UPRS sodba in sklep I U 773/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-05-14

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), dr. Boštjan Zalar  (poroč.), mag. Damjan Gantar

matura - pravica opravljati maturo na podlagi prilagojenega načina opravljanja ali ocenjevanja - drugi utemeljeni primeri zaradi poškodb ali bolezni - obrazložitev odločbe - načelo zaslišanja stranke - pravni pouk upravnega akta - upravni spor - poseg v pravico do učinkovitega sodnega varstva - začasna odredba

Izpodbijani akt zadeva tožničino zakonsko pravico do opravljanja mature na podlagi prilagojenega načina opravljanja ali ocenjevanja znanja, ki jo kandidati s posebnimi potrebami lahko imajo na dveh možnih podlagah, in sicer če so bili v izobraževalne programe usmerjeni z odločbo o usmeritvi po ZUOPP ali pa tudi v drugih utemeljenih primerih zaradi poškodb ali bolezni (drugi odstavek 4. člena ZMat). Ta pravica ima tudi ustavno podlago. Če ima upravni akt take bistvene pomanjkljivosti, da zaradi njih ni mogoče presoditi, ali je zakonit ali ne, sme sodišče akt odpraviti s sodbo, ne da bi poslalo tožbo v odgovor. Med bistvene pomanjkljivosti, ko je v sporu vpletena zakonska pravica, ki ima ustavnopravno vez z načelom enakega dostopa do izobraževanja, spada tudi situacija, ko izpodbijani akt očitno nima dovolj konkretiziranih razlogov glede subsumpcije dejstev pod zakonski dejanski stan. Tožena stranka namreč v izpodbijanem aktu pravi samo, da tožnica ne spada med druge kandidate; ne navaja pa nobenega razloga, zakaj ne spada med druge kandidate - morebiti zaradi narave posledic poškodbe, nesreče ali bolezni ali pa ker se bolezen, poškodba ali nesreča ni zgodila neposredno pred opravljanjem mature. Pri tem je treba pojem „neposredno“ pred opravljanjem mature razlagati in uporabiti v skladu z namenom ZMat in sistematično metodo tako, da to lahko pomeni tudi dalj časa pred opravljanjem mature, če bolezen ali poškodba traja ves čas od nastanka do mature.

Tožena stranka je nezakonito posegla v pravico tožnice do učinkovitega sodnega varstva, kajti zahtevek iz drugega odstavka 4. člena ZMat je prejela skoraj 6 mesecev pred začetkom mature, odločbo bi morala izdati v 2 mesecih od prejema popolne vloge, izdala pa jo je po več kot 5 mesecih. Nadalje je bil nezakonit poseg storjen s tem, ker izpodbijani sklep ni imel pravnega pouka glede možnosti sodnega varstva. Ni pa bilo posega v tožničino pravico do učinkovitega sodnega varstva s tem, ker tožena stranka ni izdala dopolnilne odločbe, ampak je ravnala prav, ko je pritožbo tožnice zavrgla kot nedopustno in ji določila rok za tožbo v upravnem sporu, ki začne teči od vročitve drugostopenjskega akta.

Ker sodišče po določbi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 lahko odloži izvršitev izpodbijanega akta samo do izdaje pravnomočne odločbe, v prvi točki izreka sodbe pa je že izdalo odločbo o tožbi v tem upravnem sporu, ki postane pravnomočna z njeno vročitvijo strankama, tožnica ni izkazala verjetnosti, da bi ji z izvršitvijo akta nastala težko popravljiva škoda, ki bi jo lahko sodišče preprečilo z izdajo začasne odredbe. Zato je zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrnilo kot neutemeljeno.

Tožbi se ugodi in se izpodbijani sklep Državne komisije za splošno maturo št. 6033-284-1/2013-401-SM14 z dne 10. 4. 2014 odpravi in se zadeva vrne toženi s stranki v ponoven postopek.

Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrne.

