UPRS sklep I U 1817/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-11-26

Jasna Šegan (preds.), mag. Darinka Dekleva Marguč (poroč.), mag. Mira Dobravec Jalen

upravni spor - občinski svet - sklep o potrditvi nadomestnega mandata - sklep o imenovanju komisije za mandatna vprašanja - aktivna legitimacija - pravni interes - zavrženje tožbe - začasna odredba

Z določbo 2. odstavka 37.a člena ZLS je varovan zgolj interes tiste osebe, v katere položaj je neposredno poseženo z odločitvijo, oziroma z ugotovitvijo o prenehanju mandata. Tožnik pa v navedenem smislu kot član Občinskega sveta pravnega interesa in aktivne legitimacije za tožbo ne more izkazati, saj ne gre za poseg v njemu lastne pravice ali pravno varovane interese.

Ker je sodišče tožbo zavrglo, je moralo hkrati zavreči tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe, ki se veže na tožbo. Obstoj procesnih predpostavk za sprejem tožbe v obravnavo je namreč procesna predpostavka za vložitev zahteve za izdajo začasne odredbe.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Tožnik je dne 14. 11. 2014 priporočeno po pošti vložil skupno tožbo zoper  dva uvodoma navedena sklepa tožene stranke, in sicer, zoper sklep o potrditvi nadomestnega mandata občinskega svetnika (A.A.) in zoper sklep o imenovanju Komisije za mandatna vprašanja, volitve in imenovanja (v nadaljevanju: Komisija).

Uvodoma v tožbi poudarja, da je član Občinskega sveta Občine Cerknica. Navaja, da tožbo vlaga zaradi ugotovitev kršitev 37.a člena Zakona o lokalni samoupravi (ZLS, Uradni list RS, št. 94/07 in nadaljnji), 23. in 25. člena Statuta Občine Cerknice (v nadaljevanju: Statut) in 9. člena Poslovnika Občinskega sveta Občine Cerknica (v nadaljevanju: Poslovnik) pri sprejetju sklepa o potrditvi nadomestnega mandata občinskega svetnika.

V tožbi podrobno opisuje potek 1. konstitutivne seje Občinskega sveta Občine Cerknica dne 6. 11. 2014, na kateri je po mnenju tožnika prišlo do očitane kršitve citiranih določil ZLS, Statuta in Poslovnika, češ da se na konstitutivni seji ne bi smelo glasovati o sporni potrditvi nadomestnega mandata občinskemu svetniku A.A., zato je po mnenju tožnika sklep o tem nezakonit. Posledično naj bi bil nezakonit tudi sklep o imenovanju Komisije, v članstvo katere je bil med drugimi s strani župana predlagan tudi omenjeni občinski svetnik A.A., češ da je njegov mandat občinskega svetnika sporen. V primeru namreč, če nadomestni mandat A.A. ne bi bil potrjen, bi bil posledično neveljaven županov predlog sestave Komisije, ki je bil sicer sprejet z 12 glasovi ZA. Tožnik svoj pravni interes za vložitev tožbe uveljavlja z navedbo, da je bil oškodovan, ker se o njegovem predlogu, ki ga je vložil skupaj s še štirimi drugimi svetniki glede sestave Komisije sploh ni glasovalo upoštevaje določila Poslovnika, po katerem se najprej glasuje o predlogu župana in šele potem o drugih predlogih (kolikor županov predlog ni izglasovan). Poleg tega meni, da je občinska uprava ignorirala napotke Ministrstva za javno upravo v citiranem dopisu, št. 041-1/2014-261 z dne 1. 10. 2014, ki ga v nadaljevanju tožbe tudi deloma dobesedno povzema (v 4. odstavku na strani 3).

Ker je za tožnika sporen mandat (nadomestnega) člana občinskega sveta A.A., ki je bil v nadaljevanju iste seje Občinskega sveta imenovan tudi v Komisijo kot član, ki ima po prepričanju tožnika sporen mandat, tožnik sodišču predlaga, da tudi sklep o imenovanju Komisije razveljavi oziroma odpravi in tako torej oba uvodoma navedena sklepa razveljavi oziroma odpravi.

