UPRS sodba I U 709/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2015-10-06

Bojana Prezelj Trampuž (preds.), mag. Slavica Ivanović Koca (poroč.), Adriana Hribar Milič

lekarniška dejavnost - verifikacija lekarne - podružnica lekarne

ZLD v IV. poglavju z naslovom Podružnica lekarne določa, da se zavodu, ki opravlja lekarniško dejavnost in lekarnarju, lahko izda dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne v kraju, v katerem ni lekarne, če je ugotovljena potreba za izdajo zdravil.

Tožbi se ugodi. Sklep Ministrstva za zdravje 1600-15/2015-3 z dne 14. 4. 2015 se odpravi in zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

Z izpodbijanim sklepom je Ministrstvo za zdravje zavrglo vlogo koncesionarke A.A., Lekarna B., za verifikacijo Lekarne C. (točka 1 izreka); posebni stroški postopka niso nastali (točka 2 izreka). Iz obrazložitve je razvidno, da je tožena stranka 6. 3. 2015 in 11. 3. 2015 prejela vlogo tožnice za verifikacijo Lekarne C.. Tožena stranka navaja določbe členov 5, 6, 9, 13 in 15 Zakona o lekarniški dejavnosti (v nadaljevanju: ZLD), ki jih citira ter se sklicuje na določbe Pravilnika o pogojih za opravljanje lekarniške dejavnosti (v nadaljevanju: Pravilnik), na podlagi katerih v postopku verifikacije odloča tožena stranka.

Tožena stranka ugotavlja, da je bila tožnici s strani Občine Grosuplje z odločbo z dne 29. 5. 2012 že podeljena koncesija za opravljanje lekarniške dejavnosti na območju Občine Grosuplje. Iz tožničine vloge izhaja, da želi poleg Lekarne B. odpreti še Lekarno C. Tožena stranka navaja, da tožnica ni vrnila koncesije za območje Občine Grosuplje in da želi svojo dejavnost razširiti še na območje Občine Škofljica. S strani Občine Škofljica tožena stranka ni prejela dokumenta, iz katerega bi izhajala potreba po novi lekarni ter navaja, da v tej občini že deluje lekarna Javnega zavoda Lekarna Ljubljana. S strani Občine Škofljica tožena stranka ni prejela prošnje za podajo soglasja k koncesiji za opravljanje lekarniške dejavnosti (13. člen ZLD). Tožena stranka je s strani Lekarniške zbornice Slovenije (v nadaljevanju: LZS) v vednost prejela negativno mnenje za uvrstitev lekarniške enote v mrežo javne lekarniške službe v kraju Lavrica. V mnenju je navedeno, da ima Občina Škofljica 9.832 prebivalcev, ter da v Občini Škofljica že deluje ena lekarna, organizirana pa je tudi osnovna zdravstvena dejavnost. V kraju Lavrica ni organizirane osnovne zdravstvene dejavnosti, vendar pa sta najbližji lekarni v Škofljici in na Rakovniku, ki sta od Lavrice oddaljeni manj kot 6 km. LZS povzema Resolucijo o nacionalnem planu zdravstvenega varstva 2008 – 2013 (v nadaljevanju resolucija) glede meril za ohranitev lekarniške mreže: „Lekarna se glede na krajevne razmere lahko organizira za območje 7.000 prebivalcev v povprečju in najmanj 5.000 prebivalcev, pri čemer mora biti nova lekarna oddaljena najmanj 400 m cestne razdalje od obstoječe lekarne in ob pogoju, da je v kraju organizirana osnovna zdravstvena dejavnost z najmanj vsakodnevno prisotnostjo vsaj enega zdravnika v splošni ambulanti. V občini, kjer že deluje ena ali več lekarn, se lahko organizira nova lekarna, če število prebivalcev na obstoječo lekarno presega v povprečju 7.000 prebivalcev, skupen presežek prebivalcev pa je večji od 5.000 prebivalcev. Podružnico lekarne se lahko organizira v kraju z manj kot 5.000 prebivalci, kjer ni lekarne, je pa organizirana osnovna zdravstvena dejavnost in je najbližja lekarna oddaljena 6 km cestne razdalje“. Ker niso izpolnjeni pogoji za uvrstitev lekarniške enote v mrežo javne lekarniške službe, niti za lekarno, niti za podružnico lekarne, je LZS podalo negativno mnenje. Toženka v okviru formalnega preizkusa iz 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP) ugotavlja, da vlagateljica ni stvarno-pravno legitimirana za odprtje nove lekarne izven območja podeljene koncesije. Ta pravica ji ne ne pripada glede na predpisani način podelitve koncesije (13. člen ZLD) in glede na ugotovitev toženke, da s strani Občine Škofljica ni prejela nobenega dokumenta, iz katerega bi izhajala potreba po novi lekarni oziroma skladno s 13. členom ZLD ni prejela prošnje za podajo soglasja h koncesiji za opravljanje lekarniške dejavnosti, saj Občina Škofljica ni izvedla postopka javnega razpisa v skladu s 13. členom ZLD. Posledično toženka meni, da tožnica ni stvarno pravno legitimirana za vložitev vloge za verifikacijo lekarne na območju Občine Škofljica.

