UPRS sodba I U 236/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-05-15

Andrej Kmecl (preds.), Lara Bartenjev (poroč.), Nataša

gradbeno dovoljenje - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - skladnost projekta s prostorskim aktom - odmiki

Prostorski akt v primeru, ko so izpolnjeni požarno-varstveni predpisi in sanitarni pogoji, minimalnega odmika novogradnje od meje sosednje parcele ne določa, in to tudi v primeru, če bi tožniki imeli prav, in ne bi šlo za območje vaškega jedra. Ker tožnica ne navaja, da v obravnavanem primeru pri nameravani gradnji požarno varstveni predpisi in sanitarni pogoji ne bi bili izpolnjeni (da so izpolnjeni, je v izpodbijani odločbi ugotovil upravni organ prve stopnje), predpisan najmanjši 4 m odmik od meje sosednje parcele za novogradnjo, v obravnavanem primeru ne bi prišel v poštev, tudi če bi dejansko šlo za novogradnjo.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Toženka je  z izpodbijano odločbo investitorju A.A. (prizadeti stranki v tem upravnem sporu) dovolila rekonstrukcijo in spremembo namembnosti stanovanjske hiše s kaščo (objekt A) in gospodarskega poslopja (objekt B) v objekta z nastanitveno gostinsko dejavnostjo – skupaj 5 apartmajev in 4 sobe (v objektu A 2 apartmaja in dve sobi, v objektu B 3 apartmaji in 2 sobi) na delu zemljišč parc. št. 59/2, 61/1, 62, 63/2, vsa k.o. ..., pod tam navedenimi pogoji in po projektni dokumentaciji.

Iz obrazložitve izhaja, da se predmetna lokacija nahaja v območju urejanja Odloka o ureditvenem načrtu za naselje Zgornje Gorje (Uradni list RS, št. 59/98 in naslednji, v nadaljevanju UN). Zemljišča so po osnovni namenski rabi stavbna zemljišča, po podrobnejši namenski rabi pa spadajo v območje rabe „S“, območje za stanovanja, ureditveno območje U-8 Staro vaško jedro, v katerem je skladno s 7. členom UN med drugim kot dopusten poseg navedena tudi prenova stavbne dediščine. Prvostopenjski organ ugotavlja, da sta nameravana rekonstrukcija in sprememba namembnosti skladni z določbami UN, kar podrobno pojasni.

Glede navedb tožnikov, da gre za novogradnjo in ne za rekonstrukcijo objektov navaja, da iz predloženega PGD izhaja, da gre pri obeh stavbah za rekonstrukcijo, saj sta stavbi obstoječi in se ne bosta v celoti odstranili in zgradili na novo. Iz PGD tudi izhaja, da se njun volumen ne bo spremenil za več kot 10 %, spremenili pa se bodo njuni konstrukcijski elementi, povečala se bo zmogljivost, izvedene bodo tudi izboljšave obeh objektov (ojačanje statične stabilnosti, posegi v zvezi z varčevanjem z energijo, izboljšanje zunanjega izgleda). Kljub temu, da je v PGD predvideno, da se bodo pri obeh stavbah dotrajani elementi odstranili in v okviru rekonstrukcije zgradili na novo, je zlasti iz načrta odstranjevalnih del razvidno, da stavbi ne bosta odstranjeni v celoti, ampak le delno, in bosta še vedno izpolnjevali pogoje, ki ga za obstoj stavbe določa 2. člen Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1). Pri objektu A ob rekonstrukciji v celoti ostaneta obstoječa kletna in pritlična etaža in del nadstropne, na novo se zgradita mansarda in streha, pri objektu B pa v celoti ostane pritlična etaža, medtem ko se nadstropje in mansarda delno zgradita na novo, na strehi pa se zamenjajo samo letve in kritine.

Poleg tega toženka ugotavlja, da bi prizadeta stranka po določbah veljavnega prostorskega akta (UN) lahko oba objekta v celoti odstranila in zgradila novo, brez soglasja lastnika sosednjega zemljišča. Za novogradnjo pa je po 13. členu UN dovoljen manjši odmik od 4 m (ob izpolnitvi požarno varstvenih predpisov in sanitarnih pogojev in brez soglasja lastnikov sosednjih zemljišč). Na ugovor tožnikov, da je prizadeta stranka določena dela izvedla že pred pridobitvijo gradbenega dovoljenja, upravni organ odgovarja, da ni pristojen za nadzor nad gradnjo objektov.