Iz uvoda izpodbijanega prvostopenjskega akta izhaja, da je Državna komisija za splošno maturo (v nadaljevanju DK SM) na podlagi določb Zakona o maturi (ZMat-UPB1, Ur. l. RS, št. 1/07; v nadaljevanju Zakon) in Pravilnika o načinu izvajanja mature za kandidate s posebnimi potrebami (Ur. l. RS, št. 48/2010; v nadaljevanju Pravilnik) obravnavala vlogo za kandidatko A.A., ki jo je poslala šolska maturitetna komisija za splošno maturo na ustanovi Gimnazija B. z dne 18. 11. 2013. V izreku sklepa je odločeno, da se vloga kandidatke A.A., dijakinje ustanove Gimnazija B., za prilagojen način opravljanja splošne mature 2014, kot neutemeljena zavrne. V obrazložitvi akta je navedeno, da je šola priložila dokumentacijo pristojnih institucij oziroma mnenje zdravnika specialista. DK SM je po pregledu dokumentacije ugotovila, da kandidatka ne sodi v kategorijo drugih kandidatov iz 3. člena Pravilnika. Glede na posredovano dokumentacijo bi morala kandidatka za opravljanje splošne mature na prilagojen način pridobiti ustrezno odločbo o usmeritvi na podlagi veljavnega Zakona o usmerjanju otrok s posebnimi potrebami (ZUOPP). Prvostopenjski akt ima v naslovu tudi navedbo „Državni izpitni center“, podpisal pa jo je predsednik DK SM.

Pritožbo zoper prvostopenjski akt je vložila pritožnica in je med drugim navedla, da bi pričakovala, da tožena stranka v obrazložitvi akta navede kriterije, na podlagi katerih je presodila, da pritožnica sodi med osebe iz 2. člena ZUOPP. Sklicuje se na določilo 3. člena Pravilnika in tudi na zdravstveno dokumentacijo, ki izkazuje, da njena zahteva izhaja iz zdravstvenih razlogov, ki so posledica zdravljenja post-travmatskega sindroma, torej ne gre za čustvene ali vedenje motnje, ampak za učinke zdravil. Odločitev zato pritožnico dodatno stigmatizira in ji onemogoča povratek v normalno življenje.

Državna komisija za splošno maturo je po predsedniku odločila, da se pritožba zavrže, ker ni dovoljena, v obrazložitvi akta pa je navedeno, da lahko pritožnica v 30 dneh od prejema tega sklepa pri Upravnem sodišču sproži upravni spor.

