UPRS sodba I U 1817/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-10-25

mag. Miriam Temlin Krivic (preds.), Petra Hočevar (poroč.), mag. Mira Dobravec Jalen

neposredna plačila v kmetijstvu - dodelitev plačilnih pravic - kontrola površin - zapisnik - zapisnik o kontrolnem pregledu - pripombe na zapisnik

Glede na podane ugotovitve navzkrižne kontrole tožnik ne more uspeti z ugovorom, da je pred vložitvijo zbirne vloge za leto 2007 po prijavi površin uskladil tudi GERK-e in da kontrola površin, opravljena 4. 9. 2006, kot tudi kontrola, opravljena v letu 2009, ni pokazala neskladja med prijavljenimi in upravičenimi površinami.

Zapisnik obsega ugotovitve o petih GERK-ih, in sicer so na devetih straneh za vsak GERK podrobno navedeni vsi posamezni izločeni deli s površinami in ugotovljeno rabo, ki ne ustreza prijavljeni rabi, v primeru treh GERK-ov pa so dodani tudi grafični prikazi izločenih površin. Tako voden zapisnik je po presoji sodišča omogočal podajo konkretnih pripomb v zvezi s posameznim GERK-om oziroma delom zapisnika. Vendar v zvezi z nobenim GERK-om tožnik ni podal konkretnih pripomb, pač pa so vse pripombe splošne ter ne omogočajo vsebinske obravnave in presoje. Takih pripomb zato ni mogoče šteti kot pripomb v smislu  določbe prvega odstavka 80. člena ZUP.

1. Z izpodbijano odločbo je prvostopni organ zavrnil zahtevke tožnika za dodelitev plačilnih pravic za travnik na GERK-PID ... na površini 1,07 ha, vse v skupni površini 1,07 ha (1. točka izreka), odločil, da se PP za travnik v številu 1,07, identifikacijska številka 29736544 v vrednosti 163,78 EUR vrnejo v nacionalno rezervo (2. točka izreka), nadalje, da pritožba ne zadrži njene izvršitve (.3 točka izreka) in da posebni stroški v tem postopku niso nastali (4. točka izreka). V obrazložitvi je navedel, da gre v zadevi za ponovno odločanje po sodbi Upravnega sodišča, I U 981/2014 z dne 10. 2. 2015, s katero je sodišče odpravilo odločbo prvostopnega organa z dne 27. 11. 2013 zaradi nemožnosti preizkusa odločitve glede na ugovore tožnika. Organ je v ponovnem postopku za preveritev upravičenosti spornih površin do dodelitve plačilnih pravic preveril s pomočjo Kontrolne aplikacije, Zapisnika, priloženih fotografij in ugotovil naslednje: - za GERK-PID ... je kontrolor ugotovil na površini 0,56 ha nekmetijsko rabo z 9999 neupravičena površina (na 0,05 ha pot - po priloženih fotografijah in oortofoto posnetku iz leta 2006 je razvidno, da je bila narejena že v času dodelitve PP in je utrjena cesta, ki ima na kolovozu kamenje in na sredini, kjer ni kolesnic, travo), na površini 0,47 ha (ta leži pob robovih GERK) gre za gozdni rob (po priloženih fotografijah in ortofoto posnetku iz 2006 je razvidno, da gre za čist gozd, ki ne omogoča košnje in paše, brez vidne trave, vidno odpadlo listje, prisotna čista gozdna porast, iz česar se sklepa, da je bilo prisotno že v času dodelitve PP) in rabo 1500 - drevesa in grmičevje na površini 0,04 ha po priloženih fotografijah in ortofoto posnetku iz leta 2006 (gre za močno odebeljeno grmovje, zato se sklepa, da to že v času dodelitve PP); - za GERK PID ... je kontrolor ugotovil na površini 0,21 ha nekmetijsko rabo 9999 in jo označil na grafičnem prikazu. Od tega je 0,18 ha površine gozdnega roba (po fotografijah in ortofoto posnetku iz 2006 je razvidno kot zgoraj, da gre za čist gozd, z že povedanimi značilnostmi) in najdeno rabo 1500 - drevesa in grmičevje na površini 0,05 ha (po priloženih fotografijah in ortofoto posnetku iz leta 2006 je razvidno, da gre za tako rabo 1500, kot opredeljeno zgoraj); - za GERK-PID ... je kontrolor na površini 0,30 ha ugotovil nekmetijsko rabo 9999, ki jo je označil na grafičnem prikazu (na 0,27 ha - ta površina leži ob robovih GERK - gre za gozdni rob (po priloženih fotografijah in ortofoto posnetku iz 2006 je razvidno, da gre za čist gozd, z že povedanimi značilnostmi), in najdeno rabo 1500 - drevesa in grmičevje na površini 0,04 ha (po priloženih fotografijah in ortofoto posnetku iz 2006 je razvidno, da gre za za tako rabo 1500, kot opredeljeno zgoraj). Tožnik zapisnika ni želel podpisati in je podal pripombe. Organ je glede na priložene fotografije k zapisniku ugotovil, da tožnik v letu 2011 sporne GERK-e obdeluje, vendar ne v mejah prijavljenih površin glede na specifičnih značilnosti terena. Glede na ugotovitve kontrolorja na terenu, slik in grafične podlage je organ presodil, da tožnik v letu 2007 na spornih površinah GERK-ov ni bil upravičen dodelitve PP po 7. in 7a. členu Uredbe o izvedbi neposrednih plačil v kmetijstvu.

