UPRS sodba II U 390/2013, enako tudi sodba v zadevi II U 			    385/2013, II U 395/2013, II U 435/2013, II U 389/2013, II U 			    384/2013, II U 408/2013, II U 336/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-06-18

Vlasta Švagelj Gabrovec (preds.), Violeta Tručl (poroč.),

finančna podpora proizvajalcem električne energije - sprememba višine finančne podpore - pridobljene pravice - poseg v pridobljene pravice - načelo zaupanja v pravo

Ni utemeljen tožbeni očitek, da je bilo v zadevi kršeno načelo zaupanja v pravo kot eno izmed načel pravne države iz 2. člena Ustave, ki osebam zagotavlja, da jim država ne bo arbitrarno poslabšala njihovega pravnega položaja. Ustava namreč ne zagotavlja nespremenljivosti predpisov. Pogoji za pridobitev določenih pravic ali njihov obseg se torej lahko spremenijo, posameznik pa se ne more zanašati na to, da se trenutno veljavni predpis, ki bi mu ob izpolnjevanju predpisanih pogojev omogočal uveljavljanje določene pravice, ne bo spremenil.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Toženka je z izpodbijano odločbo tožniku za električno energijo, proizvedeno v proizvodni napravi ... dodelila podporo kot finančno pomoč za tekoče poslovanje iz druge alineje četrtega odstavka 64.n člena Energetskega zakona (1. točka izreka). V naslednji točki je ugotovila bistvene tehnološke značilnosti omenjene proizvodne naprave in jo med drugim uvrstila v razred referenčnih stroškov 3.1 Referenčni stroški fotovoltaičnih proizvodnih naprav, ki so postavljene na stavbah 2012/M12, velikostnega razreda proizvodnih naprav „mikro“ iz priloge I Uredbe o podporah električni energiji, proizvedeni iz obnovljivih virov energije, opredeljenih za mesec december 2012 (četrti odstavek 2. točke). Odločeno je bilo še: da se podpora dodeli za obdobje 180 mesecev, ki začne teči z dnem začetka zagotavljanja podpore, določenim v pogodbi o zagotavljanju podpore (3. točka); da se sprememba načina zagotavljanja podpore lahko zahteva najprej po dveh letih, nadaljnje spremembe pa vsaka tri leta prejemanja podpore (4. točka); da ta odločba preneha veljati, če proizvodni napravi preneha veljati deklaracija za proizvodno napravo (5. točka); da je tožnik dolžan v primeru prejema kakršnihkoli pomoči za proizvodno napravo, ki se lahko štejejo za subvencijo, obvestiti Javno agencijo RS za energijo v tam navedenem roku, ta pa bo po prejema obvestila dopolnila 2. točko izreka odločbe v skladu s tretjim odstavkom 15. člena omenjene uredbe (6. točka); da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve (7. točka) in da v postopku niso nastali stroški (8. točka).

Upravni organ druge stopnje je tožnikovo pritožbo, ki jo je vložil zoper četrti odstavek 2. točke in zoper 6. točko prvostopenjske odločbe, zavrnil. Prvostopenjski organ je ravnal pravilno, ko je pri odločanju uporabil veljavno Uredbo o spremembah Uredbe o podporah električni energiji, proizvedeni iz obnovljivih virov energije  (Uradni list RS, št. 90/12, v nadaljevanju Uredba 90/12), ne pa prej veljavne spremembe Uredbe, objavljene v Uradnem listu RS, št. 43/12 (v nadaljevanju Uredba 43/12). Za presojo, ali je uporabljena sprememba predpisa v skladu z zakonom in Ustavo RS, pa upravni organ ni pristojen.

Tožnik se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da je odločitev za investicijo v obnovljive vire sprejel v septembru 2012, ko je veljala Uredba 43/12. Tožeča stranka se je odločala za investicijo v sončno elektrarno zgolj in izključno ob predpostavki zagotovljene podpore, določene z Uredbo 43/12.