Hkrati s tožbo sodišču predlaga izdajo začasne odredbe, s katero naj sodišče začasno zadrži veljavnost obeh izpodbijanih sklepov do sprejema končne odločitve. Obenem predlaga, da sodišče njegovo tožbo obravnava prednostno, glede na bližajočo se sejo Občinskega sveta, ki bo na prihodnji seji odločal o sklepih, ki mu jih bo predlagala Komisija, v katero je bil imenovan tudi član Občinskega sveta z vprašljivim mandatom.

Tožena stranka je po pozivu sodišča v skladu z določili 38. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/06 in nadaljnji) v danem roku predložila predmetni upravni spis, skupaj z odgovorom na zahtevo za izdajo začasne odredbe z dne 20. 11. 2014. Naknadno je še pred iztekom danega roka vložila tudi odgovor na tožbo z dne 24. 11. 2014, ki ga je sodišče prejelo 26. 11. 2014. Sodišču tožena stranka v obeh svojih vlogah primarno predlaga, da tožbo zavrže, podrejeno pa, da tožbeni zahtevek zavrne. Dodatno še zahteva, da sodišče tožniku naloži v plačilo tudi stroške tega postopka, v primeru zamude skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Kar se tiče očitanih kršitev 5. odstavka 37.a člena ZLS tožena stranka v odgovoru na tožbo izpostavlja, da je tožnik zgolj eden izmed svetnikov Občinskega sveta Občine Cerknica in da v tem upravnem sporu nima niti aktivne legitimacije za sprožitev spora z vložitvijo tožbe zoper uvodoma navedena sklepa, saj za tožnika sporno ugotovitev občinskega sveta lahko s tožbo izpodbija le član občinskega sveta, župan ali podžupan, ki mu je prenehal mandat, in sicer v roku 8 dni od prejema sklepa. Vendar pa tožnik, ki je sicer član občinskega sveta, vendar ni član, ki bi mu prenehal mandat in tudi ni član, ki bi bil izvoljen, če ne bi bil izvoljen član občinskega sveta, ki mu je prenehal mandat.

Tožena stranka posebej poudarja, da v konkretni zadevi torej tožniku mandat ni prenehal, pač pa je prenehal mandat članu Občinskega sveta B.B. na podlagi ugotovitve Občinskega sveta, da je bil izvoljen za župana Občine Cerknica. Le slednji bi zato mogel zaradi morebitnih kršitev 37.a člena ZLS vložiti tožbo, torej zgolj tisti, ki mu je mandat prenehal, ne more pa tega pravnega sredstva izkoristiti sleherni član Občinskega sveta, kot tudi ne tožnik. Namreč z navedeno določbo je varovan zgolj interes osebe, v katere položaj je neposredno poseženo z odločitvijo, oziroma z ugotovitvijo o prenehanju mandata. Tožnik pa v navedenem smislu pravnega interesa za tožbo ne more izkazati, saj ne gre za poseg v njemu lastne pravice ali pravno varovane interese, pri čemer se tožena stranka sklicuje na stališče Upravnega sodišča v sklepu št. I U 1322/2011. Poleg tega je bil po oceni tožene stranke zamujen tudi rok za vložitev tožbe glede na datum, ko je bila opravljena konstitutivna seja Občinskega sveta, to je dne 6. 11. 2014, češ da je bila tožba vložena po poteku 8-dnevnega roka upoštevaje datum, ki je razviden iz sprejemne štampiljke sodišča, ki je tožbo prejelo 17. 11. 2014.

