UPRS sklep IV U 43/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2015-09-08

Zdenka Štucin (preds.), Majda Kovačič (poroč.), Alenka Praprotnik

odločba o izrednih ukrepih - prenehanje kvalificiranih obveznosti banke - imetniki podrejenih obveznic - subsidiarni upravni spor - aktivna legitimacija - sodno varstvo zoper odločbo Banke Slovenije - pravica do povrnitve škode

Tožeča stranka kot imetnik obveznic, na katere se nanaša izrečeni ukrep, z ozirom na specialno ureditev v ZBan-1, nima pravne podlage, da zahteva presojo zakonitosti odločbe kot upravnega akta v smislu določb ZUS-1.

Tožeča stranka ima možnost, da uveljavlja sodno varstvo na podlagi določb 350.a člena ZBan-1. Delničarji, upniki in druge osebe, katerih pravice so prizadete zaradi učinkov odločbe o izrednih ukrepih tožene stranke, lahko po navedeni določbi zahtevajo od tožene stranke povrnitev škode ob upoštevanju 223.a člena tega zakona, če dokažejo, da je škoda, ki je nastala zaradi učinkov izrednega ukrepa višja, kot bi bila v primeru, če izredni ukrep ne bil izrečen. Sodno varstvo se v tem primeru sicer omejuje na povrnitev škode, kar pa še ne pomeni, da sodnega varstva ni oziroma da ni ustrezno. Niti Ustava niti ZUS-1 ne pogojujeta drugega sodnega varstva v upravnem sporu s tem, da so prizadeti osebi pred drugim pristojnim sodiščem zagotovljene enake pravice in da lahko uveljavlja enake zahtevke, kot bi jih sicer lahko uveljavljala v upravnem sporu. Bistveno je, da je sodno varstvo učinkovito, kar pomeni, da se z njim v tistem delu na učinkovit način varujejo pravice in interesi prizadetih oseb.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je Banka Slovenije po uradni dolžnosti izdala odločbo o izrednih ukrepih banke A. d.d. (v nadaljevanju banka) ter med drugim odločila, da z dnem 18. 12. 2013 v celoti prenehajo vse kvalificirane obveznosti banke, ki predstavljajo osnovni kapital banke in obveznosti banke do upnikov iz naslova podrejenih terjatev, ki bi se v primeru stečaja banke poplačale šele po popolnem poplačilu vseh navadnih terjatev do banke.

2. Tožniki v tožbi navajajo, da so imetniki obveznic izdajatelja banke A. d.d. z  oznako …, ki ga je v imenu in za račun banke A d.d. izdala družba B. v višini 120.000.000,00 EUR, pri čemer je vsak lastnik števila lotov in vrste obveznic, kot je navedeno v preglednici. Kot imetniki vrednostnih papirjev banke, so bili z izrednim ukrepom tožene stranke, z eno odločbo dne 18. 12. 2013 razlaščeni lastništva teh vrednostnih papirjev. Z izpodbijano odločbo jim je nastala neposredna škoda, ker so izgubili materialno-pravno upravičenje od banke zahtevati izplačilo obveznic ob njihovem dospetju po pogojih, ki so bili določeni. Zaradi zaupnih podatkov niso mogli pridobiti izpodbijane odločbe. Tožena stranka je na spletni strani objavila njen povzetek, brez številke odločbe in ni  navedla razlogov za razlastitev. Iz povzetka izpodbijane odločbe ne izhaja, zakaj je takšne ukrepe izvedla in ali so izrečeni v javnem interesu. Tudi ni navedla, zakaj tožnikom ne pripada primerna odškodnina, kar je v neposrednem nasprotju z določili Ustave in prakso ESČP. Banka ni več dolžna imetnikom obveznic izplačati denarnih sredstev, ki jih je prejela od vplačnikov obveznic in katerim se je zavezala vrniti vložena denarna sredstva, za kar je v prospektu obveznic jamčila z vsem svojim premoženjem. Tožena stranka je z izrednim ukrepom neposredno kršila Ustavo in tožnikom odvzela možnost do pravnega sredstva.

3. Tožbo vlagajo na podlagi 4. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Na razpolago nimajo nobenega drugega pravnega sredstva zoper izpodbijano odločbo, s katero se jim neposredno kršijo človekove pravice. Novela Zakona o bančništvu (v nadaljevanju ZBan-1L) posega v ustavno zajamčene človekove pravice imetnikov obveznic, saj določa ukrepe, ki toženi stranki omogočajo posege v že pridobljene pravice imetnikov obveznic, vključno z odreditvijo ukrepa razlastitve imetnikov obveznic ter jim arbitrarno odvzemajo zasebno lastnino. Presoja o potrebnosti takšnega ukrepa pa je prepuščena arbitrarni presoji tožene stranke. ZBan-1L imetnikom obveznic prepoveduje kakršenkoli dogovor z banko, izdajateljico obveznic.

