UPRS sodba III U 344/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2015-04-17

Jasna Šegan (preds.), mag. Damjan Gantar (poroč.), Lara Bartenjev

javni razpis - sofinanciranje iz javnih sredstev - ocena recezentov - nasprotovanje oceni recezentov - obrazložitev odločbe

Iz upravnega spisa je razvidno in tudi iz samega akta izhaja, da je vsak ocenjevalec glede vsakega kriterija obrazložil svojo oceno, s temi mnenji pa se tožeča stranka v precejšnjem obsegu ni strinjala in je glede vsake opisne ocene dala svoje strokovne pripombe, tožena stranka pa v obrazložitvi sklepa ni navedla, zakaj konkretno je sledila ocenam ocenjevalcev in zakaj je zavrnila pripombe tožeče stranke na te ocene.

I. Tožbi se ugodi in se obvestilo Javne agencije za raziskovalno dejavnost Republike Slovenije številka ... z dne 4. 6. 2014 odpravi ter se zadeva vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v višini 280,00 EUR, povečane za 22% DDV, v roku 15-ih dni od vročite te sodbe, po poteku tega roka dalje pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Z izpodbijanim obvestilo je prvostopenjski organ v ponovljenem postopku na podlagi javnega razpisa za sofinanciranje raziskovalnih projektov za leto 2012 - razpis v letu 2011 (druga faza ocenjevanja) tožečo stranko obvestil, da njen projekt z naslovom "A." ni bil izbran.

V obrazložitvi akta pojasnjuje, da so bile prijave raziskovalnih projektov poslane recenzentom v ocenjevanje, vsako prijavo so ocenjevali trije tuji recenzenti, pri čemer so kvantitativni podatki predstavljali vstopni pogoj, ki se je preverjal v prvi fazi izbora in zato niso bili predmet ocenjevanja v drugi fazi izbora. Nadalje prvostopenjski organ s tabelo prikazuje, koliko točk je dal posamezni ocenjevalec tožeči stranki po posameznem kriteriju in navaja, da je vsak prijavitelj projekta prejel ocene in mnenje recenzentov. Prvostopenjski organ je prijavitelje pozval, da v določenem roku pošljejo svoj odziv na ocene in mnenja in tožeča stranka je komentarje tudi podala. Strokovno telo je obravnavalo vse predloge projektov, pri čemer je bila za delo panela zagotovljena vsa potrebna dokumentacija in sicer ocene z mnenji in odziv - komentar vodij predlaganih projektov. Panel je posebej obravnaval predloge projektov, pri katerih se je ocena recenzentov razlikovala za 10 in več odstotkov povprečja ocene recenzentov. Odziv tožeče stranke je bil skupaj z dokumentacijo predložen panelu, ki se je soglasno odločil, da povprečje ocen vseh treh recenzentov odraža realno vrednost projekta. Od prerazporeditve sredstev je delež za družboslovne vede znašal 9,9%. 5% sredstev vsake izmed znanstvenih ved je bilo namenjenih raziskavam z interdisciplinarnega področja. Znotraj družboslovnih ved je bilo na področju interdisciplinarnih raziskav prijavljenih pet raziskovalnih projektov, pri čemer se je tožeča stranka uvrstila na četrto mesto. Glede na doseženo število točk je bil izbran projekt z najvišjim številom točk, ob upoštevanju določil, da mora znotraj vsake vede biti izbranih vsaj 10% podoktorskih projektov, da mora vsaj 25% projektov s področja družboslovja biti aplikativnih in da mora biti med izbranimi projekti vsaj 25% takšnih, katerih nosilci so mlajši raziskovalci, je bil potrjen tudi projekt z 19,17 točkami (ta je sicer na tretjem mestu).

Tožeča stranka je zoper prvostopenjski akt vložila ugovor, drugostopenjski organ pa je ugovor zavrnil.

