UPRS sodba II U 343/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-10-12

Jasna Šegan (preds.), Vlasta Švagelj Gabrovec (poroč.), Sonja Kočevar

gradbeno dovoljenje - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - sprememba gradbenega dovoljenja - spremenjeni lokacijski pogoji

Spremembe, ki pomenijo spremembo lokacijskih pogojev, določenih v osnovnem gradbenem dovoljenju, zahtevajo izdajo novega gradbenega dovoljenja.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je prvostopni upravni organ zavrnil zahtevek tožeče stranke kot investitorjev za legalizacijo nadzidave enostanovanjske stavbe in prizidave nezahtevnega objekta, oboje na zemljišču s parc. št. 240 k.o. ... ter odločil, da stroškov postopka ni bilo. V obrazložitvi ugotavlja, da je bila tožečima strankama kot investitorjema z gradbenim dovoljenjem št. 351-188/210/G-11/85 z dne 9. 12. 2011 dovoljena rekonstrukcija, nadzidava, dozidava in sprememba namembnosti iz poslovne v enostanovanjsko stavbo pod tam navedenimi pogoji. V inšpekcijskem postopku je bilo ugotovljeno, da sta investitorja gradila v nasprotju z izdanim gradbenim dovoljenjem, zato se glede na tako dejansko stanje zadeve vsebina projekta priloženega k vlogi za izdajo  gradbenega dovoljenja v tem postopku nanaša na preverjanje pogojev za spremembo navedenega gradbenega dovoljenja na podlagi 73. člena Zakona o graditvi objektov (ZGO-1). Obravnavana lokacija objekta sodi v območje, kjer posege v prostor ureja Odlok o prostorskih ureditvenih pogojih „Ob mestnem stadionu“  (PUP). V citiranem PUP je ureditveno območje A (kamor sodi obravnavana lokacija) v skladu z drugim odstavkom 8. člena stanovanjsko območje, kjer so po 1.1 točki 14. člena  dopustne nove gradnje in nadzidave obstoječih objektov do višine P + 2. Upravni organ je na podlagi priloženega projekta za pridobitev spremembe gradbenega dovoljenja zavzel stališče, da je obravnavana gradnja etažnosti P + 2 + M, saj zadnja etaža stavbe ni zgolj enoten neobdelan prostor neposredno pod ostrešjem, torej podstrešje, pač pa gre za več ločenih prostorov, v katerih je  zaradi kolenčnega zidu (1,08 m) na pretežni površini omogočena stojna višina. Mansarda pa predstavlja četrto etažo nad terenom, ki po prostorskem aktu ni dopustna.  Neskladnost s prostorskim aktom pa je bila ugotovljena tudi pri presoji opredelitve namembnosti stavbe kot enostanovanjske. V projektu prikazana ureditev prostorov v pritličju, prvem in drugem nadstropju kaže na to, da stavba po svoji namembnosti ni zasnovana kot stanovanje, temveč so v konkretnem primeru v stavbi urejene funkcionalno zaključene enote, ki so namenjene kratkotrajni nastanitvi – sobe in apartmaji.

2. Tožena stranka je v pritožbenem postopku 1. točko izreka izpodbijane odločbe v delu, ki se nanaša na prizidavo nezahtevnega objekta pod obstoječo ploščadjo odpravila in zadevo v tem delu vrnila prvostopnemu organu v ponovni postopek. Odpravila je tudi 1. točko izreka izpodbijane odločbe v delu, ki se nanaša na legalizacijo nadzidave enostanovanjske stavbe na zemljišču s parc. št. 240 k.o. ... in jo nadomestila tako, da se ta glasi: vloga investitorjev A.A. in B.B., za spremembo gradbenega dovoljenja št. 351-188/2010/G-11/85 z dne 9. 12. 2011, se zavrne.

