UPRS sodba II U 484/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2015-10-14

Sonja Kočevar (preds.), Vlasta Švagelj Gabrovec (poroč.), Violeta Tručl

javni zavodi - direktor javnega zavoda - razrešitev direktorja javnega zavoda - razlogi za razrešitev - socialno varstvo

Tožeča stranka je bila kot direktorica odgovorna za zakonitost dela zavoda. Pri strokovnem nadzoru ugotovljene dejanske nepravilnosti pri delu zavoda brez dvoma predstavljajo kršitve, za katere je odgovorna tožeča stranka in ki v skladu s  prvo in peto alinejo sedmega odstavka 56. člena ZSV predstavljajo pravno podlago za to, da minister sam razreši direktorja javnega zavoda.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Z izpodbijanim sklepom je Ministrica za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti (v nadaljevanju: ministrica) na podlagi 1. in 5. alinee osmega (pravilno: sedmega) odstavka 56. člena Zakona o socialnem varstvu (ZSV) razrešila tožečo stranko s položaja direktorice Doma upokojencev A. z dnem 2. 12. 2014. V obrazložitvi navaja, da je z ZSV ministru pristojnem za socialno varstvo dano pooblastilo, da sam razreši direktorja, če ugotovi: - da direktor ne opravlja nalog, ki so mu naložene z zakonom ali pri svojem delu krši zakon, - da je direktor objektivno odgovoren za slabo finančno poslovanje zavoda, -da je pristojni organ zavoda zavrnil predlog programa dela, ki ga je predložil direktor, - da je računsko sodišče podalo negativno mnenje o finančnem poslovanj zavoda, - da je komisija za strokovni in upravni nadzor ugotovila hujše strokovne napake pri izvajanju dejavnosti zavoda, - da ni poskrbel za začetek razpisnega postopka imenovanja direktorja v roku, ki ga določa statut zavoda. Iz poročil skupne službe za notranjo revizijo Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti z dne 18. 5. 2011 in 16. 9. 2014 ter poročil o izvedenih nadzorih s strani Inšpektorata Republike Slovenije za delo izhaja ugotovitev, da je tožeča stranka huje kršila Zakon o delovnih razmerjih (v pogodbah o zaposlitvi ni bil določen kraj opravljanja dela, kršene so bile določbe glede razporejanja delovnega časa, odmorov, počitkov in letnega dopusta, prišlo je do veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas v obdobju od 2008 ali 2009 do 2014), ugotovila je tudi hujše kršitve ZSV in na njem temelječih podzakonskih aktih oz.  hujše strokovne napake pri opravljanju dejavnosti zavoda, ki nedopustno vpliva na kakovost storitev uporabnikov in omogočajo nenamensko rabo sredstev, do česar ob jasnem ločevanju kategorij opreme, storitev in prihodkov, ne bi prišlo (meje med osnovno opremo in osnovnim obsegom oskrbe uporabnika storitve ter dodatno opremo in dodatnim obsegom oskrbe uporabnika storitve so določene nejasno, prav tako ni opredeljena ločnica med storitvami javne dejavnost in tržne dejavnosti - navedeno se omogoča in izkazuje skozi različne cenike, ki niso oštevilčeni, zaradi nevodenja evidenc ločevanje storitev ni pregledno, prav tako ni mogoče ugotovi, ali so bile storitve sploh opravljene, storitve se ne izvajajo v skladu s predpisanim standardom in normativom). Ministrica je o razlogih za razrešitev seznanila tožečo stranko in ker tožeča stranka ni navedla  dejstev, s katerimi bi ovrgla očitane kršitve, je odločila tako, kot  izhaja iz izreka izpodbijanega sklepa.

