UPRS sklep I U 916/2016
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-09-21

mag. Damjan Gantar (preds.), mag. Darinka Dekleva Marguč (poroč.), Liljana Polanec

razrešitev predsednika gradbenega odbora - tožba v upravnem sporu - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - zavrženje tožbe

Sodišče je moralo tožbo zavreči kot nedovoljeno, ker iz nobene od določb ZLS ali kateregakoli drugega zakona, ne izhaja, da bi bilo imenovanje v gradbeni odbor posameznikova pravica, članstvo v gradbenem odboru ali pa predsedovanje le-temu pa izvrševanje te pravice.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijanim sklepom je župan Občine A. kot člana in predsednika Odbora za spremljanje aktivnosti v zvezi s pripravo projektne dokumentacije in izgradnjo Športnega parka B. kot člana in predsednika odbora razrešil C.C., sedaj tožnika, kot izhaja iz 1. člena omenjenega sklepa, obenem pa je z določilom 2. člena spornega sklepa odločil, da naloge predsednika gradbenega odbora z uveljavitvijo tega sklepa prevzame župan Občine A., z določilom 3. člena izpodbijanega sklepa pa je odločeno, da sklep začne veljati takoj.

2. Tožnik v tožbi navaja, da je le-ta pravočasno vložena s strani upravičene stranke v zakonsko določenem 30-dnevnem roku od vročitve upravnega akta, s katerim je bil postopek končan. Slednji je bil tožniku vročen 21. 5. 2016, tako da bi se, upoštevaje 1. odstavek 28. člena ZUS-1, rok za vložitev tožbe iztekel 20. 6. 2011.

3. V tožbi tožnik uveljavlja tožbene razloge bistvenih kršitev določb upravnega postopka iz 2. točke 1. odstavka 27. člena ZUS-1 ter razloge, zaradi katerih se upravni akt izreče za ničnega iz 4. točke 1. odstavka 27. člena ZUS-1, ker se tožnik z ugotovitvami pritožbenega organa druge stopnje ne strinja. Zato skladno z danim pravnim poukom vlaga tožbo v upravnem sporu zoper izpodbijani sklep, ker meni, da je izpodbijani sklep izdal stvarno nepristojen organ in da je izdan brez ustrezne pravne podlage, zaradi česar je ničen oziroma ne more imeti pravnih učinkov.

4. Po mnenju tožniku bi morala izpodbijani sklep izdati Občinska uprava Občine A. skladno s 3. odstavkom 57. člena Statuta, po katerem o upravnih stvareh iz občinske pristojnosti odloča na prvi stopnji občinska uprava, na drugi stopnji pa župan, če ni za posamezne primere drugače določeno in ker za tovrstne primere niti Zakon o lokalni samoupravi (ZLS) niti katerikoli drug zakon ne ureja tovrstnih izjem, tožnik meni, da bi morala izpodbijani sklep izdati Občinska uprava Občine A., četudi je drugačno stališče v zvezi s tem izrazil pritožbeni organ v drugostopenjskem sklepu, da pri izpodbijanem sklepu o razrešitvi tožnika z mesta člana in predsednika gradbenega odbora ne gre za upravno zadevo oziroma vsebinsko odločitev o določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, za katero bi se morale uporabljati določbe upravnega postopka, temveč gre za neke vrste organizacijski ukrep, ki je v pristojnosti župana. Tožnik v tej zvezi izpostavlja določila 2. in 4. člena ZUP ter 67. in 68. člena ZLS ter 57. in 119. člena Statuta, na katerih tožnik utemeljuje stališče, da je izpodbijani sklep posamični pravni akt, izdan v upravnem postopku, v katerem je potrebno upoštevati določbe ZUP, ZLS in Statuta, iz katerih tudi izhaja, da posamične upravne akte iz pristojnosti občinske uprave podpisuje direktor občinske uprave po pooblastilu župana, zato meni, da je izpodbijani sklep izdal stvarno nepristojen organ, češ da bi ga morala izdati občinska uprava, ne pa toženec, ki v drugostopenjskem aktu zgolj navaja, da gre za organizacijski ukrep, ne pove pa, po katerih pravilih in postopku je tak organizacijski akt sprejel, saj tak postopek ni predpisan z nobenim pravnim aktom. Zato tožnik meni, da ne more vzdržati navedba, da v konkretnem primeru ne gre za upravni postopek, ker nima nobene pravne osnove. Ker meni, da je izpodbijani sklep izdal toženec kot stvarno nepristojen organ, je po mnenju tožnika prišlo do bistvene kršitve pravil upravnega postopka in je zato izpodbijani sklep nezakonit. Prav tako meni, da je v postopku izdaje izpodbijanega sklepa prišlo še do drugih bistvenih kršitev pravil postopka, češ da izpodbijani sklep nima pravnega pouka in da je obrazložitev nezadostna, ker iz nje ni mogoče ugotoviti kaj je razlog za razrešitev, zaradi česar se sklepa ne da preizkusiti, prav tako pa tožniku sklep ni bil pravilno vročen v skladu s pravili o vročanju po določilih VI. poglavja ZUP. Tožnik opozarja, da se je toženec v drugostopenjskem sklepu sam skliceval na določila ZUP in tudi ZUS-1, s čimer po mnenju tožnika tudi sam potrjuje, da gre v predmetni zadevi za upravno zadevo.

