UPRS sodba III U 19/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2015-05-18

Andrej Orel (preds.), Lara Bartenjev (poroč.), mag. Damjan Gantar

napredovanje državnega tožilca - pogoji za redno napredovanje državnega tožilca - delovna sposobnost - pravočasnost postopanja

Reševanje zadev v okviru inštrukcijskih rokov ni edini kriterij za ugotavljaje delovne sposobnosti državnega tožilca, pač pa je potrebna tudi primerjava vseh tožilcev na oddelku ali na državnem tožilstvu oziroma pri zahtevnejših zadevah s tožilci, ki rešujejo primerljive zadeve (Merila za kakovost dela državnih tožilcev za oceno državnotožilske službe). Te primerjave pa tožena stranka ni opravila, zato izpodbijanega sklepa ni mogoče preizkusiti.

I. Tožbi se ugodi, sklep Državnotožilskega sveta št. Dts 778/13-6-AM(VV)-ks z dne 3. 12. 2014 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 15,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka je s 1. točko izreka izpodbijanega sklepa zavrnila predlog za redno napredovanje tožnice v plačnem razredu, z 2. točko izreka pa je izdelala oceno tožilske službe, s katero je ugotovila, da tožnica od 1.9. 2010 do 31. 5. 2012 ustreza tožilski službi, ne izpolnjuje pa pogojev za redno napredovanje.

Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je toženka po tem, ko je podrobno preučila ugotovitve dokončnega poročila pod št. Tu-24/2012-14 z dne 17. 10. 2012, potrditve tega z dne 19. 11. 2012, oceno tožilske službe pod št. Tu-S-3/5-2013 z dne 11. 1. 2013 in pojasnila vodje Posebnega oddelka pod št. Tu-6-3-2013 z dne 3. 7. 2013, se seznanila s pojasnili vodje oddelka, danimi na seji, in si pridobila podatke iz vpogledanih spisov, ki jih je v poročilu izpostavil pregledovalec, ugotovila, da je tožnica v več navedenih zadevah kršila predpisan rok za reševanje. Pri tem se sklicuje na Državnotožilski red (Ur. l. RS, št. 109/04 in naslednji, v nadaljevanju stari DTR), Državnotožilski red, ki je pričel veljati 1. 3. 2012 (Ur.l. RS, št. 7/12 in naslednji, v nadaljevanju DTR), Merila za kakovost dela državnih tožilcev za oceno državnotožilske službe (v nadaljevanju Merila) ter Zakon o državnem tožilstvu (Ur.l. RS, št. 58/11 in naslednji, v nadaljevanju ZDT-1). Ugotovljene prekoračitve je štela kot absolutno nedopustne, kljub specifičnosti dela na posebnem oddelku. Pri tem ni prezrla mnenja pregledovalca, na katerega pa ni vezana. Meni, da zgolj neažurnost lahko privede do zavrnitve rednega napredovanja. Poudarja, da je samostojen organ, ki pri izdelavi svoje ocene ni vezan na mnenje vodje ali pregledovalca. Pri tem se sklicuje na njeno dolžnost, da z objektivizacijo podatkov in s primerjavo z delom državnih tožilcev na oddelku in po okrožnih državnih tožilstvih doseže enakost ocen za napredovanje. Meni, da ne bi bilo pravično, da bi tožilci, ki upoštevajo roke poslovanja, bili v enakem položaju, kot tisti, ki jih ne upoštevajo. Zato mora biti za redno napredovanje delo tožilca v ocenjevalnem obdobju ocenjeno kot povprečno po vseh kriterijih iz prvega odstavka 29. člena Zakona o sodniški službi (Ur. l. RS, št. 19/94 in naslednji, v nadaljevanju ZSS). Gre za solidno, dobro delo, ki po kakovosti (strokovnem znanju in sposobnosti razreševanja pravnih vprašanj) in delovnih sposobnostih (obremenjenost, število rešitev in posebej pravočasnost izdelave aktov) ne odstopa bistveno od povprečja in je brez večjih napak. Zato toženka vztraja, da mora biti tožilec za izpolnitev pogojev za redno napredovanje povprečno uspešen in kvaliteten po vseh kriterijih.