Tožnica je vložila tožbo, v kateri je kot toženo stranko navedla Državni izpitni center, izpodbija pa oba akta iz previdnosti in vlaga zahtevo za izdajo začasne odredbe. Predlaga, da Upravno sodišče izpodbijani sklep odpravi in tožeči stranki ugodi njenemu zahtevku ter omogoči prilagojen način opravljanja mature s podaljšanjem časa pisanja mature oziroma podredno, da izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne v ponovno odločanje organu prve stopnje. Glede na to, da se pisni del mature začenja že v tednu od 5. 5. 2014, tožeča stranka predlaga izdajo začasne odredbe, s katero se do izdaje končne odločbe tožeči stranki omogoči prilagojen način opravljanja mature s podaljšanjem časa pisanja mature za 50%. Ker je brez prihodkov, prosi tudi za oprostitev takse. V obrazložitvi tožbe pravi, da v sklepu ni bilo nobenega pravnega pouka in zato je tožeča stranka skladno z ustavno zagotovljeno pravico do pritožbe tudi vložila pritožbo dne 14. 4. 2014. Na osnovi pritožbe je tožena stranka dne 22. 4. 2014 izdala sklep o nedovoljeni pritožbi s pravnim poukom, da je možno zoper sklep sprožiti upravni spor. Tožeča stranka se najprej pritožuje iz razloga procesne napake, saj sklep ni vseboval ustreznega pravnega pouka. S tem pa je bilo tožeči stranki onemogočeno varstvo njenih pravic. Tožeča stranka ugotavlja, da še do danes ni prejela veljavnega sklepa, saj tudi po izdanem sklepu dne 22. 4. 2014 pod isto opravilno številko, kot je sklep, ni jasno, ali je upravni spor možen samo na sklep iz 22. 4. 2014 ali tudi na sklep iz 10. 4. 2014. Zato iz razloga previdnosti vlaga tožbo zoper oba sklepa. Tožeča stranka še do danes ni prejela veljavnega sklepa (skladno z določbami ZUP-a), čeprav se matura začne že v prvem tednu v mesecu maju. To pomeni, da tožena stranka zlorablja svoje procesne pravice z namenom, da bi tožeči stranki onemogočila učinkovito in pravočasno uveljavljanje njenih pravic. Tožeča stranka se pritožuje tudi iz razloga nepopolne ugotovitve dejanskega stanja in pa zmotne uporabe materialnega prava. Tožeča stranka utemeljeno pričakuje, da bi tožena stranka v obrazložitvi napisala, kateri so kriteriji, na podlagi katerih je presodila, da pritožnica sodi med osebe, navedene v 2. členu ZUOPP. Zakon v danem primeru ureja otroke, pri katerih gre za trajnejše motnje in ne za motnje, ki so posledice zdravljenja. Motnje, ki so zdravstvene narave oziroma posledica procesa zdravljenja, pa ureja 3. člen Pravilnika. Kot je iz dokumentacije razvidno, zahteva izhaja iz zdravstvenih razlogov, ki so posledica zdravljenja post-travmatskega sindroma. Torej ne gre za zahtevo po podaljševanju časa opravljanja mature zaradi čustvenih motenj, temveč zaradi učinkov zdravil, ki jih jemlje zaradi zdravljenja post-travmatskega sindroma. Pritožnici torej ni jasno, kako je tožena stranka zahtevo ŠMK Gimnazije B. iz zdravstvenih razlogov prekvalificirala v osebo s čustveno in vedenjsko motnjo. Takšna opredelitev vsekakor ne izhaja iz predložene dokumentacije. Že tako je vzrok post-travmatskega sindroma tožeče stranke dejanje, ki posameznika stigmatizira v družbi. Pristop tožene stranke, da se posledice zdravljenja takšnega vzroka sedaj opredeljujejo, kot da gre za osebo s čustveno in vedenjsko motnjo, pa pomeni, da se zdravljenje osebe še dodatno stigmatizira tako proti družbi kot proti vrstnikom. Tožena stranka očitno sploh ne ločuje med omejitvami, ki so posledica zdravljenja, ter omejitvami, ki izhajajo zaradi posledic posameznega travmatičnega dogodka. Poleg tega pa je 2. člen ZUOPP namenjen otrokom s trajnejšimi motnjami, 3. člen Pravilnika pa je namenjen otrokom, kjer gre za kratkotrajne in ozdravljive motnje. Po mnenju tožeče stranke bi morala tožena stranka zadevo presojati po določbi 3. člena omenjenega pravilnika in ne po 2. členu omenjenega zakona. Ker je brez prihodkov in premoženja, prosi tudi za oprostitev plačila sodnih taks. Po mnenju tožeče stranke uveljavljanja pravic šolajočih oseb ni možno naprtiti na račun staršev. Iz navedenega razloga tožeča stranka predlaga, kot je navedeno v uvodu te tožbe. Ker naj bi očitno tožena stranka namerno zavlačevala postopek in ovirala uveljavljanje njenih pravic in glede na to, da se matura v tem tednu že začenja, tožeča stranka prosi za prednostno obravnavo in izdajo predlagane začasne odredbe.