Nadalje tožena stranka še navaja, da tudi sicer tožbeni zahtevek ni utemeljen, češ da župan (B.B.) ne more hkrati opravljati še funkcije člana občinskega sveta. Zato je v tej zvezi Občinski svet tudi sprejel ugotovitveni sklep št. 1/5-6/2014, ki je bil vročen članu Občinskega sveta, ki mu je mandat prenehal, to je B.B., slednji pa je s pisno vlogo izjavil, da se s sklepom strinja ter se hkrati odpovedal pravici do pravnega sredstva oziroma pravici do vložitve tožbe. Tožena stranka še pojasnjuje, da je v nadaljevanju, po prejetem poročilu predsednika Občinske volilne komisije, Občinski svet potrdil mandat nadomestnemu članu Občinskega sveta A.A. in izpostavlja, da navedena dejstva niti niso sporna. Tako je bil po mnenju tožene stranke A.A. povsem zakonito potrjen mandat člana Občinskega sveta, ki je od potrditve mandata dalje lahko popolnoma enakopraven član Občinskega sveta in kot tak sodeluje pri njegovem delu ter je tako lahko tudi izvoljen v delovna telesa. Zato so tožbeni očitki po mnenju tožene stranke neutemeljeni, prav tako kot tudi nadaljnje tožbene trditve glede glasovanja o sestavi Komisije, v katero je bil kot član s strani župana predlagan tudi član Občinskega sveta A.A. Tudi glede imenovanja Komisije tožena stranka meni, da je bilo le-to izvedeno v skladu s 25. členom Poslovnika, na podlagi katerega se najprej glasuje o županovem predlogu in šele če ta ni izglasovan, se glasuje o preostalih predlogih kandidatur, in sicer po vrstnem redu, kot so bile vložene. Glede na dejstvo, da je bil izglasovan že prvi, to je županov predlog, pa se o nadaljnjih predlogih tedaj sploh ni glasovalo, zato po mnenju tožene stranke glede na navedeno tožnik sploh ni izkazal pravnega interesa za tožbo. Zgolj dejstvo, da tožnik ne soglaša z imenovanjem članov Komisije, oziroma, da je bil pri glasovanju o članih preglašen, pa po oceni tožene stranke ne more vplivati na zakonitost izpodbijanega sklepa, saj je bil Občinski svet veljavno konstituiran in je bil pri glasovanju o članih Komisije tudi sklepčen ter je zanj glasovala večina, kar tožba ne more omajati.

V zvezi s predlagano začasno odredbo tožena stranka navaja, da tožnik ni navedel nobenih konkretnih subjektivnih niti objektivnih okoliščin, zaradi katerih bi se tožniku z izvajanjem izpodbijanih sklepov prizadejala težko popravljiva škoda, niti zakaj bi bilo to sploh potrebno. Glede na dejstvo, da je treba tožbo primarno zavreči pa tožena stranka še predlaga, da se zavrže tudi predlog za izdajo začasne odredbe.

Stranka z interesom, A.A., ki mu je sodišče na podlago določil 19. člena v povezavi z 38. členom ZUS-1 v odgovor posredovalo tožbo in zahtevo za izdajo začasne odredbe, v danem roku svojega odgovora ni vložil.

Sodišče je tožbo zavrglo iz naslednjih razlogov:

V upravnem sporu se po določbah ZUS-1 zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih koristi posameznikov in organizacij proti odločitvam in dejanjem državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil na način in po postopku, ki ga določa ZUS-1, če za določeno zadevo ni z zakonom zagotovljeno drugo sodno varstvo (1. člen ZUS-1). Sodišče v upravnem sporu odloča tako o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika (1. odstavek 2. člena ZUS-1), kot tudi o zakonitosti dokončnih posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo (1. odstavek 4. člena ZUS-1), vendar le v primeru, če so za meritorno odločanje sodišča kumulativno izpolnjeni vsi predpisani formalni pogoji oziroma procesne predpostavke, ki jih je zakonodajalec taksativno predpisal z določili 1. točke do 8. točke 1. odstavka 36. člena ZUS-1, med katerimi je tudi pravočasnost vložene tožbe, oziroma to, da tožba ni vložena prepozno ali prezgodaj (2. točka 1. odstavka 36. člena ZUS-1), kot tudi izkazana aktivna legitimacija za tožbo v smislu 3. točke 1. odstavka 36. člena ZUS-1 ter izkazan pravni interes za tožbo v smislu 6. točka 1. odstavka 36. člena ZUS-1 (če upravni akt ali dejanje, ki se izpodbija s tožbo, očitno ne posega v tožnikovo pravico ali njegovo neposredno, na zakon oprto osebno korist).

