UPRS sodba III U 57/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2015-05-18

Andrej Orel (preds.), Lara Bartenjev (poroč.), mag. Damjan Gantar

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - nelegalna gradnja

Gradnja objekta, ki se bistveno razlikuje od objekta za katerega gradnja oz. rekonstrukcija je dovoljena z gradbenim dovoljenjem, kot je v obravnavnem primeru, ko so povečane tlorisne dimenzije objekta, pomeni gradnjo, za katero gradbeno dovoljenje ni bilo izdano, torej nelegalno gradnjo (12.1. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1). Tožbeni ugovor, da bi morala toženka ugotavljati, kateri del objekta je nelegalen in samo glede tega dela objekta izreči potrebne ukrepe, je zato neutemeljen.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Upravni organ prve stopnje je z izpodbijano odločbo tožniku izrekel inšpekcijski ukrep zaradi nelegalne gradnje objekta-skednja, zgrajenega na zemljišču parc. št. 440/1 k.o. A. S 1. točko izreka mu je naložil, da mora takoj po prejemu te odločbe ustaviti njegovo nadaljnjo gradnjo in ga do 31. 12. 2014 odstraniti ter vzpostaviti prvotno stanje na lastne stroške, sicer se bo v skladu z 2. točko izreka začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki se bo opravila po drugih osebah. S 3. točko izreka so bile izrečene prepovedi iz prvega odstavka 158. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1). S 4.. 5. in 6. točko pa je bilo odločeno, da bo o stroških izdan poseben sklep, da v tem postopku organu niso nastali posebni stroški in da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve.

V obrazložitvi odločbe prvostopenjski upravni organ navaja, da je investitor predmetne gradnje tožnik, ki je z gradnjo pričel decembra 2009, pridobil pa je tudi gradbeno dovoljenje št. 351-379/2009-5 z dne 2. 11. 2009. Na ogledu dne 28. 3. 2014 je bil objekt fotografiran, skiciran in izmerjen. Ogledu je prisostvoval tožnik s pooblaščenko, ki je bil tudi zaslišan. Izjavil je, da se z ugotovitvami inšpektorja strinja ter predlagal, da inšpektor v konkretni zadevi presodi, ali je navedena gradnja v nasprotju z javnim interesom, pri čemer pa naj inšpektor ne izhaja zgolj formalistično iz predpisa, pač pa življenjsko. Prvostopenjski upravni organ po vpogledu v navedeno gradbeno dovoljenje ugotavlja, da je bilo tožniku izdano gradbeno dovoljenje za gradnjo nezahtevnega objekta-skednja, bruto tlorisne površine 150 m2 in višine 6,5 m. Glede na navedeno je zgrajeni objekt zgrajen v nasprotju z izdanim gradbenim dovoljenjem in predstavlja nelegalno gradnjo, saj je tožnik zgradil tlorisno večji objekt z bruto tlorisno površino 175 m2. Tak objekt presega tudi maksimalno dovoljeno površino za nezahtevne objekte. Sklicuje se še na četrti odstavek 74.č člena ZGO-1, ki določa, da gradbenega dovoljenja za gradnjo nezahtevnega objekta ni mogoče spremeniti.

Upravni organ druge stopnje je 1. točko izreka odločbe upravnega organa prve stopnje odpravil v delu, ki se glasi: „ter vzpostaviti prvotno stanje“ in ga nadomestil z: „vzpostaviti prejšnje stanje“, z izpodbijanim drugim odstavkom izreka pa je odpravil tudi 2. točko izreka in jo nadomestil z novo, ki se glasi: inšpekcijskega zavezanca iz 1. točke izreka se opozori, da se bo v primeru neizpolnitve naložene obveznosti iz 1. točke izreka začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki bo opravljen po drugih osebah ali s prisilitvijo. Odpravil pa je tudi 4. in 5. točko izreka odločbe upravnega organa prve stopnje. V ostalem delu je pritožbo zavrnil.

Glede odločitve glede 1. in 2. točke izreka odločbe upravnega organa prve stopnje drugostopenjski organ navaja, da je ukrep zgolj uskladil z materialnim predpisom. Glede zavrnilnega dela pritožbe pa med drugim navaja, da se ukrep ustavitve gradnje nanaša na gradnjo, ki se izvaja, kot tudi na vsakršno nadaljnjo gradnjo in je izrečen z namenom, da se prepreči kakršnakoli nadaljnja nelegalna gradnja, torej se izreče tudi v primerih, ko je objekt zgrajen. Ker iz izpodbijanega inšpekcijskega ukrepa natančno izhaja, kdo je inšpekcijski zavezanec, ni dvoma, komu se odreja inšpekcijski ukrep. Zavrača pa tudi ugovor, da tožnik ni imel možnosti, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za odločitev. Kot neutemeljeno pa ocenjuje tudi pritožbeno navedbo o napačni uporabi materialnega predpisa.

