UPRS sodba I U 1137/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-05-08

Andrej Kmecl (preds.), mag. Tatjana Steinman (poroč.),

javni razpis - sofinanciranje iz javnih sredstev - razpisni pogoji - relevantni podatki - upravni spor - stroški postopka

V zadevi je sporno, ali je pri ugotavljanju izpolnjevanja pogoja, tj. ali je tožnica v letu 2011 presegla dodano vrednost na zaposlenega v panogi C.21, upoštevan pravilen podatek o številu zaposlenih. Toženka se sklicuje na podatek AJPES o dodani vrednosti na zaposlenega v znesku 97.970 EUR, vendar je to podatek o kazalniku, ki v okviru poslovnega poročila ni predpisan. Drugih ugotovitev, ki bi pojasnile izračun toženke, da tožnica ne presega povprečne dodane vrednosti na zaposlenega v panogi, pa izpodbijana odločitev ne vsebuje.

Določbe ZUS-1 o stroških postopka sledijo naravi spora in so zato drugačne kot v ZPP.

I. Tožbi se ugodi, sklep Ministrstva za gospodarski razvoj in tehnologijo št. 4300-4/2013/129 z dne 11. 6. 2013 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Z izpodbijanim sklepom je toženka zavrnila tožničino vlogo za dodelitev sredstev. Iz obrazložitve je razvidno, da je Ministrstvo za gospodarski razvoj in tehnologijo v Uradnem listu RS, št. 10/13 objavilo javni razpis za spodbujanje tehnološko razvojnih projektov v letih 2013 in 2014 – SMER+ (v nadaljevanju javni razpis), da se je tožnica prijavila na ta javni razpis, da pa po ugotovitvi strokovne komisije ne izpolnjuje pogoja iz enajste alineje 3. točke javnega razpisa, ker v letu 2011 ni presegala povprečne dodane vrednosti na zaposlenega v panogi. V obrazložitvi pojasnjuje, da tožnica sodi v panogo C.21 in da je dodana vrednost na zaposlenega v tej panogi v letu 2011 znašala 99.627,00 EUR, po podatkih Agencije Republike Slovenije za javnopravne evidence (v nadaljevanju AJPES) pa je tožnica v letu 2011 dosegla dodano vrednost na zaposlenega v višini 97.970,00 EUR. Tožničinega pojasnila, da je imela dodano vrednost na zaposlenega 99.627,97 EUR, saj je imela 2.460 zaposlenih, toženka ni upoštevala, ker se ta podatek ne ujema s podatki AJPES o dodani vrednosti 97.970 EUR na zaposlenega in o 2.500 zaposlenih, ki temeljijo na revidiranih izkazih.

Tožnica se z navedeno odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da je toženka v Obrazcu 2 opredelila formulo za izračun povprečne dodane vrednosti na zaposlenega in s tem opredelila metodologijo za ugotavljanje izpolnjevanja pogoja, določenega v enajsti alineji 3. točke javnega razpisa. Sklicuje se tudi na pojasnila oz. tožničine odgovore, ki se nanašajo na obravnavani razpisni pogoj, zato meni, da toženka ni ravnala v skladu z načeli pravne države (2. člen Ustave) in načeli dobrega upravljanja, poštenega postopanja ter zaupanja v upravičena pričakovanja.

Zatrjuje, da je toženka nepravilno določila tako znesek povprečne dodane vrednosti na zaposlenega v panogi C.21 kot znesek dodane vrednosti na zaposlenega pri tožnici in da ni upoštevala navedene formule. Po tej formuli bi bilo treba pri izračunu uporabiti podatke o povprečnem številu zaposlenih na podlagi delovnih ur (po klasifikaciji AJPES AOP 188). Tako je glede na podatke iz tožničinega revidiranega poslovnega izida leta 2011 dodana vrednost na zaposlenega znašala 99.627,97 EUR. Povprečna dodana vrednost na zaposlenega v panogi C.21 pa je po podatkih AJPES znašala 99.144 EUR in ne 99.627,97 EUR. Toženki očita kršitev načela zakonitosti v upravnem postopku (prvi odstavek 6. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP), načela materialne resnice (prvi odstavek 8. člena ZUP) in načela varstva pravic strank (7. člen ZUP). Sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne toženki v ponovni postopek ter ji naloži plačilo stroškov tega postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Tožnica kot strošek poleg sodne takse priglaša nagrado za postopek (2.161,90 EUR), nagrado za narok (1.995,60 EUR), pričnine, izvednine in podobno ter materialne stroške, povečane za DDV. Meni, da je na podlagi 20. člena Zakona o odvetništvu (v nadaljevanju ZOdv) upravičena do povračila stroškov v skladu z  Zakonom o odvetniški tarifi (v nadaljevanju ZOdvT), ker bi bilo na podlagi Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik) tožnici povrnjenih manj kot petina z zakonom določenih stroškov, za takšno določitev stroškov pa minister nima zakonskega pooblastila.

