UPRS sodba III U 347/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-05-22

Lara Bartenjev (preds.), mag. Tatjana Steinman (poroč.),

zaposlovanje invalidov - prispevek za vzpodbujanje zaposlovanja invalidov - nadomestna izpolnitev kvote - dokazila o nadomestni izpolnitvi kvote - zaključno poročilo

Prvi odstavek 64. člena ZZRZI je priznanje nadomestne izpolnitve kvote pogojeval le s sklenitvijo pogodbe o poslovnem sodelovanju z zaposlitvenim centrom oziroma invalidskim podjetjem. Drugi odstavek istega člena je sicer določal rok za posredovanje te pogodbe Skladu Republike Slovenije za vzpodbujanje zaposlovanja invalidov, vendar ni določal, da bi zamuda tega roka povzročila izgubo pravice uveljavljati nadomestno izpolnitev kvote. Da bi bil pogoj za izkazovanje nadomestne izpolnitve kvote le zaključno poročilo, pa nista določala ne 64. ne 65. člen ZZRZI, ne kakšna druga zakonska določba.

I. Tožbi se ugodi, odločba Sklada Republike Slovenije za vzpodbujanje zaposlovanja invalidov št. ODL-2229463-2011-200/10 z dne 12. 4. 2011 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Z izpodbijano odločbo je Sklad Republike Slovenije za vzpodbujanje zaposlovanja invalidov (v nadaljevanju Sklad) odločil, da mora tožnica zaradi neizpolnjevanja obveznosti zaposlovanja invalidov plačati prispevek za vzpodbujanje zaposlovanja invalidov, in sicer glavnico v višini 25.794,91 EUR ter zamudne obresti v višini 5.737,39 EUR, poleg tega pa tudi nadaljnje zamudne obresti, ki tečejo od 12. 4. 2011 do plačila; da bo v primeru, če obveznost ne bo poravnana, po poteku 15 dni odločba predana organu, pristojnemu za začetek postopka davčne izvršbe, da pritožba ne zadrži njene izvršitve in da posebni stroški niso nastali.

Iz obrazložitve izhaja, da je bilo v obravnavanem primeru ugotovljeno, da tožnica kot delodajalka svoje obveznosti iz 62. člena Zakona o zaposlitveni rehabilitaciji in zaposlovanju invalidov (v nadaljevanju ZZRZI- UPB2) ni izpolnila v mesecih od junija do decembra 2007 ter vse mesece leta 2008 in leta 2010. Na podlagi podatkov, ki jih je prvostopenjski organ pridobil od AJPES, ZZZS in Davčnega urada Republike Slovenije je prvostopenjski organ za vsak mesec posebej izračunal število invalidov, ki bi jih tožnica morala zaposlovati, da bi glede na število vseh zaposlenih dosegla predpisano kvoto 3%. Na podlagi razlike med dejansko zaposlenimi invalidi in invalidi, ki bi jih bila dolžna zaposliti, je bil ob upoštevanju višine 70 % minimalne plače izračunan mesečni prispevek, ki bi ga bila tožnica na podlagi 65. člena ZZRZI dolžna plačati. Pojasnjen je še izračun zamudnih obresti.

Prvostopenjski organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe pojasnjuje še, da je tožnica v letu 2007 sicer imela sklenjeno Pogodbo o poslovnem sodelovanju z Zaposlitvenim centrom Papilot, vendar ob upoštevanju 12. člena Uredbe o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov (Uradni list RS, št. 32/07 in 21/08 – v nadaljevanju Uredba) ugotavlja, da nadomestna izpolnitev kvote ni bila opravljena, ker tožnica ne po zaključku obdobja ne v naknadno določenem roku 15 dni ni poslala zaključnega poročila. Organ naj bi tožnico pozval tudi k dopolnitvi napovedi za nadomestno izpolnitev kvote za leto 2009, ker napoved ni bila oddana na predpisanem obrazcu in zato ni bila skladna s prvim odstavkom 9. člena Uredbe. Ugotovil je tudi, da napoved nadomestne izpolnitve kvote ni v skladu z 8. členom Uredbe, ker se predmet pogodbe ni nanašal na registrirano dejavnost zaposlitvenega centra.

