UPRS sodba IV U 155/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-01-14

Majda Kovačič (preds.), Melita Ambrož (poroč.), mag. Damjan Gantar

zavarovanje zahteve za denacionalizacijo - začasna prepoved razpolaganja z nepremičnino - začasna odredba - pogoji za izdajo začasne odredbe - obrazložitev odločbe - načelo zaslišanja stranke

Ker je cilj začasne odredbe na podlagi določbe 68. člena ZDen zavarovanje zahtevka za denacionalizacijo, zaradi vračanja premoženja v naravi oziroma v enaki obliki, mora biti pred izdajo začasne odredbe ugotovljena verjetnost dejanske in pravne podlage zahteve za vrnitev nepremičnine. Da je verjetno izkazana, morajo utemeljevati listine, na podlagi katerih denacionalizacijski upravičenec uveljavlja svoj zahtevek, prav tako mora denacionalizacijo uveljavljati oseba, ki je upravičenec na podlagi 9. do 15. člena zakona in da je nepremičnino, za katero se zahteva zavarovanje, mogoče vrniti v naravi.

Za izdajo začasne odredbe o prepovedi razpolaganja z nepremičnino po 68. členu ZDen morata biti izkazana dva pogoja, in sicer verjetno izkazan razlog za zavarovanje in verjetno izkazana dejanska in pravna podlaga zahteve za vrnitev nepremičnin.

I. Tožbi se ugodi. Odločba Ministrstva za kmetijstvo in okolje št. 490-27/2012/23 z dne 19. 6. 2014, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Zahteva stranke z interesom Nadškofije B. za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

1. Ministrstvo za kmetijstvo in okolje je z izpodbijanim sklepom investitorju, zavod A., v 1. točki izreka začasno prepovedalo vsakršno gradnjo oziroma gradbeni poseg, na nepremičnini parc. št. 598/12 k.o. … in v 2. točki izreka odločilo, da stroški postopka niso bili priglašeni.

2. V izpodbijanem sklepu je tožena stranka pojasnila, da je 12. 3. 2914, na podlagi predloga Nadškofije B. z dne 21. 11. 2013, izdala sklep št. 490-27/2012/13, s katerim je bilo Občini C. začasno prepovedano vsakršno razpolaganje z nepremičnino, parc. št. 598/12 k.o. ... Sklep je postal pravnomočen 17. 4. 2014, dne 28. 4. 2014, pa je tožena stranka ponovno prejela predlog za izdajo začasne odredbe za isto nepremičnino, zoper investitorja zavod A., s katerim je Občina C. sklenila pogodbo o ustanovitvi neprave stvarne služnosti. Tožena stranka je pojasnila, da zato, ker je v izjasnitev že poslala prvi predlog za izdajo začasne odredbe, tega predloga strankam ni pošiljala. Predlog za začasno odredbo je tožena stranka obravnavala v skladu z 68. in 88. členom Zakona o denacionalizaciji (v nadaljevanju ZDen). Iz vpogleda v zemljiško knjigo je bilo ugotovljeno, da je lastninska pravica na nepremičnini parc. št. 598/12 vknjižena na Občino C., iz Uredbe o koncesiji za graditev sedežnice … na Č., pa je iz 1. točke 1. člena razvidno, da je gradnja sedežnice predvidena tudi na tem zemljišču.

3. Sklicevala se je na namen določbe 68. člena ter 88. člena ZDen in odločitev Upravnega sodišča U 559/2008 z dne 20. 5. 2008 in ugotovila, da je zahteva za izdajo začasne odredbe v smislu 88. člena ZDen utemeljena, saj bi razpolaganje s sporno nepremičnino imelo za posledico spremembo, zaradi katere vrnitev v naravi ne bi bila mogoča, zato je odločila, da je zahteva za izdajo začasne odredbe utemeljena.

