UPRS sodba II U 351/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-10-12

Melita Ambrož (preds.), Majda Kovačič (poroč.), Sonja Kočevar

nepovratna sredstva - Program razvoja podeželja - zahteva za izplačilo sredstev - administrativna kontrola

Čeprav tožena stranka ni določno navedla pravne osnove, na podlagi katere je izračunala število delovnih ur, pa je po mnenju sodišča pravilno, da je v izračun urne postavke vzela tudi dneve, ko se zaradi praznikov, ki pa so sicer po predpisih, ki urejajo delovna razmerja plačani dnevi, ne dela.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je tožena stranka odločila, da se zahtevku, številka 33151-1/2009/264 za izplačilo sredstev, določenih v odločbi o pravici do sredstev, številka 33151-1/2009/178 z dne 6. 9. 2013, ki ga je vložila stranka Lokalna akcijska skupina A. (tožeča stranka v tem sporu) delno ugodi v višini 7.901,06 EUR, del zahtevka za izplačilo sredstev v višini 6.832,40 EUR pa se zavrne. V obrazložitvi tožena stranka navaja pravno podlago za odločitev, to je Zakon o kmetijstvu (v nadaljevanju ZKme-1) in Uredbo o ukrepih 1., 3. in 4. osi Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007 do 2013, v letih 2011 do 2013 (v nadaljevanju Uredba PRP). Gre za financiranje po prej navedeni odločbi o pravici do sredstev projekta Vzpodbujanje rabe geotermalnih virov Prlekije za kmetijstvo, energetske in turistične namene. Tožena stranka razlaga določbe 56. člena ZKme-1 ter navaja pomanjkljivosti, ki so bile ugotovljene pri administrativni kontroli, ki vplivajo na višino odobrenih sredstev.

2. Pomanjkljivosti so bile ugotovljene pri računih pod zaporednimi številkami 1, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 16, 17, 18, 19, 20, 21 in 24, pri katerih je bila nepravilno izračunana urna postavka, zaradi napačnega prepisa števila mesečnih ur oziroma neupoštevanja praznikov iz plačilne liste. Pri vseh računih, ki se nanašajo na plačilno listo za posamezne mesece in časovnico o opravljenem delu za posameznega zaposlenega navaja izračunano višino urne postavke, ki jo je naredila tožeča stranka ter v nadaljevanju izračun, ki je po presoji tožene stranke pravilen. Navedenih izračunov sodišče v sodbo ne povzema.

3. Pri računih pod zaporednimi številkami 1, 2, 3, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 15, 17, 19, 21, 22, 24 in 25 je bilo ugotovljeno, da je prišlo do napačne razvrstitve namena stroška, zato se je ta ponekod spremenil. Ker je bilo to potrebno, so bili zneski enega računa razdeljeni na dva namena stroška, prvič koordinacijo in vodenje in drugič stroški dela za izvedbo projekta. V nadaljevanju navaja nepravilnosti po posameznih računih, kar sodišče v sodbo ne povzema. Iz seštevkov vseh ur namenjenih koordinaciji in vodenju je bilo tako ugotovljeno, da presegajo mejo dovoljenih sredstev namenjenih za koordinacijo in vodenje projekta, kot je to določeno v 1. točki dvanajstega odstavka 102. člena Uredbe PRP, ki navaja, da se ti stroški priznajo kot upravičeni, kadar predstavljajo do vključno 10% skupno upravičenih stroškov projekta. V nadaljevanju tožena stranka navaja celotni izračun, ki se nanaša na znižanje stroškov in ugotavlja, da je tožeča stranka upravičena do izplačila sredstev v višini 7.901,06 EUR.

4. Tožeča stranka v obširni tožbi uveljavlja tožbene razloge nepravilne ugotovitve dejanskega stanja, procesno kršitev določb postopka in nepravilno uporabo materialnega prava. Poudarja, da je bila ves čas v procesu reševanja vloge v kontaktu z Agencijo in pozvana k številnim dopolnitvam in razjasnitvam zahtevka, razen pri spornem zahtevku. Navaja, da iz obrazložitve izpodbijane odločbe v delu, kjer se navaja uporaba napačno izračunane urne postavke iz obrazložitev ni mogoče razbrati, kje je tožena stranka našla podlago za ugotovitev napačne urne postavke. Ker tožena stranka ugotavlja, da je določena urna postavka napačna, potem bi morala imeti določeno pravilno postavko in podlago, kjer je le-ta navedena oziroma določena. Tako je tožena stranka na podlagi lastnega izračuna urnih postavk, v tem delu zahtevka tožniku neupravičeno zmanjšala zahtevek za izplačilo sredstev v višini 495,69 EUR. Pri tem izračunu gre za arbitrarno in samovoljno odločitev Agencije, ker nima podlage v naprej določeni vrednosti urne postavke. Takšna odločitev pa predstavlja neposredno kršitev 153. člena Ustave, ki določa, da morajo izdani posamični akti in njihova vsebina temeljiti na zakonu ali zakonitem predpisu.

