UPRS sodba III U 309/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2015-04-23

Andrej Orel (preds.), Lara Bartenjev (poroč.), mag. Damjan Gantar

INVALIDI - ZAPOSLOVANJE - UPRAVNI POSTOPEK

zaposlovanje invalidov - kvotni sistem zaposlovanja invalidov - nadomestna izpolnitev kvote - plačilo zaradi neizpolnjevanja kvote - obrazložitev odločbe

Zgolj navedba, da so tožnici znani vsi parametri, na podlagi katerih lahko ugotovi višino svojih obveznosti, ter da so ji znani temelj obveznosti, parametri za izračun višine kvote, višina minimalne plače za določitev višine prispevkov v primeru neizpolnjene kvote ter obrestna mera, ne opravičuje toženke, da v svoji odločbi ne navede med drugim tudi ugotovljenega dejanskega stanja, na podlagi katerega je bila izdana odločba, in drugih elementov obrazložitve odločbe, kot ji to zapoveduje prvi odstavek 214. člena ZUP.

I. Tožbi se ugodi, odločba Javnega jamstvenega, preživninskega in invalidskega sklada Republike Slovenije št. ODL-2229463-2014-200/10NN z dne 30. 6. 2014 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Z izpodbijano odločbo je Javni jamstveni, preživninski in invalidski sklad Republike Slovenije (v nadaljevanju Sklad) odločil, da mora tožnica zaradi neizpolnjevanja obveznosti zaposlovanja invalidov za obdobje od vključno maja 2007 do vključno decembra 2009 Skladu plačati prispevek za vzpodbujanje zaposlovanja invalidov v višini 35.581,78 EUR (glavnica in obresti).

Iz obrazložitve izhaja, da je iz spisa, ki ga je vodil Sklad, razvidno stanje obveznosti za tožnico iz naslova glavnice za obdobje od vključno maja 2007 do vključno decembra 2009 v znesku 25.794,91 EUR, ki je bila v celoti poravnana 24. 10. 2012. Tožnica ima v skladu z določbami Uredbe o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov (Uradni list RS. št. 32/07 in naslednji, v nadaljevanju Uredba) določeno kvoto v višini 3%. Pojasnjuje, da so tožnici znani vsi parametri, na podlagi katerih lahko ugotovi višino svoje obveznosti (dejavnost na podlagi katere se izračuna kvota, število zaposlenih, število zaposlenih invalidov, datum izplačila plač oziroma datum zapadlosti obveznosti), prav tako pa so ji znani tudi temelj obveznosti, ki izhaja iz zakona, parametri za izračun višine kvote, višina minimalne plače za določitev višine prispevkov v primeru neizpolnjene kvote ter obrestna mera. Gre za podatke, s katerimi tožnica razpolaga sama in jih lahko kadarkoli preveri v uradnih evidencah in za podatke, ki izhajajo iz predpisov, objavljenih na spletni strani sklada.

Na podlagi podatkov, ki jih je toženka dobila iz uradnih evidenc, je za vsak mesec posebej izračunala število invalidov, ki bi jih tožnica morala imeti zaposlene. Na podlagi razlike med dejansko zaposlenimi invalidi in invalidi, ki  jih je bila dolžna zaposliti, je ob upoštevanju višine 70% minimalne plače izračunan mesečni prispevek, ki bi ga bila tožnica na podlagi 65. člena Zakona o zaposlitveni rehabilitaciji in zaposlovanju invalidov (v nadaljevanju ZZRZI) dolžna plačati Skladu.