Meni, da organ ne bi smel uporabiti nove Uredbe 90/12, ker je s to spremembo Vlada znižala referenčne stroške proizvodnih naprav obnovljivih virov energije, s svojim 1. členom pa je nesorazmerno posegla v peti odstavek 6. člena Uredbe, saj je kot presečni dan za določanje višine podpore določila referenčne stroške, ki so veljali na dan sklenitve Pogodbe o dostopu do elektroenergetskega omrežja. Vladi očita, da predloga sprememb Uredbe ni objavila na svetovnem spletu in da ne strokovna, ne splošna javnost nista bili povabljeni k sodelovanju pri pripravi sprememb Uredbe, sprememba Uredbe pa je začela veljati naslednji dan po objavi v Uradnem listu. Predpis naj bi posegal v tožnikove pričakovane pravice in naj bi arbitrarno znižal zgolj podporo proizvodnim napravam sončne energije. Zato naj bi bili 1., 2., 3., 4. in 6. člen navedene Uredbe o spremembah Uredbe v nasprotju z 9. členom Poslovnika Vlade RS, z Zakonom o Vladi, s 3. točko prvega odstavka 10. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (v nadaljevanju ZDIJZ), prvim odstavkom 10. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja, z Resolucijo o normativni dejavnosti, Direktivo 2009/72/ES, Direktivo 2009/28/ES ter z 2., s 44. in 74. členom Ustave. Pri tem se glede načela zaupanja v pravo sklicuje tudi na stališče iz 49. točke odločbe Ustavnega sodišča U-I-27/07 z dne 4. 10. 2007. Meni, da ob upoštevanju 120. in 153. člena Ustave organ pri odločanju ne bi smel upoštevati sporne spremembe Uredbe. Sodišču predlaga, naj odpravi četrti odstavek 2. točke in 6. točko izpodbijane odločbe in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, toženki pa naloži plačilo stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Z izpodbijano odločbo je bilo odločeno o tožnikovi zahtevi, vloženi 14. 1. 2013, za dodelitev podpore proizvodnji električne energije iz obnovljivega (sončnega) vira energije v obliki finančne pomoči za tekoče poslovanje. To je v času izdaje odločbe kot obliko podpore predvideval tedaj veljavni Energetski zakon (v nadaljevanju EZ) v drugi alineji četrtega odstavka 64.n člena EZ. Isti člen je določal, da se podpore lahko dodelijo proizvajalcem električne energije, če stroški proizvodnje električne energije, vključno z normalnim tržnim donosom na vložena sredstva, v napravah za proizvodnjo električne energije iz obnovljivih virov energije ter s soproizvodnjo z visokim izkoristkom, presegajo ceno električne energije, ki jo je za tovrstno električno energijo mogoče doseči na trgu (prvi odstavek). Lastnik ali upravljavec proizvodne naprave je upravičen do finančne pomoči za tekoče poslovanje, če samostojno proda proizvedeno električno energijo (peti odstavek). Vlada podrobneje predpiše višino in trajanje posamezne vrste podpore, pogoje za njeno pridobitev, način pridobitve in druga vprašanja podeljevanja in koriščenja podpore. Pri tem mora upoštevati naslednje kriterije: višino in trajanje potrebne pomoči glede na velikost in tehnologijo proizvodnje električne energije, upoštevajoč pri tem vse že pridobljene koristi; trajnostno naravo proizvodnje električne energije s posebnim poudarkom na trajnostnem načinu proizvodnje biomase; pozitivne učinke pri doseganju zastavljenih ciljev, še posebej pri zniževanju izpustov toplogrednih plinov pri proizvodnji električne energije; velikost družbe, ki za proizvodno napravo prejema pomoč, in njen tržni delež, ki ga ima na trgu z električno energijo oziroma ga bo imela (deveti odstavek).