5. Tudi v predhodnih izdelanih projektih v okviru programa Leader je tožeča stranka urno postavko izračunala na podlagi mesečnega fonda delovnih dni. Fond ur namreč predstavlja največje mogoče število ur, ko zaposleni v določenem mesecu lahko opravlja delo. Gre za seštevek ur, ki jih zaposleni v določenem času porabijo za redno delo, dopust ali za bolniško odsotnost. V mesečni fond ur niso vključeni prazniki, ki so dela prosti dnevi, saj na te dneve zaposleni ne sme opravljati dela.

6. Gre za odsotnost kakršnihkoli navodil glede izračuna urne postavke. Navaja primere prejšnjega sodelovanja v okviru programa Leader, kot tudi Evropskega teritorialnega sodelovanja. V teh primerih so v mesečni fond ur šteti izključno delovni dnevi, ne pa tudi dela prosti dnevi. Takšen izračun je bil potrjen s strani vseh kontrol. Tožeča stranka je tudi v tem primeru projekta Geovir v dobri veri in odsotnosti kakršnihkoli navodil o izračunu urne postavke uporabila način, ki je bil pravilen in prepoznan s strani vseh prejšnjih kontrol.

7. Tožeča stranka v nadaljevanju navaja primer izračuna za mesec maj 2014 - časovnica o opravljenem delu A.A. Navaja primer izračuna, ki ga je pri poročanju uporabila in primer izračuna, ki ga v odločbi uporablja Agencija. Ugotavlja, da pri izračunu urne postavke Agencija v mesečni fond ur prišteva tudi tiste dneve, ki so bili dela prosti dnevi, pri čemer obenem v nekaterih primerih uporablja tudi napačno zaokroževanje na 4 decimalke. Torej tudi ure, ko zaposleni ne more in niti ne sme opravljati dela na projektu. To pomeni, da sploh ne bi bilo mogoče uveljavljati celotnih stroškov zaposlenega tudi v primeru, ko bi vse delovne dni v mesecu delal na projektu, saj bi bilo v tem primeru mogoče uveljavljati samo 1.671,73 EUR (160 opravljenih ur na projektu x 10,4483 EUR/uro). Tudi če bi zaposleni vse razpoložljive delovne ure v mesecu porabil za delo na projektu, stroške zaposlenega v višini 167,17 EUR (1.838,90 EUR - 1.6971,73 EUR) ne bi bilo mogoče uveljavljati, ker izračun Agencije temelji na predpostavki, da je mogoče opravljati delo na projektu tudi v dnevih, ki zapadejo na dela proste dni. Tako ne bi mogel uveljavljati 50% vseh stroškov zaposlenega, ampak samo 45,45%, kot je nakazal izračun razlike urne postavke.

8. Napačna je opredelitev stroškov dela za koordinacijo in vodenje projekta. Tožeča stranka se z ugotovitvami Agencije ne strinja, ker meni, da stroški dela za koordinacijo in vodenje projekta ne presegajo 10% skupnih upravičenih stroškov projekta, kar izhaja iz dnevnih časovnic in internih urnih evidenc o opravljenih urah zaposlenih pri tožniku, ki pa jih ni mogel predložiti, ker organ kontrole zahteva poročanje na dnevnih časovnicah, k predložitvi urnih evidenc dela na podlagi katerih bi bilo mogoče ugotoviti natančno število ur namenjenih koordinaciji in vodenju, pa ni bila pozvana. Dejansko stanje ni bilo ugotovljeno, ampak je organ sam določil število ur za koordinacijo in vodenje. Iz izpodbijane odločbe ni mogoče razbrati kako in zakaj je v dnevnih časovnicah posamezne navedene stroške dela opredelil kot stroške za vodenje in koordinacijo projekta, pa čeprav so v posameznem 8 urnem delovnem dnevu poleg aktivnosti koordinacije in vodenja projekta navedene tudi aktivnosti, ki predstavljajo stroške dela za izvedbo projekta, sam obrazec oziroma časovnica pa podrobnejše urne opredelitve znotraj posameznega delovnega dneva ne predvideva. Agencija znotraj postopka sproti določa „pravila igre“ oziroma naknadno določa način izpolnjevanja določenih obrazcev in posledično pravilnost. To je nedopustno, ker mora biti stranki vnaprej jasno, določno pojasnjeno in predočeno, kako mora izpolnjevati določene obveznosti. Agencija pri opredelitvi vrste stroškov v obrazložitvi odločbe ne opira na noben zakon, na zakon oprt predpis ali drug zakonito izdan predpis ali splošni akt.