Toženka se v odgovoru na tožbo strinja s tožničino ugotovitvijo, da je leta 2011 povprečna dodana vrednost na zaposlenega v panogi C.21 znašala 99.144 EUR in pojasnjuje, da je v obrazložitvi izpodbijanega sklepa pomotoma napisan znesek 99.627 EUR. Kljub temu vztraja, da je izpodbijana odločitev pravilna, saj je tožničina dodana vrednost na zaposlenega, ki po podatkih AJPES za leto 2011 znaša 97.970 EUR, še vedno nižja od povprečja omenjene panoge. Navaja, da ni spremenila metodologije izračuna, saj je podatek AJPES, ki temelji na standardizirani formuli in revidiranih podatkih, zgolj povzela. Tako naj bi revidirani podatki za leto 2011 prikazovali 2.500 zaposlenih na podlagi delovnih ur in ne 2.460, kot jih je tožnica upoštevala na podlagi nerevidiranih izkazov. Revidirani podatki o številu zaposlenih naj bi bili razvidni tako iz tožničine prijave (vrstica 42 obrazca 2) kot iz podatkov AJPES in javno objavljenih revidiranih poslovnih poročil. Sodišču predlaga, naj tožbo zavrne in ji naloži plačilo sodnih stroškov.

Izpodbijana odločitev temelji na ugotovitvi, da tožnica ne izpolnjuje pogoja iz desete alineje 3. točke javnega razpisa, po katerem se na razpis lahko prijavijo gospodarske družbe in samostojni podjetniki, ki so v letu 2011 presegli povprečno dodano vrednost na zaposlenega v panogi na ravni oddelka SKD (A11).

Med strankama ni sporno, da je pravno odločilen podatek o povprečni dodani vrednosti na zaposlenega v panogi C.21. Glede na odgovor toženke tudi ni sporno, da vrednost tega podatka za to panogo v letu 2011 znaša 99.144 EUR in ne 99.627 EUR, kot je pomotoma navedeno v obrazložitvi izpodbijanega sklepa.

Sporno je, ali je pri ugotavljanju izpolnjevanja tega pogoja, tj. ali je tožnica v letu 2011 presegla dodano vrednost na zaposlenega v panogi C.21, upoštevan pravilen podatek o številu zaposlenih. Tožnica trdi, da je toženka s tem, ko je upoštevala 2500 zaposlenih pri izračunu povprečne dodane vrednosti na zaposlenega, uporabila drugačno metodologijo od predpisane in da znaša ta podatek ob upoštevanju števila zaposlenih na podlagi delovnih ur (2.460,10 zaposlenih) 99.627,97 EUR,  in da presega povprečje panoge. Toženka pa pojasnjuje, da ne gre za različno metodologijo, temveč za razliko med revidiranimi in nerevidiranimi podatki in da sta podatka o 2.500 zaposlenih in o 97.970,00 EUR dodane vrednosti na zaposlenega razvidna tako iz podatkov AJPES kot iz tožničine prijave (obrazca 2).

Po presoji sodišča navedene ugotovitve niso razvidne ne iz obrazložitve izpodbijanega sklepa ne iz predloženih upravnih spisov. Pomanjkanje razlogov, ki so bili odločilni pri ugotavljanju števila zaposlenih, pa sodišču ne omogoča preizkusa spornega stališča, da obravnavani pogoj ni izpolnjen (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).