4. Tožniki navajajo določbe Zakona o bančništvu (v nadaljevanju ZBan-1). Po 347. členu ZBan-1 lahko tožbo zoper odločbo Banke Slovenije o izrednem ukrepu vloži le banka izdajateljica vrednostnega papirja. Po 318. člena ZBan-1L ni možna prisilna poravnava po zakonu, ki ureja gospodarske družbe. Edini postopek zaradi insolventnosti, ki ga je mogoče začeti nad banko, je stečajni postopek. Do sedaj je upnik tvegal izgubo svoje terjatve le v primeru stečaja banke. Po 261.e členu ZBan-1L upniki kvalificiranih obveznosti niso upravičeni zahtevati od banke povračila škode ali uveljavljati drugih zahtevkov, ki so pogodbeno dogovorjeni za primer kršitve ali neizpolnitve pogodbenih obveznosti banke, če je kršitev ali neizpolnitev pogodbenih obveznosti banke posledica izrednega ukrepa na podlagi tega zakona. Vsaka pogodbena ureditev, ki bi bila v nasprotju s tem, je nična.

5. V nadaljevanju navajajo določbi 350.a člena in šesti odstavek novega 347. člena ZBan-1. Imetniki obveznic po določbah ZBan-1L, ne morejo imeti nobenega zahtevka več, niti nimajo pravnega sredstva, ki bi jim omogočil sodno presojo zakonitosti odločbe o konverziji obveznic v delnice banke, niti nimajo pravice zahtevati predložitev informacij in podatkov o poslovanju banke, kot je ta možnost predvidena za primer tožbe banke zoper odločbo o izrednem ukrepu. Tožniki pripominjajo, da nimajo nobene možnosti soodločanja o njihovi razlastitvi, saj toženi stranki pred izdajo odločbe ni treba pozvati strank (šesti odstavek 332. člena ZBan-1), odloča se brez naroka (prvi odstavek 333. člena ZBan-1). Proti odločbam Banke Slovenije ni pritožbe (drugi odstavek 334. člena ZBan-1). Tožbo zoper odločbo lahko vloži samo banka (prvi odstavek 347. člena ZBan-1). Sodna odločba ne vpliva na učinke izrednega ukrepa (350. člen ZBan-1). Tožena stranka je na račun tožnikov izigrala obstoječa določila Zakona o gospodarskih družbah in vložka Republike Slovenije ni upoštevala kot posojilo ustanovitelja družbi (v primeru stečaja), kar pomeni kršitev enakosti pred zakonom. Izpodbijana odločba nesorazmerno in retroaktivno posega v že pridobljene pravice tožnikov. Tožena stranka je odločala arbitrarno, ne da bi imeli tožniki na razpolago kakršnokoli pravno sredstvo v smislu izpodbijanja te razlastitve. Z nezakonitim izrednim ukrepom so tožnikom kršene ustavne pravice iz členov 2, 22, 23, 14, 67, 33, 155, 74 in 120 Ustave, za kar posebej pojasnijo razloge (strani 9 do 24 tožbe). Tožniki predlagajo, da sodišče a) razveljavi in odpravi izpodbijano odločbo; b) ugotovi, da je izpodbijana odločba nezakonita in da niso bili podani pogoji za izredni ukrep; toženi stranki pa v obeh primerih naloži povrnitev stroškov postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

6. Tožena stranka v odgovoru na tožbo ugovarja aktivni legitimaciji tožnikov. Navaja 4. člen in 17. člen Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), drugi odstavek 157. člena Ustave in 347. člen ZBan-1, ki ju citira. Varstvo delničarjev in upnikov v primeru odločbe o izrednih ukrepih ureja 350.a člen ZBan-1, ki ga razlaga. Tožniki ne morejo biti aktivno legitimirani za vložitev tožbe v tem upravnem sporu. Ne drži navedba, da jim je bila odvzeta pravica do sodnega varstva. Tožena stranka je zoper banko izdala odločbo o izrednih ukrepih na podlagi 217. člena in 253. člena ZBan-1, ki ju navaja. Izpostavlja 325. člen ZBan-1, ki določa, kdo je stranka postopka nadzora po tem zakonu. Izpodbijana odločba je bila 18. 12. 2013, v skladu s členoma 352 in 353 ZBan-1, vročena banki, ki je bila v tem primeru subjekt nadzora. Toženi stranki tudi sicer pred izdajo odločbe o izrednem ukrepu ni treba pozvati strank, da se izjavljajo o okoliščinah (šesti odstavek 352. člena ZBan-1). V nadaljevanju tožena stranka odgovarja na navedbe, da naj bi izpodbijani akt posegal v posamezne človekove pravice in temeljne svoboščine. Gre za specifično ureditev, ki jo pozna ZBan-1. 332. člen ZBan-1 ne zahteva zagotavljanja kontradiktornosti glede okoliščin, ki so podlaga za izdajo odločbe o izrednih ukrepih in ne omogoča vložitve tožbe v upravnem sporu imetnikom kvalificiranih obveznosti, ki so prenehale na podlagi izpodbijane odločbe tožene stranke. Dejstva in okoliščine lahko uveljavljajo v postopku sodnega varstva le upravičeni subjekti. Pravni interes tožnikov je ustrezno obravnavan v okviru postopka, v zvezi z uveljavljanjem odškodnine, v skladu s 350.a členom ZBan-1. Ne strinja se, da gre za razlastitev delničarjev in upnikov iz naslova podrejenih finančnih instrumentov. Tudi ne gre za kršitev prepovedi povratne veljave, načela zaupanja v pravo in ustavnega varstva lastninske pravice.

