UPRS sodba II U 87/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-06-11

Jasna Šegan (preds.), Sonja Kočevar (poroč.), Violeta

občina - sofinanciranje investicij občin - načrt porabe občine - vračilo namenskih sredstev - pravna podlaga za vračilo sredstev

Iz jezikovne in namenske razlage 33. člena ZIPRS1314 ne izhaja, da je lahko temelj zahtevka za vračilo sredstev le pravnomočna sodna ali upravna odločba.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka zavrgla vlogo tožeče stranke za sofinanciranje projekta „adaptacija občinske stavbe“, ki ga je občina opredelila v načrtu porabe za leto 2013. Tožena stranka je na podlagi Zakona o financiranju občin (ZFO-1) in Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leto 2013 in 2014 (ZIPPRS1314) izračunala delež razpoložljivih sredstev občin za sofinanciranje občinskih investicij za leti 2013 in 2014 ter s povabilom občinam k oddaji načrtov porabe te pozvala, da oddajo načrt porabe za navedeni leti. Tožeča stranka je dne 12. 4. 2013 posredovala načrt porabe za leto 2013 za projekt „adaptacija občinske stavbe“. Po pregledu vloge je tožena stranka na podlagi obvestila finančne službe ugotovila, da občina dolguje v državni proračun neporavnane terjatve iz naslova namenskih sredstev EU v znesku 173.479,50 EUR. V zvezi z navedenim dolgom je bil izdan nalog za izterjavo neupravičeno plačanih sredstev v navedeni višini, ki ga pa tožeča stranka ni poravnala. Po določbi tretjega odstavka 46. člena ZIPRS1314 občini, ki ne zagotovi vračila namenskih sredstev EU, pravica do sredstev za sofinanciranje investicij po 21. členu ZFO-1, ne pripada. O navedenem je bila tožeča stranka obveščena že dne 28. 5. 2013, vendar svoje obveznosti ni poravnala, zato je bila njena vloga zavržena.

Tožeča stranka v tožbi ugovarja kršitev pravil upravnega postopka, zmotno ugotovitev dejanskega stanja in zmotno uporabo materialnega prava. Bistvena kršitev določb postopka po Zakonu o splošnem upravnem postopku (ZUP) je podana, ker tožnici ni bilo omogočeno, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev. Navedena kršitev predstavlja absolutno kršitev pravil upravnega postopka, zato bi bilo treba izpodbijani sklep odpraviti že iz navedenega razloga. Tudi, če bi bile v obrazložitvi izpodbijanega sklepa opisane ugotovitve dejansko in pravno pravilne, pa bi morala tožena stranka o vlogi tožnice vsebinsko odločiti in jo ali zavrniti ali pa ji ugoditi. Zaradi opustitve zaslišanja tožeče stranke je bilo tudi nepopolno ugotovljeno dejansko stanje. Tožeča stranka je namreč poziv za vračilo domnevnega dolga zavrnila z utemeljeno obrazložitvijo. Kljub temu je tožena stranka vložila predlog za izvršbo na podlagi verodostojne listine, sodišče pa je sklep o izvršbi razveljavilo in zadevo odstopilo v odločanje pristojnemu pravdnemu sodišču. To pomeni, da tožena stranka nima izvršilnega naslova za svojo domnevno terjatev, zaradi česar ta terjatev ne more vplivati na pravico tožeče stranke iz naslova sofinanciranja investicij po ZFO-1. Tako tožena stranka vsaj do pravnomočne odločitve v pravdnem postopku nima pravnega temelja, da bi zaradi domnevne terjatve tožečo stranko prikrajšala pri njenih pravicah do sofinanciranja po ZFO-1. Meni, da enostranska trditev ne more biti pravni temelj za uporabo določbe 46. člena ZIPRS1314 ter da je treba 33. člen ZIPRS1314 tolmačiti tako, da je lahko temelj tovrstnih zahtevkov le pravnomočna sodna ali upravna odločba o neupravičeno prejetih namenskih sredstvih. Predlaga, da sodišče izpodbijani sklep odpravi ter zadevo vrne upravnemu organu v ponovni postopek. Prav tako zahteva povrnitev stroškov postopka. Ker je tožeča stranka vložila več tožb zoper upravne akte iste tožene stranke, predlaga, da sodišče zaradi ekonomičnosti združi vse postopke v skupno obravnavanje.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka navedbe tožeče stranke, strinja se pa s predlogom za združitev postopkov. Pri financiranju nalog občin na podlagi ZFO-1 gre za poseben postopek, pri katerem se ZUP uporablja le smiselno (4. člen). ZFO-1 niti ZIPRS1314 ne predpisujeta zaslišanja strank, ker gre v konkretnem primeru za sui generis postopek, zato je neutemeljen ugovor o absolutni bistveni kršitvi določb ZUP, ker tožeča stranka ni bila zaslišana. Pravno podlago za izdajo izpodbijanega sklepa predstavlja 46. člen ZIPRS1314, ki določa, da občini, ki ne zagotovi vračila namenskih sredstev EU ali namenskih sredstev donacij finančnih mehanizmov v skladu s 33. členom istega zakona, do vračila teh sredstev pravica za sofinanciranje investicij po 21. členu ZFO-1 ne pripada. Glede vračila neporabljenih ali neupravičeno porabljenih namenskih sredstev 33. člen ZIPRS1314 določa, da mora neposredni proračunski uporabnik izvršiti vračilo sredstev na zahtevo pristojnega organa, zato tožeča stranka neutemeljeno ugovarja, da takšna obveznost nastane šele na podlagi pravnomočne sodne odločbe. Tožena stranka tudi meni, da je utemeljeno vlogo zavrgla, saj v obravnavanem primeru sploh niso bili izpolnjeni pogoji za začetek postopka. Tako se vloga zavrže v okviru predhodnega preizkusa, če je očitno, da stranki pravica po materialnem predpisu ne pripada. Sicer pa se pravni položaj tožeče stranke ne bi v ničemer spremenil, tudi če bi tožena stranka njeno vlogo zavrnila. V zadevi je bilo pravilno ugotovljeno dejansko stanje, s katerim je bila tožeča stranka tudi seznanjena. Predlaga, da sodišče tožbo zavrne ter tožeči stranki naloži povrnitev stroškov postopka.

