UPRS sodba I U 391/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2015-05-19

Jonika Marflak Trontelj (preds.), mag. Mira Dobravec Jalen (poroč.), Petra Hočevar

gostinstvo - obratovalni čas gostinskega lokala - podaljšani obratovalni čas - mnenje krajevne skupnosti

Sodišče se s tožnikom strinja, da mora mnenje, da bi ga organ pri odločanju lahko upošteval (ter bi moglo vplivati na odločitev v zadevi), temeljiti na izkazanih dejstvih in okoliščinah ter preverljivih podatkih.

I. Tožbi se ugodi, odločba Občine Medvode, Župana, št. 321-7/2015 z dne 19. 2. 2015 se odpravi v 3. točki izreka ter se zadeva v tem obsegu vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Pristojni organ mora nov dokončen upravni akt izdati v 15 dneh od vročitve te sodbe.

III. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 5,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano odločbo Občine Medvode, Župana (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je bila odpravljena odločba Občine Medvode, Občinske uprave (v nadaljevanju prvostopenjski organ) z dne 19. 1. 2015 v 2. točki izreka, s katero je bila zahteva tožnika za izdajo soglasja za obratovanje v podaljšanem času zavrnjena, ter je drugostopenjski organ sam odločil, da se tožniku za leto 2015 izda soglasje za obratovanje v podaljšanem obratovalnem času od ponedeljka do četrtka in v nedeljo od 22.00 do 24.00 ure ter v petek in soboto od 22.00 do 03.00 ure (v 2. točki izreka), v preostalem pa zahtevo za izdajo soglasja za obratovanje v podaljšanem obratovalnem času zavrnil (v 3. točki izreka). Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je drugostopenjski organ ugotovil, da je prvostopenjski organ zmotno presodil mnenje krajevne skupnosti s prilogami, kajti iz njega ne izhaja, da celotna skupnost nasprotuje podaljšanemu obratovalnemu času, poleg tega pa je iz mnenja Policijske postaje Medvode razvidno, da na območju predmetnega gostinskega lokala v preteklem letu niso beležili kršitev, povezanih z delovanjem nočnega lokala. Drugostopenjski organ je ocenil, da so utemeljene pritožbene navedbe tožnika, ki se nanašajo na dejstva, da je Dragočajna turistični kraj, kjer se med drugim nahaja tudi kamp, da mimo lokala poteka kategorizirana javna pot, da ima predmetni lokal dolgoletno tradicijo obratovanja tudi v nočnem času, da je za varstvo pred hrupom poskrbljeno z ustreznimi tehničnimi in organizacijskimi ukrepi ter da inšpekcija in policija v zadnjih letih nista zaznali kršitev, povezanih z delovanjem lokala. Organ pa je hkrati presodil, da je treba upoštevati tudi mnenje Krajevne skupnosti (v nadaljevanju KS) Smlednik ter krajanov Dragočajne ter je spremenil odločitev prvostopenjskega organa tako, da je sam določil nov podaljšan obratovalni čas tožniku, in sicer tako, da je s tem omogočeno izvajanje gostinskega dejavnosti tožnika kot tudi, da je omogočen nočni počitek okoliških prebivalcev.