4. Tožeča stranka, zavod A., odločitvi oporeka. Tožena stranka ji pred izdajo odločbe ni omogočila sodelovanja v postopku.  Pojasnjuje tudi, da je v času od vložitve predloga Nadškofije B., pa do odločitve organa o predmetni vlogi, tožeča stranka pripoznala tožbeni zahtevek, zaradi ničnosti pogodbe o ustanovitvi neprave služnosti z dne 13. 12. 2013, in zaradi ugotovitve neveljavnosti vknjižb in vzpostavitev prejšnjega stanja, ki ga je Nadškofija B. naperila zoper Občino C. in zavod A. Tožena stranka je spregledala tudi, da ima sporna nepremičnina delno status gozda, pretežni del pa je območje za šport in rekreacijo, saj 78% površine leži na območju opredeljenem kot poselitveno območje, na katerem so že postavljeni objekti, kot so žičnica, smučišče ter nestanovanjski objekt, kar pa skladno z določbami ZDen predstavlja oviro za vračilo dela predmetnega zemljišča v naravi.

5. Opozarja tudi na Zakon o žičničnih napravah za prevoz oseb, ki v drugem odstavku 35. člena določa, da za pravico graditi zadošča potrdilo pristojnega organa, da niso končani postopki po ZDen. Graditev žičniških naprav je zaradi njihovega pomena za pospeševanje razvoja turizma in rekreativnih dejavnosti, za gospodarski in splošni družbeni razvoj manj razvitih in demografsko ogroženih območij in zaradi smotrne ter okolju prijazne rabe prostora za postavitev žičniške naprave v javnem interesu, zato je bila sprejeta tudi Uredba o koncesiji za graditvi sedežnice … na Č., koncesija pa je bila prenesena na koncesionarja A. Tožeča stranka sodišču predlaga odpravo izpodbijanega sklepa.

6. Odgovor na tožbo je podala tudi stranka z interesom, Nadškofija B., ki opozarja, da v skladu z 2. členom Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), tožba zoper izpodbijani akt ni dopustna, ker ne gre za upravni akt, s katerim bi  tožena stranka odločala o  pravici, obveznosti ali pravni koristi tožeče stranke. Opozarja tudi na naravo sklepa o začasni odredbi, ki je bil izdan na podlagi 88. člena ZDen in na sodno prakso (VS RS 77/2001 z dne 4. 4. 2012, UP RS št. 559/2008 z dne 20. 5. 2008), ki se nanaša na možnost vračanja zemljišč v naravi. Ker je namen začasne odredbe hitro in učinkovito zavarovanje zahtevka za denacionalizacijo, so bili v zadevi podani vsi pogoji za izdajo izpodbijanega sklepa, brez pritegnitve tožeče stranke v postopek. Pojasnjuje tudi, da za vračilo spornega zemljišča ni nobenih zadržkov. Nevarnost, da namerava tožeča stranka na tem zemljišču postaviti gradbene objekte in s tem preprečiti vračilo v naravi, je stranka z interesom izkazala že v svojem predlogu z dne 25. 4. 2014. Stranka z interesom opozarja, da bi bilo z načrtovano gradnjo poseženo predvsem v njeno ustavno varovane pričakovane pravice, ki so identične lastninski pravici in s tem varovane po 33. členu Ustave. Zaveda se, da je zaradi dveh konkretnih primerov v RS (smučišče D. ter predmetnega nameravanega smučišča v Č.) v letih 2013 in 2014, prišlo do dveh zakonskih sprememb Zakona o žičniških napravah za prevoz oseb, s katerimi je bil spremenjen 35. člen ZŽNPO in s katerimi se je šele lahko štelo, da za druge listine, ki v skladu z ZGO izkazujejo pravico graditi oziroma izvajati dela na žičniških napravah, štejejo tudi takšna potrdila. Šele s tema zakonskima spremembama je tožeča stranka pridobila možnost gradnje na tujem zemljišču in to še pred zaključkom denacionalizacijskega postopka, kot tudi postopka razlastitve, kar pa je po mnenju stranke z interesom nezakonito, protiustavno in nerazumno ter čez vsako mero posega v ustavno zagotovljene pravice stranke z interesom. Potrdilo pristojnega organa, da niso končani postopkih po ZDen, tako po mnenju stranke z interesom ne izkazuje pravice graditi oziroma izvajati dela na žičniških napravah, pač pa ravno nasprotno. Navedeni člen je tako v nasprotju z Ustavo RS, predvsem z njenim 2., 15., 33. in 69. členom, ravno tako je v nasprotju z določili ZDen, predvsem njegovimi temeljnimi načeli. Stranka z interesom predlaga tudi povrnitev stroškov postopka.

