UPRS sodba I U 468/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-01-26

mag. Miriam Temlin Krivic (preds.), mag. Mira Dobravec Jalen (poroč.), Andrej Kmecl

parcelacija - podlaga za začetek parcelacije - mejni ugotovitveni postopek - izvedba sprememb v zemljiško-katastrskem operatu

Izpodbijana odloča je nezakonita, saj spisne listine postopanja v skladu z določbami ZZKat ne izkazujejo. Ker ni izkazana zahteva lastnika za parcelacijo (niti sklep sodišča ali odločba pristojnega občinskega upravnega organa), je kršena določba drugega odstavka 26. člena ZZKat. Ker ni izkazan zapisnik o mejnem ugotovitvenem postopku o opravljeni parcelaciji in ugotovitvi ter zamejničenju s parcelacijo zajetih in novonastalih parcel, pa sta kršeni določbi prvega in drugega odstavka 27. člena ZZKat.

Če je geodetski organ menil, da zaradi odmere ceste, ker gre za meje parcel v splošni rabi, lahko vodi postopek drugače, kot je določeno v splošnih določbah ZZKat, na katere se izpodbijana odločba opira, bi se v odločbi na ustrezne (specialne) določbe ZZKat oziroma predpisov za njegovo izvedbo moral jasno opreti in obrazložiti, zakaj ter kako je na njihovi podlagi vodil postopek.

I. Tožbi se ugodi, odločba Območne geodetske uprave Velenje, Izpostave Mozirje, št. 5-45-Z3/41-95 z dne 20. 6. 1996 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Območna geodetska uprava Velenje, Izpostava Mozirje (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo odločila, da se v zemljiškem katastru ugotovijo in evidentirajo spremembe katastrskih podatkov tako, da je pri parceli št. 150 stanje pred spremembo: pašnik 4 26.265 m2, gozd 4 15.000 m2 in neplodno 191 m2, stanje po spremembi pa: parcela št. 150/1 pašnik 4 25.549 m2, gozd 4 15.000 m2 in parcela št. 150/2 vodotok 280 m2, ter pri parceli št. 151 stanje pred spremembo: travnik 6 2572 m2, stanje po spremembi pa: travnik 6 2451 m2. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je bila v skladu z drugim odstavkom 26. člena Zakona o zemljiškem katastru (v nadaljevanju ZZKat) dne 10. 7. 1995 vložena zahteva št. 5-45-Z3/41-95 za parcelacijo parcel, navedenih v izreku odločbe. Prvostopenjski organ je na podlagi 27. člena ZZKat opravil zahtevano parcelacijo dne 20. 8. 1995. Ugotovitev in zamejničenje s parcelacijo zajetih parcel je bilo opravljeno na podlagi 14. člena ZZKat v postopku, ki je predpisan z Navodilom za ugotavljanje in zamejničenje posestnih meja parcel (v nadaljevanju Navodilo), kar je razvidno iz zapisnika št. 5-45-Z3/41-95 z dne 20. 8. 1995. Površine parcel v stanju po spremembi so izračunane na osnovi ugotovljenih mej. Organ dodatno še obrazlaga, da je razlika, ki je nastala v površini, razvidna tudi iz izreka, to je 748 m2, je pod parcelo št. 426/2.

2. Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je z odločbo z dne 18. 2. 2015 zavrnilo pritožbo tožnice zoper izpodbijano prvostopenjsko odločbo. Na uveljavljeni pritožbeni razlog, da tožnica kljub večkratnim urgencam še ni prejela zapisnika št. 5-45-Z3/41-95 z dne 20. 8. 1995 o zamejničenju s parcelacijo zajetih parcel, in da dokler ga ne prejme, da se ne more strinjati z izpodbijano odločbo, pa drugostopenjski organ odgovarja, da so imele stranke po določbi 80. člena tedaj veljavnega Zakona o splošnem upravnem postopku/1986 (v nadaljevanju ZUP/86) pravico pregledovati spise zadeve in jih prepisati, v primeru zavrnitve zahteve za pregled ali prepis spisov pa je organ moral izdati sklep, zoper katerega je bila dovoljena pritožba. Zavrnitev vpogleda v listine zadeve pa tudi ni okoliščina, ki bi predstavljala utemeljen pritožbeni razlog. Poleg tega drugostopenjski organ z veliko verjetnostjo sklepa, da v predmetnem postopku tožnici zahteva za vpogled ali prepis listin ni bila zavrnjena, saj je na pritožbi navedeno „odgovor – Z7/790-96, z dne 21. 8. 1996“. Po pojasnilu prvostopenjskega organa iz same številke odgovora izhaja, da so bili tožnici podatki izdani, vendar pa se vloge za izdajo podatkov ne hranijo več.

