UPRS sodba I U 775/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-10-29

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), Jonika Marflak Trontelj (poroč.), mag. Damjan Gantar

PRAVO VIZUMOV, AZILA IN PRISELJEVANJA - UPRAVNI SPOR

mednarodna zaščita - pravice prosilcev za mednarodno zaščito - nastanitev na zasebnem naslovu - finančna pomoč - višina finančne pomoči - žepnina

Toženka ni z ničemer utemeljila, da višina finančne pomoči po znižanju s sporno spremembo prvega odstavka 27. člena Pravilnika o pravicah prosilcev za mednarodno zaščito zadošča za kritje izdatkov osnovne oskrbe prosilcev za mednarodno zaščito, ki so bili iz utemeljenih razlogov razseljeni na zasebni naslov. Poleg tega niso izkazani stvarni in razumni razlogi, ki bi utemeljevali bistveno razliko med višino finančne pomoči, do katere so sedaj upravičeni prosilci za mednarodno zaščito, ter višino denarne pomoči, do katere so upravičeni prejemniki splošne denarne socialne pomoči, in tudi tisti tujci, ki jim dovoljeno začasno zadrževanje v Sloveniji, pri čemer se vsi ti prejemki izplačujejo zaradi zasledovanja istega cilja, to je zagotavljanja eksistenčnega minimuma. Toženka pa tudi ni navedla prav nobenega primera, ko bi se zaradi proračunskega varčevanja tudi kakšni drugi kategoriji socialni prejemek, namenjen zagotavljanju eksistenčnega minimuma, znižal v tolikšnem odstotku kot finančna pomoč prosilcem za mednarodno zaščito. Utemeljen je torej tudi tožbeni očitek, da je bilo znižanje višine finančne pomoči arbitrarno in nesorazmerno. To pa pomeni, da določba prvega odstavka 27. člena Pravilnika o pravicah prosilcev za mednarodno zaščito, kot je bila uveljavljena z obravnavano spremembo Pravilnika o pravicah prosilcev za mednarodno zaščito, ni v skladu z  določbami ZMZ in 34. členom Ustave RS.

Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za notranje zadeve št. 2142-266/2006/113 (1371-18) z dne 2. 7. 2012 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

Toženka je z izpodbijano odločbo odločila, da se tožnikom - prosilcem za mednarodno zaščito, ki so vsi državljani Republike Kosovo, od dne 28. 6. 2012 do pravnomočno končanega postopka za mednarodno zaščito odmeri mesečna finančna pomoč v višini 559,00 EUR. V obrazložitvi navaja, da so tožniki 19. 12. 2008 vložili ponovno prošnjo za priznanje mednarodne zaščite v Republiki Sloveniji. Z odločbo z dne 26. 6. 2012 so bili 28. 6. 2012 razseljeni na naslov …. Iz vloge za finančno pomoč je razvidno, da nimajo lastnih sredstev za preživljanje. Nato citira določbo prvega odstavka 26. člena in prvi odstavek 27. člena Pravilnika o pravicah prosilcev za mednarodno zaščito (v nadaljevanju Pravilnik) ter ugotavlja, da glede na to, da minimalni dohodek na podlagi prvega odstavka 4. člena Zakona o dodatnih interventnih ukrepih za leto 2012 od dne 1. 1. 2012 do dne 31. 12. 2012 znaša 260,00 EUR, pripada prvemu tožniku finančna pomoč v višini 0,5 minimalnega dohodka (130,00 EUR), drugi tožnici finančna pomoč v višini 0,25 minimalnega dohodka (65,00 EUR), tretjemu tožniku, četrtemu tožniku, peti tožnici in šestemu tožniku pa vsakemu finančna pomoč v višini 0,35 minimalnega dohodka (vsakemu torej 91,00 EUR), kar skupaj znaša 559,00 EUR finančne pomoči mesečno.

