UPRS sodba I U 379/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2015-09-01

Bojana Prezelj Trampuž (preds.), Adriana Hribar Milič (poroč.), mag. Slavica Ivanović Koca

trgovanje s fitofarmacevtski sredstvi - dovoljenje za vzporedno trgovanje - izdaja dovoljenja - obrazložitev odločbe

V konkretnem primeru oba upravna akta ne izpolnjujeta pogojev, ki jih za upravni akt določa prvi odstavek 214. člena ZUP. Izpodbijana odločba ne vsebuje razlogov, ki so bili odločilni za presojo posameznih dokazov. Prav tako ne vsebuje navedb o dokazih, na katere je ugotovljeno dejansko stanje oprto. Iz izpodbijane odločbe ne izhaja, na podlagi katerih kemijskih analiz je upravni organ ugotovil, da obravnavani FFS nista identični in na podlagi katerih konkretnih dokumentov hrvaškega organa je prvostopenjski organ ugotovil, da FFS nista identični v smislu tretjega odstavka 52. člena Uredbe 1107/2009/ES.

Tožbi se ugodi, odločba Uprave RS za varno hrano, veterinarstvo in varstvo rastlin U34330-279/2014/5 z dne 9. 12. 2014 se odpravi in zadeva vrne temu organu v ponoven postopek.

Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka roka do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Z izpodbijano odločbo je Uprava RS za varno hrano, veterinarstvo in varstvo rastlin (v nadaljevanju: prvostopenjski organ) vlogo tožnice z dne 13. 11. 2014 za izdajo dovoljenja za vzporedno trgovanje fitofarmacevtskega sredstva (v nadaljevanju: FFS) MIKAL PREMIUM F (fosetil-Al 50 %, folpet 25 %, iprovalikarb 4 %) iz Republike Hrvaške, zavrnil. V Republiki Sloveniji je bilo registrirano fitofarmacevtsko sredstvo MIKAL PREMIUM F (fosetil-Al 50 %, folpet 25 %, iprovalikarb 4 %) proizvajalca A., Nemčija, ki ga v Republiki Sloveniji zastopa B. d.o.o., z odločbo Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano 3433-438/2006/10 z dne 3. 3. 2009, ki mu velja registracija do 3. 3. 2019. V Republiki Hrvaški pa je registrirano FFS MIKAL PREMIUM F proizvajalca A., Nemčija, z registracijo UP/I-320-20/06-01/173. Na podlagi dokumentacije, ki jo je posredoval pristojni hrvaški organ, je bilo ugotovljeno, da navedeni FFS nista identični, zato niso izpolnjeni pogoji iz 52. člena Uredbe (ES) št. 1107/209 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. 10. 2009 o oddajanju FFS v promet in razveljavitvi direktiv Sveta 79/117/EGS in 91/414/EGS (Ul. l. št. 309 z dne 24. 11. 2009; v nadaljevanju: Uredba 1107/2009/ES).

Pritožbeni organ je pritožbo zavrnil. Iz pritožbe in prilog k pritožbi in sicer Poročila izvedenih primerjalnih meritev ne izhaja, da bi se pri oceni ekvivalentnosti, opravljenih s strani družbe C., poleg primerjave vrednosti aktivnih snovi fosetil, folpet in iprovalikarb primerjala tudi vsebnost dodatkov, njihovega učinka na lastnosti samega popravka. Zato je sklepanje na podlagi predloženih dokazov, da sta FFS iz Republike Hrvaške in FFS, ki je registrirano v Republiki Sloveniji ekvivalentni, neutemeljeno. Pritožbeni organ tudi sicer ne vidi razloga, da bi podvomil v pravilnosti ocene ekvivalentnosti obeh navedenih FFS, ki je bila opravljena v ugotovitvenem postopku na prvi stopnji.

Tožnica se z odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da je bila izpodbijana odločba izdana na podlagi zmotno oz. nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja in ne vsebuje vseh obveznih sestavin, ki bi jih v skladu s prvim odstavkom 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP) upravna odločba morala imeti. Navaja določbo drugega odstavka 52. člena Uredbe 110/2007/ES. Tožnica je pritožbi priložila analizo neodvisnega laboratorija C., dr. D.D. iz Avstrije, iz katere je razvidno, da sta obravnavana izdelka identična v smislu drugega odstavka 52. člena Uredbe 1107/2009/ES. Pritožbeni organ pa se do tega ni opredelil, kar predstavlja kršitev določb postopka. Predlaga zaslišanje predstavnice tožnice za Slovenijo E.E. ter postavitve izvedenca kemijske fitofarmacevtske stroke, ki bo sodišču kompetentno in strokovno pojasnil rezultate analize, ki jo je v pritožbenem postopku tožnica tudi predložila. Predlaga tudi zaslišanje dr. D.D., ki bo pojasnil rezultate analize identičnosti obeh obravnavanih FFS.

