UPRS sodba III U 237/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2015-01-23

Andrej Orel (preds.), Lara Bartenjev (poroč.), mag. Damjan Gantar

upravni spor - revizija poslovanja univerze - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - obrazložitev odločbe

Sodišče ugotavlja, da akt z dne 16. 7. 2014 ni upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1, zato zoper njega „redni“ upravni spor ni dopusten. Ker pa se z navedenim aktom izbrani izvajalec notranje revizije šteje za sestavni del izreka izpodbijanega sklepa z dne 10. 6. 2014, sodišče šteje, da ga tožnik izpodbija v okviru upravnega spora v zvezi z izpodbijanjem sklepa z dne 10 6. 2014 (spremenjenega s sklepom z dne 30. 10. 2014), saj so za to izpolnjeni z ZUS-1 predpisani pogoji.

Tožbi se ugodi, sklep Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport št. 060-6/2014/22 z dne 10. 6. 2014, spremenjen s sklepom št. 060-6/2014/3 z dne 30. 10. 2014 in akt Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport št.  4300-159/2014/9 z dne 16. 7. 2014 se odpravita in se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 347,70 EUR v 15 dneh od vročitve sodbe, od poteka tega roka dalje z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka je s I. točko izreka izpodbijanega sklepa z dne 10. 6. 2014 uvedla  nadzor nad poslovanjem tožeče stranke in sicer v obliki notranje revizije. Z II. točko izreka je sklenila, da bo nadzor nad poslovanjem tožeče stranke organizirala, usmerjala in nadzirala Služba za notranjo revizijo toženke, izvedel pa ga bo zunanji izvajalec notranjega revidiranja, ki bo izbran na podlagi predpisov, ki urejajo javno naročanje. S III. točko izreka izpodbijanega sklepa je podrobneje določila obseg nadzora, s IV. točko je določila, da mora tožeča stranka zunanjemu izvajalcu notranjega revidiranja omogočiti prost dostop do prostorov, dokumentov in oseb, povezanih z notranjo revizijo, s V. točko izreka pa je določila, da je rok za izvedbo nadzora 31. 10. 2014. S sklepom z dne 30. 10. 2014 je navedeni sklep spremenila v V. točki in sicer tako, da se glasi: Zunanji izvajalec notranjega revidiranja začne izvajati nadzor skladno s tem sklepom po pravnomočno zaključenem sodnem postopku, ki pri Upravnem sodišču Republike Slovenije, Oddelku v Novi Gorici, teče pod opr. št. III U 237/2014. Z izpodbijanim aktom z dne 16. 7. 2014 pa je za zunanjega izvajalca notranjega revidiranja, ki bo pri tožnici izvedel notranjo, določila A. d.o.o. Hkrati je odredila, da mora tožnica navedeni družbi omogočiti prost dostop do prostorov, dokumentov in oseb, povezanih z notranjo revizijo.

Tožeča stranka se s takšno odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, s katero predlaga, naj sodišče ugotovi, da so navedeni akti nični, podrejeno pa, da so nezakoniti, zato naj se odpravijo, toženki pa naj se naloži povrnitev stroškov postopka.

Tožena stranka meni, da je tožba neutemeljena in predlaga, naj se tožbeni zahtevek zavrne, tožniku pa naloži plačilo stroškov tega postopka.

Tožnica s tožbo izpodbija sklep z dne 10. 6. 2014 o uvedbi revizije poslovanja univerze, spremenjen s sklepom z dne 30. 10. 2014 in akt z dne 16. 7. 2014 o izbiri izvajalca notranjega revidiranja poslovanja.

Sodišče uvodoma pojasnjuje, da sta tožbo zoper navedene akte vložila tožnica in njen pooblaščenec, odvetnik B.B.. Naslovno sodišče je s sklepom III U 237/2014-12 z dne 28. 8. 2014 sklenilo, da bo tožbo in zahtevo za izdajo začasne odredbe tožnice obravnavalo samo, tožbo in zahtevo za izdajo začasne odredbe druge tožeče stranke pa je poslalo v reševanje Upravnemu sodišču RS, Oddelku v Celju, kot krajevno pristojnemu sodišču, ki je o zadevi že pravnomočno odločilo (sklep IV U 190/2014 z dne 11. 9. 2014).

Sodišče ugotavlja, da akt z dne 16. 7. 2014 ni upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1, zato zoper njega „redni“ upravni spor ni dopusten. Ker pa se z navedenim aktom izbrani izvajalec notranje revizije šteje za sestavni del izreka izpodbijanega sklepa z dne 10. 6. 2014, sodišče šteje, da ga tožnik izpodbija v okviru upravnega spora v zvezi z izpodbijanjem sklepa z dne 10 6. 2014 (spremenjenega s sklepom z dne 30. 10. 2014), saj so za to izpolnjeni z Zakonom o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) predpisani pogoji (tako tudi sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 336/2014 z dne 29. 10. 2014).

Vrhovno sodišče RS se je v sklepu I Up 336/2014 z dne 29. 10. 2014 jasno izreklo, da je izpodbijani sklep z dne 10. 6. 2014 (spremenjen s sklepom z dne 30. 10. 2014) akt iz drugega odstavka 2. člena ZUS-1, ki se lahko izpodbija v „rednem“ upravnem sporu, pri čemer se je sklicevalo na svoje stališče, sprejeto v sklepu I Up 535/2013 z dne 30. 1. 2014.

Gre torej za javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v izvrševanju upravne (nadzorne) funkcije, s katerim je organ na podlagi izrecne zakonske določbe odločil, da bo po tretji osebi opravil (delno) notranjo revizijo poslovanja sicer samostojne pravno osebo.

Ker gre za tak akt, pa mora biti izdan v skladu s pravili, ki jih določa Zakon o splošnem upravnem postopku (1. člen ZUP). Že zato, ker izpodbijani sklep ne vsebuje obrazložitve, je toženka bistveno kršila določbe postopka, saj se ga ne da preizkusiti.

Tretji odstavek 210. člena ZUP določa, da pisna odločba obsega: uvod, naziv, izrek (dispozitiv), obrazložitev, pouk o pravnem sredstvu, ter, če se izda v fizični obliki, podpis uradne osebe in žig organa, oziroma če se izda v elektronski obliki, varna elektronska podpisa uradne osebe in organa, overjena s kvalificiranim potrdilom; če je varen elektronski podpis uradne osebe overjen s kvalificiranim potrdilom, ki vsebuje tudi navedbo organa, varen elektronski podpis organa ni potreben. V primerih, za katere tako določa zakon ali na podlagi zakona izdan predpis, posamezni deli v odločbi niso obvezni. Le kadar se v zadevah manjšega pomena ugodi strankinemu zahtevku, pa se ne posega v javno korist ali v korist koga drugega, zadostuje, da ima odločba samo izrek v obliki uradnega zaznamka v zadevi (prvi odstavek 218. člena ZUP).

Enako velja tudi za sklep, ki ima naravo upravnega akta, kot izpodbijani sklep, saj je samo na podlagi obrazloženega sklepa stranki omogočeno uresničevanje ustavne pravice do učinkovitega sodnega varstva.

Prvi odstavek 214. člena ZUP določa, da obrazložitev odločbe (enako velja za sklep) obsega razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih, ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto, razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba, razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.

Če odločba nima obveznih sestavin obrazložitve, ki se nanaša na dejansko podlago in pravno podlago, na kateri temelji izrek odločbe, je podana bistvena kršitev določb postopka, saj se je ne da preizkusiti (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), zaradi česar je treba tak upravni akt odpraviti. Tako tudi upravnosodna praksa, ki je glede tega vprašanja povsem enotna.

Pomanjkljiva obrazložitev namreč onemogoča oz. omejuje učinkovito varstvo pravic strank v nasprotju z 22. členom Ustave RS. Obrazložen upravni akt je bistveni del poštenega upravnega postopka. Z njim je upravni organ dolžan z zadostno jasnostjo opredeliti razloge, na podlagi katerih je sprejel svojo odločitev. Organ se mora z navedbami strank seznaniti ter se do njih, če so za odločitev pomembne, o obrazložitvi upravnega akta tudi opredeliti. To ne velja le za dejanske navedbe, temveč tudi za pravna vprašanja.

Ob tem sodišče dodaja, da razlogi za izdajo izpodbijanega akta, ki jih je toženka navedla v odgovoru na tožbo, ne morejo nadomestiti pomanjkljivosti nepravilno in nepopolno izdanega upravnega akta, saj morajo biti relevantni razlogi za odločitev podani v obrazložitvi upravnega akta, ki pa je izpodbijani sklep, kot rečeno, ne vsebuje. Sodišče jih zato ni preizkušalo.

Ker glede na navedeno izpodbijani sklep ne vsebuje obveznih sestavin po ZUP, saj med drugim nima obrazložitve, gre za bistveno kršitev določb postopka, saj pravilnosti odločitve ni mogoče preizkusiti. Sodišče je zato na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 izpodbijana akta opravilo ter zadevo v skladu s tretjim odstavkom istega člena vrnilo toženki v ponoven postopek. V ponovnem postopku bo morala toženka navedeno pomanjkljivost upravnega akta odpraviti. Upoštevati pa bo morala tudi določbe ZUP, ki se nanašajo na izvedbo postopka.

Sodišče še dodaja, da tožnica s tožbo primarno sicer uveljavlja ničnost navedenih aktov, ker so izdani v nasprotju s prisilnimi predpisi oz. brez pravne podlage. Ker ZUP takega razloga za izrek ničnosti odločbe ne predvideva (279. člen), sodišče ugotavlja, da tožnica ničnosti izpodbijanih aktov ni izkazala.

Ker je sodišče ugodilo tožbi in odpravilo izpodbijana akta, je tožnica v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnico pa je v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, se ji priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povišani za 22% DDV, torej za 62,70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika; OZ).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.