UPRS sodba I U 2042/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2015-04-14

mag. Miriam Temlin Krivic (preds.), Petra Hočevar (poroč.), mag. Mira Dobravec Jalen

razlastitev - uvedba razlastitvenega postopka - ponudba za odkup nepremičnine

Sodišče pritrjuje tožnici, da ji pred vložitvijo zahteve za razlastitev ni bila posredovana ''klasična'' ponudba po 97. členu ZUreP-1, vendar pa ji taka ponudba glede na okoliščine obravnavanega primera po presoji sodišča niti ni mogla biti posredovana. Glede na podatke spisa namreč ne more biti dvoma, da je razlastitvena upravičenka zahtevo za razlastitev vložila, ker obravnavanih nepremičnin (kljub sklenjeni pogodbi in aneksu, izvedeni parcelaciji in izplačani odškodnini – tožnica namreč niti ne zatrjuje, da ji odškodnina po pogodbi oziroma aneksu ni bila izplačana, temveč zatrjuje, da ji ni bila izplačana v zadostnem znesku) ni mogla pridobiti sporazumno.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopni organ je z izpodbijano odločbo v korist Republike Slovenije uvedel postopek razlastitve za zemljišča parc. št. 1113/7, k.o. … – cesta v izmeri 1462 m2 in parc. št. 1113/18, k.o. … – njiva v izmeri 365 m2, kjer je vknjižena lastninska pravica na tožnico, zaradi izgradnje obvoznice Črnomelj (1. točka izreka), odločil, da dokler razlastitveni postopek ni pravnomočno končan, ni dopusten promet z nepremičnino ali njeno bistveno spreminjanje, razen prodaje razlastitvenemu upravičencu oziroma prodaje tretji osebi, če se razlastitveni upravičenec s tem strinja; pravni posel, sklenjen v nasprotju s to določbo, je ničen (2. točka izreka), nadalje, da je dokončna odločba podlaga za vpis začetka razlastitvenega postopka v zemljiško knjigo na nepremičnini, ki je predmet te odločbe, z zaznambo prepovedi prometa nepremičnine, dokler razlastitveni postopek ni pravnomočno končan; vknjižba se izvede po uradni dolžnosti (3. točka izreka), ter da bo o stroških postopka, ki jih je priglasil pooblaščenec razlastitvene zavezanke, odločeno v končni odločbi o razlastitvi (4. točka izreka). V obrazložitvi je prvostopni organ navedel, da je razlastitvena upravičenka Republika Slovenija (v nadaljevanju RS) vložila zahtevo za razlastitev v izreku navedenih zemljišč, last tožnice, zaradi izgradnje obvoznice Črnomelj. O uvedbi postopka je prvostopni organ že odločil z odločbo z dne 21. 5. 2014, ki pa je bila odpravljena v pritožbenem postopku. Glede na dana napotila je prvostopni organ ponovno presojal vloženo zahtevo za uvedbo postopka razlastitve. Ugotovil je, da je podlaga za razlastitev Odlok o lokacijskem načrtu za obvoznico Črnomelj. Ugotovil je tudi, da so za uvedbo postopka razlastitve izpolnjeni vsi pogoji po Zakonu o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1), saj je bila ponudba za odkup predmetnih zemljišč po 97. členu ZUreP-1 dana pooblaščencu tožnice, za katerega je bilo izkazano pooblastilo. Dopis z dne 23. 2. 2014 je šteti za tako ponudbo, ker gre v konkretnem primeru za uskladitev zemljiškoknjižnega stanja z dejanskim na podlagi prodajne pogodbe z dne 10. 10. 2003, pri čemer je bila odškodnina tožnici že plačana. Organ je še ugotovil, da je razlastitev zemljišč nujno potrebna, javna korist razlastitvenega namena pa je v sorazmerju s posegom v zasebno lastnino. Obseg omrežja, neposredno namenjenega izvajanju gospodarskih javnih služb s področja prometa, energetike, komunalnega gospodarstva, upravljanja z vodami in gospodarjenja z drugimi vrstami naravnega bogastva ali varstva okolja, kakor tudi druga omrežja in objekti v javni rabi, je določen z zgoraj navedenim Odlokom, pri čemer sta parc. št. 1113/7 in 1113/18 zaobseženi v tem omrežju kot njegov del, namenjen zagotavljanju tega omrežja. Na osnovi prometnih podatkov in planirane obremenitve je to možno rešiti le z izgradnjo obvozne ceste, ki poveže severni in severovzhodni del z jugovzhodnim delom mesta. Načrtovana infrastruktura je del cestnega omrežja, katerega izgradnja je sofinancirana s strani EU, spodbuja pa tudi regionalni razvoj, povečuje kapaciteto in zanesljivost odvijanja cestnega prometa. Tako je nedvomno podana sorazmernost razlastitvenega namena in posega v zasebno lastnino.

