UPRS sodba I U 945/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-02-16

Bojana Prezelj Trampuž (preds.), mag. Slavica Ivanović Koca (poroč.), Adriana Hribar Milič

javni razpis - sofinanciranje iz javnih sredstev - vzgoja in izobraževanje

V zadevah, ki se nanašajo na javne razpise je sprejeto stališče, da je javni razpis materialni okvir odločanja o dodeljevanju sredstev in da se v upravnem sporu lahko presoja le skladnost javnega razpisa, njegove vsebine, pogojev,  kriterijev oz. meril z zakonom, ne pa tudi primernosti ali ustreznosti določenega merila javnega razpisa in da je število doseženih točk, ki je razvidno iz obrazložitve izpodbijanega upravnega akta, rezultat ocene strokovne komisije po določenih kriterijih (sklep Vrhovnega sodišča RS X Ips 193/2013 z dne 17. 3. 2015).

1. Z izpodbijano odločbo je Mestna uprava Mestne občine Ljubljana (v nadaljevanju MOL) v zadevi Javnega razpisa za sofinanciranje programov in/ali projektov v MOL v letu 2015 s področja podpornih storitev v vzgoji in izobraževanju ter prostem času otrok (v nadaljevanju javni razpis) vlogo tožnice, s katero se je prijavila na vsebinsko področje B: Projekti za otroke in mladostnike s področja prostočasnih in preventivnih aktivnosti za izvedbo projekta/programa: Tudi jaz zmorem (I can do it), zavrnila (točka I izreka); pritožba ne zadrži podpisa pogodbe z izbranimi vlagatelji (točka II izreka); v postopku niso nastali posebni stroški (točka III izreka). Iz obrazložitve izhaja, da je prvostopenjski organ na podlagi 219. člena Pravilnika o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije (v nadaljevanju Pravilnik) objavil predmetni javni razpis, ki ga je skladno z 218. členom Pravilnika vodila devetčlanska razpisna komisija, ki jo je imenoval župan MOL. Na javni razpis se je prijavilo 148 vlagateljev, od tega je komisija v nadaljnjem postopku ocenjevala vloge 141 prijaviteljev za sofinanciranje 498 projektov, od tega na vsebinskem področju B 136 projektov. Komisija je opravila strokovni pregled popolnih vlog ter posamezne projekte ocenila na podlagi ugotavljanja izpolnjevanja osnovnih in posebnih pogojev za kandidiranje na javnem razpisu ter izpolnjevanje meril za ocenjevanje, objavljenih v javnem razpisu in razpisni dokumentaciji. Kolikor je posamezni projekt izpolnjeval vse osnovne in posebne pogoje za kandidiranje, se je neposredno uvrstil v ocenjevanje vloge na podlagi vsebinskih in finančnih meril. Tožničin projekt je dosegel 102 točk, spodnja meja za odobritev projekta za sofinanciranje na vsebinskem področju B pa znaša 143 točk.

2. Pritožbeni organ je tožničino pritožbo zavrnil. Tožnica se ni uvrstila v sofinanciranje, saj je  je prejela 102 točk in se je uvrstila na 94 mesto, zadnji izbrani program iz tega sklopa na 40 mestu je dosegel 143 točk. Skladno z javnim razpisom je za izvedbo programov lahko izbranih v tem sklopu največ 80 vlagateljev, ki dosegajo postavljeno spodnjo mejo števila točk. Toženka pojasni  prejete točke programa tožnice po posameznih vsebinskih in finančnih merilih od 1 do 13 in pojasni razloge za dosežene točke pri vsakem od postavljenih meril (strani 3 do 5 obrazložitve pritožbene odločbe).