3. Tožnica v tožbi uvodoma očita drugostopenjskemu organu, da ni zadosti vestno pregledal spisne dokumentacije zadeve (IDPOS 5006), saj bi sicer ugotovil, da zapisnika z dne 20. 8. 1995 v tej ni. Glede na to, da je bilo o pritožbi meritorno odločeno, ta očitno ni bila nerazumljiva ali pomanjkljiva. Če pa je tako, bi prvostopenjski organ moral preizkusiti zakonitost in pravilnost prvostopenjske odločbe ter bi že ob uradnem preizkusu moral ugotoviti, da je prvostopenjska odločba nepravilna, nezakonita in protiustavna. Izpodbijana odločba arbitrarno posega v ustavno pravico tožnice do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave, saj jo dejansko razlašča za 748 m2 zemljišča v korist parcele 426/2 (ki je bilo javno dobro in je še danes javno dobro, le da je zdaj to parcela št. 426/29), ki se po podatkih katastra nahaja med parcelama 150/1 in 150/2. Tako se je na račun parcel 150 in 151 povečalo javno dobro. Izpodbijane odločbe niti ni mogoče preizkusiti, ker ni jasno, na kakšni podlagi je bilo to storjeno in zakaj se je zemljišče tožnice pripisalo prav k parceli 426/2, s katero parceli 150 in 151 nista nikoli mejili. Iz spisne dokumentacije izhaja, da se je parcela 150 dejansko delila na tri dele, pri čemer se je en del, in sicer pas med novima parcelama 150/1 in 150/2 evidentiral kot parcela 426/2, del parcele 151 pa se je priključil parceli 426/2 celo brez parcelacije in brez soglasja tožnice. V postopku na prvi stopnji so bile napačno uporabljene določbe 27. člena ZZKat ter 14. člena Navodila, kar vse je vplivalo na pravilnost in zakonitost izpodbijane odločbe. Tožnica se v nadaljevanju sklicuje na določbe 8. člena ZZKat, 27. člena ter drugega odstavka 26. člena tega zakona. Glede na drugi odstavek 26. člena ZZKat v obravnavanem primeru za parcelacijo parcel 150 in 151 ni bilo pravne podlage. V spisu ni zahteve lastnika niti sklepa sodišča niti odločbe upravnega organa. Ker zahteve za parcelacijo tožnica ni podala (njen oče je bil tedaj že pokojni, kar je bilo sporočeno že v mejnem ugotovitvenem postopku), in ker se izpodbijana odločba sklicuje na zahtevo za parcelacijo št. 5-45-Z3/41-1-95, se je tudi pritožila. V spisu zadeve pa sicer obstaja samo zahteva za parcelacijo z navedeno številko z dne 10. 7. 1995, ki jo je vložila A. za parcelacijo parcele 421. V spisu zadeve ni nobene listine, iz katere bi izhajali pogoji za parcelacijo parcel 150 in 151, da bi te pogoje določile stranke v postopku, pa tudi ni razvidno iz izpodbijane odločbe. Po ZZKat je bilo mogoče izvesti parcelacijo brez zahteve lastnika samo na podlagi 28. člena tega zakona. Tožnica dalje navaja, da se izpodbijana odločba sklicuje na zapisnik z dne 20. 8. 1995, vendar ta zapisnik ne obstaja. V zadevi IDPOS 5006 pa je samo zapisnik o mejnem ugotovitvenem postopku z dne 26. 6. 1995. Ta zapisnik je tožnica podpisala, vendar se tedaj ni izvajala parcelacija njenih parcel, temveč so se zgolj urejale meje med parcelama 421 in 426 s sosednjimi parcelami, kot izhaja iz točke 1 zapisnika z dne 26. 6. 1995, in sicer za potrebe odmere ceste. Skice zamejničenja meje med navedenimi parcelami ni, v elaboratu IDPOS 5006 pa obstaja skica odmere ceste, ki ni sestavni del niti mejnega ugotovitvenega zapisnika niti izpodbijane odločbe, in iz teh listin tudi ni razvidno, da bi bila ta skica njun sestavni del. Iz priložene skice, ki je bila izdelana po odmeri celotne ceste in ne na mejni obravnavi 26. 6. 1995, je razvidno, da se je cesta odmerila tudi po parcelah 150 in 151. Iz skice je razvidno, da cesta seka parcelo 150 in da se je parcela 150 dejansko delila na tri nove parcele, česar pa izpodbijana odločba ne izkazuje. Izpodbijana odločba tudi ne izkazuje parcelacije parcele 151, čeprav se je 121 m2 te parcele pripisalo parceli 426/2; na kakšni podlagi, iz odločbe ni razvidno. Pri treh parcelah, ki so nastale iz parcele 150, pa je izostala ena poddelilka oziroma je bil očitno en pas zemljišča napačno označen s parcelno številko 426/2, za kar ni pravne podlage in razlage. Če bi sodišče menilo, da tožnica sicer ni vložila zahteve za parcelacijo parcel 150 in 151, je pa sodelovala v mejnem