UPRS sodba I U 190/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-05-15

Andrej Kmecl (preds.), Lara Bartenjev (poroč.), Nataša

gradbeno dovoljenje - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - skladnost gradnje s prostorskim aktom - obvezna razlaga PUP

Obvezna razlaga enostavne in nezahtevne objekte, katerih gradnja je dovoljena na območju kmetijskih zemljišč, omejuje, saj izrecno navaja samo nekatere od objektov, ki so kot enostavni ali nezahtevni opredeljeni v navedeni uredbi, zato je z navedeno obvezno razlago četrta alineja 5. člena PUP dobila vsebino, kot jo pred obvezno razlago ni imela. Zato po presoji sodišča v tem primeru ne gre za obvezno razlago PUP, ampak za spremembo PUP.

Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Krško št. 351-187/2013/11 z dne 5. 11. 2013 se v delu, ki se nanaša na zavrnitev zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo sirarne (velikost 7,00 m x 9,00 m, višina slemena največ 6,00 m) odpravi in se zadeva v tem delu vrne upravnemu organu prve stopnje v ponovni postopek.

Upravni organ prve stopnje je z izpodbijano odločbo zavrnil tožnikovo zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo nezahtevnih objektov sirarne velikosti 7 m x 9 m, višine 6 m, in kozolca velikosti 5 m x 10 m, oboje na zemljišču parc. št. 46 k.o. ... Iz obrazložitve odločbe izhaja, da za navedeno območje velja Odlok o prostorsko ureditvenih pogojih Občine Krško (Uradni list RS, št. 75/96 in naslednji, v nadaljevanju PUP) in da se obravnavana lokacija nahaja izven ureditvenega območja naselja, na območju agrooperacij, kjer gradnja ni možna.

Upravni organ druge stopnje je odpravil odločbo upravnega organa prve stopnje v delu, v katerem je zavrnil zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo kozolca in v tem delu zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovni postopek, v preostalem delu pa je pritožbo zavrnil. Kot nesporno je ugotovil, da se predvidena gradnja nahaja v območju z oznako A2/1, na katerem so predvidene agrooperacije. Ugotavlja, da PUP, s katerim mora biti nameravana gradnja nezahtevnega objekta po drugi alineji prvega odstavka 74.c člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) skladna, ne določa, da na območjih agrooperacij ni možna gradnja objekta za kmetijstvo oziroma da je takšno območje mogoče uporabljati izključno za kmetijsko obdelavo. Ugotavlja pa, da je bila v Uradnem listu RS št. 55/2013 objavljena obvezna razlaga četrte alineje 5. člena PUP, ki se nanaša na gradnjo enostavnih in nezahtevnih objektih po določbah Uredbe o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje (Uradni list RS, št. 18/13 in naslednji) ter med drugim določa, da je na kmetijskih zemljiščih kot vrsta objekta dovoljena gradnja nezahtevnih in enostavnih objektov, ki so kmetijsko gozdarski objekti (kozolec, grajeni rastlinjak, napajalno korito, krmišče za živali in divjad v leseni izvedbi, grajena obora, ki je več kot 0,5 ha velika površina v naravnem okolju, obdana z ograjo, grajena ograja za pašo živine, opora za trajne nasade, grajena poljska pot). Po navedeni obvezni razlagi je na kmetijskih zemljiščih, kakršno je tudi predmetno zemljišče, dovoljeno graditi kozolec, ne pa tudi sirarne, saj to iz nje ne izhaja. Gradnja sirarne ni v skladu s PUP, zato ni izpolnjen pogoj iz druge alineje prvega odstavka 74.c člena ZGO-1, gradnjo kozolca pa je mogoče dovoliti na podlagi četrte alineje 5. člena PUP.

Tožnik se s takšno odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da je treba za razvrstitev objektov uporabiti določila Uredbe o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje (Uradni list RS, št. 18/2013 s spremembami). Meni, da obvezna razlaga nedopustno posega v izvajanje navedene uredbe in omejuje „nabor“ nezahtevnih objektov. Občina je prevzela pristojnost razlage zakonskih in podzakonskih aktov, pred tem pa stranki ni dala možnosti vplivanja na sprejem aktov. Obvezna razlaga je zato sprejeta v nasprotju z veljavnimi predpisi, predvsem v nasprotju z Zakonom o prostorskem načrtovanju (ZPNačrt). Predlaga odpravo odločbe v izpodbijanem delu in povrnitev takse za tožbo in upravne takse za pritožbo.