Drugostopenjski upravni organ je tožničino pritožbo zavrnil s sklicevanjem na 65. člen ZZRZI pred in po uveljavitvi Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zaposlitveni rehabilitaciji in zaposlovanju invalidov (Uradni list RS, št. 87/11 – v nadaljevanju ZZRZI-C) in na ugotovitev, da je Sklad 28. 12. 2010 izdal opomin in tožnico pozval, naj poravna svoje obveznosti, tožnica pa se na opomin ni odzvala. Ker Sklad po svoji evidenci prejete pošte nima zavedeno, da je prejela tožničino poročilo za leto 2007, tudi po mnenju drugostopenjskega organa ni mogoče upoštevati, da je tožnica svojo obvezo izpolnila. Glede odločitve o obveznosti za leto 2008 drugostopenjski organ pojasnjuje, da je tožnica nadomestno izpolnitev kvote napovedala šele z vlogo z dne 3. 9. 2009 brez prilog in izpolnjenega obrazca, zaradi česar te vloge ni bilo mogoče upoštevati. Vloge za nadomestno izpolnitev kvote za obdobje od januarja do junija 2009 naj ne bi bilo mogoče upoštevati, ker je bila oddana brez prilog, vloge za nadomestno izpolnitev kvote za mesece od julija do decembra 2009 pa ni mogoče upoštevati, ker predmet pogodbe ne izhaja iz dejavnosti invalidskega podjetja.

Tožnica se z navedeno odločitvijo ne strinja in sodišču predlaga, naj jo odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje, toženki pa naloži plačilo stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Odločbi organa prve stopnje očita neobrazloženost in s tem kršitev pravil upravnega postopka ter pravic iz 22. in 25. člena Ustave. Organ naj bi napačno ugotovil dejansko stanje, saj je v spornem obdobju od maja 2007 do vključno decembra 2009 s pogodbo o poslovnem sodelovanju, ki jo je sklenila z Zaposlitvenim centrom ..., izpolnila nadomestno izpolnitev kvote iz 64. člena ZZRZI. Navaja, da je to za obdobje od junija 2007 do decembra 2007 dokazovala s predložitvijo pogodbe o poslovnem sodelovanju z dne 6. 7. 2007, računi omenjenega zaposlitvenega centra ter kontno kartico opravljenih plačil po teh računih. Upravnemu organu pa očita, da se do teh dokazil ni opredelil in da je kršil načelo materialne resnice iz 8. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Navaja tudi, da je prvostopenjskemu organu zaključno poročilo poslala že februarja 2008 z vsemi ustreznimi prilogami, kar dokazuje z izpisom iz poštne knjige. Poleg tega je po tretjem odstavku 12. člena Uredbe dokazovanje izpolnitve nadomestne kvote mogoče tudi s predložitvijo dokazil o izpolnitvi pogodbe in ne le s predložitvijo poročila. Nasprotuje trditvi, da jo je Sklad 17. 6. 2008 pozival, naj v roku 15 dni predloži poročilo. Sicer pa naj bi bil Sklad najkasneje 2. 9. 2009 z dopisom in z vsemi prilogami obveščen o tožnikovi izpolnitvi obveznosti po 64. členu ZZRZI.

Odločitve glede obveznosti za leto 2008 naj ne bi bilo mogoče preizkusiti, saj toženka ne pojasni, katere obveznosti tožnica ni izpolnila. Kljub temu pojasnjuje, da je bila omenjena pogodba o sodelovanju z zaposlitvenim centrom sklenjena za najmanj dve leti in da je bil 3. 4. 2008 sklenjen še aneks o spremembi letne vrednosti pogodbe. Tožnica naj bi upravnemu organu poslala tudi račune za leto 2008, iz katerih izhaja, da je tudi za leto 2008 izpolnila obveznosti. Enako naj bi veljalo tudi za obdobje od 1. 1. 2009 do junija 2009, saj se je pogodba nanašala tudi na to obdobje, tožnica pa je 4. 9. 2009 upravnemu organu predložila tudi račune za to obdobje. V zvezi z obdobjem od julija do decembra 2009 tožnica pojasnjuje, da je upravnemu organu 21. 10. 2009 poslala pogodbo o poslovnem sodelovanju z Zaposlitvenim centrom ... z dne 1. 7. 2009, prvostopenjski organ pa naj bi svojo odločitev napačno utemeljil z ugotovitvijo, da napoved ni bila oddana na predpisanem obrazcu. Navaja, da taka posledica nespoštovanja administrativnih obveznosti po Uredbi iz zakona ne izhaja.