2. Drugostopni organ je s svojo odločbo potrdil odločitev prvostopnega organa in zavrnil pritožbo tožnika. V obrazložitvi je uvodoma citiral materialne predpise, pomembne za ta primer, in se skliceval na sodbo Upravnega sodišča v zadevi, I U 1260/2014 z dne 2. 6. 2015. Glede navedb tožnika o kontrolnem pregledu za leto 2006 pa je še navedel, da je bilo pri tej kontroli tudi ugotovljeno neskladje, iz navzkrižnega preseka in kontrole v letu 2011 pa je bila na GERK-ih pa je bila ugotovljena taka neupravičena površina, za katero iz navzkrižnega preseka izhaja, da je bila neupravičena tudi v letu 2007 in za njo ni mogoče dodeliti PP. Ugotovitev glede nadstrešnice in vlake pa dejansko predstavlja zanemarljiv del problematične površine (str. 2 zapisnika). Tožnik pa se tudi ne more sklicevati na kontrolo v letu 2014, saj je imel v obdobju 2011 - 2014 dovolj časa za sanacijo spornih površin.

3. Tožnik je v tožbi uvodoma povzel potek dosedanjega postopka in navedel, da je v postopku odločanja o dodelitvi PP za leto 2007 prišlo do kršitev procesnih in materialnih predpisov, kot tudi do zmotne ugotovitve dejanskega stanja. S pomočjo navzkrižnih kontrol je organ ugotavljal dejansko stanje kmetijskih površin za leto 2006 in število PP za 2007, kar vpliva na celotno programsko obdobje 2007 - 2013, med drugim tudi za izplačila za leto 2009, 2010, 2011 in 2013. Povedal je, da njegovo kmetijsko gospodarstvo leži na hribovitem in strmem območju pod Storžičem, kjer so obdelovalne površine razčlenjene med gozdne površine, pašniki so na nadmorski višini nad 700 m, kjer je teren razgiban, površine v rabi se mešajo s površinami, ki so porasle z drevjem in površinami, ki so v naravi gozd. Vse prijavljene površine je pred vložitvijo zbirne vloge za leto 2007 sčistil zarasti, opravil sečnjo in s tem povečal površine, nato pa opravil še ustrezne popravke pri GERK. PP so mu bile v 2007 dodeljene na osnovi stanja iz 2006 in zbirne vloge. Dne 4. 9. 2006 je bila opravljena kontrola površin na kraju samem, na kateri so bile pregledane vse površine ter usklajena raba. Vse ugotovitve so bile nato tudi vnesene v Register kmetijskih gospodarstev (v nadaljevanju RKG). V 2006 na GERK-u ... še ni bilo nobenih nekmetijskih površin, prav tako ni bilo še zgrajene nadstrešnice, ki jo poleg ceste kot neupravičeno površino navaja kontrolor v zapisniku o kontroli v 2011. V 2009 je bil opravljen pregled novih GERK-ov, ugotovljenih ni bilo nobenih nepravilnosti (zapisnik UE Tržič z dne 16. 11. 2009), cesta, ki je razdelila prej enoten GERK ..., je bila zgrajena v letu 2009. Z zapisnikom o kontrolnem pregledu z dne 29. 7. 2011 so bile ugotovljene neupravičene površine. Zapisnika o tej kontroli ni podpisal, ker se ni strinjal z ugotovitvami, predvsem, da se v nekaterih delih meritve GERK-ov in dejansko stanje ne ujemajo, da ni prav, da je bila izločena celotna poljska pot, ker je deloma zatravljena. V dodatnih pripombah je še poudaril, da je v 2006 in 2009 GERK-e potrdil državni organ in je treba za kontrolo uporabljati aktualne ortofoto posnetke in ne 6 let starih, kot jih je uporabljal kontrolor v 2011. Kontrola iz 2011 ne more veljati za leto 2006 in 2009, ko je bila tudi izvedena kontrola na kraju samem. Kontrole veljajo za tista leta, v katerem so bile opravljene. Glede na povedano meni, da je bil odvzem PP neupravičen. V pravilno interpretacijo ortofoto posnetkov dvomi zaradi specifike njegovega kmetijskega gospodarstva: hribovito območje z nakloni, sence in veje dreves, ki pod seboj pokrivajo pašne površine z rabo 1300 ali 1800. Sicer pa je poudaril, da poljske poti, ceste, nadstrešnice in vlake v 2006 še ni bilo zgrajenih. V sodbi, I U 1260/2014 pa je sodišče le potrdilo, da je zapisnik o pregledu na kraju samem lahko temelj za določanje upravičenih površin za tekoče leto in ne, da bi le-ta določal površine za več let nazaj, če za določeno leto obstaja zapisnik o pregledu na kraju samem. Odločitev še ni obrazložena. Pri določanju upravičenih površin za leto 2009 pa bi moral organ upoštevati tudi Uredbo 73/2009, ki v 34. členu določa, da so na območju naravnih habitatov, kamor spada tudi območje Nature 2000, upravičene površine za leto 2009 - 2013 tiste površine, ki so bile prijavljene, potrjene in izplačane za leto 2008. Glede na to, da so bile identične površine v letu 2006, 2009 in 2014 s pregledom na kraju samem ugotovljene kot nesporne, v letu 2011 pa kot nepravilno prijavljene, se poraja dvom v pravilnost kontrole v letu 2011. Tožnik je zato sodišču predlagal, da tožbi ugodi in ugotovi, da tožnik izpolnjuje pogoje za izplačilo PP za leto 2007 tudi za 1,07 PP.