Tudi odločba pritožbenega organa je nezakonita, saj ni navedeno, katera konkretna dejstva naj bi bila v izpodbijani odločbi pravilno ugotovljena in kako naj bi prvostopenjski organ pravilno obrazložil dejstva, ki so narekovala zavrnitev vloge za izdajo dovoljenja za vzporedno trgovanje. Tega drugostopenjski organ tudi ni mogel storiti, saj iz obrazložitve izpodbijane odločbe dejstva, ki so narekovala odločitev, sploh ne izhajajo. Obrazložitev izpodbijane odločbe ne vsebuje rezultatov primerjalnih laboratorijskih analiz aktivnih snovi, ne vsebuje rezultatov varoval in sinergistov, prav tako ne vsebuje rezultatov dodatkov k tem snovem. Obrazložitev izpodbijane odločbe ne vsebuje podatkov, ki naj bi bili o predmetnih FFS prvostopenjskemu organu posredovani s strani pristojnega hrvaškega organa. Laboratorijske analize, ki jih je predložila tožnica v pritožbenem postopku pa so edini dokaz, ki je bil naveden v obrazložitvi odločbe druge stopnje. Tako iz obrazložitve prvostopenjske odločbe, ki ne vsebuje dokazov, ne izhaja na podlagi česa je organ prve stopnje sploh odločil in tudi ni jasno, na podlagi česa je pritožbeni organ odločitev potrdil.

Izdaja po vsebini neobrazložene odločbe, s katero je upravni organ arbitrarno in brez navedb utemeljenih razlogov zavrnil vlogo tožnice, je v nasprotju z splošnim načelom prostega pretoka blaga, ki velja v EU in je tudi v nasprotju z določili Uredbe 1107/2009/ES. Namen prostega pretoka FFS je doseči čim bolj učinkovito odstranitev ovir pri trgovanju s temi sredstvi ter povečanje njihove razpoložljivosti. Omejevanje vzporednega trgovanja ima za posledico višje cene FFS. Tožnica sodišču predlaga, da dopusti in izvede predlagane dokaze ter razsodi, da je izpodbijana odločba nezakonita in jo spremeni tako, da tožnici izda dovoljenje za vzporedno trgovanje FFS MIKAL PREMIUM F  (fosetil-Al 50 %, folpet 25 %, iprovalikarb 4 %) iz Republike Hrvaške, podrejeno pa, da sodišče izpodbijano odločbo kot nezakonito odpravi ter zadevo vrne v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu, v obeh primerih pa tožnici prisodi tudi stroške tega postopka, z DDV, v primeru zamude z zakonitimi zamudnimi obrestmi.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo zavrača vse tožbene navedbe kot neutemeljene iz razlogov, navedenih v obrazložitvi obeh upravnih odločb.  Sodišče opozarja, da predmetni upravni spis vsebuje podatke, ki predstavljajo poslovno skrivnost, torej podatke, ki so zaupne narave v skladu s 65. členom Uredbe 1107/2009/ES.

Tožnica v pripravljalni vlogi v dokaz svojih navedb prilaga v spis tudi embalažo obeh FFS, iz katere je razvidno, da imata oba proizvoda istega proizvajalca B., isto številko serije EV36003705 in celo isti datum izdelave, tj. 20. 3. 2014. Embalaži še dodatno izkazujeta, da gre za FFS istega proizvajalca B., ki sta bili proizvedeni celo pod isto številko serije in istega dne, proizvajalec pa ju je lansiral na dva različna trga EU, v Republiko Slovenijo in v Republiko Hrvaško. O tem, da je točno za ta izdelek MIKAL PREMIUM F iz Republike Hrvaške, s serijsko številko EV36003705 in datumom izdelave 20. 3. 2014, tožnica podala vlogo za pridobitev dovoljenja za vzporedni uvoz, bo izpovedala priča E.E., vodja nabave tožnice za Slovenijo. Po informacijah tožnice na Kemijskem inštitutu RS, ki sicer opravlja meritve za toženo stranko, nimajo aparata, ki bi lahko opravljal potrebne FTR meritve za ugotavljanje identičnosti FFS. Tožena stranka v  odločbi z dne 9. 12. 2014 ni navedla, katere sestavine MIKAL PREMIUM F proizvajalca B., ki je v prodaji v Republiki Sloveniji in MIKAL PREMIUM F proizvajalca B., ki je v prodaji na Hrvaškem, naj ne bi bile identične. Tako odločba ne vsebuje razlogov. Glede na navedeno tožnica sodišču predlaga, naj odloči, kot izhaja iz tožbenega zahtevka. Ker tožnici z vsakim dnem nastaja velika poslovna škoda, saj sredstva MIKAL PREMIUM F proizvajalca B. ne more prodajati v Republiki Sloveniji, sodišču predlaga prednostno obravnavanje in odločitev v zadevi.