7. Odgovor na tožbo je podala tudi stranka z interesom, Slovenski državni holding, ki navaja, da je stališče tožeče stranke pravno zmotno, saj sme organ, ki vodi denacionalizacijski postopek, na podlagi 68. člena ZDen, zaradi zavarovanja zahteve za denacionalizacijo izdati sklep, s katerim prepove razpolaganje z nepremičnino. Tožeča stranka niti ni dokazala, da je bil glede obravnavane parcele, na podlagi 25. člena Zakona o žičniških napravah za prevoz ljudi, izdan ustrezen prostorski akt, ki bi takšno gradnjo omogočal in zato ni mogoče sprejeti stališča, da je tožeči stranki na podlagi samega zakona, na obravnavani parceli dovoljeno graditi. Sodišču predlaga zavrnitev tožbe.

8. Tožena stranka je sodišču poslala upravne spise in odgovor na tožbo, v katerem prereka tožbene navedbe, kot neutemeljene iz razlogov navedenih v obrazložitvi izpodbijane odločbe in predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

10. V zadevi je sporna izdaja sklepa o začasni prepovedi razpolaganja z nepremičnino parc. št. 598/12 k.o. ..., izdanega na podlagi 68. člena ZDen in ki določa, da lahko organ zaradi zavarovanja zahteve za denacionalizacijo ali iz drugih tehtnih razlogov izda sklep, s katerim odredi, da se začasno prepove razpolaganje z nepremičninami ali delno oziroma popolno kapitalsko preoblikovanje podjetij in drugih gospodarskih subjektov; iz enakih razlogov lahko odredi prenos nepremičnine v začasno uporabo upravičencu, če je dejanska in pravna podlaga njegove zahteve za vrnitev nepremičnine verjetno izkazana.

11. Sodišče v zvezi z ugovorom stranke z interesom, Nadškofije B., uvodoma pojasnjuje, da določba 68. člena ZDen zahteva izdajo sklepa, ki je upravni akt v smislu določbe 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), zato je zoper njega dovoljen upravni spor.

12. Ker je cilj začasne odredbe na podlagi določbe 68. člena ZDen zavarovanje zahtevka za denacionalizacijo, zaradi vračanja premoženja v naravi oziroma v enaki obliki, mora biti pred izdajo začasne odredbe ugotovljena verjetnost dejanske in pravne podlage zahteve za vrnitev nepremičnine. Da je verjetno izkazana, morajo utemeljevati listine na podlagi katerih denacionalizacijski upravičenec uveljavlja svoj zahtevek, prav tako mora denacionalizacijo uveljavljati oseba, ki je upravičenec na podlagi 9. do 15. člena zakona in da je nepremičnino, za katero se zahteva zavarovanje, mogoče vrniti v naravi (sklep Vrhovnega sodišča RS, I Up 77/2001 z dne 4. 4. 2002, sodba  Upravnega sodišča RS U 1870/2007 z dne 29. 1. 2008 in  I U  819/2012-6).

13. Določba 68. člena ZDen določa tudi, da organ zahtevo za denacionalizacijo (lahko) izda zaradi zavarovanja zahteve za denacionalizacijo ali iz drugih tehtnih razlogov. Sodišče se, enako kot je to že storilo v odločbi I U 819/2012 z dne 21. 5. 2013, v nadaljevanju sklicuje na povezavo določbe 68. člena ZDen z določbo 292. člena ZUP/86, ki (tudi) ureja začasni sklep o zavarovanju, kar pomeni, da je namen začasne odredbe po ZDen treba iskati (tudi) v namenu začasne odredbe v upravnem postopku, ki ima namen preprečiti, da bi bila po izdaji odločbe izpolnitev obveznosti onemogočena ali otežena, zaradi razpolaganja ali drugačnega ravnanja zavezanca v škodo upravičenca oziroma, da je njen namen preprečiti razpolaganje s premoženjem, ki bi lahko onemogočilo vračanje v naravi v obsegu postavljenega zahtevka.

