UPRS sodba I U 1763/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2015-05-05

mag. Miriam Temlin Krivic (preds.), Petra Hočevar (poroč.), Jonika Marflak Trontelj

koncesija za opravljanje javne službe v zdravstveni dejavnosti - odvzem koncesije - pogodba o koncesiji - sklenitev pogodbe - soglasje volj

Prvostopenjski organ je sprejel pravilen zaključek, da so nastopili pogoji za izdajo izpodbijane odločbe o odvzemu koncesije glede na drugi odstavek 44. člena ZZDej, saj tožnik ni ravnal v skladu z izdajo odločbe o koncesiji.

Tožnik ne more uspeti z ugovorom, da je pogodbo podpisal, saj to ne drži. Tožnik je namreč s pripisom pri 3. členu pogodbe izrazil svoje nestrinjanje s časovnim obdobjem dodelitve koncesije in slednje določilo zato ne izraža njegove prave in svobodne volje. Zato tudi ni mogoče šteti, da je pogodba podpisana in s tem (veljavno) sklenjena, saj morata biti pogodbeni stranki sporazumni o njenih bistvenih sestavinah. Prvostopenjski organ tudi ni kršil temeljnih načel OZ. V obravnavanem primeru gre namreč za oblastveno razmerje med strankama – občino oziroma mestom ter zdravstvenim domom in ne za obligacijsko razmerje med dvema enakovrednima pogodbenima strankama v smislu določb OZ.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Z izpodbijano odločbo je prvostopni organ odvzel koncesijo tožniku za opravljanje javne službe v zdravstveni dejavnosti na področju zobozdravstva odraslih (5,30 programa), splošne medicine (4,50 programa), fizioterapije (1,50 programa) in ginekologije (0,20 programa) v Mestni občini A., ki mu jo je ta podelila z odločbo, št. 1700-22/2013-14 z dne 21. 11. 2013, in dopolnilno odločbo, št. 1700-22/2013-34 z dne 13. .2 2014 (1. točka izreka), odločil, da odločba postane izvršljiva z dnem njene dokončnosti (2. točka izreka), da z dokončnostjo te odločbe prenehata veljati odločba, št. 1700-22/2013-14 z dne 21. 11. 2013, in dopolnilna odločba, št. 1700-22/2013-34 z dne 13. 2. 2014 (3. točka izreka) in da v tem postopku niso nastali nobeni stroški (4. točka izreka). V obrazložitvi je navedel, da je bila tožniku podeljena koncesija za opravljanje zdravstvene dejavnosti v … z navedenima odločbama. Dne 5. 3. 2014 je organ poslal tožniku poziv, da se zglasi na njegovem sedežu zaradi podpisa pogodbe o koncesiji. V pozivu je priložil vzorec pogodbe o koncesiji. Tožnik je najprej zaprosil za odlog podpisa, kar je organ zavrnil. Nato je tožnik poslal dopis, da podpis pogodbe zavrača, ker je koncesija podeljena le za eno leto. Organ je nato tožniku poslal dopis v skladu s prvim odstavkom 44. člena Zakona o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju ZZDej) in ga pozval na odpravo pomanjkljivosti, tj. podpis pogodbe in določil rok za odpravo. Tožnik je podpis pogodbe zavrnil, organu pa posredoval 4 izvode podpisane, vendar spremenjene izvode pogodbe in sicer je pri 3. členu pripisal, da se z enoletnim rokom ne strinja in da je v teku upravni spor. Organ je nato razpisal ustno obravnavo, na kateri je tožnika ponovno pozval k podpisu pogodbe in ga opozoril na posledice v nasprotnem primeru. Tožnik je menil, da je svojo obveznost izpolnil. Ker iz 6. točke izreka odločbe o podelitvi koncesije izhaja obveznost tožnika o podpisu pogodbe in ker tožnik pogodbe ni podpisal, temveč jo je spremenil, je organ na podlagi 44. člena ZZDej odločil, kot izhaja iz izreka odločbe.