7. Poudarja, da je izključno pristojna za odločanje o obstoju razlogov za izrek izrednih ukrepov oziroma za odvzem dovoljenja banki za opravljanje bančnih storitev ter za vložitev predloga za začetek stečajnega postopka zoper banko in da upniki niso upravičeni izpodbijati ugotovitev, na podlagi katerih je odločala. Dopolnitev instrumentov za razrešitev insolventnosti banke ne predstavlja kršitve 2. člena Ustave. Merila za odločanje o prenehanju oziroma konverziji kvalificiranih obveznosti so v ZBan-1 jasno določena. Vsakokratna odločitev je z upoštevanjem 10.2.2 poglavja ZBan-1 podvržena sodni presoji oziroma ustavni presoji, ko so izčrpana vsa pravna sredstva posameznika v zvezi z izpodbijano odločbo. V primeru banke so to pravna sredstva v okviru upravnega spora, v primeru upnikov in delničarjev so to pravna sredstva v okviru pravdnega postopka za nadomestilo škode. Pod točko 9 odgovora na tožbo pojasnjuje dejansko stanje in ugotovitve, ki so vodile k izdaji izrednega ukrepa. Sodišču predlaga, da tožbo zavrže oziroma podrejeno, tožbo kot neutemeljeno zavrne, tožnikom pa naloži plačilo stroškov z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

8. Sodišče je tožbo zavrglo iz naslednjih razlogov:

9. Na podlagi 4. člena ZUS-1, ki ga tožeča stranka navaja kot tožbeno pravno podlago, sodišče odloča tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Navedena zakonska določba je, z ozirom na predhodne določbe ZUS-1 subsidiarne narave, kar pomeni, da se lahko uporabi samo v primeru, če gre pri odločanju za (drug) posamičen (in ne upravni) akt in če zoper  (drug) posamičen akt ni zagotovljeno drugo sodno varstvo.

10. V spornem primeru je že iz vsebine tožbe in priloženih listin razvidno, da tožniki nasprotujejo odločbi tožene stranke oziroma izrednemu ukrepu, izrečenemu z odločbo. Oznake oziroma številke odločbe jim sicer niso znane, prav tako jim ni podrobno znana njena vsebina. V obravnavanem primeru gre za upravni akt oziroma upravno odločbo, kot to izhaja tudi iz upravnih spisov. Iz teh je razvidno, da je sporna odločba o izrednih ukrepih z oznako PBH-24.20-029/ 13-009 in z datumom 17. 12. 2013, s katero je tožena stranka kot pristojni organ v okviru izvrševanja nadzorne (in s tem upravne) funkcije ter na podlagi določb Zakona o Banki Slovenije in ZBan-1, po uradni dolžnosti odločila o izrednih ukrepih, ki zadevajo banko A. d.d., in v tem okviru tudi o prenehanju vseh kvalificiranih obveznosti banke, ki so nastale do dneva izdaje odločbe, tudi tistih iz naslova finančnih instrumentov, ki jih tožeča stranka v tožbi opredeljuje kot neutemeljene. Tožeča stranka vlaga tožbo zoper odločbo in s tem zoper upravni akt, kar pomeni, da neposredno ne izkazuje upravičenosti za vložitev tožbe, glede na vrsto oziroma naravo izpodbijanega akta, na podlagi 4. člena ZUS-1. Odločanje o zakonitosti upravnega akta v rednem upravnem sporu iz 2. člena ZUS-1, ne vključuje tudi presoje ugovorov, ki so ustavnopravne narave.

11. Sodno varstvo proti odločbam tožene stranke se po določbah 337. člena ZBan-1  zagotavlja v postopku, določenem s tem zakonom. Tožbo proti odločbi Banke Slovenije o izrednem ukrepu lahko vloži banka (prvi odstavek 347. člena ZBan-1). Tožeča stranka kot imetnik obveznic, na katere se nanaša izrečeni ukrep, z ozirom na navedeno specialno ureditev v ZBan-1, nima pravne podlage, da zahteva presojo zakonitosti odločbe kot upravnega akta v smislu določb ZUS-1.