Glede nasprotovanja spremembi namembnosti objektov iz stanovanjske hiše z gospodarskim poslopjem v objekt z apartmaji toženka odgovarja, da investitor s svojim zahtevkom lahko prosto razpolaga, ta pa se glasi na rekonstrukcijo in spremembo namembnosti objekta, ki sta po določbah UN dovoljeni. Soglasje lastnikov sosednjih zemljišč ni predpisano, pri čemer pa toženka še ugotavlja, da se obstoječi odmik z nameravano gradnjo ne bo spremenil.

Kot nedokazane in pavšalne pa ocenjuje tudi tožbene navedbe, da bo gradnja poslabšala okoliško bivalno okolje in se pri tem sklicuje na strokovno oceno obremenitve okolja, iz katere izhaja, da bo šlo pri nameravani gradnji za sprejemljiv poseg v okolje, ki ne bo presegel dopustne stopnje obremenjevanja okolja. Glede navedb tožnikov o škodi, ki jim bo nastala pri obnovi, toženka odgovarja, da iz PGD izhaja, da bodo vsa dela izvedena izključno na zemljišču prizadete stranke. Kot protispisno ocenjuje tudi navedbo tožnikov, da niso bili seznanjeni z ureditvijo SZ fasade objekta, saj je bila risba te fasade del dopolnitve 0,4, ki je bila pooblaščenki tožnikov poslana v opredelitev 12. 4. 2014.

Z navedbami, da je prizadeta stranka uničila vodotoke, da je z dosedanjimi deli uničila naravno in kulturno dediščino ter zavedla Zavod za varstvo kulturne dediščine in da je gradnja v nasprotju z okoljevarstvenimi predpisi pa po oceni toženke tožniki ne varujejo svojega pravno varovanega interesa, ampak javni interes. Kot pravno nerelevantne ocenjuje navedbe glede priključevanja B.B. na vodovodno omrežje in navedbe, da se objekta ne nahajata v ožjem vaškem jedru.

Upravni organ druge stopnje je zavrnil pritožbo tožnikov zoper izpodbijano odločbo.

Tožniki se s takšno odločitvijo ne strinjajo in v tožbi navajajo, da gre v obravnavanem primeru za novogradnjo in ne za rekonstrukcijo, ker so deli objekta v celoti odstranjeni in na novo izvedeni, na novo pa bodo izvedene tudi strojne in električne napeljave. Zato menijo, da bi moral biti odmik od meje sosednje parcele najmanj štiri metre in se pri tem sklicujejo na 13. člen UN. Pri tem poudarjajo, da se predmetna gradnja ne nahaja v ožjem vaškem jedru. Poleg tega bosta iz stanovanjske kmečke hiše ter gospodarskega poslopja skednja nastala objekta z apartmaji. Glede na dejstvo, da je prizadeta stranka precej del že opravila, bi morala toženka opraviti tudi ogled. Navajajo, da ne drži trditev prizadete stranke, da se v celoti ohranja nosilna konstrukcija in fasada ob meji zemljišča s parc. 10/2 k.o. ..., saj je iz dopolnitve vodilne mape z dne 29. 3. 2013 razvidno, da bo imela stavba ob navedeni meji zunanji podest. Dokončne verzije projekta, ki bi nakazoval, kakšen bo objekt ob meji zemljišča s parc. št. 10/2 k.o. ..., niso prejeli. Vztrajajo pri odmiku objekta B od parcele 10/2 ..., saj nanjo padata sneg in voda. Navajajo tudi, da nimajo projekta, na podlagi katerega je bilo izdano gradbeno dovoljenje in projekta za izvedbo del, iz gradbenega dovoljenja pa tudi ni razvidno, kako so izpolnjeni požarno varstveni predpisi, poleg tega bi v okviru novogradnje morala biti pripravljena študija vplivov na sosednja zemljišča.

