UPRS sodba I U 908/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-11-15

Petra Hočevar (preds.), mag. Mira Dobravec Jalen (poroč.), mag. Miriam Temlin Krivic

denacionalizacija - zavezanec za vračilo premoženja - načelo zaslišanja stranke - dopolnilna odločba - delo organa prve stopnje v zvezi s pritožbo - odločanje organa druge stopnje v zvezi s pritožbo - odgovor na pritožbo - absolutna bistvena kršitev določb postopka

Iz spisne dokumentacije v zadevi izhaja in niti ni sporno, da tožnici ni bilo omogočeno, da bi se - pred izdajo izpodbijane drugostopenjske odločbe - izjavila o navedbah v pritožbah, o katerih je bilo z navedeno odločbo odločeno. ZUP v 241. členu nalaga prvostopenjskemu organu, da pritožbo, če je ne zavrže po 240. členu tega zakona, pošlje morebitnim strankam z nasprotnimi interesi in jim določi rok, da se izrečejo o pritožbi in morebitnih novih dejstvih in dokazih; (nadomestno) odločbo po 242., 243. in 244. členu tega zakona lahko izda šele potem, ko prejme odgovor stranke z nasprotnimi interesi oziroma ko se izteče rok za odgovor. V četrtem odstavku 246. člena ZUP nalaga identično obveznost organu druge stopnje. Opustitev organov prve in druge stopnje, ki tako nista ravnala, pomeni kršitev načela zaslišanja stranka.

1. Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano št. 490-47/2014 z dne 26. 5. 2015 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

2. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 285,60 EUR v 15 dneh od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

3. Stroškovna zahtevka Kmetijske zadruge A. z.o.o. ter A.A. in B.B. se zavrneta.

1. Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo ugodilo pritožbama Kmetijske zadruge A. z.o.o. (v nadaljevanju KZ A.) in vlagateljev v zadevi denacionalizacije premoženja prejšnjega lastnika C.C., odpravilo dopolnilno odločbo Upravne enote Kamnik (v nadaljevanju prvostopenjski organ) z dne 18. 8. 2014 in predlog za izdajo dopolnilne odločbe, ki ga je 17. 6. 2014 vložila tožnica, zavrnilo (v 1. in 2. točki izreka) ter odločilo, da mora tožnica pritožnikom povrniti stroške pritožbenega postopka (3. in 4. točka izreka). Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je prvostopenjski organ z dopolnilno odločbo dopolnil 2. točko izreka delne odločbe prvostopenjskega organa z dne 28. 7. 2013 tako, da je odločil, da je zavezanec za vračilo v posest KZ A. Z delno odločbo o denacionalizaciji z dne 28. 7. 2003 pa je sicer bilo odločeno, da se v korist C.C. kot upravičenca vzpostavi lastninska pravica na nepremičninah parcelna št. 50/1, 50/6, 50/4 in 50/5, vse k.o. ... ter da je zavezanka za vračilo v last tožnica. Iz obrazložitve navedene denacionalizacijske odločbe izhaja (namreč), da je bila v času odločanja zemljiškoknjižna imetnica pravice uporabe in posredna posestnica nepremičnin tožnica, neposredno posest na navedenih nepremičninah pa sta imeli Kmetijsko gozdarska zadruga B. z.o.o. (ki se je leta 2004 pripojila h KZ A.) in Občina Komenda. Po mnenju drugostopenjskega organa organ prve stopnje v določbi 220. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) ni imel pravne podlage za izdajo dopolnilne odločbe, saj je bilo z delno odločbo z dne 28. 7. 2003 odločeno o vseh vprašanjih, ki so pomembna za vračilo nepremičnin v naravi, torej tudi o vprašanju, kdo je zavezanec za vrnitev nepremičnin. Po presoji drugostopenjskega organa določba 220. člena ZUP organu prve stopnje ni dajala podlage za izdajo dopolnilne odločbe niti v primeru, da je ugotovil, da bi moral izrek delne odločbe z dne 28. 7. 2003 določati kot zavezanca za vrnitev predmetnih nepremičnin v posest KZ A. Z izdajo dopolnilne odločbe je prvostopenjski organ kršil materialno pravo. Zakon o denacionalizaciji (v nadaljevanju ZDen) v 51. členu določa, da je zavezanec za vrnitev stvari pravna oseba, v katere premoženju so stvari, ki se po tem zakonu vrnejo upravičencem; v obravnavanem primeru pa niti ni sporno, da je bila tožnica v času izdaje delne odločbe z dne 28. 7. 2003 v zemljiški knjigi vpisana kot imetnica pravice uporabe nepremičnin, kar pomeni, da so bile predmetne nepremičnine v njenem premoženju. Drugostopenjski organ še dodaja, da je imela tožnica tudi možnost vložitve pravnega sredstva zoper odločbo z dne 28. 7. 2003, saj je bila stranka denacionalizacijskega postopka, v katerem je bila izdana. Podlago za odpravo dopolnilne odločbe prvostopenjskega organa pa ima drugostopenjski organ v prvem odstavku 252. člena ZUP. Ker so vsi pritožniki s pritožbo v celoti uspeli, jim je tožnica na podlagi 113. in 114. člena ZUP dolžna povrniti stroške, ki so jim nastali zaradi postopka.