Tožnica meni tudi, da Uredba kot podzakonski akt ne more nalagati dodatnih obveznosti, ki v zakonu niso določene. Zato sodišču predlaga, naj Uredbe pri odločanju ne uporabi (exceptio illegalis) oz. naj vloži zahtevo za presojo ustavnosti in zakonitosti.

Toženka v odgovoru na tožbo pojasnjuje zakonsko ureditev kvotnega sistema zaposlovanja invalidov in se med drugim sklicuje tudi na sedmi odstavek 64. člena ZZRZI in pojasnjuje, da enako določa tudi četrti odstavek 8. člena Uredbe. Zavrača očitke o napačnem in nepopolno ugotovljenem dejanskem stanju, saj naj bi to temeljilo na podlagi podatkov iz uradnih evidenc, tožnica pa v zakonsko predpisanem roku nadomestne izpolnitve kvote ni napovedala. Opozarja, da je Ustavno sodišče v odločbi U-I-36/06 z dne 5. 2. 2009 zavrnilo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 3., 4. in 5. člena Uredbe in meni, da so določbe Uredbe, za katere tožnica trdi, da so nezakonite in neustavne, zgolj določbe za izvrševanje zakonskih določb in so v mejah razmerij, ki jih ureja zakon. Sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Tožnica v pripravljalni vlogi zavrača navedbe toženke, da je kršila določbe o napovedi nadomestne izpolnitve kvote in poudarja, da se odločba Ustavnega sodišča, na katero se sklicuje toženka, ne nanaša na tretji odstavek 12. člena Uredbe in na vprašanje zakonitosti določanja dodatnih obveznosti, ki v zakonu niso določene.

Sodišče uvodoma ugotavlja, da je bila izpodbijana odločba izdana pred uveljavitvijo Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zaposlitveni rehabilitaciji in zaposlovanju invalidov (Uradni list RS, št. 87/11 – v nadaljevanju ZZRZI-C), zato temelji na določbah ZZRZI, kot so bile objavljene v Uradnem listu RS, št. 16/07 – ZZRZI-UPB2. Ne le, da je ZZRZI-C začel veljati 17. 11. 2011, spremenjeni 64. člen se je v skladu s 37. členom ZZRZI-C začel uporabljati šele 1. 1. 2012. To pomeni, da v tem upravnem sporu pri presoji zakonitosti izpodbijane odločbe ni mogoče upoštevati določb 64. in 65. člena ZZRZI, na katere se sklicuje drugostopenjski organ v obrazložitvi svoje odločbe in toženka v odgovoru na tožbo, saj so bile te določbe uveljavljene šele z omenjeno zakonsko novelo po izdaji izpodbijane odločbe.

Na podlagi prvega odstavka 62. člena ZZRZI so delodajalci, ki zaposlujejo najmanj 20 delavcev, razen tujih diplomatskih in konzularnih predstavništev, invalidskih podjetij in zaposlitvenih centrov, dolžni zaposlovati invalide v okviru določenega deleža od celotnega števila zaposlenih delavcev (kvote). Višina kvote je odvisna od dejavnosti delodajalca in jo določi Vlada RS z Uredbo (tretji odstavek 62. člena ZZRZI). S tretjim odstavkom 3. člena Uredbe so tako določene dejavnosti, za katera velja 2 %, 3 % in 6 % kvota, dejavnosti pa so določene glede na področja v skladu z Uredbo o standardni klasifikaciji dejavnosti (prvi odstavek 3. člena Uredbe).