2. Drugostopni organ je s svojo odločbo pritožbo tožnice zavrnil in zavrnil zahtevo za povračilo stroškov.

3. Tožnica je v tožbi uvodoma navedla, da je za namen gradnje obvoznice, ki se gradi že več kot 10 let, RS z njo sklenila prodajno pogodbo, s katero je odkupila parc. št. 1113/5 in 1114/3, kjer se je vpisala lastninska pravica na RS, prav tako pa domnevno tudi del parc. št. 1113/3 v izmeri 1845 m2, glede katere še danes ni jasno, kaj to v naravi predstavlja. Parc. št. 1113/3 se je kasneje delila in preoštevilčila na parc. št. 1113/7, 1113/17, 1113/18 in 1113/19, katerih vseh je lastnica tožnica, zato je še bolj nejasno, kateri del naj bi bil prodan. RS je pričela, brez da bi zemljišča razlastila, graditi obvoznico, to pa celo pred pridobitvijo pravnomočnega gradbenega dovoljenja. Tega je sicer prvostopni organ za parc. št. 1113/7 in 1113/18 najprej izdal, nato pa je bila ta odločitev odpravljena s sodbo naslovnega sodišča, I U 1543/2013 z dne 27. 2. 2014, in vrnjena v ponoven postopek in sicer iz razloga, ker iz prodajnih pogodb, ki naj bi izkazovale pravico graditi, ni bilo moč ugotoviti, ali se pogodba nanaša na zemljišča, kjer naj bi se gradilo. V ponovnem postopku je organ postopek za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo dela etape v delu odseka, ki poteka po zemljiščih parc. št. 1113/7 in 1113/18 ustavil, ker je investitor podal umik zahtevka v tem delu. Torej je RS nezakonito gradila oziroma deloma zgradila cesto, ki je delno odprta za promet, ne da bi pred tem pridobila lastninske pravice, niti vprašala tožnice za dovoljenje in tožnici tudi ne plačala nadomestila za dolgoletno uporabo. Za to je tožnica podala tudi prijavo za nelegalno gradnjo. Na podoben način pa se vodi tudi razlastitveni postopek, pri čemer še vedno niso izpolnjeni pogoji za uvedbo postopka razlastitve. Tožnici namreč ni bila dana ponudba po 97. členu ZUreP-1, temveč ji je RS poslala dopis, s katerim je zahtevala, da ji tožnica vrne 59,28 EUR. Pri tem se sklicuje na to, da naj bi šlo za uskladitev zemljiškoknjižnega stanja z dejanskim, pri čemer sploh ni jasno, kaj naj bi RS kupila, saj se ni nikoli vpisala v zemljiško knjigo in se torej ne more sedaj nekaj usklajevati. Gre za nezakonite posege v lastninsko pravico in se krši 33., 67. in 69. člen Ustave RS. Že v pritožbi je tožnica opozarjala še na druge pomanjkljivosti vložene zahteve. Zahteva nima rokov izvajanja del, kar je bistveno glede na 4. točko prvega odstavka 98. člena ZUreP-1, pri čemer ne drži, da morajo biti roki določeni šele z odločbo o razlastitvi, ker gre za obvezno sestavino zahteve. Prav tako ne drži, da je bila ponudba pravočasno vročena pooblaščencu tožnice. Iz pooblastila, ki je bilo 28. 