UPRS sodba I U 1742/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-03-06

Andrej Kmecl (preds.), Lara Bartenjev (poroč.), Nataša  Smrekar

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - nelegalna gradnja - neskladna gradnja - odmiki - spremenjena lega objekta

Če je mogoče zadostiti predpisanim odmikom iz gradbenega dovoljenja le tako, da se objekt poruši in na novo zgradi, ne gre več za neskladno zgrajeni objekt.

Toženka je z izpodbijano prvostopenjsko odločbo na podlagi drugega odstavka 153. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) tožniku izrekla inšpekcijski ukrep zaradi neskladne gradnje dveh enot stanovanjskega objekta maksimalnih tlorisnih dimenzij 19,15 m x 13,25 m in nadstreška maksimalnih tlorisnih dimenzij 5,4 m x 5,15 m, stoječih na zemljišču parc. št. 1316/10 k.o. ... Naložila mu je, da v roku 120 dni po vročitvi odločbe odstrani neskladne dele objekta, to je oba prej navedena objekta, in vzpostavi stanje, določeno v gradbenem dovoljenju št. 351-9/2009/G-09/11 z dne 25. 3. 2009 (1. točka izreka). Opozorila ga je, da se bo v nasprotnem primeru začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki se bo opravil po drugih osebah ali s prisilitvijo (2. točka). Za objekta so bile izrečene prepovedi iz prvega odstavka 158. člena ZGO-1 (3. točka) in ugotovljeno, da stroškov postopka ni bilo (4. točka) ter da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve (5. točka).

Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je bila izdana v ponovljenem postopku, potem ko je drugostopenjski upravni organ odpravil prejšnjo odločbo gradbene inšpektorice z dne 30. 1. 2013. Slednja ugotavlja, da je tožnik na podlagi njene odločbe z dne 28. 7. 2011, izdane na podlagi prvega in drugega odstavka 153. člena ZGO-1 zaradi neskladne gradnje objekta iz omenjenega gradbenega dovoljenja, sicer zaprosil za njegovo spremembo, vendar je upravna enota z odločbo z dne 23. 7. 2012, ki je postala pravnomočna 25. 12. 2012, zahtevek zavrnila. Pojasnjuje, da je glede na izdano gradbeno dovoljenje prišlo do sprememb objekta iz dvostanovanjskega v dvojček, sprememb lege objekta in posledično sprememb odmikov od sosednjih zemljišč zaradi zamaknjene enote objekta, spremembe v velikosti objekta zaradi izvedbe zunanjih stopnic in terase, ki sta del objekta, spremembe tlorisne oblike objekta iz dovoljene „L“ tlorisne oblike v členjeno tlorisno obliko, v bližini parcelne meje pa sta bila brez zahtevanega 6-metrskega odmika zgrajena tudi nadstreška, ki z gradbenim dovoljenjem nista bila predvidena, od katerih je odstranjen le eden. Na podlagi navedenega organ meni, da gre za prekoračitev pogojev iz gradbenega dovoljenja in s tem za neskladno gradnjo. Ker pa so neskladni vsi deli  izvedenega objekta, je zavezancu na podlagi drugega odstavka 153. člena ZGO-1 naložena celotna odstranitev obeh objektov. S tem v zvezi se ne strinja s stališčem pritožbenega organa, da odstranitev celotnega objekta ne pomeni vzpostavitve stanja iz gradbenega dovoljenja, ampak nastanek položaja kot v primeru nelegalne gradnje, ko se izreče ukrep v skladu s 152. členom ZGO-1.

Upravni organ druge stopnje je ob reševanju tožnikove pritožbe odpravil 1. točko izreka prvostopenjske odločbe in jo nadomestil z novo, tako da je tožniku naložil, da v 120 dneh po vročitvi te odločbe odstrani tam navedena stanovanjski objekt in nadstrešek, vse na zemljišču parc. št. 1316/10 k.o. ... in vzpostavi prejšnje stanje. V preostalem delu je tožnikovo pritožbo zavrnil.

