložila pritožbo, ki jo je Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju drugostopenjski organ), zavrnilo. Drugostopenjski organ se je v obrazložitvi odločbe smiselno pridružil argumentom izpodbijane odločbe prvostopenjskega organa. Navajal je, da je v obravnavanem primeru ključno, da gradnja ni projektirana v skladu z določbo 16. člena PUP, saj je presežena bruto tlorisna površina stavbe. Tožnika sta bila na to opozorjena in seznanjena, da grafični del projekta ni usklajen s tekstualnim delom projekta, vendar pa napake nista odpravila. Namesto tega sta navajala, da prostor pod streho  ni uporaben, da je brez dostopa in da v njem ni stojne površine, zaradi česar ga, kot trdita, ni mogoče všteti v bruto tlorisno površino objekta. Drugostopenjski organ se je pridružil mnenju prvostopenjskega organa, da je, kljub opisanim okoliščinam, tudi ta del objekta treba šteti za etažo v smislu SIST ISO 9836 in SIST ISO 6707-1, kar pa pomeni, da bruto tlorisna površina objekta presega 400 m2 in zato ni skladna s PUP.

3. Tožnika se s sprejeto odločitvijo ne strinjata in v tožbi zatrjujeta, da je tožena stranka napačno uporabila materialno pravo, bistveno kršila določbe postopka ter napačno ugotovila dejansko stanje. Četudi tožena stranka trdi, da je bruto tlorisna površina objektov, za katera je bila vložena zahteva za izdajo gradbenega dovoljenja, večja od 400 m2, temu njenemu mnenju nasprotuje  izvedensko mnenje izvedenca mag. A.A., ki je v spisovni dokumentaciji. Izvedenca je imenovala tožena stranka, iz njegovega mnenja pa izhaja, da znaša skupna bruto tlorisna površina objekta 389,51 m2, torej celo manj, kot je to prikazano v projektni dokumentaciji. Izvedenec je navedel, da je v projektu kot najvišja višina prostora v slemenu strehe predvidena višina le v izmeri 1,9 m in da je prostor neprehoden, saj je predvideno, da se bo na tleh namestila kamena volna. Gre torej za nefunkcionalni del stavbe, ki se, kot navaja izvedenec, ne upošteva pri izračunu bruto etažne površine, saj ne more biti namenjen niti shranjevanju niti drugi dejavnosti. Tožnika navajata, da mora upravni organ mora pred izdajo gradbenega dovoljenja sicer preveriti ali je projekt izdelan skladno s prostorskim aktom, vendar pa preverjanje resničnosti podatkov v projektni dokumentaciji ni v njegovi pristojnosti in prav tako tožnikoma ne more očitati neskladja med zatrjevano in prikazano bruto površino stavbe. Prav tako upravni organ ne sme posegati v projektiranje stavbe oziroma v projektne rešitve, pač pa to lahko izvajajo le pooblaščene organizacije in pooblaščeni projektanti. Kljub temu se je v obravnavanem primeru tožena stranka odločila za preverjanje podatkov z izvedencem, nato pa takemu mnenju odvzela vsako dokazno moč in dokazno oceno sprejela očitno le na podlagi lastnega znanja, s katerim pa ne razpolaga. V konkretnem primeru ni pojasnjeno, zakaj tožena stranka ni verjela izvedencu. O pristojnostih upravnih organov se je sicer že izreklo Vrhovno sodišče RS v sodbi opr. št. I Up 928/2006, kjer je zavzelo stališče, da upravni organ ne more posegati v projektiranje in projektno dokumentacijo, pač pa nosi odgovornost za strokovne rešitve le projektant. Projektant je torej tisti, ki odgovarja za skladnost načrta s prostorskimi akti, upravni organ pa njegove posamezne rešitve presoja šele, kolikor stranka, ki tem rešitvam nasprotuje, predloži ustrezne dokaze. Tako stališče je Upravno sodišče RS sprejelo v sodbi opr. št. I U 175/2014 z dne 19. 6. 2014. V obravnavanem primeru je projektant presodil, da bo prostor pod strešno konstrukcijo neuporaben in ga zato ni upošteval pri izračunu bruto tlorisne površine objekta, s čimer je soglašal tudi izvedenec.