V tožbi tožniki navajajo, da izpodbijajo odmero finančne pomoči, poleg tega pa odločbo izpodbijajo zato, ker jim z njo ni bila odobrena žepnina. Poudarjajo, da je bila finančna pomoč odmerjena v skladu s Pravilnikom, in sicer v skladu z novelo, ki velja od 2. 6. 2012 dalje. Do takrat so bili „razseljeni“ prosilci za azil upravičeni do finančne pomoči v enaki višini kot prejemniki take pomoči po predpisih, ki urejajo socialno varstvene prejemke. Z navedeno novelo pa je bila višina finančne pomoči zanje (in samo zanje) zmanjšana na polovico. Že prejšnja ureditev je omogočala človeka dostojno preživetje le tistim „razseljenim“ prosilcem za azil, ki so bili poleg tega deležni še pomoči sorodnikov ali kakšne druge pomoči. Iz smisla in namena določb četrte in pete alineje prvega odstavka 78. člena Zakona o mednarodni zaščito (v nadaljevanju ZMZ) je jasno, da sta le-ti alternativni - to kar prosilcu zagotavlja četrta alineja te določbe v primeru nastanitve v azilnem domu, mu peta alineja te določbe zagotavlja oziroma mu po naravi stvari mora zagotoviti v primeru nastanitve na zasebnem naslovu. Zaradi načela enakosti pred zakonom mora namreč biti osnovna oskrba (v obsegu, kot ga okvirno določa 79. člen ZMZ) zagotovljena obema skupinama - prvi skupini so vse dobrine iz 79. člena ZMZ zagotovljene v azilnem domu „v naravi“, drugi skupini pa morajo biti zagotovljene z ustrezno višino finančne pomoči. To izrecno potrjuje tudi tretji odstavek 5. člena Pravilnika. Iz tega izhaja, da je zakonska ureditev pravice do finančne pomoči v primeru naselitve na zasebnem naslovu v zakonu vsaj okvirno določena oziroma z interpretacijo določljiva. Tožniki poudarjajo, da bi pravilnik smel na podlagi izrecnega pooblastila tretjega odstavka 78. člena ZMZ določiti le „način za zagotavljanje teh pravic“ („pogojev“ seveda ne, saj pogoje za neko pravico lahko določi samo zakon - v tem delu je določba tretjega odstavka 78. člena ZMZ neskladna z Ustavo oziroma z načeli pravne države). Izpostavljajo, da je prvi odstavek 27. člena Pravilnika očitno nezakonit, ker daleč presega to, kar bi se s podzakonskim predpisom smelo urejati. Ta določba Pravilnika namreč zgolj iz razlogov proračunskega varčevanja od 2. 6. 2012 naprej kar za polovico zmanjšuje višino finančne pomoči, za katero se je dotlej štelo, da ustreza zakonskim kriterijem oziroma vsebini te pravice, določene v 79. členu ZMZ. Zato od sodišča zahtevajo, da po načelu exceptio illegalis te nezakonite določbe podzakonskega predpisa pri sojenju ne upošteva, ampak naj o spornem vprašanju odloči v sporu polne jurisdikcije neposredno na podlagi zakona tako, da spremeni izpodbijano odločbo tako, da bo z njo tožnikom priznana mesečna finančna pomoč v višini, kakršna bi jim pripadala po 27. členu Pravilnika pred njegovo vsebinsko nezakonito spremembo (namesto 559,00 EUR torej 1.118,00 EUR) in kakršna (nespremenjena) še vedno pripada celo tujcem, ki so v postopku prisilne odstranitve iz države po izrecni in jasni zakonski določbi drugega odstavka 75. člena Zakona o tujcih (v nadaljevanju ZTuj-2). Če se sodišče z zgornjim predlogom ne bi strinjalo, tožniki podajajo subsidiarni predlog za sprožitev postopka za presojo ustavnosti pete alineje prvega odstavka 78. člena ZMZ. Če sodišče namreč z zgornjo interpretacijo pete alineje prvega odstavka 78. člena ZMZ ne bo soglašalo, potem je ta določba očitno neustavna, ker daje „razseljenim“ prosilcem za azil neko pravico (do finančne pomoči), katere vsebina (višina) pa v zakonu sploh ni določena, niti okvirno ne. V zvezi z neodobritvijo žepnine v izpodbijani odločbi, pa navajajo, da je v tem delu izpodbijana odločba sicer v skladu z zakonom, vendar je zakon v tej točki v neskladju z Ustavo RS. Zato sodišču predlagajo, da glede vprašanja žepnine odločanje prekine in sproži postopek presoje ustavnosti 79.a člena ZMZ. Po določbi 78. člena ZMZ je ena od pravic vseh prosilcev za azil tudi pravica do žepnine, vendar pa je bil z zadnjo novelo tega zakona dodan 79.a člen, ki to pravico omejuje na dva načina, od katerih je eden utemeljen in ustavno dopusten, drugi pa ne. Že po naravi stvari je utemeljena in dopustna omejitev, da so do žepnine upravičeni le tisti prosilci, ki so brez lastnih sredstev za preživljanje. Popolnoma nedopustno pa je od pravice do žepnine izključiti prosilce, ki jim je bilo iz zdravstvenih ali drugih utemeljenih razlogov dovoljeno bivanje zunaj azilnega doma (na zasebnem naslovu). Finančna pomoč tej skupini prosilcev je namreč le ekvivalent na drug način (v naravi) zagotovljene „osnovne oskrbe“ prosilcem, ki so nastanjeni v azilnem domu in nikakor ne pomeni, da bi zaradi nje ti „razseljeni“ prosilci prešli v kategorijo prosilcev „z lastnimi sredstvi za preživljanje“. Če je zakonsko zagotovljena „osnovna oskrba“ eni skupini prosilcev zagotovljena „v naravi“, drugi skupini pa s finančno pomočjo, potem seveda ni nikakršnega razloga za to, da bi le ena od teh dveh enakovrednih skupin prosilcev imela pravico do žepnine, druga pa ne. Takšna ureditev je očitno arbitrarna in zato ustavno nedopustna (v nasprotju z ustavnim načelom enakosti pred zakonom). Stvarnega in razumnega razloga za razlikovanje v tem primeru ni. Dalje tudi navajajo, da je nemško Zvezno ustavno sodišče 18. 7. 2012 razglasilo za neustavne določbe nemškega Zakona o pravicah prosilcev za azil o denarnih prejemkih, ki jim pripadajo.

