UPRS sodba I U 205/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-03-20

Andrej Kmecl (preds.), mag. Tatjana Steinman (poroč.),  Lara Bartenjev

gradbeno dovoljenje - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - skladnost gradnje s prostorskim aktom - nezahtevni objekt - podporni zid

Ureditev, ki na nekem območju dopušča gradnjo zahtevnejših objektov, hkrati pa ne dopušča gradnje manj zahtevnih in nezahtevnih objektov, ne pomeni zatrjevane kršitve pravice do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave.

II.Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Z izpodbijano odločbo je toženka zavrnila tožnikovo zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo nezahtevnega objekta – podpornega zidu na zemljiščih s parc. št. 924/1 in 924/7, obe k. o. ... Iz obrazložitve je razvidno, da gre za gradnjo nezahtevnega objekta na območju prostorske enote NT 2/2-2 – Pod gozdom 2, na katerem po 90. členu Odloka o občinskem prostorskem načrtu Občine Trzin (v nadaljevanju OPN) gradnja tovrstnih nezahtevnih objektov ni dovoljena. Dovoljena je gradnja nezahtevnih objektov za lastne potrebe in ograj, ne pa tudi podpornih zidov.

Drugostopenjski upravni organ je tožnikovo pritožbo zavrnil.

Tožnik se z navedeno odločitvijo ne strinja in ji v tožbi očita kršitev materialnega prava in poseg v tožnikovo pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave. Meni, da je stališče, po katerem naj gradnja podpornih zidov ne bi bila dovoljena, napačno, ker temelji zgolj na besedilu 90. člena OPN (v povezavi s 43.a točko 3. člena OPN) in ne upošteva pomena skupnih prostorskih izvedbenih pogojev iz III. poglavja OPN, kar bi bilo v skladu s prvim odstavkom 14. člena. Poudarja, da gre v obravnavanem primeru za urejanje okolice, zato meni, da bi bilo treba upoštevati 26. člen OPN, ki predvideva možnost premostitve višinske razlike z opornim zidom do višine 1,5 m. To naj bi potrjevalo tudi soglasje Občine Trzin št. 3511-46/2013-5 z dne 21. 8. 2013, saj tega soglasja ne bi dala, če bi menila, da obravnavani zid ni dovoljen po njenem OPN, saj je urejanje prostora njena izvirna pristojnost (prvi odstavek 140. člena Ustave). Besedilo 90. člena OPN naj tudi ne bi dajalo podlage za razlago, da so vse vrste dovoljenih objektov izčrpno naštete. Glede na to, da je dovoljena gradnja garaže, je po mnenju tožnika s sklepanjem od več na manj (a maiori ad minus), dovoljena tudi gradnja opornega zidu, s katerim je omogočena izvedba parkirišča. Taka razlaga (tj. a fortiori) naj bi bila tudi skladna z namenom OPN: urediti prostorske izvedbene pogoje in ne nesorazmerno in s tem v neskladju z Ustavo omejevati lastnikov zemljišč in objektov. Sklicuje se tudi na določbe OPN, ki zapovedujejo lastnikom, naj si uredijo parkirišča (23. in 24. člen OPN). Sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi ter zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje, toženki pa naloži povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Po presoji sodišča je odločitev organa prve stopnje, potrjena z odločitvijo organa druge stopnje, pravilna in zakonita, zato se sodišče sklicuje na razloge odločbe organa prve stopnje, dopolnjene z razlogi organa druge stopnje (drugi odstavek 71. člena ZUS-1). Na drugačno odločitev ne morejo vplivati tožbene navedbe, do katerih se sodišče opredeljuje v nadaljevanju.

V zadevi ni sporno, to pa izhaja tudi iz tožnikovih vlog z dne 14. 8. 2013 in 26. 8. 2013, da je tožnik zahteval izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo nezahtevnega objekta – podpornega zidu na zemljiščih s parc. št. 924/1 in 924/7, obe k. o. ... Tožnik tudi ne ugovarja ugotovitvi upravnega organa, da ti dve zemljišči ležita v območju prostorske enote NT 2/2-2 – Pod gozdom 2, za katero so posebni prostorski izvedbeni pogoji določeni v 90. členu OPN. Po tej določbi je v omenjenem območju urejanja dovoljena gradnja enostanovanjskih in dvostanovanjskih hiš ter nezahtevnih in enostavnih  objektov za lastne potrebe ter ograj. Ker med nezahtevne objekte za lastne potrebe (43.a. točka 2. člena OPN)  ne sodijo oporni zidovi iz 43.c. točke 2. člena OPN, tudi ni sporno, da jih besedilo 90. člena OPN ne vključuje.