Tožeča stranka je vložila tožbo na podlagi 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1). V obravnavanem primeru materialni predpis predstavlja ZLD in na njegovi podlagi sprejeti podzakonski akti, resolucija ne nadomesti zakonov in podzakonskih aktov in ima naravo priporočila, ki do danes niso bila prenesena v ZLD. V obrazložitvi toženka navaja tudi negativno mnenje LZS, ki svoje neobvezujoče mnenje prav tako utemeljuje na resoluciji, ki ni zakon. Tožena stranka zmotno ugotavlja, da v Občini Škofljica ni bila ugotovljena potreba po novi lekarni, saj to potrjuje več 100 podpisov prebivalcev Lavrice, ki so že v lanskem letu podpisali peticijo. Potrebno je upoštevati tudi sodbo SEU CV-367/121 glede obstoja potrebe po lekarni. Pravilnik nikjer ne določa pogojev za položaj stranke in ne daje podlage toženki, da v okviru postopka verifikacije lekarne podaja pravna stališča, ki niso predmet postopka verifikacije. Koncesionar zasebnik ali javni zavod sta upravičena vložiti predlog za verifikacijo lekarne. Navaja stališče iz sodbe Upravnega sodišča RS I U 338/2014, po katerem sme ministrstvo zadeve obravnavati ozko in le z vidika verifikacije lekarniške dejavnosti. Izpodbijani sklep kaže na nedopustno ravnanje toženke, ker upravni organ v postopku verifikacije lekarne odloča tudi o vprašanjih, ki niso relevantna z vidika verifikacije lekarniške dejavnosti. Pri tem navaja, da obstaja tudi utemeljen sum, da je ZLD v nasprotju z zakoni EU. Sodišču predlaga, da izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne v ponovni postopek.

Toženka se v odgovoru na tožbo sklicuje na navedbe iz izpodbijanega sklepa. V upravnem postopku mora upravni organ uvodoma ugotoviti ali so podane vse procesne predpostavke iz 129. člena ZUP. V tem okviru je toženka ugotavljala stvarno legitimacijo tožnice, ki izhaja iz področnih predpisov, ki opredeljujejo konkretno pravico ali korist, o katerem se odloča v postopku. V obravnavanem postopku materialni predpis predstavlja ZLD in na njegovi podlagi sprejeti podzakonski akti. Navaja člena 13 in 15 ZLD. S strani Občina Škofljica toženka ni prejela nobenega dokumenta, iz katerega bi izhajala potreba po novi lekarni. Tožnici je že podeljena koncesija v Občini Grosuplje. Po drugem odstavku 15. člena ZLD posameznik, ki želi opravljati lekarniško dejavnost, lahko pridobi koncesijo le za eno območje. Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka ugotovila, da ni zakonske podlage, da bi tožnici kot koncesionarki na območju Občine Grosuplje dovoljevala odprtje nove lekarne v Občini Škofljica. Tožnica ni stvarno pravno legitimirana za odprtje nove lekarne izven območja podeljene koncesije, saj ji ta pravica ne pripada, glede na predpisani način podelitve koncesije iz ZLD. Toženka je odločitev oprla predvsem na 15. člen ZLD in določbe iz poglavja III ZLD v povezavi s 13. členom ZLD. Občina Škofljica posebnih potreb po novi lekarni ni zaznala, na podlagi tega temelji tudi mnenje LZS. Vsako napovedovanje odločitve Evropske komisije pa je prejudiciranje. Sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

V obravnavani zadevi je sporno, ali je tožnica glede na člene 13 in 15 ZLD upravičena oseba za vložitev vloge za verifikacijo lekarne izven območja Občine Grosuplje, za katero območje ima koncesijo za opravljanje lekarniške dejavnosti. Odločitev toženke temelji na stališču, da tožnica ni stvarno legitimirana za odprtje nove lekarne izven območja podeljene koncesije, saj ji ta pravica ne pripada glede na predpisani način podelitve koncesije po ZLD (člena 13 in 15 ZLD).