3. 2013 res predloženo, namreč ne izhaja, da je moč pooblaščencu tožnice vročati kakšna pisanja zasebne narave. Kot takšno pa je treba šteti ponudbo za odkup nepremičnine. Ponudbo je torej treba vročiti neposredno, zlasti ker to ni faza upravnega postopka. To tudi določa drugi odstavek 47. člena Zakona o umeščanju prostorskih ureditev državnega pomena v prostor. Ne gre za splošno pooblastilo, ker vsaka ponudba predstavlja začetek novega postopka, za vsak nov postopek pa je treba predložiti novo pooblastilo. Ponovno je opozorila, da dopisa z dne 23. 2. 2014 ni moč šteti kot ponudbe iz 97. člena ZUreP-1. Tožnica je namreč lastnica parc. št. 1113/7 in 1113/18, za to je bil začet postopek razlastitve in ne postopek uskladitve zemljiškoknjižnega stanja z dejanskim. Kot že navedeno, iz prodajne pogodbe in aneksa izhaja le, da je RS kupila del parc. št. 1113/3 v izmeri 1845 m2, kar pa ni določeno in tudi ne določljivo. Sicer pa tudi iz pogodbe izhaja, da je površina določena približno, torej ni moč ugotoviti, kaj je RS kupila in posledično, kaj je plačala. Glede na vsebino pogodbe in zemljiškoknjižno stanje je moč ugotoviti le, da je RS kupila parc. št. 1113/5 in 1114/3, kjer je tudi vpisana kot lastnica. Če bi bila RS že lastnica teh nepremičnin, razlastitev ne bi bila potrebna. Če pa ni, potem je treba uvesti razlastitev in torej je treba pred tem dati ponudbo po 97. členu ZUreP-1. Iz dopisa RS z dne 23. 2. 2014 pa ni navedena odkupna cena za nepremičnino, v dopisu je celo navedeno, da mora tožnica RS nekaj plačati. Tako tudi že naslovno sodišče v U 47472007 z dne 25. 11. 2008. Ob podaji ponudbe bi morala RS tudi materialno ovrednotiti dejstvo, da ima te nepremičnine že 10 let v uporabi. V zvezi z nujnostjo postopka pa je tožnica opozorila, da je postopek za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo dela druge etape (kot že navedeno), ki poteka po spornih zemljiščih, ustavljen. Torej ni nobene nujne potrebe po razlastitvi. Brez izdanega gradbenega dovoljenja pa ni moč graditi. Posledično pa je zato napačna tudi odločitev o stroških postopka. Predlagala je, da sodišče tožbi ugodi, prvostopno odločbo in 2. točko drugostopne odločbe odpravi in postopek razlastitve ustavi, ob priznanju stroškov, ki so nastali tožnici, v breme toženke, hkrati pa da toženki naloži povrnitev stroškov tega postopka, podredno, da sodišče tožbi ugodi, prvostopno odločbo in 2. točko izreka drugostopne odločbe odpravi ter vrne zadevo v ponovno odločanje, toženki pa naloži povrnitev njenih stroškov postopka.