Tožnik se s takšno odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da izpodbijana odločitev ni izvršljiva in da izrek ni konkretiziran. Iz 1. točke izreka odločbe upravnega organa prve stopnje izhaja, da je tožnik dolžan ustaviti nadaljnjo gradnjo objekta, v nadaljevanju pa je navedeno, da je objekt že zgrajen, zato ni mogoče ugotoviti na katero gradnjo se nanaša izpodbijana odločba. Kršena pa so tudi pravila upravnega postopka, saj toženka tožnika ni seznanila z ugotovljenimi dejstvi in dokazi. Ne ve se, na podlagi katerih dejstev in dokazov je toženka ugotovila pravno relevantna dejstva, poleg tega se tožnik ni imel možnosti izjaviti o vseh dejstvih in okoliščinah, pomembnih za odločitev. Res je, da je bil 28. 3. 2014 na kraju samem zaslišan, vendar pred zaslišanjem ni bil opozorjen na posledice, ki izhajajo iz 188. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Zato v konkretnem primeru toženka ni izvedla zaslišanja, čeprav je tako navedla. Poleg tega tožniku tudi ni predlagala, naj se izjavi o vseh dejstvih, ne samo tistih, ugotovljenih na ogledu. Zato gre za procesno kršitev absolutne narave s čimer je kršena ustavna pravica do enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave in enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave.

Meni, da je toženka tudi napačno uporabila materialno pravo, saj je odločbo izdala na podlagi 152. člena ZGO-1, kljub temu, da je tožnik za gradnjo nezahtevnega objekta pridobil gradbeno dovoljenje. Priznava, da je presegel tlorisne dimenzije, navedene v gradbenem dovoljenju, kar pa pomeni, da ni izvedel nelegalne gradnje. Gradbeni inšpektor ne bi smel ugotoviti, da je ves objekt nelegalna gradnja, ampak bi moral najprej ugotoviti, kateri del objekta je nelegalen in samo glede tega dela objekta izreči potrebne ukrepe. S tem je bilo poseženo tudi v tožnikovo pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave RS. Izpostavlja še, da je inšpektor ugotovil, da je občinski akt nezakonit, zato ga glede na načelo exceptio illegalis ne bi smel upoštevati. Meni tudi, da je drugostopenjski upravni organ samovoljno spremenil 2. točko izreka inšpekcijske odločbe. Tretji odstavek 148. člena ZGO-1 daje gradbenemu inšpektorju diskrecijo, da se odloči, katero obliko izvršbe nedenarne obveznosti bo izbral. Z odločitvijo o spremembi 2. točke izreka odločbe gradbenega inšpektorja pa je upravni organ druge stopnje posegel v avtonomijo in samostojnost gradbenega inšpektorja. Glede na navedeno predlaga, da se 1., 3. in 6. točka izreka odločbe upravnega organa prve stopnje in drugi odstavek izreka odločbe upravnega organa druge stopnje odpravijo in zadeva vrne organu prve stopnje v ponovni postopek. Predlaga tudi povrnitev stroškov postopka.

Po presoji sodišča je odločitev toženke pravilna in zakonita, zato se sodišče sklicuje na njene razloge (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1).

Glede na tožbene navedbe sodišče  dodaja, da je izrek izpodbijane odločbe v skladu s 152. členom ZGO-1, ki ne določa različnih inšpekcijskih ukrepov glede na to, ali se nelegalna gradnja še izvaja ali pa je objekt že zgrajen. Poleg tega odrejena ustavitev gradnje ne pomeni le ustavitve nedokončane gradnje, ampak tudi prepoved morebitnih nadaljnjih posegov na spornem objektu. Zato v konkretnem primeru dejstvo, da se gradbena dela na objektu ne izvajajo več, ne vpliva na zakonitost izpodbijane odločbe.

