UPRS sodba III U 216/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-04-17

Andrej Kmecl (preds.), mag. Tatjana Steinman (poroč.),

ukrep inšpektorja za okolje - prosti prehod do morskega dobra - raba morja - naravno kopališče - zaračunavanje vstopnine

Za izvajanje vodne pravice tožnica ni zgradila objekta, ker gre za naravno kopališče. Objekti, ki niso namenjeni posebni rabi morja, temveč dejavnosti kopališča, pa niso objekti iz tretjega odstavka 125. člena ZV-1. Tožnica za izvajanje vodne pravice na naravnem kopališču, v obravnavanem primeru za rabo morja, ne more zaračunavati in pobirati vstopnine na podlagi te določbe ZV-1 in s tem ovirati neškodljivega prehoda čez svoje zemljišče do morskega dobra in njegove splošne rabe, kar vsakomur zagotavlja prvi odstavek 38. člena ZV-1.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Z izpodbijano odločbo je inšpektorica za okolje tožnici izrekla ukrep prenehanja zaračunavanja vstopnine za uporabo naravnega kopališča „...“ v Izoli (1. točka izreka) in ji naložila, da jo mora o izvršitvi ukrepa takoj pisno obvestiti (2. točka izreka). Odločila je še, da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve in da v tem postopku stroški niso nastali (3. in 4. točka izreka).

Iz obrazložitve je razvidno, da je inšpektorica pri pregledu 25. 7. 2012 ugotovila, da je tožnica upravljavka naravnega kopališča „...“, da ima za neposredno rabo morja za naravno kopališče na območju akvatorijev „A“ in „B“ pridobljeno vodno pravico, da prehod ob morski obali ni oviran, da pa tožnica na vhodnem objektu na plažo zaračunava in pobira vstopnino za kopanje v naravnem kopališču. Po mnenju inšpekcijskega organa tožnica s pobiranjem vstopnine za kopanje v naravnem kopališču v nasprotju s prvim odstavkom 38. člena Zakona o vodah (v nadaljevanju ZV-1) preprečuje prost prehod do morskega dobra, tj. do morja kot naravnega kopališča, in v nasprotju z drugim odstavkom istega člena onemogoča zadrževanje na priobalnem zemljišču z namenom kopanja. Ker gre za naravno kopališče in ne za bazen, ki bi bil zgrajen v sklopu naravnega kopališča, meni, da tožnica nima pravice pobirati vstopnine na podlagi tretjega odstavka 125. člena ZV-1.

Drugostopenjski upravni organ je tožničino pritožbo zavrnil. Med drugim navaja, da v zadevi ni izkazano, da bi bil zgrajen kakršenkoli objekt za izvajanje vodne pravice, ki se ne nanaša na vodno zemljišče, temveč na dva akvatorija, torej na vodo. Objekti, ki morajo biti zgrajeni za opravljanje dejavnosti kopališč, naj bi bili spremljajoči objekti, ki niso potrebni za izvajanje vodne pravice, temveč so potrebni zaradi zahtev drugih predpisov, ki urejajo dejavnost kopališč. Pritožbeno sklicevanje na objekte (obalni zid s stopnišči in pomolom, prodajno-kopališki objekt ob vhodu na plažo, restavracija in bife itd.) naj bi bilo neutemeljeno tudi zato, ker po mnenju drugostopenjskega organa ne gre za objekte iz 5. do 7. točke prvega odstavka 37. člena ZV-1, ki bi upravičevali prepoved neškodljivega prehoda čez priobalno zemljišče in prepoved splošne rabe morskega dobra. Pojasnjuje še, da ti objekti niso objekti iz tretjega odstavka 125. člena ZV-1, kot neupoštevno pa zavrača pritožbeno sklicevanje na tožničine stroške iz naslova obratovanja kopališča in plačila vodnega povračila. Po mnenju organa druge stopnje so neutemeljeni tudi očitki o kršitvah določb postopka, ker tožnica ni bila seznanjena s pravicami, ki jih ima kot stranka, in ker izrek izpodbijane določbe ne vsebuje dejanskih ugotovitev o kršitvah predpisov.