Tožeča stranka s tožbo izpodbija sklep o njeni razrešitvi s položaja direktorice Doma upokojencev A. iz razloga, ker v obrazložitvi izpodbijanega sklepa niso podani razlogi, ki bi bili lahko vzrok za razrešitev. V nadaljevanju tožbe pa podrobneje utemeljuje zakaj v izpodbijanem sklepu navedene razloge oz. kršitve Zakona o delovnih razmerjih  (ZDR-1) in ZSV držijo oz. da ni šlo za hude kršitve citiranih zakonov. Pri tem tudi navaja, da so za izvajanje del po posameznih predpisih pooblaščeni strokovni delavci zavoda z ustrezno izobrazbo, opredeljenimi pristojnostmi in odgovornostmi in da so bile ugotovljene nepravilnosti odpravljene oz. da naj bi navedene kršitve predstavljale lažje kršitve oz. prekrške ter da v nobenem primeru ni bil pred sodiščem vložen obdolžilni predlog. V dopolnitvi tožbe vloženi dne 13. 2. 2015 je še navedla, da postopek razrešitve ni potekal v skladu z Zakonom o zavodih (ZZ) in drugimi veljavnimi predpisi, saj tožeča stranka ni bila seznanjena o nameri ministrice, da jo namerava razrešiti s položaja direktorice in tako ni imela možnosti sodelovanja v postopku. Zatrjuje, da nikoli ni bila pisno seznanjena z razlogi za razrešitev ter da ji s tem ni bila dana možnost sodelovanja v postopku, s čimer naj bi bilo kršeno načelo zaslišanja stranke iz 9. člena Zakona o splošnem upravnem postopku in pravica do  sodelovanja v postopku. Navedena kršitev pa naj bi bistveno vplivala na izpodbijano odločitev. Obširno je predstavila tudi dejavnost Doma upokojencev A. z dosežki zbranimi v zborniku Moj dom, ki je bil izdan ob 80. letnici delovanja. Pojasnjuje tudi svoje sodelovanje v organih ministrstva, Skupnosti socialnih zavodov Slovenije in Socialni zbornici Slovenije ter delovanje Iniciativne skupine za urejanje odnosov v socialnem varstvu. V pripravljalni vlogi, ki jo je vložila na sodišče dne 17. 8. 2015 opozarja, da je imela sklenjeno pogodbo o zaposlitvi za nedoločen čas in za pet letni mandat od 29. 7. 2012 do 28. 7. 2017 na podlagi Zakona o delovnih razmerjih, zato bi bilo potrebno v sklepu o razrešitvi upoštevati tudi odpovedni rok določen v ZDR-1. Opisuje nezadovoljstvo nekaterih sorodnikov uporabnikov doma, kar naj bi pogojevalo zahteve po več revizijah poslovanja doma. Gre za ugovore v zvezi z napačno oz. preveč zaračunanimi cenami uporabnikov doma. Predlaga, da se izpodbijani sklep odpravi in da se ji omogoči vrnitev na opravljanje funkcije, ki jo je opravljala pred izdajo izpodbijanega sklepa, zahteva tudi povračilo stroškov postopka.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločitvi iz razlogov navedenih v njeni obrazložitvi. Navaja, da je  iz napadenega sklepa razvidno, da je ministrica tožečo stranko razrešila z dnem 2. 12. 2014 zaradi kršitev ZDR-1 in ZSV ter da so bile kršitve ugotovljene na podlagi opravljenih nadzorov pristojne službe za notranjo revizijo, ki deluje v okviru Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti in s strani Inšpektorata Republike Slovenija za delo. Smiselno predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Odgovor na tožbo je vložil tudi Dom upokojencev A., ki mu je sodišče  priznalo položaj stranke kot tretji osebi po 19. členu Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). V njem podrobneje pojasnjuje nepravilnosti, ki so bile razlog za razrešitev tožeče stranke s položaja direktorice zavoda. Vse tožbene navedbe zavrača kot neutemeljene in predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne, zahteva tudi povračilo stroškov postopka.

Predmet spora v obravnavani zadevi je presoja zakonitosti sklepa o razrešitvi tožeče stranke s položaja direktorice Doma upokojencev A., torej vprašanje, ali je imela ministrica za razrešitev ustrezno zakonsko podlago in ali so bili izpolnjeni zakonski pogoji za uporabo te zakonske podlage.

