UPRS sodba I U 1704/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-06-22

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), Liljana Polanec (poroč.), dr. Boštjan Zalar

šolstvo - izvolitev v naziv višji predavatelj - predlog za izločitev uradne osebe - načelo zaslišanja stranke - kršitev pravil postopka

Iz podatkov v spisu ni razvidno, da bi bilo o tožničini zahtevi za izločitev dveh poročevalk odločeno. To pa pomeni kršitev določb ZUP, ki urejajo izločitev uradnih oseb.

V konkretnem primeru bi moral prvostopenjski organ pred izdajo odločbe (in ne šele v pritožbenem postopku) tožnici dati možnost, da se z mnenji poročevalk in mnenjem Študentskega sveta seznani in o njih izjasni. Iz podatkov v spisu je razvidno, da tožnici taka možnost ni bila dana.

I. Tožbi se ugodi, odločba Zdravstvene fakultete Univerze v Ljubljani št. HAB-113-02/2013 z dne 18. 2. 2014 se odpravi in se zadeva vrne prvostopenjskemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 285 EUR, povečano za 22 % DDV, v roku 15 dni od vročitve te sodbe, v primeru zamude pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

III. Zahteva tožene stranke za povrnitev stroškov se zavrne.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo odločil, da se tožnica ne izvoli ponovno v naziv višja predavateljica za področje zdravstvena nega. V svoji obrazložitvi navaja, da je bila tožnica prvič izvoljena v navedeni naziv dne 13. 6. 2001 za dobo petih let in da je bila dne 19. 11. 2008 ponovno izvoljena v naziv višje predavateljice za dobo nadaljnjih petih let (v obdobju let 2005 in 2007 je bila na porodniškem dopustu). Dne 20. 5. 2013 je podala vlogo za ponovno izvolitev v naziv višje predavateljice. Nato podrobneje opisuje potek postopka. Navaja, da je senat Zdravstvene fakultete (ZF) imenoval tri poročevalce za izdelavo strokovnih ocen o usposobljenosti tožnice za ponovno izvolitev v naziv in sicer so bili imenovani poročevalci doc. dr. A.A., doc. dr. B.B. in izr. prof. dr. C.C. Dve poročevalki sta o tožničini usposobljenosti podali negativno mnenje, ena poročevalka pa pozitivno mnenje. Študentski svet ZF je o tožničinem pedagoškem delu podal negativno mnenje, ki ga je v skladu z Merili izčrpno obrazložil. Na podlagi ugotovitve, da sta bili mnenji dveh poročevalk negativni, tretje poročevalke pa pozitivno, kakor tudi, da je bilo mnenje Študentskega sveta ZF negativno, so člani senata ZF odločili, da se glede izvolitve tožnice opravi glasovanje. Na glasovanju je senat ZF soglasno odločil, da se tožnica ne izvoli ponovno v predmetni naziv, zaradi neizpolnjevanja pogojev iz 37. člena Meril. Tožnica izpolnjuje le kriterij splošnih pogojev po 3. točki prvega odstavka 43. člena Meril, ker ima znanstveni magisterij, kriterija skupnih pogojev pa tožnica ne izpolnjuje.

2. Tožnica se je zoper prvostopenjsko odločbo pritožila, drugostopenjski organ je njeno pritožbo zavrnil. Meni, da je prvostopenjski organ tožničino vlogo zaradi neizpolnjevanja pogojev iz 37. člena Meril, po katerem bi morala tožnica kumulativno izpolnjevati skupne, splošne in posebne pogoje za izvolitev v naziv, pravilno zavrnil, saj tožnica izpolnjuje le kriterij splošnih pogojev po 3. točki prvega odstavka 43. člena Meril, ne izpolnjuje pa drugih skupnih pogojev. Tožnica je imela možnost vpogledati v celotno dokumentacijo pritožbenega postopka in se v nadaljnjih desetih dneh od vpogleda v dokumentacijo pisno opredeliti do vseh dejstev v pritožbenem postopku. Navaja, da je bil za poročevalca o pritožbi  s strani senata Univerze imenovan prof. dr. Č.Č., ki je o pritožbi podal svoje poročilo in predlagal, da se pritožba tožnice zavrne kot neutemeljena.