Tožnica se z navedeno odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da se pojem objekta po 125. členu ZV-1 ne nanaša le na bazen temveč zajema vse objekte, namenjene dejavnosti kopališča, torej tudi objekte, ki niso neposredno namenjeni posebni rabi voda, so pa z njo tesno povezani ali obvezni glede na tehnične, prostorske in gradbene zahteve, ki veljajo na kopališčih. Sklicuje se na pravno opredelitev objekta iz Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) in meni, da je vsak objekt, ki je potreben za dejavnost kopališča, hkrati tudi objekt, ki je nujen za izvajanje pravice do posebne rabe voda za namene kopališča. Sklicuje se na obveznosti in pogoje, ki jih nalaga delno vodno dovoljenje, iz katerih naj bi izhajalo, da mora imeti zgrajene objekte za izvajanje vodne pravice organiziranja kopališč. V zvezi s tem se sklicuje tudi na „mnenje Inštituta za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani o inšpekcijski odločbi in pravni razlagi določil Zakona o vodah“ z dne 27. 8. 2012, za katerega tudi sicer sodišču predlaga, naj ga šteje kot njene tožbene navedbe. Med njimi je tudi stališče, po katerem upravljavec kopališča v okviru pooblastila iz prvega odstavka 27. člena Zakona o varstvu pred utopitvami (v nadaljevanju ZVU) in upoštevaje tretji odstavek 125. člena ZV-1 v kopališkem redu predpiše vstopnino za kopanje.

Onemogočanje pobiranja vstopnine naj bi „pomenilo nesorazmeren poseg v pravico posebne rabe in/ali ustavno varovano lastninsko pravico“. Obveznosti iz delnega vodnega dovoljenja in predpisov, ki urejajo izvajanje kopališke dejavnosti, tožnici nalagajo storitve, ki so povezane z velikimi mesečnimi stroški, plačevati pa mora tudi vodno povračilo (kar dokazuje z računi in drugimi računovodskimi listinami). Zaračunavanje vstopnine kot povračila stroškov v zvezi z opravljenimi storitvami naj bi utemeljevalo tudi načelo obligacijskih razmerij, v nasprotnem pa naj bi bila tožnica oškodovana na račun koristnikov teh storitev, koristniki pa obogateni na njen račun.

Zaradi napačnega materialnopravnega stališča naj upravni organ ne bi ugotavljal obstoja grajenih objektov na obravnavanem kopališču: obalni zid s stopnišči v morje in s pomolom, prodajno – kopališki objekt ob vhodu na plažo (s sanitarijami, prostori za preoblačenje, prostorom za nudenje prve pomoči in za shranjevanje predpisane opreme za reševanje), restavracijo in bife, vodni tobogan z bazenom in črpalko za bazen, tuši in stolp za opazovanje za potrebe reševanja iz vode. Vsi ti objekti naj bi služili izvajanju vodne pravice, zato tožnica meni, da gre za objekte v smislu tretjega odstavka 125. člena ZV-1, upravnemu organu pa očita, da ni obrazložil, zakaj meni, da ne.

Tožnica v tožbi navaja še, zakaj meni, da kot lastnica priobalnega zemljišča ni dolžna omogočati splošne rabe priobalnega zemljišča in se pri tem sklicuje na izjemo iz prvega odstavka 38. člena ZV-1, saj so na njem zgrajeni objekti iz 5. točke prvega odstavka 37. člena ZV-1. Zato meni, da pobiranja vstopnine ni mogoče šteti za dejanje onemogočanja rabe priobalnega zemljišča. Meni, da prehod čez priobalno zemljišče in njegova raba že škoduje lastniku zemljišča in upravljavcu kopališča, upoštevajoč, da ta svojo dejavnost financira iz vstopnine.

