UPRS sodba III U 354/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-04-10

kulturnovarstveni pogoji - varstveni režim - pristojnost soglasodajalca

Presoja (ne)možnosti oziroma (ne)dopustnosti gradnje iz šestega odstavka 50. člena ZGO-1 je v obravnavanem primeru omejena na varstvo kulturne krajine kot nepremične dediščine, to varstvo pa se izvaja v skladu z določbami prostorskega akta, ki določajo varstveni režim tega območja, in v skladu z aktom o določitvi varstvenega območja dediščine.

Tožbi se ugodi, odločba Zavoda za varstvo kulturne dediščine Slovenije, Območne enote Piran, št. 35104-158/2013/2 z dne 18. 3. 2013 se odpravi in se zadeva vrne prvostopenjskemu upravnemu organu v ponovni postopek.

Toženka je z izpodbijano odločbo zavrnila tožničino zahtevo za izdajo kulturnovarstvenih pogojev v postopku izdaje kulturnovarstvenega soglasja k novogradnji stanovanjskega objekta na zemljišču parc. št. 2242 k. o. ..., v varovanem območju Izola – Kulturna krajina Izolski amfiteater, št. EŠD: ...

Iz obrazložitve izpodbijane odločbe je razvidno, da je Zavod za varstvo kulturne dediščine Slovenije (v nadaljevanju ZVKDS) po opravljenem ogledu kraja predvidenega posega tožničino zahtevo zavrnil na podlagi četrtega odstavka 50.a člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) v povezavi s tretjim odstavkom 28. člena Zakona o varstvu kulturne dediščine (Uradni list RS, št. 16/08, 123/08, 8/11 in 90/12 – v nadaljevanju ZVKD-1), ker nameravani poseg ni v skladu s predpisi, na podlagi katerih odloča ZVKDS. Pri tem se je skliceval na 132. člen ZVKD-1, ki določa, da je treba pri posegih v registrirano dediščino upoštevati varstvene usmeritve. Po mnenju ZVKDS nameravani poseg ne sledi tem usmeritvam za območja kulturne krajine, ker degradira vzorec poselitve v krajini in ruši razmerje med odprtim prostorom in naselji. Poseg naj bi tudi spreminjal tradicionalno rabo zemljišča z značilno vegetacijo, degradiral panoramske poglede in trajno uničil ostanke struktur tradicionalnih istrskih kažet. Na ta način naj bi predvideni poseg degradiral prepoznavno ambientalno – krajinsko podobo in ekološko ravnovesje območja. Poleg tega organ ugotavlja, da predvideni poseg ne sledi planskim usmeritvam kmetijske dejavnosti in načinu bivanja lokalnega prebivalstva. Pri tem se sklicuje na strokovne podlage za družbeni plan občine Izola 1986 – 2000 (Območja varstva kulturne in naravne dediščine, izdelal MZVNKD Piran v aprilu 1985 – v nadaljevanju Strokovne podlage).

Drugostopenjski upravni organ je tožničino pritožbo zavrnil. Med drugim je pojasnil, da se v območju navedene kulturne krajine varuje vse naravne in antropogene značilnosti pred posegi, ki bi negativno vplivali na nadaljnjo degradacijo ambientalno – krajinske podobe naravnega amfiteatra. Razvojne usmeritve varstvenega režima nalagajo ohranjanje funkcije pobočja naravnega amfiteatra, predvsem z ohranjanjem in rekultivacijo kulturnih teras. Predlagana novogradnja tudi po mnenju organa druge stopnje ne spoštuje izhodiščnega načela nastanka kulturno krajinskega vzorca, tj. značaj nepozidanega, ruralnega ambienta. Značaj kulturne krajine daje trajna prostorska zasnova, torej lega in razmerje med pozidanimi in nepozidanimi površinami. V zvezi s pritožbenimi navedbami o obstoju stanovanjskega objekta pa pritožbeni organ povzema ugotovitve organa prve stopnje, da na obravnavani parceli ni vidnih nadzemnih ostankov takega objekta.

Tožnica se z navedeno odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja objekte, ki naj bi na parceli stali, in objekt, ki je bil evidentiran kot kmečka hiša. Glede zahteve po ohranjanju amfiteatra navaja, da na severozahodnem delu parcela ni terasasta, temveč ravna zaradi stavbne parcele omenjenega objekta. Poleg tega naj bi njena parcela mejila na drugi dve parceli, ki sta v mejnem delu prav tako ravni. Izpodbijana odločitev naj se ne bi nanašala na dejansko stanje na terenu. Sklicuje se tudi na določbe prostorskega akta, po katerih je dopustno dograjevati, prenavljati in nadomeščati zakonito zgrajene stavbe.

Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe in se sklicuje na razloge, ki jih je navedel drugostopenjski organ v obrazložitvi svoje odločitve. Dodaja še, da v novejšem času krajinsko sliko ogroža neustrezna urbanizacija varovanega prostora z objekti, kakršna je nameravana gradnja. Ponovno opozarja tudi, da nameravane gradnje ni mogoče obravnavati kot nadomestne, saj na osnovi terenskega ogleda ni zaslediti ostankov porušenega stanovanjskega objekta.

Izpodbijana odločba je bila izdana na podlagi tožničine vloge za izdajo kulturnovarstvenih pogojev za novogradnjo stanovanjskega objekta na zemljišču, ki leži v varovanem območju Izola – Kulturna krajina Izolski amfiteater, št. EŠD: ... Prvi odstavek 29. člena ZVKD-1 namreč določa, da je pred izdajo kulturnovarstvenega soglasja treba pridobiti kulturnovarstvene pogoje, ki se na podlagi prve alineje četrtega odstavka istega člena določijo v skladu z določbami prostorskega akta ali akta o določitvi varstvenih območij dediščine.

ZGO-1 v 5.5.1. točki prvega odstavka 2. člena ZGO-1 projektne pogoje opredeljuje kot pogoje, ki jih v skladu s pogoji iz izvedbenega prostorskega akta in skladno s svojimi pristojnostmi, določenimi z zakonom in predpisom in na podlagi izvedbenega prostorskega akta, določi pristojni soglasodajalec za izdelavo projektne dokumentacije.

Odločanje o zahtevi za izdajo projektnih pogojev ureja 50. člen ZGO-1 in ne 50.a člen. Zato je četrti odstavek 50.a člena ZGO-1 (na katerega se napačno sklicujeta upravna organa obeh stopenj) lahko podlaga za zavrnitev zahteve za izdajo soglasja, ne pa tudi za zavrnitev zahteve za izdajo projektnih pogojev. Če soglasodajalec v postopku odločanja o zahtevi za izdajo projektnih pogojev ugotovi, da gradnja po predpisih iz njegove pristojnosti ni dopustna ali mogoča, pa na podlagi šestega odstavka 50. člena ZGO-1 šteje, da se zahteva za izdajo projektnih pogojev šteje kot zahteva za izdajo soglasja in izda odločbo o zavrnitvi izdaje soglasja. Od 11. 1. 2014, tj. od uveljavitve sprememb in dopolnitev ZVKD-1 enako določa tudi enajsti odstavek 29. člena tega zakona. Podlaga za zavrnitev izdaje kulturnovarstvenih pogojev tudi ni tretji odstavek 28. člena ZVKD-1, ki je veljal tudi v času izdaje izpodbijane odločbe, saj ta določa le, da se kulturnovarstveno soglasje izdaja kot projektno soglasje v skladu s predpisi, ki urejajo graditev.

Izpodbijano odločitev o zavrnitvi kulturnovarstvenih pogojev, ker po mnenju upravnega organa nameravani poseg ni dopusten oziroma mogoč po predpisih iz pristojnosti ZVKDS, je torej treba šteti kot odločitev o zavrnitvi soglasja po šestem odstavku 50. člena ZGO-1.

Presoja (ne)možnosti oziroma (ne)dopustnosti gradnje iz šestega odstavka 50. člena ZGO-1 je v obravnavanem primeru omejena na varstvo kulturne krajine kot nepremične dediščine, to varstvo pa se izvaja v skladu z določbami prostorskega akta, ki določajo varstveni režim tega območja, in v skladu z aktom o določitvi varstvenega območja dediščine. Kulturna krajina je namreč v 15. točki 3. člena ZVKD-1 opredeljena kot nepremična dediščina, kulturnovarstveni pogoji za poseg v nepremično dediščino pa se v skladu s prvo alinejo četrtega odstavka 29. člena določijo v skladu z določbami prostorskega akta ali akta o določitvi varstvenih območij dediščine.

Vezanost projektnih pogojev na pravno podlago še posebej poudarja četrti odstavek 50. člena ZGO-1, po katerem mora pristojni soglasodajalec v projektnih pogojih za vsak pogoj navesti podlago iz posebnega predpisa. V obravnavani zadevi se upravni organ v svoji odločitvi sklicuje na 132. člen ZVKD-1 in na Strokovne podlage, ki so sestavni del prostorskega akta.

Tretji odstavek 132. člena ZVKD-1 sicer predvideva, da se kulturnovarstveno soglasje lahko zavrne tudi v primeru, da je poseg v neskladju s tem zakonom ali s prostorskim aktom, vendar varstvene usmeritve, ki jih za območja kulturne krajine določa tretja alineja prvega odstavka istega člena tega zakona, same po sebi ne prepovedujejo gradnje stanovanjskih objektov.

