UPRS sodba I U 2030/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2015-05-26

mag. Miriam Temlin Krivic (preds.), Petra Hočevar (poroč.), Jonika Marflak Trontelj

promet s kmetijskimi zemljišči - odobritev pravnega posla - ponudba - sprejem ponudbe - rok za vložitev vloge za odobritev posla

Res je, da je kot obvezna priloga vloge po prvem odstavku 22. člena ZKZ določena pogodba o pravnem poslu, vendar pa to ne odvezuje sprejemnika ponudbe, da vloge ne poda v zakonsko določenem roku.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je drugostopni organ zavrnil pritožbo tožnika zoper odločbo Upravne enote Novo mesto (v nadaljevanju prvostopni organ), št. 330-368/2011-32 z dne 6. 6. 2013, in odločil, da stroški pritožbenega postopka niso bili priglašeni. V obrazložitvi je organ navedel, da je prvostopni organ z navedeno odločbo z dne 6. 6. 2013 zavrnil odobritev pravnega posla – kupoprodajne pogodbe, ki so jo sklenili A.A. in B.B. kot prodajalca in C.C. kot kupec, katerega predmet so nepremičnine s parc. št. 875/2, 876/2, 678, 722 in 758/2, vse k.o. ..., in solastniški delež do 4489/9213-tin parc. št. 903, k.o. ..., za kupnino 40.646,00 EUR. Tožnik je zoper to odločbo (ki jo je poimenoval predlog za izdajo dopolnilne odločbe) vložil pritožbo, za katero pa organ meni, da jo je prvostopni organ pravilno obravnaval kot pritožbo in je glede na podatke spisa neutemeljena. Glede na 22. člen Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ) je treba o vlogi za odobritev pravnega posla odločiti z odločbo. To pa je prvostopni organ že storil z odločbo, št. 330-368/2011-7 z dne 8. 3. 2011, s katero je odobril predmetno kupoprodajno pogodbo, zoper njo se je tožnik pritožil, drugostopni organ je pritožbo zavrnil, tožnik pa je nato sprožil upravni spor, sodišče pa je s sodbo, I U 1985/2011 z dne 7. 12. 2012, tožbi ugodilo, odpravilo prvostopno odločbo in jo vrnilo organu v ponovni postopek. V ponovljenem postopku je organ izdal odločbo z dne 6. 6. 2013. Res je tožnik sklenil enega izmed pogojno sklenjenih pravnih poslov, vendar pa ni pravočasno zahteval njegove odobritve. V sodbi, I U 1985/2011, je sodišče ugotovilo le, da ima tožnik močnejšo predkupno pravico od nasprotne stranke, ni pa se spuščalo v ugotavljanje drugega dejanskega stanja, zato je dalo napotilo prvostopnemu organu, da ugotovi, ali je tudi tožnik pravočasno podal vlogo za odobritev. Prvostopni organ je pravilno ugotovil, da tožnik vloge za odobritev njegovega pravnega posla ni podal pravočasno in zato tudi ni upošteval njegove vloge za odobritev, ki jo je tožnik podal šele 30. 1. 2013 oziroma jo je iz drugega razloga zavrgel s sklepom z dne 27. 3. 2013. V postopkih odobritve nikoli ni bilo sporno, da je vlogo za odobritev pravnega posla treba podati, temveč se je pojavilo vprašanje, ali je treba tej vlogi priložiti sklenjeno kupoprodajno pogodbo. Tožnik pa niti vloge ni podal v materialnem roku. Zakoniti trenutek, od katerega začne teči ta rok, ne predstavlja šele vročitev sodbe z dne 7. 12. 2012, temveč iztek roka, v katerem je sprejel predmetno ponudbo. Iz načelnega pravnega mnenja Vrhovnega sodišča RS drugačno stališče tudi ne izhaja. Dejstvo, da je prvostopni organ obravnaval tožnika kot stranko, pa še ne pomeni, da ima položaj stranke, ki se ji prizna določena pravica. Stranke postopka so namreč vsi sprejemniki ponudbe, tudi tisti, ki niso vložili vloge, zato je bil tožnik pravilno obravnavan.