Tožnica upravnemu organu očita, da ji ni dal možnosti, da se ustrezno izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe, ter da predloži ustrezne dokaze. Meni, da bi inšpektorica morala vodjo poslovne enote, ki je bil prisoten ob ogledu, ustrezno seznaniti in poučiti o tem, da lahko izkaže, da so izpolnjeni pogoji za zaračunavanje in pobiranje vstopnine za kopanje na podlagi tretjega odstavka 125. člena ZV-1, pred izdajo izpodbijane določbe pa bi morala tožnico seznaniti z ugotovitvami inšpekcijskega pregleda ter jo pozvati, naj se o teh ugotovitvah izjavi. Zatrjuje še, da se izpodbijane določbe ne da preizkusiti, ker izrek nima ugotovitvenega dela o kršitvi, razlogi o odločilnih dejstvih naj bi bili nejasni, obrazložitev pa posplošena in neobrazložena.

Sodišču predlaga, naj po opravljeni obravnavi ugotovi, da je izpodbijani akt nezakonit, ga odpravi in spremeni tako, da se tožnici dovoli zaračunavati vstopnino za uporabo naravnega kopališča „...“, podrejeno predlaga, naj sodišče ugotovi, da je izpodbijani akt nezakonit, ga odpravi in zadevo vrne upravnemu organu v ponovni postopek, v obeh primerih pa naj toženki naloži povrnitev stroškov tega postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri razlogih, razvidnih iz odločb obeh stopenj in predlaga zavrnitev tožbe kot neutemeljene. Navaja še, da je tožnica kot upravičenka do priobalnega zemljišča varovana med drugim z inštitutom škode, vendar ta v zadevi ni izkazana, tožnica pa je ni zatrjevala v upravnem postopku, niti je ne zatrjuje v tožbi.

Po presoji sodišča je odločitev organa prve stopnje, potrjena z odločitvijo organa druge stopnje, pravilna in zakonita, zato se sodišče sklicuje na razloge odločbe organa prve stopnje, dopolnjene z razlogi organa druge stopnje (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu – v nadaljevanju ZUS-1). V zvezi s tožbenimi ugovori pa dodaja:

V zadevi je sporno vprašanje, ali sme tožnica zaračunavati vstopnino za uporabo naravnega kopališča. Tožnica namreč meni, da ji gre ta pravica na podlagi tretjega dostavka 125. člena ZV-1. Svoje stališče, da je upravičena do zaračunavanja in pobiranja vstopnine za naravno kopališče na podlagi navedene določbe ZV-1, gradi na dejstvu, da je upravljavka tega kopališča in da je za opravljanje te dejavnosti morala zgraditi ustrezne objekte. Po presoji sodišča je tako stališče napačno.

Tretji odstavek 125. člena ZV-1 namreč določa, da sme imetnik vodne pravice iz 3. točke prvega odstavka istega člena zaračunavati in pobirati vstopnino za kopanje, če je za izvajanje vodne pravice zgradil objekt. Tožnica je sicer imetnica vodne pravice, vendar predmet delnega vodnega dovoljenja št. 35504-389/2004-16 z dne 25. 5. 2009 ni dejavnost kopališča, temveč raba vode naravnega kopališča za to dejavnost.

Omenjeno vodno dovoljenje torej tožnici daje vodno pravico, ta pa je v 35. točki 7. člena ZV-1 opredeljena kot pravica do posebne rabe vodnega ali morskega javnega dobra ali naplavin, razen vodnega zemljišča. Ne gre torej za izvajanje pravice na vodnem ali priobalnem zemljišču, temveč za izvajanje vodne pravice, ki je v obravnavanem primeru raba morja za dejavnost kopališča na območju akvatorijev „A“ in „B“ naravnega kopališča „...“. Po navedenem se tretji odstavek 125. člena ZV-1 nanaša na pravico, ki izvira iz vodne pravice in ne iz pravice opravljati dejavnost kopališča. Za izvajanje vodne pravice pa, kot pravilno pojasnjuje tudi toženka, tožnica ni zgradila objekta, ker gre za naravno kopališče. Objekti, ki niso namenjeni posebni rabi morja, temveč dejavnosti kopališča, pa niso objekti iz tretjega odstavka 125. člena ZV-1.

