UPRS sodba II U 130/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2015-10-21

Sonja Kočevar (preds.), Vlasta Švagelj Gabrovec (poroč.), Violeta Tručl

uporabno dovoljenje - stranka v postopku - etažni lastnik

Postopek izdaje uporabnega dovoljenja predstavlja posebno vrsto postopka upravnega nadzora. V njem se v javnem interesu preverjajo skladnost izvedene gradnje z izdanim gradbenim dovoljenjem in tehnična vprašanja glede gradnje objekta. V tem postopku dana pooblastila organu so torej namenjena zagotovitvi oziroma ugotovitvi stanja, na podlagi katerega je mogoče uporabno dovoljenje izdati. Zato ZGO-1 v tem postopku priznava status stranke samo investitorju, ostale osebe pa imajo možnost varovanja svojih pravic in pravnih koristi v zvezi z objektom v postopku izdaje gradbenega dovoljenja.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Z izpodbijanim sklepom upravni organ prve stopnje tožeči stranki kot etažni lastnici ni priznal lastnosti stranke v postopku izdaje uporabnega dovoljenja za uporabo lokalov v mezzaninu objekta X., ki se vodi na zahtevo investitorja A. d.o.o. V obrazložitvi se sklicuje na določbo 96. člena Zakona o graditvi objektov (ZGO-1), ki v drugem odstavku določa, da je stranka v postopku izdaje uporabnega dovoljenja samo investitor. V nadaljevanju pojasnjuje, da se pri izdaji uporabnega dovoljenja preverjata le skladnost izvedene gradnje s pogoji iz gradbenega dovoljenja in izpolnjevanje pogojev, ki se nanašajo na bistvene zahteve. Gre za izpolnjevanje javnih interesov, za preveritev katerih so pristojni posamezni organi in ne za pravni interes posameznika - stranskega udeleženca. Interes stranskih udeležencev je bil oz. mora biti varovan v postopku izdaje gradbenega dovoljenja. Pri izvedbi gradnje pa morajo biti predvsem izpolnjeni pogoji iz gradbenega dovoljenja, sicer je dolžan ukrepati pristojni gradbeni inšpektor. Navedbe, na katere se v vlogi za priznanje lastnosti stranke sklicuje tožeča stranka, bodo zato stvar obravnavanja v zvezi z odločitvijo, ali bo izdano zahtevano uporabno dovoljenje ali ne, niso pa relevantnega pomena pri odločanju o statusu stranke v tem postopku.

Navedeno odločitev je v pritožbenem postopku potrdilo tudi Ministrstvo za okolje in prostor z odločbo št. 35100-1/2015/21-1109 z dne 17. 2. 2015. Pri tem ugotavlja, da bi tožeči stranki lahko bil priznan status stranskega udeleženca po določbi 43. člena ZUP le v primeru, če bi na podlagi drugega materialnega predpisa in ne ZGO-1 izkazala svoj pravni interes, česar pa po prepričanju organa druge stopnje ni izkazala. Ne more namreč biti uspešna z zatrjevanjem, da je njen pravni interes podan zaradi preverjanja skladnosti gradnje z gradbenim dovoljenjem, ali je objekt zanesljiv in ali je projekt izvedenih del izdelan v skladu s predpisi. Vse to namreč s pomočjo tehnične komisije (95. členom ZGO-1) preverja upravni organ. Prav tako tožeča stranka ne more uspeti z ugovori, da bi ji moral biti priznan status stranskega udeleženca zaradi tega, ker naj bi šlo za neskladno ali ceno nevarno gradnjo. Navedeno je lahko le predmet inšpekcijskega nadzora. Tudi sklicevanje na določbo 99. člena Stvarno pravnega zakonika (SPZ) ne izkazuje potrebnega pravnega interesa, ampak predstavlja podlago za uvedbo civilno pravnih postopkov.