Med strankama je v danem primeru sporno ali je prvostopenjski organ pravilno in zakonito zavrnil vlogo tožnice z dne 13. 11. 2014 za izdajo dovoljenja za vzporedno trgovanje (v Republiki Sloveniji) FFS MIKAL PREMIUM F (fosetil-Al 50 %, folpet 25 %, iprovalikarb 4 %) iz Republike Hrvaške. Na podlagi prvega odstavka 5. člena Zakona o fitofarmacevtskih sredstvih (v nadaljevanju: ZFfS-1) se FFS lahko daje v promet in uporablja na ozemlju Republike Slovenije le, če ima odločbo o registraciji, dovoljenje za nujne primere, dovoljenje za vzporedno trgovanje ali dovoljenje za raziskave in razvoj, izdano v skladu z Uredbo 1107/2009/ES. Navedena Uredba v prvem odstavku 52. člena ureja vzporedno trgovanje tako, da se FFS, registrirano v eni državi članici (država članica izvora) ob pridobitvi dovoljenja za vzporedno trgovanje, lahko da v promet ali uporablja v drugi državi članici (država članica vnosa), če ta država članica določi, da je FFS po sestavi identično FFS, ki je bilo na njenem območju že registrirano (referenčno sredstvo), pri čemer se vloga predloži pristojnemu organu v državi članici vnosa. Skladno s tretjim odstavkom 52. člena Uredbe 1107/2009/ES se šteje, da so FFS identična referenčnim sredstvom če: a) jih je proizvedla ista družba ali povezano podjetje, ali so bili proizvedeni v okviru licence v skladu z istim proizvodnim postopkom; b) so identična po specifikaciji in vsebini aktivnih snovi varoval in sinergistov ter po vrsti formulacije; ter c) so enaka ali ekvivalentna glede vsebovanih dodatkov in velikosti materiala ali oblike embalaže v smislu možnega škodljivega vpliva na varnost izdelka za zdravje ljudi, živali ali za okolje. Iz navedenega izhajajo pogoji, ki morajo biti izpolnjeni za zakonsko domnevo, da sta dva FFS identična. V ugotovitvenem postopku mora upravni organ na podlagi ugotovljenega dejanskega stanja v zadevi presoditi, ali so izpolnjeni predhodno navedeni pogoji za zakonsko domnevo (tretji odstavek 52. člena Uredbe 1107/2009/ES), da sta obravnavani FFS identični. Pri tem pa skopa obrazložitev odločbe prve stopnje, ki sicer navaja kot pravno podlago za zavrnitev vloge tožnice določbo 52. člena Uredbe 1107/2009/ES, ne vsebuje dokazov in razlogov za odločitev v takšnem obsegu, da bi jo sodišče lahko preizkusilo. Prvostopenjski organ v obrazložitvi pavšalno navaja, da je bilo iz „predložene dokumentacije, ki jo je MKGP, Upravi Republike Slovenije za varno hrano, veterinarstvo in varstvo rastlin posredoval hrvaški organ ugotovljeno, da navedeni sredstvi nista identični“. Tako pomanjkljiva obrazložitev pa ne izpolnjuje pogojev, ki jih mora imeti upravna odločba na podlagi 214. člena  ZUP, kot to pravilno navaja tudi tožnica.

