UPRS sodba I U 1869/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2015-08-25

Petra Hočevar (preds.), mag. Mira Dobravec Jalen (poroč.), mag. Miriam Temlin Krivic

neposredna plačila v kmetijstvu - spodbujanje tržnega združevanja proizvajalcev kmetijskih proizvodov - izplačilo podpore - zavrnitev izplačila podpore - upravičeni stroški - za odločanje relevanten predpis

Tožnici je bila izdana odločba o odobritvi sredstev na podlagi Uredbe o podpori za spodbujanje tržnega združevanja primarnih proizvajalcev kmetijskih proizvodov /2012 in pod pogoji javnega razpisa, in na podlagi določb o stroških promocije, urejenih v Uredbi/2012 in javnem razpisu, ter veljavnih v času nastanka spornih stroškov promocije. To pa pomeni, da je treba uporabiti pravne določbe, veljavne v času nastanka pravice do sredstev. Po presoji sodišča tako pri odločanju o upravičenosti spornih stroškov promocije, nastalih v obdobju oktober – december 2013, in pravilno uveljavljanih v januarju 2014, ni mogoče upoštevati nove, z Novelo iz leta 2014 uveljavljene določbe tretjega odstavka 5. člena Uredbe o podpori za spodbujanje tržnega združevanja primarnih proizvajalcev kmetijskih proizvodov.

I.  Odločba Agencije Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja št. 33032-4/2013 z dne 4. 3. 2014 se odpravi v 2. točki izreka in se zadeva v tem obsegu vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo odločila, da se tožnici dodeli podpora iz naslova ukrepa „Podpora za spodbujanje tržnega združevanja primarnih proizvajalcev kmetijskih proizvodov“ v višini 16.112,37 EUR (v 1. točki izreka), da se tožnici del zahtevka za stroške promocije v skupni višini sredstev 3.045,00 EUR zavrne (v 2. točki izreka), da se dodeljena podpora tožnici izplača na tam navedeni bančni račun (v 3. točki izreka), da pritožba ne zadrži njene izvršitve (v 4. točki izreka) in ugotovila, da v tem postopku niso nastali posebni stroški (v 5. točki izreka). V obrazložitvi izpodbijanega zavrnilnega dela odločbe je organ navedel, da se zavrne del zahtevka za dodelitev podpore za promocijo, ki se nanaša na računa podjetja A. d.o.o. z dne 15. 10. 2013 in 31. 12. 2013, ker v teh primerih ne gre za upravičen strošek skladno s tretjim odstavkom 5. člena Uredbe o podpori za spodbujanje tržnega združevanja primarnih proizvajalcev kmetijskih proizvodov (v nadaljevanju Uredba).

Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano je z odločbo z dne 15. 10. 2014 zavrnilo pritožbo tožnice zoper izpodbijano odločbo prvostopenjskega organa.

Tožnica v tožbi navaja, da je že v pritožbi opozorila na zmotno uporabo materialnega prava, saj je prvostopenjski organ zavrnitev dela zahtevka utemeljeval z določbo tretjega odstavka 5. člena Uredbe, ki v trenutku, ko je nastala pravica tožnice do dodelitve podpore za promocije, še ni veljala. Z navedeno zakonsko določbo tretjega odstavka 5. člena je bila Uredba dopolnjena šele z Uredbo o spremembah in dopolnitvah Uredbe o podpori za spodbujanje tržnega združevanja primarnih proizvajalcev kmetijskih proizvodov, ki je bila objavljena v Uradnem listu RS, št. 15/2014 z dne 28. 2. 2014 in je pričela veljati 1. 3. 2014 (v nadaljevanju Novela/2014). S sklicevanjem na (novo) določbo tretjega odstavka 5. člena (novelirane) Uredbe pa je organ zavrnil računa podjetja A. d.o.o., datirana z dne 15. 10. 2013 oziroma 31. 12. 2013. To pa pomeni, da je prvostopenjski organ glede na prepoved povratne veljave pravnih aktov iz 155. člena Ustave RS zmotno uporabil materialno določbo, ki v trenutku, ko je tožnica pridobila pravico do dodelitve podpore za promocije, še ni veljala. Prvostopenjski organ bi moral upoštevati določbo drugega odstavka 5. člena Uredbe, torej ureditev, ki je veljala pred uveljavitvijo Novele/2014, in to ne glede na 5. člen Novele/2014, saj določba o dokončanju začetih postopkov v skladu z novo ureditvijo ne more veljati za materialne določbe. Drugostopenjski organ se do teh navedb tožnice v svoji odločbi sploh ni opredelil. Glede na to tožnica meni, da gre za kršitev po 7. točki drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in 25. člena Ustave RS, saj se drugostopenjske odločbe ne da preizkusiti (v tem smislu odločba Ustavnega sodišča Up-609/12). Tožnica dodaja, da je zahtevek za izplačilo vložila 15. 1. 2014, pravica do tega izplačila pa je že po naravi stvari nastala že pred vložitvijo zahtevka. Novela/2014 pa je bila uveljavljena šele 1. 3. 2014. Zgolj zato, ker je prvostopenjski organ o zahtevku tožeče stranke odločal toliko časa, da je bila med tem sprejeta in uveljavljena Novela/2014, pa tožnici ne more in ne sme biti odvzeta pravica, ki jo je pridobila že pred uveljavitvijo Novele/2014. Tožnica sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi (smiselno v zavrnilnem delu) in zadevo vrne v ponovni postopek. Zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka.

Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe kot neutemeljene iz razlogov, ki izhajajo iz odločb organov obeh stopenj ter sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne. Dodatno navaja, da Uredba vsebuje določila, ki so materialno pravne narave, zato je bil prvostopenjski organ določbe (že) novelirane Uredbe dolžan uporabiti.

V naknadni pripravljalni vlogi se tožnica sklicuje še na odločbo Ustavnega sodišča Up-304/01 z dne 20. 5. 2004 ter vztraja pri tožbi in tožbenem predlogu.

V obravnavani zadevi je sporno, ali je organ na podlagi določbe tretjega odstavka 5. člena Uredbe, uveljavljene z Novelo/2014, ki je pričela veljati 1. 3. 2014, mogel zavrniti kot neupravičene stroške promocije, nastale tožnici v obdobju od oktobra do decembra 2013, in glede katerih je pravilno vložila zahtevek za izplačilo sredstev 15. 1. 2014.

Po tretjem odstavku 5. člena Uredbe se štejejo med neupravičene stroške trženja zlasti stroški promocijskega, informacijskega in oglaševalskega materiala, ki zajemajo predvsem stroške veleplakatov, zloženk, radijskih in televizijskih oglasov, letakov, panojev, tiskanih materialov, avdio in video posnetkov, stroške spletnih strani. Ta določba je bila uveljavljena z Novelo/2014 (1. člen), ki je pričela veljati 1. 3. 2014, in ki v 5. členu vsebuje tudi določbo, da se postopki, ki so se začeli v skladu z Uredbo (Uradni list RS, št. 93/12, v nadaljevanju Uredba/2012), dokončajo v skladu s to Uredbo.

Drugostopenjski organ, ki je pritrdil prvostopenjskemu organu, da je pravilno uporabil določbo tretjega odstavka 5. člena Uredbe, se je pri tem skliceval na načelo zakonitosti (6. člen Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP) in 5. člen Novele/2014. Vendar se sodišče z organoma ne strinja.

ZUP v 6. členu izrecno ne določa, kateri zakon ali podzakonski predpis je glede na časovni vidik  njegove veljavnosti treba uporabiti pri odločanju. Praviloma je to zakon ali predpis, ki velja v času odločanja na prvi stopnji. V nekaterih vrstah upravnih zadev  - npr. davčnih, carinskih, taksnih itd. - je to zakon ali podzakonski predpis,  ki (je) velja(l) v obdobju, na katero se nanaša javnopravna obveznost, ali v trenutku, ko nastane javnopravna obveznost (tako Janez Breznik v Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2008, str. 61). Tudi za obravnavano zadevo sodišče meni, da bi organ pri odločanju nove določbe tretjega odstavka 5. člena (novelirane) Uredbe, veljavne v času odločanja, ne mogel uporabiti.