2. Tožnica vlaga tožbo iz razlogov bistvenih kršitev pravil postopka, napačne uporabe materialnega prava in zmotno oziroma nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja. V tožbi očita, da ni prejela v odgovor pritožb, o katerih je drugostopenjski organ odločil z izpodbijano odločbo, in se o njih ni mogla izjaviti. S tem ko ji drugostopenjski organ ni dal možnosti izjave, je zagrešil bistveno kršitev pravil postopka. Glede na to, da so bila v postopku, v katerem je bila izdana delna odločba z dne 28. 7. 2003, že ugotovljena vsa dejstva, pomembna za odločitev, sam izrek odločbe pa ni vseboval odločitve o vseh vprašanjih, saj v skladu z določbo 16. člena ZDen ni odločil o zavezancu za vrnitev v posest, je prvostopenjski organ v določbi 220. člena ZUP imel podlago za izdajo dopolnilne odločbe. Njen pravni interes za izdajo dopolnilne odločbe pa temelji na pravnomočni delni in vmesni sodbi Okrožnega sodišča v Ljubljani P 2468/2007-I z dne 13. 11. 2009, s katero je bila tožnica določena za zavezanko za plačilo odškodnine upravičencem zaradi nemožnosti uporabe nepremičnin v času od začetka veljavnosti ZDen do pravnomočnosti delne odločbe o denacionalizaciji; zahtevek zoper KZ A. pa je bil zavrnjen z obrazložitvijo, da ni zavezanka za plačilo odškodnine, ker v odločbi o denacionalizaciji ni ugotovljeno, da je zavezanka za vrnitev. Tožnica dodaja, da z delno odločbo z dne 28. 7. 2003 v izreku ni odločeno, kdo je zavezanec za vračilo nepremičnin v posest, čeprav je ugotovitev o dejanskih uporabnikih in posestnikih nepremičnin zapisana v obrazložitvi odločbe. Glede na to je jasno, da je navedena delna odločba v izreku nepopolna. Predlog za izdajo dopolnilne odločbe pa časovno tudi ni omejen. Tožnica še navaja, da se s samo dopolnilno odločbo ni poseglo v že pridobljene pravice, pri izdaji dopolnilne odločbe pa tudi vprašanje pravnomočnosti odločbe, katere odločitev dopolnjuje, ni relevantno. Tožnica dalje navaja, da je bila vse do pravnomočnosti delne in vmesne sodbe Okrožnega sodišča v Ljubljani P 2468/2007-I z dne 13. 11. 2009 prepričana, da sama ni zavezanka za plačilo odškodnine po določbi 72. člena ZDen, saj je bila zgolj formalno vpisana v zemljiško knjigo kot imetnica pravice uporabe, medtem ko nepremičnin ni nikoli uporabljala ali vodila v svojem premoženju, kar tudi izhaja iz delne odločbe z dne 28. 7. 2003, da so nepremičnine uporabljali in imeli v posesti drugi subjekti. Drugostopenjski organ napačno ugotavlja, da je bilo premoženje, ki se je vračalo v last upravičencu do denacionalizacije, v premoženju tožnice. Drugostopenjski organ tudi ni utemeljil, na podlagi katerega materialnega predpisa je ugotovil, da nepremičnina, pri kateri je vpisana pravica uporabe v korist tožnice, predstavlja njeno premoženje. V premoženje tožnice sodijo oziroma so sodile zgolj tiste nepremičnine, ki jih je tožnica vključila v premoženje, ki se je lastninilo v procesu lastninskega preoblikovanja podjetja, to je premoženje, ki je bilo vključeno v seznam nepremičnin, ki je bil del otvoritvene bilance na dan 1. 1. 1993, predmetnih nepremičnin pa v tem seznamu ni bilo. Tožnica še navaja, da odločba z dne 28. 7. 2003 niti ni bila izvršljiva, saj je določala zgolj zavezanca za vrnitev v last. Ne glede na to, da so bile nepremičnine že vrnjene v posest, pa je delno odločbo potrebno dopolniti iz navedenih razlogov, saj le-ta ni odločila o vseh bistvenih vprašanjih. Tožnica sodišču predlaga, naj tožbi ugodi in odločbo drugostopenjskega organa spremeni tako, da odloči, da se pritožbi zoper dopolnilno odločbo prvostopenjskega organa zavrneta in se potrdi ta odločba ter da se odločitev o stroških glasi, da pritožnici sami krijeta stroške pritožbenega postopka. Tožnica zahteva tudi povrnitev stroškov sodnega postopka.