Poudarjajo, da ni bila upoštevana določba 13. člena UN, po kateri je pri izdaji dovoljenja treba spoštovati naravne danosti, strukturo vaškega okolja in krajevno arhitekturno tipologijo. Navedeno utemeljujejo s poslabšanjem okoliškega bivalnega okolja, ki bo podana, ker bosta predmetna objekta namenjena izključno turizmu, s čimer bo moteno jutranje delo na bližnjih kmetijah. Dejansko ni več mogoče govoriti o kmečki domačiji, saj prizadeta stranka gradi turistične apartmaje. Pojasnjujejo, da gre za širše bivalno okolje, ki je kmečko, v bližini pa je tudi zaščitena kmetija. Poudarjajo tudi, da po parcelah št. 62 in 61/1 poteka zaščiten vodotok, ki ga je prizadeta stranka zaprla. Predlagajo odpravo odločb upravnega organa prve stopnje in upravnega organa druge stopnje ter povrnitev stroškov postopka.

Tožena stranka in prizadeta stranka na tožbo po vsebini nista odgovorili.

Tožniki v pripravljalni vlogi navajajo, da je bil na seji Občinskega sveta Občine Gorje dne 5. 3. 2014 sprejet Odlok o občinskem prostorskem načrtu Občine Gorje, ki velja od 3. 4. 2014 in določa, da morajo biti nove stavbe od meje sosednjih parcel oddaljene najmanj 4 m, če z manjšim odmikom ne soglašajo lastniki sosednjih parcel.

V vsebinskem pogledu se je sodišče najprej ukvarjalo z vprašanjem, s katerimi ugovori lahko tožniki uspešno varujejo svoje pravne interese, zaradi zagotavljanja katerih so kot stranski udeleženci sodelovali v postopku izdaje izpodbijanega gradbenega dovoljenja.

V zadevi ni sporno, da se je tožnica B.B. postopka udeleževala kot lastnica sosednjega zemljišča parc. št. 10/2 k.o. ... in dedinja po pokojni lastnici sosednjega zemljišča 10/1 k.o. … C.C., ostali tožniki pa so se postopka udeleževali zgolj kot dediči pokojne lastnice sosednjega zemljišča parc. št. 10/1 C.C.  V obravnavanem postopku zato lahko tožniki varujejo zgolj svoje pravne koristi, ki so vezane na nepremičnine, zaradi katerih so dosegli položaj stranskih udeležencev.

V obravnavanem primeru to pomeni, da lahko dediči po pokojni lastnici sosednje parcele 10/1 k.o. ..., razen B.B., uspešno uveljavljajo le ugovore, ki se nanašajo na vplive gradnje na navedeno zemljišče, B.B., ki je položaj stranske udeleženke v tem postopku dosegla tudi kot lastnica parcele št. 10/2, pa lahko uspešno uveljavljala tudi ugovore v zvezi z vplivom gradnje na njeno zemljišče parc. št. 10/2 k.o. ... Navedeno izhaja iz določb prvega in drugega odstavka 43. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), po katerih oseba vstopi v postopek kot stranska udeleženka zaradi varstva svojih pravnih koristi, te pa so neposredne, na zakon ali drug predpis oprte osebne koristi (torej ne javne ali koristi tretjih oseb). Te določbe postavljajo okvir njihovih upravičenj oz. možnosti, da v postopku postavljajo zahteve, s katerimi naj se ohrani njihov pravno varovani položaj. To stališče je v skladu z ustaljeno upravno sodno prakso Vrhovnega sodišča RS (med drugim zadeve X Ips 329/2010, I Up 118/2002, I Up 1435/2003 in I Up 183/2006).

Sodišče ob tem še dodaja, da stranskemu udeležencu sicer ni mogoče preprečiti, da ne bi v postopku opozarjal tudi na druge morebitne nepravilnosti in s tem vsaj posredno silil organ, ki je v upravnem postopku dolžan ugotoviti resnično dejansko stanje (načelo materialne resnice - 8. člen ZUP) in v zadevi odločiti po zakonu, podzakonskih predpisih in drugih splošnih aktih (načelo zakonitosti - 6. člen ZUP), da teh opozoril ne spregleda. Vendar pa je v okviru navedene zakonske ureditve položaja stranskega udeleženca organ dolžan izrecno preizkusiti le tiste njegove ugovore, ki so relevantni z vidika varovanja konkretnih pravnih interesov in s tem morebitna ovira za izdajo gradbenega dovoljenja.