Na tej podlagi je vlada izdala Uredbo o podporah električni energiji, proizvedeni iz obnovljivih virov energije (Uradni list RS, št. 37/09 in naslednji, v nadaljevanju Uredba). Sodišče se strinja z izpodbijano odločbo, v kateri je toženka svojo odločitev oprla na omenjeno uredbo, veljavno v času odločanja, torej vključno z njeno spremembo, objavljeno v Uradnem listu RS, št. 90/12. Ta je začela veljati 1. 12. 2012, torej že pred vložitvijo tožnikove zahteve za dodelitev podpore. V tem pogledu ne more biti dvoma, da je toženka ravnala v skladu s 6. členom ZUP, ki v prvem odstavku pravi, da organ odloča v upravni zadevi po zakonu, podzakonskih predpisih, predpisih samoupravnih lokalnih skupnosti in splošnih aktih, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil. Glede na navedeno se sodišče strinja z izpodbijano odločbo in njenimi razlogi ter razlogi drugostopenjskega organa, s katerim je bila zavrnjena uporaba neveljavnih določb Uredbe (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). Glede na tožbene navedbe sodišče dodaja:

Uredba določa, da so obratovalne podpore razlika med referenčnimi stroški proizvodnje električne energije v posameznih proizvodnih napravah OVE (obnovljivih virov energije) iz priloge I in referenčno tržno ceno električne energije (prvi odstavek 8. člena), kar je v skladu s prvim odstavkom 64.n člena EZ. V skladu s prvim odstavkom 6. člena Uredbe, ki se ni spreminjal, pa so referenčni stroški proizvodnje električne energije v proizvodnih napravah OVE indikativni stroški proizvodnje električne energije za posamezne reprezentativne skupine in velikosti proizvodnih naprav OVE, ki temeljijo na objavljenih strokovnih podatkih o investicijskih in obratovalnih stroških za posamezne energetske tehnologije in velikosti proizvodnih naprav OVE, ekonomskih in finančnih parametrih vlaganja in obratovanja, cenah energentov ter drugih stroških, povezanih s proizvodnjo električne energije v Republiki Sloveniji in zmanjšanih za vse druge koristi, pridobljene z obratovanjem naprave. V petem odstavku istega člena je še določeno, da so referenčni stroški podlaga za določanje cen v pogodbah za zagotovljeni odkup in za višino obratovalnih podpor v pogodbah o zagotavljanju podpor; pri določanju višine podpore za proizvodne naprave agencija upošteva višino referenčnih stroškov, ki je veljala na dan sklenitve pogodbe o dostopu do elektroenergetskega omrežja; referenčne stroške prikazuje priloga I, ki je sestavni del te uredbe.

V zadevi niti ni sporno, da so bile v izpodbijani odločbi te določbe spoštovane in je bila tožnikova proizvodna naprava pravilno uvrščena v razred referenčnih stroškov iz priloge I, opredeljenih za mesec december 2012 (četrti odstavek 2. točke izreka izpodbijane odločbe).

Tožnik v tožbi navaja, da se je ob sprejemanju odločitve za investicijo v sočno elektrarna zanašal na veljavno zakonodajo, s postopki za postavitev le te pa je začel v septembru 2012, ko so se začela pogajanja za sklenitev pogodbe o izvedbi in postavitvi sončne elektrarne in ko so se začela pridobivati potrebna soglasja. Investicijo je financiral z lastnimi sredstvi, pri tem pa se je zanašal na veljavno zakonodajo. Če bi bil seznanjen s prihajajočo spremembo Uredbe 43/12, pogodbena cena zagotovo ne bi bil takšna, kot je bil dogovorjena z izvajalcem, vprašanje pa je, ali bi se v tem primeru sploh odločil za investicijo.