3. Tožnica zoper uvodoma navedeno dokončno odločitev vlaga obširno tožbo. V tožbi v zvezi s prvostopenjsko odločbo navaja, da jo je izdal nepristojni organ, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil postopka iz 1. točke drugega odstavka 237. člena ZUP. Izdana je bila s strani dekanje fakultete, čeprav bi jo moral izdati senat fakultete kot kolegijski organ. Sklepa senata fakultete  z dne 27. 1. 2014 nikoli ni prejela, tako da se z vsebino odločitve ni mogla seznaniti, kar predstavlja bistveno kršitev določb postopka. Odločba dekanje ne vsebuje niti osnovnih podatkov o volilnem izidu. Iz odločbe ni jasno, kdo so bili člani senata, niti koliko članov je glasovalo, niti ali se je kateri od članov izločil. Čeprav naj bi bila odločitev senata sprejeta soglasno, tega ne more preveriti. V skladu z določbo 214. člena Statuta bi moral senat članice fakultete, na kateri teče postopek za izvolitev v naziv, v roku enega meseca od vložitve prošnje imenovati tri poročevalce o usposobljenosti kandidata. Senat je tri poročevalce imenoval šele 21. 10. 2013 (tožnica je podala vlogo za ponovno izvolitev v naziv dne 20. 5. 2013), pri čemer je tožnica iz razloga pristranskosti, ki ga je v celoti tudi pojasnila, zahtevala izločitev doc. dr. B.B. in doc. dr. A.A. (dekanje). O izločitvi poročevalk senat nikoli ni odločal, pri čemer sta ravno poročevalki, katerih izločitev je tožnica zahtevala, ugotovili, da naj tožnica ne bi izpolnjevala pogojev. Dalje navaja, da se v okviru postopka na prvi stopnji nikoli ni mogla seznaniti z mnenjem poročevalk ter podati svojih navedb in ji ni bila dana možnost, da bi se izjavila o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe, kar predstavlja kršitev načela kontradiktornosti. Tožena stranka ji tudi ni sporočila domnevnih pomanjkljivosti vloge in je z Navodili, ki nimajo podlage v zakonu, samovoljno določila obvezne sestavine, ki naj bi jih vključevala vloga za ponovno izvolitev v naziv (dopolnitev vloge z bibliografijo v obliki izpiska COBISS), zaradi česar njene določene reference niso bile upoštevane. Tudi drugostopenjsko odločbo je izdal nepristojni organ, saj bi jo moral izdati senat univerze, izdal pa jo je rektor univerze. Sklepa senata univerze z dne 16. 9. 2014 tožnica nikoli ni prejela, zato se z vsebino odločitve senata ni mogla seznaniti, kar tudi predstavlja bistveno kršitev določb postopka. Tožnica je v zadevi podala pritožbo, pri čemer se senat o njeni pritožbi ni izrekel in je njene dejanske in pravne argumente v celoti spregledal. Drugostopenjska odločba je tako povsem brez obrazložitve glede relevantnih dejstev in glede pritožbenih navedb. Tudi študentsko mnenje ni bilo pripravljeno oziroma izdelano na zakonit način. Študentski svet je svoje mnenje oprl zgolj na selektivno izbrane študentske ankete, ne pa na vse opravljene študijske ankete. Iz mnenja Študentskega sveta tudi ni jasno, na katera obdobja se ankete nanašajo. Študentski svet ni upošteval 89. člena Meril in študentsko mnenje tudi ne izpolnjuje zahtev, kot jih določa 90. člen Meril, kar tudi opredeljuje. Poleg tega, da bi moral prvostopenjski organ obe navedeni poročevalki na zahtevo tožnice izločiti, o čemer ni odločil, pa obe poročevalki tudi nista podali obrazložene ocene, kar tudi utemeljuje. Sodišču predlaga, da odločbo tožene stranke z dne 18. 2. 2014 in odločbo tožene stranke z dne 24. 9. 2014 odpravi in vrne pristojnemu prvostopenjskemu organu v ponoven postopek. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

4. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da tožnica nedovoljeno in neutemeljeno trdi, da naj bi prvostopenjsko kakor tudi drugostopenjsko odločbo izdal nepristojni organ. Prvostopenjsko odločbo je izdal senat Zdravstvene fakultete, torej jo je izdal pristojni organ. To, da je o tožničini vlogi odločil senat, je razvidno že iz uvoda odločbe, kot tudi iz obrazložitve odločbe. Tožnica se očitno spreneveda, da nikoli ni prejela odločitve senata ZF z dne 27. 1. 2014 in da se z njegovo odločitvijo ni mogla seznaniti. Tožnica tako z uveljavljanjem očitno neutemeljenih in neresničnih razlogov nepotrebno obremenjuje sodišče in toženo stranko, zato tožena stranka sodišču predlaga, da tožnico in njenega pooblaščenca, zaradi zlorabe procesnih pravic, na podlagi 11. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP) v zvezi z 22. členom Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) primerno denarno kaznuje. Dalje navaja, da izpodbijani odločbi UL ZF in UL nista nezakoniti in ne kršita nobenih ustavnih pravic tožnice. Prvostopenjska odločba vsebuje vse potrebne razloge o volilnem izidu. Zmotno je stališče tožnice, da bi moralo biti v prvostopenjski in drugostopenjski odločbi poimensko navedeno, kdo so bili člani senata in koliko jih je glasovalo za sprejem odločbe. V zvezi s tožničino zahtevo za izločitev obeh navedenih poročevalk navaja, da teh navedb pritožba ne vsebuje, zato se ne morejo upoštevati kot del pritožbenih razlogov; iz previdnosti pa pojasnjuje, da zahteva tožnice za izločitev poročevalk tudi ni bila utemeljena, saj obe poročevalki izpolnjujeta vse pogoje iz 82. člena Meril. Glede na vsebino pritožbe tožnice je več kot očitno, da se je tožnica lahko seznanila z vsem procesnim gradivom, tožena stranka ji je tudi večkrat omogočila pregled upravnega spisa in fotokopiranje listin, zato so neresni njeni očitki o kršitvi pravice do izjave. Poleg tega je bila tožnica v upravnem postopku zastopana po odvetniku, ki bi lahko podal zahtevo za vpogled v spis že mnogo pred 21. 10. 2014. Glede drugostopenjske odločbe navaja, da kadar drugostopenjski organ soglaša z razlogi prvostopenjskega organa, velja nižji standard obrazložitve in zato drugostopenjskemu organu ni potrebno posebej odgovarjati na vsak pritožbeni očitek. Tožnica ne izpolnjuje pogojev za ponovno izvolitev v naziv višje predavateljice, zato je bila njena vloga utemeljeno zavrnjena. Tožnica ni izkazala strokovne in pedagoške usposobljenosti in ni pridobila pozitivne ocene večine poročevalcev. Za ponovno izvolitev v naziv bi morala doseči vsaj 7,5 točke iz znanstveno-raziskovalne, strokovne in pedagoške dejavnosti. Vse tri poročevalke (vključno s poročevalko, ki ji tožnica sicer ne očita nepristranskosti) so ugotovile, da je tožnica močno pretiravala pri ocenjevanju svojega preteklega znanstveno-raziskovalnega, strokovnega in pedagoškega dela, kar tudi podrobno pojasnjuje. Tudi Študentski svet je svoje mnenje temeljito obrazložil in se opredelil do vseh bistvenih vidikov pedagoškega procesa ter svoje mnenje izčrpno obrazložil. Sodišču predlaga, da naj tožnico, kakor tudi njenega pooblaščenca, zaradi zlorabe procesnih pravic denarno kaznuje; da tožbo zavrže v delu, v katerem tožnica zahteva odpravo drugostopenjske odločbe in da tožbo zavrne v delu, v katerem tožnica zahteva odpravo prvostopenjske odločbe in vrnitev zadeve v nov postopek prvostopenjskemu organu. Zahteva tudi povračilo stroškov.

6. Sodišče v zvezi s predlogom tožene stranke, da naj tožbo zavrže v delu, v katerem tožnica zahteva odpravo drugostopenjske odločbe, uvodoma pojasnjuje, da je sodišče smiselno štelo, da tožnica izpodbija prvostopenjsko odločbo, ker le-ta posega v njen pravno zavarovani interes oziroma pravico, ne pa tudi drugostopenjski akt, s katerim je bila njena pritožba zoper prvostopenjsko odločbo zavrnjena.

7. Predmet sodne presoje je torej odločba prvostopenjskega organa, s katero je le-ta odločil, da se tožnice ponovno ne izvoli v naziv višje predavateljice za področje zdravstvena nega.

