UPRS sodba I U 1155/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2015-01-20

Petra Hočevar (preds.), mag. Miriam Temlin Krivic (poroč.), mag. Mira Dobravec Jalen

razlastitev - stroški postopka - v zvezi z razlastitvenim postopkom nastali stroški - specialna procesna določba

Prvostopenjski organ je napačno uporabil določbo četrtega odstavka 105. člena ZureP-1. V delu, ko četrti odstavek 105. člena ZUreP-1 določa „stroške nastale v zvezi z razlastitvenim postopkom plača razlastitveni upravičenec“, je določba četrtega odstavka 105. člena ZUreP-1 specialna procesna določba glede na določila ZUP o nosilcu procesnih stroškov.

Tožbi se ugodi, sklep Upravne enote Kranj, št. 352-10/2010-76 z dne 16. 10. 2013 se v 1. točki izreka odpravi ter zadeva v tem obsegu vrne istemu organu v nov postopek.

Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v višini 248,00 EUR v roku 15 dni od vročitve sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Upravni organ je z izpodbijanim sklepom v 1. točki izreka zavrnil zahtevo tožnika za povrnitev stroškov pravnega zastopanja v postopku razlastitve nepremičnin parc. št. 1607/12 in 1607/22, obe k.o. Velesovo. V obrazložitvi je navedel, da  določba četrtega odstavka 105. člena Zakona o urejanju prostora (ZUreP-1) v skladu z upravnosodno prakso ni pravna podlaga za povrnitev stroškov pravnega zastopanja razlastitvenega zavezanca v postopku razlastitve, ker se to določilo nanaša samo na stroške, ki so povezani z razlastitvijo, kot so selitveni stroški, izgubljen dobiček za čas selitve in morebitna zmanjšana vrednost preostale nepremičnine. Določba se ne nanaša na stroške, ki so primeroma našteti v prvem odstavku 113. člena ZUP in ki nastanejo stranki med upravnim postopkom ali zaradi njega.

Drugostopni organ je pritožbo tožnika zavrnil, v obrazložitvi pa navedel, da je razlastitveni postopek postopek v smislu prvega odstavka 114. člena ZUP, v katerem sta udeleženi stranki z nasprotujočimi si interesi. Soglaša s stališčem prvostopnega organa, da stroški, nastali v zvezi z razlastitvenim postopkom, iz četrtega odstavka 105. člena ZUreP-1 pomenijo stroške iz drugega odstavka 105. člena ZUreP-1 glede na sistemsko in logično razlago določbe četrtega odstavka 105. člena ZUreP-1. Opozarja tudi na identičnost določbe z določbo sedmega odstavka 52. člena Zakona o umeščanju prostorskih ureditev državnega pomena v prostor (ZUPUDPP).

Tožnik v tožbi ne soglaša s stališčem upravnih organov ter se sklicuje na besedilo določbe četrtega odstavka 105. člena ZUreP-1- Meni, da je Upravno sodišče v sodbi II U 407/2009 napačno razlagalo sporno določbo. Pravilno je stališče Upravnega sodišča v sodbi I U 275/2014 z dne 1. 7. 2014. Treba je ločiti med odškodnino iz drugega odstavka 105. člena ZUreP-1 in določbo četrtega odstavka 105. člena ZUreP-1, ki se nanaša na stroške razlastitvenega postopka. Gre za različni stvari, ki ju ni moč enačiti na način, kot je to storil upravni organ. Določba četrtega odstavka 105. člena ZUreP-1 je glede na določbo 114. člena ZUP specialna določba, ki se nanaša na procesne stroške, kot jih našteva 113. člen ZUP. To izhaja tudi iz sistemske razlage. Tudi v preteklosti je zakonodaja določala, da vse stroške postopka v zvezi z razlastitvijo nosi razlastitveni upravičenec (članek Upravni posegi države v zasebno lastnino, prof. dr. Lovro Šturm, Upravni zbornik 1996, str. 279). Tako izhaja tudi iz 11. člena Zakona o razlastitvi in prisilnem prenosu nepremičnin v družbeni lastnini (ZRPPN) ter Zakona o razlastitvi in prisilnem prenosu pravice uporabe (Uradni list 27/72) ter 17. in 23. člena tega zakona. Enako izhaja iz določb Zakona o stavbnih zemljiščih (ZSZ). Predlaga odpravo izpodbijanega sklepa ter zahteva povrnitev stroškov postopka.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožbene trditve ter se sklicuje na svoje razloge iz odločbe. Meni, da je stališče, kot ga je izrazila v odločbi ustaljeno v upravno sodni praksi ter potrjeno tudi s stališčem Vrhovnega sodišča Republike Slovenije v sklepu št. I Up 176/2007 z dne 31. 7. 2007. Upravno sodišče je v sodbah I U 275/2014 in I U 378/2014 odstopilo od svoje lastne ustaljene prakse, pri čemer tega odstopa ni ustrezno utemeljilo, hkrati pa ni utemeljilo, zakaj ni upoštevalo sklepa Vrhovnega sodišča I Up 176/2007 z dne 31. 1. 2007. Predlaga zavrnitev tožbe.