Zato je pravilno stališče toženke, da tožnica za izvajanje vodne pravice na naravnem kopališču, v obravnavanem primeru za rabo morja, ne more zaračunavati in pobirati vstopnine na podlagi te določbe ZV-1 in s tem ovirati neškodljivega prehoda čez svoje zemljišče do morskega dobra in njegove splošne rabe, kar vsakomur zagotavlja prvi odstavek 38. člena ZV-1.

Na drugačno stališče ne more vplivati niti med strankama nesporno ugotovljeno dejstvo, da v obravnavanem primeru prehod ob morski obali ni oviran. To pomeni le, da nista kršena tretji odstavek 38. člena in šesti odstavek 77. člena ZV-1, ne utemeljuje pa to dejstvo tudi skladnosti tožničinega ravnanja s prvim odstavkom 38. člena ZV-1.

Prvi odstavek 38. člena ZV-1 namreč določa, da mora lastnik ali drug posestnik vodnega, priobalnega ali drugega zemljišča vsakomur dopustiti neškodljiv prehod čez svoje zemljišče do vodnega ali morskega dobra, ter dopustiti splošno rabo vodnega ali morskega dobra. Drugi odstavek istega člena dovoljuje tudi neškodljivo rabo priobalnega zemljišča, če je ta raba neposredno povezana s splošno rabo, pri tem pa med drugim primeroma navaja tudi zadrževanje na priobalnem zemljišču in odlaganje predmetov za kopanje.

Tožnica ne ugovarja ugotovitvi inšpekcijskega organa, da z zaračunavanjem vstopnine na vhodnem objektu na plažo preprečuje prost prehod do morskega dobra. Po presoji sodišča pa izvajanje kopališke dejavnosti, na kar se tožnica sklicuje, ni izjema, ki bi omogočala omejevanje prej omenjenih pravic iz prvega in drugega odstavka 38. člena ZV-1, ki jih ima vsakdo.

Sodišče sicer ne nasprotuje tožničinemu stališču, da je uporabnikom storitev upravičena zaračunavati plačilo storitev, ki jim jih nudi oz. jih opravlja kot upravljavka kopališča (npr. nudenje ležalnikov, senčnikov, tušev, naprav ipd.), vendar ta tožničina pravica ne temelji na izvajanju vodne pravice, temveč na izvajanju tožničine dejavnosti. Dopustnost zaračunavanja plačila storitev, ki jih tožnica izvaja v okviru kopališke dejavnosti, pa ne more biti podlaga za omejevanje neškodljivega prehoda čez zemljišče do vodnega oz. morskega dobra, ter omejevanje splošne rabe vodnega oz. morskega dobra.

Ukrep prepovedi zaračunavanja in pobiranja vstopnine za uporabo naravnega kopališča torej ne pomeni prepovedi zaračunavanja tožničinih storitev. Tožnica pa tudi ne trdi, da je pobiranje vstopnine edini način za njihovo zaračunavanje oziroma trženje. Zato je neutemeljen tudi očitek o prekomernem posegu v tožničino lastninsko pravico in o kršitvi načela sorazmernosti iz 7. člena ZIN.

Podlaga za sporno omejevanje tudi ne morejo biti zahteve, ki jih mora pri izvajanju svoje dejavnosti upoštevati tožnica na podlagi ZVU. Pooblastilo iz 27. člena tega zakona, da tožnica kot upravljavka kopališča izda kopališki red, s katerim določi obratovalni čas kopališča, dejavnosti, ki se lahko opravljajo na vodi in v njej, način uporabe kopaliških objektov in naprav, higienski red na kopališču ter druge ukrepe, ki zagotavljajo red, čistočo in varnost kopalcev ter obiskovalcev, ne vsebuje pooblastila za zaračunavanje vstopnine na kopališče. Določbe ZVU, ki uporabnikom naravnih kopališč omejujejo splošno rabo naravnega dobra, pa same po sebi tudi niso pravna podlaga za zaračunavanje in pobiranje vstopnine.