Nanašajo se na ohranjanje vzorcev poselitve v pokrajini, razmerja med odprtim prostorom in naselji, tradicionalno rabo zemljišč in vzorcev parcelacije, značilno vegetacijo, prostorske dominante in panoramske poglede, oblike terena, spominskih obeležij, grobišč in pokopališč ter ostankov struktur. Prepoved gradnje ne izhaja niti iz opredelitve kulturne krajine, saj je ta v 15. točki 3. člena istega zakona (16. točki po uveljavitvi novele ZVKD-1, Uradni list RS, št. 111/13) opredeljena kot nepremična dediščina, ki je odprt prostor z naravnimi in ustvarjenimi sestavinami, katerega strukturo, razvoj in uporabo pretežno določajo človekovi posegi in dejavnost.

Ugotovitev, da nameravani poseg degradira vzorec poselitve v krajini, da ruši razmerje med odprtim prostorom in naselji, da spreminja tradicionalno rabo zemljišča z značilno vegetacijo in da degradira panoramske poglede, pa nima opore v dejanskih ugotovitvah. Prav tako ostaja povsem nepojasnjena ugotovitev, da „predvideni poseg ne sledi planskim usmeritvam kmetijske dejavnosti in načinu bivanja lokalnega prebivalstva“. Tudi ugotovitev, da na lokaciji ni vidnih sledov stanovanjskega objekta, sama po sebi tudi ne utemeljuje nedopustnosti novogradnje.

Enako nepojasnjeno je sklepanje organa, da poseg spreminja tradicionalno rabo zemljišča z značilno vegetacijo in da degradira panoramske poglede in trajno uničuje ostanke struktur tradicionalnih istrskih kažet. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe prav tako ni razvidno, da bi organ tradicionalno rabo zemljišča, značilno vegetacijo in panoramske poglede ugotavljal. Ugotovitev, da na obravnavani lokaciji stojita dve kažeti, katerih odstranitev bi pomenila nedopustno uničenje ostankov struktur, pa sama po sebi ne prepoveduje gradnje drugih objektov. Iz obrazložitve izpodbijane določbe namreč ne izhaja, da gradnja stanovanjskega objekta brez njune odstranitve ni mogoča, oz. zakaj njune ohranitve ni mogoče določiti kot kulturnovarstveni pogoj.

Prvostopenjski organ ugotavlja še, da predvideni poseg ne sledi usmeritvam, opredeljenim v Strokovnih podlagah, vendar te svoje ugotovitve z ničimer ne pojasni.

Drugostopenjski organ sicer navaja, da se v območju kulturne krajine na podlagi predpisanega varstvenega režima iz Strokovnih podlag varuje vse naravne in antropogene značilnosti pred posegi, ki bi negativno vplivali na nadaljnjo degradacijo ambientalno – krajinske podobe naravnega amfiteatra, vendar iz obrazložitve izpodbijane prvostopenjske odločbe ne izhaja, da bi organ ugotovil dejstva oziroma okoliščine, ki bi utemeljevale sklepanje organa druge stopnje, da predlagani poseg pomenil degradacijo podobe naravnega amfiteatra.

Prav tako ni jasna podlaga za oceno drugostopenjskega organa, da predlagana novogradnja predstavlja degradacijo kulturne krajine, ker naj ne bi spoštovala izhodiščnega načela nastanka kulturno krajinskega vzorca, ki ga zatekamo v območju kulturne krajine. Kakšen je ta vzorec namreč organ prve stopnje ni ugotavljal, pritožbeni organ pa tudi ne navaja, da bi bil ta vzorec predpisan, oziroma, da bi bila predpisano razmerje med pozidanimi in nepozidanimi površinami.

Po presoji sodišča so navedeni razlogi za izdajo izpodbijane zavrnilne odločbe pomanjkljivi do te mere, da sodišču ne omogočajo preizkusa njene vsebinske pravilnosti ter zakonitosti, tj. ne omogočajo preizkusa ugotovitve, da gradnja po predpisih, ki urejajo kulturnovarstveni režim kulturne krajine, v kateri leži obravnavana nepremičnina, ni dopustna ali mogoča. Ker gre za bistveno kršitev pravil upravnega postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), je sodišče v skladu s 3. točko prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in v skladu s tretjim odstavkom istega člena vrnilo zadevo organu, ki je to odločbo izdal, v ponoven postopek. V novi odločbi bo moral določno navesti varstveni režim, v katerem aktu je določen, in konkretizirano pojasniti, zakaj na podlagi tega varstvenega režima gradnja ni dopustna oziroma mogoča.

Če pa bo organ v ponovljenem postopku ugotovil, da gradnja po predpisih iz njegove pristojnosti ni nedopustna ali nemogoča, pa tožničine vloge za izdajo kulturnovarstvenih pogojev ne bo smel zavrniti, ker objekt, kot ga predvideva idejna zasnova ni v skladu s predpisanim kulturnovarstvenim režimom. Presojo skladnosti projektnih rešitev s predpisanim kulturnovartsvenim režimom bo namreč v tem primeru organ opravil v postopku izdaje soglasja, če bo tožnica zanj zaprosila.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.