4. Toženka je v zadevi poslala upravne spise, na tožbo ni odgovorila.

5. Stranka z interesom Republika Slovenija je v odgovoru na tožbo prerekala navedbe tožnice. V zvezi z nepravilno vročitvijo ponudbe je poudarila, da gre za splošno pooblastilo, ki ne omejuje dejanj in tudi ni časovno omejeno. Ker pa je bila s tožnico v 2003 sklenjena pogodba in kasneje aneks k pogodbi, je bila priložena pogodba o uskladitvi zemljiškoknjižnega stanja z dejanskim. Iz pogodbe izhaja, da je predmet prodaje del parc. št. 1113/3 v izmeri 1574 m2, za katerega tožnica ve, kateri del prodaja in sta ji jasna položaj in meja prodanega zemljišča. Nato je bilo na podlagi projektne dokumentacije v 2005 kupljenih še 271 m2 zemljišča parc. št. 1113/6. Po izvedenem zemljiškokatastrskem postopku iz obvestil pristojne geodetske uprave  je razvidno, da sta iz parc. št. 1113/3 nastali zemljišči s parc. št. 1113/6 in 1113/7, iz parc. št. 1113/6 pa so nastala zemljišča s parc. št. 1113/17, 1113/18 in 1113/19. Površine zemljišč v izmeri 1845 m2 se torej ujemajo s površinami novonastalih zemljišč, pri čemer je bila parcelacija narejena posebej zaradi gradnje obvoznice Črnomelj. Iz vseh dokazov, ki se nahajajo v spisu je jasno, da je bila odškodnina za 1845 m2 zemljišča v celoti plačana, s strani tožnice pa ni bilo predloženo nobeno dokazilo o morebitni terjatvi zaradi dodatne odškodnine. To bo lahko tožnica uveljavljala v nepravdnem oziroma pravdnem postopku po pravnomočno končanem postopku razlastitve. Rok je tudi določen – 31. 12. 2015, kar je skrajni rok za črpanje evropskih sredstev za gradnjo. To je tudi razlog za nujnost postopka. Dokler pa ne bo pravnomočna odločba o razlastitvi, pa RS ne bo mogla pridobiti gradbenega dovoljenja, saj ne bo mogla izkazati pravice graditi. Predlagala je zavrnitev tožbe.

7. V obravnavanem primeru je sporna odločitev prvostopnega organa o uvedbi postopka razlastitve za zemljišča s parc. št. 1113/7 – cesta v izmeri 1462 m2 in parc. št. 1113/18 – njiva v izmeri 365 m2, obe k.o. …, last tožnice in v korist stranke z interesom RS.

8. Po presoji sodišča je bila odločitev prvostopnega organa pravilna in zakonita. Po ugotovitvi, da so bile za vložitev zahteve za razlastitev izpolnjene vse zakonske predpostavke (93. in 97. člen ZUreP-1), da je zahtevo za razlastitev vložila upravičena oseba (94. člen ZUreP-1) in da zahteva za razlastitev vsebuje vse določene sestavine (98. člen ZUreP-1), je prvostopni organ imel podlago za zaključek, da so v obravnavanem primeru izpolnjeni pogoji za izdajo odločbe o uvedbi postopka razlastitve po 100. členu ZUreP-1.

9. Tožnica uvodoma ugovarja, da ji ponudba pred vložitvijo zahteve za razlastitev (kateri sicer tudi vsebinsko ugovarja, o čemer se bo sodišče opredelilo v nadaljevanju sodbe) ni bila pravilno vročena, ker je bila posredovana njenim pooblaščencem, katerim pooblastilo za sprejem ponudbe ni bilo dano, pa tudi sicer bi ji morala biti ponudba vročena osebno, ker gre za ''pisanje zasebne narave''. V podatkih upravnih spisov se nahaja splošno pooblastilo z dne 28. 3. 2013, s katerim je tožnica pooblastila Odvetniško družbo … po 37. členu Zakona o odvetništvu in prvem odstavku 2. člena tega zakona za pravno svetovanje, zastopanje in zagovarjanje pred sodišči in drugimi državnimi organi, za sestavljanje listin in zastopanje v drugih pravnih razmerjih. Iz povedanega je tako razvidno, da gre za splošno pooblastilo, brez časovne omejitve in brez omejitve za določena dejanja. Ker je bil dopis razlastitvene upravičenke, naslovljen Ponudba za prenos lastninske pravice na nepremičninah, potrebnih za izgradnjo obvoznice Črnomelj, s katerim je bila tožnici posredovana pogodba o uskladitvi zemljiškoknjižnega stanja z dejanskim, posredovan pooblaščencem tožnice v februarju 2014, je bil pravilno vročen, saj tudi iz v nadaljevanju citiranega 97. člena ZUreP-1 ne izhaja, da bi vročitev ponudbe lastniku nepremičnine po pooblaščencu ne imela enakega pravnega učinka, kot če bi bila vročena lastniku nepremičnine osebno. Enako potrjuje tudi drugi odstavek 47. člena Zakona o umeščanju prostorskih ureditev državnega pomena v prostor (na katerega se tožnica sicer sklicuje v potrditev svojih navedb), po katerem se ponudbo za odkup vroča osebno v skladu z zakonom, ki ureja splošni upravni postopek, pri čemer se uporabljajo tudi določbe za odklonitev sprejema. Po 87. in 88. členu ZUP pa se za osebno vročitev šteje tudi, če je dokument, ki ga je treba vročiti osebno tistemu, kateremu je namenjen, vročen zakonitemu zastopniku ali pooblaščencu. Prav tako pa tudi ni mogoče slediti tožničinemu razlogovanju, da je treba vsako ponudbo šteti za nov postopek, kar bi pomenilo novo pooblastilo, saj gre nedvomno za en postopek, katerega cilj je razlastitev obravnavanih zemljišč.

