UPRS sodba I U 1389/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-07-13

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), Liljana Polanec (poroč.), mag. Damjan Gantar

tujec - dovolitev zadrževanja - načelo nevračanja - diskriminacija Romov na Kosovu

Sodišče se lahko pridruži ugotovitvi, da se razmere na Kosovu izboljšujejo do te mere, da ni mogoče trditi, da bi bila vrnitev tožnikov v omenjeno državo nedopustna, ker bi bili tožniki tam izpostavljeni krutemu, nečloveškemu ali poniževalnemu ravnanju. Ob tem je potrebno poudariti, da so pojmi „kruto, nečloveško ali poniževalno ravnanje“ nedoločni pravni pojmi, katerih vsebino je potrebno napolniti v vsakem konkretnem primeru posebej. Vnaprejšnja posplošena opredelitev, kaj zajemajo, ni mogoča in je odvisna od specifičnih okoliščin konkretnega primera.

1. Policijska uprava (v nadaljevanju PU) Ljubljana je v 1. točki izreka izpodbijane odločbe št. 021-5/2014/30 (3E23-04) z dne 1. 8. 2014 zavrnila vloge tožnikov za dovolitev zadrževanja po 1. alineji drugega odstavka 73. člena Zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 45/14 s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZTuj-2).

2. V obrazložitvi je PU Ljubljana navedla, da se tožniki ne morejo niti nočejo vrniti na Kosovo, ker jih tam čakajo človeka nedostojne razmere, pred katerimi so leta 2008 pobegnili. Pred iztekom roka za vrnitev so zato vložili prošnjo za dovolitev zadrževanja na podlagi 1. alineje drugega odstavka 73. člena ZTuj-2, saj se na Kosovo ne morejo vrniti zaradi tamkajšnje hude diskriminacije Romov, ki pomeni nevarnost, da bodo izpostavljeni poniževalnemu ravnanju. Po povzetku poteka dosedanjega postopka je PU Ljubljana obširno prikazala stanje na Kosovu glede položaja pripadnikov romske skupnosti, kot izhaja iz zbranih informacij Ministrstva za notranje zadeve, ter navedla krajši povzetek teh informacij. Ob sklicevanju na načelo nevračanja, kot izhaja iz 72. člena ZTuj-2, je nato navedla, da je vsebina prepovedi mučenja, nečloveškega ali ponižujočega ravnanja oziroma kaznovanja opredeljena v naslednjih vsebinskih sklopih: (i) sodelovanje v politični opoziciji, (ii) telesno kaznovanje, (iii) okoliščine, povezane s smrtno kaznijo, (iv) kršitev s strani tretjih oseb, ker država ni sposobna zagotoviti zaščite, ter (v) socialno-ekonomske pravice. Glede na zbrane informacije na zaslišanju strank v postopku ter ob upoštevanju sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice in Sodišča EU je PU Ljubljana ocenila, da za tožnike niso izpolnjeni razlogi, ki so opredeljeni v načelu nevračanja, saj v Republiki Kosovo za tožnike ne izvira nevarnost, ki bi bila povezana z njihovim sodelovanjem v politični opoziciji, telesnim kaznovanjem, okoliščinah, povezanih s smrtno kaznijo, kršitvami s strani tretjih oseb oziroma kršitvami socialno-ekonomskih pravic. Tožniki so izvorno državo zapustili iz ekonomskih razlogov in kljub temu, da je življenje na Kosovu težko za vse, ne le za pripadnike manjšin, za katere so podane objektivne informacije o njihovi institucionalni in družbeni diskriminaciji, le-te niso takšne narave, da bi bile izpostavljeni poniževalnemu ravnanju. Nenazadnje je iz informacij mednarodnih organizacij razvidno, da Švedska, Nemčija, Švica in Francija prisilno vračajo pripadnike romske skupnosti na Kosovo, poleg tega pa se veliko romskih družin tudi prostovoljno vrača na Kosovo. Čeprav gospodarska situacija na Kosovu (kot tudi drugod) ni dobra, namenjajo vlada Republike Kosovo in evropske ter druge institucije veliko sredstev in napora v izboljšanje življenjskih, političnih, varnostnih in drugih pogojev za čim lažjo vrnitev oseb, ki so Kosovo zapustile zaradi konfliktov in nasilja. Vzpostavljen je prenovljen sistem zdravstvenega in duševnega tretmaja in da se reforme na tem področju izboljšujejo. Razmere na Kosovu se torej izboljšujejo in ne poslabšujejo, tudi za pripadnike romske skupnosti.