Po mnenju sodišča je pomanjkljiva tudi obrazložitev pritožbenega organa, saj tudi ta zgolj pavšalno navaja, da je „izpodbijana odločba pravilna, pritožbene navedbe pa ne morejo vplivati na v njej pravilno ugotovljena in obrazložena dejstva, ki so narekovala odločitev“. Pomanjkljivo pa je tudi nadaljevanje obrazložitve pritožbenega organa in sicer: „Iz pritožbe in priloge pritožbi – poročila izvedenih primerjav meritev – namreč ne izhaja, da bi se pri oceni ekvivalentnosti, opravljeni s strani družbe C., poleg primerjave vsebnosti aktivnih snovi fosetil, folpet in iprovalikarb primerjala tudi vsebnost dodatkov, njihovega učinka na lastnost samega pripravka pa po prepričanju drugostopenjskega organa ni mogoče kar tako zanemariti.“ Tako je po presoji sodišča povsem utemeljen ugovor tožnice, da oba upravna akta ne izpolnjujeta pogojev, ki jih za upravni akt določa prvi odstavek 214. člena ZUP. Izpodbijana odločba tudi po mnenju sodišča ne vsebuje razlogov, ki so bili odločilni za presojo posameznih dokazov. Prav tako ne vsebuje navedb o dokazih, na katere je ugotovljeno dejansko stanje oprto (2. točka in 3. točka prvega odstavka 214. člena ZUP). Iz izpodbijane odločbe ne izhaja, na podlagi katerih kemijskih analiz je upravni organ ugotovil, da obravnavani FFS nista identični in na podlagi katerih konkretnih dokumentov hrvaškega organa je prvostopenjski organ ugotovil, da FFS nista identični v smislu tretjega odstavka 52. člena Uredbe 1107/2009/ES. Prav tako niso razvidni razlogi, zaradi katerih naj FFS ne bi bili identični. Izpodbijana odločba je glede na povedano neobrazložena, saj nima z dokazi podprtih vsebinskih razlogov, zaradi katerih je bila zavrnjena  tožničina vloga in je sodišče tudi ne more preizkusiti (7. točka prvega odstavka 214. člena ZUP).

Na podlagi določbe 214. členu ZUP mora obrazložitev upravne odločbe obsegati  navedbe o dejstvih, ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na kateri je le-to oprto, razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba in razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo kakor tudi razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku. Obrazložitev mora vsebovati dejansko stanje s presojo dokazov, pravne predpise in razloge, ki so glede na ugotovljeno dejansko stanje narekovali odločitev navedeno v izreku. Pri tem pa mora biti upravni akt, kljub temu, da so posamezne informacije v predmetnem upravnem spisu zaupne narave v skladu s 65. členom Uredbe 1107/2009/ES, obrazložen vsaj v takšni meri, da ga stranka in tudi sodišče lahko preizkusita. Če obrazložitev upravnega akta take vsebine nima, stranki ni dana možnost, da razloge izpodbija in ji tudi ni dana možnost za učinkovito pravno varstvo. Iz pravice do enakega varstva iz 22. člena Ustave RS, ki je poseben izraz pravice do enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave RS, izhaja tudi, da morajo biti stranki v postopku zagotovljena procesna jamstva, ki obsegajo tudi pravico do enakega obravnavanja strank v postopku. Ta pa vključuje tudi pravico do obrazložitve upravnih aktov. Zahteva po obrazložitvi je del pravice do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave RS. Če upravnega akta ni mogoče preizkusiti, gre po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP za bistveno kršitev pravil postopka (2 točka prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1), ki je po tretjem odstavku 27. člena ZUS-1 vedno podana v primerih, ko gre za absolutno bistveno kršitev pravil postopka, določenih z ZUP. Po presoji sodišča dejansko stanje v predmetni zadevi ni bilo v zadostni meri ugotovljeno (2. točka 214. člena  ZUP), izpodbijana odločba  nima razlogov (bistvenih elementov) za presojo dokazov (3. točka 214. člena ZUP) ter za odločitev v zadevi (5. točka 214. člena ZUP). Navedeno predstavlja absolutno bistveno kršitev določb postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP  v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena  ZUS-1.

Glede na povedano, so bile v predmetnem postopku storjene absolutne bistvene kršitve določb postopka in je bilo posledično dejansko stanje nepopolno ugotovljeno. Izpodbijana odločba je zato nezakonita, zato jo je sodišče na podlagi 3. točke in 2. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo in zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponoven postopek. Pri ponovnem odločanju je upravni organ v skladu s četrtim odstavkom 64. člena ZUS-1 vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka.

Sodišče ni sledilo predlogu tožnice, da naj samo (meritorno) odloči v zadevi, saj v danem primeru niso izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka 65. člena ZUS-1.

Ker je sodišče tožbi ugodilo, je tožnica v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnico pa je v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, se ji priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), ki se povišajo za 22% DDV (davčna stopnja DDV veljavna v trenutku vložitve predmetne tožbe), torej za 62,70 EUR, skupaj 347,70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

Sodišče je odločalo brez glavne obravnave na podlagi 1. alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.