UPRS sodba I U 488/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2015-05-05

mag. Slavica Ivanović Koca (preds.), Adriana Hribar Milič (poroč.), Alenka Praprotnik

sofinanciranje iz javnih sredstev - štipendija za izobraževanje - državljani tretjih držav - status rezidenta - doktrina lojalne razlage

Na podlagi 12. člena ZŠtip-1 se štipendija za izobraževanje lahko dodeli tudi državljanom tretjih držav, ki so pridobili status rezidenta za daljši čas. Tako je potrebno v skladu z doktrino lojalne razlage oz. razlage nacionalnega prava v duhu Direktive Sveta 2003/109/ES krog subjektov, ki so upravičeni do štipendij Ad futura v letu 2014, razlagati tako, da kot upravičene subjekte zajema tudi državljane tretjih držav, ki so pridobili status rezidenta za daljši čas v smislu Direktive Sveta 2003/109/ES. Iz določbe 11. člena predmetne direktive nesporno izhaja namen, da se rezidenti za daljši čas obravnavajo enako kot državljani glede izobraževanja in poklicnega usposabljanja, vključno s štipendiranjem za študij.

Tožbi se ugodi, odločba Javnega sklada Republike Slovenije za razvoj kadrov in štipendije 11010-364/2014-7 z dne 12. 9. 2014 se odpravi in zadeva vrne temu organu v ponoven postopek.

Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka roka do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Z izpodbijano odločbo je Javni sklad Republike Slovenije za razvoj kadrov in štipendije (v nadaljevanju: prvostopenjski organ) zavrnil vlogo tožnice podano na javni razpis za pridobitev štipendije za študij v tujini po programu Laurea magistrale in Medicina e Chirurgia (Master in Medicine and Surgery) na Universita degli Studi di Roma „La Sapienza“, Facolta di Medicina e Odontoiatria (Faculty of Medicine and Dentistry) v Italiji (točka 1 izreka); posebni stroški v tem postopku niso nastali (točka 2 izreka). Iz obrazložitve izhaja, da je tožnica 11. 4. 2014 vložila vlogo na Javni razpis štipendij Ad futura za študij v tujini za leto 2014, objavljenem v Uradnem listu RS št. 114/13 z dne 31. 12. 2013 (v nadaljevanju javni razpis). Javni razpis v 5. točki Razpisni pogoji določa, da se mora vsak kandidat uvrščati v eno izmed naslednjih kategorij oseb: je državljan Republike Slovenije in ima stalno prebivališče v Republiki Sloveniji, ali je državljan druge države članice EU, ki izkaže vsaj 5-letno neprekinjeno prebivanje v Republiki Sloveniji neposredno pred rokom za prijavo na javni razpis ali ima status delavca migranta v Republiki Sloveniji in je hkrati državljan druge države članice EU ali njegov vzdrževan družinski član, ali ima status obmejnega delavca v Republiki Sloveniji in je hkrati državljan druge države članice EU ali njegov vzdrževan družinski član. Prvostopenjski organ je ugotovil, da tožnica ne izpolnjuje teh pogojev, saj iz predloženih dokazil in uradnih evidenc izhaja, da je državljanka Združenih držav Amerike z dovoljenjem za stalno prebivanje v Republiki Sloveniji.