Med strankami ni sporno, da gre za gradnjo v območju z oznako A2/1, na katerem so predvidene agrooperacije. Sporna pa je razlaga četrte alineje 5. člena PUP, na kateri izpodbijana odločba temelji, saj tožnik drugače kot toženka meni, da je obravnavana gradnja skladna navedeno določbo in da jo Obvezna razlaga spreminja.

Sodišče se strinja s stališčem tožnika, da navedena obvezna razlaga določa vsebino, ki je PUP ni imel ob njegovi uveljavitvi, zato gre za spremembo oz. dopolnitev PUP, ki bi morala biti sprejeta po postopku za spremembo.

V četrti alineji 5. člena PUP je določeno, da je v območjih, ki so izven določenih mej ureditvenega območja naselja, dovoljena gradnja enostavnih in nezahtevnih objektov po določilih Uredbe o vrstah objektov glede na zahtevnost, kar velja tudi za gradnjo na območju kmetijskih zemljišč, za kar gre v obravnavanem primeru.

Navedeno pomeni, da je po navedeni določbi tudi na območju kmetijskih zemljišč dovoljena gradnja vseh objektov, ki jih kot enostavne in nezahtevne opredeljuje navedena uredba. Ker obvezna razlaga enostavne in nezahtevne objekte, katerih gradnja je dovoljena na območju kmetijskih zemljišč, omejuje, saj izrecno navaja samo nekatere od objektov, ki so kot enostavni ali nezahtevni opredeljeni v navedeni uredbi, je z navedeno obvezno razlago četrta alineja 5. člena PUP dobila vsebino, kot jo pred obvezno razlago ni imela. Zato po presoji sodišča v tem primeru ne gre za obvezno razlago PUP, ampak za spremembo PUP.

Ustavno sodišče je že v sklepu št. U-I-361/96 z dne 21. 10. 1999 sprejelo stališče, da je obvezna razlaga, ne glede na njen kasnejši sprejem, del norme od njene uveljavitve. Tako stališče je sprejelo tudi v primerih obveznih razlag občinskih odlokov (glej npr. U-I-188/03 z dne 3. 3. 2005). Navedeno pomeni, da je obvezna razlaga lahko del katerekoli norme in ne le zakonske. V primeru, da bi organ, ki sprejema obvezno razlago, z njo določil vsebino, ki je ob njeni uveljavitvi predpis ni imel, pa ne bi šlo za obvezno razlago, temveč za spremembo oziroma dopolnitev predpisa, ki mora biti sprejeta po postopku za spremembo (odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-308/97 z dne 28. 10. 1999, Uradni list RS, št. 98/99; št. U-I-51/06 z dne 15. 6. 2006, Uradni list RS, št. 66/06 in št. U-64/08 z dne 6. 11. 2008, Uradni list RS, št. 109/08).

Ker iz izpodbijane odločbe in besedila obvezne razlage ni razvidno, ali je bila sporna obvezna razlaga sprejeta po postopku, predpisanem za spremembo predpisa, sodišče ne more preizkusiti tožbenega ugovora, da je bila sprejeta v nasprotju z veljavnimi predpisi in da tožnik ni imel možnosti, da bi vplival na spremembo PUP.

Glede na navedeno je sodišče izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) in zadevo vrnilo v ponoven postopek. V ponovljenem postopku bo morala toženka ugotoviti, ali je bila obvezna razlaga, na katero je oprla odločitev, ki po vsebini pomeni spremembo PUP, sprejeta v postopku, predvidenem za spremembo PUP. Če bo ugotovila, da ni bila, pa obvezne razlage ne bo smela upoštevati.

Plačana  sodna taksa za postopek bo tožniku vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/C taksne tarife Zakona o sodnih taksah, ZST-1), o povrnitvi stroškov upravne takse za pritožbo pa bo odločala toženka v ponovnem postopku.

ZGO-1 člen 66, 66/1, 66/1-1, 74c, 74c/1, 74c/1-2.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.