3. V obrazložitvi v zvezi z odločitvijo prvostopnega organa o tem, da se zavrne zahtevek investitorjev za prizidavo nezahtevnega objekta ugotavlja, da v tem delu izpodbijana odločba ni obrazložena in je ni mogoče preizkusiti, zato je v tem delu izpodbijano odločbo odpravil in vrnil prvostopnemu organu v ponovni postopek.

4. V zvezi s spremembo izreka prvostopne odločbe navaja, da se v konkretnem primeru odloča o spremembi gradbenega dovoljenja št. 351-188/2010/G-11/85 z dne 9. 12. 2011 in ne o novogradnji, zato je v tem delu odpravila odločbo prvostopnega organa in sama rešila zadevo tako, da se izrek izpodbijane odločbe pravilno glasi kot je to navedeno v 2. točki (pravilno:  drugem in tretjem odstavku) izreka te odločbe. V zvezi z odločitvijo o stvari sami, pa se v zvezi s predlagano spremembo citiranega gradbenega dovoljenja, pridružuje odločitvi prvostopnega organa o tem, da zakoniti pogoji za spremembo gradbenega dovoljenja določeni v 73. členu ZGO-1, niso izpolnjeni. V danem primeru je namreč ključno, da je stanovanjski objekt s predlaganimi spremembami po projektu št. 1/14, Ljubljana, marec 2015 projektiran v etažnosti P + 1N +2N, kar je v nasprotju s pogoji PUP, ki v danem območju ureja posege v prostor, zato zahtevku investitorjev iz tega razloga ni bilo mogoče ugoditi. Iz listin upravnega spisa je razvidno, da je bilo investitorjema v zvezi z rekonstrukcijo, nadzidavo, dozidavo in namembnosti iz poslovne v stanovanjsko stavbo na zemljišču investitorjev izdano pravnomočno in dokončno gradbeno dovoljenje št. 351-188/2010/G-11/8 z dne 9. 12. 2011. Po citiranem gradbenem dovoljenju je bila investitorjema dovoljena gradnja stanovanjske stavbe v tlorisni velikosti 15,64 m x 10,90 m, nadzidava do etažnosti P + 2, z novim ostrešjem ter z višinsko koto praga  KP = + - 00 m pri 4,05 m.n.v., s koto venca KV = +9,58 pri 13,63 m in slemena KS = + 11,50 pri 15,55 m.n.v. Na podlagi citiranega gradbenega dovoljenja je bila dovoljena gradnja podstrešja z enim prostorom pod streho brez predelnih sten in z dostopnostjo s stopnišča, s streho dvokapnico v naklonu 18°. Ob stavbi pa je bila predvidena gradnja kurilnice v tlorisni velikosti 2,90 m x 5,25 m z enim prostorom, ki je funkcionalno povezan s stavbo. Po predloženem projektu se za spremembo gradbenega dovoljenja vse spremembe nanašajo na spremembo površin in prostornin stanovanjske stavbe in kurilnice. Po projektu gre za spremembo kote venca na KV = + 10,62 m pri 14,67 m.n.v. (prej KV = + 9,58 pri 13,63 m.n.v.). Obenem pa je projektirana tudi sprememba kote slemena KS = + 12,56 m pri 16,63 m.n.v., ali drugače rečeno, zaradi predlaganih sprememb bo objekt zgrajen višje od prvotne gradnje. Zaradi tega je projektirana tudi sprememba višine zadnje etaže stavbe. Po prikazu načrtov projekta bo objekt zgrajen v štirih etažah, s podstrešnim prostorom nad strešno ploščo zadnje etaže objekta. Sprememba gradbenega dovoljenja se nanaša tudi na drugačno lokacijo stopnic ob objektu in na spremembo števila parkirnih prostorov ob objektu iz petih na dve parkirni mesti.