V obrazložitvi odločbe ugotavlja, da je bilo dejansko stanje na prvi stopnji pravilno ugotovljeno, napačno pa uporabljeno materialno pravo. Odstranitev celotnega objekta, ki jo je naložil prvostopenjski organ, ker da uskladitev gradnje z gradbenim dovoljenjem v smislu odstranitve posameznih delov objekta ni mogoča, namreč ne pomeni vzpostavitve stanja iz gradbenega dovoljenja. Poudarja, da je bila v obravnavanem primeru med drugim spremenjena lega objekta, posledično odmik od sosednjih zemljišč, zato vzpostavitev dovoljenega stanja le z odstranitvijo terase ni mogoča. Tudi če bi jo tožnik odstranil, stanje ne bi bilo tako, kot ga dovoljuje gradbeno dovoljenje. Ker gre za nelegalno in ne le  za neskladno gradnjo, je treba izreči inšpekcijski ukrep iz 152. člena ZGO-1.

Tožnik se s tako odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo zoper prvostopenjsko odločbo, zoper drugostopenjsko pa v delu, v katerem je bila odpravljena odločba prve stopnje. Navaja, da gre v obravnavanem primeru za neskladno gradnjo, saj je bilo pridobljeno gradbeno dovoljenje. Oba organa sta pri tem spregledala, da je njegov sestavni del projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja (PGD), iz katerega je razvidno vse tisto, kar ni zajeto v izreku. Zato je neutemeljeno stališče drugostopenjskega organa, da je dovoljeno le tisto, kar je v izreku gradbenega dovoljenja izrecno navedeno.

Oporeka stališču prvostopenjskega organa, da je treba odstraniti celoten objekt, saj je to v nasprotju s 153. členom ZGO-1, tožniku pa po nepotrebnem povzroča veliko gospodarsko škodo. Po odstranitvi neskladnih delov objekta bo namreč ta izveden v skladu z gradbenim dovoljenjem, saj bo na podlagi projekta izvedenih del (PID) mogoče ugotoviti, da nastale spremembe ne vplivajo na lokacijske in druge pogoje iz gradbenega dovoljenja in elemente, ki bi lahko vplivali na zdravstvene pogoje, okolje itd. Nasprotuje ugotovitvam glede spremembe objekta iz dvostanovanjskega v dvojček in se sklicuje na 6. člena Uredbe o uvedbi in uporabi enotne klasifikacije vrst objektov in o določitvi objektov državnega pomena, veljavne ob izdaji gradbenega dovoljenja, po kateri med dvostanovanjske stavbe spadajo tudi dvojčki. Nasprotuje tudi ugotovitvi o spremembi lege objekta, saj iz gradbenega dovoljenja ne izhaja, da gre za enovito lego objekta in da gradnja z zamikom ne bi bila dovoljena, in ugotovitvi glede spremenjene velikosti objekta, saj so tlorisnim dimenzijam prištete še dimenzije teras, popolnoma zmotno pa tudi dimenzije zunanjih stopnic, ki so del zunanje ureditve. Po odstranitvi teras ali njihovega dela bo manjša od dovoljene tudi stopnja zazidljivosti. Ne drži, da je objekt členjen, pravilna pa je ugotovitev, da gradnja nadstreška ni dovoljena.

Predlaga, naj prvostopenjski organ v dopolnjenem postopku izda novo odločbo, oziroma podrejeno, naj drugostopenjski organ prvostopenjsko odločbo odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje.