Kot je razvidno iz obrazložitve izpodbijane odločbe (tabele na 7. strani), je bila pri izračunu tožničine obveznosti upoštevana 3 % kvota, tožnica pa temu v tožbi ne ugovarja. Prav tako ne ugovarja ugotovitvam o (ne)doseganju te kvote z zaposlovanjem invalidov po obravnavanih mesecih od junija 2007 do decembra 2009.

V zadevi je sporno, ali je tožnica predpisano kvoto izpolnila s sklenitvijo pogodbe o poslovnem sodelovanju z zaposlitvenim centrom, kot to omogoča 64. člen ZZRZI.

Prvostopenjski organ je svojo odločitev, da tožnica nadomestne izpolnitve kvote za obdobje od junija do decembra 2007 ni realizirala, oprl na 12. člen Uredbe, ker tožnica ni poslala zaključnega poročila. Sodišče pritrjuje tožničinemu stališču, da Uredba zavezancem ne more nalagati obveznosti, ki v zakonu niso določene. Načelo delitve oblasti namreč izključuje možnost, da bi vlada spreminjala ali samostojno urejala pravice in obveznosti, za katere v zakonu ni podlage (87. in 153. člen Ustave).

Tretji odstavek 65. člena ZZRZI je že pred spremembo, ki jo je uveljavil ZZRZI-C  določal (sedaj podobno določa peti odstavek tega člena), da izda Sklad odločbo o obveznosti plačila prispevka za vzpodbujanje zaposlovanja invalidov, če delodajalec v določenem roku te obveznosti ne plača niti ne dokaže, da ni zavezanec za plačilo. Iz obrazložitve prvostopenjske odločbe pa ne izhaja, da bi prvostopenjski organ tožnico pozval, naj v določenem roku dokaže, da ni zavezanka za plačilo.

Sklad se sicer v obrazložitvi sklicuje na obvestilo z dne 17. 6. 2008, v katerem naj bi navedel, da tožnica nadomestne izpolnitve kvote za leto 2007 ni realizirala, in navaja, da je tožnici dal možnost, da v roku 15 dni pošlje zaključno poročilo, vendar tožnica tej trditvi nasprotuje. Glede na to, da med upravnimi spisi, ki jih je toženka predložila sodišču, tega obvestila oz. poziva ni, sodišče ne more preizkusiti niti, ali je šlo za poziv v smislu tretjega odstavka 65. člena ZZRZI. Po drugi strani tožnica zatrjuje, da je zaključno poročilo o nadomestni izpolnitvi kvote za leto 2007 poslala že februarja 2008 in je to tudi v upravnem postopku dokazovala z izpisom iz knjige poslane pošte.

V vprašanje, ali je tožnica s tem izkazala pogoje za izpolnitev obravnavane nadomestne kvote za leto 2007, pa se sodišču ni treba spuščati, saj pritrjuje tudi tožničinemu stališču, da bi se moral upravni organ v vsakem primeru opredeliti do dokazil, ki jih je tožnica poslala 2. 9. 2009 (drugostopenjski organ navaja vlogo z dne 3. 9. 2009), torej pred izdajo izpodbijane odločbe. Enako velja tudi za dokazila, ki se nanašajo na leti 2008 in 2009 in jih je tožnica predložila pred izdajo odločbe.

Prvi odstavek 64. člena ZZRZI je namreč priznanje nadomestne izpolnitve kvote pogojeval le s sklenitvijo pogodbe o poslovnem sodelovanju z zaposlitvenim centrom oziroma invalidskim podjetjem. Drugi odstavek istega člena je sicer določal rok za posredovanje te pogodbe Skladu, vendar ni določal, da bi zamuda tega roka povzročila izgubo pravice uveljavljati nadomestno izpolnitev kvote. Da bi bil pogoj za izkazovanje nadomestne izpolnitve kvote le zaključno poročilo, pa nista določala ne 64. ne 65. člen ZZRZI, ne kakšna druga zakonska določba. Prav to je namreč določeno z 12. členom Uredbe kot pogoj za uveljavljanje nadomestne izpolnitve kvote. To pa pomeni, da ne drži stališče toženke, da določbe Uredbe urejajo le tisto, kar izhaja iz določb ZZRZI.