V odgovoru na tožbo tožena stranka pravi, da tožnica ni izkazala pogojev za izdajo začasne odredbe, ker ni konkretno navedla, opredelila in utemeljila, kakšna nepopravljiva škoda ji utegne nastati. Kandidatka je tožbo in predlog za izdajo začasne odredbe vložila 4. 5. 2014. Esej iz materinskega jezika je torej že odpisala 6. 5. 2014 brez vseh predlaganih prilagoditev. Spomladanski izpitni rok 2014 se nadaljuje z izpitom iz angleščine 31. 5. 2014, zato tožena stranka predlaga, da sodišče predlog za izdajo začasne odredbe kot neutemeljen zavrne in čim prej odloči o samem tožbenem zahtevku. Tožena stranka predlaga, da se tožba zoper toženo stranko Državni izpitni center (v nadaljevanju Ric) zavrže. Ric ne more biti tožena stranka, saj ni pasivno legitimirana stranka. Iz Zakona o maturi in Pravilnika o načinu izvajanja mature za kandidate je razvidno, da Ric nima nobenih pristojnosti pri odločanju o prilagojenem načinu opravljanja mature. Ric je javni zavod, ki v zvezi z maturo opravlja naloge naštete v 18. členu ZMat. Navedeni člen določa, da Ric opravlja razvojna, raziskovalna, strokovna, tehnična in druga dela pri maturi, ter v nadaljevanju taksativno našteva pristojnosti. Ric ni maturitetni organ, saj ZMat v 10. členu govori o Državnem izpitnem centru in maturitetnih organih, ki v skladu s svojimi pooblastili skrbijo za izvedbo mature. Pravilnik v 7. členu nadalje tudi določa, da DK SM na podlagi predloga Rica s sklepom določi prilagojen način opravljanja mature za kandidate s posebnimi potrebami, ki ga posreduje kandidatu in šoli. Ric samo oblikuje predlog, ki ga DK SM v skladu s svojimi pristojnostmi sprejme ali pa ne. Dokončna odločitev je torej sprejeta s strani DK SM. Glede tožbenega ugovora procesne kršitve pravi, da Zakon o upravnem postopku (ZUP) v petem odstavku 115. člena določa, da v primeru, če odločba nima pouka ali če je pouk nepopoln, se stranka lahko ravna po veljavnih predpisih, lahko pa v osmih dneh zahteva od organa, ki je odločbo izdal, da naj jo dopolni. V takem primeru teče rok od dneva dopolnjene odločbe. Tožnica v osmih dneh ni zahtevala dopolnitev sklepa DK SM, ampak na DK SM vložila pritožbo. DK SM je pritožbo kot nedovoljeno zavrglo s sklepom in v skladu s sedmim odstavkom 155. člena ZUP, tožnico poučila, da lahko sproži upravni spor pred pristojnim sodiščem. ZUP v sedmem odstavku 155. člena namreč določa, da kadar zoper odločbo ni dovoljena pritožba, stranka pa je bila napačno poučena, da se lahko pritoži, in je vložila pritožbo ter zato zamudila rok za upravni spor, ali za drugo sodno varstvo, ji teče ta rok od dneva vročitve odločbe, s katero je bila njena pritožba zavržena, če stranka prej ni začela upravnega spora. Tožena stranka meni, da tožnici kljub temu, da sklep št. 6033-284-1/2013-401-SM14 z dne 10. 4. 2014, ni imel pravnega pouka, niso bile kršene njene ustavne pravice do pravnega varstva in tudi ni zamudila nobenih procesnih rokov za uveljavljanje svojih pravic, saj ji je na podlagi sklepa z dne 22. 4. 2014, rok za vložitev tožbe v upravnem sporu začel teči od vročitve tega sklepa. V nadaljevanju odgovora na tožbo tožena stranka podaja utemeljitev odločitve prvostopenjskega organa.