Zakonska podlaga za tako odločitev je ministrici dana v sedmem odstavku 56. člena ZSV. Tožeča stranka je bila razrešena kot direktorica Doma upokojencev A., ki je glede na določbo 1. člena Zakona o zavodih (ZZ) javni zavod s področja socialnega varstva. Področje socialnega varstva pa ureja poseben zakon, to je ZSV, ki ga je treba v tem primeru uporabiti kot lex specialis. ZSV v 50. členu uvršča domove za starejše občane med javne socialno varstvene zavode in v členih 55 do 58 določa organe tega zavoda, med drugim tudi direktorja. Položaj direktorja, pogoje za njegovo imenovanje, kot tudi postopek imenovanja in razrešitve direktorja ureja 56. člen ZSV, ki v sedmem dostavku pooblašča ministra, pristojnega za socialno varstvo, da sam razreši direktorja, če ugotovi katerega izmed tam navedenih razrešitvenih razlogov. Tako lahko med drugim minister razreši direktorja, če direktor ne opravlja nalog, ki so mu naložene z zakonom ali pri svojem delu krši zakon (1. alinea sedmega odstavka citiranega člena), kakor tudi, če je komisija za strokovni in upravni nadzor ugotovila  hujše strokovne napake pri izvajanju dejavnosti zavoda (5. alinea sedmega odstavka citiranega člena).

Kot izhaja iz izpodbijanega sklepa, to pa potrjujejo tudi podatki predloženega upravnega spisa, je Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti izvedlo izredno revizijo poslovanja Doma upokojencev A., katere predmet je bil pregled finančnega poslovanja v obdobju 2013 do 2014 s poudarki na pravilnosti obračunavanja cen socialno varstvenih storitev, porabe presežka prihodkov nad odhodki za leto 2011 in 2012 in kratkoročno posojilo posebnemu socialno varstvenemu zavodu B. Iz povzetka končnega revizijskega poročila (št. 060-21/2014-45 z dne 16. 9. 2014, ki obsega 50 strani), izhajajo ugotovljene nepravilnosti in pomanjkljivosti Doma upokojencev A., navedene v obrazložitvi izpodbijanega sklepa (neustrezno prikazovanje prihodkov iz tržne dejavnosti, kar je posledica nejasne razmejitve med osnovno oziroma dodatnim obsegom oskrbe in tržno dejavnostjo, obstoja več cenikov za posamezne vrste dejavnosti, njihova nedosegljivost, neenotnosti evidenc dodatnih storitev, ki tudi niso bile vključene v dogovore sklenjene z uporabniki, v neskladju s predpisi je bilo izvedeno tudi posojilu zavodu B.), ki tudi po presoji sodišča predstavljajo hujše kršitve z ZSV naloženih obveznosti in hujše strokovne napake pri izvajanju dejavnosti zavoda.

Po presoji sodišča so utemeljene tudi očitane hude kršitve ZDR-1, ki temeljijo na opravljanem nadzoru Inšpektorata RS za delo oziroma njegove socialne inšpekcije v Domu upokojencev A. Iz dokumentacije v upravnih spisih izhaja, da je Inšpektorat RS za delo opravil 13 nadzorov v citiranem zavodu in sicer od 1. 1. 2012 do 13. 11. 2014, ter ugotovil nespoštovanje določb ZDR-1 glede določitve kraja opravljanja dela v pogodbi o zaposlitvi, glede zaporednega sklepanja pogodb o zaposlitvi za določen čas (54. in 55. člena ZDR-1) in glede razporejanja delovnega časa, odmorov in počitkov. Socialna inšpekcija pa je v nadzorih opravljenih v obdobju od julija 2013 do februarja 2014 ugotovila napake, ki bistveno vplivajo na kakovost storitve in na uveljavljanje pravic uporabnikov storitve. Gre predvsem za kršitve storjene v enoti ..., kjer je bilo ugotovljeno, da se storitve ne izvajajo skladno s predpisi in uveljavljenimi strokovnimi koncepti socialnega varstva, strokovnega vodenja in organiziranja izvajanja storitev (50. člen ZSV). Tako iz vsebinskega opisa kršitev, ki jih je ugotovila socialna inšpekcija, izhaja, da so bile kršene določbe 92. člena ZSV v zvezi s sklepanjem dogovorov z uporabniki o trajanju, vrsti in načinu zagotavljanja storitve (v zvezi s premestitvijo uporabnikov, saj ni bilo izdelanih objektivnih kriterijev za prednostno nameščanje uporabnikov v enoposteljne sobe in za druge notranje premestitve uporabnikov, uporabniki so bili nameščeni v varovani oddelek na podlagi lastnih pisnih izjav, vprašljiva je verodostojnost njihovih soglasij, prav tako se storitev ni izvajala s predpisanim standardom in normativom). V enotah v ... zaradi povečanega obsega dela v drugi polovici leta 2012 oz. v začetku leta 2013 ni bilo izdelanega novega izračuna cen storitev, v enoti Koper pa cena storitev ni skladna z določili Pravilnika o metodologiji za oblikovanje cen socialno varstvenih storitev. Ugotovljena je bila tudi nepreglednost strokovnega vodenja in dela, saj je bilo strokovno vodenje s pooblastili prenešeno na vodje enot, ki so vodje zdravstvene nege in oskrbe in zato ne izpolnjujejo pogojev, prav tako ni jasnih navodil za urejanje izvajanja storitve za upravičence in uporabnike, za katere psihiater poda mnenje, da sami niso več zmožni komunicirati ter uveljavljati svojih pravic in koristi, ni pa jim odvzeta poslovna sposobnost. Brez ustreznih pravnih podlag  in ne da bi pridobila mnenje Skupnosti socialnih zavodov oziroma da bi koncept dela uskladila s sprejetimi standardi, je tožeča stranka uvedla tudi posebni koncept dela zavoda za izvajanje storitve institucionalno varstvo starejših.