Neutemeljen je tožbeni ugovor o kršitvi tožnikove pravice do izjave v inšpekcijskem postopku. Iz izpodbijane odločbe in listin v spisu izhaja, da je bil v obravnavani zadevi za ugotovitev relevantnega dejanskega stanja dne 28. 3. 2014 opravljen inšpekcijski pregled na kraju samem, na katerem je sodeloval tudi tožnik, ki je bil na pregledu zaslišan. Na zaslišanje je bil tudi pravilno vabljen, kar izhaja iz vabila na zaslišanje z dne 10. 3. 2014, ki je bilo dne 11. 3. 2014 vročeno njegovi pooblaščenki. Na inšpekcijskem pregledu sta bili ugotovljeni lega in velikost objekta, napravljena pa je bila tudi skica objekta. Tožnik je v prisotnosti svoje pooblaščenke izrecno izjavil, da se z ugotovitvami inšpektorja strinja. Ker izpodbijana odločba temelji (zgolj) na navedenih ugotovitvah inšpektorja, do katerih se je tožnik izjavil in niso sporne, saj jim tožnik tudi v tožbi ne oporeka, in vpogledu v gradbeno dovoljenje, ki ga je v spis predložil tožnik, tožnikova pravica do izjave ni bila kršena. Kršitev določbe postopka, da inšpektor tožnika, preden je podal izjavo, ni opozoril kazensko in materialno odgovornost, če bi dal krivo izjavo (tretji odstavek 188. člena ZUP), pa ne pomeni, da je bila kršena tožnikova pravica do izjave.

Neutemeljen pa je tudi tožbeni ugovor o napačni uporabi materialnega prava. Sodišče najprej opozarja na določbo prvega odstavka 3. člena ZGO-1, po katerem se lahko gradnja novega objekta, rekonstrukcija objekta in odstranitev objekta začne na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja; to poleg ostalega pomeni, da se gradbeno dovoljenje nanaša na objekt kot celoto in ne njegove posamezne dele. Vprašanje zakonitosti gradnje zato ni vprašanje, ki bi se omejevalo na presojo zakonitosti posameznih delov objekta, temveč je treba to vprašanje presoditi z vidika objekta kot celote konstrukcijskih, funkcionalnih, in ostalih lastnosti. Da je treba objekt obravnavati kot celoto, izhaja tudi iz členov 13 do 16 ZGO-1, po katerih morajo objekti (in ne morda njihovi deli) izpolnjevati bistvene lastnosti, predpisane s tem zakonom.

Kakšen je objekt, katerega gradnja oz. rekonstrukcija je dovoljena z gradbenim dovoljenjem, je glede na 68. člen ZGO-1 natančno določeno z izrekom tega dovoljenja. Gradbeno dovoljenje torej ne pomeni upravnopravnega upravičenja (dejanskega ali morebitnega) do gradnje kateregakoli objekta na določeni parceli, temveč zgolj upravičenje za gradnjo objekta, opredeljenega v njegovem izreku. Gradnja objekta, ki se od tega bistveno razlikuje, kot je v obravnavnem primeru, ko so povečane tlorisne dimenzije objekta, zato pomeni gradnjo, za katero gradbeno dovoljenje ni bilo izdano, torej nelegalno gradnjo (12.1. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1). Tožbeni ugovor, da bi morala toženka ugotavljati, kateri del objekta je nelegalen in samo glede tega dela objekta izreči potrebne ukrepe, je zato neutemeljen. Sicer pa je takšen ukrep v primeru izpolnitve določenih pogojev predviden le v primeru neskladne gradnje (drugi odstavek 153. člena ZGO-1), za kar pa v obravnavanem primeru ne gre, kar je pravilno pojasnila toženka in čemur tožnik izrecno niti ne oporeka.

Neutemeljen pa je tudi tožbeni ugovor o nezakonitosti nadomestitve druge točke izreka odločbe upravnega organa prve stopnje s strani upravnega organa druge stopnje. S sporno nadomestitvijo je upravni organ druge stopnje izrek odločbe zgolj prilagodil besedilu tretjega odstavka 148. člena ZGO-1, ki med drugim določa, da se  v odločbi inšpekcijskega zavezanca opozori na to, da se bo v primeru neizpolnitve odrejene obveznosti začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki se bo opravil po drugih osebah ali s prisilitvijo. Za spremembo je imel podlago v 253. členu ZUP. Tudi sicer pa ta sprememba odločbe ne vpliva na tožnikove pravice, obveznosti in pravne koristi, saj ima samo naravo opozorila. Način izvršbe pa se določi šele s sklepom o dovolitvi izvršbe, izdanem po prvem odstavku 290. člena ZUP.

Na ostale tožbene ugovore sodišče ni odgovarjalo, ker na odločitev ne vplivajo.

Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je tožba neutemeljena, zato jo je zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1. Ker v tožbi niso navedena nova dejstva ali dokazi, ki bi lahko vplivali na odločitev v zadevi, je sodišče v skladu z drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.