Tožnik v pripravljalni vlogi zavrača razloge tožene stranke iz odgovora na tožbo in meni, da iz sklepa Vrhovnega sodišča, I Up 176/2007, na katerega se toženka sklicuje, izhaja, da Vrhovno sodišče o pomenu četrtega odstavka 105. člena ZUreP-1 ni temeljito odločalo oziroma to vprašanje sploh ni bilo predmet odločanja. Vrhovno sodišče se je le opredelilo do pritožbene novote. Poudarja, da je razlog za drugačno ureditev stroškov v razlastitvenem postopku, ker se v tem postopku ne more govoriti o enakosti orožij. Država je močnejša stranka oziroma udeleženec ter kolikor zavezancu v postopku razlastitve ni mogoče zagotoviti ustreznega pravnega zastopanja, ne moremo govoriti o pravici do popolne in pravične odškodnine. Toženka si tudi nepravilno tolmači pomen starejše ureditve razlastitvenega postopka.

Uvodoma sodišče opredeljuje obseg izpodbijanja glede na tožbeni predlog. Tožnik je s pritožbo izpodbijal 1. točko izreka sklepa. Le v tem obsegu je o pritožbi odločal drugostopni organ. Sodišče zato šteje, da tožnik, ne glede na postavljeni tožbeni predlog, pravilno izpodbija le 1. točko  izreka sklepa, saj za izpodbijanje 2. točke izreka sklepa ne izpolnjuje formalnih procesnih predpostavk (glej prvi odstavek 6. člena Zakona o upravnem sporu – ZUS-1). Tako šteje sodišče (v dobro tožniku, saj bi sicer morala tožbo deloma zavreči) tudi, ker se tožbeni ugovori tožnika izrecno nanašajo na materialno pravilnost 1. točke sklepa prvostopnega organa.

Sodišče v zvezi s stroški razlastitvenega postopka vztraja pri svojem stališču, ki ga je podalo v sodbah I U 275/2014 z dne 1. 7. 2014, in I U 378/2014 z dne 17. 6. 2014.

Razlastitev je na ustavni ravni urejena v 69. členu Ustave. Glede na funkcijo, ki jo ima odškodnina za razlaščeno nepremičnino po slovenski ustavi, je ustavno zapovedana polna odškodnina, ki zajema celotno izgubo. Njen obseg mora biti takšen, da omogoči prizadetemu vzpostavitev premoženjskega stanja, enakovrednega prejšnjemu (Komentar Ustave RS, str. 681). Da bi se v celoti izravnala izguba, mora biti odškodnina sestavljena iz dveh sklopov: odškodnine za odvzeto pravico in odškodnine za „stransko škodo“. Odškodnina mora zajeti obe vrsti učinkov, najočitnejšega – odvzem ali omejitev pravice in manj očitne stranske posledice. Odškodnina ima torej dve postavki – substančno odškodnino in odškodnino za stranske posledice (Komentar Ustave RS, str. 683).