2. Tožnik je v tožbi uvodoma povzel potek dosedanjega postopka, navedel, da je tudi sam v roku sprejel ponudbo, izobešeno na oglasni deski od 1. 12. 2010 do 30. 12. 2010. Prvostopni organ bi moral odločiti tudi o odobritvi tega pravnega posla. To izhaja iz načelnega pravnega mnenja Vrhovnega sodišča z dne 6. 4. 2012, po katerem mora organ za vse, ki so pravočasno zahtevali odobritev pravnega posla, voditi en postopek in z odločbo odobriti le enega od pogojno sklenjenih pravnih poslov. Po sodbi, I U 1985/2011, je to posel, ki ga je s prodajalcema sklenil tožnik. Prvostopni organ je s sklepom z dne 27. 3. 2013 zavrgel vlogo tožnika z dne 30. 1. 2013 za odobritev tega pravnega posla iz razloga, ker naj bi se o isti upravni zadevi že vodil upravni postopek. Tožnik je sklepal, da je stranka postopka. Iz obrazložitve prvostopne odločbe z dne 6. 6. 2013 pa izhaja, da tožnik v 60-dnevnem roku ni vložil vloge za odobritev pravnega posla. To vlogo je tožnik podal 30. 1. 2013 in jo je organ zavrgel. To pomeni, da je na eni strani tožnikovo vlogo organ zavrgel, ker naj bi o isti stvari že tekel upravni postopek, na drugi strani pa je v odločbi organ zapisal, da je tožnik vlogo podal prepozno. Tožnik tudi meni, da njegova vloga za odobritev posla ni bila prepozna. To kaže tudi načelno pravno mnenje, kjer je med drugim tudi zapisano, da raznolikost stališče glede razlage določb ZKZ ne more iti na škodo oseb, ki so udeleženi v postopkih prodaje kmetijskih zemljišč, ki so v času sprejema tega načelnega pravnega mnenja zaradi različnih spornih vprašanj v različnih fazah postopka. Dejstvo je, da je bila ta zadeva v času sprejema načelnega pravnega mnenja že v fazi postopka pred naslovnim sodiščem. Praksa upravnih organov je bila pred sprejemom načelnega pravnega mnenja taka, da so v primeru več kupcev odločali najprej in zgolj na podlagi vloge kupca, ki jo je prvi podal in ki je razpolagal s podpisano kupoprodajno pogodbo. Zato tožnik, ki ni niti takrat razpolagal s podpisano pogodbo (nima pa je niti danes), posebne vloge ni podal. Podal bi jo, če bi bila odobritev pravnega posla, sklenjena med prodajalcema in kupcem C.C., odpravljena. To se je tudi zgodilo s sodbo, I U 1985/2011 z dne 7. 12. 2012, in je tožnik nato v 60 dneh od vročitve te sodbe podal vlogo za odobritev. Opozoril je tudi, da ga je organ ves čas obravnaval kot stranko postopka. Zato je tožnik odločbo z dne 6. 6. 2013 smatral kot delno odločbo in predlagal, da organ izda še eno delno oziroma dopolnilno odločbo, s katero naj odloči o odobritvi pravnega posla med prodajalcema in tožnikom kot kupcem. Tožnik je še opozoril na sklep in zamudno sodbo, P 167/2011 z dne 22. 11. 2011, Okrajnega sodišča v Novem mestu, iz katere izhaja, da je toženec A.A. tožniku C.C. dolžan izstaviti zemljiškoknjižno dovolilo, na podlagi katerega se bo vknjižil kot lastnik na določenih nepremičninah, obravnavanih v tem postopku, kar pomeni, da je do prenosa lastninske pravice prišlo, kljub temu, da je bila odločba o odobritvi pravnega posla razveljavljena. To pa je v nasprotju s prisilnimi predpisi in zato namerava tožnik na sodišču sprožiti ustrezne postopke za vzpostavitev zakonitega stanja. Tožnik je zato predlagal, da sodišče odobri pravni posel med tožnikom kot kupcem in prodajalcema, toženki pa naloži povrnitev njegovih stroškov postopka.

3. Toženka na tožbo vsebinsko ni odgovorila, je pa poslala upravne spise.

4. Stranke z interesom A.A., C.C., D.B. in E.E. na tožbo v danem roku niso odgovorile.

6. V obravnavanem primeru je sporna zavrnitev pritožbe tožnika, ki jo je ta vložil zoper odločitev prvostopnega organa. Slednji je zavrnil odobritev pravnega posla med C.C. kot prodajalcem ter A.A. ter B.B. kot prodajalcema.

7. Kot razlog za odločitev o zavrnitvi pritožbe je drugostopni organ navedel, da tožnik svoje vloge za odobritev pravnega posla ni podal pravočasno, zaradi česar je bilo zavrženje vloge, ki jo je podal (šele) 30. 1. 2013, s sklepom z dne 27. 3. 2013 pravilno (četudi je nosilni razlog za zavrženje v tem sklepu drug), prvostopni organ pa je tudi v prvostopni odločbi pravilno ugotovil, da tožnik v zakonsko določenem roku po sprejemu ponudbe (ponudba je bila izobešena na oglasni deski od 1. 12. 2010 do 30. 12. 2010, tožnik jo je sprejel 6. 1. 2011) ni vložil ustrezne vloge, zato o odobritvi pravnega posla med tožnikom in kupcema ni odločil, saj za to ni imel podlage.

8. Tudi po presoji sodišča je odločitev pravilna. Kot izhaja iz podatkov spisa, gre v zadevi za ponovno odločanje po sodbi naslovnega sodišča, I U 1985/2011 z dne 7. 12. 2012, s katero je sodišče ugodilo tožbi tožnika in odpravilo odločbo prvostopnega organa z dne 8. 3. 2011. S to odločbo je organ odobril pravni posel – kupoprodajno pogodbo, sklenjeno med C.C. kot prodajalcem ter A.A. ter B.B. kot prodajalcema, za tam opredeljene nepremičnine. Sodišče je v sodbi naložilo prvostopnemu organu preveritev pogojev po 23. členu ZKZ, ki določa predkupne upravičence, ter preveritev pravočasne vložitve vloge tožnika za odobritev pravnega posla in pri tem opozorilo na načelno pravno mnenje z dne 6. 4. 2012.

