UPRS sklep III U 14/2016
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-02-12

Lea Chiabai (preds.), Andrej Orel (poroč.), Valentina Rustja

tožba v upravnem sporu - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - poročilo o opravljenem nadzoru občine - zavrženje tožbe - subsidiarni upravni spor - pravni interes - ničnost upravnega akta

Izpodbijano dokončno poročilo o opravljenem nadzoru zaključnega računa Občine ni bil sprejet v okviru izvrševanja upravne funkcije, ampak v okviru izvrševanja nadzorne funkcije nadzornega odbora kot najvišjega organa nadzora javne porabe v občini. S tem ni izpolnjen eden od kumulativnih pogojev iz drugega odstavka 2. člena ZUS-1 in zato izpodbijanega Poročila ni mogoče šteti za upravni akt, izdan v upravni zadevi (2. člen ZUP).

Tožnik nima pravnega interesa za vložitev tožbe iz prvega odstavka 4. člena ZUS-1, saj z očitanimi kršitvami ni bilo poseženo v njemu lastne pravice ali pravno varovane interese, saj mu teh ne daje ne Zakon o lokalni samoupravi in ne Statut občine.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Naslovno sodišče je dne 18. 1. 2016 prejelo tožbo tožnika, s katero ta izpodbija Dokončno poročilo o opravljenem nadzoru zaključnega računa Občine ... 2014 z dne 8. 12. 2015, št. 03205-10/2015-10 (v nadaljevanju Poročilo), s katerimi je bil seznanjen kot član Občinskega sveta preko elektronske pošte. V tožbi  Nadzornemu odboru Občine ..., ki je Poročilo sprejel na 10. seji dne 8. 12. 2015, očita, da je napačno uporabil Statut Občine ... (nepravilna uporaba materialnega prava), da je v postopku pred izdajo Poročila zagrešil bistvene kršitve določb postopka ter da so podani razlogi, zaradi katerih se upravni akt izreče za ničnega.

2. V tožbi navaja, da je Nadzorni odbor opravil nadzor zaključnega računa Občine ... za leto 2014, organ občine, ki je pristojen za izvrševanje proračuna, pa je župan. Statut Občine ... v prvem odstavku 45. člena določa, da nadzorni odbor pošlje nadzorovani osebi predlog poročila o nadzoru najpozneje v roku osmih dni po sprejemu. Nadzorovana oseba ima pravico v roku petnajstih dni od prejema predloga poročila vložiti ugovor, o katerem mora nadzorni odbor odločiti v petnajstih dneh. Po poteku roka, oziroma po odločitvi o ugovoru, sprejme nadzorni odbor poročilo o nadzoru, ki ga pošlje nadzorovani osebi, občinskemu svetu in županu, po potrebi pa tudi Računskemu sodišču in pristojnemu ministrstvu. Toženka pa je potrdila Poročilo kot dokončno, ne da bi pred tem dala tožniku možnost, da na osnutek Poročila poda svoje pripombe oziroma ugovor. Ta pravica mu pripada, glede na dejstvo, da  je bil župan Občine Postojna v obdobju od 1. 1. 2014 do 6. 11. 2014. Osnutek Poročila je bil posredovan sedanju županu A.A., ki je to funkcijo nastopil dne 7. 11. 2014 in ki je nanj lahko podal svoje pripombe. Po mnenju tožnika mu je bila s tem preprečena možnost sodelovanja v postopku, onemogočeno mu je bilo, da se izjasni o ugotovitvah, ki se nanašajo nanj kot na takratnega župana, odgovornega za izvrševanje proračuna, odrečeno mu je bilo sodno varstvo in s tem kršene človekove pravice in temeljne svoboščine. Poročilo predstavlja dokončni upravni akt, glede katerega ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Sodišču predlaga, da Poročilo kot nezakonito odpravi.

4. Tožnik s tožbo izpodbija Poročilo Nadzornega odbora, ki ga je ta sprejel v okviru svojih pristojnosti, podeljenih na podlagi Pravilnika nadzornega odbora, Statuta Občine ... in Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS).

5. Zakon o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) v prvem odstavku 2. člena določa, da sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika, o zakonitosti drugih aktov pa le, če tako določa zakon. V drugem odstavku istega člena ZUS-1 določa, da je upravni akt upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Sodišče ugotavlja, da izpodbijana odločitev (izpodbijano Poročilo) ni bila sprejeta v okviru izvrševanja upravne funkcije, ampak v okviru izvrševanja nadzorne funkcije nadzornega odbora kot najvišjega organa nadzora javne porabe v občini. S tem ni izpolnjen eden od kumulativnih pogojev iz drugega odstavka 2. člena ZUS-1 in zato izpodbijanega Poročila ni mogoče šteti za upravni akt, izdan v upravni zadevi (2. člen Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP). Prav tako  ZLS (ali kakšen drug zakon) ne določa, da je mogoče zakonitost izpodbijanega Poročila presojati v upravnem sporu.