Toženka v odgovoru na tožbo navaja, da je bila tožnikom finančna pomoč odmerjena v skladu z določbo 27. člena Pravilnika. Poudarja, da so prosilci za mednarodno zaščito praviloma nastanjeni v azilnem domu, kjer imajo zagotovljeno vso potrebno oskrbo (nastanitev, prehrano, obleko in obutev ter higienske potrebščine). Lahko pa se na svojo lastno željo in pobudo razselijo na zasebni naslov in v primeru, da nimajo sredstev za preživljanje, prejmejo finančno pomoč. Pogoje za razselitev določa 83. člen ZMZ. Izpostavlja, da v primeru, da višina stroškov oskrbe in nastanitve v drugi primerni instituciji presega višino finančne pomoči, razliko v stroških krije ministrstvo, kolikor ni na podlagi drugega predpisa določen drug zavezanec za plačilo. To pomeni, da ministrstvo plača vse stroške takšne nastanitve. Navaja pa tudi, da namena dodelitve finančne pomoči ne gre enačiti z namenom dodelitve minimalnega dohodka oziroma denarne socialne pomoči. Pri finančni pomoči gre namreč dejansko za neke vrste dodatno pomoč pri uresničitvi prosilčevih želja. Vsi razseljeni prosilci tudi avtomatsko ne prejemajo celotnega zneska finančne pomoči. Toženka v skladu z Pravilnikom preverja razloge, ki vplivajo na višino določitve finančne pomoči (ali ima prosilec na zasebnem naslovu zagotovljeno brezplačno nastanitev, brezplačno prehrano, brezplačno oskrbo z oblačili, obutvijo in higienskimi potrebščinami in ali je zaposlen). V zvezi s pravico do žepnine pa se sklicuje na določbo 79.a člena ZMZ. Poudarja tudi, da so se tožniki na zasebni naslov razselili na lastno pobudo, da so bili z višino finančne pomoči, ki jo bodo prejemali, seznanjeni že v postopku razselitve in da se lahko kadarkoli vrnejo v azilni dom, kjer jim je zagotovljeno človeka dostojno življenje.

Tožniki v pripravljalni vlogi z dne 24. 8. 2012 odgovarjajo na navedbe toženke v odgovoru na tožbo, in sicer izpostavljajo, da toženka na bistvene tožbene ugovore sploh ne odgovarja. Poudarjajo, da če je bila razselitev dovoljena iz utemeljenih razlogov, je takemu prosilcu država dolžna zagotoviti človeka dostojno življenje enako kot drugim v azilnem domu.

V obravnavani zadevi je sodišče s sklepom I U 1178/2012 z dne 10. 10. 2012 postopek prekinilo in pri Ustavnem sodišču RS vložilo zahtevo za presojo ustavnosti tretjega odstavka 78. člena ZMZ.

Ustavno sodišče RS je z odločbo U-I-295/12-18 z dne 9. 5. 2013 odločilo, da tretji odstavek 78. člena ZMZ ni bil v neskladju z Ustavo RS. Presodilo je namreč, da ZMZ daje izvršilni veji oblasti zadosten zakonski okvir za podrobnejše urejanje pogojev in načinov zagotavljanja pravice do finančne pomoči v primeru nastanitve na zasebnem naslovu.

V nadaljevanju postopka je to sodišče izdalo sodbo I U 1178/2012 z dne 5. 6. 2013, s katero je tožbo tožnikov zavrnilo. Vrhovno sodišče RS je s sodbo I Up 302/2013 z dne 28. 8. 2013 pritožbo tožnikov zavrnilo in potrdilo navedeno sodbo.