Upoštevajoč navedena izhodišča lahko tožniki v konkretnem primeru torej uspejo le z ugovori, s katerimi ščitijo svojo nepremičnino oz. lastninsko ter druge pravice, ki jih tožnikom kot lastnikom nepremičnin priznavajo predpisi. Ali drugače: tožniki lahko preprečijo izdajo gradbenega dovoljenja le, če bi gradnja objekta posegla v njihove pravno priznane interese (npr. lahko zahtevajo, da niso izpostavljeni hrupu, ki presega mejo, ki jo za posamezno območje varovanja določa predpis; da ni objekt postavljen bližje njihovi parcelni meji, kot to dovoljuje prostorski akt; da jim gradnja ne omogoči izvajanja stvarnih pravic - npr. služnosti, ipd.). Ker torej v postopku lahko varujejo le pravne interese, to hkrati pomeni, da v postopku ne morejo varovati svojih dejanskih interesov, to je tistih, ki niso tudi pravno priznani - npr. da se raven hrupa sploh ne poveča (ker pa še vedno ostaja v mejah dovoljenega, se tožniki takemu povečanju ne morejo izogniti), da se okoliško bivalno okolje ne bi spremenilo ipd.

Stranski udeleženci torej ne morejo varovati javne koristi, če s konkretnim ugovorom obenem ne ščitijo tudi svojih, na predpis oprtih koristi. Če ne gre za tak primer, pa sodišče ne vidi razloga, da udeleženec v postopku, ki meni, da je prišlo do nepravilnosti, ne bi dal pobude državnemu pravobranilcu, da kot zastopnik javnega interesa (1. odstavek 45. člena ZUP) preveri in odloči, ali obstaja potreba po njegovi aktivni udeležbi v upravnem postopku oz. v postopku z rednimi in izrednimi pravnimi sredstvi po ZUP. Enako velja tudi za primere vložitve tožbe v upravnem sporu (3. odstavek 17. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1).

Iz tožbenega ugovora, da v obravnavanem primeru ne gre za rekonstrukcijo objekta, ampak za novogradnjo, ni razvidno, da bi tožniki varovali svoj pravni interes v smislu predhodno navedenih stališč. Svoj pravni interes tožnica B.B. v tem postopku varuje kvečjemu z ugovorom, da je zato, ker gre za novogradnjo in ne rekonstrukcijo, odmik od njene parcele št. 10/2 k.o. ... manjši od dopustnega. Navedeno pa bi bilo relevantno le v primeru, ko bi UN za novogradnjo predpisoval pogoj minimalnega odmika, ki ga predvidena gradnja ne izpolnjuje, za kar pa v obravnavanem primeru ne gre.

Prvi odstavek 13. člena UN določa, da mora biti odmik novogradnje od meje sosednje parcele, razen v območju ožjega vaškega jedra, najmanj 4 m, manjši pa je dovoljen samo, če so izpolnjeni požarno varstveni predpisi in sanitarni pogoji. Iz navedene določbe izhaja, da UN v primeru, ko so izpolnjeni požarno-varstveni predpisi in sanitarni pogoji, minimalnega odmika novogradnje od meje sosednje parcele ne določa, in to tudi v primer, če bi tožniki imeli prav, in ne bi šlo za območje vaškega jedra. Ker tožnica B.B. ne navaja, da v obravnavanem primeru pri nameravani gradnji požarno varstveni predpisi in sanitarni pogoji ne bi bili izpolnjeni (da so izpolnjeni,  je v izpodbijani odločbi ugotovil upravni organ prve stopnje), predpisan najmanjši 4 m odmik od meje sosednje parcele, ki ga za novogradnjo predpisuje 13. člen UN, v obravnavanem primeru ne bi prišel v poštev, tudi če bi dejansko šlo za novogradnjo. Da je novogradnja na navedenem območju dopustna, pa je v izpodbijani odločbi ugotovil upravni organ prve stopnje, ko je ugotovil, da bi prizadeta stranka po določbah veljavnega prostorskega akta oba objekta lahko odstranila in brez soglasja lastnika sosednjega zemljišča zgradila nova, tožniki pa tej ugotovitvi niso nasprotovali. Odlok, na katerega se tožniki sklicujejo v pripravljalni vlogi, v obravnavanem primeru ne pride v poštev, ker še ni veljal v času odločanja.