10. Tožnica nadalje ugovarja, da niso izpolnjene procesne predpostavke za vložitev zahteve za razlastitev, ker pred vložitvijo zahteve tožnici ni bila posredovana ponudba za odkup predmetne nepremičnine po 97. členu ZUreP-1, temveč pogodba o uskladitvi zemljiškoknjižnega stanja z dejanskim stanjem, kar pa se ne more šteti kot ponudba za odkup zemljišča, zlasti, ker bi morala tožnica po tej pogodbi celo vrniti razlastitveni upravičenki RS določen znesek.

11. V 97. členu ZUreP-1 je določeno, da sme razlastitveni upravičenec vložiti predlog za razlastitev, če v roku 30 dni po vročitvi ponudbe za odkup lastniku nepremičnine ni uspel pridobiti nepremičnine s sklenitvijo pogodbe. Kot izhaja iz obrazložitve izpodbijane odločbe in kar potrjujejo podatki upravnih spisov, sta razlastitvena upravičenka RS in tožnica kot razlastitvena zavezanka že v septembru oziroma oktobru 2003 sklenili pogodbo namesto razlastitve zaradi izgradnje obvoznice Črnomelj in sicer je tožnica kot prodajalka prodala in izročila investitorju, tj. RS (med drugim) del parc. št. 1113/3 v izmeri 1574 m2, k.o. … (2. člen), v 3. členu je bila določena odškodnina za zemljišče (poleg navedene parcele je prodala že dve drugi parceli), v 6. členu pogodbe pa je bilo določeno, da je površina zemljišča parc. št. 1113/3 določena le približno in bo dokončna površina zemljišča, na katerega bo posegal investitor ob izgradnji obvoznice, ugotovljena po opravljeni geodetski izmeri novozgrajenega infrastrukturnega objekta, morebitno razliko v površini in odškodnini pa bosta pogodbeni stranki uredili s posebnim aneksom k tej pogodbi. V februarju 2005 pa sta isti pogodbeni stranki sklenili aneks k prodaji pogodbi, s katerim je bil spremenjen 2. člen pogodbe, po katerem je prodajalka prodala in izročila investitorju nepremičnine del parc. št. 1113/3 njiva v izmeri 1845 m2, spremenil se je tudi 3. člen pogodbe in se je na novo določila odškodnina v višjem znesku, v 5. členu pa je bilo določeno, da prodajalka (tožnica) dovoljuje, da se (med drugim) pri nepremičnini del parc. št. 1113/3 v izmeri 1845 m2 vpiše lastninska pravica na kupca Republiko Slovenijo, v 6. členu pa, da ostanejo ostala določila pogodbe v veljavi. V letu 2009 in 2012 je bila opravljena parcelacija (zaradi izgradnje obvoznice Črnomelj) in se je parc. št. 1113/3 razdelila in preoštevilčila tako, da sta nastali parc. št. 1113/6 njiva v izmeri 4169 m2 in parc. št. 1113/7 cesta v izmeri 1462 m2, nato pa se je parc. št. 1113/6 delila in preoštevilčila tako, da so nastale parc. št. 1113/17 njiva v izmeri 3531 m2, parc. št. 1113/18 njiva v izmeri 365 m2 in 1113/19 njiva v izmeri 273 m2. Iz obeh obvestil o parcelaciji izhaja, da sta bila vročena tudi tožnici.

