UPRS sodba I U 1570/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2015-08-19

mag. Slavica Ivanović Koca (preds.), Adriana Hribar Milič (poroč.), Bojana Prezelj Trampuž

zaposlovanje invalidov - plačilo prispevka za zaposlovanje invalidov - zavezanec za plačilo prispevka - opredelitev pojma delodajalec - bistvena kršitev pravil postopka

Kot razlog za izdajo izpodbijane odločbe je navedena reorganizacija Ministrstva za obrambo, na podlagi katere je tožnica, Generalštab Slovenske vojske, dobila svojo lastno matično in davčno številko in se tako od 1. 1. 2012 dalje samostojno vodi v javnih evidencah AJPES, ZZZS in FURS. Navedeno pa ne more predstavljati pravne podlage za opredelitev tožnice kot delodajalke in zavezanke po ZZRZI.

Tožbi se ugodi, odločba Javnega jamstvenega preživninskega in invalidskega sklada RS 4932-2-1300516-4 z dne 16. 12. 2012 se odpravi in zadeva vrne temu organu v ponoven postopek.

Z izpodbijano odločbo je Javni jamstveni preživninski in invalidski sklad RS (v nadaljevanju: Sklad) tožnici naložil, da je zaradi neizpolnjevanja obveznosti iz 65. člena Zakona o zaposlitveni rehabilitaciji in zaposlovanju invalidov (v nadaljevanju: ZZRZI) za obdobje od 1. 1. do 31. 5. 2012 (v nadaljevanju: obravnavano obdobje) dolžna v Sklad takoj plačati prispevek za spodbujanje zaposlovanja invalidov (v nadaljevanju: prispevek) v znesku 16.558,34 EUR in 2.526,01 EUR zamudnih obresti, skupaj 19.084,35 EUR. Če obveznost ne bo poravnana kot izhaja iz izreka te odločbe, bo odločba predana organu, pristojnemu za začetek postopka davčne izvršbe (točke 1., 2. in 3. izreka); pritožba ne zadrži izvršitve, v postopku stroški niso nastali (točki 4. in 5. izreka). Odločba temelji na določbah 6. člena, 62. člena, 65. člena in 82. člena ZZRZI. Sklad je tožnici, skladno s tretjim odstavkom 65. člena ZZRZI, izdal opomin k plačilu neplačanega prispevka, ki je bil tožnici vročen 29. 11. 2013. Tožnica kljub opominu svoje obveznosti ni izpolnila, niti z vlogo pred izdajo izpodbijane odločbe ni dokazala, da ni zavezanka za plačilo predmetnega prispevka. Obračun je razviden iz straneh 3. in 4. obrazložitve izpodbijane odločbe.