V zadevi ni sporno, da je bil obravnavani nadstrešek na zemljišču parc. št. 1316/10 k.o. ... zgrajen brez gradbenega dovoljenja in da ne gre za objekt, ki bi ga bilo mogoče obravnavati kot enostavni objekt, za gradnjo katerega dovoljenje ne bi bilo potrebno (prvi odstavek 3. a člena ZGO-1). Tožnik namreč v tožbi priznava, da je prvostopenjski organ pravilno ugotovil, da gradnja nadstreškov ni dovoljena. Ker pa je prvostopenjski organ v obrazložitvi odločbe poleg tega izrecno ugotovil, da omenjeni nadstrešek ni prikazan niti v sklopu zunanje ureditve v PGD, na katerega se nanaša pridobljeno gradbeno dovoljenje, je ravnal očitno nezakonito, ko je navedeni objekt obravnaval kot neskladno zgrajeni objekt. Upravni organ druge stopnje je zato odrejeni ukrep odstranitve nadstreška pravilno opredelil kot inšpekcijski ukrep po 152. členu ZGO-1, ki se izreče v primeru nelegalne gradnje objekta, to je objekta, za katerega je predpisano gradbeno dovoljenje, gradnja pa je bila izvedena brez njega (12.1. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1). Tožba glede nadstreška je torej neutemeljena.

Sodišče se ne strinja s stališčem prvostopenjskega organa, da v ZGO-1 ni določeno, kolikšen del objekta mora biti izveden v neskladju, da je objekt kot tak opredeljen za neskladnega, in da se v tej zadevi, ker je bilo za obravnavano zemljišče izdano gradbeno dovoljenje, gradnja na njem ne more opredeliti kot nelegalna ampak le kot neskladna gradnja.

Po 12.2. točki prvega odstavka 2. člena ZGO-1 neskladna gradnja pomeni, da je za gradnjo, za katero je predpisano gradbeno dovoljenje, to sicer izdano, vendar se gradnja izvaja oziroma je izvedena v nasprotju s pogoji, določenimi z gradbenim dovoljenjem. Pogoji se navedejo v izreku gradbenega dovoljenja (prvi odstavek 68. člena ZGO-1), med njimi vrsto gradnje, razvrstitev objekta glede na namen, navedbo parcelnih številk in katastrsko občino za zemljišča, kjer se bo izvajala nameravana gradnja, odmiki gradnje od meje sosednjih zemljišč, dimenzije oziroma gabariti ter opis drugih značilnosti objekta, če so določene s prostorskimi akti ali drugim predpisom. Res je sestavni del gradbenega dovoljenja PGD (drugi odstavek istega člena), ki pa je strokovno tehnični pripomoček, namenjen izvajalcu pri gradnji objekta, ki je v izreku gradbenega dovoljenja opredeljen na način, določen v prvem odstavku tega člena. Projektna dokumentacija ne predstavlja zahtevanega izreka oziroma ga ne dopolnjuje ali nadomešča (sklep Vrhovnega sodišča X Ips 406/2008 z dne 8. 12. 2010). Drugačno tožbeno stališče je zato neutemeljeno.

Ker se gradbeno dovoljenje izda za celoten objekt (prvi odstavek 67. člena ZGO-1), za presojo, ali investitor razpolaga z gradbenim dovoljenje, ni bistvenega pomena le, ali se dovoljenje nanaša na konkretno zemljišče, ampak tudi, kateri in kakšen objekt je na njem dovoljeno graditi. Če je objekt sicer zgrajen na „pravem“ zemljišču, vendar v drugačnih izmerah ali na drugi lokaciji oziroma odmikih in zato niti lega ni takšna, kot je predpisana z izdanim gradbenim dovoljenjem, in bi bilo treba odstraniti celoten objekt, ni mogoče govoriti o neskladni gradnji. Po drugem odstavku 153. člena ZGO-1, ki je bil v tej zadevi uporabljen na prvi stopnji, je namreč dopustno odrediti odstranitev le dela objekta, ki je bil zgrajen v nasprotju z gradbenim dovoljenjem, ne pa rušitve celotnega. Povedano drugače: če je npr. mogoče zadostiti predpisanim odmikom iz gradbenega dovoljenja le tako, da se objekt poruši in na novo zgradi, ne gre več za neskladno zgrajeni objekt. Tako stališče je zavzelo tudi Vrhovno sodišče, ki je v sodbi X Ips 186/2012 z dne 26. 9. 2012 navedlo, da z odstranitvijo celotnega objekta ne bi bilo vzpostavljeno stanje, dovoljeno z gradbenim dovoljenjem.