Ustavno sodišče RS pa je z odločbo Up-807/13-18 Up-808/13-16 z dne 17. 4. 2014 razveljavilo sodbo Vrhovnega sodišča RS I Up 302/2013 z dne 28. 8. 2013 in sodbo Upravnega sodišča RS I U 1178/2012 z dne 5. 6. 2013 in zadevo vrnilo Upravnemu sodišču RS v novo odločanje. Navedlo je, da navedb pritožnikov (tožnikov) v obravnavani zadevi o nezakonitosti Pravilnika v obravnavanem primeru ni mogoče opredeliti kot očitno neutemeljenih ali neupoštevnih. Ker je Upravno sodišče svojo odločitev oprlo na izpodbijani Pravilnik, pri tem pa ni obrazloženo zavrnilo očitkov o njegovi nezakonitosti in protiustavnosti, je pritožnike (tožnike) prikrajšalo za obrazloženo sodno odločbo in s tem kršilo njihovo pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS.

V predmetnem postopku torej to sodišče odloča ponovno na podlagi navedene odločbe Ustavnega sodišča.

V obravnavani zadevi je sporna odmera (višine) mesečne finančne pomoči tožnikom, pri čemer pa ni spora o tem, da jim je toženka z izpodbijano odločbo mesečno finančno pomoč odmerila v skladu z določbo prvega odstavka 27. člena Pravilnika, kot je veljal v času izdaje odločbe1. Tožniki v tožbi namreč zatrjujejo, da je določba prvega odstavka 27. člena Pravilnika, ki ga je pri odločitvi v izpodbijani odločbi uporabila toženka, očitno nezakonita, ker od 2. 6. 2012 naprej kar za polovico zmanjšuje višino finančne pomoči, za katero se je dotlej štelo, da ustreza zakonskim kriterijem, določenim v 79. členu ZMZ2.

Pravice prosilcev za mednarodno zaščito so navedene v prvem odstavku 78. člena ZMZ. Po določbi 4. alineje prvega odstavka tega člena ima prosilec pravico do osnovne oskrbe v primeru nastanitve v azilnem domu ali njegovi izpostavi; v primeru nastanitve na zasebnem naslovu pa ima pravico do finančne pomoči, kar določa 5. alineja te zakonske določbe. Nastanitev na zasebnem naslovu oziroma razselitev izven azilnega doma ureja 83. člen ZMZ.

Sodišče ugotavlja, da so bili tožniki na podlagi odločbe Ministrstva za notranje zadeve št. 2142-266/2006/112 (1371-07) z dne 26. 6. 2012 razseljeni na zasebni naslov. Iz navedene odločbe, ki se nahaja v upravnem spisu zadeve, izhaja, da so tožniki 24. 4. 2012 naslovili prošnjo za razselitev na zasebni naslov, ki jo je 14. 5. 2012 obravnavala medresorska komisija in nato, po prejemu dopolnitve mnenja zdravnika v zvezi z zdravstvenim stanjem prvega tožnika in po prejemu mnenja šole, ki jo obiskujejo šoloobvezni mladoletni tožniki, izdala pozitivno mnenje k razselitvi na zasebni naslov v skladu s tretjim odstavkom 83. člena ZMZ. Kot sledi iz povedanega, v primeru tožnikov ni šlo za razselitev na golo lastno željo v smislu drugega odstavka 83. člena ZMZ, ampak jim je bila odobrena razselitev na zasebni naslov iz utemeljenih razlogov na podlagi tretjega odstavka 83. člena ZMZ.

Okoliščine, na podlagi katerih so bili tožniki razseljeni na zasebni naslov, so pomembne za odločitev o odmeri finančne pomoči v obravnavanem primeru. Po določbi šestega odstavka 83. člena ZMZ, veljavni v času izdaje izpodbijane odločbe in s tem relevantni za presojo pravilnosti in zakonitosti te odločbe, se namreč tistemu prosilcu, ki mu je odobrena razselitev na podlagi tretjega odstavka tega člena (kot je bilo to tudi v primeru tožnikov na podlagi v prejšnji točki te sodbe navedene odločbe Ministrstva za notranje zadeve z dne 26. 6. 2012) in nima zagotovljene brezplačne osnovne oskrbe iz 79. člena tega zakona ter nima lastnih sredstev za preživljanje, dodeli finančna pomoč v višini, določeni s predpisom iz tretjega odstavka 78. člena tega zakona. Glede na povedano so bili torej tožniki, ker so bili razseljeni na zasebni naslov na podlagi tretjega odstavka 83. člena ZMZ, če niso imeli zagotovljene brezplačne osnovne oskrbe (to je brezplačne nastanitve, prehrane, obleke in obutev ter higienskih potrebščin)3 in če niso imeli lastnih sredstev za preživljanje4, upravičeni do finančne pomoči ne glede na dejstvo, ali bi jim pristojni organ lahko zagotovil nastanitev v azilnem domu ali njegovi izpostavi ali ne.5

Pravico do finančne pomoči v primeru nastanitve na zasebnem naslovu določa peta alineja prvega odstavka 78. člena ZMZ. Tretji odstavek te določbe pa pooblašča ministra, da v soglasju z ministri, pristojnimi za zdravje, delo, socialne zadeve ter za izobraževanje, predpiše podrobnejše pogoje in načine za zagotavljanje pravic iz prvega odstavka tega člena. Na tej zakonski podlagi je bil izdan Pravilnik.