Pritožbeni organ je pritožbo zavrnil. Na podlagi 62. člena ZZRZI in 6. člena Uredbe o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov (v nadaljevanju: Uredba) je za javno upravo in obrambo določena kvota v višini 2 %. Sklicuje se tudi na Navodilo za izpolnjevanja obrazca prijave v zavarovanje za invalide (v nadaljevanju: Navodilo). V skladu s 65. členom ZZRZI Sklad za delodajalca, zavezanca h kvoti, ki ne izpolnjuje kvote, objavi obveznost plačila prispevka na spletnem mestu Sklada za elektronsko izmenjavo podatkov do desetega dne v mesecu za pretekli mesec. Objava velja kot obvestilo zavezancem h kvoti o višini mesečnega prispevka. Če delodajalec v danem roku ne dokaže nadomestne izpolnitve kvote do zadnjega dne v mesecu za pretekli mesec, mora plačati prispevek skupaj z zamudnimi obrestmi. Če Sklad ugotovi, da delodajalec prispevka ni plačal pravočasno, ga pisno opomni in pozove, da naj plača prispevek z obrestmi v roku 15 dni od prejema poziva Sklada.  Sklad v skladu z 82. členom ZZRZI na podlagi podatkov iz uradnih evidenc Agencije RS za javno-pravne evidence in storitve (v nadaljevanju: AJPES), Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju: ZZZS) ter Davčne uprave RS, sedaj Finančne uprave RS (v nadaljevanju: FURS) nadzira izpolnjevanja kvote in ugotavlja obveznosti zavezancev za kvoto. Ugovor tožnice, da je kvoto oz. zahtevano število zaposlenih invalidov v spornem obdobju (1. 1. 2012 do 31. 5. 2012), za katerega je izdan zahtevek in opomin, presegala, pritožbeni organ zavrača. Iz evidence AJPES je za tožnico razviden datum vpisa novega subjekta pri registrskem organu in sicer 1. 1. 2012. Z navedenim dnem je v evidencah AJPES evidentiran nastanek novega pravnega subjekta pri Ministrstvu za obrambo in sicer Generalštab Slovenske vojske, kot organa v sestavi.  Po izvedeni reorganizaciji Ministrstva za obrambo so od 1. 1. 2012 dalje njegovi organi v sestavi s svojo matično in davčno številko: Generalštab Slovenske vojske, Inšpektorat RS za varstvo pred naravnimi in drugimi nesrečami in Inšpektorat RS za obrambo. Generalštab Slovenske vojske je kot organ v sestavi dobil novo lastno matično številko in novo lastno davčno številko. Tako se identifikacijski podatki Generalštaba slovenske vojske od 1. 1. 2012 dalje razlikujejo od identifikacijskih podatkov Ministrstva za obrambo. Oba navedena subjekta sta od 1. 1. 2012 dalje vsak zase zavezanca za kvoto. Tudi ZZZS vodi od 1. 1. 2012 dalje podatke o zavarovancih, vključenih v zdravstveno zavarovanje tako za Ministrstvo za obrambo, kot tudi za Generalštab Slovenske vojske, kar potrjuje dopis ZZZS 0710-69/2014-LJ/10 z dne 26. 2. 2014. V primerjavi s številom vseh zaposlenih v Generalštabu Slovenske vojske število invalidov, prijavljenih v zavarovanje od 1. 1. 2012 dalje, ni bilo enako številu invalidov, potrebnih za kvoto pred reorganizacijo Ministrstva za obrambo. Zato je posledično tudi nastal dolg tožnice iz naslova neplačanega prispevka.

Tožnica se z izpodbijano odločbo ne strinja in v tožbi navaja, da je kvoto v višini 2 % invalidov presegla, kar je razvidno iz tabele, navedene v tožbi. Za obravnavano obdobje izhaja iz tabele prikazano število vseh zaposlenih v Slovenski vojski, kot tudi število zaposlenih invalidov v Slovenski vojski, kar je več kot je predpisana kvota. Zaradi razjasnitve neskladij med podatki o številu zaposlenih invalidov v Ministrstvu za obrambo, Slovenski vojski in podatki Sklada, je tožnica pri ZZZS preverjala točnost podatkov. Od ZZZS je 4. 10. 2013 z dopisom 180-143/2013-DI/2 prejela seznam zavarovancev, ki so zavarovani preko Ministrstva za obrambo, Slovenske vojske, kot zavezanca za prijavo in ki imajo evidentirane podatke o invalidnosti. Iz tega seznama je tudi razvidno, da tožnica presega predpisano kvoto oz. število zaposlenih invalidov v okviru Slovenske vojske. Navedeni seznam je tožnica tudi posredovala Skladu skupaj z ugovorom zoper obvestilo o odprtih postavkah za neplačane prispevke z dne 22. 8. 2013 in opominom za plačilo neplačanega prispevka (dopis 103-111/2013-6 z dne 19. 12. 2013). Tožnica nima dolga do tožene stranke.  Prav tako tudi ni podane pravne podlage za nastanek tovrstne terjatve. Izpodbijana odločba je tudi protispisna in ne vsebuje vseh elementov, kot jih določa tretji odstavek 210. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP).