ugotovitvenem postopku, s čimer se je strinjala, da se parcelacija opravi, tožnica ugovarja, da parcelacija parcele 150 ni bila izvedena v skladu z zakonom, parcelacija parcele 151 pa sploh ni bila izvedena in v tem delu za zmanjšanje parcele 151 na račun povečanja parcele 426/2 ni nobene podlage. S parcelacijo, ki je akt vzdrževanja zemljiškega katastra, se ne spreminja in ne more ter ne sme spremeniti lastništvo. V konkretnem primeru pa se je lastništvo na delu parcele 150 spremenilo in sicer s pripisom 627 m2 prej enotne parcele 150 k parceli 426/2, ki je javno dobro. ZZKat takega postopanja ni dovoljeval. Tožnica poudarja, da se je s podpisom mejnega ugotovitvenega zapisnika z dne 26. 6. 1995 strinjala le z mejami med svojo in sosednjo parcelo, ne pa s tem, da se ji odvzame 748 m2 zemljišča v korist javnega dobra. Iz naznanilnega lista v elaboratu IDPOS 5006 je razvidno, koliko površine od posameznih parcel odpade v cesto. Ta naznanilni list je pravno neupošteven in ne more biti podlaga niti za parcelacijo parcele 150 niti za pripis dela površine parcele 151 k parceli 426/2, ker na njem ni soglasja tožnice. Naznanilni list je bil po vsej verjetnosti izdelan za namene razgrnitve podatkov, vendar postopek razgrnitve ni bil izveden. Tožnica meni, da je prvostopenjski organ nepravilno vodil postopek odmere ceste, saj bi ga moral voditi po določbah 18. do 23. člena ZZKat. Iz spisne dokumentacije je namreč razvidno, da je A. 10. 7. 1995 naročila odmero lokalne ceste Luče – Podveža. Odmere dolžinskih objektov pa so se izvajale po določbah 18. do 23. člena ZZKat, to je po postopku izdelave novega zemljiškega katastra, in v katerem uporabnik zemljišča lahko ugovarja zoper razgrnjene podatke zemljiško-katastrske izmere (prvi odstavek 22. člena ZZKat). V obravnavanem primeru pa podatki, ki jih izkazuje naznanilni list ter povzema izpodbijana odločba, niso bili razgrnjeni ter tožnici ni bila dana možnost, da se o njih izjavi in zoper njih ugovarja. Razlika v površini, ki se je pripisala k parceli 426/2, dokazuje, da prvostopenjski organ dejansko ni izvajal parcelacije po 27. členu ZZKat, čeprav to izhaja iz izpodbijane odločbe. Napačna je tudi ugotovitev prvostopenjskega organa v izpodbijani odločbi, da je bilo zamejničenje posestnih meja opravljeno na podlagi 14. člena Navodila. V konkretnem primeru je šlo dejansko za novo odmero javne ceste, kot izhaja iz priložene skice odmere ceste; po 6. členu Navodila pa se v takem primeru meje ne ugotavljajo v mejnem ugotovitvenem postopku, pač pa se v naravi določijo v skladu s pogoji, ki so dani v upravnih odločbah (razlastitveni, komasacijski …). Ker se prvostopenjski organ sklicuje na 14. člen Navodila, je bil dolžan upoštevati tudi določbe 12. člena Navodila. Tožnica je prepričana, da za pripis 748 m2 parcel 150 in 151 k parceli 426/2 ni nobene zakonite podlage. Posledično tudi ne za evidentiranje v zemljiškem katastru; da je bilo tako evidentiranje izvršeno, pa dokazuje veljavni katastrski načrt. Tožnica zaključuje, da je bil celoten postopek odmere ceste Luče – Podveža nezakonit, posledica pa je izpodbijana odločba, ki je primer protipravne razlastitve. Že sam dispozitiv izpodbijane odločbe je v nasprotju z obrazložitvijo in listinami v spisu, tudi obrazložitev je v nasprotju z listinami v spisu. Izrek tudi ni v celoti in razumno obrazložen, glede na obrazložitev pa je tudi nejasen. Tožnica dodaja, da je bila izpodbijana odločba izvršena, vendar njena odprava ne bo posegla v pridobljene pravice ali pravne koristi posameznikov ali pravnih oseb, saj je bilo zemljišče v izmeri 748 m2 pripojeno oziroma pripisano k parceli 426/2, ki je bila tedaj javno dobro in je danes kot parcela 426/29 v lasti Republike Slovenije, pri kateri je zaznamovano javno dobro. Z odpravo nezakonitega in protiustavnega stanja država ne more biti prizadeta. Tožnica sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi, meni pa celo, da je nična po 4. točki prvega odstavka 267. člena ZUP/86. V dokazne namene se tožnica sklicuje na listine upravnega spisa in listine, ki jih je priložila tožbi. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