Kot že navedeno je določbo tretjega odstavka 78. člena ZMZ presojalo Ustavno sodišče z odločbo U-I-295/12-18 z dne 9. 5. 2013, s katero je odločilo, da tretji odstavek 78. člena ZMZ ni bil v neskladju z Ustavo RS. Presodilo je namreč, da ZMZ daje izvršilni veji oblasti zadosten zakonski okvir za podrobnejše urejanje pogojev in načinov zagotavljanja pravice do finančne pomoči v primeru nastanitve na zasebnem naslovu. Z razlago zakonskih norm je mogoče opredeliti višino finančne pomoči v primeru nastanitve na zasebnem naslovu. Prosilci lahko že na podlagi zakonskih določb okvirno predvidijo, kakšna bo višina finančne pomoči, če bodo nastanjeni na zasebnem naslovu: taka, da bo zadostovala za kritje izdatkov osnovne oskrbe, pri čemer bo konkretna višina seveda odvisna tudi od specifičnih okoliščin njihovega primera (na primer lastna sredstva za preživljanje in brezplačna nastanitev)6. Kot je v tej odločbi posebej izpostavilo Ustavno sodišče, je pri razlagi pomena zakonske ureditve pravice do finančne pomoči v primeru nastanitve na zasebnem naslovu treba upoštevati, da mora država prosilcem, ki so praviloma osebe, ki nimajo niti možnosti nastanitve niti sredstev za preživljanje, v času odločanja o utemeljenosti njihove prošnje zagotoviti dostojno bivanje (34. člen Ustave RS). Tudi iz Direktive Sveta 2003/9/ES z dne 27. 1. 2003 o minimalnih standardih za sprejem prosilcev za azil izhaja, da morajo države članice prosilcem zagotoviti dostojen življenjski standard (sedma uvodna izjava Sprejemne direktive)7. Zaradi spoštovanja načela enakosti (drugi odstavek 14. člena Ustave RS) morajo biti prosilcem, ki so razseljeni na zasebni naslov, ker za to obstajajo utemeljeni zdravstveni ali drugi utemeljeni razlogi, zagotovljeni enaki materialni pogoji za sprejem kot prosilcem, ki so nastanjeni v azilnem domu. Le da v primeru nastanitve v azilnem domu država prosilcu zagotavlja pogoje za dostojno življenje „v naravi“, v primeru nastanitve na zasebnem naslovu pa v obliki finančne pomoči, tj. „v denarju“. To pomeni, da jim mora biti zagotovljena finančna pomoč v obsegu (višini), ki zadošča za kritje izdatkov osnovne oskrbe (tj. izdatkov za nastanitev, prehrano, obleko in obutev ter higienske potrebščine).8

Ustavno sodišče je torej pravico do finančne pomoči navezalo na pravico do osnovne oskrbe, obe pa povezalo z ustavno pravico do osebnega dostojanstva, ki jo vsakomur, torej tudi prosilcem za mednarodno zaščito, zagotavlja določba 34. člena Ustave RS. Iz te pravice izhaja tudi temeljna pravica do zajamčenega, človeka vrednega eksistenčnega minimuma, ki pomeni sredstva, nujna za ohranitev človeka vrednega obstoja.

Pravico do osnovne oskrbe in finančne pomoči po ZMZ pa je, kot nakaže že Ustavno sodišče, treba obravnavati tudi z vidika prava EU. Pravica prosilcev za mednarodno zaščito do človekovega dostojanstva je namreč tudi del prava EU; zagotavlja jo 1. člen Listine EU o temeljnih pravicah, ki je del primarnega prava EU. Materijo pa ureja tudi sekundarno pravo EU. V skladu z določbami že omenjene Direktive Sveta št. 2003/9/ES z dne 27. 1. 2003, ki je veljala v času izdaje izpodbijane odločbe in katere namen je bil določiti minimalne standarde za sprejem prosilcev za azil, države članice zagotovijo, da so prosilcem ob vložitvi prošnje za azil na voljo materialni pogoji za sprejem (prvi odstavek 13. člena) in v zvezi s temi pogoji sprejmejo ukrepe, da zagotovijo življenjski standard, ki je primeren za zdravje prosilcev in ki lahko zagotovi njihovo eksistenco (drugi odstavek 13. člena). V določbi j) točke 2. člena navedene Direktive so „materialni pogoji za sprejem“ opredeljeni kot pogoji za sprejem, ki vključujejo nastanitev, hrano in obleko, zagotovljeno v naravi ali kot finančna pomoč ali kot kuponi, ter dodatek za dnevne izdatke. Vsebinsko primerljive določbe ima tudi nova Direktiva št. 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. 6. 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito (glej 1. člen, g) točko 2. člena ter prvi in drugi odstavek 17. člena).