Drugostopni organ je s svojo odločbo zavrnil pritožbo tožnika in potrdil odločbo prvostopnega organa.

Tožnik je v tožbi navedel, da ne drži, da predloga pogodbe ni podpisal, saj ga je, podal je le eno opombo, da se ne strinja z določilom o podelitvi koncesije za eno leto. O trajanju koncesijskega obdobja med strankama ni soglasja in sta o tem v teku tudi dva upravna spora – I U 473/2014 in I U 1238/2013, zato tožnik ni mogel pristati na to določilo, tudi zato, da si ne bi poslabšal pravnega položaja v odprtih sodnih postopkih. To določilo tudi sicer ne odraža njegove prave in svobodne volje. Tožnik je opozoril tudi na nepotrebnost tega določila, ker se s samo pogodbo koncesija ne podeljuje in je predlagal njegovo črtanje. Tožnik je dopis z opisano vsebino poslal toženki, ki pa nanj ni odgovorila, tako, da ne drži, da tožnik zavrača podpis pogodbe. S spornim pripisom koncesijska pogodba ni bila spremenjena v nobenem bistvenem delu, saj je predmet take pogodbe le podrobnejša ureditev medsebojnih pravic koncedenta in koncesionarja, ne pa odločanje o obsegu oziroma trajanje teh pravic. To je predmet upravne odločbe. Pomembno pa je tudi dejstvo, da je v zdravstveni dejavnosti prava, vsebinska pogodba glede na posebnosti sistema sklenjena z ZZZS in v tem postopku obravnavana pogodba tako sploh ne more in ne sme določiti drugačnega obsega pravic ali drugačne vsebine, kot jo ima tožnik že sklenjeno z ZZZS. Tožnik zato vztraja, da je svojo obveznost podpisa pogodbe izpolnil in šteje, da je pogodba veljavno sklenjena in ni podlage za odvzem koncesije. To potrjuje tudi 15. člen Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju OZ). Ker je predlog  pogodbe sestavila toženka, to pomeni, da je soglasje glede vseh bistvenih sestavin pogodbe doseženo in je pogodba veljavno sklenjena. Sicer pa je toženka že v času priprave predloga pogodbe vedela za upravna spora in je predlog vseeno posredovala tožniku, zato že po naravi stvari to določilo ne more biti bistvena sestavina pogodbe. Predlagal je odpravo odločbe in da sodišče naloži toženki povrnitev njegovih stroškov postopka.

Toženka je v odgovoru na tožbo vztrajala pri svoji odločitvi iz razlogov, ki so razvidni iz izpodbijane odločbe, navedla še, da gre pri koncesijskem razmerju za oblastveno razmerje, da pa tudi 27. člen pogodbe o koncesiji odloča, da je le-ta sklenjena in prične veljati z dnem podpisa obeh pogodbenih strank. Čas trajanja koncesijskega razmerja pa je pomemben element v koncesijskem razmerju. Res drugi odstavek 43. člena ZZDej izrecno kot sestavine pogodbe ne navaja časa trajanja pogodbe, vendar pa določba ne našteva taksativno elementov pogodbe. Gre za javni interes, o katerem v tem primeru presoja občina (sodba Vrhovnega sodišča, U 594/95). Predlagala je zavrnitev tožbe.

V obravnavanem primeru je sporno, ali so bili podani pogoji za odvzem koncesije tožniku za opravljanje javne službe v zdravstveni dejavnosti na področju zobozdravstva odraslih, splošne medicine, fizioterapije in ginekologije v Mestni občini A., podeljeni z odločbo prvostopnega organa z dne 17. 11. 2013 in dopolnilno odločbo istega organa z dne 13. 2. 2014.

Organ je svojo odločitev sprejel na podlagi drugega odstavka 44. člena ZZDej, po tem, ko je ugotovil, da kljub večkratnim pozivom tožnik ni podpisal pogodbe o koncesiji, kar je bil eden izmed pogojev, določenih v odločbi o koncesiji, za dodelitev koncesije.