2. Tožnik v tožbi navaja, da je drugostopenjski organ v postopku za izdajo izpodbijane odločbe kršil Pravilnik o merilih za določitev obratovalnega časa gostinskih obratov in kmetij, na katerih se opravlja gostinska dejavnost (v nadaljevanju PmdOČ) in Pravilnik o merilih za določitev podaljšanega obratovalnega časa gostinskih obratov in kmetij, na katerih se opravlja gostinska dejavnost, na območju Občine Medvode (v nadaljevanju Pravilnik Občine Medvode) ter ni ravnal po pravilih Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), s čemer je bilo poseženo tudi v tožnikovi ustavni pravici iz 74. in 14. člena Ustave RS. Tožnik dalje navaja, da iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da organ delno zavrnitev prijavljenega podaljšanega obratovalnega časa veže le na mnenje KS Smlednik. Vendar pa iz odločbe ne izhaja, da bi organ glede na podane pritožbene navedbe mnenje krajevne skupnosti sploh kritično analiziral, tako s stališča njegove objektivnosti, teže in argumentacije. Poleg tega Svet KS na seji dne 29. 12. 2014 v sklepu št. 42/14 sploh ni podal negativnega mnenja, pač pa je predsednica sveta krajevne skupnosti enostransko povzela v negativno mnenje nekaj elektronskih sporočil različnih prebivalcev, za katere ni mogoče preveriti, ali res predstavljajo okoliške prebivalce. Glede na to po mnenju tožnika dopisa krajevne skupnosti z dne 6. 1. 2015 ni mogoče upoštevati kot mnenja krajevne skupnosti v smislu tretjega odstavka 7. člena Pravilnika Občine Medvode. Tožnik meni, da tudi mnenje krajevne skupnosti mora temeljiti na izkazanih in preverljivih argumentih; v obravnavanem primeru pa predmetno mnenje krajevne skupnosti (dopis krajevne skupnosti z dne 6. 1. 2015) na takih podlagah ne temelji. Poleg tega je mnenje krajevne skupnosti v smislu tretjega odstavka 7. člena Pravilnika Občine Medvode usmerjevalnega in ne zavezujočega značaja, predpisano pa ni niti kot obvezna sestavina v procesu odločanju ter zaradi fakultativnosti upravni organ nanj ni vezan. Pogoji, ki jih mora gostinec izpolnjevati za potrditev prijavljenega razporeda podaljšanega obratovalnega časa, so navedeni v prvem odstavku 7. člena Pravilnika Občine Medvode. Tožnik ne pritrjuje zaključku organa, da mu bo s strani organa določen podaljšan obratovalni čas omogočal opravljanje gostinske dejavnosti. Gre namreč za bistveno okrnitev obsega poslovanja glede na obratovanje gostinskega lokala od leta 2005 dalje. Takšen nov razpored obratovalnega časa naj bi po zaključkih organa hkrati omogočil nočni počitek okoliških prebivalcev, česar ni mogoče razumeti, glede na to, da domnevni nočni hrup in domnevne kršitve javnega reda niso izkazane. Poleg tega bi organ pri odločanju moral upoštevati načelo sorazmernosti, kajti obseg in način obratovanja predmetnega gostinskega obrata se v zadnjih desetih letih nista v ničemer spreminjala in s tem tudi ne obremenitve okolja. Tožnik pa tudi meni, da prvostopenjski organ odločbe ni izdal pravočasno ter da je odločal pristransko. V dokazne namene se tožnik sklicuje na listine upravnih spisov v zadevi, izrecno predlaga vpogled v izvedensko mnenje sodnega izvedenca za turizem z dne 18. 3. 2011, ki se že nahaja v upravnih spisih, sodišču predlaga, naj opravi poizvedbe pri Zavodu za pokojninsko in invalidsko zavarovanje glede zaposlenih pri njem, predlaga vpogled v odločbo Ministrstva za gospodarski razvoj in tehnologijo z dne 28. 12. 2012 ter sklep Upravnega sodišča I U 844/2010 z dne 12. 7. 2010, vpogled v Statut KS Smlednik z dne 15. 9. 2011 ter vpogled v dokumente Letni pregled turizma, Slovenija, 2002, Seznam turističnih krajev, Statistični urad RS, predlaga vpogled v izvedensko mnenje o vplivih hrupa na okolje z dne 16. 3. 2011 ter v korespondenco med Občino Medvode in KS Smlednik ter korespondenco zaradi objave gostinsko turistične ponudbe na spletnem portalu KS Smlednik, predlaga še vpogled v upravne spise v zadevah potrjevanja obratovalnega časa predmetnega gostinskega obrata v letih od 2011 do 2014 ter ogled na kraju samem. Sodišču predlaga, naj odločbo drugostopenjskega organa v izpodbijanem delu odpravi ter s sodbo samo odloči o stvari. Meni, da podatki postopka dajejo zanesljivo podlago za odločitev sodišča v sporu polne jurisdikcije in navaja razloge za tako odločanje sodišča, da bi mu nov postopek pri pristojnem organu prizadel težko popravljivo škodo, opredeli škodo, ki mu grozi, navede okoliščine, iz katerih izhaja verjetnost nastanka težko popravljive škode, in utemelji, zakaj bi bila takšna škoda težko popravljiva. Podrejeno predlaga sodišču, naj odločbo drugostopenjskega organa v izpodbijanem zavrnilnem delu odpravi ter zadevo v tem obsegu vrne organu v ponovni postopek. Zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka.

3. Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe kot neutemeljene ter sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

4. Tožnik v odgovoru na odgovor toženke na tožbo prereka njene navedbe ter vztraja pri navedbah v tožbi in pri podanem tožbenem predlogu.

6. V obravnavani zadevi je sporno, ali je tožniku mogla biti zavrnjena zahteva za soglasje za obratovanje njegovega gostinskega obrata v podaljšanem obratovalnem času, od ponedeljka do četrtka od 24.00 ure do 04.00 ure oziroma v nedeljo do 03.00 ure (naslednjega dneva) ter ob petkih in sobotah od 03.00 do 04.00 ure (v naslednjem dnevu). Iz izpodbijane odločbe drugostopenjskega organa izhaja kot edini razlog za to, da tožniku ni bilo izdano soglasje za obratovanje v podaljšanem času, kot ga je prijavil, negativno mnenje krajevne skupnosti.

7. Po 4. členu PmdOČ pristojni organ občine odloča o soglasju za obratovanje v podaljšanem obratovalnem času na podlagi meril, ki jih občina (lahko) določi glede na potrebe gostov in značilnosti ter potrebe kraja (na podlagi pooblastila iz tretjega odstavka 12. člena Zakona o gostinstvu, v nadaljevanju ZGos), pri čemer mora upoštevati potrebe gostov in značilnosti območja, kjer je gostinski obrat; izdajo soglasja pa lahko veže na vnaprej določeno obdobje ali na predhodno izpolnitev določenih pogojev in ga ob neizpolnitvi tudi prekliče.

8. V 3. členu Pravilnika Občine Medvode so kot merila za določitev obratovanja gostinskih obratov v podaljšanem obratovalnem času določena: - možnosti, ki jih gostinski obrat nudi za spodbujanje razvoja turizma v občini (kulturne, športne, turistične prireditve in programi ter druge prireditve); - potrebe gostov; - območje, kjer gostinski obrat leži; - varstvo pred hrupom; - krajevni običaji ob praznikih in dela prostih dnevih; - interesi gostincev. V 4. členu tega pravilnika je določen najdaljši obratovalni čas za posamezne vrste gostinskih obratov, po drugem odstavku 7. člena pravilnika občinska uprava lahko zaprosi za mnenje o podaljšanem obratovalnem času krajevno oziroma vaško skupnost, v 8. členu pravilnika pa je urejena možnost preklica soglasja za obratovanje gostinskega obrata v podaljšanem obratovalnem času.

9. Glede na predstavljeno pravno ureditev, ki je relevantna za odločanje o podaljšanem obratovalnem času tožnikovega gostinskega obrata, je organ v postopku lahko zaprosil za mnenje krajevno skupnost. Ker niti za mnenje, ki ga  pristojni organ pred izdajo odločbe mora zahtevati, ZUP ne določa vezanosti organa na vsebino mnenja (209. člen), Pravilnik Občine Medvode pa take določbe tudi nima, sodišče meni, da ni podlage za razlago, da bi organ pri odločanju bil vezan na vsebino neobveznega mnenja krajevne skupnosti iz 7. člena. Zato se sodišče s tožnikom strinja, da mora tako mnenje, da bi ga organ pri odločanju lahko upošteval (ter bi moglo vplivati na odločitev v zadevi), temeljiti na izkazanih dejstvih in okoliščinah ter preverljivih podatkih. Meni pa tudi, da bi se zatrjevana (in izkazana) dejstva in okoliščine ter podatki v mnenju morali nanašati na merila za določitev obratovalnega časa gostinskih obratov iz 3. člena Pravilnika Občine Medvode.