Tožnica se s takšno odločitvijo ne strinja in v tožbi med drugim navaja, da toženka v izpodbijanem sklepu konkretnejših podatkov glede primerjave časa reševanja tožnice z drugimi tožilci na oddelku v pregledovanem obdobju ni navedla, pač pa je le ugotovila, da so tudi drugi tožilci z oddelka prekoračevali roke. Poudarja, da je bila v pregledovanem obdobju v primerjavi s preostalima tožilcema oddelka tako glede udeležb na narokih, kot tudi rešitev zadev nadpovprečna, prav tako pa ji tudi ni mogoče očitati povprečno daljših časov reševanja zadev. Pri tem še izpostavlja, da navedba toženke, da je opravila primerjavo z drugimi okrajnimi tožilci na nivoju organizacijske enote oddelka ne vzdrži, saj je tožnica edina okrajna državna tožilka na oddelku. Glede na navedbe toženke, da bi bilo nepravično, da tožnica zaradi neažurnosti napreduje, pa tožnica znova izpostavlja pojasnilo vodje oddelka, iz katerega izhaja, da delo tožilca Posebnega oddelka v pregledovanem obdobju ni primerljivo z delom tožilca drugih tožilstev. Kljub navedbi toženke, da je pojasnila vodje oddelka upoštevala, pa iz izpodbijanega sklepa ni navedenih konkretnih razlogov, ki to primerjavo s tožilci drugih tožilstev omogočajo. Sploh pa z vidika očitanega časa reševanja zadev. Poudarja še, da je imela 7. 6. 2012 najkrajši povprečen čas zadrževanja zadev na oddelku, nadpovprečno število rešitev ter nadpovprečno udeležbo na glavnih obravnavah. Predlaga odpravo izpodbijanega sklepa in vrnitev zadeve toženki v ponovno odločanje ter povrnitev stroškov postopka.

Toženka v odgovoru na tožbo navaja, da je zamuda, s kakršno je tožnica reševala spise, absolutno predolga. Navedba tožnice, da je imela 7. 6. 2012 najkrajši povprečen čas reševanja zadev, pa ni relevantna, saj navedeni dan ni bil vključen v ocenjevalno obdobje. Sklicuje se še na podobno zadevo, ki jo je reševalo Upravno sodišče RS pod opr. št. III U 111/2013.

Tožnica v pripravljalni vlogi z dne prereka navedbe toženke v odgovoru na tožbo ter vztraja pri tožbenih navedbah.

Sodišče uvodoma ugotavlja, da je bil izpodbijani sklep izdan v ponovljenem postopku, potem, ko je bil s sodbo Upravnega sodišča RS, oddelka v Novi Gorici, opr. št. III U 281/2013 z dne 12. 3. 2014, odpravljen prejšnji sklep, ker ga ni bilo mogoče preizkusiti. Toženka namreč ni pojasnila razlogov, zaradi katerih ni sledila mnenju poročevalca kot strokovnega organa, niti ni pojasnila, zakaj ni upoštevala vseh podatkov, na podlagi katerih je temeljil poročevalcev pregled in tudi ne podatkov, ki izhajajo iz ocene vodje SDT in iz pisnih pojasnil vodje Posebnega oddelka.

V obravnavani zadevi je sporna ugotovitev toženke, da tožnica ne izpolnjuje pogojev za redno napredovanje, ker je v ocenjevalnem obdobju od 1. 9. 2010 do 31. 5. 2012 v nekaterih navedenih zadevah prekoračila rok za rešitev zadeve.

Po določbi prvega odstavka 29. člena ZSS, ki se glede na osmi odstavek 37. člena ZDT-1 smiselno uporablja glede napredovanja državnih tožilcev, kriterijev za izbiro in napredovanje ter za ocenjevanje dela državnih tožilcev, če ta zakon ne določa drugače, se pravočasnost postopanja upošteva pri merilu, določenem v 2. točki prvega odstavka 29. člena ZSS, to je pri ugotavljanju delovne sposobnosti.

Delovna sposobnost je eden izmed kriterijev, določenih v prvem odstavku 29. členu ZSS, ki jih mora vsebovati ocena sodniške (tožilske) službe, pri čemer mora ocena po drugem odstavku navedene določbe vsebovati izpolnjevanje vseh kriterijev iz prvega odstavka.