Vse navedene pravne podlage je moralo sodišče upoštevati pri presoji utemeljenosti tožbenih navedb o neustavnosti oziroma nezakonitosti v izpodbijani odločbi uporabljene določbe prvega odstavka 27. člena Pravilnika. Slednji je višino finančne pomoči za prosilce za mednarodno zaščito, iz utemeljenih razlogov nastanjene na zasebnem naslovu, od 2. 6. 2012 dalje glede na prejšnjo ureditev znižal za polovico.

V ponovljenem postopku je sodišče pozvalo toženko na predložitev pripravljalnega gradiva, ki je bilo podlaga za sprejem Pravilnika o spremembah Pravilnika o pravicah prosilcev za mednarodno zaščito, ki je bil objavljen v Uradnem listu RS št. 42/2012 z dne 1. 6. 2012. Iz prejetega gradiva je razvidno zgolj, da predlagatelj zaradi javno finančne situacije predlaga polovično znižanje navedene finančne pomoči, da je v ta namen v prvem odstavku 27. člena Pravilnika predlagano polovično znižanje meril do osnovnega zneska minimalnega dohodka in da bi na ta način letno privarčevali cca. 22.000,00 EUR. V zvezi s tem sodišče ugotavlja, da javno-finančna situacija, kot se je prav v tej zadevi že izreklo tudi Vrhovno sodišče (sodba št. I Up 302/2013 z dne 28. 8. 2013), vsekakor je upoštevna okoliščina pri predpisovanju in tudi pri nižanju višine finančne pomoči, saj je ta odvisna od finančnih možnosti oziroma razpoložljivih proračunskih sredstev države, pri čemer so bili v Sloveniji uvedeni varčevalni ukrepi na vseh področjih porabe javnih sredstev. Vendar pa je pri tem, kot izhaja iz predhodnih točk obrazložitve, treba upoštevati, da prosilcem za mednarodno zaščito pripada pravica do eksistenčnega minimuma in da mora višina finančne pomoči v primeru nastanitve na zasebnem naslovu zadoščati za kritje izdatkov osnovne oskrbe, to je izdatkov za nastanitev, prehrano, obleko in obutev ter higienske potrebščine. Kakršnekoli analize oziroma obrazložitve, da bi bilo izdatke osnovne oskrbe mogoče pokriti tudi z zgolj polovično višino pred uveljavitvijo spremembe predpisanih zneskov finančne pomoči, predloženo gradivo, ki je bilo podlaga za sprejem takšne spremembe Pravilnika, ne vsebuje. Toženka, ki je bila seznanjena z razlogi obeh odločb Ustavnega sodišča, pa tega tudi kakorkoli drugače v postopku ni utemeljila.

Iz pripravljalnega gradiva za sprejem sporne spremembe Pravilnika tudi niso razvidni stvarni in razumni razlogi za vzpostavitev tolikšne razlike v višini denarnih zneskov, do katerih so sedaj upravičeni prejemniki finančne pomoči po Pravilniku na eni strani ter prejemniki denarne socialne pomoči po splošnem sistemu socialnega varstva na drugi strani. Medtem ko višina finančne pomoči po Pravilniku pred njegovo spremembo ni bistveno odstopala od višine denarne socialne pomoči, so sedaj prejemniki finančne pomoči upravičeni do bistveno nižjih, glede na določila Zakona o socialno varstvenih prejemkih (v nadaljevanju ZSVarPre) prepolovljenih oziroma upoštevaje trenutno prehodno ureditev po petem odstavku 36. člena ZSVarPre-C lahko celo še nižjih denarnih zneskov, čeprav enako kot prejemniki denarne socialne pomoči nimajo (zadostnih) lastnih sredstev za preživetje9 in čeprav se z obema dajatvama prejemnikom zagotavlja eksistenčni minimum kot pravica, ki izhaja iz temeljne človekove pravice do osebnega dostojanstva. Pri tem sodišče poudarja, da razlikovanje višine prejemkov za navedeni skupini sicer ni samo po sebi nedopustno. Vendar pa določitev bistveno različnih minimumov za različne skupine ljudi ne more temeljiti izključno na njihovem različnem pravnem statusu, če ni objektivno ugotovljeno, da so zaradi določenih dejanskih okoliščin (npr. zgolj prehodnega bivanja v Sloveniji) potrebe določene kategorije dejansko nižje. Vendar pa toženka kakršnekoli utemeljitve v tej smeri ni podala.