3. Tožnica izpodbija navedeno odločitev in navaja svoje utemeljitve glede  točkovanja pri merilih 1, 2, 4, 6, 8, 11 in 12. Tožnica meni, da v celoti izpolnjuje navedena merila in ne zgolj delno, za kar navaja razloge. Pri merilu 1 Cilji predstavljenega projekta tožnica meni, da so cilji skladni s predmetom in ciljem javnega razpisa, na katerega besedilo se sklicuje. Pri merilu 2 Zastavljeni cilji projekta navaja, da so cilji jasni, konkretno merljivi in dosegljivi. Pri merilu 4 Ustreznost pridobljenih znanj izvajalcev za izvajanje programa glede na njihovo vlogo pri projektu se ne strinja, da so izvajalci le delno usposobljeni. Izvedbo opravlja profesor, razpis pa ne zahteva referenc in izkušenj. Merilo 6 Način pridobivanja in izbora udeležencev je izpolnjeno, saj je način jasno opredeljen in ustrezen, tožnica je pridobila soglasje OŠ A. ter OŠ B., ni pa pristojna odločati, kateri učenci imajo posebne potrebe in kateri učne primanjkljaje, saj o tem odloča šola. Pri merilu 8 Predvidene aktivnosti tožnica meni, da so aktivnosti predstavljene jasno, konkretno in omogočajo doseganje ciljev,  ki so konkretno merljivi, za kar navaja primere. Pri merilu 11 Projekt ima jasno in natančno izdelan finančni načrt (prihodki in odhodki so jasni in konkretni ter nedvomno povezani z vsebino predstavljenega projekta) tožnica meni, da prostovoljno delo brezplačna aktivnost posameznikov, zato vrednotenje prostovoljnega dela zavrača. Iz teh razlogov ni naveden znesek za delo za koordinatorja prostovoljca pri merilu 12 Finančni načrt, ki je po mnenju tožnice realen in racionalen ter omogoča izvedbo projektov v predstavljenem obsegu. Sodišču predlaga, da izpodbijani sklep zavrne (pravilno odpravi – opomba sodišča) ter tožnici omogoči pridobitev sredstev po tem projektu.

4. V odgovoru na tožbo toženka pri merilu 1 navaja, da iz prijave izhaja, da gre za učno pomoč, ki ni prostočasna in preventivna aktivnost, kar je predmet vsebinskega področja razpisa pod točko B. Pri merilu 2 ni navedeno število otrok, ter niso konkretno opredeljeni kvalitativni cilji. Cilj „zajeti čim večje število otrok s posebnimi potrebami s poudarkom na učnem primanjkljaju slovenščine, angleškega jezika in matematike in boljša samopodoba ter večja motivacija na podlagi pozitivnih spodbud in izkušenj“ ni konkreten in merljiv. Če tožnica ne more navesti števila otrok, bi lahko navedla po kakšnih kriterijih bo izbirala sodelujoče učence v projektu. Glede merila 4 toženka navaja, da prostovoljec z gimnazijsko izobrazbo ne more izvajati dodatne strokovne pomoči, tožnica pa v prijavnem obrazcu ni navedla profesorica česa je izvajalka. V primeru, da bodo v projekt vključeni otroci s posebnimi potrebami, so bila potrebna dokazila z referencami prijavitelja in izvajalcev projekta s tega področja. Tožnica dodatnih dokazil ni predložila. Pri merilu 6 ni razvidno, kako se bodo pridobivali in izbirali učenci. Glede merila 8 toženka navaja, da motivacijska rast tehnike sproščanja in motivacijske tehnike niso jasne in konkretne. Glede merila 11 se toženka sklicuje na tabeli 10 in 18 prijave tožnice. Tožnica tudi ni ovrednotila prostovoljskega dela, ki ga predvideva v tabeli 10 prijavnega obrazca, ki se lahko vrednoti na podlagi Pravilnika o področjih prostovoljskega dela in vpisniku in Zakona o prostovoljstvu in šteje kot lasten prihodek. Toženka zato ocenjuje, da je  izpodbijani sklep pravilen in zakonit. Sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

6. V obravnavani zadevi je sporno, ali je toženka utemeljeno in zakonito tožnici zavrnila sofinanciranje prijavljenega projekta tožnice Tudi jaz zmorem (I can do it) na predmetnem javnem razpisu na vsebinskem področju B : Projekti za otroke in mladostnike s področja prostočasnih in preventivnih aktivnosti. V zadevi je sporno ovrednotenje tožničinega projekta pri merilih 1, 2, 4, 6, 8, 11 in 12. Sporno je predvsem ali tožnica utemeljeno le delno izpolnjuje navedene sporne kriterije, zaradi katerih je prejela manjše število točk in ni dosegla spodnje meje 143 točk, kar je pogoj za sofinanciranje, saj je dosegla skupaj 102 točk in je zato izpadla iz sofinanciranja.