Po presoji sodišča je neutemeljeno tožbeno stališče, da 90. člena OPN kljub temu, da med dopustnimi gradnjami nezahtevnih objektov ne navaja podpornih zidov, ne prepoveduje njihove gradnje. Določbe OPN namreč ne dajejo podlage za razlago, po kateri bi bila dopustnost gradnje podpornega zidu skladno s prvim odstavkom 14. člena OPN utemeljena s 26. členom OPN.

Prvi odstavek 14. člena določa, da so vrste nezahtevnih in enostavnih objektov in naprav, ki jih je dopustno graditi v posameznih območjih, določene v IV. poglavju tega odloka, če ni s skupnimi merili in pogoji določeno drugače. Člen 26 pa se nanaša na urejanje okolice objektov in določa, da je treba višinske razlike premostiti s travnatimi brežinami. Le izjemoma se višinske razlike lahko premostijo z opornimi zidovi do višine 1,5 m, njihova gradnja pa je dopustna, kadar obstaja nevarnost rušenja terena in pod pogoji, ki so prav tako določeni v tem členu OPN.

Gre torej za določbo, s katero so opredeljeni splošni pogoji premoščanja višinske razlike na zemljišču, kar pomeni, da je gradnja opornega zidu, ki je sicer med posebnimi prostorskimi izvedbenimi pogoji (IV. poglavje OPN) v nekaterih območjih urejanja opredeljena kot dopustna, dovoljena le pod pogoji iz 26. člena.  Tudi 18. člen OPN določa pogoje za gradnjo podpornih zidov, pa kljub temu sam po sebi ne more biti podlaga za dopustnost gradnje v vseh območjih urejanja. Po navedenem torej 26. člen, v skladu s prvim odstavkom 14. člena OPN sicer pomeni izjemo iz prvega odstavka 14. člena OPN, vendar ne v pomenu, za kakršnega se zavzema tožnik.

To izhaja nadalje tudi iz določb IV. poglavja OPN (med katerimi je 90. člen), iz katerih je razvidno, da je gradnja škarp in podpornih zidov dovoljena v nekaterih območjih urejanja (npr. s 66. členom v območju ST 1/1, 76. členom v območju ST 4/1, s 77. členom v območju ST 4/2-1, z 80. členom za območje ST 4/2-4, z 92. členom v območju NT 2/4, s 93. členom v območju NT 2/5-1, s 94. členom v območju NT 2/5-2, s 101. členom v območju NT 4/1), v nekaterih območjih pa ne, čeprav je dovoljena gradnja stanovanjskih hiš, enako kot v 90. členu za obravnavano območje NT 2/2-2; npr. v območjih ST 3/2 (71. člen), ST 3/3 (72. člen), ST 3/4-1 (73. člen), ST 3/4-2  (74. člen), ST 5/1-1 (81. člen), ST 5/1-2 (82. člen), ST 5/1-4 (84. člen), NT 1/2 (86. člen), NT 1/3 (87. člen), NT 3/1 (97. člen).

Če bi 26. člen OPN pomenil, da je gradnja opornega zidu dopustna na vseh območjih urejanja, za kar se tožnik zavzema, bi bilo opisano opredeljevanje (ne)dopustnosti gradnje teh objektov nelogično. Očitno je torej, da je občina v okviru svoje pristojnosti prostorskega načrtovanja z določbami IV. poglavja OPN izrecno določila, v katerih območjih urejanja je gradnja opornih zidov dopustna, kar pomeni, da v tistih območjih, za katere tega ni določila, ni dopustna.

Kot je bilo že omenjeno, 90. člen OPN na obravnavanem območju dopušča gradnjo enostanovanjskih in dvostanovanjskih stavb, nezahtevnih objektov za lastne potrebe in ograj (prav tako kot nezahtevnih objektov) ter enostavne objekte za lastne potrebe.

Ni dvoma torej, da je na območju NT 2/2-2 dopustna gradnja objektov, ki so bolj zahtevni od podpornega zidu, ki ga, če je višinska razlika do 1,5 m, Uredba o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje uvršča med nezahtevne objekte (5. točka Priloge 2). Vendar to ne pomeni, da je zato, ker je dovoljena gradnja eno oz. celo dvostanovanjske stavbe, dovoljena tudi gradnja vseh vrst manj zahtevnih, nezahtevnih in enostavnih objektov. Podobno velja za vrste nezahtevnih objektov, saj dovoljenost gradnje ene vrste nezahtevnega objekta sama po sebi ne utemeljuje dovoljenosti gradnje druge vrste nezahtevnega objekta.