Dalje sodišče ugotavlja, da ima tujec, ki mu je dovoljeno zadrževanje v Republiki Sloveniji, pravico do osnovne oskrbe, ki je pravica do izplačila denarne pomoči v višini in na način, kot ga za izplačilo denarne socialne pomoči določa zakon, ki ureja socialno varstvene prejemke (prvi in drugi odstavek 75. člena ZTuj-2). Tisti tujci, ki so sicer že obvezani zapustiti Slovenijo in jim je dovoljeno, da iz določenih razlogov tu zgolj začasno ostanejo, imajo torej pravico do denarne pomoči v višini splošne denarne socialne pomoči. Zneski denarne finančne pomoči po Pravilniku pa so, kot že obrazloženo, bistveno nižji. Razumnih in stvarnih razlogov za takšno oziroma tolikšno razlikovanje med tujci - prosilci za mednarodno zaščito, ki so iz utemeljenih razlogov razseljeni na zasebni naslov, in tistimi tujci, ki so sicer že v postopku odstranitve iz države in jim je v Sloveniji dovoljeno le začasno zadrževanje, sodišče ne vidi. Toženka v tem pogledu ni navedla ničesar.

Kot sledi iz povedanega, toženka ni z ničemer utemeljila, da višina finančne pomoči po znižanju s sporno spremembo prvega odstavka 27. člena Pravilnika zadošča za kritje izdatkov osnovne oskrbe prosilcev za mednarodno zaščito, ki so bili, kot tožniki, iz utemeljenih razlogov razseljeni na zasebni naslov. Poleg tega niso izkazani stvarni in razumni razlogi, ki bi utemeljevali s spremembo Pravilnika uveljavljeno, bistveno razliko med višino finančne pomoči, do katere so sedaj upravičeni prosilci za mednarodno zaščito, ter višino denarne pomoči, do katere so upravičeni prejemniki splošne denarne socialne pomoči, in tudi tisti tujci, ki jim dovoljeno začasno zadrževanje v Sloveniji, pri čemer se vsi ti prejemki izplačujejo zaradi zasledovanja istega cilja, to je zagotavljanja eksistenčnega minimuma. Toženka pa tudi ni navedla prav nobenega primera, ko bi se zaradi proračunskega varčevanja tudi kakšni drugi kategoriji socialni prejemek, namenjen zagotavljanju eksistenčnega minimuma, znižal v tolikšnem odstotku kot finančna pomoč prosilcem za mednarodno zaščito. Utemeljen je torej tudi tožbeni očitek, da je bilo opisano znižanje višine finančne pomoči arbitrarno in nesorazmerno. To pa pomeni, da določba prvega odstavka 27. člena Pravilnika, kot je bila uveljavljena z obravnavano spremembo Pravilnika, ni v skladu z določbo 79. člena ZMZ v zvezi s 4. in 5. alinejo 78. člena istega zakona in tudi ne v skladu z drugim odstavkom 14. člena (načelo enakosti pred zakonom) in 34. členom (pravica do osebnega dostojanstva) Ustave RS.

Zato je sodišče tožbi ugodilo ter izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi določb 4. in, kot bo obrazloženo v nadaljevanju, tudi 2. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ter zadevo vrnilo v ponovni postopek toženki. Ta pri ponovnem odločanju ne bo uporabila nezakonite in neustavne določbe prvega odstavka 27. člena Pravilnika, ampak bo morala uporabiti zadevno določbo Pravilnika, kot je veljala pred sporno spremembo. Takšno uporabo Pravilnika - in ne npr. uporabo zakonskih določb, ki urejajo splošno denarno socialno pomoč - v obravnavni situaciji zahteva določba tretjega odstavka 78. člena ZMZ, ki izrecno napotuje na uporabo Pravilnika. Pri tem pa sodišče poudarja, da bo morala toženka v ponovljenem postopku po načelu koneksitete ignorirati tudi preostale določbe Pravilnika/2012 (določbe 1. in 2. člena ter 3. člena Pravilnika/2012 v delu, ki spreminjajo druge določbe Pravilnika/2011), kajti vse tri omenjene določbe Pravilnika /2012 so bile sprejete samo zaradi omenjenega znižanja finančne pomoči, saj določba 1. člena Pravilnika/2012 nadomešča pojem „minimalnega dohodka“ s pojmom „obračunani znesek“ in enako velja tudi za 2. člen Pravilnika/2012 ter preostanek 3. člena Pravilnika/2012, ter uporabiti samo določbe Pravilnika/2011.