14. Navedeno torej pomeni, da morata biti za izdajo začasne odredbe o prepovedi razpolaganja z nepremičnino po 68. členu ZDen izkazana oba pogoja, verjetno izkazan razlog za zavarovanje in verjetno izkazana dejanska in pravna podlaga zahteve za vrnitev nepremičnin.

15. Sodišče ugotavlja, da iz obrazložitve izpodbijanega sklepa ne izhaja verjetno izkazana dejanska in pravna podlaga zahteve za vrnitev nepremičnin. Iz izpodbijanega sklepa sicer izhaja obširen povzetek predloga za izdajo začasne odredbe z dne  28. 4. 2014 in predloga z dne 20. 11. 2013, o katerem je bilo  odločeno s sklepom in s katerim je tožena stranka Občini C. prepovedala  vsakršno razpolaganje z nepremičnino parc. št. 598/12 k. o. ..., ni pa tožena stranka ugotavljala in se opredelila do obeh prej navedenih pogojev, na katerih temelji izdaja  začasne odredbe na podlagi 68. člena ZDen. Sodišče namreč meni, da navedbe Nadškofije B., ki izhajajo iz vloženega predloga, tožene stranke ne razbremenijo obveznosti, da se v obrazložitvi izpodbijanega akta (209. člen ZUP/86 oz. 214. člen ZUP), kot samostojnega pravnega akta, opredeli do trditev in dokazov predlagatelja začasne odredbe in utemelji svojo odločitev.

16. Iz zgoraj navedenega razloga, je sodišče tudi presodilo, da se tožena stranka v izpodbijanem sklepu neutemeljeno sklicuje na že izdano začasno odredbo Občini C., številka 490-27/2012/13 z dne 12. 3. 2014, katere zakonitost ni predmet presoje v tem upravnem sporu. Gre namreč za nosilca pravic in obveznosti (Občina C.), ki ni enak kot je to naslovnik pravice in obveznosti iz izpodbijanega sklepa, kar v nadaljevanju pomeni, da bi morala biti tožeča stranka pritegnjena v postopek izdaje takega akta. Med strankami ni sporno, da tožeči stranki v postopku pred izdajo odločbe ni bila dana možnost, da se izjavi o vseh tistih okoliščinah in dejstvih, ki utegnejo vplivati na odločitev o stvari, zato je sodišče presodilo, da tožena stranka ni ravnala v skladu z določili 9. in 146. člena ZUP, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil postopka iz 3. točke drugega odstavka 237. člena ZUP.

17. Ker je sodišče glede na navedeno presodilo, da v postopku za izdajo izpodbijane odločbe niso bila upoštevana pravila postopka in določbe ZDen, ki se nanašajo na izdajo začasne odredbe, je na podlagi 3. točke prvega odstavka in 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo zadevo pa na podlagi tretjega odstavka v smislu četrtega odstavka istega člena vrnilo toženi stranki v ponovni postopek.

18. Sodišče je v skladu z določbami ZUS-1 poslalo tožbo v odgovor tudi prizadetima strankama, Slovenskemu državnemu holdingu in Nadškofiji B. Slednja je sodišču podala odgovor na tožbo, v katerem je zahtevala povračilo stroškov tega postopka. Sodišče predlogu ni ugodilo, ker po njegovem mnenju odgovor na tožbo stranke z interesom Nadškofije B. ni pripomogel k odločitvi sodišča. Dejstvo namreč je, da sodišče pri odločanju o tem, kateri stroški se naj stranki povrnejo, upošteva zgolj tiste stroške, ki so bili potrebni (prvi odstavek 155. člena ZPP v zvezi s 23. členom ZUS-1).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.