Pritožbeni organ je pritožbo zavrnil in kot podlago navedel 5. točko Razpisnih pogojev in 18. člen Splošnih pogojev poslovanja Javnega sklada Republike Slovenije za razvoj kadrov in štipendije (v nadaljevanju: Splošni pogoji poslovanja). Postopek predmetnega javnega razpisa se je začel z dnem njegove objave v Uradnem listu RS, torej 31. 12. 2013. V času začetka predmetnega postopka je veljal še Zakon o štipendiranju (v nadaljevanju: ZŠtip). V Uradnem listu RS 56/2013 je bil objavljen Zakon o štipendiranju (v nadaljevanju: ZŠtip-1), ki se na podlagi 125. člena ZŠtip-1 začne uporabljati 1. 1. 2014. ZŠtip-1 se tako za navedeni javni razpis še ni uporabljal. ZŠtip-1 v drugem odstavku 119. člena določa, da se postopki za uveljavljanje štipendije Ad futura, ki so se začeli pred začetkom uporabe tega zakona, dokončajo po določbah Splošnih pogojev poslovanja javne ustanove Ad futura, znanstveno-izobraževalna fundacija Republike Slovenije, javni sklad, ali Javnega sklada Republike Slovenije za razvoj kadrov in štipendije, ki so veljali ob objavi javnega razpisa, po katerem se je postopek začel. Ker tožnica ni državljanka Republike Slovenije ali druge države članice EU,  marveč je državljanka Združenih držav Amerike z dovoljenjem za stalno prebivanje v Republiki Sloveniji, je prvostopenjski organ pravilno zavrnil njeno vlogo za dodelitev predmetne štipendije za študij v tujini.

Tožnica se z odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja vsebino 5. točke predmetnega javnega razpisa. Po mnenju tožnice je javni razpis, ki omejuje krog upravičencev do štipendije Ad futura za študij v tujini za leto 2014 zgolj na državljane Republike Slovenije in državljane drugih članic EU z navezno okoliščino bivanja v Republiki Sloveniji, diskriminatoren. Tožnica je državljanka Združenih držav Amerik s statusom rezidenta v Republiki Sloveniji za daljši čas (tožnica je poročena z državljanom Republike Slovenije in ima v Sloveniji prijavljeno stalno prebivališče, kar je možno preveriti z vpogledom v javno evidenco). Tožnica je 11. 4. 2014 vložila predmetno vlogo na javni razpis ne glede na določbo 5. točke tega javnega razpisa, saj je bil javni razpis v tem delu nezakonit. Na podlagi 47. člena ZŠtip-1 se štipendija Ad futura za izobraževanje lahko podeli za srednješolsko, visokošolsko ali višješolsko izobraževanje upravičencem iz 11. člena tega zakona, ki izpolnjujejo pogoje iz 13. člena tega zakona. Skladno s 12. členom ZŠtip-1 se štipendija lahko dododeli tudi državljanom tretjih držav, ki so pridobili status rezidenta za daljši čas. Javni razpis štipendij Ad futura za študij v tujini za leto 2014 je tako v delu, kjer iz štipendiranja izključuje državljane tretjih držav s statusom rezidenta za daljši čas, nezakonit.

Tožnica v tožbi tudi navaja, da je bil krog upravičencev po ZŠtip-1, na katerega se sklicuje tožena stranka, določen s prenosom vsebine 11 (1) (b) člena ter 21 (1) člena Direktive Sveta 2003/109/ES o statusu državljanov tretjih držav, ki so rezidenti za daljši čas (UL L št. 16 z dne 23. 1. 2004, stran 44, v nadaljevanju: Direktiva Sveta 2003/109/ES) v določbe ZŠtip-1. Ta direktiva v 11 (1) (b) členu določa, da se rezidenti za daljši čas obravnavajo enako kot državljani glede izobraževanja in poklicnega usposabljanja, vključno s štipendijami za študij. Direktiva Sveta 2003/109/ES je bila prenesena v slovenski pravni red šele s sprejetjem ZŠtip-1 z več kot v 7-letno zamudo. Ker Direktiva Sveta 2003/109/ES predpisuje pravico rezidentov za daljši čas do enakega obravnavanja kot državljanov glede izobraževanja in poklicnega usposabljanja, vključno s štipendiranjem za študij, skladno z nacionalno zakonodajo, je ta neposredno uporabljiva. Tožnica se sklicuje na sodbo SEU v zadevi Fratelli Costanzo, C-103/88. Z njo je bilo zavzeto stališče, da bi tudi upravni organi morali uporabljati neposredno učinkovite določbe neprenesenih direktiv, med katere sodi tudi določba 11 (1) (b) člena Direktive Sveta 2003/109/ES.  Po mnenju tožnice je predmetni javni razpis v delu, kjer navaja krog subjektov, ki lahko uspešno sodelujejo na javnem razpisu (točka 5 javnega razpisa) nezakonit, diskriminatoren in v nasprotju z 11 (1) (b) členom Direktive Sveta 2003/109/ES. Izpodbijana odločba je bila tako izdana na podlagi nezakonitega javnega razpisa in so podani razlogi iz 1. točke prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1). Glede na navedeno tožnica sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, toženi stranki pa tudi naloži, da je dolžna tožnici povrniti stroške postopka, v primeru zamude z zamudnimi obrestmi.