Tožnica meni, da so bili nepravilno uporabljeni materialno-pravni predpisi, posledično pa je bilo tudi napačno ugotovljeno dejansko stanje. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da tožena stranka pridobivala podatke o izpolnjevanju predpisane kvote invalidov iz uradnih evidenc AJPES, ZZRZI in FURS. V skladu z 62. členom ZZRZI in Uredbo, so delodajalci dolžni zaposlovati invalide v okviru določenega deleža od celotnega števila zaposlenih delavcev (kvota). Višina kvote je odvisna od dejavnosti delodajalca in jo določi Vlada RS. V skladu z Uredbo je kvota za dejavnost javne uprave in obrambe 2 %. Sklad na podlagi 5. alineje prvega odstavka 82. člena ZZRZI in 20. člena Uredbe nadzira izpolnjevanje kvote in ugotavlja obveznost zavezancev za kvoto na podlagi javnih evidenc ZZZS, AJPES in FURS. Podatke iz navedenih evidenc Sklad pridobiva izključno na podlagi izpisov matičnih in davčnih številk delodajalcev. Pri tem pa Sklad ne upošteva pravnih podlag, kateri subjekt se v primeru Generalštaba slovenske vojske šteje za delodajalca. Zadevo Sklad primerja z gospodarsko družbo in hčerinsko družbo, kar ni pravilno. Zakon o gospodarskih družbah (v nadaljevanju: ZGD-1) družbe obravnava kot samostojne gospodarske subjekte. V tem primeru gre za popolnoma drugo pravno podlago kot v primeru Generalštaba Slovenske vojske in celotne slovenske vojske. ZZRZI in Uredba pomena pojma delodajalec ne urejata, niti ne napotujeta na uporabo drugih predpisov. Zato se v tem primeru uporablja predpis, ki ureja področje državne uprave, torej Zakon o javnih uslužbencih (v nadaljevanju: ZJU), ki v 3. členu določa, da je delodajalec v državnem organu Republika Slovenija. V državnem organu pravice in dolžnosti delodajalca izvršuje poslovodni organ. Opredelitev pojmov organ državne uprave in predstojnik vsebuje 5. člen ZJU. V primeru Generalštaba Slovenske vojske in celotne Slovenske vojske, kot tudi v primeru drugih organov v sestavi ministrstva je kot delodajalec določeno ministrstvo. Na podlagi prvega odstavka 92. člena Zakon o obrambi (v nadaljevanju: ZObr) oseba, ki izpolnjuje pogoje za poklicno opravljanje vojaške vojske sklene pogodbo o zaposlitvi z ministrstvom. Glede na navedeno bi Sklad moral upoštevati, da je v danem primeru delodajalec Ministrstvo za obrambo. Generalštab in Slovenska vojska sta celotno obravnavano obdobje izpolnjevala zahtevane kvote invalidov oz. jih celo presegala. Ti podatki so bili pridobljeni iz uradne evidence ZZZS, vendar ne na podlagi izpisa o matični in davčni številki, temveč glede na število dejansko prijavljenih invalidov s strani delodajalca. Navedene podatke je tožnica tudi posredovala Skladu in Ministrstvu za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti, vendar niso bili upoštevani. Sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da Sklad podatke o številu vseh zaposlenih in številu zaposlenih invalidov med drugim pridobiva tudi iz uradnih evidenc ZZZS, kamor morajo delodajalci prijaviti delavce v zavarovanje na obrazcih M1. Na teh obrazcih so tudi podatki o zavezancih vodeni na podlagi matičnih številk. Delodajalci zaposlujejo invalide v skladu z  Navodilom. Nesporno je pred 1. 1. 2012 prijavljalo delavce v zavarovanje Ministrstvo za obrambo z matično številko 5268923000 in je bila obveznost plačila prispevka določena le Ministrstvu za obrambo. Od 1. 1. 2012 dalje pa se obveznost plačila prispevka ugotavlja ločeno, tako za Ministrstvo za obrambo z matično številko 5268923000, kot tudi za Ministrstvo za obrambo, Generalštab slovenske vojske z matično številko 2399199000. Iz evidence podatkov AJPES pa tudi izhaja, da ima Ministrstvo za obrambo lastno matično in lastno davčno številko, Generalštab Slovenske vojske pa svojo matično in davčno številko. Z zakonom o matični evidenci zavarovancev in uživalcev pravic iz obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja (v nadaljevanju: ZMEPIZ), ki ureja matično evidenco zavarovancev in uživalcev pravic iz obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja se določa vsebina zbirk podatkov, potrebnih za izvajanje tega zavarovanja. Na podlagi 31. člena ZMEPIZ so določeni zavezanci za vlaganje prijav po tem zakonu. ZMEPIZ določa tudi roke za vložitev prijav podatkov za matično evidenco. Med naštetimi zavezanci za vlaganje prijav so navedeni tudi delodajalci. Ministrstvo za obrambo je posebej izpostavljeno za zavarovance, ki so v obvezno zavarovanje vključeni kot vojaki na prostovoljnem služenju vojaškega roka oz. državljani med prostovoljnim usposabljanjem za zaščito in reševanje. Ta zakon določa podatke o zavarovancih, ki se vnesejo v matično evidenco. Zakon določa tudi podatke o zavezancih za vlaganje prijav in zavarovancih za vlaganje prijav o osnovah, ki so pravne osebe ali podružnice tujih podjetij. O pravnih osebah in podružnicah tujih podjetij, ki so zavezanci za vlaganje prijav in zavezanci za vlaganje prijav o osnovah po tem zakonu se vnesejo v matično evidenco med drugim naslednji podatki: registrska številka zavezanca, matična številka zavezanca, davčna številka zavezanca itd.