9. Tožeča stranka v nadaljevanju izpostavlja najbolj evidentne dokaze napačne razdelitve dneva iz časovnic za posamezne zaposlene, kot strošek koordinacije in vodenje projekta. Nadalje uveljavlja napačno uporabo metodologije izračuna deleža stroškov za koordinacijo in vodenje projekta in napačno opredelitev vrste stroška zunanjega izvajalca. Uredba PRP, v 1. in 2. točki prvega odstavka 95. člena določa, da so upravičeni stroški za izvajanje ukrepa Izvajanje lokalnih razvojnih strategij: 1. stroški koordinacije in vodenje projekta ter stroški dela za izvajanje projektnih aktivnosti; 2. stroški materiala, opreme in storitev nastalih z izvedbo projekta. V Navodilih za izdelavo zahtevkov za izplačilo sredstev, ki jih je tožena stranka izdala dne 1. 10. 2014, je v poglavju 7 izpolnjevanje zahtevkov za izplačilo sredstev opredeljeno, da mora izvajalec vsa dokazila o stroških, s katerimi dokazuje upravičene stroške na projektu - fazi projekta vnesti v tabelo 1.1: „Specifikacija uveljavljenih stroškov po računih izvedbenega projekta“, ki jih razvrsti najprej po namenu potem pa po datumu izdaje dokazila (npr. računa, časovnica zahtevka). Pri tem mora v obrazcu izbrati možnost izpustnega seznama ter dokazila vnesti po naslednjem vrstnem redu: stroški materiala in storitev zunanjih izvajalcev; stroški koordinacije in stroški izvajanja projekta s strani partnerjev projekta (stroški človeških virov); stroški promocije projekta; splošni stroški. Tako je v skladu s tem stroške pravne osebe B.B. pod zaporedno številko 32, št. računa 023/2014, tožeča stranka opredelila kot stroške materiala in storitev zunanjih izvajalcev, ne pa kot strošek koordinacije in strošek izvajanja projekta s strani partnerjev projekta (stroški človeških virov). Strošek za koordinacijo in strošek izvajanja projekta s strani partnerjev v projektu, je namreč strošek dela vezan na zaposlene pri partnerjih projektov, kot izhaja iz navodila in elektronskega obrazca tožene stranke. B.B. pa je v projektu kot zunanji izvajalec za naročnika izvajal storitev koordinacije in vodenja, za katero je tožeča stranka izstavila račun in v tem primeru ne gre za strošek dela človeških virov (zaposlenih) partnerjev v projektu, ampak gre evidentno za strošek zunanjega izvajalca. Takšno ravnanje pa je bilo v skladu z določbami Uredbe PRP in Navodila za izdelavo zahtevkov.