5. Zemljišče sporne gradnje leži v ureditvenem območju A, ki je v skladu z drugim odstavkom 8. člena PUP stanovanjsko območje za Bazoviško ulico, Ulico svobode, Brkinsko ulica, Plenčičevo ulico, med Cankarjevim drevoredom in neimenovano ulico ob rokometni dvorani, ki je gosto pozidano z vrstnimi hišami, stanovanjskimi hišami in stanovanjskimi bloki, kjer so poleg stanovanj še manjše trgovinske, gostinske in storitvene dejavnosti. Pogoji za posege v prostor v danem območju so določeni v 14. členu PUP. Po navedeni določbi so v danem območju dopustne novogradnje in nadzidave obstoječih objektov ob Cankarjevem drevoredu in Bazoviški ulici do višine P + 2, z obstoječo gradbeno linijo na ulični strani. Obstoječa podstrešja objektov je mogoče nameniti za razširitev obstoječih stanovanjskih enot, ki se na te vežejo. Pri tem je dopustno preoblikovati strehe za vstavitev strešnih oken, frčad, poglobljenih teras, pod pogojem, da gre za tipsko zasnovano preoblikovanje in brez večanja števila stanovanjskih enot.

6. Po podatkih vodilne mape projekta 1/14, Ljubljana, marec 2015, pa je sporna gradnja projektirana v etažnosti P + 1N + 2N, torej v štirih etažah. Nad sklopom zadnje etaže pa je po skici prereza B – B: stanje po GD-izvedeno, list 7- a, januar 2015, projektirana stropna konstrukcija, na katero bo izvedena streha. Po predloženem projektu je v četrti etaži stavbe predvidena izvedba 5 strešnih oken, stopnišče in zunanja terasa. Po oceni pritožbenega organa taka gradnja ni skladna z določbami PUP.  Kot že rečeno, so v danem območju dopustne gradnje objektov do višine P + 2 pri čemer je mogoče obstoječe podstrešje nameniti razširitvi obstoječih stanovanjskih enot brez večanja števila stanovanjskih enot. Ker je v danem primeru gradnja projektirana v štirih etažah, v tem delu projekt ni sestavljen v skladu z določbami PUP in zato zahtevku investitorjev ni bilo mogoče ugoditi.

7. V obrazložitvi zavrača oz. pojasnjuje tudi pritožbene ugovore, da je povsem vseeno kako poimenujeta pritožnika zadnjo etažo objekta in da to v danem primeru niti ni ključno, pač pa je ključno, da gre po podatkih vodilne mape projekta za etažnost stavbe P + 1  N + 2N, kar je tudi prikazano v grafičnem delu projekta. Čeprav je v tekstualnem delu projekta navedeno, da je etažnost objekta v skladu z določbami PUP, taka navedba niti v uvodnem delu vodilne mape, niti v grafičnem delu projekta ni izkazana. Na odločitev tudi ne vpliva sodba Upravnega sodišča II U 112/2013 izdana v inšpekcijskem postopku, saj se konkretni dejanski stan niti po temelju, niti po pravni podlagi ne nanaša na zakonski dejanski stan danega primera. Glede preostalih pritožbenih ugovorov pojasnjuje, da je v danem primeru  ključno, da nadzidava sporne gradnje v smislu spremembe višino kote objekta, glede na to,da tak poseg pomeni nadzidavo objekta še za dodatno četrto etažo, v danem območju po PUP ni dopusten poseg v prostor. Ker v tem delu projekt ni izdelan v skladu s pogoji PUP, zahtevku investitorjev že iz tega razloga ni bilo mogoče ugoditi. Dano kulturno varstveno soglasje v projektu, kot to navajata pritožnika v pritožbi, pa na izdajo gradbenega dovoljenja ne vpliva. Z danim soglasjem je le potrjeno, da gradnja ni v nasprotju z določbami Zakona o varstvu kulturne dediščine in je kot taka v danem varovanem območju sprejemljiva. Pogoje za posege v prostor v danem območju določa PUP in skladnost projekta s prostorskim aktom je dolžan presoditi prvostopni organ pred odločitvijo o stvari sami, ne pa Zavod za varstvo kulturne dediščine, kot je to razumeti iz vsebine pritožbenih ugovorov. Zato dano soglasje Zavoda za varstvo kulturne dediščine na presojo skladnosti projekta s prostorskim aktom ne vpliva, pač pa je v konkretnem primeru le del projekta in eden izmed pogojev za izdajo gradbenega dovoljenja v smislu 66. člena ZGO-1.