Na zakonski ravni odškodnino in njen obseg določa drugi odstavek 105. člena ZUreP-1, ki se glasi, da odškodnina obsega vrednost nepremičnine glede na njeno dejansko rabo in stranske stroške,  povezane z razlastitvijo, kot so selitveni stroški, izgubljeni dobiček za čas selitve in morebitno zmanjšano vrednost preostale nepremičnine. Vrednost nepremičnine glede na njeno dejansko rabo pomeni substančno odškodnino. Stranski stroški, povezani z razlastitvijo, pa pomenijo odškodnino za stranske posledice. V četrtem odstavku 105. člena ZUreP-1 je določen nosilec za plačilo odškodnine. Termin „odškodnina“ pa se po mnenju sodišča nanaša na obe obliki odškodnine, kot ju določa drugi odstavek, torej na materialno odškodnino za razlaščeno, substančno odškodnino in na odškodnino za stranske posledice. Med strankami ni spora, da je nosilec le-te razlastitveni upravičenec.

Besedilo četrtega odstavka 105. člena ZUreP-1 „stroški, nastali v zvezi z razlastitvenim postopkom“ se nanaša na procesne stroške, kot jih našteva 113. člen ZUP. V postopku razlastitve je treba razlikovati med razlastitvijo in postopkom razlastitve. Institut razlastitve je materialno pravno definiran in pomeni odvzem oziroma omejitev lastninske pravice na nepremičnini. Razlastitev pa se lahko izvede le v konkretnem upravnem postopku na podlagi zakona. Iz določb ZUreP-1 ne izhaja, da obeh pojmov, ki sta popolnoma različna, ne bi razlikoval. V delu, ko četrti odstavek 105. člena ZUreP-1 določa „stroške nastale v zvezi z razlastitvenim postopkom plača razlastitveni upravičenec“, je določba četrtega odstavka 105. člena ZUreP-1 specialna procesna določba glede na določila ZUP o nosilcu procesnih stroškov. Da je temu tako, torej da zakon v četrtem odstavku ne imenuje kot odškodnino zgolj substančno odškodnino, odškodnino za stranske posledice – stranske stroške povezane z razlastitvijo, pa kot stroške, nastale v zvezi z razlastitvenim postopkom, izhaja tudi iz zgodovinske razlage predpisov, ki so v preteklosti na našem področju urejali razlastitev.

Iz določb krovnih zakonov, v katerih je bila urejena razlastitev v Sloveniji, izhaja, da je bila določba o nosilcu procesnih stroškov že pred ZUreP-1 specialna določba glede na ZUP.

Zakon o razlastitvi in prisilnem prenosu pravice uporabe (Uradni list RS št. 27/1972) – veljaven do 7. 3. 1980, je v 10. členu določal, da lastniku pripada za razlaščeno odškodnina, ki jo plača razlastitveni upravičenec. Nato pa je v poglavju IV razlastitveni postopek (členi od 17 – 23), v 23. členu določal, da stroške postopka, nastale v zvezi z odločbo o razlastitvi, plača razlastitveni upravičenec. Iz navedenih določb je jasno, da 10. člen določa materialno odškodnino, 23. člen pa procesne stroške.

Zakon o razlastitvi in prisilnem prenosu nepremičnin v družbeni lastnini (Uradni list RS, št. 5/2080) – veljaven do 25. 7. 1997, je v 9. členu določal, da lastniku pripada za razlaščeno nepremičnino odškodnina ter da odškodnino plača razlastitveni upravičenec. V 11. členu pa je določal, da stroške nastale v zvezi z razlastitvenim postopkom, plača razlastitveni upravičenec. Tudi iz teh določb je razvidno, da gre za različna temelja, materialnega in procesnega.

Enako izhaja iz določb Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS št. 44/1997 – ZSZ), veljavne do 1. 1. 2003. Pristojnost za odločanje o razlastitvi je bila po tem zakonu prenesena na redno sodišče (21. člen je določal, da o razlastitvi odloča sodišče v nepravdnem postopku). V 18. členu pa je določal, da se lastninska pravica lahko odvzame ali omeji proti nadomestilu v naravi proti plačilu odškodnine, ter v 26. členu, da odškodnina za odvzeto nepremičnino obsega vrednost nepremičnine in stroške povezane z razlastitvijo. Posebne določbe o nosilcu stroškov razlastitvenega postopka ta zakon ni imel, ker je sodišče odločalo v nepravdnem postopku, ki je v 104. členu ZNP določal, da stroške postopka trpi udeleženec, ki mu je naloženo plačilo odškodnine (29. člen ZSZ pa je določal, da če sodišče predlogu za razlastitev ugodi, mora odločiti tudi o nadomestni nepremičnini ali o odškodnini, ki pripada razlaščencu, o drugih obveznostih razlastitvenega upravičenca in razlaščenca ter o pravicah in obveznostih ostalih udeležencev postopka). Razlastitveni upravičenec je bil torej tudi po ZNP nosilec stroškov postopka, ki jih je zaradi postopka utrpel razlastitveni zavezanec.

