UPRS sodba I U 221/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-04-26

mag. Damjan Gantar (preds.), mag. Darinka Dekleva Marguč (poroč.), dr. Boštjan Zalar

dovoljenje za stalno prebivanje - državljani držav naslednic nekdanje SFRJ - dejansko življenje v Republiki Sloveniji - izbris iz registra stalnega prebivalstva

Prvi odstavek 1. člena ZUSDDD izdaje dovoljenja za stalno prebivanje ne pogojuje z izbrisom iz registra stalnega prebivalstva, je pa s 1. alinejo tretjega odstavka 1.č člena navedenega zakona določen kot razlog za upravičeno odsotnost iz Republike Slovenije.

1. Z izpodbijano odločbo je Upravna enota Ljubljana (v nadaljevanju: Upravna enota) zavrnila tožničino prošnjo z dne 20. 7. 2013 za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje na podlagi Zakona o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji (ZUSDDD, Uradni list RS, št. 76/2010 – uradno prečiščeno besedilo).

2. Iz obrazložitve med drugim izhaja, da je Upravna enota zaradi ugotavljanja izpolnjevanja pogojev za izdajo zaprošenega dovoljenja za stalno prebivanje tujca v Republiki Sloveniji (v nadaljevanju: RS) vpogledala podatke uradnih evidenc ter listine, ki jih je na poziv Upravne enote predložila tožnica, ki je bila v postopku tudi ustno zaslišana ter pred izdajo izpodbijane odločbe, nazadnje z dopisom z dne 3. 9. 2014, seznanjena z ugotovitvami v postopku in hkrati pozvana, da se v danem roku pisno izreče o vseh za odločitev pomembnih dejstvih in okoliščinah, oziroma, da predloži dokazila, ki kažejo nasprotno od ugotovljenega. Vendar se tožnica, ki ji je bil navedeni poziv osebno vročen 5. 9. 2014, nanj ni odzvala vse do izdaje izpodbijane odločbe. V postopku je Upravna enota na podlagi navedb in izpovedbe tožnice, podatkov iz uradnih evidenc in drugih dokazil tako ugotovila, da je imela tožnica na dan 23. 12. 1990 na območju RS prijavljeno stalno prebivališče, in sicer na naslovu ..., Ljubljana, in da je bila na dan 25. 6. 1991 državljanka druge republike nekdanje SFRJ, in sicer Srbije, kar izhaja tudi iz predložene fotokopije njene delovne knjižice, zato spada v prvo kategorijo tujcev iz 1. odstavka 1. člena ZUSDDD. Nadalje je ugotovila, da od leta 1992 dalje, ko je tožnica prostovoljno zapustila RS, pa vse doslej ne obstajajo dejanske trajne povezave z RS, saj se njena ožja družina nahaja v Srbiji, kjer tožnica tudi živi in ima svojo obrt. V postopku je Upravna enota še ugotovila, da tožnica ne izpolnjuje pogoja dejanskega življenja v RS od 23. 12. 1990 dalje, ker za obdobje od julija 1997 do julija 2002 ni izkazala poskusov vrnitve v RS in nadaljevanja z dejanskim življenjem v RS, na kar bi kazala tožničina ravnanja v navedenem v petletnem obdobju med letom1997 in 2002, ker je bilo v postopku na podlagi njenih izjav, iz katerih je razvidno, da se ni poskušala vrniti v RS tako ugotovljeno, da se v obdobju od marca 1997 do marca 2002 tožnica ni poskušala vrniti v RS in nadaljevati z dejanskim življenjem.