8. Tožeča stranka s tožbo izpodbija navedeno odločitev zaradi napačno ugotovljenega dejanskega stanja in posledične napačne uporabe materialnega prava. Poudarja, da je bila s pravnomočnim gradbenim dovoljenjem št. 351-188/2010/G-11/85 v letu 2011 dovoljena nad zadnjo drugo etažo izvedba podstrešja. Zato je povsem nepomembno ali je bila v letu 2011 takšna gradnja v neskladju s prostorskimi ureditvenimi pogoji. Upravni organ je namreč s pravnomočnim gradbenim dovoljenjem gradnjo takšnega objekta dovolil. In tožeči stranki sedaj ne spreminjata namembnosti tega podstrešja, niti ne ustvarjata nove etaže temveč zgolj zvišujeta kapno lego, s tem pa tudi absolutno koto slemena. O tem, da z nadzidavo podstrešja in zvišanjem kolenčnega zidu ne pride do nastanka nove etaže, temveč zgolj za zvišanje obstoječe etaže, se je že izreklo Upravno sodišče v zadevi I U 112/2013. Podaja tudi definicijo etaže po standardu SIST-ISO 6707-1. Opozarja tudi na dejstvo, da je na podlagi Pravilnika o minimalnih tehničnih zahtevah za graditev stanovanjskih stavb in stanovanj v 12. členu opredeljena višina prostorov, ki so namenjeni bivanju. Predmetno podstrešje tega kriterija ne izpolnjuje in iz navedenega izhaja, da ne gre za nikakršne bivalne prostore ne glede na to, da so v njem prikazane predelne stene. Zatrjuje tudi, da odločitve organa prve stopnje ni mogoče preizkusiti v delu, ki se nanaša na trditev, da je mogoče po določbah PUP sicer obstoječe podstrešje nameniti za razširitev obstoječih stanovanjskih enot, brez večanja števila stanovanjskih enot. Meni, da gre v konkretnem primeru za zelo zahtevo strokovno vprašanje s področja arhitekture in predlaga, da sodišče imenuje izvedenca arhitekturne stroke, ki naj pregleda projektno dokumentacijo in poda strokovno mnenje ali je bila dovoljena tudi gradnja podstrešja ter poda strokovno mnenje o tem ali je z zvišanjem kolenčnega zidu nastala nova etaža nad drugo etažo objekta.

9. Upravni organ se tudi ni opredelil do pritožbenih in sedaj tožbenih navedb v zvezi z namembnostjo stavbe. Pojasnjuje, da pri spremembi projekta ni prišlo do spremembe namembnosti objekta, saj se z notranjo prerazporeditvijo prostorov ni spremenil namen objekta in tudi ne povečal vpliv na okolico tudi glede tega predlaga imenovanje izvedenca arhitekturne stroke.

10. Tožeče stranke lahko kadarkoli sobe v svojem enostanovanjskem objektu dopolnilno uporabljajo tudi v turistične namene in v zvezi s to dopolnilno dejavnostjo je tožeča stranka že pridobila tudi potrdilo o vpisu sobodajalca v poslovni register. Turističnih sob pa tudi po stališču Upravnega sodišča (sodba Upravnega sodišča RS št. I U 1934/2009 z dne 1. 4. 2010) ni mogoče obravnavati kot stanovanj. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi v 1. točki izreka v delu, ki se nanaša na zavrnitev legalizacije nadzidave enostanovanjske stavbe na zemljišču s parc. št. 240/0 k.o. ... v zvezi z drugim in tretjim odstavkom izreka odločbe Ministrstva za okolje in prostor št. 35108-36/2015/4 z dne 6. 7. 2015 in se zadeva v tem delu vrne prvostopnemu organu v ponoven postopek. Zahteva povračilo stroškov postopka.