Tožeča stranka s tožbo izpodbija navedeno odločitev in ponavlja razloge, ki jih je navedla že v postopku pri upravnem organu prve stopnje, s katerimi zatrjuje oz. izkazuje pravni interes za priznanje lastnosti stranke v postopku izdaje uporabnega dovoljenja. Opozarja na projektno dokumentacijo z datumom maj 2014 družbe B. d.o.o., ki predvideva rekonstrukcijo v posameznih delih stavbe, katere solastnik je in sicer za namen družbe C. d.o.o. Za navedena dela bi si investitor moral pridobiti gradbeno dovoljenje, saj gre za ojačitve nosilnosti AB plošče ter preboje za tovorno dvigalo, zunanje stopnišče in stiskalnico papirja. Novega gradbenega dovoljenja investitor ni uspel pridobiti, iz obstoječega gradbenega dovoljenja pa ne izhaja zadostna nosilnost AB plošče na mestih, kjer bo postavljen prodajni program družbe C. in v njenih skladiščnih prostorih. Tožeča stranka soglasja h kakršnim koli posegom v nosilnost AB plošče  med 4. in 5. etažo ni podala, prav tako velja tudi za morebitno širitev odprtin ali druge posege v ta nosilni del konstrukcije, zaradi česar je bila tudi zavrnjena izdaja gradbenega dovoljenja. Kot pravno podlago udeležbe v postopku navaja 43. člen ZUP ter uveljavljanje pravice do preverjanja, ali je objekt izveden v skladu z gradbenim dovoljenjem, ali je objekt zanesljiv, ali je projekt izvedenih del izdelan v skladu s predpisi in ali so zgrajeni objekti, s katerimi se zagotavlja minimalna komunalna oskrba. Do tega pa se niti prvostopni niti drugostopni organ nista opredelila, ker sta navedla, da je ugotavljanje skladnosti gradnje predvideno in pridržano le upravnim organom. V konkretnem postopku izdaje uporabnega dovoljenja pa gre za preverjanja popolnoma drugih dejstev oz. natančneje izvedbe in vsebine dejanske gradnje in ne predvidene ter skladnosti le-te z že izdanim gradbenim dovoljenjem. Tožeča stranka zato v postopku izdaje uporabnega dovoljenja izkazuje svoj pravni interes, saj se obravnava dejanska izvedba posegov v njeno solastnino. Morebitne napake oz. pomanjkljivosti pomenijo direkten poseg v solastninsko pravico tožeče stranke in ji v primeru njenega sodelovanja omogočajo  nadzor in preverjanje pravilnosti in ustreznosti izvedene gradnje. Najpomembnejši del postopka izdaje uporabnega dovoljenja je tako ugotovitev, ali so bile izvedene ojačitve talne AB plošče mezzanina, tako kot je to predvideno s projektno dokumentacijo in za kar je bilo tudi izdano gradbeno dovoljenje. V kolikor gradnja ni skladna z gradbenim dovoljenjem, SPZ v 99. členu tudi solastnikom daje pravico do varstva solastninske pravice, zato tudi morebitna neskladnost gradnje z gradbenim dovoljenjem ne posega le v javni interes temveč tudi v zasebni interes solastnikov. V primeru namreč, da se uporabno dovoljenje izda, nosilnost AB plošče pa ni ustrezna, lahko to pomeni statično neustreznost stavbe kot celote, zmanjšanje vrednosti nepremičnine tožeče stranke in celo fizične poškodbe nepremičnine  v obliki razpok ipd. Vprašanje tehnične pomanjkljivosti je tako izjemno pomembno tudi za varstvo solastninske pravice tožeče stranke. Sklicuje se tudi na sodbo upravnega sodišča opr. št. II U 68/2014 z dne 8. 10. 2014. Predlaga, da sodišče po opravljeni glavni obravnavi tožbi ugodi in izpodbijani sklep razveljavi ter vrne zadevo v ponovno odločanje upravnemu organu, oz. podrejeno da izpodbijani sklep in odločbo tožene stranke razveljavi in vrne zadevo v ponovno odločanje upravnemu organu prve stopnje. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka.

Tožena stranka je dostavila upravne spise, na tožbo pa ni odgovorila.