Med strankama je v danem primeru sporno ali je tožena stranka pravilno in zakonito zavrnila vlogo tožnice z dne 11. 4. 2014 na Javni razpis štipendij Ad futura za študij v tujini za leto 2014, objavljenem v Uradnem listu RS št. 114/13 z dne 31. 12. 2013, ker tožnica ne izpolnjuje pogojev iz točke 5 predmetnega javnega razpisa (opredelitev kroga upravičencev), saj je nesporno državljanka tretje države in sicer Združenih držav Amerike. Po mnenju tožnice pa je predmetni javni razpis, ki v točki 5, ki omejuje krog upravičencev do štipendije Ad futura za študij v tujini za leto 2014 zgolj na državljane Republike Slovenije in državljane drugih članic EU, z navezno okoliščino bivanja v Republiki Sloveniji, nezakonit, diskriminatoren in v nasprotju z  11. (1) (b) členom Direktive Sveta 2003/109/ES.

Direktiva Sveta 2003/109/ES ureja pogoje za dodeljevanje in odvzem statusa rezidenta za daljši čas, ki ga zagotavlja država članica državljanom tretjih držav, ki zakonito prebivajo na njenem ozemlju ter z njim povezanih pravic in pogoje prebivanja za državljane tretjih držav, ki uživajo status rezidentov za daljši čas v drugih državah članicah, kot je tista, ki jim je ta status podelila. Status rezidenta za daljši čas ni nekaj, kar državljan tretje države pridobi ipso facto, ampak mora za to pridobiti ustrezno upravno odločbo (2(b) člen, 7. člen, 8. člen in 10. člen Direktive Sveta 2003/109/ES). Določba 4 (1) člena navedene direktive določa, da države članice podelijo status rezidentov za daljši čas državljanom tretjih držav, ki so pred predložitvijo ustrezne vloge pet let zakonito in neprekinjeno prebivali na njihovem ozemlju. Določba 11 (1) (b) člena Direktive Sveta 2003/109/ES določa, da se rezidenti za daljši čas obravnavajo enako kot državljani glede izobraževanja in poklicnega usposabljanja, vključno s štipendiranjem za študij skladno z nacionalno zakonodajo. Šele ko državljan tretje države pridobi status rezidenta za daljši čas pride v poštev prepoved diskriminacije na podlagi državljanstva. Tožnica je v zadevnem postopku 11. 4. 2014 vložila vlogo na predmetni javni razpis in v njej tudi navedla, da je rezidentka za daljši čas in državljanka tretje države in sicer Združenih držav Amerike. V vlogi se je tožnica tudi sklicevala na 11. člen Direktive Sveta 2003/109/ES, ki je bil vnesen v 12. člen in 47. člen ZŠtip-1 in toženo stranko pozvala naj navedeno pravno podlago upošteva pri odločitvi.

Direktiva Sveta 2003/109/ES je bila sprejeta 25. 11. 2003. Države članice so bile skladno s 26. členom te direktive dolžne sprejeti zakone in druge predpise, potrebne za uskladitev s to direktivo najpozneje do 23. 1. 2006 ter o tem obvestiti Komisijo, kot to pravilno navaja tožnica. Republika Slovenija je bila z vstopom v EU dne 1. 5. 2004 zavezana vnesti v svoj pravni red tudi navedeno direktivo do 23. 1. 2006, kar pa je storila z zamudo in sicer šele s prejemom ZŠtip-1, ki se uporablja od 1. 1. 2014 dalje.

Postopek predmetnega javnega razpisa se je začel z dnem njegove objave v Uradnem listu RS, torej 31. 12. 2013, torej še v času veljavnosti ZŠtip.  ZŠtip-1 se je na podlagi 125. člena ZŠtip-1 začel uporabljati 1. 1. 2014 (torej en dan kasneje). Na podlagi drugega odstavka 119. člena ZŠtip-1 (prehodna določba) se postopki za uveljavljanje štipendije Ad futura, ki so se začeli pred začetkom uporabe tega zakona, dokončajo po določbah Splošnih pogojev poslovanja, ki so veljali ob objavi javnega razpisa, po katerem se je postopek javnega razpisa začel. Določba 18. člena Splošnih pogojev poslovanja pa je vsebovala vsebinsko enako opredelitev kroga upravičencev, kot so bili navedeni v sporni točki 5 predmetnega javnega razpisa oz. ni vsebovala tudi državljanov tretjih držav s statusom rezidenta za daljši čas. Na podlagi 12. člena ZŠtip-1 pa se štipendija za izobraževanje lahko dodeli tudi državljanom tretjih držav, ki so pridobili status rezidenta za daljši čas.

S pristopom k EU je Republika Slovenija na podlagi prvega odstavka 3.a člena Ustave RS prenesla izvrševanje  dela suverenih pravic na institucije EU in jih v okviru EU za čas trajanja izvršuje v sodelovanju skupaj z državami članicami. Tretji odstavek 3.a člena Ustave RS določa, da se pravni akti in odločitve, sprejeti v okviru mednarodnih institucij, na katere je Republika Slovenija prenesla izvrševanje dela suverenih pravic, v Republiki Sloveniji uporabljajo v skladu s pravno ureditvijo teh organizacij. Ta določba zavezuje vse državne organe in tudi nacionalno sodišče, da pri izvrševanju svojih pristojnosti v skladu s pravno ureditvijo EU upoštevajo pravo EU (glej odločbo Ustavnega sodišča RS v zadevi Up-1056/1 tč 6). Načelo primarnosti prava EU določa, da pravna pravila, sprejeta na ravni EU, prevladajo nad pravili notranjega pravnega reda držav članic. Res je, da direktiva kot pravni akt prvenstveno služi kot podlaga zakonodajalcu v državi članici, da na podlagi njenih določb z nacionalnim predpisom uredi določeno pravno področje, saj je naslovljena na državo. Direktiva ima prvenstveno pravni učinek na države članice, katerim je namenjena. V določenih primerih pa je možna tudi neposredna uporabljivost določb direktiv. Posamezniki se lahko sklicujejo na nepogojne in dovolj natančne določbe direktive, če izvedbeni ukrepi niso bili sprejeti v roku ali če nacionalna zakonodaja ne opredeljuje pravice, na katero se posamezniki sklicujejo proti državi članici. Tako se posamezniki pred nacionalnim sodiščem sklicujejo na določbe direktive, ki so po vsebini nepogojne in dovolj natančne, če direktiva ni bila prenesena ali pa je bila nepravilno prenesena v nacionalno pravo, kar je odločilo SEU kar v nekaj primerih (glej sodbe SEU v zadevah Van Duyn C-41/74, Ratti C-148/78, Becker C-8/81, Finanzamt C-430/04). Tako se v določenih primerih posameznik v razmerjih do države lahko uspešno sklicuje na določbe direktiv (vertikalna neposredna uporabljivost direktive), ki jih države niso pravočasno prenesle v svoj pravni red. Če pa se direktiva zaradi splošnosti ne more neposredno uporabiti, pa je potrebno pozitivne norme nacionalnega prava interpretirati v „duhu direktive“. V tem smislu je tudi SEU razvilo doktrino lojalne razlage.

Od sodišča države članice se tako zahteva, da obstoječe oz. veljavno notranje pravo interpretira tako, da bodo zagotovljene pravice posameznikov, za katere se zavzema direktiva. Glede na navedeno morajo sodišča nacionalne pravne norme razlagati, kolikor je mogoče v skladu z namenom in besedilom direktive, zato da bi direktiva lahko dosegla želeni cilj. Da je treba nacionalne predpise razlagati v luči prava Evropske Unije, v skladu z namenom, ki ga določa pravo EU (načelo lojalne razlage), izhaja tudi iz prakse SEU (glej sodbo SEU v združeni zadevi Oceano Grupo C-240/98 do C-244/98 in v zadevi Von Colson and Kamann C-14/83). V danem primeru gre za pravice posameznika, pa tudi vsebino oz. obseg pravice je možno ugotoviti na podlagi določb Direktive Sveta 2003/109/ES.

Predmetni javni razpis je bil objavljen 31. 12. 2013, ZŠtip-1 s katerim je bila prenesena  Direktiva Sveta 2003/109/ES v slovenski pravni red, pa je bil objavljen 2. 7. 2013, torej še pred objavo predmetnega javnega razpisa. Tako so bile toženi stranki rešitve ZŠtip-1 že ob objavi predmetnega razpisa nedvomno poznane. V času izdaje izpodbijane odločbe pa so se določbe ZŠtip-1 tudi že uporabljale, saj se ZŠtip-1 uporablja od 1. 1. 2014 dalje (naslednji dan po objavi predmetnega javnega razpisa). Na podlagi 12. člena ZŠtip-1 se štipendija za izobraževanje lahko dodeli tudi državljanom tretjih držav, ki so pridobili status rezidenta za daljši čas. Tako je potrebno v skladu z doktrino lojalne razlage oz. razlage nacionalnega prava v duhu Direktive Sveta 2003/109/ES krog subjektov, ki so upravičeni do štipendij Ad futura v letu 2014 razlagati tako, da kot upravičene subjekte zajema tudi državljane tretjih držav, ki so pridobili status rezidenta za daljši čas v smislu  Direktive Sveta 2003/109/ES. Iz določbe 11. člena predmetne direktive nesporno izhaja namen, da se rezidenti za daljši čas obravnavajo enako kot državljani glede izobraževanja in poklicnega usposabljanja, vključno s štipendiranjem za študij. Tožnica je 11. 4. 2014 vložila vlogo na predmetni javni razpis in v njej tudi navedla, da je kot državljanka tretje države rezidentka za daljši čas ter se sklicevala na 11. člen  Direktive Sveta 2003/109/ES in na 12. člen ZŠtip-1. Ali je dejansko v predmetni zadevi pri tožnici kot državljanki tretje države (Združenih držav Amerike) podan status rezidentke za daljši čas, pa tožena stranka v zadevnem postopku niti ni ugotavljala.

Glede na navedeno je bilo materialno pravo napačno uporabljeno, posledično pa je bilo tudi nepopolno ugotovljeno dejansko stanje. Iz navedenega razloga je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 4. točke in 2. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ter zadevo vrnilo organu prve stopnje v ponoven postopek. Pri ponovnem odločanju je upravni organ v skladu s četrtim odstavkom 64. člena ZUS-1 vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka.

Ker je sodišče tožbi ugodilo, je tožnica v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnico pa je v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, se ji priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), ki se povišajo za 22% DDV (davčna stopnja DDV veljavna v trenutku vložitve predmetne tožbe), torej za 62,70 EUR, skupaj 347,70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

Sodišče je odločalo brez glavne obravnave na podlagi 1. alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1. Relevantne okoliščine v danem primeru po presoji sodišča niso sporne.

Direktiva Sveta 2003/109/ES z dne 25. novembra 2003 o statusu državljanov tretjih držav, ki so rezidenti za daljši čas člen 11.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.