Navedene okoliščine za odločitev v tej zadevi niso pravno pomembne. Iz njih namreč izhaja, da se je tožnik v septembru 2012 odločil za investicijo na podlagi tedaj veljavnega predpisa, kar pomeni, da je ekonomsko upravičenost investicije gradil le na finančni pomoči v določeni višini, odvisni od referenčnih stroškov, kot jih je priznavala takratna Uredba 43/12. Ta je v petem odstavku 6. člena določala, da so referenčni stroški podlaga za določanje cen v pogodbah za zagotovljeni odkup in za višino obratovalnih podpor v pogodbah o zagotavljanju podpor ter da referenčne stroške za obdobje od 2009 do 2013 z upoštevanjem višine spremenljivih stroškov za leto 2009 prikazuje priloga I, ki je sestavni del te uredbe.

To brez dvoma kaže, da je imel tožnik določena pričakovanja, kar pa še ne pomeni, da je šlo za pričakovano pravico, v katero naj bi bilo poseženo, ker višina podpore ni bila odmerjena po določbah Uredbe 43/12. Prvi odstavek 64.n člena EZ določa, da se podpore lahko (ne pa nujno) dodelijo, zato že pridobitev pravice  ne more biti tako gotova, da bi to pomenilo zavarovan tožnikov pridobitni položaj. Omenjeno v obravnavanem primeru niti ni problematično, saj je tožnik podporo dobil, sporna je le njena višina. Vendar tudi v tem pogledu ni bilo poseženo v njegov pravni položaj, saj pred uveljavitvijo Uredbe 90/12 ni bil prejemnik podpore, zanjo še ni zaprosil, niti elektrarna še ni začela z delovanjem.

Poleg tega je v prilogi III Uredbe določeno, da se obratovalne podpore določijo tako, da se od skupnih referenčnih stroškov za proizvodno napravo OVE in velikostni razred iz priloge I, ki se letno ali pogosteje usklajujejo glede na referenčne stroške energentov, odšteje cena, ki jo lahko električna energija iz proizvodne naprave OVE doseže na trgu z električno energijo. Pri tem je referenčna cena električne energije pričakovana tržna cena električne energije iz napovedi Agencije za energijo o referenčnih tržnih cenah energije. EZ je namreč v 64.n členu določil, da agencija za energijo pripravi vsako leto do 31. oktobra napoved položaja proizvodnih naprav na obnovljive vire energije in s soproizvodnjo z visokim izkoristkom na trgu z električno energijo. Ta napoved se uporabi za določitev cene električne energije iz prvega odstavka tega člena in služi kot podlaga za določanje potrebne višine obratovalnih podpor v prihodnjem letu (dvanajsti odstavek).

Iz teh določb je razvidno, da je višina obratovalne podpore odvisna od podatkov, ki so ekonomske narave in zato spremenljivi, kar glede referenčnih stroškov izhaja tudi iz že omenjene določbe prvega odstavka 6. člena Uredbe. Zaradi tega so se ti za proizvodne naprave OVE – sončna energija, opredeljeni v 3. točki priloge I, od sprejema Uredbe v letu 2009 večkrat spreminjali. Tudi odločitev v Uredbi 90/12, da se upoštevajo referenčni stroški, ki so veljali na dan sklenitve pogodbe o dostopu do elektroenergetskega omrežja, je tako predvsem strokovno (ekonomsko) in ne pravno vprašanje, zato po vsebini ne more biti predmet odločanja v tem upravnem sporu. Da sicer sprememba Uredbe, ki je začela veljati 1. 12. 2012, ne bi bila v skladu z EZ, pa tožnik ne zatrjuje.

Glede na navedeno je neutemeljen tožbeni očitek, da je bilo v zadevi kršeno načelo zaupanja v pravo kot eno izmed načel pravne države iz 2. člena Ustave, ki osebam zagotavlja, da jim država ne bo arbitrarno poslabšala njihovega pravnega položaja. Ustava namreč ne zagotavlja nespremenljivosti predpisov. Pogoji za pridobitev določenih pravic ali njihov obseg se torej lahko spremenijo, saj se posameznik pa se ne more zanašati na to, da se trenutno veljavni predpis, ki bi mu ob izpolnjevanju predpisanih pogojev omogočal uveljavljanje določene pravice, ne bo spremenil (tako tudi Ustavno sodišče v številnih svojih odločitvah, ki so sledile odločbi U-I-101/95 z dne 8. 1. 1998).