11. V dopolnitvi tožbe, ki sta jo vložila tožnika sama, pojasnjujeta, da sta z vlogo za spremembo gradbenega dovoljenja želela zgolj spremeniti koto kapi in slemena strehe, ne pa etažnosti objekta. Tudi v projektu št. 01/14 A. d.o.o. Ljubljana je v vodilni mapi navedena etažnost objekta P + 1N + 2N, kar je tožena stranka štela kot štirietažni objekt, kar pa ni res. Oznaka P pomeni pritličje, oznaka 1N pomeni prvo nadstropje in oznaka 2N pomeni drugo nadstropje, torej gre za tri etaže, kar je v skladu z izdanim gradbenim dovoljenjem.

12. Tožena stranka na tožbo ni odgovorila, je pa poslala upravne spise.

14. Po določbi 73. člena ZGO-1 lahko investitor po izdaji pravnomočnega gradbenega dovoljenja, če se projekt za izvedbo tako spremeni, da pomeni to za objekt, ki se gradi oziroma rekonstruira spremembo pogojev, določenih z gradbenim dovoljenjem in elementov, ki lahko vplivajo na zdravstvene pogoje, okolje, varnost objekta in spremembo predpisanih bistvenih zahtev, vloži zahtevo za spremembo gradbenega dovoljenja. Nova odločba, ki deloma nadomesti gradbeno dovoljenje, se omeji na predlagane spremembe, če zaradi predlaganih sprememb, ki vplivajo na lokacijske pogoje ni treba izdati novega gradbenega dovoljenja (drugi odstavek 73. člena ZGO-1). Iz navedene zakonske določbe jasno izhaja, da spremembe, ki pomenijo spremembo lokacijskih pogojev, določenih v osnovnem gradbenem dovoljenju, zahtevajo izdajo novega gradbenega dovoljenja. Navedeno je razumljivo, saj je treba zaradi vsake spremembe lokacijskih pogojev (npr. zaradi velikosti in etažnosti objekta) ponovno opraviti presojo ali je v zadevi med drugim izpolnjen pogoj iz 1. točke prvega odstavka 66. člena ZGO-1, to je ali je PGD izdelan v skladu s prostorskim aktom.