3. Zoper navedeno prvostopenjsko odločbo je tožnica vložila pritožbo, Ministrstvo za notranje zadeve pa je kot pritožbeni organ druge stopnje njeno pritožbo zavrnilo kot neutemeljeno z odločbo št. 2140-322/2014/2 (1312-18) z dne 1. 12. 2014, v kateri med drugim pojasnjuje kaj pomeni dejansko življenje v RS v luči določb 1. odstavka 1. člena ZUSDDD v povezavi z določili 1.č člena ZUSDDD, glede na v postopku ugotovljeno dejansko stanje, ki ga je prvostopenjski organ ugotavljal na podlagi podatkov iz uradne evidence, to je registra stalnega prebivalstva, izpisa iz matične knjige Republike Srbije, Občine Vladičin Han z dne 24. 12. 1991, potrdila o stalnem prebivališču z dne 18. 12. 1991, fotokopije spričevala o zaključeni osnovni šoli, fotokopije diplome o uspešno zaključeni srednji šoli, fotokopije sklepa o sklenitvi delovnega razmerja z dne 15. 5. 1987, fotokopije delovne knjižice tožnice ter njenega ustnega zaslišanja in zapisnikov o zaslišanju predlaganih prič S.D. z dne 27. 8. 2014, T.M. z dne 28. 8. 2014 ter G.M. z dne 28. 8. 2014, na podlagi česar pritožbeni organ ugotavlja enako kakor prvostopenjski organ pred njim, da tožničina odsotnost iz RS še vedno traja in da v postopku ni dokazala upravičene odsotnosti iz RS, kar potrjujejo tudi izpovedbe zaslišanih prič, četudi je  na stranki dokazno breme, da izkaže razlog za upravičeno odsotnost iz RS in poskuse vračanja v RS ter nadaljevanja dejanskega življenja v RS, medtem ko tožnica v postopku za omenjeno obdobje ni niti navajala niti dokazala morebitnih poskusov vračanja in nadaljevanja z dejanskim življenjem v RS, zato pritožbeni organ kot pravilno označuje ugotovitev prvostopenjskega organa, da tožnica ne izpolnjuje pogoja dejanskega življenja v RS od 23. 12. 1990 dalje v smislu 1. odstavka 1. člena ZUSDDD za izdajo zaprošenega dovoljenja.

4. V tožbi tožnica označuje za nepravilni in nezakoniti obe odločbi upravnih organov prve in druge stopnje zaradi nepravilne uporabe materialnega prava, zmotno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja ter kršitev pravil upravnega postopka. Poudarja, da je nezakonitost izbrisa iz registra stalnih prebivalcev ugotovilo tako Ustavno sodišče kakor tudi Evropsko sodišče za človekove pravice (v nadaljevanju: ESČP) v zadevi Kurić in drugi, št. 26828/06. Navaja še, da je bil navedeni nezakoniti izbris iz registra stalnih prebivalcev vzrok za tožničino nadaljnje obnašanje, ki je bilo posledica izbrisa, tožnica pa kot posameznica ni mogla vplivati na višjo silo in vojno. Tožbo v upravnem sporu vlaga, ker je bila izbrisana in je v skladu z zakonom poskušala urediti svoj status s pridobitvijo zaprošenega dovoljenja, vendar neuspešno, četudi meni, da izpolnjuje vse predpisane pogoje po določilih ZUSDDD. Izpostavlja, da naj bi bilo napačno ugotovljeno, da je na dan 23. 12. 1990 imela prijavljeno stalno prebivališče na naslovu ..., Ljubljana, in da je na navedenem naslovu živela tudi po nezakonitem izbrisu dne 26. 2. 1992. Prav tako meni, da so njene zahteve za izdajo zaprošenega dovoljenja za stalno prebivanje utemeljene tudi z vidika priznanja nadomestila nematerialne in materialne škode, ki je nastala zaradi izbrisa. Dodatno pojasnjuje, da je v RS živela med leti 1975 in 1992, dokončala šolo ter se zaposlila, kar naj kazalo, da je tedaj bilo v RS središče njenih življenjskih interesov, kakor tudi, da ima z RS dejanske in trajne vezi, češ da je RS zapustila za kratek čas zaradi pridobitve osebnih dokumentov, ker je bila rojena v Srbiji, nato pa zaradi vojne njena vrnitev v RS ni bila več mogoča. Navaja še, da so bili telefoni na slovenskem veleposlaništvu za njih gluhi. Njen brat je poskusil pridobiti slovenski vizum z garantnim pismom, a ga ni dobil. Na podlagi izkušenj tudi drugih ljudi so ugotovili, da se je nemogoče vrniti v RS in sedaj je tožnici jasno, da je to bilo zaradi izbrisa, o katerem niso bili obveščeni. Tožnica še očita, da organ prve stopnje, kar je sprejela tudi tožena stranka kot organ druge stopnje, ni izvedel vseh potrebnih dokazil, ki jih je predlagala tožnica, zaradi česar je prišlo do kršitev pravil upravnega postopka. Sodišču v tožbenem zahtevku predlaga, da izda sodbo, kot sledi:“Upošteva se tožba tožnice S.S., rojene ... 1968 v kraju Kostomlatica, stanujoča na naslovu ..., Republika Srbija, zoper odločbo Upravne enote Ljubljana št. 214-12435/2013-23 z dne 29. 9. 2014, odpravi se odločba toženke Upravna enota Ljubljana, Tobačna 5, 1000 Ljubljana št. 214-12435/2013-23 z dne 29. 9. 2014 in se zahteva, da se S.S., rojeni ... 1968 v kraju Kostomlatica, Republika Srbija, odobri zahteva za dovoljenje za stalno prebivališče in da se v skladu z zakonom o nadomestilu škode izbrisanim prizna pravica do nadomestila nematerialne in materialne škode, ki je nastala kot posledica nezakonitega izbrisa. Reševanje zaprosila posamično – to je v nasprotju s sodbo Ustavnega sodišča, ki zahteva odpravo storjenih krivic tako kot so bile storjene – kolektivno in brez kakršnegakoli dodatnega pogojevanja“.