Sodišče pa ni sledilo tožbi v smislu, da bi v sporu polne jurisdikcije določilo višino finančne pomoči iz pete alineje prvega odstavka 78. člena ZMZ, kajti podatki postopka za to ne dajejo zanesljive podlage (prvi odstavek 65. člena ZUS-1), tožniki pa niso argumentirano izkazali, da bi jim nov postopek pri toženki prizadejal težko popravljivo škodo. Poleg tega je sodišče upoštevalo tudi, da tožniki uveljavljajo premoženjski zahtevek za nazaj, ko so še imeli status prosilcev za mednarodno zaščito, ki ga od 3. 4. 2014 nimajo več10 in ker bo toženka morala v ponovnem postopku ugotoviti bistvena pravno relevantna dejstva za pravilno določitev višine finančne pomoči. Pred ponovno odločitvijo bo tako toženka, glede na predhodno citirano določbo 83. člena ZMZ, kot je veljala v času izdaje izpodbijane odločbe11, morala preveriti, ali imajo oziroma ali so imeli tožniki (delno) zagotovljeno brezplačno osnovno oskrbo iz 79. člena tega zakona. V obrazcu vloge za dodelitev finančne pomoči z dne 22. 6. 2012, ki se nahaja v upravnih spisih, so tožniki sicer označili rubriko, da vlagatelj oziroma družinski člani nimajo zagotovljene brezplačne nastanitve, brezplačne prehrane ter brezplačne oskrbe z oblačili, obutvijo in sredstvi za osebno higieno. Razlogi odločbe o razselitvi z dne 26. 6. 2012, ki se nahaja v upravnih spisih, pa kažejo, da so tožniki lahko imeli zagotovljeno brezplačno nastanitev - v tem primeru se namreč, kot sledi iz Priloge št. 7 Pravilnika, vlogi za razselitev ne priloži najemna pogodba, ampak izjava (so)lastnika nepremičnine o sprejemu v nastanitev, kot je bila podana v primeru tožnikov. Slednji tekom upravnega postopka niso predložili nobenih dokazil o tem, da so morali stroške osnovne oskrbe v celoti kriti sami, toženka pa v dosedanjem postopku v tem pogledu relevantnih dejanskih okoliščin tudi ni razčistila, verjetno zaradi že tako nizkega zneska finančne pomoči, ki jo je priznala tožnikom. V tej zvezi sodišče poudarja, da je treba v upravnem postopku ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za odločitev. Pri tem morajo tudi tožniki izpolniti svoj del dokaznega bremena, še sploh, ker jih v postopku zastopa kvalificirani pooblaščenec.

Za primer, da toženka v ponovnem postopku ne bo združila postopkov po tej sodbi in po sodbi tega sodišča v povezanem upravnem sporu I U 776/2014 in ne bo izdala ene same odločbe o določitvi finančne pomoči tožnikom, sodišče pripominja, da se obdobja, na katera se bosta nanašali odločbi o določitvi finančne pomoči, ne smejo prekrivati.

Toženka mora izdati nov upravni akt v 30 dneh od prejema sodbe (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

V zvezi z vprašanjem pravice tožnikov do žepnine pa sodišče ugotavlja, da je tožniki v vlogi za uveljavljanje finančne pomoči z dne 22. 6. 2012, o kateri je toženka odločila z izpodbijano odločbo, sploh niso uveljavljali.

Pravica prosilcev za mednarodno zaščito do žepnine je določena v 11. alineji prvega odstavka 78. člena ZMZ, konkretizirana pa je v določbi 79.a člena tega zakona. Po določbi drugega odstavka 78. člena ZMZ pa pravice iz prejšnjega odstavka (torej tudi pravico do žepnine) prosilec pridobi z vložitvijo popolne prošnje in trajajo do izvršljivosti odločite pristojnega organa oziroma najdlje do pravnomočnosti odločitve.

Ker torej tožniki pravice do žepnine v vlogi, o kateri je toženka odločila z izpodbijano odločbo, niso uveljavljali, je toženka po presoji sodišča ravnala pravilno, ko o tem z izpodbijano odločbo  ni odločila. Le v primeru, da bi tožniki pravico do žepnine uveljavljali v upravnem postopku in bi bila izdana negativna odločitev, bi sodišče presojalo pravilnost in zakonitost morebitne zavrnilne odločitve upravnega organa. Glede na določbe ZUS-1 pa pravice (v tem primeru do žepnine) ni mogoče zahtevati šele v tožbi zoper upravni akt, torej v upravnem sporu, ki je namenjen presoji zakonitosti izdanega akta (2. člen ZUS-1) - glej 16. točka sodbe Vrhovnega sodišča RS I Up 302/2013 z dne 28. 8. 2013. Po povedanem sodišče ni po vsebini presojalo tožbenega ugovora neustavnosti 79.a člena ZMZ in zato tudi ni sprožilo postopka presoje ustavnosti te določbe.

ZMZ člen 78, 78/1, 78/1-4, 78/1-5, 78/1-11, 78/2, 79a, 83, 83/3, 83/6.

ZUS-1 člen 2. Pravilnik o pravicah prosilcev za mednarodno zaščito člen 78, 78/1, 78/1-4, 78/1-5, 78/1-11, 78/2, 79a, 83, 83/3, 83/6.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.