10. Dvanajsti odstavek 102. člena Uredbe PRP opredeljuje izračun deleža stroškov za koordinacijo in vodenje, ki se priznajo kot upravičeni, kadar predstavljajo do vključno 10% skupnih upravičenih stroškov projekta. Napačna uporaba metodologije določene v Uredbi PRP pa rezultira v bistveno drugačnem izračunu deleža stroškov za koordinacijo in vodenje projekta od dejanskega v škodo tožnika in zavrnitev izplačila dela zahtevka v višini 6.832,40 EUR. Neupravičena je sankcija znižanja zneska po 30. členu Uredbe 65/2011, kjer je določeno, da se plačila izračunajo na podlagi tistega, za kar se med administrativnimi pregledi ugotovi, da izpolnjuje pogoje. V 30. členu Uredbe 65/2011 je določeno v primeru, da znesek 1 presega znesek 2 za več kot 3%, se za znesek 2 uporabi znižanje. Znesek znižanja je enak razliki med zneskoma 1 in 2. Nadalje Agencija navaja, da razlika med zneskoma 1 in 2 predstavlja 23,19% priznane vrednosti zahtevka. Ta razlika med obema zneskoma presega 3% in se za določitev zneska, ki se ga je izplačalo upravičencu po pregledu upravičenosti zahtevka za plačila, uporabi dodatno znižanje (sankcija znižanja za dvakratnik razlike) v višini 3.416,20 EUR, zato sledi znižanje za 6.832,40 EUR. Ta pa v dvanajstem odstavku 102. člena Uredbe PRP določa, da se stroški dela za namen koordinacije in vodenje izvedbe projekta priznajo kot upravičeni, kadar predstavljajo do vključno 10% skupnih upravičenih stroškov projekta. Agencija opira svojo odločitev na napačnem obračunu, ker je pri obračunu domnevnih nepravilnosti prišlo do napačne uporabe materialnega prava in posledično nepravilno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja glede višine stroškov dela za koordinacijo in vodenje projekta. Posledično temelji tudi izrek sankcije po Uredbi 65/2011 na napačno ugotovljenem dejanskem stanju glede višine skupnih upravičenih stroškov projekta, za kar je Agencija tožniku neupravičeno izrekla sankcijo v višini 3.416,20 EUR. Tožeča stranka se z odločitvijo ne strinja, ker meni, da stroški dela za koordinacijo in vodenje projekta ne presegajo 10% skupnih upravičenih stroškov projekta, kot to izhaja iz napačnega izračuna urne postavke, napačne opredelitve stroškov dela za koordinacijo in vodenje projekta in napačne uporabe metodologije izračuna deleža stroškov za koordinacijo in vodenje projekta ter napačne opredelitve vrste stroška zunanjega izvajalca. V tožbi predlaga tudi izvedbo več listinskih dokazov.

11. Tožeča stranka predlaga, da se dovoli in izvede vse predlagane dokaze, da se tožbi ugodi in se 1. točka odločbe v delu, kjer je zavrnjen zahtevek za izplačilo v višini 6.832,40 EUR odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek. Predlaga tudi povrnitev vseh stroškov postopka.

12. Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri dejanskih in pravnih razlogih navedenih v izpodbijani odločbi.

14. V obravnavani zadevi je sporno, ali so bili izpolnjeni pogoji 56. člena ZKme-1 za delno zavrnitev zahteve tožeče stranke za izplačilo sredstev (spornih 6.832,40 EUR), določenih v odločbi o pravici do sredstev, številka 33151-1/2009 z dne 24. 7. 2015, po načelih pristopa Leader za sofinanciranje projekta Vzpodbujanje rabe geotermalnih virov Prlekije za kmetijstvo, energetske in turistične namene, iz naslova ukrepa Izvajanje lokalnih razvojnih strategij in sicer v višini do 15.067, 35 EUR. Po določbi četrtega odstavka 56. člena ZKme-1 upravni organ zavrne zahtevek, ki je v nasprotju z zahtevami iz javnega razpisa ali odločbe o pravici do sredstev. Tudi Uredba PRP v 122. členu določa, da se neizpolnjevanje ali kršitev obveznosti sankcionira v skladu z Uredbo 65/2011/EU in ZKme-1.

15. V obravnavanem primeru je sporno, ali so pri administrativni kontroli ugotovljene pomanjkljivosti, ki vplivajo na višino odobrenih sredstev pri računih pod zaporednimi številkami 1, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 16, 17, 18, 19, 20, 21 in 24 (zavrnitev v seštevku znaša 495,69 EUR), dejansko nepravilno izračunane urne postavke zaradi napačnega prepisa števila mesečnih ur oziroma neupoštevanja praznikov z izplačilne liste. Po trditvah tožeče stranke je takšen izračun, ki ga je naredila tožena stranka nepravilen, oziroma nima zakonske ali druge predpisne osnove glede na to, da tožeča stranka ne navaja kakšne druge pravne postavke, na podlagi katere bi bila veljavna druga urna postavka, kot jo je navedla tožeča stranka. Tožena stranka po trditvah tožeče stranke, v mesečni fond ur namreč prišteva tudi tiste dneve, ki so bili dneva prosti dnevi in v nekaterih primerih napačno zaokrožuje na štiri decimalke. Po presoji sodišča so navedeni sporni izračuni, to je zaokroževanje na štiri decimalna števila pravilni, prav tako je pravilno, da se v mesečni fond ur prišteva tudi tiste dneve, ki so bili dela prosti dnevi. Čeprav tožena stranka določno ni navedla pravne osnove, na podlagi katere je takšen izračun naredila, pa je po mnenju sodišča pravilno, da je v izračun urne postavke vzela tudi dneve, ko se zaradi praznikov, ki pa so sicer po predpisih, ki urejajo delovna razmerja plačani dnevi, ne dela. Tožeča stranka sicer v tožbi predlaga drugačen izračun urne postavke, ki pa ne temelji na nobeni pravni podlagi, temveč gre samo za domnevo tožeče stranke, da v nasprotnem primeru, če bi zaposleni delali vse dneve v mesecu, njihove stroške dela sploh ne bi bilo mogoče uveljavljati v višini 50%, ampak samo 45,45%.