Glede obveznosti za leto 2007 toženka navaja, da je tožnici sicer 8. 8. 2007 izdala potrdilo za nadomestno izpolnjevanje kvote za obdobje od vključno junija 2007 do vključno decembra 2007, po šest invalidov na mesec, vendar pa toženka za navedeno obdobje ni prejela zaključnega poročila. Zato je 17. 6. 2008 tožnici izdala obvestilo, v katerem je navedla, da nadomestne izpolnitve kvote ni realizirala in je dolžna poravnati prispevek za invalide pod kvoto, razen če v roku 15 dni od prejema obvestila dokaže, da ni zavezanka za plačilo. Tožnica tudi v naknadno določenem roku zaključnega poročila ni predložila. Izpiska iz poštne knjige, s katerim je tožnica dokazovala pravočasno poslano zaključno poročilo, pa ni mogoče šteti kot dokazila o dejansko poslani pošiljki, saj na njegovi podlagi ni mogoče vedeti, ali je bila pošiljka dejansko poslana.

Glede obveznosti za leto 2008 toženka navaja, da tožnica ni izkazala, da bi pravočasno vložila vlogo za nadomestno izpolnitev kvote skupaj s pogodbo. Sklicuje se na 64. člena ZZRZI-UPB-2, po katerem bi tožnica to morala storiti v sedmih dneh od podpisa pogodbe o poslovnem sodelovanju z invalidskim podjetjem ali zaposlitvenim centrom.

Glede obveznosti za obdobje od januarja 2009 do junija 2009 pa toženka navaja, da tožnica ni vložila ustrezne napovedi za nadomestno izpolnjevanje kvote, saj predmet pogodbe, naveden v vlogi za nadomestno izpolnitev, ne izhaja iz dejavnosti zaposlitvenega centra. Pojasnjuje, da so na vlogi kot predmet pogodbe o poslovnem sodelovanju navedena pomožna vrtnarska dela, kar zaposlitveni center A. v obravnavanem obdobju ni imel registrirano v sodnem registru. To pa ni skladno z 8. členom Uredbe.

Ker tožnica ni izpolnila zakonskih določil o uveljavljanju nadomestne izpolnitve kvote in obveščanju sklada, zaradi česar se šteje, da nadomestna izpolnitev kvote ni bila opravljena, je toženka izdala izpodbijano odločbo.

Upravni organ druge stopnje je zavrnil tožničino pritožbo zoper izpodbijano odločbo.

Tožnica se s takšno odločitvijo ne strinja in v tožbi med drugim navaja, da se toženka napačno sklicuje na določbe zakona, ki so začele veljati šele po tem, ko je toženka izdala prvo odločbo v tej upravni zadevi, na kar je opozorilo že sodišče v sodbi opr. št. III U 347/2013. Nepravilno pa je tudi sklicevanje toženke na določbe Uredbe saj uredba kot podzakonski akt zavezancu ne more nalagati dodatnih obveznosti, ki v zakonu niso določene, kar je prav tako ugotovilo že sodišče v navedeni sodbi. Poleg tega izpodbijane odločbe tudi ni mogoče preizkusiti, saj iz obrazložitve razlogi zanjo ne izhajajo, s čimer je podana absolutno bistvena kršitev pravil upravnega postopka. Odločba zgolj povzema določila ZZRZI ter Uredbe. V 1. točki zavezancu predstavi nerazumljivo razpredelnico, vendar v obrazložitvi ne opravi tako imenovane pravne konkluzije na podlagi abstraktnega pravnega pravila in ugotovljenega dejanskega stanja. Odločba ne pojasni, kakšno je bilo dejansko stanje pri tožnici v letu 2008 in 2009, temveč izvzame le določene mesece in obrazloži, da bi morala imeti zaposleno določeno število invalidov, ki pa jih ni imela. Odločba zato nima razlogov o odločilnih dejstvih oziroma je izrek v nasprotju z obrazložitvijo in je ni mogoče preizkusiti.