6. Glede izpodbijanja Poročila zaradi zatrjevanih kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin sodišče še dodaja:

Skladno z določbo prvega odstavka 4. člena ZUS-1 odloča sodišče v upravnem sporu tudi o zakonitosti dokončnih posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Tudi v tem primeru pa sodišče odloča v upravnem sporu le, če so za meritorno odločanje kumulativno izpolnjene vse procesne predpostavke iz prvega odstavka 36. člena ZUS-1, na katere mora sodišče paziti po uradni dolžnosti ves čas postopka. Med temi procesnimi predpostavkami je tudi t.i. pravni interes (6. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1), to je, da mora tožnik izkazati, da izpodbijani akt ali dejanje posega v njegove pravice ali v njegovo neposredno na zakon oprto osebno korist. Po presoji sodišča v konkretnem primeru ta procesna predpostavka ni izpolnjena. Tožnik namreč v tožbi očita toženki, da mu ni dala možnosti udeležbe v postopku izdaje Poročila, saj mu, kot nekdanjemu županu Občine ..., ki je bil zadolžen za izvrševanje proračuna do meseca novembra 2014, ni bil posredovan osnutek Poročila o nadzoru zaključnega računa občine za leto 2014, tako da bi nanj lahko podal svoje pripombe. S tem so mu bile kršene človekove pravice in temeljne svoboščine. Takšna pravica izhaja iz 45. člen Statuta, ki določa, da nadzorni odbor pošlje nadzorovani osebi predlog poročila o nadzoru najpozneje v roku osmih dni po njegovem sprejemu. Nadzorovana oseba ima pravico v roku petnajstih dni nato vložiti ugovor zoper predlog poročila.

7. Iz podatkov upravnega spisa izhaja, da je Nadzorni odbor osnutek Poročila poslal sedanju županu A.A., ki je kot zastopnik nadzorovane osebe, to je Občine Postojna, nanj podal pripombe. Sodišče izpostavlja, da to kaže, da je v konkretnem primeru nadzorovana oseba občina in ne župan. Pooblastilo je dano županu kot nosilcu funkcije organa samoupravne lokalne skupnosti in ne posamezniku, ki to funkcijo opravlja ali jo je opravljala.

8. Sodišče nadalje ugotavlja, da s sprejetjem Poročila ni bilo odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Da je temu tako, izhaja iz vsebine Poročila, kjer je zapisano, da so priporočila in predlogi namenjeni kakovostnejšemu poslovanju nadzorovane osebe - občine, ni pa s Poročilom odločeno o kakšni pravici tožnika, niti mu ni naložena kakšna obveznost. V primeru, da bi Nadzorni odbor v postopku nadzora ugotovil hujše kršitve predpisov ali nepravilnosti pri poslovanju, obstaja, glede na ZLS in Statut Občine Postojna, njegova dolžnost, da o kršitvah obvesti pristojno ministrstvo in Računsko sodišče, samo pa ne more sprejeti nobenih dokončnih odločitev v zvezi s tem. Računsko sodišče pa je tisto, ki lahko v primeru, da se v postopku revidiranja pravilnosti in smotrnosti poslovanja občine, pojavi utemeljen sum, da je bil storjen prekršek ali kaznivo dejanje, predlaga uvedbo postopka o prekršku oziroma vloži kazensko ovadbo (30. člen Zakona o računskem sodišču, ZRacS-1).

9. Sodišče zaključuje, da tožnik nima pravnega interesa za vložitev tožbe iz prvega odstavka 4. člena ZUS-1, saj z očitanimi kršitvami ni bilo poseženo v njemu lastne pravice ali pravno varovane interese, saj mu teh, kot že rečeno, ne daje ne ZLS in ne Statut. Ker z ugoditvijo tožbi zaradi kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin tožnik ne bi mogel doseči izboljšanja svojega pravnega položaja, je sodišče tožbo zavrglo tudi iz tega razloga (6. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

10. Glede zahteve tožnika, da se izpodbijano Poročilo izreče za nično, sodišče pojasnjuje, da lahko sodišče odločitev o ničnosti upravnega akta, na katero je sicer dolžno paziti ves čas postopka po uradni dolžnosti (drugi odstavek 37. člena ZUS-1), sprejeme le, če tožba izpolnjuje procesne predpostavke za njeno vsebinsko obravnavo (smiselno tako Vrhovno sodišče RS sklep I Up 143/2010 z dne 1. 12 2010, tudi Upravno sodišče sklep III U 306/2013 z dne 22. 4. 2014). Ker je sodišče, kot je navedeno v prejšnjih točkah, ugotovilo, da te niso izpolnjene, to pomeni, da niso podani pogoji za odločanje sodišča o ničnosti izpodbijanega Poročila.

11. Ker po presoji sodišča izpodbijano Poročilo ni upravni akt, niti drug akt, o zakonitosti katerega bi sodišče odločalo na podlagi drugega zakona v smislu prvega odstavka 2. člena ZUS-1, tožnik, po mnenju sodišča, prav tako ne izkazuje pravnega interesa za vložitev tožbe iz prvega odstavka 4. člena ZUS-1 in s tem niso izpolnjene procesne predpostavke za vložitev tožbe. Sodišče je zato, na podlagi 4. in 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, tožbo kot nedovoljeno zavrglo.

12. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem, v primeru, če sodišče tožbo zavrže, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

ZUS-1 člen 2, 2/1, 2/2, 4, 4/1, 36, 36/1, 36/1-6, 37, 37/2.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.