Po presoji sodišča je pravilno stališče toženke, da lahko že ugotovljeno podpovprečno izpolnjevanje enega izmed kriterijev iz 29. člena ZSS utemelji oceno, da tožilec (sodnik) ne izpolnjuje pogojev za napredovanje (2. točka 32. člena ZSS).

V obravnavani zadevi je sporno, ali je pravilna ugotovitev toženke, da tožnica  kriterija delovne sposobnosti ni izpolnjevala v takšni meri, da bi lahko napredovala.

V prepričanju, da so nova merila, ob pričakovani zavzetosti državnih tožilcev za izboljšanje tožilske prakse določena tako, da spodbujajo večjo kakovost dela državnih tožilcev in zavedajoč se, da z njimi zaradi specifičnosti ni mogoče povsem objektivno vrednotiti in ocenjevati dela državnih tožilcev, je toženka 28. 11. 2012 na podlagi 9. alineje prvega odstavka 102. člena ZDT sprejela Merila. Ta merila mora po presoji sodišča upoštevati tudi toženka pri odločanju o napredovanju državnih tožilcev.

Glede ugotavljanja delovnih sposobnosti je v 5. členu Meril določeno, da se upošteva zlasti pravočasnost dela na zadevah, to je reševanje skladno z določbami 13. člena Meril. Upošteva se reševanje zadev v okviru inštrukcijskih rokov ter po času oziroma vrstnem redu posamezne bremenitve, število vseh tožilskih odločitev in udeležb na narokih, primerjave vseh tožilcev na oddelku ali na državnem tožilstvu oziroma pri zahtevnejših zadevah primerjalno s tožilci, ki rešujejo primerljive zadeve.

Iz navedene določbe izhaja, da reševanje zadev v okviru inštrukcijskih rokov ni edini kriterij za ugotavljaje delovne sposobnosti ter da je potrebna tudi primerjava vseh tožilcev na oddelku ali na državnem tožilstvu oziroma pri zahtevnejših zadevah s tožilci, ki rešujejo primerljive zadeve. Navedeno izhaja tudi iz trinajste alineje 2. člena Meril, ki določa, kateri podatki morajo biti zagotovljeni zaradi ugotavljanja kriterija iz 2., 3., 4. in 7. točke 1. člena Meril, in sicer tudi primerjava med podatki o dejanskem času trajanja postopkov za druge državne tožilce za zadeve iste vrste na državnem tožilstvu.

Izpodbijani sklep tožnici očita, da je spise reševala pod(?) pričakovanim rokom „brez nepotrebnega odlašanja“. Pri tem se sklicuje na rok, določen v prejšnjem DTR in rok, določen v Merilih (13. člen) ter 39. člen ZDT-1, ki določa, da mora državni tožilec zadeve rešiti brez nepotrebnega odlašanja.

Glede na predhodno mnenje pa ugotovitve o „podpovprečem“ izpolnjevanju delovnih sposobnosti, kljub ugotovljenemu preseganju rokov v posameznih primerih, ni mogoče sprejeti brez primerjave dela ocenjevane tožilke z delom tožilcev, ki rešujejo primerljive zadeve. Te konkretne primerjave pa izpodbijani sklep ne vsebuje oziroma iz sklepa celo izhaja, da sta tožilca, ki sta opravljala primerljivo delo istem oddelku, pričakovane roke tudi prekoračevala. Konkretnejših podatkov v sklepu ni navedenih. Vsebuje le podatke o posameznih zadevah, v katerih so bili prekoračeni roki ter ugotovitev, da so navedene prekoračitve nedopustne.