7. Tožnica v tožbi izpodbija upravni akt druge stopnje, kakor je bila tudi napačno poučena v pouku o pravnem sredstvu. Iz pravnega pouka pritožbene odločbe namreč izhaja, da tožnica lahko vloži tožbo zoper to odločbo, ne pa zoper upravni akt prve stopnje. Iz vsebine tožbe smiselno izhaja, da tožnica izpodbija odločitev organa prve stopnje, saj ni zadovoljna s skupnim številom doseženih točk. Sodišče ugotavlja, da prvostopenjski akt nima razlogov za odločitev, saj vsebuje zgolj število točk, ki jih je tožnica prejela, ne da bi bili pojasnjeni razlogi za dosego določenega števila točk po posameznem merilu. To bistveno pomanjkljivost obrazložitve prvostopenjske odločbe pa je v celoti odpravila toženka, ki je pojasnila koliko točk je tožnica prejela pri vsakem od predpisanih meril in tudi navedla konkretne razloge, zaradi katerih je komisija tožničinemu projektu dodelila določeno število točk, kar se da preizkusiti. Zato sodišče pritožbeno odločbo obravnava tudi kot meritorno odločitev in iz tega razloga sodišče šteje, da je tožnica vložila tožbo zoper akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu (2. člen Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1).

8. Javni razpis za sofinanciranje programov in/ali projektov v MOL v letu 2015 s področja podpornih storitev v vzgoji in izobraževanju ter prostem času otrok, vsebinsko področje B: Projekti za otroke in mladostnike s področja prostočasnih in preventivnih aktivnosti (Ur. l, RS, št. 87/14), je določal naslednja vsebinska merila: 1. Cilji predstavljenega projekta so skladni s predmetom in ciljem javnega razpisa, 2. Zastavljeni cilji projekta so jasni, konkretni, merljivi in dosegljivi v okviru prijavljenega projekta, 3. Projekt se bo izvajal v sodelovanju z javnim zavodom, ustavljenim s strani MOL, 4. Ustreznost pridobljenih znanj izvajalcev za izvajanje programa glede na njihovo vlogo pri projektu, 5. Ciljna skupina je jasno in konkretno opredeljena, 6. Način pridobivanja in izbora udeležencev je jasno opredeljen in ustrezen, 7. Število predvidoma vključenih otrok je realno, ustrezno in skladno s prijavljenim programom, 8. Predvidene aktivnosti so predstavljene jasno, konkretno in omogočajo doseganje ciljev projekta, 9. Predvidene metode zagotavljajo doseganje zastavljenih ciljev in so ustrezne glede na ciljno skupino in vsebino projekta, 10. Sodelovanje prostovoljcev v projektu; in naslednja finančna merila: 11. Projekt ima jasno in natančno izdelan finančni načrt (prihodki in odhodki so jasni in konkretni ter nedvomno povezani z vsebino predstavljenega projekta), 12. Finančni načrt je realen in racionalen ter omogoča izvedbo projekta v predstavljenem obsegu, 13. Finančna dostopnost projekta za udeležence.

9. V zadevi pa ni sporno, da je tožnica podala popolno vlogo na predmetnem javnem razpisu in da je izpolnjevala vse osnovne in posebne pogoje za kandidiranje in se uvrstila v nadaljnji postopek ocenjevanja vlog na podlagi vsebinskih in finančnih meril. V obravnavani zadevi tožnica izpodbija število točk, ki jih je dosegla pri merilih 1, 2, 4, 6, 8, 11 in 12 predmetnega javnega razpisa. Tožnica je pri navedenih merilih prejela točke 5, 10, 5, 5, 5, 5, 10, 10, po mnenju tožnice  pa bi morala prejeti točke 10, 15, 10, 15, 10, 20, 20. Sporno je torej točkovanje oz. sporno je vprašanje, ali tožnica, glede na navedena merila v celoti ali (le) delno izpolnjuje navedena merila. Toženka namreč meni, da tožnica navedena merila izpolnjuje le delno in ne v celoti, kot meni tožnica.

10. Sodišče zato v tem upravnem sporu preizkuša ali so pojasnjeni razlogi za dodelitev točk tožnici po posameznih merilih. Pri tem sodišče navaja, da iz ustaljene sodne prakse  izhajajo že razviti standardi presoje zakonitosti tovrstnih zadev, po katerih je presoja zakonitosti dodeljevanja finančnih sredstev glede materialno-pravnih in procesnih vprašanj stroga in glede izpolnjevanja dejanskih kriterijev zadržana, saj se ne sme spuščati v primernost strokovne presoje kriterijev. Glede na stališča iz ustaljene sodne prakse sodišče takšne ocene ne more strokovno presojati, saj za to ni usposobljeno, ker se v upravnem sporu presoja zakonitost in pravilnost upravnih aktov, ne pa pravilnost strokovne ocene. To pomeni, da sodišče presoja le, če ni napak pri uporabi materialnega ali procesnega prava. Odločitev tožene stranke pa odpravi le v primeru, če je njena argumentacija očitno nerazumna (tako npr. Upravno sodišče RS IU 1104/2005, IU 1256/2011 in Vrhovno sodišče RS v zadevah X Ips 725/2008, X Ips 193/2013)(1).