Kot izhaja iz odločbe prvostopenjskega organa z dne 28. 2. 2013, je tožnica z njo pridobila pravico do koriščenja sredstev iz naslova ukrepa „Podpora spodbujanju tržnega združevanja primarnih proizvajalcev kmetijskih proizvodov“ za kmetijski proizvod „ekološki proizvodi“ v obdobju od 1. 1. 2013 do 31. 12. 2015, največ do višine 40.000,00 EUR letno ali 120.000,00 EUR v treh letih, pri čemer bodo odobrena sredstva nakazana po prejemu upravičenega zahtevka. Odločba je bila izdana na podlagi tedaj veljavne Uredbe/2012, ki je kot upravičene stroške v 5. členu opredeljevala: (1) stroške zaposlitve osebe …, (2) stroške izobraževanja in stroške promocije trženja kmetijskih proizvodov, pri čemer se podrobnejša merila za upravičene stroške določijo v javnem razpisu, (3) stroške, nastale od 1.1. 2013 do vložitve zadnjega zahtevka za izplačilo sredstev. V Javnem razpisu o podpori za spodbujanje tržnega združevanja primarnih proizvajalcev kmetijskih proizvodov, objavljenem v Uradnem listu RS, št. 96 z dne 14. 12. 2012 (v nadaljevanju JR) pa so kot upravičeni stroški določeni: (1) stroški zaposlitve, ki so opredeljeni tudi z dodatnimi pojasnili, (2) stroški izobraževanja, ki so opredeljeni tudi z dodatnimi pojasnili, (3) stroški promocije: - stroški najema oziroma zakupa prostora na prodajnih mestih; - stroški prevoza na prodajno mesto; - stroški nabave primerne opreme, ki je nujno potrebna za skupno trženje primarnih proizvajalcev kmetijskih proizvodov (skupna embalaža, razstavne vitrine, stojnice ipd.), v dodatnih pojasnilih pa je navedeno še,  da znesek lahko doseže letno do 50 % vrednosti vseh upravičenih stroškov, da je obsežen (tudi) strošek nabave in oblikovanja skupne embalaže, razstavne vitrine, stojnice ipd. Navedene določbe o stroških promocije v Uredbi/2012 in podrobnejše v JR pa so po mnenju sodišča tisti okvir, ki ga je pri odločanju o zahtevku za izplačilo sredstev glede upravičenih stroških promocije treba upoštevati. Na podlagi Uredbe/2012 in pod pogoji JR je namreč bila tožnici izdana odločba o odobritvi sredstev, in na podlagi določb o stroških promocije, urejenih v Uredbi/2012 in JR, ter veljavnih v času nastanka spornih stroškov promocije, je o upravičenosti stroškov promocije treba odločiti. Kar pomeni, da je treba uporabiti pravne določbe, veljavne v času nastanka pravice do sredstev. Po presoji sodišča tako pri odločanju o upravičenosti spornih stroškov promocije, nastalih v obdobju oktober – december 2013, in pravilno uveljavljanih v januarju 2014, ni mogoče upoštevati nove, z Novelo/2014 uveljavljene določbe tretjega odstavka 5. člena Uredbe.

Tudi določbe 5. člena Novele/2014, da se postopki, ki so se začeli v skladu z Uredbo/2012, dokončajo v skladu z (novelirano) Uredbo, ni mogoče razlagati tako, da se nanaša na uporabo nove določbe tretjega odstavka 5. člena Uredbe, saj bi taka uporaba pomenila uporabo predpisa s povratnim učinkom; Ustava pa v 155. členu prepoveduje povratno veljavo pravnih aktov oziroma jo izjemoma in pod določenimi pogoji dopušča le za zakon.

Sodišče je tožbi ugodilo na podlagi 4. točke prvega prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ker je bil v postopku za izdajo izpodbijane odločbe nepravilno uporabljen zakon ter je na tej podlagi odločbo prvostopenjskega organa v izpodbijani 2. točki izreka odpravilo ter zadevo na podlagi tretjega ter v smislu četrtega odstavka tega člena v tem obsegu vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Glede na to, da je sodišče izpodbijano odločbo moralo odpraviti, se do ostalih uveljavljanih tožbenih navedb, ker za odločitev tako niso bistvenega pomena, ne opredeljuje.

O stroških postopka je sodišče odločilo po določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 ter tožnici priznalo stroške na podlagi drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, povečane za 22 % DDV, ker je njen pooblaščenec zavezanec za DDV.

Uredba o podpori za spodbujanje tržnega združevanja primarnih proizvajalcev kmetijskih proizvodov člen 5.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.