Financiranje občin za izvajanje nalog iz občinske pristojnosti ureja ZFO-1. V poglavju IV. Sofinanciranje nalog, programov in investicij občin je urejeno tudi sofinanciranje investicij, med drugim tudi investicij v lokalno javno infrastrukturo (čl. 21). V skladu z navedeno določbo se v državnem proračunu zagotavljajo dodatna sredstva za sofinanciranje investicij v lokalno javno infrastrukturo in investicij posebnega pomena za zadovoljevanje skupnih potreb in interesov prebivalcev občine, ki so uvrščene v načrte razvojih programov občinskih proračunov. Po določbi 23. člena se delež navedenih sredstev določi za vsako proračunsko leto tako, da ga lahko občina porabi v tekočem proračunskem letu na podlagi načrta porabe. Delež posamezne občine se izračuna na podlagi enačbe, določene v drugem odstavku 23. člena ZFO-1 in sicer po sprejetju državnega proračuna, po navedenem pa se občine povabi k oddaji načrtov porabe njihovega deleža. Občine lahko nato koristijo svoj pripadajoči delež sredstev na podlagi oddanega načrta porabe, ki mora izpolnjevati predpisane pogoje.

ZIPRS1314 je v 46. členu določil, da se ne glede na 21. člen ZFO-1 v letu 2013 in 2014 iz državnega proračuna ne zagotovijo sredstva za sofinanciranje investicij tisti občini, ki ne zagotovi vračila namenskih sredstev EU ali namenskih sredstev donacij finančnih mehanizmov v skladu s 33. členom tega zakona, do vračila teh sredstev. Po določbi drugega odstavka 33. člena namreč mora neposredni uporabnik državnega ali občinskega proračuna, ki je prejel namenska sredstva iz EU, na zahtevo pristojnega organa izvesti vračilo sredstev na podračun v okviru enotnega zakladniškega računa države.