Iz vsega navedenega je razvidno, da je postopek zaradi neskladne gradnje mogoče voditi le v primeru manjših sprememb pri gradnji, takih, ko je z odstranitvijo neskladnega dela lahko doseženo stanje iz gradbenega dovoljenja. To nenazadnje izhaja tudi iz drugega odstavka 73. člena ZGO-1, ki ureja spremembo gradbenega dovoljenja. Tudi po tej določbi mora investitor v primeru sprememb, ki vplivajo na lokacijske pogoje, dobiti novo gradbeno dovoljenje, ne pa spremenjenega, pri katerem nova odločba le deloma nadomesti že izdano dovoljenje v delu, na katerega se nanašajo spremembe.

Upoštevaje navedeno je treba pritrditi tožbenemu stališču in stališču upravnega organa druge stopnje, da je bila odločitev prvostopenjskega organa o odstranitvi celotnega objekta, čeprav naj bi bil le neskladen, v nasprotju z omenjeno določbo 153. člena ZGO-1.

V obravnavani zadevi ostajajo sporna še ugotovljena odstopanja zgrajene stanovanjske stavbe od pogojev izdanega gradbenega dovoljenja z dne 25. 3. 2009 oz. njihov obseg, posledično pa tudi kvalifikacija sprememb glede na izdano gradbeno dovoljenje. Od teh ugotovitev je namreč odvisno, ali je mogoče tožnikovo stavbo še obravnavati kot dvostanovanjski objekt št. 1 iz omenjenega gradbenega dovoljenja.

Iz obrazložitve prvostopenjske odločbe izhaja, da naj bi do povečanja velikosti objekta prišlo na račun gradnje zunanjih stopnic in terase. Zakaj je prvostopenjski organ štel, da so omenjene stopnice in terasa del stanovanjskega objekta v smislu, da je treba odstraniti celoten objekt, pa iz navedene odločbe ni razvidno. Navedena pomanjkljivost pa na odločitev v tem primeru ne vpliva iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Iz obrazložitve odločbe upravnega organa prve stopnje izhaja, da naj bi do spremembe lege objekta in posledično spremembe odmika objekta od sosednjih zemljišč ter spremembe tlorisne oblike objekta prišlo zaradi zamika enot dvojčka glede na gradbeno dovoljenje.

Tožnik ne oporeka ugotovitvi upravnega organa prve stopnje, da je Z enota dvojčka za 60 cm zamaknjena J glede na postavitev V enote dvojčka ter da je kotirana nižje, in da takšna ureditev v gradbenem dovoljenju ni predvidena. Meni le, da gre za manjšo prilagoditev terenu, ki pa ni v nasprotju z veljavnim prostorskim aktom.

Takšno spremembo pa sodišče ocenjuje kot spremembo, ki nedvomno vpliva na z gradbenim dovoljenjem določene lokacijske pogoje (lego, odmik). Sodišče se zato strinja z ugotovitvijo upravnega organa prve stopnje, da z odstranitvijo teras in zasutjem še ne v celoti vkopanega dela pod vzhodnim delom objekta ne bi bilo vzpostavljeno stanje, določeno v gradbenem dovoljenju, kar tožnik zatrjuje tudi v tožbi, ne glede na to, ali gre tudi za spremembo objekta (iz dvostanovanjskega v dvojček). Da bi bilo obravnavani objekt mogoče še na kakšen drug način uskladiti s pogoji gradbenega dovoljenja, pa tožnik ne navaja.

Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je tožba neutemeljena, zato jo je zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, ker dejstva in dokazi, ki jih navaja tožnik, niso pomembni za odločitev (druga alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.