5. Tožnik v tožbi podredno uveljavlja tudi ničnost izpodbijanega sklepa, češ da je bil sklep sprejet brez ustrezne pravne podlage, oziroma, da pravne podlage za izdajo izpodbijanega sklepa toženec sploh nima, zato ne more veljati oziroma nima pravnega učinka nasproti tožniku in tretjim osebam, saj je v njem navedeno le to, da je izpodbijani sklep toženec izdal na podlagi 7. in 37. člena Statuta. Le-ta pa v 7. členu opredeljuje naloge Občine A., v 36. členu pa ureja imenovanje komisije in druge strokovne organe občine s strani župana in nedvomno v nobenem delu ne govorita o razrešitvi članov občinskih delovnih teles oziroma komisij, niti gradbenega odbora. Po mnenju tožnika navedena člena toženi stranki ne dajeta pravice prejemati kakršnihkoli sklepov v zvezi z občasnimi delovnimi telesi oziroma komisijami, zato po mnenju tožnika toženec ne more zakonito sprejeti sklepa o razrešitvi člana oziroma predsednika gradbenega odbora, kar pomeni, da je izpodbijani sklep nezakonit, češ da pravne podlage za razrešitev članov občasnih delovnih teles tožencu ne daje niti katerikoli drug člen Statuta, ki govori zgolj o imenovanju občasnih delovnih teles, ne pa o razrešitvi članov delovnih teles s strani toženca. Tudi ZLS ne daje pravne podlage za sprejem sklepa o razrešitvi člana oziroma predsednika odbora, saj ZLS ne vsebuje nobenih določb o razrešitvi delovnih teles oziroma komisij, ki jih ustanovi tožena stranka. Po mnenju tožnika gre v konkretnem primeru za javno-pravno zadevo, zaradi česar je potrebno spoštovati pravila postopka, s čimer je varovan tako interes posameznika, kot tudi javni interes. Tudi sicer pa meni, da imenovanje gradbenega odbora po vsebini spada v pristojnost občinskega sveta in ne v pristojnost župana oziroma tožene stranke, saj se tožnik ne strinja z intepretacijo, da ima župan pravico ustanoviti komisije in druga delovna telesa kot strokovna in posvetovalna telesa za preučevanje posameznih zadev iz svoje pristojnosti, češ da iz določb Statuta ne izhaja, da bi bila med pristojnostmi župana tudi skrb in nadzor nad izgradnjo športnih parkov oziroma drugih gradbenih objektov. Zato meni, da župan ni imel pravice imenovati oziroma ustanoviti gradbenega odbora, izpodbijani sklep pa je posledično ničen, ker nima pravne podlage v zakonu oziroma Statutu in kot tak ne more imeti nobenih pravnih učinkov. Sodišču predlaga, da izpodbijani sklep odpravi oziroma podrejeno, da ga izreče za ničnega in odpravi posledice ničnega upravnega akta. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka v roku 15 dni, po izdaji tega roka pa skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

6. Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe kot neutemeljene in sodišču predlaga, da tožbo zavrže, tožniku pa naloži plačilo obveznosti plačila stroškov sodnega postopka tožene stranke v roku 15 dni. V utemeljitvi predloga za zavrženje tožbe poudarja, da je župan z izpodbijanim sklepom dne 3. 2. 2016 razrešil tožnika z mesta člana in predsednika gradbenega odbora, ki je bil imenovan s strani župana na podlagi 7. in 36. člena Statuta s sklepom z dne 9. 2. 2015. Tožena stranka izpostavlja, da biti član ali predsednik gradbenega odbora, ki ga kot posvetovalno telo imenuje župan, ni pravica posameznika, zato tudi z izpodbijanim sklepom tožniku ni bilo poseženo v pravico in/ali obveznosti tožeče stranke kot posameznika in se torej z izpodbijanim sklepom ni odločalo o upravni stvari, zato zoper ta sklep tožba v upravnem sporu ni dovoljena in jo je potrebno zavreči upoštevajoč 2. člen ZUS-1. Tožena stranka je navedeno stališče dodatno utemeljila tudi v svojem sklepu št. 3520-0001/15-s013/11 z dne 16. 5. 2016, na katerega se v izogib ponavljanju sklicuje tudi v utemeljitev svojega odgovora na tožbo. Prav tako meni, da bi tožnik moral tožbo vložiti zoper omenjeni sklep tožene stranke z dne 15. 6. 2016 in ne zoper uvodoma navedeni izpodbijani sklep z dne 3. 2. 2016.

7. Tožnik in stranka z interesom, Č.Č., ki jima je sodišče ob upoštevanju načela kontradiktornosti posredovalo odgovor tožene stranke, svojega odgovora nista vložila v sodno določenem roku niti pozneje vse do odločitve sodišča.

9. V upravnem sporu sodišče v skladu z določili 1. in 2. odstavka 157. člena Ustave odloča o zakonitosti dokončnih posamičnih aktov, s katerimi državni organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil odločajo o pravicah ali obveznostih in pravnih koristih posameznikov, kot tudi o zakonitosti posamičnih dejanj in aktov, s katerimi se posega v ustavne pravice posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Na podlagi 1. odstavka 7. člena ZUS-1 sodišče v upravnem sporu v mejah tožbenega zahtevka odloča o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika ali pravne osebe, če zakon tako določa ali če je zaradi narave pravice oziroma zaradi varstva upravne pravice to potrebno, medtem ko na podlagi 1. odstavka 2. člena ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj, o zakonitosti drugih aktov pa le, če tako določa zakon.