V zadevi namreč ni mogoče prezreti, da iz izpodbijanega sklepa in ostalih listin v spisu izhaja, da je tožnica kot okrajna državna tožilka, od 1. 9. 2010 razporejena na Vrhovno državno tožilstvo v Skupino državnih tožilcev za pregon organiziranega kriminala, od 6. 11. 2011 pa je razporejena na Oddelek za preiskovanje in pregon uradnih oseb s posebnimi pooblastili. Navedeni oddelek je izključno krajevno in stvarno pristojen za obravnavno kaznivih dejanj, ki jih storijo uradne osebe: Policije, notranjih zadev, ki imajo policijska pooblastila v okviru izvajanja nadzora po zakonu, ki ureja Policijo, vojaške policije, ki imajo pooblastila policije v predkazenskem postopku, s pooblastili policije v predkazenskem postopku, ki so napotene na misijo v tujini, Obveščevalno-varnostne službe ministrstva, pristojnega za obrambo, Slovenske obveščevalno-varnostne agencije. Glede na opisane pristojnosti oddelka gre pri tožničinem delu po prepričanju sodišča za specifičnosti, ki jih je podrobneje opisala tudi vodja oddelka v pojasnilu z dne 3. 7. 2013, ki jih je pri ocenjevanju tožničinih delovnih sposobnosti po presoji sodišča prav gotovo treba upoštevati.

V obravnavanem primeru to pomeni, da ni ustrezna zgolj primerjava tožničinega povprečnega časa reševanja zadev z ostalimi okrajnimi državnimi tožilci v Sloveniji, ki ne opravljajo dela na posebnem oddelku, ki je izpodbijani sklep niti ne vsebuje, pač pa je nujna tudi primerjava povprečnega časa reševanja zadev s tožilci, ki so prav tako dodeljeni na navedeni posebni oddelek oziroma oddelek, ki je, glede na zahtevnost dela, temu oddelku primerljiv.

Iz izpodbijanega sklepa pa niti ne izhaja, ali je tožnica v ocenjevanem obdobju presegla povprečen čas reševanja posameznih zadev v primerjavi z ostalimi okrajnimi državnimi tožilci v državi in za koliko, niti za ocenjevano obdobje ni podatkov o primerjavi povprečnega časa reševanja zadev tožnice z ostalimi tožilci na enakem oziroma vsaj primerljivem delovnem mestu, kot je tožničin. Iz sklepa izhaja zgolj pavšalna in neizkazana ugotovitev, da je bilo tožničino delo primerjano z delom drugih okrajnih državnih tožilcev, tako na nivoju vseh državnih tožilcev, kot organizacijske enote. Pri tem iz spisa izhaja, da je tožnica edina okrajna tožilka, dodeljena na Oddelek za preiskovanje in pregon uradnih oseb s posebnimi pooblastili, tako da niti ni jasno, kako je lahko bila opravljena primerjava z drugimi okrajnimi državnimi tožilci na nivoju organizacijske enote.  Izpodbijanega sklepa zato ni mogoče preizkusiti, kar je bistvena kršitev določb postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).

Kršitev, ki jo je v prvem postopku ugotovilo sodišče, glede na navedeno z izpodbijanim sklepom še vedno ni odpravljena, saj toženka še vedno ni navedla utemeljenih razlogov za svojo odločitev, da ne bo sledila mnenju poročevalca kot strokovnega organa, ki je nad tožničinim delom opravil delni strokovni pregled, da tožnica dosega ustrezno stopnjo uspešnosti, kakovosti in strokovnosti dela za napredovanje. Prav tako še vedno ni navedenih razlogov, zakaj niso upoštevani vsi podatki, na podlagi katerih je temeljil poročevalcev pregled in tudi ne podatki, ki izhajajo iz ocene vodje SDT in iz pisnih pojasnil vodje Posebnega oddelka. Vprašljiva pa je tudi popolnost podatkov v oceni sodniške službe v smislu četrtega odstavka 2. člena Meril.

Glede na navedeno je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani sklep odpravilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ter zadevo vrnilo v ponoven postopek. V ponovljenem postopku bo morala toženka ugotovljene nepravilnosti odpraviti.

Ker je sodišče ugodilo tožbi in odpravilo izpodbijani sklep, je tožnica v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnica pa v postopku ni imela odvetnika, se ji na podlagi prvega odstavka 3. člena Pravilnika priznajo stroški v višini 15,00 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavke 299. člena Obligacijskega zakonika; tako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča RS z dne 13. 12. 2006).

ZDT-1 člen 37, 37/8. ZSS člen 29, 29/1, 29/1-2, 32, 32-2. Merila za kakovost dela državnih tožilcev za oceno državnotožilske službe člen 5, 13.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.