Na obstoj procesnih predpostavk mora v skladu z določilom 2. odstavka 36. člena ZUS-1 po uradni dolžnosti paziti sodišče ves čas postopka. Navedeno pomeni, da morajo biti vse procesne predpostavke kumulativno izpolnjene tako ob vložitvi tožbe, kot tudi ves čas med trajanjem postopka v upravnem sporu vse do sprejema odločitve sodišča o sporni zadevi. Z drugimi besedami to pomeni, da mora tožnik v upravnem sporu ves čas trajanja postopka od pravočasne vložitve tožbe v predpisanem zakonskem roku vse do sprejema odločitve, med drugim, izkazovati tudi obstoj aktivne legitimacije za vložitev tožbe v smislu 3. točke 1. odstavka 36. člena ZUS-1 in svoj pravni interes za tožbo v smislu 6. točke 1. odstavka 36. člena ZUS-1. Pravočasno vložena tožba ter obstoj aktivne legitimacije in pravnega interesa je namreč na splošno pogoj za začetek različnih pravnih postopkov, pri čemer je zahteva za izpolnjevanje pravnega interesa določena ponekod sicer le implicitno, medtem ko je v nekaterih drugih postopkih, zlasti ustavno-sodnem postopku eksplicitno določena, kot na primer v Zakonu o Ustavnem sodišču; v vsakem primeru pa mora biti, poleg pravočasne vložitve tožbe hkrati izkazana tudi aktivna legitimacija tožnika za vložitev tožbe in njegov pravni interes; slednji mora biti neposreden in konkreten, ne pa splošen in abstrakten, kar pomeni, da mora tožnik izkazovati, da izpodbijani akt ali dejanje neposredno posega v tožnikove lastne pravice in pravne koristi oziroma v njegov pravni položaj in da bi morebitna ugoditev njegovi tožbi privedla do spremembe njegovega pravnega položaja.

V skladu s 1. odstavkom 28. člena ZUS-1 je treba v upravnem sporu tožbo vložiti v 30 dneh od vročitve upravnega akta, s katerim je bil končan postopek. Vendar v obravnavani sporni zadevi ne gre za uveljavljanje sodnega varstva v upravnem sporu zoper dokončni upravni akt, ki bi bil izdan v dvostopenjskem upravnem postopku, pač pa se tožnik v tožbi glede uveljavljanja sodnega varstva volilne pravice sklicuje na določila 37.a člena ZLS, ko terja sodno varstvo zoper oba uvodoma navedena sklepa tožene stranke. Zakonodajalec pa je za tovrstne primere, ko se s tožbo v upravnem sporu izpodbija ugotovitev občinskega sveta, da so nastali razlogi za prenehanje mandata oziroma za potrditev nadomestnega mandata in nadaljnje delovanje nadomestnega člana občinskega sveta (za kar gre v obravnavani sporni zadevi), predpisal občutno krajši rok od splošnega tridesetdnevnega roka iz 1. odstavka 28. člena ZUS-1, in sicer rok osem dni od prejema sklepa, upravno sodišče pa mora o tovrstni tožbi odločiti v 30 dneh s sodbo, zoper katero je dovoljena pritožba, o kateri mora odločiti Vrhovno sodišče v 30 dneh (2. odstavek 37.a člena ZLS).

Četudi je tožena stranka sodišču predlagala, da tožbo kot nedovoljeno zavrže, češ da je bila tožba vložena prepozno, sodišče temu predlogu ni sledilo, saj je po oceni sodišča v konkretnem primeru tožba, glede na podatke v spisu, pravočasno vložena priporočeno na pošto dne 14. 11. 2014, torej pred iztekom osemdnevnega zakonskega roka iz 2. odstavka 37.a člena ZLS, začenši z dnem 7. 11. 2014, kar je prvi naslednji dan po izvedbi konstitutivne 1. seje tožene stranke, ki je potekala dne 6. 11. 2014, kar med strankama ni sporno. Zato sodišče ni sledilo predlogu tožene stranke v delu, v katerem je predlagala zavrženje tožbe iz razloga, češ da bi naj bila le-ta  vložena prepozno v smislu 2. točke 1. odstavka 36. člena ZUS-1 in iz tega razloga tožbe ni zavrglo.