3. Zoper navedeno odločitev so tožniki po pooblaščencu vložili pritožbo. Ministrstvo za notranje zadeve je z odločbo št. 2253-23/2014/2 (155-06) z dne 27. 8. 2014 odločilo, da se pritožba zoper 1. točko odločbe o zavrnitvi izdaje dovoljenja za zadrževanje kot neutemeljena zavrne, saj je odločba prvostopenjskega organa obrazložena in utemeljena, navedene pa so tudi zakonske podlage materialnega prava.

4. Tožniki vlagajo tožbo zoper 1. točko izreka prvostopenjske odločbe v zvezi z odločbo drugostopenjskega organa. Navajajo, da je PU Ljubljana v izpodbijani odločbi naredila korekten širši in povzet prikaz stanja na Kosovu z uravnoteženim navajanjem pozitivnih in negativnih informacij o tem stanju, nato pa s povsem nesprejemljivo in nesklepčno argumentacijo zavrnila njihove prošnje za dovolitev zadrževanja. V odločbi manjka subsumpcija ugotovljenega dejanskega stanja pod relevantno pravno normo, zato je odločba nezakonita, Ministrstvo za notranje zadeve pa na ta pritožbeni ugovor ni odgovorilo ničesar. Tožniki navajajo, da je PU Ljubljana namesto subsumpcije naštela le vrsto teoretičnih del in odločb ESČP in SEU, ne da bi v odločbi pojasnila, kakšna je glede na vse to po njeni presoji vsebina zgornje premise silogizma, pod katero bi bilo nato treba subsumirati ugotovljeno dejansko stanje. Sodišču predlagajo, da odločbo kot nezakonito odpravi in vrne v ponovno odločanje.

5. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da je prvostopenjski organ v odločbi navedel tako relevantna ugotovljena dejstva (objektivne in subjektivne razloge) in pravno normo ter logični zaključek o tem, da niso izpolnjeni pogoji nevračanja po 72. členu ZTuj-2, zaradi česar predlaga zavrnitev tožbe kot neutemeljene.

6. Tožniki v repliki na odgovor tožene stranke na tožbo ponavljajo tožbeni ugovor o pomanjkanju subsumpcije v izpodbijani odločbi.

8. Predmet sodne presoje v obravnavani zadevi je 1. točka izreka odločbe PU Ljubljana, s katero je ta zavrnila vloge tožnikov za dovolitev zadrževanja po 1. alineji drugega odstavka 73. člena Zakona o tujcih (ZTuj-2), v zvezi z odločbo Ministrstva za notranje zadeve, s katero je bila pritožba tožnikov zoper prvostopenjsko odločitev zavrnjena kot neutemeljena.

9. Zadrževanje po ZTuj-2 pomeni dovoljenje tujcu, ki se ga mora odstraniti, da začasno ostane v Republiki Sloveniji (prvi odstavek 73. člena ZTuj-2). Zakon določa, da se zadrževanje tujcu v Republiki Sloveniji med drugim dovoli, če njegova odstranitev iz države v skladu z 72. členom ZTuj-2 ni dovoljena (1. alineja drugega odstavka 73. člena ZTuj-2), pri čemer 72. člen ZTuj-2 določa, da se tujca ne sme odstraniti v državo, v kateri bi bilo njegovo življenje ali njegova svoboda ogrožena zaradi rase, vere, narodnosti, pripadnosti posebni družbeni skupini ali političnega prepričanja, ali v državo, v kateri bi lahko bil izpostavljen mučenju in drugim krutim, nečloveškim ali poniževalnim kaznim ali ravnanju (načelo nevračanja).

10. Po oceni sodišča je odločitev obeh upravnih organov prve in druge stopnje glede na podatke iz upravnega spisa pravilna in zakonita, pri čemer je mogoče slediti utemeljitvi, kot sta jo navedla oba upravna organa v svojih odločbah, zato sodišče skladno z določilom drugega odstavka 71. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ne bo ponavljalo razlogov za odločitev, ampak se v celoti sklicuje na obrazložitev obeh upravnih organov, glede na tožbene ugovore pa dodaja še naslednje:

11. Upravni organ je v izpodbijani odločbi po obširnem in celovitem prikazu stanja na Kosovu, ki se med drugim nanaša na socialno-ekonomsko diskriminacijo Romov v omenjeni državi, navedel, da so tožniki izvorno državo zapustili iz ekonomskih razlogov. Kljub ugotovitvi, da so podane objektivne informacije o institucionalni in družbeni diskriminaciji Romov na Kosovu, je upravni organ zaključil, da ta diskriminacija ni takšne narave, da bi bili tožniki ob vrnitvi izpostavljeni poniževalnemu ravnanju. Ob tem je pojasnil, da je življenje na Kosovu težko za vse, ne le za člane romskih in drugih manjšin, svojo ključno ugotovitev o tem, da se razmere na Kosovu izboljšujejo in ne poslabšujejo, tudi za pripadnike Romske skupnosti, pa je utemeljil s tem, da nekatere evropske države pripadnike romske skupnosti (tudi tiste, ki so izrazili bojazen zaradi diskriminacije), vračajo na Kosovo, da se številni Romi sami prostovoljno vračajo tja, da evropske in druge institucije namenjajo veliko sredstev in napora v izboljšanje pogojev za čim lažjo vrnitev oseb na Kosovo in da je vzpostavljen tudi prenovljen sistem zdravstvenega in duševnega tretmaja ter da se reforme na tem področju izboljšujejo. Navedene ugotovitve so po oceni sodišča ob upoštevanju vsega zbranega gradiva pravilne in sodišče se lahko pridruži ugotovitvi, da se razmere na Kosovu izboljšujejo do te mere, da ni mogoče trditi, da bi bila vrnitev tožnikov v omenjeno državo nedopustna, ker bi bili tožniki tam izpostavljeni krutemu, nečloveškemu ali poniževalnemu ravnanju. Ob tem je potrebno poudariti, da so pojmi „kruto, nečloveško ali poniževalno ravnanje“ nedoločni pravni pojmi, katerih vsebino je potrebno napolniti v vsakem konkretnem primeru posebej. Vnaprejšnja posplošena opredelitev, kaj zajemajo, ni mogoča in je odvisna od specifičnih okoliščin konkretnega primera. Tako tudi Evropsko sodišče za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) v obrazložitvah svojih odločb navaja, da mora ravnanje, za katerega se trdi, da nasprotuje 3. členu Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju EKČP),(1) doseči minimalno stopnjo resnosti, če naj bi spadalo v okvir 3. člena EKČP, in da je ocena tega minimuma po naravi stvari relativna in odvisna od vseh konkretnih okoliščin primera.(2)

12. Upravni organ je po oceni sodišča resda skopo, vendar vseeno zadostno obrazložil, da diskriminacija Romov na Kosovu sicer obstaja, vendar pa se razmere v omenjeni državi tudi za pripadnike romske manjšine izboljšujejo, zaradi česar je mogoče sklepati, da v omenjeni državi tožniki ob vrnitvi ne bi bili izpostavljeni krutemu, nečloveškemu ali poniževalnemu ravnanju. Takšna odločitev je skladna s tudi stališčem ESČP v zadevi Gashi in drugi proti Švedski, kjer so bili pritožniki prav tako pripadniki romske manjšine in je iz poročil o izvorni državi izhajalo, da se Romi na Kosovu soočajo s socialno in občasno administrativno diskriminacijo, vendar je ESČP ugotovilo, da ne obstaja noben znak, ki bi kazal na to, da bi bili tožniki ob vrnitvi na Kosovo izpostavljeni takšnim pogojem in ravnanju, ki bi dosegalo potrebno stopnjo resnosti, da bi spadalo v okvir 3. člena EKČP. Glede na navedeno je zato odločilo, da pritožba pritožnikov ni dopustna.(3)

13. Na tem mestu je potrebno omeniti tudi zadevo Tomic proti Združenem kraljestvu, v kateri je šlo sicer za vprašanje vrnitve pritožnika, ki je bil pripadnik srbske manjšine, na Hrvaško. ESČP je v tej zadevi ugotovilo, da se srbska manjšina na Hrvaškem sicer sooča s problemi diskriminacije, čeprav je vlada storila veliko, da bi se stanje popravilo in je izboljšanje situacije pričakovati tudi v prihodnje. Sodišče je kljub temu kot pomembno štelo, da pritožnik ni navedel nobenih konkretnih težav, s katerimi bi se soočal on sam ob vrnitvi v to državo, in  tako zgolj s sklicevanjem na splošno težavno situacijo na Hrvaškem sodišča ni prepričal, da je dosežena potrebna stopnja resnosti, da bi zadeva spadala v okvir 3. člena EKČP.(4) Za podoben primer gre po presoji sodišča tudi v obravnavani zadevi, kjer so se tožniki tekom postopka sklicevali zgolj na splošno stanje na Kosovem, kjer naj bi pripadnikom romske manjšine grozila diskriminacija, niso pa navedli nobenih konkretnih težav, s katerimi bi bili ob vrnitvi na Kosovo soočeni oni individualno, zato tudi iz tega razloga sodišče ocenjuje, da je odločitev upravnega organa o tem, da se prošnja tožnikov za dovolitev zadrževanja v Republiki Sloveniji zavrne, pravilna.