12. Sodišče pritrjuje tožnici, da ji pred vložitvijo zahteve za razlastitev ni bila posredovana ''klasična'' ponudba po 97. členu ZUreP-1, vendar pa ji taka ponudba glede na okoliščine obravnavanega primera po presoji sodišča niti ni mogla biti posredovana. Glede na podatke spisa namreč ne more biti dvoma, da je razlastitvena upravičenka zahtevo za razlastitev vložila, ker obravnavanih nepremičnin (kljub sklenjeni pogodbi in aneksu, izvedeni parcelaciji in izplačani odškodnini – tožnica namreč niti ne zatrjuje, da ji odškodnina po pogodbi oziroma aneksu ni bila izplačana, temveč zatrjuje, da ji ni bila izplačana v zadostnem znesku) ni mogla pridobiti sporazumno. Sodišče tako šteje, da so bili pogoji iz 97. člena ZUreP-1 izpolnjeni z izpolnitvijo obveznosti razlastitvene upravičenke po pogodbi oziroma aneksu, z opravljeno parcelacijo pa je bil še v zemljiškokatastrskem smislu bolj natančno opredeljen predmet pogodbe oziroma aneksa. To pa pomeni, da je bila tožnica nedvomno že pred vložitvijo zahteve za razlastitev seznanjena s predmetom obravnave po zahtevi za razlastitev (oziroma s površino in lego zemljišča, glede katerega je zahtevana razlastitev), plačana pa ji je bila tudi odškodnina za zemljišča, ki so predmet razlastitve. Posredovana pogodba o uskladitvi zemljiškoknjižnega stanja z dejanskim (in ne zgolj dopis razlastitvene upravičenke RS z dne 27. 2. 2014, s katerim ji je bila navedena pogodba posredovana, kot to trdi tožnica) tako zadosti pogoju iz 97. člena ZUreP-1. Tožničin ugovor, da gre za nezakonit poseg v lastninsko pravico, zato ne vzdrži sodne presoje. Po presoji sodišča tožnica sicer načeloma tudi nima prav, da se odškodnina za razlaščena zemljišča ne more skompenzirati s kupnino po pogodbi iz 2003, saj gre za isti predmet in isti namen ter bi morebitno dodatno oziroma ponovno plačilo za ista zemljišča lahko pomenilo neupravičeno obogatitev tožnice, vendar pa lahko tožnica, če meni, da je že plačana kupnina prenizka (zlasti ob zatrjevanju o neupravičeni rabi dela zemljišča), to uveljavlja v nadaljevanju tega postopka. Določitev odškodnine je namreč stvar odločitve o sami razlastitvi (104. oziroma in 105. člen ZUreP-1).

13. Tožnica nadalje ugovarja, da zahteva za razlastitev ni vsebovala vseh sestavin iz 98. člena ZUreP-1, zlasti, da ni vsebovala rokov za izgradnjo. Tudi ta ugovor tožnice ne drži, saj je razlastitvena upravičenka v dopolnitvi zahteve za razlastitev opredelila roke za izgradnjo in utemeljila tudi nujnost postopka.

14. Na drugačno odločitev v zadevi pa tudi ne vpliva ustavitev postopka za izdajo gradbenega dovoljenja v delu, ki se nanaša na obravnavana zemljišča. Po četrtem odstavku 54. člena Zakona o graditvi objektov mora investitor zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja priložiti tudi dokazilo o pravici graditi, če ta pravica še ni vpisana v zemljiško knjigo. Iz tega sledi, da dokler obravnavana zemljišča ne bodo razlaščena v korist razlastitvene upravičenke, njeni zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja za izgradnjo obvoznice Črnomelj ne more biti ugodeno, ker RS ne bo imela izkazane pravice graditi. Ker pa je predmet obravnavanega upravnega spora uvedba postopka razlastitve, tožničin ugovor o že delno zgrajenem infrastrukturnim objektom na SV delu parc. št. 1113/7, k.o. …, v tej zadevi ni pravno relevanten, je pa nelegalna gradnja predmet ustreznega inšpekcijskega postopka oziroma drugih postopkov.

15. Sodišče tako ugotavlja, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen in zakonit, odločba pa je pravilna in na zakonu utemeljena, zaradi česar je tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

16. Odločitev o zavrnitvi stroškovnega zahtevka tožnice temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem med drugim, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.