Pač pa je sodišče moralo tožbo zavreči, ker tožnik  v smislu 2. odstavka 37.a člena ZLS ni izkazal izpolnjevanja procesne predpostavke obstoja aktivne legitimacije in izkazanega pravnega interesa za tožbo, torej ni izkazal izpolnjevanja procesnih predpostavk iz 3. točke in 6. točke 1. odstavka 36. člena ZUS-1, na obstoj katerih mora, med drugim, sodišče prav tako paziti po uradni dolžnosti v skladu z določilom 2. odstavka 36. člena ZUS-1 ves čas med trajanjem postopka v upravnem sporu in ne le ob preizkusu procesnih predpostavk ob vložitvi tožbe, na kar pravilno opozarja tudi tožena stranka ob sklicevanju na stališča ustaljene sodne prakse, kot med drugim izhaja iz sklepa Upravnega sodišča št. I U 1322/2011, izdanega v bistveno primerljivi zadevi. V citiranem sklepu je sodišče izpostavilo, da tožnik glede ugotovitve prenehanja mandata župana kot občinski svetnik ne varuje pravic in interesov, ki jih ima v tej funkciji. Tedaj je sodišče še navedlo, da v okviru preizkusa procesnih predpostavk, to je okoliščin ali lastnosti, ki morajo biti podane, da je sojenje dopustno, sodišče preveri tudi obstoj pravnega interesa. Pravni interes je podan, če tožnik na podlagi odločitve sodišča doseže pravni položaj, ki ga ne bi mogel doseči na drug način. Odločitev sodišča se mora izraziti v sferi tožnikovih pravic oziroma pravnih razmerij. Pri presoji, ali določen predpis podeljuje posamezniku pravno varovan interes, je treba ugotoviti, ali je bil namen zakonodajalca, da z določeno normo varuje prav tega posameznika oziroma njegov pravni položaj.

V obravnavanem primeru tožnik utemeljuje tožbo na določilih 37.a člena ZLS, v dejanskem pogledu pa na dejstvu, da je (eden izmed 19-ih) član(ov) Občinskega sveta, pri čemer med strankama ni sporno, da v konkretnem primeru tožniku ni prenehal mandat člana Občinskega sveta, ampak je prenehal mandat članu Občinskega sveta A.A. na podlagi ugotovitve Občinskega sveta, da je bil izvoljen za župana Občine Cerknica, zato bi le slednjemu šla aktivna legitimacija za morebitno vložitev tožbe v upravnem sporu oziroma bi izkazoval pravni interes za vložitev tožbe zaradi morebitnih kršitev 37.a člena ZLS, torej izključno tisti, ki mu je mandat prenehal, ne more pa tega pravnega sredstva izkoristiti sleherni član Občinskega sveta, kot tudi ne tožnik. Namreč s citirano določbo 2. odstavka 37.a člena ZLS je varovan zgolj interes tiste osebe, v katere položaj je neposredno poseženo z odločitvijo, oziroma z ugotovitvijo o prenehanju mandata. Tožnik pa v navedenem smislu pravnega interesa in aktivne legitimacije za tožbo ne more izkazati, saj ne gre za poseg v njemu lastne pravice ali pravno varovane interese

Glede na to, da je sodišče moralo tožbo zavreči v skladu z določili 3. in 6. točke 1. odstavka 36. člena v povezavi z 2. odstavkom 36. člena ZUS-1 iz procesnih razlogov, se do preostali navedb strank ni še dodatno posebej opredeljevalo.

Ker je sodišče tožbo zavrglo, je moralo hkrati zavreči tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe, ki se veže na tožbo. Obstoj procesnih predpostavk za sprejem tožbe v obravnavo je namreč procesna predpostavka za vložitev zahteve za izdajo začasne odredbe. Zato mora sodišče, če tožbo zavrže, hkrati zavreči tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe ob smiselni uporabi določil 3. točke 1. odstavka 36. člena v povezavi s 4. odstavkom 32. člena ZUS-1.

Ker je sodišče tožbo in zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrglo, trpi skladno s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1 vsaka stranka svoje stroške postopka.

ZUS-1 člen 32, 36, 36/1, 36/1-3, 36/1-6. ZLS člen 37a.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.