11. Po presoji sodišča je toženka pri vsakem od spornih meril pojasnila konkretne razloge, zaradi katerih ocenjuje, da tožnica ne izpolnjuje v celoti navedenih meril in je iz teh razlogov prejela manjše število točk oz. točke, ki so ustrezale strokovni oceni, da tožnica (le) delno izpolnjuje sporna merila. Iz obrazložitve toženke izhaja, da gre pri merilu 1 pri programu tožnice v prvi vrsti za učno pomoč in ne za program, ki bi otrokom in mladim ponujal možnost brezplačnega organiziranega in varnega preživljanja prostega časa med vrstniki, kot to predvideva javni razpis. Pri merilu 2 je pojasnjeno, da so kvantitativni cilji delno jasni; ni navedeno točno število otrok s posebnimi potrebami, ki imajo učni primanjkljaj pri slovenščini, angleškem jeziku in matematiki. Kvalitativni cilji so delno konkretni, boljša samopodoba je presplošen kazalnik in večja motivacija je težko merljiva, četudi program predvideva pozitivne spodbude in učenje iz pozitivnih izkušenj. Pri merilu 4 je komisija ocenila, da so izvajalci, glede na njihovo vlogo v programu, le delno usposobljeni. Vlagatelj je v tabeli izvajalcev kot sodelujoče za izvedbo učne pomoči navedel izvajalca, prostovoljca in koordinatorja, vendar ni podal podrobnejšega opisa referenc oziroma pridobljenih znanj, saj ne gre za znane osebe. Pri merilu 6 je iz opisa programa razvidno, da bo obveščanje o aktivnostih potekalo množično, brez neposrednega stika s ciljno skupino (ni organiziranih aktivnosti, ki bi bile dogovorjene s posamično osnovno šolo), ni predvideno, kako se bodo pridobivali ali izbrali učenci. Pri merilu 8 je potreben podrobnejši in konkretnejši opis aktivnosti samostojnega učenja postopne obravnave učnih vsebin dela na koncentraciji. Aktivnosti, ki jih je program predvidel v vlogi, so preobširne, zahtevne in cilji težko dosegljivi. Pri merilu 11 finančni načrt ne zajema ovrednotenega prostovoljskega dela, saj je le-to v tabeli izvajalcev ocenjeno le po številu ur, tabeli prihodkov in odhodkov pa prostovoljnega dela nikjer ne predvidevata. Med ostalimi stroški so navedeni stroški prevoza, hrane in nagrad, kljub temu, da tega program ne predvideva. Pri merilu 12 je v tabeli izvajalcev ovrednoteno le delo izvajalca, za koordinatorja pa se kljub predvidenemu številu ur (10) znesek za delo na programu ne predpostavlja in je finančni načrt le delno realen in racionalen.

12. Po presoji sodišča je komisija glede na navedene razloge v zadostni meri pojasnila razloge, zakaj program tožnice Tudi jaz zmorem (I can do it) določena merila (le) delno izpolnjuje in ne v celoti. Po presoji sodišča so navedeni razlogi pojasnjeni tudi na način, da jih je mogoče preizkusiti, saj izhajajo iz vsebine javnega razpisa in razpisne dokumentacije in vloge tožnice - prijave na javni razpis, kar je pojasnila toženka tudi v odgovoru na tožbo in se razloge za odločitev da preizkusiti. Ocena toženke glede merila 1, da gre za učno pomoč pri učenju in ne za prostočasno in preventivni aktivnosti dejavnost, ima podlago tudi v vsebini projekta tožnice in  predmetu vsebinskega področja razpisa, na kar se sklicuje sicer tudi tožnica, ko želi pojasniti nasprotno. Tudi pri merilu 2 je toženka pojasnila razloge glede jasnosti in konkretnosti kvantitativnih in kvalitativnih ciljev, ki jih je tožnica navedla in za katere v tožbi pojasnjuje, da so jasni in konkretni. Sodišče, kot je navedeno v točki 10 obrazložitve te sodbe, pa je do presoje strokovnih kriterijev zadržano, saj se v tem upravnem sporu ne presoja pravilnost strokovne ocene. Tudi nima prav tožnica pri merilu 4, saj je ocena, da je vsaj polovica izvajalcev usposobljenih (oziroma so izvajalci delno usposobljeni za svojo vlogo) tudi po presoji sodišča pravilna, saj iz tožničine vloge (točka 10-izvajalci projekta)  izhaja, da so izvajalci projekta: izvajalec (profesor), prostovoljec (gimnazija), koordinator (5. stopnja). Tožnica pa tudi nima prav, da reference niso bile zahtevane, saj to izhaja iz točke 11.d) prijavnega obrazca, po kateri je treba predložiti dokazila z referencami prijavitelja in izvajalcev projekta s področja otrok s posebnimi potrebami, ki jih med drugim zajema tudi tožničin projekt. Glede merila 6 tožnica očita, da niso razumljeni in upoštevani cilji tožničinega projekta, čeprav gre za vprašanje jasnosti in ustreznosti opredelitve načina pridobivanja in izbora udeležencev. Ocena toženke, da gre pri projektu tožnice za množično obveščanje o aktivnostih, je tudi po presoji sodišča pravilna, saj v tožničinem projektu ni predvideno, kako se bodo pridobivali in izbrali učenci (ciljna skupina). Pri merilu 8, kjer toženka navaja, da je potreben podrobnejši in konkretnejši opis aktivnosti in samostojnega učenja, postopne obravnave učnih vsebin, dela na koncentraciji ter da gre pri tožničinem programu aktivnosti za preobširne in prezahtevne in težko dosegljive cilje, sodišče ocenjuje, da izhaja iz tožničine vloge in da gre za strokovno oceno, v katero pravilnost sodišče ne more posegati na način, kot meni tožnica, saj je izdana v okviru vsebine in pogojev javnega razpisa in predpisanih meril predmetnega javnega razpisa.