8. Pogoje in postopek za izvolitev v naziv docent, izredni profesor, višji predavatelj, predavatelj, lektor, znanstveni sodelavec in višji znanstveni sodelavec, ureja Zakon o visokem šolstvu (ZVis) v členih od 55. do 57. člena, podrobneje pa Statut univerze v Ljubljani (Statut). V sedmem odstavku 55. člena ZVis je določeno, da morajo visokošolski učitelji, znanstveni delavci in visokošolski sodelavci poleg pogojev iz prvega do šestega odstavka tega člena izpolnjevati tudi pogoje, določene v Merilih za naziv. Prvostopenjska odločitev se opira na negativni oceni dveh poročevalk in negativno mnenje Študentskega sveta ZF. Tožnica v tožbi med drugim zatrjuje številne kršitve postopka.

9. Po presoji sodišča ni utemeljen tožbeni ugovor, da je prvostopenjsko odločbo izdal nepristojen organ, ker jo je izdala dekanja Zdravstvene Fakultete (ZF). Prvostopenjsko odločbo je sicer res podpisala dekanja ZF, ki je po svoji funkciji članica senata fakultete, vendar na podlagi sklepa senata ZF, sprejetega na 2. redni seji dne 27. 1. 2014. Enako velja tudi za drugostopenjsko odločbo, ki jo je sicer tudi podpisal rektor univerze, ki je po svoji funkciji član senata univerze, vendar prav tako na podlagi sklepa senata univerze, sprejetega na 10. seji dne 16. 9. 2014. Navedena nepravilnost zato ni mogla vplivati na odločitev. Na drugačno odločitev tudi ne more vplivati tožbena navedba, da tožnica z navedenima sklepoma (senata ZF in senata Univerze) ni bila seznanjena. V  zvezi s tem sodišče dodaja, da so seje senatov vnaprej razpisane in objavljene.

10. Tožnica v tožbi dalje navaja, da prvostopenjska odločba ne vsebuje niti osnovnih podatkov o volilnem izidu. Navaja, da je v obrazložitvi odločbe navedeno le, da naj bi bila odločitev soglasna, vendar tega ne more preizkusiti. Da je bila odločitev soglasna, izhaja tudi iz podatkov v spisu in sicer iz zapisnika 2. redne seje z dne 27. 1. 2014 senata ZD, na kateri je potekalo glasovanje o tožničini ponovni izvolitvi v naziv. Tožnica je dne 21. 10. 2014 na toženo stranko naslovila dopis, da zahteva vpogled v celotno habilitacijsko dokumentacijo, kar ji je bilo dne 5. 11. 2014 tudi omogočeno. Iz zaznamka uradne osebe z dne 5. 11. 2014 je razvidno, da je bilo tožnici tega dne izročenih skupno 282 kopij spisa. Pri tem ni posebej razvidno, ali je tožnica zahtevala tudi kopijo zapisnika 2. redne seje z dne 27. 1. 2014 senata ZD ali ne, je pa to možnost imela. Zato navedena tožbena navedba ni utemeljena.

11. Pač pa je po presoji sodišča utemeljen tožbeni očitek v zvezi z izločitvijo dveh (navedenih) poročevalk. Iz podatkov v spisu je razvidno, da je tožnica k vlogi z dne 19. 11. 2013 priložila prilogo z argumenti proti imenovanju obeh navedenih za poročevalki iz razloga pristranskosti. V vlogi z dne 19. 11. 2013 je navedla, da če je senat že sprejel sklep o njunem imenovanju za poročevalki, potem zahteva njuno izločitev iz postopka. Iz podatkov v spisu je nadalje razvidno, da je senat ZF sprejel sklep o imenovanju poročevalk na 42. redni seji dne 21. 10. 2013. Zato bi moral po prejemu tožničine vloge z dne 19. 11. 2013 s prilogo čimprej odločiti o tožničini zahtevi za izločitev obeh poročevalk. To bi moral storiti najkasneje do izdaje prvostopenjske odločbe. Iz podatkov v spisu ni razvidno, da bi bilo o zahtevi za izločitev obeh poročevalk odločeno. Tožnica ima torej prav, da to v konkretnem primeru ni bilo storjeno. To pa pomeni kršitev določb ZUP, ki urejajo izločitev uradnih oseb. Tovrstna kršitev pa pomeni bistveno kršitev pravil postopka po 6. točki drugega odstavka 237. člena ZUP.