10. Le tako podano mnenje, kot je v prejšnji točki obrazložilo sodišče, bi namreč organu omogočalo, da ga upošteva pri uporabi meril iz 3. člena Pravilnika Občine Medvode, kajti ta so materialno pravna podlaga za odločanje o podaljšanem obratovalnem času (ob upoštevanju hkrati najdaljšega podaljšanega obratovalnega časa iz 4. člena tega pravilnika), in uporabi v okviru proste presoje dokazov (10. člen ZUP) skupaj z drugimi v postopku zatrjevanimi in izkazanimi dejstvi in okoliščinami ter izvedenimi oziroma predloženimi dokazi (od slednjih drugostopenjski organ npr. navaja kot izkazana relevantna dejstva: da je Dragočajna turistični kraj s kampom; da mimo tožnikovega gostinskega obrata poteka kategorizirana javna pot; da ima njegov gostinski obrat dolgoletno tradicijo obratovanja tudi v nočnem času; da je za varstvo pred hrupom poskrbljeno z ustreznimi tehničnimi in organizacijskimi ukrepi; da inšpekcija in policija v zadnjih letih nista zaznali kršitev, povezanih z delovanjem gostinskega obrata; tožnik pa je v pritožbenem postopku predložil tudi dokaze o izpolnjevanju meril (kot pogojev), študijo Razvojne možnosti turizma v Občini Medvode, Pogodbo o izvajanju storitev varovanja, Izvedensko mnenje o vplivih hrupa na okolje itd.).

11. Na tožbene navedbe, da kot mnenja KS Smlednik v obravnavanem primeru ni mogoče šteti dopisa predsednice sveta KS z dne 6. 1. 2015 (v katerem je navedeno, da je mnenje KS Smlednik negativno), sodišče odgovarja, da se s tem strinja, če predsednik sveta KS ni organ odločanja v KS; in glede na določbe tožbi priloženega statuta KS Smlednik, ta to ni, pač pa o zadevah v okviru nalog krajevne skupnosti odloča svet krajevne skupnosti. Sodišče tako meni, da je kot v zadevi podano mnenje o podaljšanem obratovalnem času tožnikovega gostinskega obrata treba upoštevati sklep 42/14 Sveta KS Smlednik z dne 29. 12. 2014 (po zapisniku 1. korespondenčne seje, ki je v upravnem spisu), po katerem so za odločitev o soglasju k podaljšanemu obratovalnemu času gostinskega obrata odločilna dejstva in okoliščine ter podatki, ki jih o težavah in motenju  navajajo okoliški prebivalci. Kot prilogo, ki daje mnenju sveta KS vsebino, pa je mogoče upoštevati priloženi izpis e-sporočil in dopis krajanov Dragočajne z dne 5. 1. 2015 (nasprotovanje podaljšanemu obratovalnemu času). Tako podano mnenje (sklep sveta KS s prilogama) pa bi s strani organa moralo biti presojeno, kot je sodišče navedlo v 9. točki obrazložitve te sodbe, najprej glede vprašanj, ali se nanaša na katero od meril iz 3. člena Pravilnika Občine Medvode (le v takem primeru ter obsegu je lahko relevantno za odločanje), in ali vsebuje izkazana dejstva in okoliščine ter preverljive podatke o težavah in motenju okoliških prebivalcev (in le taka dejstva in okoliščine ter podatki bi lahko bili relevantna dejanska podlaga za odločanje, kar pomeni, da ne zadostujejo nekonkretizirane navedbe, izražanje mnenj, ipd.), nato pa v obsegu, kolikor bi šlo za relevantno dejansko podlago, presojeno skupaj z drugimi dokazi o izpolnjevanju meril (prosta presoja dokazov) zaradi sprejema ugotovitve iz tretje alinee prvega odstavka 7. člena Pravilnika Občine Medvode, torej ali je prijavljeni podaljšani obratovalni čas v skladu z merili pravilnika, ter odločitve o podaljšanem obratovalnem času v smislu drugega odstavka 7. člena pravilnika.