4. Tožnika sta v pritožbenem postopku pri Zbornici za arhitekturo in prostor Slovenije naročila dodatno izvedensko mnenje, in to kljub temu, da bi moralo zadostovati že izvedensko mnenje, pridobljeno v postopku pred prvostopenjskim organom. Zbornica, oziroma zanjo izdelovalec mnenja, je ocenila, da znaša bruto tlorisna površina posamezne stavbe 388,31 m2, torej manj od 400 m2, kot sta ves čas zatrjevala tožnika. Iz mnenja izhaja, da bruto tlorisno površino sestavlja neto tlorisna površina in površina, ki jo zavzema konstrukcija, pri tem pa se neto tlorisna površina ne ugotavlja, na primer, za prostor znotraj prezračevalne strehe, ki služi le vzdrževanju objekta. Če ima streha že najmanjši naklon, se s tem ustvari določen prostor, ki sam po sebi ne tvori etaže, kot to napačno razlaga tožena stranka. Stroka je torej pritrdila tožnikoma, da v danem primeru prostora med zadnjo ploščo in streho ni mogoče šteti za etažo. V konkretnem primeru gre pri odločitvi upravnega organa za zlorabo interpretacije določb PUP, čemur dodatno pritrjuje še dejstvo, da je Mestna Občina Koper odmerila komunalni prispevek od bruto površine, kot je bila prikazana v projektu. Tožena stranka se sklicuje na nepravilno tolmačenje standarda SIST ISO 9836, v zvezi s SIST ISO 6707-1, četudi skladnost predvidene gradnje, oziroma projekta z veljavnimi standardi, preverja le pooblaščeni projektant. Nenazadnje, upravni organ tudi ne razpolaga s strokovnim znanjem, da bi skladnost projekta s standardi preveril sam. Tožena stranka je torej s tem, ko je v svoji odločitvi uporabila in tolmačila standarde, prekoračila svoja pooblastila. Če je ocenjevala, da obstaja upravičen sum v pravilnost ali skladnost projektne dokumentacije, bi morala pridobiti dodatne dokaze. To je sicer storila s tem, ko je imenovala izvedenca, vendar pa tega mnenja ni upoštevala.

5. Tožena stranka tudi sicer napačno tolmači pojem etaže. Investitor gradnje je namreč tisti, ki se odloči ali bo prostor pod strešno konstrukcijo oblikoval kot dodatno etažo ali ne. V obravnavanem primeru skuša tožena stranka tožnikoma vsiliti dodatno etažo, četudi je ta dejansko le prostor znotraj prezračevalne strehe, ki se ne všteva v neto tlorisno površino objekta. Enako mnenje je sprejel tudi drugostopenjski organ v svoji zbirki najpogostejših vprašanj in odgovorov s področja gradnje z dne 7. 5. 2015, ki je bila objavljena na spletni strani, v izpodbijani odločbi pa je zavzel povsem drugačno stališče. Tožena stranka se je ob tem sklicevala na sodbo Upravnega sodišča RS opr. št. III U 332/2012, četudi je bilo v tej zadevi ključno vprašanje ali je prostor bivalen ali ne, kar pa v obravnavanem primeru ni sporno in je zatorej sklicevanje na to sodbo neutemeljeno.

6. Drugostopenjski organ je v svoji odločitvi le skopo povzel odločitev prvostopenjskega organa in zavzel povsem novo stališče glede na lastna mnenja, zbrana v zbirki najpogostejših vprašanj in odgovorov, ki jih je objavil na svoji spletni strani, ne da bi pojasnil razloge za odstop od teh mnenj. Prav tako se ni izrekel glede izvedenskega mnenja izvedenca, ki ga je imenoval prvostopenjski organ. Odločbe torej ni mogoče preizkusiti. Enako se drugostopenjski organ ni izrekel o mnenju Zbornice za arhitekturo in prostor Slovenije, ki sta ga v pritožbenem postopku predložila tožnika. Prav tako ne gre prezreti niti tega, da je višja svetovalka za gradbene zadeve pri prvostopenjskem organu pripravila odločbo o izdaji gradbenega dovoljenja, vendar pa je to odločitev načelnik upravne enote spremenil tako, da gradbenega dovoljenja ni izdal in se spustil celo v razlago določb prostorskega akta.

7. Tožnika sodišču predlagata, da samo odloči o stvari, saj je bilo dejansko stanje v dosedanjem postopku z zadostno mero verjetnosti ugotovljeno in razčiščeno. V postopku je že prišlo do molka organa in zato obstaja velika verjetnost, da upravni organ v zakonskem roku ne bo izdal odločbe ali ne bo sledil mnenju sodišča. Podrejeno pa predlagata, da se izpodbijana odločba odpravi ter vrne prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje, tožena stranka pa naj jima tudi povrne stroške postopka.