Prizadeta stranka A. d.o.o. v odgovoru na tožbo navaja, da je izpodbijana odločitev pravilna in da drugi odstavek 96. člena ZGO-1 jasno določa, da je v postopku izdaje uporabnega dovoljenja stranka samo investitor. Glede na navedeno je tožba v celoti neutemeljena in po presoji prizadete stranke pomeni  zlorabo pravnih sredstev, z namenom zavlačevanja postopka pridobivanja uporabnega dovoljenja. Predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Predmet spora v obravnavani zadevi je vprašanje ali je tožeča stranka kot solastnica (etažna lastnica) dela objekta (X,) izkazala pravni interes za sodelovanje v postopku izdaje uporabnega dovoljenja za uporabo lokalov v mezzaninu tega objekta, ki se vodi na zahtevo investitorja.

V skladu z določbo prvega odstavka 43. člena ZUP, na katero tožeča stranka opira svojo procesno pravico do udeležbe v postopku izdaje uporabnega dovoljenja,  se ima pravico udeleževati postopka tudi oseba, ki izkaže pravni interes; tega izkaže oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravni koristi. Pravna korist pa je neposredna, na zakon ali drugi predpis oprta osebna korist (drugi odstavek istega člena). Gre torej za korist, ki temelji na materialnem predpisu. Položaj stranskega udeleženca v postopku ima oseba, ki ji tak status materialni predpis izrecno priznava, kot tudi oseba, glede katere iz takega predpisa izhaja, da ima v upravni zadevi kakšno pravico ali pravni - ne pa tudi dejanski - interes. V konkretnem primeru ZGO-1 v drugem odstavku 96. člena le investitorju priznava pravno korist za sodelovanje v postopku za izdajo uporabnega dovoljenja. V smislu določbe drugega odstavka 43. člena ZUP bi tako morala tožeča stranka za sodelovanje v postopku zatrjevati in izkazati pravno korist temelječo na materialnem predpisu, ki ni ZGO-1, zaradi varstva katere se želi udeležiti postopka izdaje uporabnega dovoljenja. Tega pa po presoji sodišča tožeča stranka ni izkazala.

Po določbi prve točke prvega odstavka 96. člena ZGO-1 pristojni upravni organ za gradbene zadeve  izda uporabno dovoljenje za objekt, če na tehničnem pregledu ali ogledu ugotovi, da so izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka 95. člena  ZGO-1. Po določbi prvega odstavka 95. člena ZGO-1 pa se s tehničnim pregledom preverja skladnost izvedene gradnje z izdanim gradbenim dovoljenjem (1. točka), ali je iz dokazila o zanesljivosti objekta razvidno, da je objekt izveden z gradbenimi predpisi, ki so obvezni pri izvedbi objektov take vrste in s pogoji, določenimi za gradnjo in s predpisi, ki določajo pogoje za gradnjo objektov brez grajenih in komunikacijskih ovir (2. točka), ali je iz dokazila  o zanesljivosti objekta razvidno, da so bili upoštevani predpisani ukrepi, s katerimi bodo preprečeni oziroma na najmanjšo mero omejeni vplivi, ki jih utegne povzročiti objekt sam po sebi oziroma z uporabo v svoji okolici (3. točka), ali je projekt izvedenih del izdelan v skladu s predpisi (4. točka) ter ali so zgrajeni objekti, s katerimi se zagotavlja minimalna komunalna oskrba (5. točka). V skladu z drugim odstavkom 95. člena ZGO-1 se šteje, da je objekt izveden v skladu z gradbenim dovoljenjem, če je mogoče na podlagi projekta izvedbenih del (PID) ugotoviti, da spremembe, ki so nastale med gradnjo, ne vplivajo na spremembo z gradbenim dovoljenjem določenih lokacijskih in drugih pogojev ter elementov, ki bi lahko vplivali na zdravstvene pogoje, okolje, varnost objekta ali predpisane zahteve. Kot izhaja iz drugega odstavka 73. člena ZGO-1, je investitor v nasprotnem primeru dolžan vložiti zahtevo za spremembo gradbenega dovoljenja. Navedena določba namreč predpisuje investitorjevo dolžnost, da pridobi spremenjeno gradbeno dovoljenje v primeru, če se po izdaji pravnomočnega gradbenega dovoljenja projekt za izvedbo tako spremeni, da pomeni to za objekt, ki se gradi, spremembo v gradbenem dovoljenju določenih pogojev in elementov, ki lahko vplivajo na spremembo predpisanih bistvenih zahtev. Če gre za manjše neskladnosti z izdanim gradbenim dovoljenjem, ki ne zahtevajo njegove spremembe, se te odpravijo tako, da upravni organ odredi odpravo pomanjkljivosti (97. člen ZGO-1).