Kot je bilo že povedano, Uredba, ki je podzakonski predpis, ne sme določati obveznosti, ki ne izhajajo iz zakona. Ker je bila po navedenem določba tretjega odstavka 12. člena Uredbe, po kateri se je štelo, da nadomestna izpolnitev kvote ni bila opravljena, če zavezanec tudi v naknadno postavljenem roku skladu ni predložil poročila in dokazil iz prvega in drugega odstavka tega člena, nezakonita, je v obravnavanem primeru ni mogoče uporabiti.

Glede na navedbe toženke v odgovoru na tožbo sodišče pojasnjuje še, da drugačne odločitve zaradi prepovedi povratne veljave pravnih aktov (prvi odstavek 155. člena Ustave) ni mogoče utemeljiti z določbami ZZRZI, ki so bile uveljavljene po izdaji izpodbijane odločbe, čeprav gre za določbe, ki urejajo postopek napovedi nadomestne izpolnitve kvote in poročanje o njeni realizaciji. Vsebina teh določb se namreč nanaša na pogoje za priznanje nadomestne izpolnitve kvote, ti pogoji pa v obdobju, na katerega se izpodbijana odločitev nanaša, niso bili določeni z zakonom.

Utemeljen je tudi tožbeni očitek, da izpodbijana odločitev glede nadomestne izpolnitve za leto 2008 ni obrazložena. Drugostopenjski organ sicer navaja, da je po določbah Uredbe nadomestno izpolnitev kvote mogoče napovedati za največ dvanajst mesecev, tožnica pa naj bi napoved za leto 2008 poslala šele leta 2009. Ker tudi to stališče temelji na pogoju, ki ne izhaja iz določb ZZRZI, ki so veljale v obravnavanem obdobju in v času izdaje odločbe, temveč le na določbah Uredbe, je odločitev tudi v tem delu nezakonita.

Odločitev prvostopenjskega organa, ki se nanaša na leto 2009 pa temelji na stališču, da tožničina vloga z dne 19. 10. 2009 ni ustrezna, ker predmet pogodbe ne izhaja iz dejavnosti zaposlitvenega centra. Na katerih dejstvih je sprejel tako stališče, organ ni pojasnil, saj ni navedel niti katera dejavnost, ki naj bi bila sporna, je predmet pogodbe. Nepojasnjeno je ostalo tudi vprašanje, zakaj naj bi neujemanje dejavnosti zaposlitvenega centra z deli, ki naj bi bila plačana centru na podlagi omenjene pogodbe, kar tožnica dokazuje z računi in računovodskimi izkazi o plačilu teh računov, pomenilo, da nadomestna izpolnitev kvote ni bila realizirana. Zato sodišče ne more preizkusiti pravilnosti in zakonitosti odločitve v tem delu. Navedeno pa pomeni bistveno kršitev pravil upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP.

Te nepravilnosti tudi drugostopenjski organ ni odpravil. Poleg tega se organ druge stopnje sklicuje na neustrezno dejavnost invalidskega podjetja in ne na dejavnost Zaposlitvenega centra ... (ki je zavod) ne da bi pojasnil, za katero invalidsko podjetje gre.

Ker je sodišče ugotovilo, da je tožba že iz navedenega razloga utemeljena, se do ostalih tožbenih navedb ni opredeljevalo in je tožbi ugodilo (3. in 4. točka prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu – v nadaljevanju ZUS-1), izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo v ponovni postopek (tretji odstavek istega člena).

Kadar sodišče tožbi ugodi in odpravi izpodbijani upravni akt, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik).

Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnico pa je v postopku zastopal odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 285 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika). V skladu z ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča se v primeru, ko je odvetnik zavezanec za plačilo DDV, navedeni znesek poviša za zahtevani 22 % DDV, torej za 62,70 EUR. Pri tem sodišče dodaja, da bo plačana sodna taksa za postopek v višini 148 EUR vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c taksne tarife Zakona o sodnih taksah, ZST-1).

Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika, OZ).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.