4. Naknadno je tožnica tožbo dopolnila, pri čemer vztraja pri podanih navedbah ter jih nekatere še podrobneje obrazloži.

5. Toženka na tožbo ni odgovorila, poslala pa je upravne spise v zadevi.

7. Predmet upravnega spora je dokončna odločba, s katero je odločeno, da se v zemljiškem katastru ugotovijo in evidentirajo spremembe katastrskih podatkov pri parc. št. 150 in 151, k.o. …, v skupni izmeri 44.028 m2, tako da je stanje po spremembi: parc. št. 150/1, 150/2 in 151, k.o. …, v skupni izmeri 43.280 m2, pri čemer iz obrazložitve odločbe izhaja, da je bil postopek voden na podlagi zahteve za parcelacijo z dne 10. 7. 1995, vložene v skladu z drugim odstavkom 26. člena ZZKat, odločba pa izdana po tem, ko je bila na podlagi 27. člena ZZKat dne 20. 8. 1995 opravljena zahtevana parcelacija, ter da je razlika, ki je nastala v površini (748 m2), pod parc. št. 426/2. Tožnica, ki je lastnica parc. št. 150/1, 150/2 in 151 ter je bila lastnica parc. št. 150 in 151 tudi v času izdaje izpodbijane odločbe (oziroma iz listin predmetnega IDPOS 5006 izhaja, da je bil kot stranka postopka voden A.A., da pa je na zapisniku z dne 26. 6. 1995 zaznamba, da je umrl ter da je namesto njega udeležena tožnica, ter da je bila tej tudi vročena izpodbijana odločba), v tožbi uveljavlja številne ugovore, katerih bistvo je, da je bil postopek za izdajo izpodbijane odločbe izveden nezakonito ter da ji je bilo v tem postopku brez podlage v zakonu odvzeto 748 m2 zemljišča.

8. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je bila 10. 7. 1995 na podlagi drugega odstavka 26. člena ZZKat vložena zahteva za parcelacijo parcel, navedenih v izreku (torej parcel št. 150 in 151) ter da je bila zahtevana parcelacija opravljena na podlagi 27. člena ZZKat dne 20. 8. 1995, ugotovitev in zamejničenje  s parcelacijo zajetih parcel pa je bilo opravljeno na podlagi 14. člena ZZKat v postopku, ki je predpisan z Navodilom, kar je razvidno iz zapisnika z dne 20. 8. 1995. Kar pomeni, da se odločba opira na določbe ZZKat, ki za evidentiranje spremenjenih posestnih mej v zemljiško katastrskem operatu, ki mora (tudi) imeti  podlago v zahtevi lastnika parcele ali sklepu sodišča oziroma odločbi pristojnega občinskega upravnega organa, zahteva predhodno izvršeno parcelacijo ter da se v tem postopku ugotovijo in zamejničijo meje parcel, zajetih s parcelacijo, s soglasjem prisotnih lastnikov, ter sestavi zapisnik, ki ga podpišejo vsi prizadeti lastniki oziroma uporabniki. Hkrati se odločba sklicuje na vloženo zahtevo za parcelacijo z dne 10. 7. 1995 (ki naj bi bila glede na navedeno podlago zahteva lastnika parcel) in na zapisnik z dne 20. 8. 1995, ki naj bi izkazoval, da je bila opravljena parcelacija ter da je ugotovitev in zamejničenje s parcelacijo zajetih parcel bilo opravljeno s soglasjem vseh navzočih lastnikov oziroma uporabnikov. Vendar zahteve za parcelacijo parc. št. 150 in 151 (lastnika A.A. oziroma po njegovi smrti tožnice kot lastnice) v predmetnem spisu IDPOS 5006, ki ga je predložila toženka, ni (in tudi ne sklepa sodišča oziroma odločbe pristojnega občinskega upravnega organa), prav tako ne zapisnika z dne 20. 8. 1995 o opravljeni parcelaciji ter soglasni ugotovitvi in zamejničenju posestnih mej. To pa pomeni, da izpodbijani odločbi kot zakoniti ni mogoče pritrditi, saj spisne listine postopanja v skladu z določbami ZZKat ne izkazujejo. Ker ni izkazana zahteva lastnika za parcelacijo (niti sklep sodišča ali odločba pristojnega občinskega upravnega organa), je kršena določba drugega odstavka 26. člena ZZKat. Ker ni izkazan zapisnik o mejnem ugotovitvenem postopku z dne 20. 8. 1995 o opravljeni parcelaciji in ugotovitvi ter zamejničenju s parcelacijo zajetih in novonastalih parcel, pa sta kršeni določbi prvega in drugega odstavka 27. člena ZZKat.