Tožnik se v zvezi s trditvijo, da naj bi sprememba negativno vplivala in in dodatno oteževala izvajanje projektov, začetih v obdobju veljavnosti Uredbe 43/12, zaključenih pa po tem, ko je bila sprejeta Uredba 90/12, sklicuje na 49. točko odločbe Ustavnega sodišča U-I-27/07 (Uradni list RS, št. 123/06). V njej je zavzelo stališče, da načelo varstva zaupanja v pravo varuje tudi občine kot javnopravne subjekte in da mora biti spoštovano tudi pri sprejemanju oziroma spreminjanju predpisov, ki se nanašajo na njihovo financiranje.

Sodišče ugotavlja, da se je Ustavno sodišče v 51. točki obrazložitve sklicevalo na svojo odločbo U-I-203/93 z dne 19. 1. 1995, v kateri je poudarilo zahtevo, da mora zakonodajalec v zvezi s spreminjanjem virov financiranja javne porabe z vidika načela pravne varnosti upoštevati tudi že planirane projekte lokalnih skupnosti ter obseg razpoložljivih virov, do katerih so bile občine upravičene po veljavnih predpisih v času sprejemanja dolgoročno načrtovanih projektov.

Ker tožnik ni javnopravni subjekt, njegove odločitve za investicijo ni mogoče primerjati s projekti lokalnih skupnosti, ki so planirani ob upoštevanju obstoječih virov financiranja. Njegova primerjava je zato neutemeljena. Zgolj nestrinjanje z višino podpore, določeno na podlagi Uredbe 90/12, pa tudi ne utemeljuje zatrjevanega prekomernega posega v njegov pravni položaj glede na to, da, kot rečeno, sploh še ni pridobil nobene pravice.

Sodišče se ne strinja niti s tem, da je zaradi spremembe Uredbe prišlo do kršitve svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave RS. Gre za svobodo podjetništva, ki se med drugim kaže tudi v svobodni izbiri dejavnosti. Kako naj bi sprememba podporne sheme posegla v tožnikovo svobodno gospodarsko pobudo iz tožbe ni razvidno. Tožba namreč spornost spremembe predpisa in uporabo tako spremenjenega predpisa pri odločanju utemeljuje na nastali neekonomičnosti poslovne odločitve o postavitvi sončne elektrarne, v kateri bo tožnik proizvajal električno energijo in jo prodajal (v tem primeru je namreč upravičen do finančne pomoči za tekoče poslovanje – peti odstavek 64.n člena EZ). Tudi tega, da v izpodbijani odločbi določena podpora ne bi izpolnjevala svoje funkcije iz prvega odstavka 64. n člena EZ (nadomeščanje razlike med stroški proizvodnje in ceno na trgu), tožnik argumentirano ne zatrjuje. Sodišče zato dodaja, da je podpora namenjena vzpodbujanju pridobivanja električne energije iz obnovljivih virov, ne pa temu, da bi prejemniku omogočila, da so prihodki v zvezi z obratovanjem naprave za proizvodnjo električne energije, za katero prejema podporo, večji od stroškov njene proizvodnje (tretji odstavek navedenega člena EZ).

Na podlagi 44. člena Ustave RS ima vsak državljan pravico, da v skladu z zakonom neposredno ali po izvoljenih predstavnikih sodeluje pri opravljanju javnih zadev. To naj bi bilo kršeno, ker načrtovane spremembe Uredbe niso bile objavljene na svetovnem spletu.