Kot direktorica zavoda je bila tožeča stranka odgovorna za zakonitost dela zavoda,  v obravnavanem primeru pa so bile pri strokovnem nadzoru ugotovljene dejanske okoliščine, ki so po presoji sodišča brez dvoma kršitve, za katere je bila odgovorna tožeča stranka in ki v skladu s prvo in peto alinejo sedmega odstavka 56. člena ZSV predstavljajo zakonski razlog oziroma pravno podlago za to, da minister sam razreši direktorja javnega zavoda. Iz podatkov spisa tudi izhaja, da je bila tožeča stranka z razlogi za svojo razrešitev seznanjena (zapisnik o razgovoru s tožečo stranko št. 0141-10/2012/4 z dne 26.11. 2014, ki ga je opravila ministrica), da pa se  za ugotovljene kršitve ni čutila v celoti odgovorne in je odgovornost pripisala  odgovornima osebama v zavodu zadolženima za pravne in finančne zadeve. Zato tožeča stranka s tožbenimi ugovori, da z razlogi za razrešitev ni bila pisno seznanjena in da ji ni bila dana možnost sodelovanja v postopku, ne more biti uspešna. Kot neutemeljen je sodišče zavrnilo tudi tožbeni ugovor glede neobrazloženosti izpodbijanega sklepa. Kot je bilo že navedeno, so bile kršitve, zaradi katerih je bila tožeča stranka razrešena, ugotovljene v postopku izredne revizije poslovanja Doma upokojencev A. in v inšpekcijskih pregledih Inšpektorata za delo in Socialne inšpekcije. In na ta poročila oziroma ugotovitve se tožena stranka v obrazložitvi izpodbijanega sklepa tudi sklicuje ter ob tem posamezne kršitve v obliki povzetka kršitev po ZSV in  ZDR-1  našteva. Glede na to, da je bila z vsemi naštetimi postopki tožeča stranka kot direktorica zavoda seznanjena, saj je sodelovala pri odpravi ugotovljenih nepravilnosti, je po presoji sodišča opisana obrazložitev izpodbijanega sklepa ustrezna in omogoča tožeči stranki učinkovito izpodbijanje razlogov za odločitev (in tožeča stranka se je v tožbi podrobno opredelila do vseh razrešitvenih razlogov), kakor tudi  preizkus njegove zakonitosti s strani sodišča. Zato je sodišče iz tega razloga ta tožbeni ugovor kot neutemeljen zavrnilo.

Sodišče je tako po ugotovitvi, da je izpodbijani sklep pravilen in zakonit, tožbo tožeče stranke kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. ZUS-1.

Odločitev o stroških temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri v primeru, ko sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.