Tožnik ima glede na navedeno prav, da je upravni organ napačno uporabil določbo četrtega odstavka 105. člena ZureP-1. Toženka se v odgovoru na tožbo sklicuje na sodbi Upravnega sodišča RS, II U 407/2009 in IV U 151/2013, vendar je sodišče v citiranih sodbah I U 275/11 in I U 378/14, ter še v nekaterih kasneje, jasno povedalo, da odstopa od dosedanje sodne prakse in za to navedlo tudi utemeljene razloge, ki jih v tej sodbi ponavlja. Sklicevanje na sodbo Upravnega sodišča, I U 206/12 z dne 30. 3. 2012 pa ni utemeljeno, saj iz te sodbe ne izhaja drugačno stališče, kot ga je sodišče razložilo v tej sodbi.

V zvezi s sklicevanjem toženke, tudi v odgovoru na tožbo, na sklep Vrhovnega sodišča I Up 176/2007 z dne 31. 7. 2007, in primerjavo tega sklepa v zvezi s stališčem te sodbe, pa je ugotoviti, da Vrhovno sodišče s citiranim sklepom o vprašanju pomena četrtega odstavka 105. člena ZUreP-1 ni odločalo, ker stroški postopka niso bili predmet odločanja s tem sklepom. Zato Upravno sodišče ne šteje, da se je Vrhovno sodišče do spornega vprašanja materialno pravno opredelilo.

Toženka opozarja na določbo sedmega odstavka 52. člena ZUPUDPP, ki določa, da upravičene stroške razlastitvenega postopka, ki nastanejo razlastitvenemu zavezancu v postopku, ki se konča z razlastitvijo, nosi razlastitveni zavezanec. V zvezi z navedenim sodišče ugotavlja, da se določba razlikuje od prejšnje ureditve postopkov razlastitve, kar je po mnenju sodišča tudi razlog, da je v materialni zakon sploh uvrščena. Postopki razlastitve so se vodili po ZUP, razen kolikor so materialni zakoni, ki so razlastitev urejali, vsebovali specialne procesne določbe. Določba, na katero opozarja toženka, pomeni uporabo določb ZUP v zvezi s stroški postopka (identična je določbi 114. člena ZUP po vsebini) in je zato sistemsko nepotrebna. Kolikor jo je zakonodajalec uvrstil v materialni zakon, je po mnenju sodišča to storil zato, da je poudaril spremembo od prejšnjega sistema. Ker določba ni pravna podlaga v obravnavani zadevi, se sodišče v njeno ustavnost ne spušča, podaja le namensko razlago za uvrstitev te določbe v zakon. Navedena določba je po mnenju sodišča zato prej argument za stališče v tej sodbi, da je določba četrtega odstavka 105. člena ZUreP-1 specialna določba glede na ureditev v ZUP, glede stroškov prvostopnega postopka, kot argument za nasprotno.

Ker je bilo v obravnavani zadevi napačno uporabljeno materialno in procesno pravo je sklep prvostopnega organa v izpodbijani 1. točki izreka nezakonit. Zato je sodišče na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 izpodbijano točko izreka odpravilo ter zadevo v smislu tretjega odstavka istega člena vrnilo prvostopnemu organu v ponoven postopek.

Ker je tožnik v tem upravnem sporu uspel, mu je sodišče odmerilo stroške postopka v zahtevani višini. Stroške mu je dolžna povrniti toženka v roku 15 dni od prejema sodbe. Sodna taksa bo tožniku vrnjena po uradni dolžnosti.

ZUreP-1 člen 105, 105/4. ZUP člen 113, 113/1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.