Poleg tega je napačno ugotovljeno tudi dejansko stanje. Meni, da je v spornem obdobju izpolnila vse svoje obveznosti po ZZRZI. Pojasnjuje, da je imela v obdobju med junijem 2007 in decembrom 2009 z Zaposlitvenim centrom A. sklenjeno pogodbo o poslovnem sodelovanju, s  katero je v celoti izpolnila kvoto za to obdobje. Opravljeno nadomestno izpolnitev kvote za obdobje od junija 2007 do decembra 2007 je dokazovala s Pogodbo o poslovnem sodelovanju številka 583/2007-01 z dne 6. 7. 2007, sklenjeno z Zaposlitvenim centrom A., računi Zaposlitvenega centra A. številka 1001/07, 1002/07, 1003/07, 1004/07, 1005/07, 1006/07 in 1007/07 ter priloženo kontno kartico opravljanih plačil po navedenih računih. Omenjena dokazila so bila pravočasno predložena toženki. Toženka se do njih ni kritično opredelila, s čimer je bistveno kršila pravila postopka. Napačno je ugotovila tudi dejansko stanje glede zaključnega poročila. Navaja, da je zaključno poročilo poslala že februarja 2008, skupaj z vsemi ustreznimi prilogami, kar je dokazovala s priloženim izpisom iz poštne knjige. Poleg tega je 8. 8. 2007 celo prejela potrdilo, da je vloga za nadomestno izpolnitev kvote ustrezna. Poudarja, da v spisu ni dokazila, da bi toženka tožnico pozvala, naj v določenem roku dokaže, da ni zavezanka za plačilo. Tudi, če tožnica poročila ne bi predložila in tudi če bi bila k temu dejansko pozvana, pa ji ni mogoče naložiti denarnih obveznosti, saj je bila toženka najkasneje 2. 9. 2009 z dopisom in vsemi prilogami obveščena, da je tožnica svojo obveznost po zakonu izpolnila s sklenitvijo navedene pogodbe.

Poleg tega toženka svojo ugotovitev, da tožnica nadomestne kvote za obdobje od junija do decembra 2007 ni realizirala, opira na 12. člen Uredbe, ki pa je nezakonita, kar je ugotovilo že sodišče. Toženka je torej napačno ugotovila, da tožnica od junija 2007 do decembra 2007 ni realizirala napovedane nadomestne izpolnitve kvote po 64. členu ZZRZI, saj je tako z zaključnim poročilom o nadomestni izpolnitvi kvote, zlasti pa z navedeno pogodbo o poslovnem sodelovanju in računi zaposlitvenega centra A. ter priloženo kontno kartico dokazala, da je nadomestna izpolnitev kvote dejansko bila opravljena. Do teh dokazil, ki jih je toženki poslala že 2. 9. 2009, se toženka do danes ni izjasnila.

Glede obveze za leto 2008 poudarja, da iz izpodbijane odločbe še vedno ne izhaja, katere obveznosti naj ne bi izpolnila. Navaja, da je obveznosti izpolnila in se sklicuje na Pogodbo o poslovnem sodelovanju z zaposlitvenim centrom A., ki jo je toženki predložila že februarja 2008. Sklicuje se tudi na račune za leto 2008 in račune za leta 2009, iz katerih izhaja, da je tudi za leti 2008 in 2009 v celoti izpolnila vse svoje obveznosti. Za leto 2009 ima z Zaposlitvenim centrom A. sklenjeno Pogodbo o poslovnem sodelovanju z dne 1. 7. 2009, ki jo je poslala toženki 21. 10. 2009.

Toženka zato tožnici neupravičeno očita pomanjkljivo pošiljanje dokumentacije, saj takšno stališče temelji na pogoju, ki ne izhaja iz določb ZZRZI, veljavnih v obravnavanem obdobju in v času izdaje odločbe, temveč na določbah Uredbe. Tožnica meni, da je s sklenitvijo in realizacijo pogodbe o poslovnem sodelovanju izpolnila predpisano kvoto, kot to omogoča 64. člen ZZRZI. Toženki je predložila vse listine, ki dokazujejo izpolnitev oziroma realizacijo nadomestne kvote, ta pa se do njih še do danes ni izjasnila, kljub opozorilu sodišča. Sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi ter ugotovi, da obveznost tožnice iz navedenega pravnega naslova ne obstoji oziroma podrejeno, naj zadevo vrne toženki v ponovno odločanje. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo pojasnjuje, zakaj meni, da je tožba neutemeljena, odločba pa pravilna in zakonita. Predlaga, naj sodišče tožbo zavrne.