14. Nenazadnje po prepričanju sodišča v obravnavani zadevi ne gre spregledati dejstva, da so tožniki iz podobnih razlogov, kot jih uveljavljajo v postopku za dovolitev zadrževanja (huda diskriminacija Romov na Kosovu), vložili že prošnje za mednarodno zaščito, ki jih je Ministrstvo za notranje zadeve zavrnilo leta 2012. Ugotovljeno je bilo namreč, da so Romi na Kosovu sicer do določene mere res socialno in ekonomsko diskriminirani, vendar se razmere izboljšujejo. V zvezi s subsidiarno zaščito je bilo ugotovljeno, da „prosilci zgolj zaradi svoje romske narodnosti ob vrnitvi na Kosovo ne bodo utrpeli resne škode, saj zgolj socialna in ekonomska diskriminacija Romov na Kosovu, kot je opredeljena v poročilih mednarodnih organizacij (ki se v zadnjem času izboljšuje), ne zajema resne škode iz 2. alineje 28. člena ZMZ.“ Za babico je bilo ugotovljeno, da ima zdravstvene težave (prilagoditveno motnjo), ampak je bilo na podlagi preučenih informacij o izvorni državi ugotovljeno, da bi imela na Kosovu dostop do zdravstvenih storitev. Odločitev je bila potrjena s sodbo Upravnega sodišča I U 1939/2012 z dne 2. 10. 2013, saj je Ministrstvo za notranje zadeve po presoji sodišča pravilno presodilo, da pogoji za priznanje statusa begunca oziroma subsidiarne zaščite za tožnike niso podani. Sodba je bila dne 8. 1. 2014 potrjena na Vrhovnem sodišču, ki je v sodbi I Up 495/2013 med drugim navedlo, da pritožniki niso izkazali, da bi ob vrnitvi na Kosovo lahko utrpeli resno škodo, kot jo opredeljuje 28. člen ZMZ (le-ta v drugi alineji opredeljuje resno škodo, ki zajema mučenje ali nečloveško ali poniževalno ravnanje ali kazen prosilca v izvorni državi, kar je vsebinsko primerljivo prepovedi, kot je vsebovana v načelu nevračanja), da bi jim ta grozila, pa po mnenju Vrhovnega sodišča ne izhaja niti iz informacij o stanju na Kosovu. Sodišče poudarja, da se je navedena odločitev sicer resda nanašala na obdobje od leta 2008 do leta 2012 in da so bile v obravnavani zadevi pridobljene nove informacije o izvorni državi, ki so se nanašale na obdobje od leta 2012 dalje, vendar pa tožniki v tem postopku niso niti zatrjevali niti izkazali, da bi se razmere na Kosovu v tem času bistveno poslabšale in da bila diskriminacija Romov hujša, kot pa je bilo zatrjevano v prejšnjih postopkih.

15. Sodišče glede na vse navedeno ugotavlja, da je odločitev o zavrnitvi prošenj tožnikov za dovolitev zadrževanja na podlagi 1. alineje drugega odstavka 73. člena ZTuj-2 pravilna ter na zakonu utemeljena, zaradi česar je tožbo tožnikov na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno.

opomba (1) : Določba 3. člena EKČP pravi, da se nikogar se sme mučiti ali  nečloveško in ponižujoče z njih ravnati ali ga kaznovati, kar ustreza vidiku načela nevračanja o tem, da se tujca ne sme vrniti v državo, v kateri bi lahko bil izpostavljen mučenju in drugim krutim, nečloveškim ali poniževalnim kaznim ali ravnanju.

opomba (2) :ESČP v obrazložitvah svojih odločitev tako navaja: „Ill-treatment must attain a minimum level of severity if it is to fall within the scope of Article 3. The assessment of this minimum is, in the nature of things, relative; it depends on all the circumstances of the case, such as the duration of the treatment, its physical or mental effects and, in some cases, the sex, age and state of health of the victim, etc.“ (glej, med drugim, sodbo Irska proti Združenem Kraljestvu z dne 18. 1. 1978, odst. 162).

opomba (3)  : Odločitev ESČP Gashi in drugi proti Švedski, št. pritožbe 61167/08, z dne 4. 5. 2010. Sodišče je navedeno odločitev sicer sprejelo že leta 2010, vendar pa iz navedb tožnikov tekom tega postopka in tudi iz splošno znanih dejstev ne izhaja, da bi na Kosovu od takrat dalje prišlo do kakšnih prelomnih dogodkov take narave, da bi se situacija bistveno poslabšala.

opomba (4) : Odločitev ESČP Tomic proti Združenemu kraljestvu, št. pritožbe 17837/03, z dne 14. 10. 2003, točka 1 na straneh 10-11.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.