Tožeča stranka v tožbi navaja, da se je v letu 2012 zaključil en projekt s področja urbanizma in en iz geografije, oba pa sodita v isto področje, kamor sodi tudi prijavljeni projekt tožeče stranke. Torej niti na področju urbanizma niti na področju geografije se pri sprejemanju projektov ti dve področji nista ohranili, kar pomeni, da se tožena stranka ni držala pravila o ohranjanju področij. Razen tega je tožeča stranka prijavila projekt, ki vključuje prednostne vsebine ekologije, pa se ta prioriteta ni upoštevala. Nadalje tožeča stranka za vsak posamezni kriterij podrobno pojasnjuje, zakaj dosega večino meril za izpolnjevanje tega kriterija, in navaja, zakaj opisnim pojasnilom posameznega ocenjevalca pri posameznem kriteriju nasprotuje. Tožeča stranka predlaga, naj sodišče prvostopenjski akt spremeni tako, da prijavljeni projekt izbere za sofinanciranje raziskovalnih projektov za leto 2012, podrejeno pa predlaga, naj sodišče izpodbijani akt odpravi, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo pojasnjuje, da se raziskave z interdisciplinarnega področja obravnavajo kot posebno področje znotraj posamezne znanstvene vede in glede na navedeno je bil projekt tožeče stranke obravnavan na področju interdisciplinarnih raziskav v okviru družbenih ved. Glede tožbenih navedb, da projekt vključuje tudi prednostne vsebine ekologije, ki je navedena kot prednostna tema javnega razpisa, pa tožena stranka pojasnjuje, da 2. točka javnega razpisa določa prioritetna področja in med temi je pod točko 1 določen večji temeljni raziskovalni projekt z najvišjo rastjo citatov in največjim številom citatov v primerjavi z vloženimi sredstvi agencije, ki jo je tožeča stranka tudi označila v prijavni vlogi. Glede oporekanja ocenam pa tožena stranka pojasnjuje, da so strokovna telesa agencije samostojna in neodvisna v mejah svoje pristojnosti in kot taka odgovorna za pravilno obravnavo projektov v postopku ocenjevanja. Ocena je posredovana v mnenje vodji pripravljalnega projekta, ki lahko poda mnenje h komentarju recenzenta. Namen tega je, da panel, ki pripravi predlog razvrstitve prijav projektov za sofinanciranje, obravnava tako utemeljitve ocen recenzentov kot tudi utemeljitve vodij projektov na ocene. Tožeča stranka je podala mnenje k ocenam. Mnenje tožene stranke na ocene se razlikuje od navedb v tožbi, kar pomeni, da jih panel ni mogel upoštevati pri odločanju o predlogu prijav projektov. Tožena stranka predlaga, naj sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Postopek za izbor prejemnikov proračunskih sredstev, ki izvajajo raziskovalno dejavnost, podrobneje ureja Pravilnik o postopkih (so)financiranja, ocenjevanja in spremljanju izvajanja raziskovalne dejavnosti (v nadaljevanju Pravilnik), ki ureja postopke razpisov in pozivov ter ocenjevanje prijav za financiranje oziroma sofinanciranje raziskovalne dejavnosti (1. in 2. člen Pravilnika). V 88. členu Pravilnika je podrobno določen postopek druge faze izbora prijav. Tako je v tretjem odstavku 88. člena Pravilnika navedeno, da strokovne službe agencije posredujejo ocene recenzentov članom panela in prijaviteljem, in da prijavitelji lahko podajo svoje mnenje na ocene recenzentov. Nadalje je v četrtem odstavku 88. člena Pravilnika določeno, da panel obravnava utemeljitve ocen recenzentov in mnenje prijaviteljev na pisne ocene oziroma komentarje recenzentov. Pri obravnavi prijav dobijo člani panela na vpogled tudi ocene zaključnih poročil projektov, ki so jih vodje obravnavanih projektov zaključili v zadnjih treh letih kot pomoč pri obravnavi predlogov projektov. Nadalje je v šestem odstavku 88. člena Pravilnika določeno, da je rezultat panelne razprave razvrstitev projektov znotraj posameznih vrst projektov in področij. Ocena projektov je sestavljena kot povprečna ocena. Panel posebej obravnava predloge projektov, pri katerih se ocene recenzentov bistveno razlikujejo in se odloči, ali povprečje ocen dejansko odraža vrednost predlaganega projekta. Če povprečje ne odraža vrednosti projekta, lahko panel izloči največ eno oceno in izračuna novo povprečje brez izločene ocene oziroma upošteva preostalo oceno. Iz izpodbijanega akta sicer izhaja, da je tožena stranka upoštevala navedena pravila, ni pa pojasnila, zakaj je sledila glede posameznega kriterija ocenam  ocenjevalcev, ni pa upoštevala nasprotna mnenja tožeče stranke na opisni del ocene glede vsakega kriterija. Po logični razlagi 88. člena Pravilnika je vsekakor namen postopka, po katerem ocenjevalci sicer dajo oceno, prijavitelji pa lahko s svojimi mnenji ocenam nasprotujejo, v tem, da tožena stranka presoja, ali je posamezna ocena utemeljena, saj bi bila sicer brez pomena pravica prijaviteljev, da oceni nasprotujejo. Če pa tožena stranka ni nujno vezana na ocene, lahko pa jih upošteva, potem mora tudi obrazložiti, zakaj je sledila ocenam ocenjevalcev, ne pa nasprotovanjem prijaviteljev na posamezno oceno.