Sodišče uvodoma ugotavlja, da je bila izpodbijana odločba izdana v ponovljenem postopku, po tem, ko je bila s sodbo Upravnega sodišča RS, oddelka v Novi Gorici, opr. št. III U 347/2013 z dne 22. 5. 2014 odpravljena prejšnja odločba upravnega organa iz razloga, ker je toženka napačno uporabila materialno pravo, odločbe pa tudi ni bilo mogoče preizkusiti.

Iz navedene sodbe izhaja, da odločbe ni mogoče opreti na določila zakona, ki v času izdaje odločbe še ni veljal (Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o zaposlitveni rehabilitaciji in zaposlovanju invalidov, Uradni list RS, št. 87/11, v nadaljevanju ZZRZI-C), prav tako pa je ni mogoče opreti na določila Uredbe, ki zavezancem nalaga obveznosti, ki v zakonu niso določene. Poleg tega se toženka ni opredelila do dokazov, ki jih je tožnica poslala do izdaje odločbe.

Sodišče se strinja s tožnico, da obrazložitev izpodbijane odločbe ne vsebuje ugotovljenega dejanskega stanja, ki je bilo podlaga izračun naloženih obveznosti tožnici. Zgolj navedba, da so tožnici znani vsi parametri, na podlagi katerih lahko ugotovi višino svojih obveznosti, ter da so ji znani temelj obveznosti, parametri za izračun višine kvote, višina minimalne plače za določitev višine prispevkov v primeru neizpolnjene kvote ter obrestna mera, ne opravičuje toženke, da v svoji odločbi ne navede med drugim tudi ugotovljenega dejanskega stanja, na podlagi katerega je bila izdana odločba, in drugih elementov obrazložitve odločbe, kot ji to zapoveduje prvi odstavek 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP).

Sodišče v obravnavanem primeru ponovno poudarja, kot je poudarilo že v navedeni sodbi, da ne glede to, da je treba izdajati odločbe v skladu s predpisi, veljavnimi v času njihove izdaje, razen če zakon ne določa drugače, jih zaradi prepovedi povratne veljave pravnih aktov (prvi odstavek 155. člena Ustave) ni mogoče utemeljiti z določbami, sicer veljavnimi v času izdaje odločbe, katerih vsebina pa se nanaša na pogoje za priznanje nadomestne izpolnitve kvote, ti pogoji pa v obdobju, na katerega se izpodbijana odločitev nanaša, niso bili določeni z zakonom. Pogoji, določeni z zakonom, imajo zato lahko pravne posledice le na ravnanja zavezancev od njihove uveljavitve dalje.

Na podlagi prvega odstavka 62. člena ZZRZI so delodajalci, ki zaposlujejo najmanj 20 delavcev, razen tujih diplomatskih in konzularnih predstavništev, invalidskih podjetij in zaposlitvenih centrov, dolžni zaposlovati invalide v okviru določenega deleža od celotnega števila zaposlenih delavcev (kvote). Višina kvote je odvisna od dejavnosti delodajalca in jo določi Vlada RS z Uredbo (tretji odstavek 62. člena ZZRZI). Kvota je glede na registrirano področje glavne dejavnosti SKD delodajalca lahko različna, vendar ne more biti nižja od 2% in ne višja od 6% od skupnega števila zaposlenih delavcev.

Kot je razvidno iz izpodbijane odločbe, je bila pri izračunu tožničine obveznosti upoštevana 3 % kvota, tožnica pa temu v tožbi ne ugovarja. Prav tako ne ugovarja ugotovitvam o (ne)doseganju te kvote z zaposlovanjem invalidov po obravnavanih mesecih od junija 2007 do decembra 2009.