5. Tožena stranka je skladno z določili 38. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/06 in nadaljnji) sodišču predložila predmetne upravne spise, posebnega odgovora na tožbo pa ni vložila.

7. V obravnavani sporni zadevi sta upravna organa prve in druge stopnje na podlagi določil ZUSDDD po presoji sodišča utemeljeno zavrnila tožničino zahtevo za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje tujca v RS na podlagi določil ZUSDDD, oziroma njeno pritožbo zoper uvodoma navedeno prvostopenjsko odločbo. Sodišče se strinja z razlogi, s katerimi svojo odločitev pravilno utemeljujeta oba upravna organa prve in druge stopnje skladno s podatki v listinah predloženega upravnega spisa in s citiranimi določili ZUSDDD, na katerih  temeljita njuni odločitvi, ter se na njune razloge, da jih ne ponavlja, v celoti sklicuje na podlagi pooblastila zakonodajalca iz 2. odstavka 71. člena ZUS-1. V zvezi s tožbenimi ugovori pa še dodaja:

8. V obravnavani zadevi je Upravna enota na podlagi določil ZUSDDD z izpodbijano odločbo odločila o tožničini prošnji za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje, ki jo je tožnica vložila kot državljanka druge države naslednice nekdanje SFRJ, dne 20. 7. 2013 na predpisanem obrazcu, skupaj z naknadno po pozivu Upravne enote predloženimi prilogami.

9. Po določilu 1. člena ZUSDDD se tujcu, ki je bil na dan 25. 6. 1991 državljan druge republike nekdanje SFRJ in je imel na dan 23. 12. 1990 v Republiki Sloveniji prijavljeno stalno prebivališče ter od tega dne dalje v njej tudi dejansko živi, na njegovo prošnjo izda dovoljenje za stalno prebivanje, če izpolnjuje pogoje, določene v tem zakonu.

10. Pogoja dejanskega življenja v RS in upravičene odsotnosti iz RS sta opredeljena v 1.č členu ZUSDDD, po katerem dejansko življenje pomeni, da ima posameznik središče življenjskih interesov glede na osebne, družinske, ekonomske, socialne in druge vezi, ki kažejo, da med njim in RS obstajajo dejanske in trajne povezave. Odsotnost iz RS pa je upravičena, če je oseba zapustila RS in njena odsotnost v neprekinjenem trajanju, ne glede na razlog, ni bila daljša od enega leta. Poleg tega pa je pogoj dejanskega prebivanja izpolnjen tudi v primeru, če je odsotnost, zaradi od razlogov, določenih v 3. odstavku 1.č člena, med katerimi je v 1. alineji naveden tudi odhod osebe iz RS zaradi posledic izbrisa iz registra stalnega prebivalstva, trajala do pet let, v nadaljnjem obdobju petih let pa samo, če ravnanja osebe kažejo na to, da se je v času odsotnosti poskušala vrniti v RS in nadaljevati z dejanskim življenjem v RS.