3. Toženka v odgovoru na tožbo navaja, da tožnici pred izdajo izpodbijane odločbe ni bila dana možnost odgovora na pritožbi. Glede na to je bila tožnica z dopisom z dne 8. 7. 2015 v zvezi z 273. členom ZUP naknadno pozvana, da se lahko izreče o obeh pritožbah. Upoštevaje navedbe tožnice v odgovoru z dne 20. 7. 2015 in v tožbi toženka meni, da so te neutemeljene iz razlogov, ki izhajajo iz obrazložitve izpodbijane odločbe ter sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

4. Sodišče je tožbo poslalo v odgovor kot strankam z interesom pritožnikom, ki so vložili pritožbi zoper dopolnilno odločbo prvostopenjskega organa z dne 18. 8. 2014. Odgovor je podala KZ A., v njem pa argumentirano prereka tožbene navedbe ter sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka. Odgovor sta kot stranki z interesom podali tudi A.A. in B.B. V odgovoru navajata razloge, zaradi katerih nasprotujeta tožbenim navedbam ter sodišču predlagata, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne, zahtevata pa tudi povrnitev stroškov postopka.

6. V obravnavani zadevi je sporna odločitev organa druge stopnje, da se zavrne tožničina zahteva za izdajo dopolnilne odločbe, s katero naj se odloči o zavezancu za vrnitev v posest, o čemer z delno odločbo o denacionalizaciji z dne 28. 7. 2003 ni bilo odločeno, saj je bila tožnica določena le za zavezanko za vrnitev v last denacionaliziranega premoženja. Tožnica odločitvi nasprotuje z navedbami, da je za izdajo dopolnilne odločbe procesna podlaga podana v 220. členu ZUP, materialna v 16. členu ZDen ter dejanska v ugotovitvi, da so bile v času izdaje odločbe z dne 28. 7. 2003 nepremičnine, ki so bile predmet denacionalizacije, v posesti drugih subjektov, KGZ B. in Občine Komenda. Očita pa tudi, da ji pred izdajo izpodbijane drugostopenjske odločbe ni bilo omogočeno, da se izjavi o navedbah v pritožbah, o katerih je bilo z izpodbijano odločbo odločeno.