Iz razpisne dokumentacije je razvidno, da obrazec 2, ki je po 5. točki javnega razpisa obvezna sestavina vloge, pod zaporedno številko 40 vsebuje polje za vpis podatka o dodani vrednosti na zaposlenega z vpisano formulo za izračun tega podatka: (AOP 126-AOP 128-AOP 148) / AOP 188. Glede na oznake ni dvoma, da navedena formula določa standardizirane oznake podatkov AJPES. Gre za oznake podatkov, vpisanih v polja standardiziranega obrazca AJPES o izkazu poslovnega izida. To pomeni, da je z razpisnimi pogoji opredeljeno, da je treba pri izračunu podatka o dodani vrednosti na zaposlenega, kot število zaposlenih upoštevati podatek, ki ustreza podatku AOP 188.

Med upravnimi spisi so tožničini finančni podatki, natisnjeni iz baze FI-PO, med katerimi je naveden tudi podatek, da je bilo v letu 2011 zaposlenih 2.500 delavcev. Vendar to samo po sebi še ne pomeni, da gre za podatek, kot ga opredeljuje oznaka AOP 188, ki v predpisani formuli za izračun podatka o dodani vrednosti na zaposlenega opredeljuje število zaposlenih.

Iz obrazca 2, v katerega je tožnica vpisala zahtevane podatke, je namreč razvidno, da je podatek o 2.500 zaposlenih vpisan v vrstico 41 (in ne 42, kot to pomotoma navaja toženka), ki pa se nanaša na povprečno število zaposlenih v letu 2011 na dan 31. 12. 2011. Po drugi strani pa je iz izkaza poslovnega izida za obdobje od 1. 1. do 31. 12. 2011, ki ga je tožnica prav tako priložila vlogi na javni razpis, razvidno, da je podatek z oznako AOP 188 o številu zaposlenih 2.460,10. Podatek je vpisan v polje na standardiziranem obrazcu AJPES, ki predvideva vnos podatka AOP 188 o povprečnem številu zaposlencev na podlagi delovnih ur v obračunskem obdobju (na dve decimalki), v opombi pa je pojasnjeno še, da izračun podatka AOP 188 pomeni število delovnih ur v koledarskem (obračunskem) letu, za katere so zaposlenci dobili plačo in nadomestilo plače, deljeno s številom možnih delovnih ur za koledarsko (poslovno) leto.

Podatek o 2.500 zaposlenih iz vrstice 41 obrazca 2 torej ni podatek, kot ga opredeljuje AOP 188, le ta, tj. podatek AOP 188, pa je glede na predpisano formulo za izračun obravnavanega merila v obravnavani zadevi, odločilen za izračun podatka o dodatni vrednosti na zaposlenega iz vrstice 40.

Toženka se sicer (tako v obrazložitvi izpodbijanega sklepa kot v odgovoru na tožbo) sklicuje na podatek AJPES o dodani vrednosti na zaposlenega v znesku 97.970 EUR, vendar je to podatek o kazalniku, ki v okviru poslovnega poročila ni predpisan (glej slovenske računovodske standarde SRS 30.28). Gre namreč za kazalnik, ki ga za statistične namene po vnaprej predpisani formuli izračuna AJPES na podlagi podatkov poslovnega poročila. Tudi iz listin v upravnih spisih ne izhaja, da bi ta podatek AJPES posredovala tožnica sama.

Drugih ugotovitev, ki bi pojasnile izračun toženke, da tožnica ne presega povprečne dodane vrednosti na zaposlenega v panogi, pa izpodbijana odločitev ne vsebuje. Nenazadnje toženka v odgovoru na tožbo izrecno zatrjuje, da podatka o dodani vrednosti na zaposlenega ni izračunala, temveč da je upoštevala podatek  AJPES o znesku 97.970 EUR.  Ker torej ne iz izpodbijane odločbe ne iz upravnih spisov ni razvidno, da podatek o 2.460 zaposlenih ne bi bil pravilen tudi po revidiranih podatkih, tudi ni mogoče preizkusiti pravilnosti zneska, ki ga je toženka upoštevala pri ugotovitvi, da tožnica ne presega povprečne dodane vrednosti na zaposlenega v panogi in s tem pogoja iz enajste alineje 3. točke javnega razpisa.

Ker je sodišče ugotovilo, da je tožba že iz navedenega razloga utemeljena, se do ostalih tožbenih navedb ni opredeljevalo in je tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo (3. točka prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu – v nadaljevanju ZUS-1) in zadevo vrnilo v ponovni postopek (tretji odstavek istega člena).