9. Iz elaborata IDPOS 5006 sicer izhaja, da se nanaša na odmero ceste Luče – Podveža na parc. št. 127/1, 421, 426, in da je v njem: - (poleg izpodbijane) več odločb o ugotovitvi in evidentiranju sprememb katastrskih podatkov, ki se nanašajo na  različne lastnike in njihova zemljišča; - zahteva za parcelacijo, ki jo je vložila za parc. št. 421 A.; - trije zapisniki o mejnem ugotovitvenem postopku, vsi z dne 26. 6. 1995, pri čemer je v enem zabeležen tudi A.A., z zaznambo, da je umrl ter da je zanj navzoča tožnica kot lastnica parc. št. 150, 151 in 153 in (1) da je bila (tudi) glede teh parcel ugotovljena in zamejničena obstoječa posestna meja, (2) da je bila ugotovljena in zamejničena nova posestna meja v soglasju z lastnikom parc. št. 421, 426 in predvidenim bodočim lastnikom A., (3) da je o poteku posestnih meja izdelana skica zamejničenja, (4) da je bila parcelacija izvršena na podlagi odmere ceste na relaciji Luče – Podveža; - več različnih skic, ki se nanašajo na odmero ceste; - izračuni površin. Vendar, kar je bistveno, med temi dokumenti ni zahteve za parcelacijo parc. 150 in 151 (niti zahteve lastnika niti sklepa sodišča niti odločbe pristojnega občinskega upravnega organa), iz zapisnika o mejnem ugotovitvenem postopku z dne 26. 6. 1995, ki se naša med drugim na parc. št. 150, 151 in 153, in ki ga je tožnica podpisala, pa ni razvidno, da bi se opravila (tudi) parcelacija parc. št. 150 in izvršila sprememba meje pri parc. št. 151, niti zapisniku ni priključena skica. Ob tem pa sta parceli v lasti tožnice št. 150 in 151, kot izhaja iz izpodbijane odločbe, po izvedenem postopku parcelacije zmanjšani za 748 m2. Glede na navedeno sodišče ostaja pri presoji, kot jo je podalo v 8. točki obrazložitve sodbe.

10. Sodišče še dodaja, da če je geodetski organ menil, da zaradi odmere ceste, na kar se nanaša elaborat IDPOS 5006, ker gre za meje parcel v splošni rabi, lahko vodi postopek drugače, kot je določeno v prej citiranih splošnih določbah ZZKat, na katere se izpodbijana odločba opira, bi se v odločbi na ustrezne (specialne) določbe ZZKat oziroma predpisov za njegovo izvedbo moral jasno opreti in obrazložiti, zakaj ter kako je na njihovi podlagi vodil postopek. Ker tako ni ravnal, sodišče nima podlage za drugačno presojo izpodbijane odločbe in postopka za njeno izdajo, kot jo je že podalo.

11. Ker je sodišče presodilo, da je bil v postopku za izdajo izpodbijane odločbe kršen zakon, je na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo, zadevo pa na podlagi tretjega ter v smislu četrtega odstavka tega člena vrnilo organu v ponovni postopek, v katerem bo ta moral uporabiti materialne in procesne določbe, veljavne v času odločanja. Iz listin spisa sicer izhaja, da naj bi bila izpodbijana odločba že izvršena; ker pa toženka ni podala odgovora na tožbo ter ni podala navedb v smeri, da bi odprava odločbe nesorazmerno posegla v pridobljene pravice ali pravne koristi drugih oseb, sodišče ni presodilo za potrebno, da zgolj ugotovi njeno nezakonitost namesto odloči o njeni odpravi.

12. Stroške postopka pa je sodišče tožnici priznalo na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 ter jih odmerilo po drugem odstavku 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, povečane za 22 % DDV, ker je njen pooblaščeni odvetnik zavezanec za DDV.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.