Iz upravnega spisa, zlasti iz obvestila ZZZS z dne 26. 2. 2014 je razvidno, da je Ministrstvo za obrambo 22. 12. 2011 na ZZZS naslovilo dopis, v katerem je navedlo, da bodo imeli organi v sestavi s 1. 1. 2012 svoje matične številke. Posledično se je zaradi sprememb podatkov matičnih številk pri poslovnih subjektih v poslovnem registru spremenila tudi registrska številka pri vsakem posameznem zavezancu in tudi v registru ZZZS od 1. 1. 2012 dalje. Navedeno pomeni veliko število odjav in ponovnih prijav v zavarovanje. Iz dopisa ZZZS je razvidno, da je Zavod OE Ljubljana, ponovno tožnici predlagal, da naj zaradi velike količine obrazcev odjav in prijav vlaga te preko e-Vem, kar pa ni bilo sprejeto. V kvoto, ki je določena z Uredbo štejejo le invalidi, ki jih delodajalci prijavijo v zavarovanje kot invalide skladno z Navodilom. S 1. 1. 2012 bi morala glede na število prenesenih zaposlenih in prijavljenih v zavarovanje pri Ministrstvu za obrambo, Generalštabu Slovenske vojske z matično številko 2399199000 ustrezno prenesti tudi število invalidov, potrebnih za izpolnitev kvote. Sklad je na podlagi podatkov iz uradnih evidenc pri tožnici za obravnavano obdobje za vsak mesec posebej ugotavljal dejansko stanje, torej število prijavljenih zaposlenih pri Generalštabu Slovenske vojske in število prijavljenih invalidov, zaposlenih pri Generalštabu Slovenske vojske. Sklad je pravilno ugotovil višino obveznosti iz naslova plačila prispevka. Izpodbijana odločba je skladna (izrek in obrazložitev). Izdana je na podlagi ZZRZI. Opustitev podpisa pooblaščene osebe pa ne predstavlja bistvene kršitve določb postopka, kar izhaja iz tudi sodbe Upravnega sodišča RS I U 1245/2004.

Iz listin upravnega spisa izhaja, da je med strankama prvenstveno sporna opredelitev pojma delodajalec oz. opredelitev zavezanca, ki je na podlagi prvega odstavka 62. člena ZZRZI dolžan zaposlovat invalide. Posledično pa je tudi sporna višina prispevka, saj tožnica ugovarja, da je izpolnila svoje obveznosti iz naslova kvotnega sistema zaposlovanja invalidov, kot jo določa 62. člen ZZRZO in da ni podlage za izdajo izpodbijane odločbe na podlagi 65. člena ZZRZI.