Tožnica je v tožbi priglasila stroške postopka na podlagi ZOdvT in se v zvezi s tem sklicevala tudi na 20. člen ZOdv ter sodišču predlagala, naj pri odločanju o povračilu stroškov ne uporabi Pravilnika (exceptio illegalis).

ZOdv v prvem odstavku 17. člena določa, da "je odvetnik upravičen do plačila za svoje delo in do povračila stroškov v zvezi z opravljenim delom po odvetniški tarifi"; v prvem odstavku 20. člena pa določa, da "sodišča in drugi organi uporabljajo pri odločanju o določitvi plačila in povračilu stroškov odvetniškega zastopanja v postopkih odvetniško tarifo". Vendar pa ZUS-1 določa posebna pravila za povrnitev tožnikovih stroškov v upravnem sporu.

To pomeni, da je sodišče pri odločanju o stroških postopka v upravnem sporu po določbah drugega zakona, tj. ZUS-1, vezano na drugačna pravna pravila kot pravdna sodišča. O stroških pa se po 25. členu ZUS-1 odloča različno, ne samo glede na vrsto spora (spor o zakonitosti upravnega akta in spor polne jurisdikcije), temveč tudi glede na vrsto sprejete odločitve.

Če sodišče odloča o pravici, obveznosti ali pravni koristi (v sporu polne jurisdikcije), sodišče o stroških postopka v skladu s prvim odstavkom 25. člena ZUS-1 odloča po določbah ZPP (to je po načelu uspeha). Če odloča o zakonitosti upravnega akta, sodišče tožniku, ki je s tožbo uspel, na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 prisodi pavšalni znesek, ki ga mora plačati toženec. Če sodišče tožbo zavrne ali zavrže, tožniku ni treba plačati stroškov toženca, saj po četrtem odstavku 25. člena ZUS-1 trpi le svoje stroške.

Določbe ZUS-1 o stroških postopka torej sledijo naravi spora in so zato drugačne kot v ZPP (primerjaj tudi Pravilnik o povrnitvi stroškov v pravdnem postopku in Pravilnik o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu). Tako je tudi stališče Vrhovnega sodišča v sklepu I Up 434/2012 z dne 19. 9. 2012. Glede na navedeno je razlikovanje ureditve odmere stroškov utemeljeno v različni naravi spora. Zato zgolj dejstvo, da je pavšalni znesek, določen s Pravilnikom za povrnitev stroškov v sporu o zakonitosti upravnega akta, nižji od zneska, določenega za npr. pravdni postopek ali upravni spor polne jurisdikcije, samo po sebi še ne utemeljuje očitka o nezakonitosti Pravilnika. Nenazadnje tudi ZOdvT za različne sodne postopke predvideva različno višino stroškov, vprašanje primernosti predpisane višine bodisi pavšalnega zneska bodisi predpisane nagrade glede na vrednost spornega predmeta, pa ni predmet sodne presoje.

Pravilnik je torej po izrecnem zakonskem pooblastilu specialni predpis, ki v primeru, ko gre za spor o zakonitosti izpodbijanega akta, izključuje uporabo drugih predpisov pri določitvi in povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (kar je tudi Vrhovno sodišče pojasnilo v sklepu X Ips 805/2007 z dne 16. 7. 2008 in v sodbah G 1/2009 z dne 6. 7. 2010 in G 53/2011 z dne 5. 12. 2011). Ker pa je pri pavšalni odmeri stroškov po Pravilniku obseg povrnitve stroškov stranke določen, stroškov ni mogoče odmerjati z upoštevanjem določb ZOdvT.

Glede na navedeno je sodišče na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 in drugega odstavka 3. člena Pravilnika tožeči stranki priznalo povračilo stroškov v višini 285 EUR. V skladu z ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča se v primeru, ko je odvetnik zavezanec za plačilo DDV, navedeni znesek poviša za zahtevani 22 % DDV, torej za 62,70 EUR. Te stroške je naložilo v plačilo toženki, skupaj z morebitnimi zakonskimi zamudnimi obrestmi. Pri tem sodišče dodaja, da bo plačana sodna taksa za postopek v višini 148 EUR vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c taksne tarife Zakona o sodnih taksah, ZST-1).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.