13. Sodišče ocenjuje, da sta tudi finančni merili 11 in 12 pojasnjeni tako, da se ju da preizkusiti, saj v zadevi ni sporno, da tožnica ni ovrednotila prostovoljskega dela glede prihodkov in odhodkov. Nima prav tožnica, da v finančnem načrtu ne more ovrednotiti prostovoljno delo, ker naj bi bila to brezplačna aktivnost posameznikov. Pri tem sodišča dodaja, da je tudi v prijavnem obrazcu na javni razpis (pod tabelo 16) navedeno, da se pri opredelitvi in vrednotenju prostovoljskega dela upošteva Pravilnik o področjih prostovoljskega dela in vpisniku ter Zakon o prostovoljstvu. Zato sodišče tožničine navedbe, da prostovoljstva ni mogoče vrednotiti, kot neutemeljene zavrača. Nedvomno so prostovoljci vir prihodkov s svojim delom in bi morali biti ovrednoteni. Iz tega naslova bodo, tudi če gre za prostovoljce, vseeno nastali stroški, ki jih je treba predvideti ne glede na to, da jih ni treba plačati in da svojega dela prostovoljca ne bosta dobila plačanega. Zato se sodišče ne strinja z oceno tožnice, da ima projekt jasno in natančno izdelan finančni načrt in da so prihodki in odhodki jasni in konkretni ter povezani z vsebino projekta. Po presoji sodišča je toženka pojasnila razloge, zaradi katerih tudi po presoji sodišča izhaja, da je finančni načrt delno jasen in natančen in delno realen in racionalen.

14. Po povedanem so razlogi toženke glede spornega števila točk jasni in nedvoumni ter smiselno povezani z vsebino tožničinega projekta in skladni s predmetom javnega razpisa in predpisanimi razpisnimi merili. Sodišče vsebinskim razlogom toženke ne more očitati nerazumnosti. Glede na povedano je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, sodišče v postopku tudi ni našlo kršitev, na katere mora paziti po uradni dolžnosti, zato je tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1. Po povedanem tudi niso podani razlogi za sojenje v sporu polne jurisdikcije (65. člen ZUS-1).

15. Sodišče je odločalo v zadevi brez glavne obravnave (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

opomba (1)	  : V zadevah, ki se nanašajo na javne razpise je sprejeto stališče, da je javni razpis materialni okvir odločanja o dodeljevanju sredstev in da se v upravnem sporu lahko presoja le skladnost javnega razpisa, njegove vsebine, pogojev,  kriterijev oz. meril z zakonom, ne pa tudi primernosti ali ustreznosti določenega merila javnega razpisa in da je število doseženih točk, ki je razvidno iz obrazložitve izpodbijanega upravnega akta, rezultat ocene strokovne komisije po določenih kriterijih (sklep Vrhovnega sodišča RS X Ips 193/2013 z dne 17. 3. 2015).

Javni razpis za sofinanciranje programov in/ali projektov v MOL v letu 2015 s področja podpornih storitev v vzgoji in izobraževanju ter prostem času otrok merilo 6,8.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.