Na podlagi prvega odstavka 62. člena ZZRZI so delodajalci, ki zaposlujejo najmanj 20 delavcev, razen tujih diplomatskih in konzularnih predstavništev, invalidskih podjetij in zaposlitvenih centrov, dolžni zaposlovati invalide v okviru določenega deleža od celotnega števila zaposlenih delavcev (kvote). Na podlagi tretjega odstavka 62. člena ZZRZO je višina kvote je odvisna od dejavnosti delodajalca in jo določi Vlada RS z Uredbo (2 %, 3 % in 6 % kvota od skupnega števila zaposlenih delavcev), dejavnosti pa so določene glede na področja v skladu z Uredbo o standardni klasifikaciji dejavnosti (prvi odstavek 3. člena Uredbe). Kot je razvidno iz obrazložitve izpodbijane odločbe je bila pri izračunu tožnikove obveznosti upoštevana 2 % kvota, pri čemer pa višina kvote v obravnavani zadevi med strankama ni sporna. Na podlagi petega odstavka 62. člena ZZRZIse v kvoto štejejo invalidi, ki jih delodajalci prijavijo v zavarovanje kot invalide, skladno z Navodilom. Delodajalec, ki ne izpolni kvote, je dolžan mesečno ob izplačilu plač obračunati in plačati v Sklad prispevek za vzpodbujanje zaposlovanja invalidov v višini 70 % minimalne plače za vsakega invalida, ki bi ga bil dolžan zaposliti za izpolnitev predpisane kvote (prvi odstavek 65. člena ZZRZI). Na podlagi drugega odstavka 65. člena ZZRZI Sklad delodajalca, ki prispevka za vzpodbujanje zaposlovanja invalidov ni plačal pravočasno, pisno pozove, da prispevek naknadno v določenem roku plača skupaj z zamudnimi obrestmi. Če delodajalec tega ne stori, niti ne dokaže, da ni zavezanec za plačilo, Sklad izda odločbo o obveznosti plačila.

Med strankama ni sporno, da je iz evidence AJPES za tožnico razviden vpis novega subjekta dne 1. 1. 2012 pri Ministrstvu za obrambo in sicer Generalštab Slovenske vojske, kot organa v sestavi. Po izvedeni reorganizaciji Ministrstva za obrambo so od 1. 1. 2012 dalje njegovi organi v sestavi s svojo matično in davčno številko: Generalštab Slovenske vojske, Inšpektorat RS za varstvo pred naravnimi in drugimi nesrečami in Inšpektorat RS za obrambo. Generalštab Slovenske vojske je kot organ v sestavi dobil novo lastno matično številko in novo lastno davčno številko. Sporen pa je subjekt, ki v danem primeru velja za delodajalca oziroma za zavezanca v skladu z določbo 62. člena ZZRZI. Zavezanci  pa morajo biti opredeljeni z zakonom, torej na zakonski ravni in ne morejo biti opredeljeni z podzakonskimi akti (uredbami, navodili).