9. Po prvem odstavku 22. člena ZKZ fizična ali pravna oseba, ki sklene pravni posel z lastnikom nepremičnine, poda vlogo za odobritev pravnega posla. Vloga se vloži pri upravni enoti, na območju katere leži nepremičnina oziroma njen pretežni del. Vloga za odobritev se vloži najpozneje v šestdesetih dneh po poteku roka iz četrtega odstavka 20. člena tega zakona. Vlogi je treba priložiti sklenjeno pogodbo o pravnem poslu. Po četrtem odstavku 20. člena ZKZ pa je rok za sprejem ponudbe 30 dni od dneva, ko je bila ponudba objavljena na oglasni deski upravne enote. Med strankami ni sporno, da je tožnik vlogo za odobritev pravnega posla v zvezi z nepremičninami, ki so bile predmet ponudbe, izobešene od 1. 12. 2010 do 30. 12. 2010 (ponudbo pa je sprejel 6. 1. 2011), vložil šele 30. 1. 2013, torej po tem, ko je sodišče izdalo sodbo z dne 7. 12. 2012. To pa pomeni, da je tožnik svojo vlogo glede na citirane zakonske določbe nedvomno podal prepozno. Pri tem se ne more sklicevati z uspehom na dejstvo, da prodajalca z njim nista sklenila kupoprodajne pogodbe, saj bi moral vlogo vseeno vložiti. Res je, da je kot obvezna priloga vloge po prvem odstavku 22. člena ZKZ določena pogodba o pravnem poslu, vendar pa to ne odvezuje sprejemnika ponudbe, da vloge ne poda v zakonsko določenem roku. Kot je tožniku pravilno pojasnil že drugostopni organ, so bila v upravnosodni praksi res sporna določena vprašanja, kot je vprašanje postopanja z vlogo, kateri ni priložena ustrezna pogodba, posledično pa nato tudi vprašanje interpretacije te določbe glede pravočasnosti vložitve take vloge (v primerih, ko je potencialni kupec iztožil sklenitev ustrezne pogodbe in nato (ponovno) vložil vlogo za odobritev pravnega posla), nikoli pa praksa ni interpretirala citirane določbe tako, kot to razlaga tožnik, ki meni, da je z odpravo odločbe o odobritvi pravnega posla med C.C. ter A.A. in B.B. zanj začel teči rok za vložitev vloge po 22. členu ZKZ. V sklepu z dne 27. 3. 2013 (ki sicer ni predmet tega upravnega spora) je prvostopni organ res kot razlog za zavrženje navedel tek postopka o isti zadevi, vendar pa je bila njegova odločitev pravilna iz že zgoraj pojasnjenih razlogov (in kar izhaja tudi iz obrazložitve odločbe prvostopnega organa).

10. Pri tem tožnik svojega postopanja tudi ne more upravičevati s sklicevanjem na prakso upravnih enot pred sprejemom načelnega pravnega mnenja Vrhovnega sodišča z dne 6. 4. 2012, ko so upravne enote odločale zgolj o vlogi kupca, ki jo je prvi podal in ki je razpolagal s pisano kupoprodajno pogodbo, saj so vloge za odobritev pravnega posla, ki so jih upravni organi (in tudi v nadaljevanju postopka naslovno sodišče) obravnavali, vlagale tudi tiste stranke, ki niso razpolagale s pisno pogodbo, temveč vložile tožbo na sklenitev ustrezne pogodbe. In za take primere je upravnosodna praksa interpretirala zgoraj citirano določbo 22. člena ZKZ tako, da je kot pričetek roka za vložitev vloge za odobritev pravnega posla štela pravnomočnost sodbe, ki je nadomestila prodajno pogodbo (npr. sodba naslovnega sodišča, U 357/2008 z dne 13. 10. 2009). Citirana razlaga, kot jo ponuja tožnik, pa tudi ne izhaja iz načelnega pravnega mnenja, v katerem je Vrhovno sodišče zaradi raznolikosti stališč glede razlage določb ZKZ naložilo upravnim organom in sodiščem tako interpretacijo določb ZKZ in ustrezno procesno obravnavanje, ki strankam ne sme iti v škodo, vendar pa bi organ, če bi vlogo tožnika z dne 30. 1. 2013 obravnaval kot pravočasno, s tem kršil ne samo ZKZ, temveč tudi načelo enakega varstva pravic iz Ustave (22. člen).

11. Na drugačno odločitev pa tudi ne more vplivati dejstvo, da ga je upravni organ (in to pravilno) ves čas obravnaval kot stranko, saj je bil (tudi) tožnik sprejemnik ponudbe.

12. Sodišče tako ugotavlja, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen in zakonit, odločba pa je na zakonu utemeljena, zato je tožbo tožnika na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo.

13. Odločitev o zavrnitvi stroškovnega zahtevka tožnika je sodišče sprejelo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.