8. Tožena stranka na tožbo po vsebini ni odgovorila.

10. Prvi odstavek 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) določa kaj mora obsegati obrazložitev odločbe upravnega organa, in sicer:  razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto; razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo; in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. Če obrazložitev odločbe ne sledi tej zakonski določbi, je ni mogoče preizkusiti, kar je bistvena kršitev določb upravnega postopka. Sodišče ugotavlja, da obrazložitev odločitve tožene stranke ni taka, kot jo zahteva prvi odstavek 214. člena ZUP, torej je nepopolna, kar pa pomeni, da je tožena stranka bistveno kršila določbe postopka.

11. Tožnika sta v tožbi utemeljeno navajala, da se niti prvostopenjski niti drugostopenjski organ v svojih odločbah nista opredelila do izvedenskega menja izvedenca A.A., ki ga je imenoval prvostopenjski organ, drugostopenjski organ pa tudi ne do izvedenskega mnenja Zbornice za arhitekturo in prostor Slovenije, ki sta ga v pritožbenem postopku predložila tožnika. Nobenega dvoma ni, da o tem ali je treba kakšno dejstvo v postopku dokazovati ali ne, odloča uradna oseba, ki vodi postopek in tudi odloča, kateri dokazi se izvedejo (165. člen ZUP).  Dokazi, ki se zberejo v postopku, morajo biti ocenjeni vsak za sebe in zatem skupaj, nakar na podlagi tako ocenjenih dokazov uradna oseba ugotovi dejansko stanje ter nazadnje, ob upoštevanju in pojasnitvi materialnih določb predpisov, sprejeme odločitev (10. člen ZUP). Uradna oseba se torej lahko odloči, da posameznega dokaza ne bo izvajala, vendar pa mora tako svojo odločitev v odločbi ustrezno utemeljiti, prvenstveno pa mora utemeljiti, zakaj je svojo odločitev sprejela na podlagi le določenih dokazov in zakaj drugim dokazom, ki so bili v postopku izvedeni, ni sledila. Take dokazne ocene, kot utemeljeno pojasnjujeta tožnika, niti odločba prvostopenjskega niti odločba drugostopenjskega organa nimata, saj ni pojasnjeno, zakaj ni bilo upoštevano izvedensko mnenje izvedenca A.A. in izvedensko mnenje Zbornice za arhitekturo in prostor Slovenije, ki sta bili tožnikoma v prid. Namesto tega se je upravni organ oprl le na lastno oceno projekta, ne da bi pojasnil razloge za tako odločitev, ki je povsem drugačna od obeh izvedenskih mnenj. Prav tako tožnika utemeljeno opozarjata, da drugostopenjski organ ni pojasnil, zakaj je pri svoji odločitvi odstopil od stališč, ki jih je zbral v zbirki najpogostejših vprašanj in odgovorov in jih objavil na svoji spletni strani. Vse to vodi sodišče do ugotovitve, da obrazložitvi tako prvostopenjske kot tudi drugostopenjske odločbe ne sledita zahtevam prvega odstavka 214. člena ZUP, kar pomeni, da odločitve tožene stranke  zaradi pomanjkljive obrazložitve ni mogoče preizkusiti in je to bistvena kršitev določb upravnega postopka (7. točka prvega odstavka 237. člena v zvezi s prvim odstavkom 259. člena ZUP).

12. Glede na navedeno je sodišče tožbi tožnikov ugodilo in izpodbijano odločbo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odpravilo ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponovni postopek (tretji odstavek 64. člena ZUS-1). V ponovnem postopku mora tožena stranka ugotovljene pomanjkljivosti odpraviti. Ker je sodišče ugotovilo, da zaradi nepopolne obrazložitve odločitve tožene stranke ni mogoče preizkusiti, se do ostalih tožbenih navedb ni opredeljevalo.

13. Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, sta tožnika, po določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1, upravičena do povračila stroškov postopka. Te stroške je sodišče, skladno  z določbo 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, nerazdelno odmerilo v pavšalnem znesku 347,70 EUR (285,00 EUR in 22 % DDV), glede na to, da je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je zastopala odvetniška družba.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.