Zaračunavanje vstopnine, ki omejuje pravice iz prvega in drugega odstavka 38. člena ZV-1, ni utemeljeno niti v primeru, ko je na vodnem ali priobalnem zemljišču zgrajen objekt iz 5. točke prvega odstavka 37. člena ZV-1. Prvi odstavek 38. člena ZV-1 sicer prostega prehoda čez zemljišče in splošne rabe vodnega oz. morskega dobra ne omogoča, če je na vodnem ali priobalnem zemljišču zgrajen objekt iz 5., 6. in 7. točke prvega odstavka 37. člena ZV-1, vendar ta izjema ni podlaga za omejevanje obravnavanih pravic s pogojem plačila vstopnine.

Na vodnem in priobalnem zemljišču namreč gradnja objektov praviloma sploh ni dovoljena (uvodni del prvega odstavka 37. člena), razen izjem, ki jih prvi odstavek našteva v sedmih točkah. Med temi izjemami je tudi gradnja objektov, potrebnih za rabo voda, ki jih je za izvajanje vodne pravice nujno zgraditi za zagotovitev varstva pred utopitvami v naravnih kopališčih. Pri razlagi te izjeme pa je pomemben njen namen. Že iz besedila določb 37. in 38. člena ZV-1 izhaja, da je zagotavljanje varstva pred utopitvami, tako kot zagotavljanje varstva voda pred onesnaženjem (6. točka), obrambe države, zaščite in reševanja ter izvajanje nalog policije (7. točka) tudi namen izjeme, ki jo glede prostega prehoda in splošne rabe morskega dobra določa prvi odstavek 38. člena ZV-1. Ni pa namen te izjeme omogočanje zaračunavanja vstopnine za izvajanje pravic iz te določbe.

Tako stališče potrjuje tudi peti odstavek 38. člena ZV-1, ki izrecno določa, da lastnik ali drug posestnik vodnega, priobalnega ali drugega zemljišča zaradi omejitev iz prvega, drugega in tretjega odstavka tega člena nima pravice do odškodnine, razen za navadno škodo. Pravica do navadne škode pa tudi ni pravna podlaga za omejevanje prehoda do morskega dobra in njegove splošne rabe s plačilom vstopnine.

Po navedenem torej v obravnavani zadevi, ki se nanaša na naravno kopališče, vprašanje obstoja grajenih objektov ni pravno odločilno za vprašanje dopustnosti omejevanja prehoda do morskega dobra in njegove splošne rabe s plačilom vstopnine. Zato sta neutemeljena tudi očitka o kršitvi tožničine pravice do izjave in o nepravilno oz. nepopolno ugotovljenem dejanskem stanju glede teh objektov.

Prav tako je iz povedanega očitno, da ne gre za to, da izpodbijane odločitve zaradi neobrazloženosti ne bi bilo mogoče preizkusiti, temveč za to, da se tožnica ne strinja z razlago prava, na kateri temelji. Očitek o nerazumljivosti in pomanjkljivosti izreka izpodbijane odločbe pa je pravilno zavrnil že drugostopenjski upravni organ, zato se sodišče tudi v tem delu sklicuje na razloge, ki jih navaja v obrazložitvi svoje odločitve (drugi odstavek 71. člena ZUS-1).

Ker je sodišče presodilo, da tožba ni utemeljena, jo je v skladu s prvim odstavkom 63. člena ZUS-1 zavrnilo. Odločitev je sprejelo na seji v skladu z drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1, saj predlagana dejstva in dokazi glede obstoja grajenih objektov niso pomembni za odločitev.

Odločitev o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

ZV-1 člen 7, 7/35, 38, 38/1, 38/2, 125, 125/3.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.