V. poglavje ZZDej (41. do 44. člen) ureja koncesijo za opravljanje javne službe v zdravstveni dejavnosti. Tako je v 41. členu ZZDej določeno, da lahko javno službo v zdravstveni dejavnosti na podlagi koncesije opravljajo domače in tuje pravne in fizične osebe, če izpolnjujejo s tem zakonom določene pogoje (prvi odstavek). Koncesijo za opravljanje javne službe v osnovni zdravstveni dejavnosti podeli z odločbo občinski oziroma mestni upravni organ, pristojen za zdravstvo, s soglasjem ministrstva, pristojnega za zdravje (prvi odstavek 42. člena ZZDej). S pogodbo o koncesiji koncedent in koncesionar uredita razmerja v zvezi z opravljanjem javne službe in pogoje, pod katerimi mora koncesionar opravljati javno službo (prvi odstavek 43. člena). S pogodbo o koncesiji se podrobneje določijo predvsem: - vrsta zdravstvene dejavnosti, - obseg izvajanja javne službe, - začetek izvajanja koncesije, - rok za odpoved koncesije, - sredstva, ki jih za opravljanje javne službe zagotavlja koncedent (drugi odstavek 43. člena ZZDej). Kadar se ugotovi, da koncesionar ne opravlja javne službe v skladu s predpisi, odločbo o koncesiji ter pogodbo o koncesiji, mu koncedent določi rok za odpravo pomanjkljivosti (prvi odstavek 44. člena ZZDen). Če koncesionar ugotovljenih pomanjkljivosti ne odpravi v določenem roku, se koncesija odvzame z odločbo (drugi odstavek 44. člena ZZDej).

Glede na citirano materialno pravno podlago ter dejansko stanje, ki izhaja iz izpodbijane odločbe in podatkov upravnih spisov, je bila tudi po presoji sodišča odločitev organa pravilna. Kot že navedeno, je bilo z odločbo o podelitvi koncesije z dne 21. 11. 2013 med drugim določeno, da mora koncesionar v tam navedenem roku po dokončnosti te odločbe podpisati pogodbo o koncesiji, sicer se mu koncesija odvzame (6. točka izreka). Prvostopni organ je po dokončnosti odločbe o podelitvi koncesije tožnika (večkrat) pozval na podpis pogodbe o koncesiji, čemur tožnik ni sledil, saj posredovane pogodbe ni podpisal. Organ je tako sprejel pravilen zaključek, da so nastopili pogoji za izdajo izpodbijane odločbe glede na drugi odstavek 44. člena ZZDej, saj tožnik ni ravnal v skladu z izdajo odločbe o koncesiji.

Tožnik sicer ugovarja, da je posredovano pogodbo podpisal, le pri zanj spornem pogoju dodelitve koncesije za dobo 1 leta (kar vsebuje 3. člen pogodbe) je pripisal, da se z njim ne strinja, naknadno pa organu tudi pojasnil, da sta v teku upravna spora v zvezi z upravičenostjo dodelitve koncesije zgolj za obdobje 1 leta, kar uveljavlja tudi v tožbi.

Sodišče uvodoma ugotavlja, da je bilo o tožbi tožnika zoper odločbo prvostopnega organa o dodelitvi obravnavane koncesije z dne 21. 11. 2013 odločeno s sodbo, I U 437/2014 z dne 20. 1. 2015. S to sodbo je sodišče tožbo tožnika zavrnilo in med drugim v svojih razlogih navedlo, ''da je enoletna doba podelitve koncesije, ki je (glede na tam opredeljene razloge) namenjena začasni formalni ureditvi statusa tožnika kot izvajalca javne službe v zdravstveni dejavnosti in hkrati njegovi prilagoditvi na izvedbo s strani Mestne občine A. načrtovane spremembe v organizaciji na primarni ravni, ki tožnika kot izvajalca javne zdravstvene službe ne bi več vključevala, potreben in razumen pogoj za dodelitev koncesije ter javna korist take odločitve pri tem odtehta zasebni interes koncesionarja (da se koncesija podeli za daljše obdobje)'' (11. točka obrazložitve sodbe). S sklepom, I U 1238/2013 z dne 20. 2. 2015, pa je naslovno sodišče zavrglo tožbo tožnika, ki jo je ta vložil zoper 2. člen Sklepa o podelitvi koncesije za opravljanje javne službe na področju zobozdravstva odraslih, splošne medicine, fizioterapije in ginekologije na podlagi vloge, št. 170-38/2009-57 z dne 8. 7. 2013 (UL RS, št. 59/13), ki je določal, da se koncesija za to področje podeli za dobo enega leta. Oba upravna spora sta tako zaključena, pri čemer je sodba v zadevi I U 437/2014 tudi pravnomočna. Sodišče torej tega ugovora tožnika ne more upoštevati kot pravno relevantnega.

