UPRS sodba I U 651/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2015-09-10

Lara Bartenjev (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), Petra Hočevar

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - nelegalna gradnja - klet

V vseh primerih nelegalnih gradenj - tudi če gre za objekte, zgrajene v času predpisov, veljavnih pred ZGO-1 - je gradbeni inšpektor dolžan izreči ukrep iz 152. člena zakona, saj zakon drugih ukrepov v ta namen ne predvideva. Glede na čas gradnje obravnavane garaže v letu 1992, ki med strankama ni sporen, je torej za presojo legalnosti zgrajenega objekta najprej relevantna zakonodaja iz tistega obdobja.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Toženka je z izpodbijano odločbo tožnikoma izreka inšpekcijske ukrepe zaradi nelegalne gradnje delno vkopane kleti na zemljišču parc. št. 118/6 k.o. ... I, tlorisnih dimenzij okoli 3,5 m x 8 m, z zeleno ravno streho s 50 cm slojem zemljine in s skupno višino objekta okoli 3 m. Naložila jima je, da takoj po vročitvi odločbe ustavita gradnjo navedene kleti (1. točka izreka), da jo v roku 120 dni odstranita (razen zaledne stene) in vzpostavita zemljišče v prejšnje stanje tako, da se ob odstranitvi objekta (razen zaledne stene) z nasutjem zemljine stabilizira brežino z enakim ali manjšim naklonskim kotom, kot ga ima hribina pod cesto na zemljišču parc. št. 118/1 k.o. ... I (2. točka). V primeru neizvršitve naloženega dejanja na način in v roku, kot je določen v 1. točki izreka, se bo začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki se bo opravil po drugih osebah ali s prisilitvijo (3. točka). Za objekt so bile izrečene prepovedi (4. točka) in odločeno še, da v tem postopku ni bilo stroškov (5. točka), da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve (6. točka) in da je odločba prosta takse (7. točka). Iz obrazložitve izhaja, da bi morala tožnika za izgradnjo tovrstnega objekta v času gradnje, torej v letu 1992, kot tudi glede na današnjo zakonodajo, dobiti ustrezno gradbeno dovoljenje. Ker gre za enoetažen, delno vkopan objekt, ga glede na 2. točko priloge 2 Uredbe o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje (v nadaljevanju Uredba) ni mogoče šteti za enostavni objekt. Delno vkopana klet namreč ne izpolnjuje pogoja pritličnosti v smislu Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1).

2. Upravni organ druge stopnje je pritožbo tožnikov zavrnil.

3. Tožnika se z odločitvijo ne strinjata in v tožbi navajata, da v obravnavanem primeru ne gre za nelegalno, temveč za neskladno gradnjo, zato bi bilo treba uporabiti 153. člen ZGO-1. Menita, da je očitno, da je bilo v tej zadevi gradbeno dovoljenje izdano, izpodbijana odločba pa ne pojasni, na podlagi katerega materialnega predpisa je bilo treba v času gradnje kleti pridobiti gradbeno dovoljenje. Gre za pomožni objekt, vsaka zgradba pa ima lahko po en tak objekt, ki se gradi na podlagi lokacijske dokumentacije oziroma informacije. Ni jima jasno, zakaj je v odločbi uporabljen najstrožji ukrep, saj menita, da so podani pogoji za izrek milejšega. Ker je gradbeni inšpektor v obrazložitvi izpodbijane odločbe ugotovil, da gre za objekt, ki je sestavljen iz dveh objektov (kleti in garaže), bi moral za oba dela izdati eno odločbo. Dva ugotovitvena postopka za en objekt pomenita bistveno kršitev določb Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP).

4. Iz navedenih razlogov sodišču predlagata, naj izpodbijano odločbo odpravi, podrejeno razveljavi, in zadevo vrne v ponovno odločanje. Zahtevata povračilo stroškov upravnega postopka (pravilno: upravnega spora).