V zadevi je sporno, ali je tožnica predpisano kvoto izpolnila s sklenitvijo pogodb o poslovnem sodelovanju z zaposlitvenim centrom oz. invalidskim podjetjem, kot to omogoča 64. člen ZZRZI.

Toženka je svojo odločitev, da tožnica nadomestne izpolnitve kvote za obdobje od junija do decembra 2007 ni opravila, oprla na 12. člen Uredbe, po kateri se je štelo, da nadomestna izpolnitev kvote ni bila opravljena, če zavezanec tudi v naknadno postavljenem roku skladu ni predložil poročila in dokazil iz prvega in drugega odstavka tega člena, kljub temu, da je naslovno sodišče že v navedeni sodbi navedlo, da je nezakonit in se ga ne sme uporabiti. Zavezancem namreč nalaga obveznosti, ki jih zakon ne določa.

Tretji odstavek 65. člena ZZRZI je namreč že pred spremembo, ki jo je uveljavil ZZRZI-C, določal (kasneje je podobno določal peti odstavek tega člena) zgolj, da izda Sklad odločbo o obveznosti plačila prispevka za vzpodbujanje zaposlovanja invalidov, če delodajalec v določenem roku te obveznosti ne plača niti ne dokaže, da ni zavezanec za plačilo. Iz navedene določbe izhaja, da lahko sklad izda odločbo o obveznosti plačila po tem, ko je zavezancu postavil dodaten rok za izpolnitev obveznosti oz. za predložitev dokazov, da ni zavezanec, ta pa kljub pozivu, do izdaje odločbe, obveznosti ni izpolnil, niti ni predložil dokazov, da ni zavezanec.

S katerimi dokaznimi sredstvi mora to dokazati, iz navedene določbe zakona ne izhaja.

Zato se lahko za dokazovanje, da ni zavezanec, uporabi vse, kar je primerno za ugotavljanje stanja stvari in kar ustreza posameznemu primeru (drugi odstavek 164. člena ZUP), in ne zgolj poročila in dokazila iz prvega in drugega odstavka 12. člena Uredbe, kot zmotno meni Sklad. Omejevanje možnosti dokazovanja na določene vrste dokazov je poseg v ustavno določbo o enakem varstvu pravic strank v vseh postopkih pred državnimi organi (22. člen Ustave), zato je mogoče le na podlagi zakona, in to le tedaj, če je tak poseg ustavno dopusten, torej skladen z ustavnim načelom sorazmernosti. Zakon namreč ni določal, da je dokaz za izkazovanje nadomestne izpolnitve kvote le zaključno poročilo.

Sodišče ponovno ugotavlja, kar je ugotovilo že v navedeni sodbi, da ker v upravnem spisu obvestila oz. poziva z dne 17. 6. 2008, na katerega se sklicuje Sklad, ni, ni mogoče preizkusiti, ali je šlo za poziv v smislu citirane določbe 65. člena ZZRZI, kar pomeni, da ne more preizkusiti, ali so bili v obravnavani zadevi izpolnjeni pogoji za odmero obveznosti za leto 2007. Tožnica namreč prejem tega poziva zanika. Iz vročilnice, na katero se sklicuje upravni organ druge stopnje, pa tudi ni mogoče ugotoviti vsebine dokumenta, ki je bila vročena tožnici.

Glede na navedeno niti ni bistveno, ali je tožnica izkazala, da je zaključno poročilo o nadomestni izpolnitvi kvote poslala že februarja 2008. Tudi sicer pa se sodišče ne strinja z navedbo toženke, da izpisek iz poštne knjige zavezanca ne more šteti kot dokazilo o dejansko poslani pošiljki. Kot rečeno, se za dokaz lahko uporabi vse, kar je primerno za ugotavljanje stanja stvari.

Zato sodišče ponovno poudarja, kot je poudarilo že v citirani sodbi, da bi se toženka morala opredeliti do dokazil, s katerimi tožnica dokazuje nadomestno izpolnitev kvote, tako tistih, ki jih je poslala 2. 9. 2009, kot tudi tistih, ki se nanašajo na leto 2008 in 2009 in jih je predložila pred izdajo odločbe.