Upoštevaje zgoraj navedeno, predstavlja postopek izdaje uporabnega dovoljenja  posebno vrsto postopka upravnega nadzora. V njem se v javnem interesu preverjajo skladnost izvedene gradnje z izdanim gradbenim dovoljenjem in tehnična vprašanja glede gradnje objekta. V tem postopku dana  pooblastila organu so torej namenjena zagotovitvi oziroma ugotovitvi stanja, na podlagi katerega je mogoče uporabno dovoljenje izdati. Zato zakon (ZGO-1) v tem postopku priznava status stranke samo investitorju, ostale osebe (stranski udeleženci, kot npr. sosedje, solastniki....) pa imajo možnost varovanja svojih pravic in pravnih koristi v zvezi z objektom v postopku izdaje gradbenega dovoljenja.

Zato po presoji sodišča tožeča stranka z zatrjevanjem okoliščin, zaradi katerih za sporni del objekta (mezzazin) ne bi smelo biti izdano uporabno dovoljenje, ker dejanska gradnja ni skladna z obstoječim gradbenim dovoljenjem in je zaradi tega  vprašljiva skladnost PDI s predpisi (saj investitor za ojačitve AB plošče in druge posege na mestih, kjer bo postavljen prodajni program C. in predstavljajo poseg v skupne dele stavbe, ni pridobil gradbenega dovoljenja), pravno varovanega interesa za  sodelovanje v postopku izdaje uporabnega dovoljenja ni izkazala. Vse navedeno namreč predstavlja pomembna dejstva in okoliščine, ki jih ugotavlja komisija za tehnični pregled, in ki v primeru ugotovljenega neskladja in sprememb pri gradnji predstavljajo osnovo za odločitev upravnega organa, da uporabnega dovoljenja ne izda. Sicer pa je tožeča stranka, kot je razbrati iz tožbenih navedb, svoja pravna upravičenja kot etažni lastnik varovala v postopku  izdaje gradbenega dovoljenja, saj investitorju za zatrjevane posege, (tudi) zaradi nasprotovanja etažnih lastnikov, gradbeno dovoljenje ni bilo izdano. V primeru, da so bila z namenom pridobitve uporabnega dovoljenja za trgovski lokal izvedena gradbena dela, za katere bi moral investitor imeti gradbeno dovoljenje, pa je to stvar inšpekcijskega postopka in ne postopka izdaje uporabnega dovoljenja.

Tožeča stranka svoj pravni položaj neutemeljeno utemeljuje tudi s sklicevanjem na sodbo Upravnega sodišča II U 68/2014. Ne le da je šlo v citirani sodbi za drugačne dejanske okoliščine, tudi sicer v zvezi s tem vprašanjem obstaja nasprotna sodna praksa  Upravnega in Vrhovnega sodišča (sodbe I U 1423/2010, I U 16/2014, I U 1885/2011,  sklep X Ips 206/2012).

Kot neutemeljen je sodišče zavrnilo tudi tožbeni ugovor glede izkazovanja pravnega interesa  na podlagi 99. člena SPZ, saj ta določba predstavlja podlago za uvedbo civilnih sodnih postopkov v zvezi s protipravnim vznemirjanjem (so)lastnikov.

Sodišče se zato v celoti strinja z  razlogi, s katerimi sta upravna organa obeh stopenj  pojasnila, zakaj tožeči stranki položaja stranske udeleženke v navedenem postopku ni mogoče priznati (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, ZUS-1). Zato je po ugotovitvi, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, ker dejstva in dokazi, ki jih navaja tožeča stranka, niso pomembni za odločitev (druga alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

Odločitev o stroških temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri v primeru, ko sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.