Glede na navedene pravne podlage se sodišče strinja s toženo stranko, da postopek za pridobitev sredstev iz državnega proračuna za sofinanciranje za namene po navedenih določbah ZFO-1 ne predstavlja upravne zadeve, temveč gre za javno pravno stvar. Zato se v skladu z določbo 4. člena ZUP določbe navedenega zakona uporabljajo le smiselno. Prav tako gre pri navedeni delitvi sredstev posameznim občinam za postopek, ki je predvsem tehnične narave, saj se delež sredstev vsake občine za sofinanciranje investicij izračuna po enačbi, določeni v drugem odstavku 23. člena ZFO-1. Izračun opravi pristojni organ za lokalno samoupravo in regionalno politiko po sprejetju državnega proračuna ter o izračunu obvesti občine s povabilom k oddaji načrtov porabe njihovega deleža.

Ker je pogoj, da lahko občina koristi svoj pripadajoči delež,  izračunan na podlagi 23. člena ZFO-1, da v okviru enotnega zakladniškega računa države ne dolguje iz naslova vračil nenamenske porabe sredstev EU ali sredstev finančnih mehanizmov, to pomeni, da lahko na povabilo k oddaji načrtov porabe sodelujejo občine, ki izpolnjujejo navedeni zakonski pogoj. Ker tožeča stranka navedenega pogoja, ki je določen v materialnem predpisu, za obravnavanje njene vloge ni izpolnjevala, odločitev tožene stranke o zavrženju vloge glede na naravo navedenega postopka in  smiselno uporabo določb ZUP,  po presoji sodišča ni nezakonita. Prav tako ni podana absolutna bistvena kršitev pravil postopka, ker tožeča stranka pred tem ni bila zaslišana, saj se določbe ZUP v tem primeru uporabljajo le smiselno.

Sodišče tudi zavrača ugovor tožeče stranke, da bi morala tožena stranka določbo 33. člena ZIPRS1314 razlagati tako, da je lahko temelj zahtevka za vračilo sredstev le pravnomočna sodna ali upravna odločba. Pri zavrnitvi pravice do sredstev iz 21. člena ZFO-1 se ZIPRS1314 v 46. členu izrecno sklicuje na določbo 33. člena istega zakona. Ta pa v drugem odstavku določa, da neposredni uporabnik državnega ali občinskega proračuna, ki je prejel namenska sredstva iz EU, izvede vračilo na podračun v okviru enotnega zakladniškega računa države na zahtevo pristojnega organa. Po presoji sodišča je navedena zakonska določba jasna že na podlagi pravil jezikovne razlage vsebine pravnih norm in ne dopušča razlage, kot jo zagovarja tožeča stranka. Takšno razumevanje sporne določbe izhaja tudi iz njene namenske razlage, saj mora v primeru ugotovljenih kršitev neposredni proračunski uporabnik državnega ali občinskega proračuna takoj (ne šele po pravnomočni ugotovitvi sodišča ali upravnega organa) izvesti vse ukrepe za vračilo teh sredstev (prvi odstavek 33. člena). Upoštevaje navedeno stališče je tako neutemeljen tožbeni ugovor, da je bilo v zadevi nepravilno uporabljeno materialno pravo.

Po vsem navedenem je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). Ker je sodišče tožbo zavrnilo, vsaka stranka v skladu z določbo četrtega odstavka 25. člena ZUS-1 sama trpi stroške postopka.

Tožeča stranka je v tožbi iz razloga ekonomičnosti postopka tudi predlagala, da sodišče združi tožbe, ki jih je vložila zoper več upravnih aktov iste tožene stranke na podlagi istega dejanskega in pravnega stanja, v skupno obravnavanje. Združitev postopkov je procesni institut namenjen pospešitvi obravnavanja in zmanjšanju stroškov. Iz navedenih razlogov ima tudi tožnik sam možnost, da lahko v eni tožbi uveljavlja več zahtevkov, če so vsi naperjeni proti istemu tožencu, če temeljijo na isti dejanski in pravni podlagi ter je za vse zahtevke pristojno isto sodišče. Ker je tožeča stranka sama vložila ločene tožbe zoper toženo stranko, tožeča stranka pa je kot lokalna skupnost na podlagi Zakona o sodnih taksah oproščena plačila sodnih taks, sodišče navedenemu predlogu ni sledilo.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

UPRS sodba II U 86/2014, enako tudi II U 84/2014

UPRS sodba II U 83/2014, enako tudi II U 88/2014