V obrazložitvi izpodbijanega akta pa je glede ocen, ki so bistvenega pomena za presojo, na katero mesto naj se uvrsti tožeča stranka, navedena zgolj številčna vrednost ocene posameznega ocenjevalca po posameznih kriterijih, v zvezi s tem pa je opisan le postopek ocenjevanja, in sicer, da je vsak prijavitelj prejel vse ocene in mnenja recenzentov in da je prvostopenjski organ prijavitelje pozval, naj pošljejo svoj komentar k ocenam. Nadalje je navedeno, da so bila za delo panela zagotovljena vsa potreba dokumentacija in sicer ocene predlogov projektov za mnenje recenzentov in komentar vodij predlaganih projektov. Navedeno je še to, da je na podlagi dokumentacije panel odločal, ali povprečje ocen realno odraža vrednost predloga projekta ali pa je skladno z metodologijo eno oceno izločil in upošteval povprečje ostalih dveh ocen in da je soglasno odločil, da v povprečju ocen vseh recenzentov odraža realno vrednost projekta pri tožeči stranki. S tem v zvezi pa sodišče ugotavlja, da je iz upravnega spisa razvidno in tudi iz samega akta izhaja, da je vsak ocenjevalec glede vsakega kriterija tudi obrazložil svojo oceno, s temi mnenji pa se tožeča stranka v precejšnjem obsegu ni strinjala in je glede vsake opisne ocene dala svoje strokovne pripombe, tožena stranka pa v obrazložitvi sklepa ni navedla, zakaj konkretno je sledila ocenam ocenjevalcev in zakaj je zavrnila pripombe tožeče stranke na te ocene. Torej niti v prvostopenjskem aktu in tudi v drugostopenjskem aktu ni pojasnjeno, iz katerih razlogov je tožena stranka glede posamezne ocene sledila prvemu in drugemu ocenjevalcu (na oceno tretjega tožeča stranka ni imela pripomb) in iz katerih razlogov ni upoštevala pripomb tožeče stranke glede ocene vsakega posameznega kriterija. Taka obrazložitev akta, kjer je ocena povzeta zgolj v številu točk, ne da bi bilo pojasnjeno, zakaj prvostopenjski organ ni upošteval ugovorov tožeče stranke na posamezno oceno, pa je v bistvenem delu pomanjkljiva, tako da se akta ne da preizkusiti. Ker se ga ne da preizkusiti, je s tem podana bistvena kršitev pravil upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Izpodbijani akt mora imeti razloge o odločilnih dejstvih, kar v konkretnem primeru pomeni, da bi morali biti v izpodbijanem aktu navedeni opisi posameznih ocen ter vse pripombe tožeče stranke na te opisne ocene in hkrati obrazloženo, zakaj je tožena stranka sledila ocenjevalcem in ne nasprotovanju tožeče stranke na te ocene. Izpodbijani akt bi moral biti obrazložen tako, da bi bili iz njega razvidni razlogi za odločitev v tolikšni meri, da bi se ga dalo preizkusiti, saj je le na tak način tožeči stranki lahko zagotovljeno učinkovito pravno varstvo.