12. Ker drugostopenjski organ mnenja krajevne skupnosti pri odločanju ni obravnaval in upošteval tako, kot izhaja iz predhodnih točk obrazložitve te sodbe, da bi moral, je kršil pravila postopka, kar je moglo vplivati na zakonitost oziroma pravilnost odločitve v zadevi. Taka kršitev pa je razlog za ugoditev tožbi, zato je sodišče odločbo drugostopenjskega organa v izpodbijanem zavrnilnem delu odpravilo ter zadevo v tem obsegu vrnilo temu organu v ponovni postopek (3. točka prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1, ter tretji odstavek tega člena), v katerem je ta vezan na pravno mnenje sodišča o uporabi materialnega prava ter njegova stališča, ki se tičejo postopka (četrti odstavek tega člena). Sodišče še dodaja, da se je v sodbi vsebinsko opredelilo do tožbenih navedb, ki so pravno odločilne za presojo konkretne zadeve. Ker o podaljšanem obratovalnem času tožnikovega gostinskega obrata še ni dokončno odločeno, sodišče kot preuranjenih tudi ni presojalo tožbenih navedb o posegih z izpodbijano odločitvijo v tožnikove ustavne pravice (zlasti iz 74. in 14. člena Ustave).

13. Sodišče je na podlagi določbe četrtega odstavka 64. člena ZUS-1 določilo drugostopenjskemu organu za izdajo novega dokončnega upravnega akta, s katerim bo ta odločil o tožnikovi zahtevi za soglasje k prijavljenemu podaljšanemu obratovalnemu času v obsegu, kolikor je o njej po odpravi 3. točke izreka odločbe z dne 19. 2. 2015 ostalo neodločeno, rok 15 dni. Tak rok je sodišče določilo glede na naravo stvari (ker gre za obratovalni čas gostinskega obrata za tekoče leto), ko bi moralo biti odločeno hitro, da čimprej preneha negotovost, v kateri se je glede (dnevnega) časa obratovanja svojega gostinskega obrata oziroma obratovanja gostinskega obrata sploh znašel tožnik.

14. Tožnik je sodišču sicer predlagal, naj odloči v sporu polne jurisdikcije, in navedel tudi razloge za tako odločanje. Vendar gre v obravnavani stvari za odločanje z elementi prostega preudarka, ki ga predstavljajo nedoločeni pravni pojmi (v merilih za določitev obratovanja gostinskih obratov v podaljšanem obratovalnem času v Pravilniku Občine Medvode), ter ni pravne vezanosti. V takih primerih pa po prevladujočem stališču (ki ima podlago v tretjem odstavku 40. člena ZUS-1) sodišče odloča v sporu polne jurisdikcije le, kadar - v primerih iz petega odstavka 65. člena ZUS-1 - je tako odločanje po zakonu obvezno, ne pa tudi v primerih, ko je sodišču za to dano le pooblastilo (prim. J. Breznik, Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2008, str. 393, 394). Ker sodišče ni samo odločalo v stvari, kot nepotrebno tudi ni izvedlo predlaganih dokazov.

15. O stroških postopka pa je sodišče odločilo na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 ter tožniku priznalo stroške v skladu s prvim odstavkom 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, in sicer v okviru zahtevanega zneska. O povrnitvi stroškov sodne takse sodišče kot nepotrebno ni odločalo, saj se sodna taksa v primeru uspeha s tožbo v upravnem sporu vrne po uradni dolžnosti (36. in 37. člen Zakona o sodnih taksah).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.