11. V obravnavani zadevi ni sporno, da je tožnica državljanka Republike Srbije, rojena ... 1968 v kraju Kostomlatica, da je bila dne 25. 6. 1991 tožnica državljanka druge republike nekdanje SFRJ (SR Srbije) in da je imela na dan 23. 12. 1990 prijavljeno stalno prebivališče v Ljubljani na naslovu ..., vse do 26. 2. 1992, ko so zanjo začele veljati določbe Zakona o tujcih (ZTuj, Uradni list RS, št. 1/91-I). Prav tako ni sporno, da je bila tožnica dne 26. 2. 1992 izbrisana iz registra stalnega prebivalstva. Ugotovljeno je tudi bilo, da je tudi po navedenem datumu še nadalje živela v RS, vse do meseca marca leta 1992, ko je po njeni izjavi le za krajši čas zapustila RS, a se zaradi vojne na Hrvaškem ni mogla vrniti v RS, na podlagi česar je prvostopenjski organ zaključil, da je bil tožničin odhod iz Slovenije posledica izbrisa v smislu 1. alineje 3. odstavka 1.č člena ZUSDDD. Navedeno je razvidno iz obrazložitve izpodbijane odločbe na str. 3, 4. odstavek. Sodišče zato kot neutemeljen zavrača tožbeni ugovor glede nepravilne uporabe materialnega prava, saj je tožena stranka pravilno upoštevala, da je bil tožničin odhod iz RS posledica izbrisa v skladu z določilom 1. alineje 3. odstavka 1.č člena ZUSDDD. Na podlagi teh ugotovitev je namreč pravilen zaključek obeh upravnih organov prve in druge stopnje, da tožnica ne izpolnjuje pogoja dejanskega življenja v Sloveniji od 23. 12. 1990 dalje in da posledično ne izpolnjuje pogojev za izdajo zaprošenega dovoljenja za stalno prebivanje tujca v RS. Tožbeni očitek, da je tožena stranka napačno uporabila materialno pravo, je po presoji sodišča neutemeljen. Sodišče s tem v zvezi tožnici pojasnjuje, da 1. odstavek 1. člena ZUSDDD namreč izdaje dovoljenja za stalno prebivanje ne pogojuje z izbrisom iz registra stalnega prebivalstva in da izbris iz tega registra ni določen kot pogoj za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje, je pa s 1. alinejo 3. odstavka 1.č člena navedenega zakona določen kot razlog za upravičeno odsotnost iz Republike Slovenije.