12. Tožeča stranka ima možnost, da uveljavlja sodno varstvo na podlagi določb 350.a člena ZBan-1, kot v odgovoru na tožbo pravilno opozarja že tožena stranka. Delničarji, upniki in druge osebe, katerih pravice so prizadete zaradi učinkov odločbe o izrednih ukrepih tožene stranke, lahko po navedeni določbi zahtevajo od tožene stranke povrnitev škode ob upoštevanju 223.a člena tega zakona, če dokažejo, da je škoda, ki je nastala zaradi učinkov izrednega ukrepa višja, kot bi bila v primeru, če izredni ukrep ne bil izrečen. Sodno varstvo se v tem primeru sicer omejuje na povrnitev škode, kar pa še ne pomeni, da sodnega varstva ni oziroma da ni ustrezno. Niti Ustava niti ZUS-1 ne pogojujeta drugega sodnega varstva v upravnem sporu s tem, da so prizadeti osebi pred drugim pristojnim sodiščem zagotovljene enake pravice in da lahko uveljavlja enake zahtevke, kot bi jih sicer lahko uveljavljala v upravnem sporu. Bistveno je, da je sodno varstvo učinkovito, kar pomeni, da se z njim v tistem delu na učinkovit način varujejo pravice in interesi prizadetih oseb.

13. V spornem primeru tožniki za presojo zakonitosti odločbe tožene stranke o izrednih ukrepih niso aktivno legitimirani, so pa legitimirani, da zahtevajo povrnitev škode, ki jim je nastala zaradi ukrepa. Pri tem lahko (s tožbo) zahtevajo razliko med škodo, ki jim je nastala z odvzemom upravičenj, ki jih imajo kot imetniki obveznic do banko A. d.d., in med višino poplačila, do katerega bi bili kot imetniki obveznic upravičeni v primeru stečaja banke. Zahtevajo torej lahko povrnitev škode, ki jim je nastala zaradi ukrepa in s tem tiste škode, ki jim je nastala zaradi odločbe. Obenem so na takšen način (v premoženjskopravnem pogledu) postavljeni v povsem enak položaj, kot bi jim nastal v primeru, če izredni ukrep ne bi bil izrečen in bi prišlo do stečaja banke. Zato ni mogoče slediti tožbenim navedbam o višji oziroma nadaljnji škodi, ki naj bi jo tožniki utrpeli kot imetniki obveznic, ter posledično tožbenim trditvam, po katerih v zvezi z „aktom o razlastitvi“ ni učinkovitega pravnega sredstva. V tem pa ni povsem izključena tudi presoja upravičenosti ukrepa in s tem presoja zakonitosti izdane odločbe, saj se pri odločanju o povrnitvi škode ugotavlja višina poplačila za primer „če izredni ukrep ne bi bil izrečen“, to pa lahko vključuje tudi presojo, ali so bili sploh podani razlogi za izredni ukrep iz 253.a člena ZBan-1, v tem primeru pogoji za odvzem dovoljenja za opravljanje bančnih storitev in s tem za stečaj banke.

14. Pri odločanju o povrnitvi škode se lahko presoja tudi zakonitost odločbe, oziroma presoja zakonitosti odločbe pri tem vsaj ni izključena, kar izhaja tudi iz tretjega odstavka 350.a člena ZBan-1, po katerem mora sodišče, ki odloča o odškodninskem zahtevku na podlagi prvega odstavka tega člena, v primeru, če je zoper odločbo o izrednem ukrepu vložena tožba v skladu s 347. členom (t.j. tožba banke), postopek prekiniti do odločitve sodišča v postopku sodnega varstva zoper odločbo Banke Slovenije. To pa po presoji sodišča pomeni, da tožnikom, z ozirom na premoženjskopravno naravo njihovih upravičenj, pravica do sodnega varstva s specialno ureditvijo sodnega varstva v ZBan-1 ni odvzeta, obenem pa to pomeni, da tožniki tudi ne izkazujejo aktivne legitimacije za tožbo v upravnem sporu kot subsidiarnem sodnem varstvu. Takšno stališče je sodišče zavzelo že v več upravnih sporih z enako dejansko in pravno podlago (npr. I U 1621/2013, I U 10/2014, III U 30/2014, I U 181/2014, I U 152/2014).

15. Glede na navedeno, je sodišče ob smiselni uporabi 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 odločilo tako, kot to sledi iz izreka.

16. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi v primeru, če sodišče tožbo zavrže, vsaka stranka svoje stroške postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

UPRS sklep I U 9/2014, enako tudi I U 148/2014, I U 146/2014