4. Toženka na tožbo vsebinsko ni odgovorila, je pa poslala upravne spise.

6. Uvodno sodišče ugotavlja, da je v tem upravnem sporu presojana odločba, ki je bila izdana v ponovljenem postopku, po tem, ko je naslovno sodišče s sodbo, I U 981/2014 z dne 10. 2. 2015, tožbi tožnika ugodilo in odpravilo odločbo prvostopnega organa, št. 33101-38349/2007/15 z dne 27. 11. 2013, zaradi ugotovljenih bistvenih kršitev pravil postopka (nemožnost preizkusa v upravnem sporu I U 981/2014 izpodbijane odločbe) ter jo vrnilo organu v ponovni postopek. Sodišče tako v tem upravnem sporu presoja, ali je organ sledil stališčem sodišča iz citirane sodbe pri ponovnem odločanju, presoja pa ga tudi v mejah tožbenega predloga (40. člen Zakona o upravnem sporu - v nadaljevanju ZUS-1) in v okviru uradnega preizkusa.

7. V obravnavanem primeru je sporna zavrnitev tožnikovega zahtevka za dodelitev plačilnih pravic za njivo na GERK-PID ... na površini 1,07 ha in posledično vračilo 1,07 plačilnih pravic za travnik, identifikacijska številka ... v vrednosti 163,78 EUR v nacionalno rezervo.

8. Iz podatkov spisa je razvidno, da je bila v prejšnji točki povzeta odločitev sprejeta v ponovljenem postopku po odločbi drugostopnega organa, št. 33101-174/2012/2 z dne 24. 10. 2013, ki je po nadzorstveni pravici odpravil odločbo prvostopnega organa z dne 22. 12. 2007, s katero je prvostopni organ odločil o dodelitvi plačilnih pravic za leto 2007. Prvostopni organ je zato v (ponovnem) ponovljenem postopku, sledeč rezultatom opravljene kontrole (ki so razvidni iz zapisnika o kontroli z dne 29. 7. 2011) in z navzkrižno kontrolo, ugotovil, da je bilo tožniku z odločbo z dne 22. 12. 2007 dodeljenih 1,07 več plačilnih pravic, kot mu sicer gredo glede na prijavljeno in upravičeno površino, zaradi česar je v tem obsegu tožnikov zahtevek zavrnil.