15. V zadevi ni sporno, da se je v konkretnem primeru odločalo o spremembi gradbenega dovoljenja št. 351-188/2010/G-11/85 z dne 9. 12. 2011 in ne o novogradnji. Po citiranem gradbenem dovoljenju je bila investitorjema dovoljena gradnja stanovanjske stavbe v tlorisni velikosti 15,64 m x 10,9 m, nadzidava do etažnosti P+2, z višinsko koto praga KP = + - 0,00 m pri 4,05 m.n.v., s koto venca KV = + 9,58 pri 13,63 m in slemena KS = + 11,50 pri 15,55 m.n.v. in da je bila na podlagi citiranega gradbenega dovoljenja dovoljena gradnja podstrešja z enim prostorom pod streho brez predelnih sten in z dostopnim stopniščem s streho dvokapnico v naklonu 18°. Po predloženem projektu za spremembo gradbenega dovoljenja (projekt št. 1/14, februar in marec 2015, A. d.o.o. Ljubljana) pa se spremembe nanašajo na spremembo površin in prostornin stanovanjske stavbe, in sicer gre za spremembo kote venca na KV = + 10,62 m pri 14,67 m.n.v. (prej KV = + 9,58 pri 13,63 m.n.v.), obenem pa je projektirana tudi sprememba kote slemena KS = + 12,56 m pri 16,63 m.n.v. (prej KS = + 11,50 pri 15,55 m.n.v.), oziroma zaradi predlaganih sprememb je objekt zgrajen višje od prvotne gradnje, (kar izhaja iz skice prereza B-B: stanje po GD – izvede no, list 7-a, januar 2015), v posledici tega pa je projektirana tudi sprememba višine zadnje etaže stavbe. Kot izhaja iz vodilne mape projekta je sporna gradnja projektirana v etažnosti P+1N+2N, s tem da je nad stropom zadnje etaže projektirana stropna konstrukcija nad katero bo izvedena streha. Navedeno tudi po presoji sodišča pritrjuje zaključku upravnih organov, da je stanovanjski objekt s predlaganimi spremembami projektiran v etažnosti P+2N+M, kar pomeni 4 etaže, to pa je v nasprotju s pogoji  PUP. V zadevi namreč ni sporno, da zemljišče sporne gradnje leži v ureditvenem območju A, ki je v skladu z drugim odstavkom 8. člena PUP stanovanjsko območje z Bazoviško ulico, Ulico svobode, Brkinsko ulico, Plenčičevo ulico, med Cankarjevim drevoredom in neimenovano ulico ob rokometni dvorani, in da so pogoji za posege v prostor v danem območju določeni v 14. členu PUP. Po navedeni določbi pa so v danem območju dopustne novogradnje in nadzidave obstoječih objektov ob Cankarjevem drevoredu in Bazoviški ulici do višini P+2 z obstoječo gradbeno linijo na ulični strani. Da  PUP na območju obravnavane gradnje ne predvideva etažnosti v obliki mansarde (M) izhaja tudi iz drugih določb PUP, ki v nekaterih območjih predvideva tudi  etažnost K+P+M (npr. v območju B1 in B2).

16.  Tudi po presoji sodišča je zato zaključek tožene stranke, da v tem delu projekt ni sestavljen v skladu z določbami PUP in je bilo zaradi tega treba zahtevek investitorjev zavrniti, pravilen in temelji na podatkih predloženega upravnega spisa. Pri tem se sodišče v skladu s pooblastilom iz drugega odstavka 71. člena Zakona o upravnem sporu ( ZUS-1) sledi utemeljitvi tožene stranke v obrazložitvi izpodbijane drugostopne odločbe, ki se nanaša na izvedbo 4 etaže (podstrešja oziroma mansarde). Zato tožeča stranka s tožbenimi ugovori, da bi bilo za potrebe razlage etažnosti objekta potrebno pritegniti izvedenca arhitekturne stroke, ne more biti uspešna.

17. Kot neutemeljeno zavrača sodišče tudi tožbeno trditev, da je bila z gradbenim dovoljenjem izdanim leta 2011 dovoljena gradnja podstrešja nad zadnjo 2 etažo in da v tako pravnomočno izdano gradbeno dovoljenje sedaj ni več mogoče posegati. Kot je bilo že navedeno, spremembe, ki pomenijo spremembo lokacijskih pogojev, določenih v osnovnem gradbenem dovoljenju (za kar gre v obravnavni zadevi) zahtevajo izdajo novega gradbenega dovoljenja in ponovno presojo ali je v zadevi med drugim izpolnjen pogoj iz 1. točke prvega odstavka 66. člena ZGO-1, to je, ali je PGD izdelan v skladu s prostorskim aktom, čemur v konkretnem primeru ni zadoščeno.

18. Nerelevantno za odločitev je tudi sklicevanje tožene stranke na stališča sodišča iz sodb I U 112/2013 in I U 1934/2009, saj se  konkretni dejanski stan niti po temelju niti po pravni podlagi ne nanaša na zakonski dejanski stan obravnavane zadeve.

19. Glede na navedeno je zato sodišče presodilo, da je izpodbijana odločitev pravilna in zakonita in je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

20. Odločitev o stroških temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1 po kateri v primeru, ko sodišče tožbo zavrne vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.