V konkretnem primeru je tožena stranka Republika Slovenija, ki jo zastopa Državna komisija za splošno maturo, ker to izhaja iz koncepta upravnega spora po določilu 5. odstavka 17. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) ter uveljavljene upravno-sodne prakse. To pomeni, da v tovrstnih primerih ne veljajo stroga pravila pravdnega postopka glede nujnosti točne določitve tožene stranke. Poleg tega je v prvostopenjskem aktu v naslovu najprej naveden „Državni izpitni center“ in šele potem DKSP; nadalje dejstvo, da je ureditev v 12. členu ZMat, ki ureja pristojnosti DKSP, slabo določna, saj izrecno ne ureja pristojnosti za odločanje o zahtevku iz 2. odstavka 4. člena ZMat, ne more biti v škodo tožničinega dostopa do sodnega varstva, ampak je treba šteti, da je tožeča stranka vložila tožbo zoper DK SM, saj se stranke šele iz 7. člena Pravilnika lahko seznanijo, da je pristojna za odločanje o prošnjah za opravljanje mature za kandidate s posebnimi potrebami DKSM in ne Državni izpitni center, čeprav bi morala biti pristojnost organa in procesne določbe določene z zakonom in ne z podzakonskim aktom.

Izpodbijani akt zadeva tožničino zakonsko pravico do opravljanja mature (1. člen ZMat) na podlagi prilagojenega načina opravljanja ali ocenjevanja znanja, ki jo imajo kandidati s posebnimi potrebami lahko na dveh možnih podlagah, in sicer bodisi, če so bili v izobraževalne programe usmerjeni z odločbo o usmeritvi po ZUOPP, ali pa tudi v drugih utemeljenih primerih zaradi poškodb ali bolezni (2. odstavek 4. člena ZMat). Ta zakonska pravica ima  tudi ustavno podlago v splošnem načelu enakosti pred zakonom (2. odstavek 14. člena Ustave) v povezavi s programskim določilom 3. odstavka 57. člena Ustave, ki pravi, da država ustvarja možnosti, da si državljani lahko pridobijo ustrezno izobrazbo. Ta pravna narava zahtevka tožnice je pomembna, kajti po določbi 1. odstavka 37. člena ZUS-1, če ima upravni akt take bistvene pomanjkljivosti, da zaradi njih ni mogoče presoditi, ali je zakonit ali ne, sme sodišče akt odpraviti s sodbo, ne da bi poslalo tožbo v odgovor. Med te bistvene pomanjkljivosti pa v primeru, ko je v sporu vpletena zakonska pravica, ki ima ustavno-pravno vez z načelom enakega dostopa do izobraževanja, spada tudi situacija, ko izpodbijani akt očitno nima dovolj konkretiziranih razlogov glede subsumpcije dejstev pod zakonski dejanski stan. Tožena stranka namreč v izpodbijanem aktu pravi samo, da tožnica ne spada med druge kandidate iz 3. člena Pravilnika; ne navaja pa nobenega razloga, zakaj ne spada med druge kandidate – morebiti zaradi narave posledic poškodb, nesreče ali bolezni, ali ker se bolezen, poškodba, ali nesreča ni zgodila neposredno pred opravljanjem mature (1. alineja 1. odstavka 3. člena Pravilnika); pri čemer bi morala tožena stranka nedoločni pojem „neposredno“ pred opravljanjem mature razlagati in uporabiti v skladu z namenom ZMat in v skladu z sistematično metodo, saj zadnji del določila 1. alineje 1. odstavka 3. člena Pravilnika uporablja pojem „dolgotrajno bolni kandidati“. Slednje namreč pomeni, da „neposredno“ pred opravljanjem mature lahko pomeni tudi dalj časa pred opravljanjem mature, če bolezen ali poškodba traja(ta) ves čas od nastanka do mature. Tožena stranka sicer o teh pravno relevantnih dejstvih razpravlja v odgovoru na tožbo, vendar po ustaljeni-upravno sodni praksi tožena stranka