9. Sodišče se strinja z organom, da tožnik s svojimi ugovori ugotovitev opravljene kontrole upravičenosti prijavljenih površin, ki izhajajo iz zapisnika o kontrolnem pregledu z dne 29. 7. 2011, kontrolne aplikacije za leto 2011 (ki med drugim vsebuje: grafični prikaz stanja, pregled stanja površin vseh GERK-ov na zadnjih ortofotih, fotografije opravljene kontrole, aplikacijski zapisnik), ortofoto posnetkov iz leta 2006 in 2011 ter zgodovine GERK-ov iz RKG, ne more izpodbiti. Iz zapisnika o kontroli izhaja, da je kontrolor na delu GERK-PID ... ugotovil neupravičeno površino in sicer na površini 0,56 ha, ki jo je tudi označil na grafičnem prikazu GERK-ov (del v obsegu 0,05 ha, kjer se nahaja pot - raba 9999, del v obsegu 0,47 ha, kjer gre za gozdni rob, čist gozd, ki ne omogoča paše ali košnje, in del v obsegu 0,04 ha, kjer se dejansko nahaja raba s šifro 1500 – drevesa in grmičevje), kar potrjujejo tudi priložene fotografije in ortofoto posnetki iz leta 2006, nadalje na delu GERK-PID ... (ki je bil v 2007 del tudi GERK-PID ...) na površini 0,21 ha, ki jo je tudi označil na grafičnem prikazu GERK-ov (del v obsegu 0,18 ha, kjer gre za gozdni rob, čist gozd, ki ne omogoča paše ali košnje, del v obsegu 0,05 ha, kjer se dejansko nahaja raba s šifro 1500 - drevesa in grmičevje), kar tudi potrjujejo priložene fotografije in ortofoto posnetki iz leta 2006, in za GERK-PID ... (ki je bil v 2007 tudi del GERK-PID ...) na površini 0,30 ha, ki jo je tudi označil na grafičnem prikazu GERK-ov (del v obsegu 0,27 ha, kjer gre za gozdni rob, čist gozd, ki ne omogoča košnje ali paše, in del v obsegu 0,04 ha, kjer se dejansko nahaja raba s šifro 1500 – drevesa in grmičevje), kar je tudi potrjeno s priloženimi fotografijami in ortofoto posnetki iz leta 2006, torej skupaj 1,07 ha. Glede na podane ugotovitve navzkrižne kontrole, ki jih sodišče sprejema kot prepričljive, tožnik zato ne more uspeti z ugovorom, da je pred vložitvijo zbirne vloge za leto 2007 po prijavi površin uskladil tudi GERK-e in da kontrola površin, opravljena 4. 9. 2006, kot tudi kontrola, opravljena v letu 2009, ni pokazala neskladja med prijavljenimi in upravičenimi površinami. Iz zgoraj povzetih ugotovitev za GERK-PID ... pa tudi ne izhaja, da so bile kot neupravičene površine štete cesta, nadstrešnica, vlaka, kot pa je povedal v svojo odločbi že drugostopni organ, pa so ugotovitve kontrolorja na kontroli z dne 29. 7. 2011 glede neupravičene površine, ki naj bi jo predstavljale vlake in nadstrešnice, zanemarljive.