7. Po presoji sodišča tožnica utemeljeno ugovarja (že), da ji je bila kršena pravica do izjave. Iz spisne dokumentacije v zadevi izhaja, in niti ni sporno, da tožnici ni bilo omogočeno, da bi se - pred izdajo izpodbijane drugostopenjske odločbe - izjavila o navedbah v pritožbah, o katerih je bilo z navedeno odločbo odločeno. ZUP v 241. členu nalaga prvostopenjskemu organu, da pritožbo, če je ne zavrže po 240. členu tega zakona, pošlje morebitnim strankam z nasprotnimi interesi in jim določi rok, da se izrečejo o pritožbi in morebitnih novih dejstvih in dokazih; (nadomestno) odločbo po 242., 243. in 244. členu tega zakona lahko izda šele potem, ko prejme odgovor stranke z nasprotnimi interesi oziroma ko se izteče rok za odgovor. V četrtem odstavku 246. člena ZUP nalaga identično obveznost organu druge stopnje: da pošlje pritožbo v odgovor morebitni stranki z nasprotnim interesom in ji določi rok za odgovor, če tega ni storil že organ prve stopnje ter določa, da lahko izda odločbo, s katero v pritožbenem postopku odpravi odločbo, šele po prejemu odgovora oziroma po izteku roka za odgovor. Opustitev organov prve in druge stopnje, ki tako nista ravnala, pomeni kršitev načela zaslišanja stranka (9. člen ZUP), po katerem je treba, preden se izda odločba, stranki dati možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo. S tem, ko je toženka tožnici omogočila, da se o pritožbenih navedbah izjavi (že) po izdaji drugostopenjske (pritožbene) odločbe (in po vložitvi tožbe), kršitve pravil postopka več ni mogla sanirati; sicer pa je, kot sodišče razume, toženka tako postopala, da bi ugotovila vsa relevantna dejstva, na podlagi katerih je lahko presodila o obstoju pogojev za uporabo izrednega pravnega sredstva spremembe ali odprave odločbe v zvezi z upravnim sporom (273. člen ZUP).

8. Če stranki ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe, je to absolutna bistvena kršitev pravil postopka (3. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Ker v postopku za izdajo izpodbijane odločbe po navedenem niso bila upoštevana pravila postopka in ker sodišče v svojem postopku teh kršitev ni odpravilo, je moralo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugoditi in izpodbijano drugostopenjsko odločbo odpraviti, zadevo pa na podlagi tretjega ter v smislu četrtega odstavka tega člena vrniti organu, ki jo je izdal, v ponovni postopek.

9. Ker se za absolutno bistveno kršitev pravil postopka v vsakem primeru šteje, da je vplivala ali mogla vplivati na odločitev v zadevi, se sodišče kot preuranjeno ne more opredeljevati do ostalih tožbenih navedb ter opraviti preizkusa materialne zakonitosti odločbe. V zvezi z uporabo določbe 220. člena ZUP dodaja zgolj, da je ni mogoče razlagati v pomenu, da predstavlja podlago za dopolnjevanje pomanjkljive odločbe (z dopolnilno odločbo tako ni mogoče dopolnjevati pomanjkljivega izreka odločbe, tako da se zgolj doda dodatna točka izreka, ali pomanjkljive obrazložitve, tako da se navedejo dodatni razlogi za odločitev ipd.). Določbo 220. člena ZUP je (kot celoto, upoštevaje tudi tretji odstavek) treba razlagati tako, da daje podlago za izdajo samostojne odločbe, s katero se odloči o še nerešenem zahtevku ali delu zahtevka tako, da je izrek te odločbe izvršljiv (sam po sebi).

10. Stroškovnemu zahtevku tožnice je sodišče ugodilo na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 ter ji priznalo stroške na podlagi drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, do višine postavljenega zahtevka, v znesku 285,60 EUR.

11. Stroškovna zahtevka strank z interesom, ki sta ju vložila KZ A. ter A.A. in B.B., pa je sodišče zavrnilo na podlagi prvega odstavka 154. člena Zakona o pravdnem postopku, po katerem mora stranka, ki v pravdi ne uspe, nasprotni stranki in njenemu intervenientu povrniti stroške (ob razlagi z arg. a contrario), v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 (ker vprašanja stroškov postopka strank z interesom ZUS-1 ne ureja). Stranki z interesom KZ A. ter A.A. in B.B. sta namreč nastopali v tem upravnem sporu na strani toženke in sta se zavzemali za to, da se tožba zavrne, vzdržanje izpodbijane odločbe v veljavi pa toženki ni uspelo.

ZDen člen 16. ZUP člen 9, 220, 241-244, 246, 246/4, 273.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.