16. Tudi ugotovitev tožene stranke, da je tožeča stranka napačno razvrstila stroške po namenu oziroma vrsti po določenih računih (kateri so ti računi ni sporno), je pravilna in zakonsko utemeljena. Čeprav tožena stranka ni določno obrazložila, zakaj aktivnosti na določenih računih razvršča med stroške dela za koordinacijo in vodenje projekta, vsled česar so ti presegli 10% skupnih upravičenih stroškov projekta (1. točke 12. odstavka 102. člena Uredbe PRP), kar sicer predstavlja kršitev pravil postopka, ta ni vplivala na pravilnost odločitve. Iz vseh predloženih poročil o opravljenem delu, ki se nanašajo na uveljavljanje spornih stroškov namreč izhaja, da je tožena stranka po natančnem pregledu vseh listin (to dokazujejo zaznamki na listinah) v okviru lastne dopustne presoje ugotovila, katere opravljene aktivnosti, ki jih je tožeča stranka sicer razvrstila v stroške dela za izvedbo projekta, se dejansko uvrščajo med stroške dela za koordinacijo in vodenje projekta. Pri tem sodišče še pojasnjuje, da je omejeno v presoji, ki presega odločanje o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, četudi se ta nanaša na tožnikovo zatrjevano nepravilno ugotovitev dejanskega stanja. Neutemeljen je tudi tožbeni ugovor, da bi morala tožena stranka pozvati tožečo stranko k razjasnitvi vseh omejitev in okoliščin, ki se nanašajo na nejasne (po mnenju tožeče stranke) priglašene stroške, glede na to, da je očitno sama tožena stranka v okviru svojih pristojnosti presodila, da dodatnih pojasnil s strani tožeče stranke za pravilno ugotovitev dejanskega stanja ne potrebuje in je v okviru zakonsko dovoljene administrativne kontrole sprejela v tem sporu izpodbijano odločitev.

17. Neutemeljen je tožbeni ugovor, da tožena stranka v izračun deleža stroškov za koordinacijo in vodenje projekta poleg stroškov dela prišteva tudi stroške zunanjega izvajalca B.B. račun pod zaporedno številko 32, številka 023/2014, čeprav ne gre za strošek dela (človeških virov) partnerjev v projektu, ampak za strošek storitve, ki jo je izvedel zunanji izvajalec. Uredba PRP določa v 95. členu upravičene stroške. Pod točko 1 prvega odstavka tega člena so to stroški koordinacije in vodenje projekta ter stroški dela za izvajanje projektnih aktivnosti. Pod točko 2 so to stroški materiala, opreme in storitev nastalih z izvedbo projekta. Tudi iz Navodil za izdelavo zahtevkov za izplačilo sredstev iz naslova ukrepov Leader z dne 1. 10. 2014, se pod poglavje 7: Izpolnjevanje zahtevkov za izplačilo sredstev - Tabela „Specifikacija uveljavljenih stroškov po računih izvedbenega projekta“ pod točko t.) glede namena uvrščajo stroški koordinacije in stroški izvajanja projekta s strani partnerjev v projektu (stroški človeških virov), pod katere spada tudi po presoji sodišča sporni strošek, ker gre za sodelavca C. d.o.o., ki pa je nosilec tega projekta (partner tožeče stranke). Tožeča stranka je tako po lastni zakonsko dopustni presoji razvrstila sporni strošek med stroške dela za koordinacijo in vodenje. Glede na navedeno je tako neutemeljen tožbeni ugovor, ki se nanaša na nepravilno uporabo metodologije izračuna deleža stroškov za koordinacijo in vodenje projekta, ker naj bi ta temeljila na nepravilno ugotovljenem dejanskem stanju.

18. Ker je sodišče ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo odločbe pravilen in je izpodbijani upravni akt na zakonu utemeljen, je tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

19. Odločitev o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.