Prav izvirna pristojnost lokalnih samoupravnih skupnosti, da načrtuje prostorski razvoj (21. člen Zakona o lokalni samoupravi – ZLS), je podlaga za sprejem prostorskih aktov, s katerimi lokalne skupnosti v okviru zakonskih določb opredelijo namembnost prostora oziroma dopustne posege na posameznih območjih prostorskega načrtovanja. Zato sama po sebi ureditev, ki na nekem območju dopušča gradnjo zahtevnejših objektov, hkrati pa ne dopušča gradnje manj zahtevnih in nezahtevnih objektov, tudi ne pomeni zatrjevane kršitve pravice do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave. Tudi Ustavno sodišče je že v sklepu U-I-360/98 z dne 3. 6. 1999 (po vsebini enako tudi v odločbi U-I-227/97 z dne 3. 2. 2000) zavzelo stališče, da prostorski izvedbeni akt ne predstavlja posega v lastninsko pravico, zaradi česar tudi 33. člen Ustave ne more biti kršen. Drugih razlogov, ki bi utemeljevali nesorazmerno omejevanje svobode lastnikov zemljišč, pa tožnik ne navaja.

Drugačne odločitve ne utemeljuje niti tožbeno sklicevanje na določbe OPN, s katerimi si Občina Trzin prizadeva urediti mirujoči promet in zapoveduje lastnikom, naj si uredijo parkirišča. Dejstvo, da naj bi oporni zid omogočil večjo površino, namenjeno parkiranju, namreč ni pravno odločilno, saj predmet zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja ni objekt parkirišča ali garaže, temveč podporni zid kot samostojen objekt. Zato pri presoji, ali je gradnja takega objekta dopustna ali ne, ne gre za vprašanje dopustnosti gradnje posamičnega dela nekega drugega objekta (npr. zidov, iz katerih je objekt sestavljen). To izhaja tudi iz 68. člena ZGO-1, ki določa vsebino izreka gradbenega dovoljenja.

Neutemeljeno je tudi tožbeno sklicevanje na soglasje Občine Trzin št. 3511-46/2013-5 z dne 21. 8. 2013, saj je iz tega soglasja razvidno, da ga je občinska uprava izdala kot soglasodajalka na podlagi 97. člena Zakona o javnih cestah (ZJC) ter 19. in 20. člena Zakona o občinskih cestah in cestnoprometni ureditvi v Občini Trzin.

Zakon o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) v 5.5.2. točki prvega odstavka 2. člena opredeljuje soglasje kot potrditev pristojnega soglasodajalca, da je projektna dokumentacija izdelana v skladu s predpisi iz njegove pristojnosti. Tudi četrti odstavek 50.a člena ZGO-1 določa, da lahko soglasodajalec izdajo soglasja zavrne le, če projektne rešitve niso v skladu s predpisi iz njegove pristojnosti. Opisana pravna ureditev torej izrecno omejuje vsebino in doseg odločanja o izdaji soglasja, ki ga ni mogoče širiti na splošen preizkus skladnosti predložene projektne dokumentacije s prostorskimi akti, tehničnimi predpisi in zakonodajo, ne glede na to, ali obrazložitev soglasja tudi te predpise omenja.

Izdano soglasje torej ne pomeni, da so za izdajo gradbenega dovoljenja izpolnjeni vsi pogoji iz 66. oz. 74.c člena (če gre za nezahtevni objekt) člena ZGO-1, temveč da soglasodajalec z vidika pristojnosti, ki jih ima, soglaša z nameravano gradnjo. Pridobitev vseh potrebnih soglasij pa je le eden izmed teh pogojev. O tem, ali so izpolnjeni vsi z zakonom predpisani pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja, med katerimi sta tudi skladnost nameravane gradnje z določbami prostorskega akta in pravica graditi, pa je odločal organ, ki je pristojen za izdajo gradbenega dovoljenja, in ne Občina Trzin kot soglasodajalka. Zato je neutemeljen tudi tožbeni očitek o kršitvi izvirne pristojnosti občine (prvi odstavek 140. člena Ustave) in načel pravne varnosti.

Ker je sodišče ugotovilo, da tožba ni utemeljena, jo je v skladu s prvim odstavkom 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo. O zadevi je odločilo na seji, saj dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta, med strankama ni sporno (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1 po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške, če sodišče tožbo zavrne.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.