Navedena ustavna določba vsem državljanom zagotavlja možnost do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev v skladu z zakonom, kar pomeni, da se uresničuje v okviru zakonodaje, ki ureja upravljanje javnih zadev. V obravnavanem primeru noben zakon ne predvideva sodelovanja javnosti pri sprejemanju vladnih uredb, s katerimi podrobneje ureja in razčlenjuje v zakonu ali v drugem aktu državnega zbora določena razmerja v skladu z namenom in s kriteriji zakona oziroma drugega predpisa (prvi odstavek 21. člena Zakona o Vladi Republike Slovenije, ZVRS). Isti zakon v tretjem odstavku 16. člena določa, da lahko način dela in odločanja vlade za posamezne vrste vprašanj določi njen poslovnik. Ta v 9. členu predvideva, da predlagatelj predpisa povabi strokovno in drugo javnost k sodelovanju pri pripravi predpisa s splošnim vabilom, kateremu je priložen osnutek predpisa, na spletnih straneh (drugi odstavek). Po šestem odstavku istega člena pa se javnosti ne povabi k sodelovanju pri pripravi predlogov v primerih, ko po naravi stvari to ni mogoče (ukrepi, ki se sprejemajo po nujnem postopku, ukrepi, ki morajo biti sprejeti in uveljavljeni nemudoma, z določenim začetkom veljavnosti brez predhodne seznanitve javnosti). V naslednjem odstavku so določene še nadaljnje izjeme, ko se javnosti ne povabi k sodelovanju.

Iz navedenega je razvidno, da je vlada celo sama predvidela, da v določenih primerih javnosti ne bo povabila k sodelovanju. Zato tožniku ni mogoče pritrditi, da bi moral biti osnutek spornih sprememb Uredbe v vsakem primeru objavljen. Komu in na kateri pravni podlagi bi morala vlada obrazložiti, zakaj javnost ni bila povabljena k sodelovanju, v tožbi ni pojasnjeno, zato se sodišče do tega ne more opredeliti. Ne glede na vse pa niti poslovnik niti resolucija, na katero se sklicuje tožnik, nista predpisa, ki bi dajala podlago za odločanje o pravicah, obveznostih in pravnih koristih posameznikov.

Za zagotavljanje pravice iz 44. člena Ustave RS so določbe ZDIJZ in Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja irelevantne. Z njimi se namreč uresničuje pravica iz drugega odstavka 39. člena ustave, po kateri ima vsakdo pravico dobiti informacijo javnega značaja, za katero ima v zakonu utemeljen pravni interes, razen v primerih, ki jih določa zakon. Izpodbijana odločba se ne nanaša na dostop do teh informacij.

Na drugačno odločitev v tej zadevi ne more vplivati niti sklicevanje na Direktivo 2009/72/ES (o skupnih pravilih notranjega trga z električno energijo) in Direktivo 2009/28/ES (o o spodbujanju uporabe energije iz obnovljivih virov). Iz njunih določb ne izhaja, da bi bilo odločanje o podporah odvisno od objave predloga sprememb izvršilnega predpisa vlade.

Ker je prvostopenjska odločba v izpodbijanem delu zakonita in temelji na veljavnem predpisu, je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1). V zadevi je odločilo na seji, saj dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo izpodbijane odločbe, med strankama ni sporno (prvi odstavek 59. člena ZUS-).

Kadar sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (prvi odstavek 25. člena ZUS-1).

Uredba o podporah električni energiji proizvedeni iz obnovljivih

Opr. št: v zadevi II U 385/2013, ECLI:SI:UPRS:2013:V.ZADEVI.II.U.385.2013

Opr. št: II U 395/2013, ECLI:SI:UPRS:2013:II.U.395.2013

Opr. št: II U 435/2013, ECLI:SI:UPRS:2013:II.U.435.2013

Opr. št: II U 389/2013, ECLI:SI:UPRS:2013:II.U.389.2013

Opr. št: II U 384/2013, ECLI:SI:UPRS:2013:II.U.384.2013

Opr. št: II U 408/2013, ECLI:SI:UPRS:2013:II.U.408.2013

Opr. št: II U 336/2013, ECLI:SI:UPRS:2013:II.U.336.2013

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.