Ugovor tožnice, da v obravnavanem primeru Sklad v obrazložitvi izpodbijane odločbe in tudi tožena stranka nista navedla pravnih podlag, na podlagi katerih naj bi se Generalštab Slovenske vojske štel za delodajalca, je po presoji sodišča utemeljen. ZZRZI in Uredba pomena pojma delodajalec ne urejata, niti ne napotujeta na uporabo drugih predpisov. Ker gre v predmetni zadevi za ministrstvo in za pristojnosti ministrstva, je ta urejena v Zakonu o Vladi RS oz. v Zakonu o organizaciji in delovnem področju ministrstev. Iz navedenih predpisov nesporno izhaja, da je Generalštab Slovenske vojske organ v sestavi ministrstva. V predmetni zadevi gre za Ministrstvo za obrambo, tožnica pa je Generalštab Slovenske vojske, katerega pristojnosti med drugim ureja kot področni, specialni zakon in sicer Zakon o obrambi (v nadaljevanju: ZObr). Na podlagi prvega odstavka 88. člena ZObr za sklenitev in odpoved pogodbe o zaposlitvi za poklicno delo na obrambnem področju za delavce na obrambnem področju veljajo predpisi o javnih uslužbencih. Na podlagi prvega odstavka 92. člena ZObr (ki ureja sklenitev pogodbe o zaposlitvi), kdor izpolnjuje pogoje za poklicno opravljanje vojaške službe, lahko z ministrstvom sklene pogodbo o zaposlitvi. Gre pa tudi za področje javne uprave, za katero velja ZJU. Na podlagi prvega odstavka 3. člena ZJU je delodajalec v javni upravi pravna oseba s katero je javni uslužbenec v delovnem razmerju. Na podlagi drugega odstavka 3. člena ZJU je delodajalec v državnem organu Republika Slovenija. Na podlagi točke 2 prvega odstavka 6. člena ZJU je državni organ ministrstvo, organ v sestavi, vladne službe in upravne enote. V primeru Generalštaba Slovenske vojske pa gre nesporno za organ v sestavi ministrstva.

Na podlagi ZZRZI in sicer drugega odstavka 66. člena ZZZS mesečno posreduje Skladu podatke o prijavi in odjavi zaposlenih invalidov po posameznih delodajalcih. Če delodajalec ugotovi, da se podatki iz njegovih evidenc razlikujejo od podatkov v uradnih evidencah ZZZS, jih mora zaradi uveljavljanja spremembe obračuna kvote uskladiti na ZZZS in  hkrati o tem obvestiti Sklad do 15 v mesecu za pretekli mesec  (četrti odstavek  66. člena ZZRZI). Iz listin upravnega spisa izhaja, da je navedeno tožnica tudi storila. Sklad, kot prvostopenjski organ se do tožničinega ugovora o neskladju z evidencami po presoji sodišča ni opredelil. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je navedel le, da tožnica svoje obveznosti ni izpolnila, niti ni dokazala, da ni zavezanka za plačilo prispevka. Tudi drugostopenjski organ navedene pomanjkljivosti odločbe organa prve stopnje ni odpravil, čeprav je odgovarjal na tožničine ugovore. Kot razlog za izdajo izpodbijane odločbe je pritožbeni organ navedel reorganizacijo Ministrstva za obrambo, na podlagi katere je tožnica, Generalštab Slovenske vojske, dobila svojo lastno matično in davčno številko in se tako od 1. 1. 2012 dalje samostojno vodi v javnih evidencah AJPES, ZZZS in FURS. Navedeno pa ne more predstavljati pravne podlage za opredelitev tožnice kot delodajalke in zavezanke po ZZRZI.

Več o tožničini obveznosti, ki naj bi izhajala iz neizpolnitve kvote za obravnavano obdobje, sicer pove toženka v odgovoru na tožbo, vendar teh pojasnil v upravnem sporu, v katerem je predmet preizkusa zakonitost odločbe, ni mogoče upoštevati. Ker torej ostaja izpodbijana odločitev v bistvenem brez razlogov, je ni mogoče preizkusiti, niti ji ni mogoče učinkovito ugovarjati s pravnimi sredstvi. To pa pomeni, da je kršitev pravil postopka (214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku – v nadaljevanju ZUP), ki se nanaša na razloge izpodbijane odločbe, bistvena (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), bistvena kršitev pravil postopka pa narekuje odpravo odločbe ter ponovno odločanje v zadevi.

Sodišče je zato na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo vrnilo v ponovno odločanje organu prve stopnje. Pristojni organ mora v zadevi ponovno odločiti v 30 dneh od dneva, ko je dobil sodbo, pri tem pa je vezan na stališče sodišča glede uporabe prava, ki ga je zavzelo v tej sodbi, ter svojo odločitev, kolikor pri njej vztraja, utemeljiti tako v dejanskem, kot tudi v pravnem pogledu (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

Sodišče je odločalo na nejavni seji na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1.

ZUP člen 214, 237, 237/2, 237/2-7. ZZRZI člen 66.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.