7. Sodišče se strinja z razlogi upravnih aktov obeh stopenj, s katerimi sta upravna organa utemeljila, da so v zadevi izpolnjeni pogoji za izrek inšpekcijskega ukrepa zaradi nelegalne gradnje. Razlogi prvostopenjskega upravnega akta po presoji sodišča omogočajo preizkus izpodbijane odločbe, sodišče pa je upoštevalo tudi obrazložitev pritožbenega organa. Pri preizkusu zakonitosti prvostopenjskega akta, s katerim je bilo odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke (drugi odstavek 2. člena ZUS-1) sodišče namreč ni vezano zgolj na razloge izpodbijanega akta, ampak lahko upošteva tudi razloge drugostopenjske odločbe, s katerimi je pritožbeni organ odgovoril na pritožbene očitke, stranka pa lahko do teh razlogov v tožbi zavzame stališče, če se z njimi ne strinja. S tem v zvezi sodišče ugotavlja, da tožnika v tožbi le ponavljata pritožbene navedbe, na katere je obširno odgovoril upravni organ druge stopnje in jih zavrnil. Kljub temu tožnika stališčem drugostopenjskega organa ne ugovarjata, niti ne zatrjujeta, da organ ni odgovoril na njune pritožbene navedbe. Sodišče se zato sklicuje na razloge obeh odločb in jih ne ponavlja (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1), glede na tožbo pa dodaja:

8. Nelegalna gradnja pomeni, da se gradnja oziroma dela, za katera je predpisano gradbeno dovoljenje, izvajajo oziroma so izvedena brez veljavnega gradbenega dovoljenja (12.1. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1). V primeru nelegalne gradnje pristojni gradbeni inšpektor odredi, da se gradnja takoj ustavi ter da se že zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možna (152. člen ZGO-1).

9. Navedene določbe ZGO-1 pomenijo pravno podlago za ukrepanje gradbenega inšpektorja v primeru vseh ugotovljenih nelegalnih gradenj in s tem za izdajo  odločb, kakršna je izpodbijana. Iz njih namreč izhaja, da je gradbeni inšpektor dolžan ukrepati vselej, ko ugotovi, da investitor gradi ali je že zgradil objekt, ne da bi zanj pridobil predpisano gradbeno (oziroma v skladu s prej veljavnimi gradbenimi predpisi morda drugače poimenovano dovoljenje). V vseh primerih nelegalnih gradenj – tudi če gre za objekte, zgrajene v času predpisov, veljavnih pred ZGO-1 – je gradbeni inšpektor dolžan izreči ukrep iz 152. člena, saj zakon drugih ukrepov v ta namen ne predvideva. Glede na čas gradnje obravnavane garaže v letu 1992, ki med strankama ni sporen, je torej za presojo legalnosti zgrajenega objekta najprej relevantna zakonodaja iz tistega obdobja.

10. Iz obrazložitve prvostopenjske odločbe je razvidno, da tožnika za gradnjo nista pridobila nobenih dovoljenj (izpoved prvega tožnika z dne 27. 6. 2013), za kar pa po zakonodaji, veljavni v času gradnje, ni bilo podlage. S tem v zvezi je pritožbeni organ tožnikoma pojasnil, da je bilo treba po določbah takrat veljavnega Zakona o urejanju naselij ter drugih posegov v prostor (v nadaljevanju ZUN) za gradnjo pridobiti lokacijsko dovoljenje (50. člen), razen v primeru objektov iz 51. člena, pri katerih je bilo treba gradnjo priglasiti pristojnemu občinskemu upravnemu organu (51. člen). Iz  navedenega izhaja stališče pritožbenega organa, da je moral investitor za objekt, za katerega je treba pridobiti lokacijsko dovoljenje, pridobiti tudi gradbeno dovoljenje. S tem v zvezi sodišče pojasnjuje, da ima to stališče podlago v tedaj veljavnem ZGO/84, ki je v 33. členu določal, da se objekt lahko začne graditi le na podlagi gradbenega dovoljenja ali enotnega dovoljenja za gradnjo, pri čemer je moral investitor po 36. členu tega zakona zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja priložiti tudi pravnomočno lokacijsko dovoljenje. V vsakem primeru pa je moral investitor – ne glede na zahtevnost objekta – pridobiti dovoljenje za gradnjo, bodisi kot gradbeno dovoljenje bodisi kot odločbo o priglasitvi del, ki je bila izdana po predhodni ugotovitvi, da za nameravana dela zadostuje priglasitev in da niso v nasprotju s prostorskim izvedbenim aktom (62. člen ZUN).