V zvezi z navedenim sodišče še pojasnjuje, da je v 15. členu Zakona o raziskovalni in razvojni dejavnosti sicer res določeno, da se ugovor zoper odločitev prvostopenjskega organa lahko vloži samo zaradi kršitve postopka izbire ali očitne napake, to pa še ne pomeni, da akt o (ne)izbiri ne bi moral obvezno vsebovati vseh tistih sestavin, ki so potrebne, da se ga da preizkusiti. Res je sicer, da je samo ocenjevanje strokovno opravilo, ki ne more biti predmet sodne presoje, vendar pa je pri odločitvi vseeno treba upoštevati osnovne procesne pravice stranke v postopku, med katere spada tudi pravica do obrazložene odločbe. Ocenjevalci sicer nedvomno imajo pravico, da v okviru svoje strokovne avtonomije dajo kakršnokoli oceno in jo ustrezno obrazložijo, vendar pa, če daje predpis prijavitelju pravico, da lahko oceni tudi oporeka, je treba obrazložiti, zakaj ima ocena ocenjevalca večjo težo. Ne glede na strokovno avtonomijo ocenjevalca kot tudi same tožene stranke mora biti akt vseeno obrazložen v tolikšnem obsegu, da je upoštevano ustavno določilo o pravici do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave, ki določa, da je vsakomur zagotovljeno enako varstvo njegovih pravic v postopku pred sodiščem in pred drugimi državnimi organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil, ki odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih. V okvir te pravice sodi tudi pravica do obrazložene odločitve, najpomembnejši del obrazložitve pa je tisti, ki se nanaša na razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, oziroma razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku. Kakorkoli že tožena stranka odloči, mora biti pojasnjeno, iz katerih razlogov sledi enemu mnenju, ne pa drugemu, ki je temu nasprotno.

V ponovljenem postopku bo moral prvostopenjski organ akt ustrezno obrazložiti v skladu z navodili iz te sodbe. Sodišče je tožbi ugodilo in izpodbijani akt odpravilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ker so bila kršena pravila postopka. Glede na to, da je bil razlog za ugoditev tožbi kršitev pravil postopka, se sodišče do ostalih navedb strank v postopku ni opredeljevalo.

Ker je bila zadeva rešena na seji tožnika pa je zastopala odvetniška pisarna, bi bil skladno s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičen do pavšalnega zneska povračila stroškov upravnega spora v skladu z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, ki v takem primeru določa, da se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR. Ker pa je v tožbi tožeča stranka priglasila 260,00 EUR in pavšalni znesek 20,00 EUR, je sodišče tožeči stranki priznalo stroške v tej višini, saj bi v nasprotnem primeru odločilo preko zahtevka. Plačana sodna taksa za postopek v višini 148,00 EUR pa bo vrnjena po uradni dolžnosti.

ZRRD člen 15. Pravilnik o postopkih (so)financiranja, ocenjevanja in spremljanju izvajanja raziskovalne dejavnosti člen 1, 2, 88, 88/3.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.