ne more bistvenih pomanjkljivosti v izpodbijanem aktu odpraviti z dopolnitvami obrazložitve v odgovoru na tožbo – še posebej ne v zadevah z ustavno-pravno naravo upravičenja stranke. Neodvisno od te napake, ki je po določbi 7. točke 2. odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) v zvezi z 3. odstavkom 27. člena ZUS-1, absolutno bistvena kršitev določb postopka, je druga absolutno bistvena kršitev določb postopka tudi ta, da tožnici ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih, na podlagi katerih je tožena stranka štela in odločila, da tožnica ne spada v okvir določila 3. člena Pravilnika. (3. točka 2. odstavka 237. člena ZUP). Tožena stranka namreč v tožbi navaja dejstva in je v upravnem postopku tudi predložila dokaze o tem, da spada me druge kandidatke iz 2. odstavka 4. člena ZMat oziroma 3. člena Pravilnika. Na tej podlagi je sodišče tožbi ugodilo, izpodbijani akt prvostopenjskega organa odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponovne postopek, ker je tožena stranka kršila odločilo 3. in 2. točko 1. odstavka 64. člena ZUS-1. Tožena stranka mora brez odlašanja nemudoma po prejemu sodne odločbe napraviti vse procesne korake v skladu z napotki iz te sodbe v postopku ponovnega odločanja (4. odstavek 64. člena ZUS-1), da bo zagotovila čim prejšnje odločanje o zahtevku tožnice glede na časovni potek mature. Tožeča stranka ima namreč glede ugovora procesne narave prav v tem smislu, da je tožena stranka nezakonito posegla v pravico tožnice do učinkovitega sodnega varstva, kajti zahtevek iz 2. odstavka 4. člena ZMat je tožena stranka prejela 18. 11. 2013, kar je skoraj 6 mesecev pred začetkom mature, po določilu 1. odstavka 222. člena ZUP pa bi morala tožena  stranka odločbo o zahtevku stranki vročiti v 2 mesecih od prejema popolne vloge, izpodbijana odločba pa je bila izdana po več kot 5 mesecih. Nadalje je bil nezakonit poseg storjen s tem, ker izpodbijani sklep ni imel pravnega pouka glede možnosti sprožitve sodnega varstva, pa bi ga po določilu 3. odstavka 215. člena ZUP moral imeti. Ni pa bil poseg v tožničino pravico do učinkovitega sodnega varstva strojen tudi s tem, ker tožena stranka ni izdala dopolnilne odločbe, ampak je ravnala prav, ko je pritožbo zavrgla kot nedopustno in ji določila rok za tožbo v upravnem sporu, ki začne teči od vročitve drugostopenjskega akta (7. odstavek 215. člena ZUP).

Sodišče bo odločilo o prošnji za oprostitev plačila sodnih taks naknadno, ko se bodo iztekli roki za predložitev ustreznih listin o izkazovanju premoženjskega stanja.

Zahteva za izdajo začasne odredbe je neutemeljena.

Ker sodišče po določbi 2. odstavka 32. člena ZUS-1 lahko odloži izvršitev izpodbijanega akta samo do izdaje pravnomočne odločbe, v prvi točki izreka sodbe pa je sodišče že izdalo odločbo o tožbi v tem upravnem sporu, ki postane pravnomočna z njeno vročitvijo strankama, tožnica ni izkazala verjetnosti, da bi ji z izvršitvijo akta nastala takšna težko popravljiva škoda, ki bi jo lahko sodišče preprečilo z izdajo začasne odredbe. Na tej podlagi je sodišče zahtevo tožnice zavrnilo kot neutemeljeno (5. odstavek 32. člena ZUS-1).

ZMat člen 1, 4, 4/2. Pravilnik o načinu izvajanja mature za kandidate s posebnimi potrebami člen 3, 3/1, 3/1-1. ZUS-1 člen 17, 17/5, 32, 32/2, 37, 37/1. ZUP člen 215, 215/3, 215/7, 222, 222/1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.