10. Definicijo upravnega akta je zakonodajalec opredelil v 2. odstavku 2. člena ZUS-1, po katerem je upravni akt po tem zakonu upravna odločba in drug javno-pravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika. Navedeno z drugimi besedami pomeni, da lahko sodišče v upravnem sporu odloča le o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj, o zakonitosti drugih aktov pa le, če tako določa zakon. Ker ne ZLS niti drug zakon ne določa sodnega varstva v upravnem sporu v primeru akta o imenovanju ali razrešitvi člana in predsednika gradbenega odbora lokalni skupnosti, v konkretnem primeru tožene stranke, je sodišče v obravnavni zadevi moralo najprej presoditi, ali je bilo z izpodbijano odločitvijo poseženo v tožnikovo – torej njemu lastno, ker mu jo podeljujejo predpisi – pravico ali pravno korist. Povedano še drugače je sodišče ugotavljalo, ali je tožnikovo članstvo v gradbenem odboru za spremljanje aktivnosti v zvezi s pripravo projektne dokumentacije in izgradnjo Športnega parka B. in predsedovanje temu gradbenemu odboru njegova osebna, na predpisih utemeljena pravica, zaradi česar pomeni predčasna razrešitev poseg vanjo. Sodišče je moralo tožbo zavreči kot nedovoljeno, ker po presoji sodišča iz nobene od določb ZLS ali kateregakoli drugega zakona, ki bi ga skladno s 87. členom Ustave RS izdal Državni zbor, ne izhaja, da bi bilo imenovanje v gradbeni odbor posameznikova pravica, članstvo v gradbenem odboru ali pa predsedovanje le-temu pa izvrševanje te pravice. O tem se je že izrekla tudi sodna praksa, kot med drugim izhaja iz sklepa Upravnega sodišča št. I U 1288/2012, ki je bil potrjen s sklepom Vrhovnega sodišča št. I Up 467/2012 z dne 3. 10. 2012. Omenjeno stališče, da članstvo v organu javne institucije ni materialno pravno določena pravica posameznika pa je bilo tudi sicer že večkrat ponovljeno v sodni praksi, kot izhaja na primer iz odločb Ustavnega sodišča št. Up-1850/08, točka 6, in U-I-174/99, točka 8, pa tudi iz odločb Upravnega sodišča št. IV U 167/2011 z dne 10. 8. 2011, I U 627/2011 z dne 14. 4. 2011, I U 171/2014 z dne 30. 1. 2014 in I U 1665/2012 z dne 27. 2. 2013. Tožnik v tožbi niti ne navaja in ne izkazuje, da bi mu izpodbijani akt posegal v kakšno njegovo ustavno pravico, na zakon oprto pravico ali pravni interes, ampak v tožbi uveljavlja, da je bil izpodbijani sklep izdan v nasprotju z določili Statuta glede pristojnosti prvostopenjskih in drugostopenjskih organov lokalne skupnosti, ki naj bi bila v konkretnem primeru kršena in posledično izpodbijani sklep nezakonit, oziroma podrejeno tudi ničen, češ da za njegovo izdajo ne obstaja materialno-pravna podlaga. Ker v predmetni zadevi tožnik ni uveljavljal kakšne svoje pravice, tudi določila VIII. poglavja ZLS v danem primeru ne morejo priti v poštev za sprejem tožbe v obravnavo, saj tožena stranka v konkretnem primeru ni odločala o upravni stvari ali o drugih pravicah, obveznostih ali pravnih koristih „posameznikov in organizacij v upravnem postopku“ (68. člen ZLS).

11. Glede na navedeno izpodbijani sklep ni dokončni upravni akt v smislu 2. in 3. odstavka 2. člena ZUS-1 (kar sicer zmotno zatrjuje tožnik), ki bi ga lahko izpodbijal s tožbo v upravnem sporu, niti ne gre za akt, za katerega bi zakon izrecno določal, da je zoper njega dopustno uveljavljati sodno varstvo v upravnem sporu. Sodišče je zato tožbo kot nedovoljeno zavrglo na podlagi 4. točke 1. odstavka 36. člena ZUS-1 v povezavi z 2. odstavkom 36. člena ZUS-1, saj izpodbijani akt ni posamični akt, ki bi ga tožnik lahko izpodbijal v upravnem sporu oziroma ker tožnik ni izkazal, da bi mu izpodbijani akt posegal v kakšno njegovo pravico ali v njegovo neposredno, na zakon oprto osebno korist.

12. Ker je sodišče tožbo zavrglo, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka v skladu s 4. odstavkom 25. člena ZUS-1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.