12. Kakor je že uvodoma navedlo, se sodišče v celoti strinja z ugotovitvami obeh upravnih organov prve in druge stopnje, da tožnica ni uspela izkazati pogoja dejanskega življenja v RS za drugo relevantno obdobje, in sicer za obdobje od leta 1997 do 2002, ter da sta oba upravna organa prve in druge stopnje relevantno obdobje pravilno štela kot obdobje, za katerega bi v tožničinem primeru moral biti izpolnjen pogoj dejanskega življenja v RS skladno s kogentnim določilom 4. odstavka 1. č člena ZUSDDD. Sporno za tožnico, ki po presoji sodišča zmotno uveljavlja, da je bila celotna njena odsotnost upravičena, ostaja tudi postopanje Upravne enote v konkretnem primeru, češ da ni izvedla vseh potrebnih dokazil, ki jih je predlagala tožnica, vendar pri tem tožnica niti ne navede konkretno, katerih dokazil naj Upravna enota ne bi izvedla, zato sodišče kot neutemeljen zavrača posplošeni tožbeni ugovor glede očitane kršitve pravil postopka, ki ga tožnica v tožbi niti ne konkretizira. Sodišče nasprotno od tožnice namreč meni, da sta v konkretnem primeru oba upravna organa prve in druge stopnje postopala pravilno in zakonito, v materialnopravnem okviru določil 1. in 2. člena v povezavi s 1. alinejo 3. odstavka v zvezi s 4. odstavkom 1.č člena ZUSDDD ter v skladu z določili  1. in 2. odstavka 140. člena v zvezi s 145. in 146. členom ZUP, s tem, da sta v posebnem ugotovitvenem postopku, ki se je začel na vlogo tožnice (nadaljeval pa z njeno pritožbo) prav zaradi ugotavljanja relevantnega dejanskega stanja glede izpolnjevanja predpisanega zakonskega pogoja dejanskega življenja v RS od 23. 12. 1990 dalje, glede na to, da tožnica ni predložila nikakršnih dokazil o svojem dejanskem življenju v RS po tem, ko je RS prostovoljno zapustila v mesecu marcu 1992,  ugotovila, da tožnica ne izpolnjuje predpisanega zakonskega pogoja dejanskega življenja v RS v relevantnem obdobju. Na podlagi teh ugotovitev je pravilen zaključek obeh upravnih organov prve in druge stopnje, da tožnica ne izpolnjuje pogoja dejanskega življenja v Sloveniji od 23. 12. 1990 dalje in da posledično ne izpolnjuje pogojev za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje.  Tožbeni očitek glede napačne uporabe materialnega prava sodišče zavrača po povedanem kot neutemeljen. Povedano z drugimi besedami navedeno pomeni, da je prvostopenjski upravni organ pravilno po prejemu vloge tožnice dne 20. 7. 2013 začel posebni ugotovitveni postopek, ki ga je vodil v skladu z določili 145. člena ZUP, po katerem se izvede posebni ugotovitveni postopek v vseh primerih, razen ko gre za skrajšani ugotovitveni postopek po določilih 144. člena ZUP, med katerim je bila tožnica, še preden je bila izdana izpodbijana dokončna prvostopenjska odločba, s posebnima dopisoma Upravne enote, nazadnje z dne 3. 9. 2014, ki ji je bil osebno vročen 5. 9. 2014, pisno seznanjena z vsemi med upravnim postopkom ugotovljenimi dejstvi in okoliščinami, vendar v danem roku, niti pozneje, vse do izdaje izpodbijane odločbe ni podala svojega pisnega odgovora, pač pa je podala svoj pisni odgovor le na prvi dopis Upravne enote z dne 12. 5. 2014, do katerega pa se je Upravna enota tudi opredelila in sta ga upoštevala pri sprejeti odločitvi oba upravna organa prve in druge stopnje.

13. Sodišče po povedanem ugotavlja, da je bilo ravnanje obeh upravnih organov prve in druge stopnje skladno tako z ustavnim načelom zakonitosti delovanja uprave iz 1. in 2. odstavka 120. člena Ustave, prav tako pa tudi z zahtevami iz 4. odstavka 1.č člena ZUSDDD ter določbami ZUP, na podlagi katerih je Upravna enota pridobila izjave v postopku na podlagi predloga tožnice zaslišanih prič, ki sta jima upravna organa prve in druge stopnje pri svoji odločitvi tudi sledila ter pravilno ugotovila, da tožnica ni izkazala ravnanj, ki bi kazala na to, da se je v času svoje odsotnosti poskušal vrniti in nadaljevati z dejanskim življenjem v RS v nadaljnjem obdobju petih let med letoma 1997 in 2002, torej po zaključku prvega relevantnega petletnega obdobja, šteto od leta 1992 dalje, za katerega sta upravna organa štela tožničino odsotnost za upravičeno iz razloga po 1. alineji 3. odstavka 1.č člena ZUSDDD. Na podlagi teh ugotovitev je pravilen zaključek upravnega organa, da tožnica ne izpolnjuje pogoja dejanskega življenja v Sloveniji od 23. 12. 1990 dalje in da posledično ne izpolnjuje pogojev za izdajo zaprošenega dovoljenja za stalno prebivanje. Tožbeni očitek glede nepravilne uporabe materialnega prava in nepravilne ugotovitve dejanskega stanja je po povedanem neutemeljen, saj sta se oba upravna organa prve in druge stopnje pri svoji odločitvi oprla na dejansko stanje, ki je bilo ugotovljeno, med drugim, tudi na podlagi izjave tožnice na ustnem zaslišanju in v skladu z navedbami v postopku zaslišanih prič, ki jih je predlagala sama tožnica in ki je bila pred izdajo izpodbijane odločbe z vsebino izjav prič, ki jih je sama predlagala, tudi pisno seznanjena z dopisom Upravne enote  z dne 12. 5. 2014 ter hkrati pozvana, da se v danem roku izjavi o navedenih dejstvih in predloži morebitna dodatna dokazila glede izpolnjevanja pogoja dejanskega življenja v RS.