Prvi odstavek 64. člena ZZRZI-UPB2, na katerega se pravilno sklicuje toženka, je namreč priznanje nadomestne izpolnitve kvote pogojeval le s sklenitvijo pogodbe o poslovnem sodelovanju z zaposlitvenim centrom oziroma invalidskim podjetjem. Drugi odstavek istega člena je sicer določal rok za posredovanje pogodbe Skladu, vendar ni določal, da bi zamuda tega roka povzročila izgubo pravice uveljaviti nadomestno izpolnitev kvote. Zato nepravočasna napoved nadomestne izpolnitve in nepravočasno predložena pogodba ne more povzročiti izgube pravice do priznanja nadomestne izpolnitve kvote, kot zmotno meni Sklad.

Odločitev toženke, ki se nanaša na leto 2009, pa temelji na stališču, da Sklad ni prejel ustrezne napovedi za nadomestno izpolnjevanje kvote. Pri tem se je sklicevala na ugotovitev, da predmet pogodbe, naveden v vlogi za nadomestno izpolnitev, ne izhaja iz dejavnosti zaposlitvenega centra. Na vlogi so kot predmet pogodbe o poslovnem sodelovanju navedena pomožna vrtnarska dela, kar Zaposlitveni center A. v obravnavanem obdobju ni imel registrirano v sodnem registru, kar ni skladno z 8. členom Uredbe.

Kot predhodno navedeno, je prvi odstavek 64. člena ZZRZI-UPB2, na katerega se je pravilno sklicevala toženka, priznanje nadomestne izpolnitve kvote pogojeval le s sklenitvijo pogodbe o poslovnem sodelovanju z zaposlitvenim centrom oziroma invalidskim podjetjem. Glede na navedeno je nepravilna ugotovitev Sklada, da je tožnica zavezana za plačilo prispevkov za leto 2009, ker ni vložila ustrezne napovedi za nadomestno izpolnjevanje kvote, ne da bi presodil dokaze, s katerimi tožnica dokazuje nadomestno izpolnitev kvote (pogodba, računi, računovodski izkazi o plačilu računov). Še vedno pa ostaja nepojasnjeno vprašanje, zakaj naj bi neujemanje dejavnosti zaposlitvenega centra z deli, ki naj bi bila plačana centru na podlagi pogodbe, kar tožnica dokazuje z računi in računovodskimi izkazi o plačilu teh računov, pomenilo, da nadomestna izpolnitev kvote ni bila realizirana. V zakonu za takšno sklepanje ni bilo podlage.

Glede na navedeno sodišče ne more preizkusiti pravilnosti in zakonitosti odločitve.

Ker je sodišče ugotovilo, da je tožba utemeljena že iz navedenega razloga, je brez presoje ostalih tožbenih navedb tožbi ugodilo (3. in 4. točka prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1), izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo toženki v ponovni postopek (tretji odstavek istega člena), kljub temu, da je Sklad izpodbijano odločbo izdal v nasprotju s pravnim mnenjem sodišča v navedeni sodbi. Spoznalo je namreč, da na podlagi dejanskega stanja, ki je bilo ugotovljeno v postopku za izdajo upravnega akta, ne more rešiti spora predvsem zato, ker so dejstva v bistvenih točkah nepopolno ugotovljena.

Kadar sodišče tožbi ugodi in odpravi izpodbijani upravni akt, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik).

Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnico pa je v postopku zastopal odvetnik, se ji priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika). V skladu z ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča se v primeru, ko je odvetnik zavezanec za plačilo DDV, navedeni znesek poviša za zahtevani 22 % DDV, torej za 62,70 EUR. Pri tem sodišče dodaja, da bo plačana sodna taksa za postopek v višini 148 EUR vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c taksne tarife Zakona o sodnih taksah, ZST-1).

Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika, OZ).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.