UPRS sodba III U 329/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2015-04-03

Andrej Orel (preds.), mag. Damjan Gantar (poroč.), Lara Bartenjev

gradbeno dovoljenje - obnova upravnega postopka - obnova postopka izdaje gradbenega dovoljenja - pravica graditi

Stranka z interesom je izkazala pravico graditi glede na določilo 56. člena ZGO-1, saj je lastninska pravica za zemljišča, na katerih je imela namen graditi, vpisana v zemljiški knjigi v njeno korist do celote, na zemljišču s parc. št. 1521/20 pa ima ustanovljeno služnostno pravico dostopa do gradbene parcele, tožnik pa v zemljiškoknjižnem izpisku ni naveden kot imetnik kakršnekoli pravice na tem zemljišču, pri čemer je potrebno upoštevati, da je zemljiška knjiga javna knjiga, pri kateri je eno bistvenih načel načelo zaupanja v zemljiško knjigo.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Prvostopenjski organ je s sklepom št. 351-31/2011-6 z dne 25. 3. 2011 zavrgel predlog tožnika za obnovo postopka v zvezi z odločbo, s katero je bila investitorju A. d.o.o. (v nadaljevanju stranka z interesom) dovoljena gradnja večstanovanjske stavbe z 12 stanovanji na zemljišču s parc. št. 1521/1, 1521/16 in 1521/17, vse k.o. ...

V obrazložitvi odločbe prvostopenjski organ med drugim navaja, da je tožnik kot razlog za obnovo postopka navedel lastninsko pravico na zemljišču parc. št. 1521/20 k.o. ..., po kateri je predviden dovoz, vodovodni in fekalni priključek. V obrazložitvi se prvostopenjski organ sklicuje na 66. člen Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), po katerem je eden od pogojev za izdajo gradbenega dovoljenja tudi, da ima investitor pravico graditi. Ena izmed bistvenih zahtev za izdajo gradbenega dovoljenja je izkazana pravica graditi v povezavi z 56. členom ZGO-1, ki določa, kaj vse velja za dokazilo. Stranka z interesom je izkazala pravico graditi glede na določilo 56. člena ZGO-1, saj je lastninska pravica za zemljišča, na katerih je imel namen graditi, vpisana v zemljiški knjigi v njeno korist do celote in tudi na zemljišču s parc. št. 1521/20 k.o. ... ima ustanovljeno služnostno pravico dostopa do gradbene parcele. Služnostna pravica se nanaša na pravico hoje in vožnje z vsemi vozili. Tožnik v zemljiškoknjižnem izpisku ni naveden kot imetnik kakršnekoli pravice na tem zemljišču. Zemljiška knjiga je javna knjiga, namenjena vpisu in objavi podatkov o pravicah na nepremičninah in pravnih dejstvih v zvezi z nepremičninami. Temeljno načelo zemljiške knjige je načelo javnosti, eno bistvenih načel zemljiške knjige pa je tudi načelo zaupanja v zemljiško knjigo. Zakonitost upravnega akta se presoja po pravnem in dejanskem stanju v času odločanja in v času odločanja je bilo dejansko stanje v zemljiški knjigi enako stanju na tisti dan, ko je prvostopenjski organ prejel predlog za obnovo postopka. Tožnik je lastništvo nad parcelo v predlogu za obnovo izkazoval s kupoprodajno pogodbo med lastniki parcele in gospodarsko družbo B. d.d. ter pogodbo med navedeno gospodarsko družbo in tožnikom. V času izdaje predmetne odločbe je lastninska pravica investitorja izkazana. Tožnik pa lahko lastninsko pravico uredi v drugih civilnopravnih postopkih na pristojnem okrajnem sodišču, kar pa ne more biti predmet upravnega postopka. