UPRS sodba in sklep I U 1816/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-10-02

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), mag. Damjan Gantar (poroč.), dr. Boštjan Zalar

JAVNI SHODI IN JAVNE PRIREDITVE - UPRAVNI SPOR

javna prireditev - organiziranje javne prireditve - dovoljenje za prireditev - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu

Akt, s katerim je prvostopenjski organ odločil, da prijava javne prireditve na pristojni PP ni predhodno vprašanje za ta postopek, ne more biti predmet upravnega spora, ker s tem aktom postopek ni bil končan, ker gre za akt procesne narave.

V obravnavani zadevi je prvostopenjski organ v celoti pojasnil, zakaj so podani vsi pogoji za izdajo dovoljenja, kot jih določa prvi odstavek 16. člena ZJZ. Sicer pa sodišče šteje, da pogoji med strankama niso sporni. Tožnik namreč v tožbi očita, da je bila nepravilnost v postopku izdaje dovoljenja v tem, da prvostopenjski organ ni obravnaval kot predhodnega vprašanja prijave prireditve na PP Medvode. Ker je šlo za dve različni prireditvi na dveh različnih lokacijah, čeprav sosednjih, za katere sta pristojna dva različna organa, je prvostopenjski organ ravnal pravilno, ko neke druge prireditve, za katero je pristojna policijska postaja, ni štel kot predhodnega vprašanja za javno prireditev, ki je predmet tega postopka.

Tožba zoper odločbo Upravne enote Ljubljana št. 215-1022/2013-23 z dne 14. 8. 2013 se zavrže.

Tožba se v preostalem delu (zoper delno odločbo št. 215-1022/2013-23 z dne 14. 8. 2013 in zoper dopolnilno odločbo št. 215-1022/2013-33 z dne 20. 8. 2013) zavrne.

Prvostopenjski organ je z odločbo in delno odločbo z dne 14. 8. 2013 odločil, da prijava javnih prireditev, prijavljenih na policijski postaji, ni predhodno vprašanje vloge za pridobitev dovoljenja za javne prireditve „A.“, o katerih odloča Upravna enota Ljubljana. Z istim aktom je v obliki delne odločbe dovolil družbi B. d.o.o. izvedbo javnih prireditev „A.“, ki bodo potekale v dneh 15., 16. in 17. avgust 2013. V izreku delne odločbe je natančneje določen program, vodja prireditev, navedeno je, kdo zagotavlja varnostnika, rediteljsko službo in ostale podrobnosti prireditve. V obrazložitvi odločbe pojasnjuje, da je B. d.o.o. zaprosil za izdajo dovoljenja za izvedbo navedenih javnih prireditev. Podrobneje opisuje, kaj je vsebovala navedena vloga ter postopke njene dopolnitve. Nadalje navaja, da je izvedel ustno obravnavo, na katero je vabil organizatorja, predstavnika PP Ljubljana, PP Medvode in med drugim so se ustne obravnave udeležili tudi krajani tožeče stranke in pooblaščenka zastopnika Občine C. Tožeči stranki in Občini C. je prvostopenjski organ priznal položaj stranskih udeležencev. Tožeča stranka in Občina C. sta na ustni obravnavi podali zahtevo, naj se javne prireditve, prijavljene na PP Medvode, obravnavajo kot predhodno vprašanje v zvezi z javnimi prireditvami, za katere je potrebno dovoljenje in so v pristojnosti UE Ljubljana. Predlagano je tudi bilo, da se postopek izdaje dovoljenja prekine do odločitve o predhodnem vprašanju. Prvostopenjski organ predlogu za prekinitev ni sledil. Ugotavlja, da je predhodno vprašanje tisto vprašanje, ki je samostojna pravna celota in spada v pristojnost sodišča ali drugega organa, brez njegove rešitve pa upravni organ ne more odločiti, ker je to vprašanje sestavni del dejanskega stanja v konkretni upravni zadevi. Nadalje prvostopenjski organ pojasnjuje, kdaj je za prijave shodov po Zakonu o javnih zbiranjih (v nadaljevanju ZJZ) pristojna policijska postaja in kdaj je potrebno dovoljenje, ki ga izda upravna enota. V konkretnem primeru javne prireditve, prijavljene na pristojni policijski postaji, niso predhodno vprašanje odločanja prvostopenjskega organa o javnih prireditvah, za katere je potrebno izdati dovoljenje. Nadalje prvostopenjski organ pojasnjuje, da je bilo v postopku pojasnjeno, da bodo prireditve potekale le na parc. št. 1120, ki je del parkirnega prostora in ni v sklopu poslovnega objekta lokala Č., ki je na parc. št. 1119/2. Prvostopenjski organ ugotavlja, da je organizator izkazal zadostne ukrepe za zagotovitev reda, varnosti, življenja in zdravja udeležencev in drugih oseb, varnosti premoženja ter da same javne prireditve ne bodo ogrožale javnega prometa in predstavljale nedopustne obremenitve okolja. V 16. členu ZJZ je določeno, da pristojni organ izda dovoljenje, če je organizator v postopku izkazal, da je predvidel zadostne ukrepe za zagotovitev reda, varnosti življenja in zdravja udeležencev in drugih oseb, varnosti premoženja ter da shod oziroma prireditev ne bo ogrožala javnega prometa in predstavljala nobene nedopustne obremenitve okolja. Organizator je za vse to predvidel zadostne ukrepe in zato je javna prireditev dovoljena.

Prvostopenjski organ je dne 20. 8. 2013 izdal dopolnilno odločbo št. 215-1022/2013-33, s katero je prav tako družbi B. d.o.o. dovolil izvedbo javnih prireditev „A.“, ki bodo potekale v dneh od 22. 8. do 24. 8. 2013 in potem še od 29. 8. do 31. 8. 2013. V dopolnilni odločbi je prav tako v izreku naveden program prireditev, ime vodje prireditev ter vse podrobnosti v zvezi s prireditvijo. V obrazložitvi te odločbe prvostopenjski organ natančno pojasnjuje potek postopka, ustno obravnavo dne 5. 8. 2013, nadalje da je bil priznan status stranskega udeleženca tožeči stranki in Občini C., opisuje zahtevo, da se javne prireditve, prijavljene na PP Medvode obravnavajo kot predhodno vprašanje, in pojasnjuje, da je vlogo obravnaval prvostopenjski organ po posameznih sklopih. Tudi za te prireditve ugotavlja, da je organizator predvidel zadostne ukrepe za zagotovitev reda, varnost življenja in zdravja udeležencev in drugih oseb, varnosti premoženja ter da prireditev ne bo ogrožala javnega prometa in predstavljala nedopustne obremenitve okolja in je izvedbo prireditev dovolil.

Tožeča stranka se je zoper obe odločbi pritožila, drugostopenjski organ pa je pritožbo zavrnil.

Tožeča stranka v tožbi najprej opozarja, da je formalna ločenost na odločbo o predhodnem vprašanju in na delno odločbo o predmetu postopka nesmiselna in procesno napačna in da kadar organ neko vprašanje šteje za predhodno vprašanje in zaradi tega postopka ne prekine, potem ga obravnava sam in reši kot sestavni del stvari ter na tej podlagi odloči o sami stvari. Vendar ta formalno pravna nepravilnost ni bistvena. Nadalje navaja, da gre po njenem mnenju za dve navidezno ločeni prireditvi. Po njenem mnenju gre za to, da bi organizator pod krinko dveh javnih prireditev zaobšel prepoved gostinskega poslovanja v nočnem času. Pred odločitvijo bi bilo potrebno ugotoviti celovito dejansko stanje. Nadalje tožeča stranka očita prvostopenjskemu organu, da je v postopku ugotovil sprva, da je vodja obeh prireditev ista oseba in da sta obe prireditvi prijavljeni pod enakim imenom in da tega ni vzel kot znak, da gre za dve med seboj tesno povezani prireditvi z istim ciljem. Prvostopenjski organ pa je prireditelja pozval, naj to dvoje loči. Tožeča stranka izpodbija odločbo tudi zaradi neupoštevanja določb Zakona o gostinski dejavnosti, konkretno glede pogojev, kdaj se gostinska dejavnost lahko opravlja priložnostno izven gostinskega obrata. Nadalje očita, da prvostopenjski organ ni hotel ugotoviti, ali gre res za javno prireditev, t.j. ali organizator vabi udeležence zaradi izvajanja zabavne aktivnosti.

Sodišče je s sklepom opr. št. I U 1816/2014 z dne 17. 12. 2013 opozorilo tožečo stranko na to, da so javne prireditve že potekle, da v tožbi ni posebej postavila zahtevka in jo zato sodišče poziva, naj sporoči, ali zahteva odpravo upravnega akta ali pa ugotovitev nezakonitosti akta. V primeru, če bo zahtevala ugotovitev nezakonitosti upravnega akta, mora tudi navesti, v katere pravice ali pravne koristi je bilo z aktom poseženo.

Tožeča stranka je na poziv sodišča postavila primarno zahtevek na odpravo izpodbijanih aktov, podrejeno pa na ugotovitev nezakonitosti. Pravni interes utemeljuje s tem, da se ne bi enake kršitve zakonitosti več ponavljale.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri tem, da je odločba pravilna in zakonita glede na dejansko stanje, ki je razvidno iz dokumentacije v upravnem spisu, in predlaga, naj sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Sodišče je v sodni postopek kot stranki z interesom pritegnilo še Občino C. in gospodarsko družbo B. d.o.o., ki pa na tožbo nista odgovorili.

Sodišče je odločbo št. 215-1022/2013-23 z dne 14. 8. 2013 o odločitvi glede predhodnega vprašanja zavrglo iz naslednjih razlogov:

Prvostopenjski organ je svoj akt št. 215-1022/2013-23 z dne 14. 8. 2013 poimenoval v prvem delu kot odločbo, v nadaljevanju pa kot delno odločbo. Z odločbo je odločil zgolj o procesnem vprašanju in sicer o tem, da prijava javnih prireditev, prijavljenih na pristojni policijski postaji, ni predhodno vprašanje vloge za pridobitev dovoljenja za javne prireditve „A.“, o katerih odloča upravna enota. Sodišče s tem v zvezi pojasnjuje, da se skladno z 226. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) o vprašanjih, ki se tičejo postopka, odloča s sklepom. Sicer pa se sodišče strinja s tožečo stranko o tem, da ni potrebno izdati posebnega akta o tem, da nečesa organ ne bo obravnaval kot predhodnega vprašanja, skladno s 150. členom ZUP, ki določa, da kadar zaradi predhodnega vprašanja ni treba prekiniti postopka, ga lahko organ, ki vodi postopek sam obravnava in reši kot sestavni del zadeve in na tej podlagi odloči o sami zadevi. Prvostopenjski organ je pri tem, ko je odločal o sami stvari, torej o tem, ali naj javne prireditve dovoli, odločal tudi o tem, ali je javna prireditev, za katero je pristojna PP Medvode, predhodno vprašanje v postopku izdaje dovoljenja javne prireditve, ki jo dovoli upravna enota in ki je predmet tega postopka. Ker bistvo tožbe temelji na tem vprašanju, se bo sodišče do tega tudi opredelilo po vsebini pod točko II obrazložitve te sodbe. Sam akt, s kateri je prvostopenjski organ odločil, da prijava javne prireditve na pristojni PP ni predhodno vprašanje za ta postopek, pa ne more biti predmet upravnega spora, ob smiselni uporabi drugega odstavka 5. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ki določa, da se v upravnem sporu lahko izpodbijajo le tisti sklepi, s katerim je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan. Ne glede na to, da je prvostopenjski organ temu delu akta dal ime odločba in ne sklep, po svoji vsebini ne more biti predmet upravnega spora, ker s tem aktom postopek ni bil končan, ker gre za akt procesne narave, ampak je bil postopek končan z delno odločbo in z dopolnilno odločbo. Iz navedenega razloga je sodišče tožbo v tem delu zavrglo iz razlogov po 4. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1, ker akt, ki se izpodbija s tožbo ni upravni akt oz. akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

Sodišče najprej ugotavlja, da je bila tožba prvotno napačno vložena pri UE Ljubljana in jo je ta potem odstopila v pristojno reševanje sodišču. Na UE je tožba prispela pravočasno, ni pa prispela pravočasno na sodišče. Tretji odstavek 29. člena ZUS-1 določa, da če tožba ni bila vložena pri sodišču temveč pri kakšnem drugem organu, pristojno sodišče pa jo dobi, ko poteče rok zanjo, se šteje, da je bila pravočasno vložena, če je mogoče njeno vložitev pri drugem organu pripisati nevednosti ali očitni pomoti vložnika. Ker je sodišče ocenilo, da je prišlo do napačne vložitve tožbe pri UE namesto pri sodišču zaradi očitne pomote tožeče stranke, je tožbo obravnavalo kot pravočasno in je ni zavrglo kot prepozno.

Nadalje sodišče ugotavlja, da so javne prireditve takrat, ko je bila vložena tožba, že potekle, vendar je tožeči stranki vseeno priznalo pravni interes za vložitev tožbe, saj je po mnenju sodišča s tehtnimi razlogi navedla, zakaj ima pravni interes. Sodišče je tako tožbo v tistem delu, kjer je ni zavrglo iz razloga po 4. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1, obravnavalo po vsebini.

Pravna podlaga za izdajo dovoljenja za javno prireditev je prvi odstavek 16. člena ZJZ, ki določa, da pristojni organ izda dovoljenje za shod oz. prireditev, če je organizator v postopku izkazal, da je predvidel zadostne ukrepe za zagotovitev reda, varnosti življenja in zdravja udeležencev in drugih oseb, varnosti premoženja ter da shod oz. prireditev ne bo ogrožala javnega prometa in predstavljala nedopustne obremenitve okolja. V obravnavani zadevi sodišče ocenjuje, da je prvostopenjski organ v celoti pojasnil, zakaj so podani vsi pogoji za izdajo dovoljenja, kot jih določa prvi odstavek 16. člena ZJZ. Sicer pa sodišče šteje, da našteti pogoji (zadostni ukrepi za zagotovitev reda, varnosti življenja in zdravja udeležencev in drugih oseb, varnosti premoženja ter da shod oz. prireditev ne bo ogrožala javnega prometa in predstavljala nedopustne obremenitve okolja) med strankama niso sporni. Tožnik namreč v tožbi očita, da je bila nepravilnost v postopku izdaje dovoljenja v tem, da prvostopenjski organ ni obravnaval kot predhodnega vprašanja prijave prireditve na PP Medvode. S tem v zvezi sodišče pojasnjuje, da ni mogoče trditi, da bi šlo za isto prireditev, ki bi bila navidezno prikazana kot dve različni prireditvi, kot poskuša v tožbi dokazati tožeča stranka. Sodišče se s tem v zvezi v celoti strinja z argumentacijo drugostopenjskega organa v drugostopenjski odločbi, ki je navedel, da UE nima pristojnosti, da bi presojala oz. odločala, ali je program prireditve, za katero je organizator vložil zahtevo za izdajo dovoljenja, povezan z izvedbo prireditve, za katero je bila sprejeta prijava na policijsko postajo in nima pristojnosti, da bi lahko zgolj zaradi tega prepovedala določeno zbiranje (str. 9 drugostopenjske odločbe). Kot je razvidno iz dokumentacije upravne zadeve, je bila prijavljena javna prireditev, ki je predmet tega postopka, na drugi parcelni številki, izključno na delu parkirnega prostora in ne v sklopu poslovnega objekta lokala Č. Prvostopenjski organ ni imel nikakršnega razloga, da bi navedeni dve prireditvi obravnaval kot eno prireditev. Sodišču se prav tako ne zdi nič spornega, če je bil B. d.o.o. pozvan na dopolnitev vloge, češ da je potrebno postaviti drugega vodjo javne prireditve, ker ne more biti istočasno hkrati na prireditvi, ki je predmet tega postopka in neki drugi prireditvi, za katero je pristojen drug organ, to je policijska postaja. Kadar je vloga nepopolna, mora organ zahtevati skladno s 67. členom ZUP, da se pomanjkljivosti odpravijo.

Ker je torej šlo za dve različni prireditvi na dveh različnih lokacijah, čeprav sosednjih, za katere sta pristojna dva različna organa, je prvostopenjski organ ravnal pravilno, ko neke druge prireditve, za katero je pristojna policijska postaja, ni štel kot predhodnega vprašanja za javno prireditev, ki je predmet tega postopka. Skladno s prvim odstavkom 147. člena ZUP gre za predhodno vprašanje le takrat, kadar brez njegove rešitve ni mogoče rešiti same zadeve. V konkretnem primeru pa ni šlo za tak primer, saj je šlo pri drugi javni prireditvi za tako prireditev, ki je bila na drugi parceli in za katero je pristojen drug organ. Samo iz tega razloga, ker sta bili prireditvi ena zraven druge, pa še ni mogoče šteti, da je šlo za isto prireditev in da bi morala biti ena prireditev predhodno vprašanje za izdajo dovoljenja za drugo prireditev.

V tožbi se tudi očita, da naj bi šlo za napačno uporabo materialnega prava, pri čemer se navaja neupoštevanje določb Zakona o gostinski dejavnosti. S tem v zvezi sodišče pojasnjuje, da je prvostopenjski organ odločal izključno v okviru svoje pristojnosti in sicer le o tem, ali se lahko izda dovoljenje za javno prireditev in tudi drugostopenjski organ je v svoji odločbi pravilno ugotovil, da se v postopku izdaje dovoljenja za izvedbo javne prireditve ne odloča o dovoljenosti opravljanja gostinske dejavnosti na prireditvi. Za morebitne kršitve opravljene gostinske dejavnosti pa je pristojen Tržni inšpektorat RS (16. člen Zakona o gostinstvu). Sodišče zato meni, da ni šlo za kršitve predpisov, ki urejajo gostinsko dejavnost.

V zvezi s tožbenimi očitki, da prvostopenjski organ ni hotel ugotoviti, ali gre res za javno prireditev, t.j. ali organizator vabi udeležence zaradi izvajanja zabavne aktivnosti, pa sodišče pojasnjuje, da je že iz programa razvidno, da je šlo za zabavne aktivnosti (animacija z bruhanjem ognja, klepet o sodobni glasbi in podobno).

Sodišče ob koncu še pojasnjuje, da ni mogoče preprečiti javne prireditve, če so za to izpolnjeni vsi pogoji. 6. člen ZJZ izrecno navaja, katere shode oz. prireditve je prepovedano organizirati. V kolikor ni podan nobeden iz razlogov iz 6. člena ZJZ, potem ni razlogov, da bi se javna prireditev prepovedala.

Sodišče je na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 tožbo zavrnilo.

ZJZ člen 16. ZUS-1 člen 29, 36, 36/1, 36/1-4.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

sodba I U 2224/2011, enako tudi I U 2022/2011