14. V zvezi z očitano neskladnostjo sprejete odločitve z izpostavljenimi odločbami Ustavnega sodišča in ESČP sodišče glede interpretacije normativne vsebine določil 3. in 4. odstavka 1.č člena ZUSDDD tožnici pojasnjuje enako, kot je že večkrat pojasnjevalo v drugih primerljivih zadevah, na primer v sodbah št. IV U 50/2012 z dne 11. 6. 2013, I U 1377/2014 z dne 5. 11. 2015 in I U 1520/2014 z dne 3. 11. 2015, in sicer, da je bila novela ZUSDDD-B, ki predstavlja pravno podlago za odločitev v obravnavani sporni zadevi, sprejeta prav na podlagi ugotovitve Ustavnega sodišča Republike Slovenije, da je ZUSDDD, kakršen je bil v veljavi pred sprejetjem novele, neustaven, ker določenim državljanom drugih republik nekdanje SFRJ, ki so bili 26. 2. 1992 izbrisani iz registra stalnega prebivalstva, od navedenega dne ne priznava stalnega prebivanja in ne ureja možnosti pridobitve dovoljenja za stalno prebivanje. Takrat veljavni 1. člen ZUSDDD pa je bil po mnenju Ustavnega sodišča Republike Slovenije neustaven, ker ni določno opredeljeval meril za ugotavljanje izpolnjevanja pogoja dejanskega življenja za pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje (1., 2. in 3. točka izreka odločbe št. U-I-246/02-28 z dne 3. 4. 2003). Omenjeno neskladje zakona z ustavnimi določbami je zakonodajalec odpravil prav z novelo ZUSDDD-B, ki je v skladu s stališči Ustavnega sodišča Republike Slovenije, med drugim, določneje opredelila nedoločen pravni pojem dejanskega življenja v Republiki Sloveniji (1.č člen ZUSDDD). To je novela ZUDDD-B storila tako, da je določila kriterije za določitev tega pojma, opredelila pa je tudi primere upravičene odsotnosti iz Republike Slovenije ter upravičen čas trajanja teh odsotnosti. Ti kriteriji (ob upoštevanju razlage Ustavnega sodišča RS v navedeni odločbi, predvsem točke B-V in B-VI) so bili v obravnavnem primeru, kot rečeno, upoštevani pravilno, tako za obdobje od 1992 do 1997, kot obdobje od leta 1997 do leta 2002, kar nadalje pomeni tudi to, da tožnica ne more uspeti s tožbenim ugovorom, da naj bi v zadevi, kakršna je obravnavana, za izpolnitev pogoja iz 4. odstavka 1č. člena ZUSDDD dokaznemu standardu glede dokaznega bremena stranke v upravnem postopku zadostila že zgolj strankina z ničemer dokazno podkrepljena navedba o ustnem poizvedovanju, oziroma neuspelem telefonskem poizkušanju pridobitve informacij za morebitno vrnitev v RS, brez da bi stranka v upravnem postopku dejansko in konkretno izkazovala svoje poizkušanje vrniti se in nadaljevati z dejanskim življenjem v RS.

15. Ker je po povedanem sodišče ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijanega upravnega akta pravilen in da je izpodbijana odločitev upravnih organov prve in druge stopnje v obravnavani sporni zadevi po presoji sodišča pravilna in zakonita, je sodišče na podlagi 1. odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) tožbo zavrnilo kot neutemeljeno.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.