12. Po presoji sodišča je utemeljen tudi tožbeni ugovor o kršitvi načela kontradiktornosti (načela zaslišanja) v okviru postopka na prvi stopnji. Tožnica je sicer bila poučena o tem, da lahko v 10-ih dneh od vročitve pritožbe vpogleda v spisno dokumentacijo in se opredeli do vseh dejstev v pritožbenem postopku in ji je bila dne 21. 10. 2014 tudi vročena dokumentacija habilitacijskega postopka, vendar po presoji sodišča s tem ni bilo zadoščeno načelu zaslišanja stranke. V skladu z določbo 9. člena ZUP je treba stranki dati možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, pomembnih za odločitev. To pomeni, da bi v konkretnem primeru moral prvostopenjski organ pred izdajo odločbe (in ne šele v pritožbenem postopku) tožnici dati možnost, da se z mnenji poročevalk in mnenjem Študentskega sveta seznani in o njih izjasni. Iz podatkov v spisu je razvidno, da tožnici taka možnost ni bila dana. Ker tožnici taka možnost ni bila dana, gre za bistveno kršitev določb postopka (9. člena ZUP).

13. Po določbi prvega odstavka 251. člena ZUP drugostopenjski organ, kadar ugotovi, da so bila v postopku na prvi stopnji nepopolno ali zmotno ugotovljena dejstva, da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka oziroma da je izrek odločbe nejasen ali v nasprotju z obrazložitvijo, dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam, bodisi po organu prve stopnje ali po zaprošenem organu. Tožnica je zoper odločbo prvostopenjskega organa podala obširno pritožbo glede poteka postopka, glede mnenja Študentskega sveta o njenem pedagoškem delu in glede ocene obeh poročevalk o njeni strokovni usposobljenosti. V pritožbi je obširno zatrjevala, da so podane kršitve v postopku in utemeljevala zakaj se z mnenji dveh poročevalk in mnenjem Študentskega sveta ZF ne strinja. Drugostopenjski organ v svoji odločbi na tožničine zelo podrobno podane pritožbene navedbe, relevantne za odločitev, ni odgovoril. Zato je obrazložitev drugostopenjske odločbe pomanjkljiva in se je ne da preizkusiti. Posledično je tudi drugostopenjski organ zagrešil bistveno kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP.

14. Glede na navedeno je sodišče zaradi bistvenih kršitev določb postopka na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponoven postopek. Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo zaradi procesnih kršitev, se do vseh ostalih tožbenih navedb ni dodatno opredeljevalo. V ponovljenem postopku bo moral prvostopenjski organ vse navedene nepravilnosti ustrezno odpraviti oziroma popraviti.

15. Ker je sodišče tožbi tožnice ugodilo in izpodbijani akt odpravilo, je tožnici, v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1, prisodilo pavšalni znesek povračila stroškov postopka skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji in je tožnico v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik in zavezanec za DDV, ji je sodišče, v skladu z določbo drugega odstavka 3. člena Pravilnika, priznalo stroške v višini 285 EUR, povečano za 22 % DDV.

16. Sodišče zahtevi tožene stranke za povrnitev stroškov postopka ni ugodilo, ker v primeru odprave izpodbijanega upravnega akta, v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-, pripadajo stroški postopka le tožeči stranki.

17. V zvezi z zahtevkom tožene stranke, da naj se tožnici in njenemu odvetniku zaradi zlorabe procesnih pravic naloži denarna kazen, češ da gre za očitno neresnične tožbene trditve, ko tožnica med drugim v tožbi navaja, „da nikoli ni prejela odločitve senata UL ZF z dne 27. 1. 2014“, sodišče pojasnjuje, da temu zahtevku, na podlagi 11. člen ZPP v zvezi z 22. členom ZUS-1, ni moglo slediti, ker je zahtevek po presoji sodišča neutemeljen, saj tožbenih navedb ni mogoče enačiti z očitno neutemeljenimi vlogami, predmet presoje sodišča v upravnem sporu pa je prav utemeljenost tožbe, vložene v upravnem sporu skladno s prvim oziroma drugim odstavkom 157. člena Ustave RS v povezavi bodisi z 2. členom ZUS-1, bodisi s 4. členom ZUS-1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.