10. Že v sodbi, I U 1260/2014 z dne 2. 6. 2015, se je naslovno sodišče (in kot je pravilno navedel tudi drugostopni organ) opredelilo, ne samo splošno glede same narave zapisnika glede na 80. člen Zakon o splošnem upravnem postopku - v nadaljevanju ZUP - in veljave opravljene kontrole v določenem letu, kot to trdi tožnik, temveč tudi glede konkretno sestavljenega zapisnika o kontroli z dne 29. 7. 2011 in pripomb, podanih s strani tožnika. Navedlo je, da ''sodišče kot neutemeljene zavrača tožbene navedbe, podane v smeri, da ugotovitev kontrole na kraju samem ni mogoče upoštevati kot pravilnih, saj se z njimi tožnik ni strinjal ter zato tudi ni podpisal zapisnika. Iz zapisnika o kontrolnem pregledu na kraju samem za površine z dne 29. 7. 2011 sicer izhaja, da je kontrolor navedel, da tožnik ne želi podpisati zapisnika zaradi slabih izkušenj iz preteklosti in zaradi ugotovitev, s katerimi se ne strinja: ker po njegovem mnenju obstaja utemeljen dvom, da se na dveh delih meritve meje GERK in katastrske meje ne ujemajo; ker poljska pot ne bi mogla biti izločena v celotni površini, saj je več kot pol travinje; ker so bile izločene površine pod 1000 m2, čeprav bi po interpretacijskem ključu to ne mogle biti; ker so bile na nekaterih točkah meritve opravljene na sami katastrski meji, čeprav je točka v grafičnem prikazu kar nekaj metrov oddaljena od meje GERK-a; ker dvomi v pravilnost vrisa GERK-ov; ker je bil pri vrisu GERK-a travniškega sadovnjaka izločen del sadovnjaka s samim sadnim drevjem, vendar z malo manj trave. Zapisnik je namreč dokaz o poteku in vsebini dejanj postopka in danih izjav, razen tistih delov, h katerim je dal zaslišanec pripombo, da niso pravilno sestavljeni (80. člen ZUP, v zvezi z osmim in devetim odstavkom 36. člena Zakona o kmetijstvu, po katerih kontrolor šteje za uradno osebo po zakonu, ki določa upravni postopek, in ima pooblastilo za opravljanje posameznih dejanj v upravnem postopku ter pri kontroli na kraju samem postopa v skladu z določbami zakona, ki ureja upravni postopek, in o opravljeni kontroli sestavi zapisnik). Sama odklonitev podpisa zapisnika na dokazno vrednost zapisnika ne vpliva (tretji odstavek 79. člena ZUP). Tožnik pa tudi ni izpodbijal s konkretnimi navedbami nobenega dela zapisnika. Zapisnik sicer obsega ugotovitve o petih GERK-ih, in sicer so na devetih straneh za vsak GERK podrobno navedeni vsi posamezni izločeni deli s površinami in ugotovljeno rabo, ki ne ustreza prijavljeni rabi, v primeru treh GERK-ov pa so dodani tudi grafični prikazi izločenih površin. Tako voden zapisnik je po presoji sodišča omogočal podajo konkretnih pripomb v zvezi s posameznim GERK-om oziroma delom zapisnika. Vendar v zvezi z nobenim GERK-om tožnik ni podal konkretnih pripomb, pač pa so vse pripombe splošne ter ne omogočajo vsebinske obravnave in presoje. Takih pripomb zato po presoji sodišča ni mogoče šteti kot pripomb v smislu citirane določbe prvega odstavka 80. člena ZUP. Glede na to sodišče sodi, da je zapisnik o kontrolnem pregledu na kraju samem za površine v celoti lahko predstavljal podlago za ugotovitev nepravilno prijavljenih površin'' (7. točka obrazložitve sodbe I U 1260/2014). Iz povedanega tako po oceni sodišča tudi sledi, da je lahko ob zgoraj opredeljenih zajemih podatkov (9. točka obrazložitve te sodbe), ki sestavljajo navzkrižno kontrolo, kontrola, opravljena v določenem letu, temelj za določanje neupravičenih površin (tudi) za drugo leto kot je leto oprave kontrole. Sodišče še k nadaljnjim tožbenim očitkom v zvezi z opravo kontrole dodaja, da je ob tem, ko se je opravljala kontrola za stanje v letu 2006 oziroma 2007, uporaba posnetkov iz spornega obdobja smiselna, glede na uporabljene metode pri opravi kontrole pa sodišče tudi ne more slediti tožniku, ki meni, da zaradi terena, kjer se nahaja njegova kmetija (gre za razgiban teren, hribovito in strmo območje pod Storžičem, na nadmorski višini 700 m), pravilna interpretacija ortofoto posnetkov ni mogla biti podana. Ker pa gre za kontrolo opravljenih površin po zbirni vlogi za leto 2007, pa se sodišče v tem upravnem sporu ne bo opredeljevalo v zvezi s tožnikovim ugovorom o uporabi Uredbe ES 73/2009 glede upravičenih površin.

11. Prav tako pa tudi ni podana zatrjevana kršitev določb postopka. Organ je namreč svojo odločitev obširno in prepričljivo obrazložil ter se pri tem oprl tudi na 10. člen ZUP (prosta presoja dokazov), ki ga je po presoji sodišča tudi pravilno uporabil.

12. Glede na povedano je sodišče, ker je spoznalo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen in zakonit, odločba pa je pravilna in na zakonu utemeljena, tožbo tožnika na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.