Takšno stališče je po presoji sodišča napačno, na kar pravilno opozarja tudi tožnica, ki se pri tem utemeljeno sklicuje na sodno prakso (sodba Upravnega sodišča I U 338/2014-12 z dne 20. 8. 2014). V 12. točki obrazložitve navedene sodbe je sodišče izrecno zapisalo, da tožena stranka ne bi smela zavreči vloge tožnika iz razloga, da le-ta ni upravičena oseba oziroma, da nima stvarne legitimacije v predmetnem postopku v smislu 2. točke prvega odstavka 129. člena ZUP. Sodišče je namreč zavzelo stališče, da tožeča stranka, upoštevaje določbe 2., 10. in 21. člena ter III. poglavja Pravilnika, lahko vloži vlogo za opravljanje lekarniške dejavnosti na območju druge občine. Po navedenem stališču iz te sodbe namreč izhaja, da lahko javni zavod, katerega ustanoviteljica je ena občina, razširi svojo dejavnost tudi na območje druge občine, če je ugotovljena lokalna potreba za izdajo zdravil v novi podružnici lekarne. Navedena sodba, ki se nanjo sklicuje tudi tožnica, se sicer nanaša na javni zavod in na člene 9 in 10 ZLD. Po presoji sodišča je navedena sodba primerljiva tudi glede členov 13 in 15 ZLD, ki so uporabljene v obravnavanem primeru.

V predmetni zadevi gre za vlogo zasebnika, ki opravlja lekarniško dejavnost na podlagi koncesije na območju Občine Grosuplje, za razširitev dejavnosti v smislu IV. poglavja ZLD in III. poglavja Pravilnika in ne gre za za podelitev koncesije v smislu 13. člena in 15. člena ZLD, na katerega se zmotno sklicuje toženka v uvodu in obrazložitvi izpodbijanega sklepa. Res je, da določba 15. člena ZLD določa, da je z odločbo o podelitvi koncesije določeno tudi območje, na katerem se lahko opravlja lekarniška dejavnost in da posameznik, ki želi opravljati lekarniško dejavnost, lahko pridobi koncesijo le za eno območje (15. člen ZLD). To pa je po presoji sodišča treba razumeti tako, da gre primarno za območje občine ali mesta, ki izvede javni razpis za opravljanje lekarniške dejavnosti in pridobitev koncesije. Vendar ob tem ne gre prezreti, da 21. člen ZLD v IV. poglavju z naslovom Podružnica lekarne določa, da se zavodu, ki opravlja lekarniško dejavnost in lekarnarju, lahko izda dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne v kraju, v katerem ni lekarne, če je ugotovljena potreba za izdajo zdravil (prvi odstavek 21. člena ZLD). Po drugem odstavku 22. člena ZLD dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne izda pristojni občinski upravni organ po poprejšnjem mnenju lekarniške zbornice. Iz III. poglavja Pravilnika, ki nosi naslov Postopek verifikacije lekarne, pa izhaja, da mora koncesionar v 30 dneh pred začetkom opravljanja lekarniške dejavnosti oziroma takoj po opravljeni spremembi podati vlogo za verifikacijo lekarne, če gre za novo lekarno (33. člen Pravilnika).

Glede na povedano sodišče ocenjuje, da je toženka nepravilno zavrgla vlogo tožnice za verifikacijo iz razloga, da tožnica ni upravičena oseba oziroma da nima stvarne legitimacije v predmetnem postopku, v smislu 2. točke prvega odstavka 129. člena ZUP. Glede na povedano po presoji sodišča tožnica lahko vloži predmetno vlogo za verifikacijo nove lekarne oziroma podružnice za opravljanje lekarniške dejavnosti na območju druge občine (2., 15. in 21. člen ZLD in III. poglavje Pravilnika).

Na podlagi navedenega je sodišče tožbi ugodilo, izpodbijani akt odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponovni postopek (3. in 4. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1). V ponovnem postopku je tožena stranka vezana na pravno mnenje glede materialnega prava in vodenja postopka (četrti odstavek 63. člena ZUS-1).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.