Tožnik tudi ne more uspeti z ugovorom, da je pogodbo podpisal, saj to ne drži. Tožnik je namreč s pripisom pri 3. členu pogodbe izrazil svoje nestrinjanje s časovnim obdobjem dodelitve koncesije in slednje določilo zato – kot tudi sam navaja v tožbi – ne izraža njegove prave in svobodne volje. Zato tudi ni mogoče šteti, da je pogodba podpisana in s tem (veljavno) sklenjena, saj morata biti pogodbeni stranki sporazumni o njenih bistvenih sestavinah (15. člen OZ). Med bistvene sestavine pa v tem primeru nedvomno sodi tudi časovno obdobje podelitve koncesije, zlasti ob upoštevanju razlogov dodelitve obravnavane koncesije (le) za to obdobje, kot izhajajo iz zgoraj citirane sodbe, I U 437/2014 z dne 20. 1. 2015. Sodišče zato tudi zavrača ugovor tožnika, da je določitev roka zgolj predmet upravne odločbe o dodelitvi koncesije in ne tudi pogodbe o koncesiji. V drugem odstavku 43. člena ZZDej pa tudi niso taksativno določene bistvene sestavine pogodbe o koncesiji, kot to skuša prikazati tožnik in kar bi glede na izostanek opredelitve časovnega obdobja dodelitve koncesije pomenilo, da ta opredelitev ni predmet pogodbe o koncesiji, temveč je določena materija, ki jo mora pogodba nedvomno vsebovati, kar pa ne izključuje določitve še dodatnih drugih pogojev, rokov, ipd.. S takim postopanjem (po tožnikovem mnenju enostranskim vsiljevanjem pogodbenih določil) pa organ tudi ni kršil temeljnih načel OZ. V obravnavanem primeru gre namreč za oblastveno razmerje med strankama – občino oziroma mestom ter zdravstvenim domom (opravljanje javne službe v zdravstveni dejavnosti pod v ZZDej določenimi pogoji) in ne za obligacijsko razmerje med dvema enakovrednima pogodbenima strankama v smislu določb OZ.

Ker pa je glede na 5. člen ZZDej občina oziroma mesto tisti organ, ki določa in zagotavlja mrežo javne zdravstvene službe na primarni ravni, za podelitev oziroma odvzem koncesije na tej ravni pa v obravnavanem primeru tudi gre, za rešitev tega spora ni pravno relevantna morebitno drugačna ureditev koncesijskega razmerja, sklenjenega med tožnikom in ZZZS (ki naj bi glede na tožnikova zatrjevanja urejala iste programe, na katere se nanaša izpodbijana odločba), ob tem pa sodišče še pripominja, da teh trditev tudi sicer ne more preveriti, saj tožnik k tožbi o tem ni predložil nobenih dokazov.

Glede na povedano je sodišče, ker je spoznalo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen, odločba pa je pravilna in na zakonu utemeljena, tožbo tožnika kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

Odločitev o zavrnitvi stroškovnega zahtevka tožnika je sodišče sprejelo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1.

ZZDej člen 41, 41/1, 42, 42/1, 43, 43/1, 43/2, 44, 44/1, 44/2.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.