V zvezi z ugovori, s katerimi bi tožnica B.B. lahko ščitila svoj pravni interes, zato glede na navedeno niti ni bistveno, ali gre v obravnavanem primeru za rekonstrukcijo ali za novogradnjo.

Ne glede na navedeno pa se sodišče v celoti strinja z razlogi, zakaj gre v obravnavanem primeru za rekonstrukcijo, in ne za novogradnjo, ki sta jih v odločbah izčrpno navedla upravna organa, in jih zato ponovno ne navaja (drugi odstavek 71. člena ZUS-1). Pri tem sodišče še pripominja, da je z izpodbijano odločbo dovoljena le gradnja v obsegu, kot izhaja iz njenega izreka, skladnost izvedene gradnje z dovoljeno gradnjo pa ugotavljajo inšpekcijski organi v inšpekcijskih postopkih.

Glede tožbenega ugovora tožnice B.B., da prizadeta stranka zaradi gradnje objekta B do parcelne meje SZ stene in dela SV stene tega objekta ne bo mogla vzdrževati, sodišče ugotavlja, da iz izpodbijane odločbe izhaja, da bodo vsa dela potekala tako, da se ne bo posegalo na zemljišče tožnice parc. št. 10/2 k.o. ..., poleg tega sodobna mehanizacija omogoča tudi vzdrževanje objektov na meji brez posegov na sosednja zemljišča.

Tožbeni ugovori, da na zemljišče parc. 10/2 k.o. ... padata s strehe voda in sneg, da niso prejeli projekta za izvedbo del in da bi morala biti izdelana študija vplivov na sosednja zemljišča, so nedovoljena tožbena novota, saj tožniki teh ugovorov niso navajali že v pritožbi zoper izpodbijano odločbo. V upravnem sporu namreč stranke ne smejo navajati dejstev in predlagati dokazov, če so to možnost imele v postopku pred izdajo izpodbijanega akta (tretji odstavek 20. člena ZUS-1). V tožbi lahko tožnik navaja nova dejstva in nove dokaze le, če jih upravičeno ni mogel predložiti oziroma navesti v postopku izdaje upravnega akta (52. člen ZUS-1).

Glede pavšalne tožbene navedbe tožnikov, da nimajo projekta, na podlagi katerega je bilo izdano gradbeno dovoljenje, sodišče pripominja, da bi tožniki kot stranke v postopku pri upravni enoti lahko pregledali vse listine, ki so v spisu, vključno s projektom z vsemi spremembami in elaboratom požarne varnosti, ki je njegov sestavni del. Tožniki ne navajajo, da te možnosti ne bi imeli, iz izpodbijane odločbe pa izhaja, da so bili seznanjeni s PGD in tudi s spremembo PGD z marca 2013, označeno kot Dopolnitev 04.

Sodišče se strinja z ugotovitvijo upravnega organa prve stopnje, da tožniki za zatrjevanje, da se bo s spremenjeno namembnostjo poslabšalo okoliško bivalno okolje, niso predložili nobenega dokaza, ki bi dokazoval nasprotno, kot dokazuje strokovna ocena obremenitve okolja in PGD, po kateri bo šlo pri nameravani gradnji za sprejemljiv poseg v okolje, ki ne presega dopustne stopnje obremenjevanja okolja. Po prvem odstavku 65. člena ZGO-1 mora namreč stranka, ki nasprotuje nameravani gradnji, predložiti dokaze.

Pravilna pa je tudi ugotovitev upravnega organa prve stopnje, da tožniki z ugovori o uničenju vodotokov in zavajanju Zavoda za spomeniško varstvo varujejo javno korist, ki pa je, kot rečeno, v tem postopku ne morejo varovati, saj ne navedejo, kako naj bi to vplivalo na njihove pravno varovane koristi.

Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je tožba neutemeljena, zato jo je zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, ker dejstva in dokazi, ki jih navajajo tožniki, niso pomembni za odločitev (druga alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1). Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.