11. To pomeni, da gradnja brez dovoljenje (poimenovanega bodisi gradbeno dovoljenje ali odločba o dovolitvi priglašenih del za pomožne objekte), ni bila dopustna. Zato je neutemeljena tožbena trditev, da gradbeno dovoljenje ni bilo potrebno. Tožnika ne v upravnem postopku, ne v tožbi nista zatrjevala, da sta v času gradnje pridobila katero od omenjenih dovoljenj, niti ne uveljavljata, da bi obravnavani objekt po katerem od kasnejših predpisov izpolnjeval pogoje za gradnjo brez gradbenega dovoljenja v smislu 3. a člena ZGO-1, ki določa, da se na ta način lahko gradijo enostavni objekti, ki pa se ne smejo postavljati v nasprotju s prostorskim aktom.

12. Neutemeljeno je stališče, da izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti. Prvostopenjski organ v obrazložitvi res ni navedel posamičnih predpisov iz leta 1992, temveč se je na splošno skliceval na tedanjo zakonodajo, saj tožnika nista zatrjevala, da dovoljenje imata. Poleg tega je drugostopenjski upravni organ obveznost tožnikov glede dovoljenja za gradnjo dodatno pojasnil s tem, ko se je skliceval na ZUN, Zakon o graditvi objektov iz leta 1984, Pravilnik o vrstah zahtevnih, manj zahtevnih in enostavnih objektov, o pogojih za gradnjo enostavnih objektov brez gradbenega dovoljenja in o vrstah del, ki so v zvezi z objekti in pripadajočimi zemljišči iz leta 2003, ter na Uredbo. To pomeni, da bi tožnika v tožbi lahko konkretizirala trditve o nepravilni uporabi materialnega prava.

13. Prav tako neutemeljeno je tožbeno stališče, da bi bilo treba gradnjo kleti obravnavati kot neskladno gradnjo, saj v postopku ni bilo ugotovljeno, da je bilo za to klet izdano gradbeno dovoljenje. Po 12.2. točki prvega odstavka 2. člena ZGO-1 je neskladna gradnja lahko le tista, za katero je bilo gradbeno dovoljenje izdano, vendar se gradnja oziroma dela izvajajo oziroma so izvedena v nasprotju s pogoji, določenimi z gradbenim dovoljenjem. Prvi tožnik je v postopku sicer navajal (na zaslišanju 27. 6. 2013), da je pridobil gradbeno dovoljenje za gradnjo stanovanjske hiše na isti parceli, vendar pa so najprej stabilizirali teren, ob čemer je nastal zaprt prostor, ki ga uporabljajo kot klet, nato pa so začeli z gradnjo objekta v skladu z gradbenim dovoljenjem. Ob tem ni jasno, od kod tožbena trditev o „očitno izdanem“ gradbenem dovoljenju za klet. Poleg tega navedbo o neskladni gradnji izključuje nadaljnja tožbena trditev, in sicer da gradbeno dovoljenje za klet sploh ni potrebno. S tem tožnika povesta, da dovoljenja nimata in ga tudi ne potrebujeta. Glede na vse navedeno je tožbena trditev o neskladni gradnji neutemeljena.

14. Ne drži tožbena navedba, da naj bi prvostopenjski organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe ugotovil, da je klet le del enotnega objekta, ki ga poleg nje tvori še garaža. Iz tretjega odstavka obrazložitve namreč izhaja, da objekt, ki ga je investitor poimenoval kot garažo, dejansko predstavljata dva objekta – garaža in klet. Investitor je namreč navedel, da garaža sicer meji s kletjo, vendar je od nje ločena z dilatacijo. Trditev tožnikov o enem objektu in posledično njuna zahteva za vodenje enega postopka za ugotavljanje legalnosti gradnje kleti in garaže je zato neutemeljena.

15. Glede na navedeno je sodišče tožbo zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1). O zadevi je odločilo na seji, saj tožnika v tožbi nista pojasnila, katero pravno pomembno dejstvo naj bi sodišče ugotavljalo s predlaganimi dokazi.

16. Kadar sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.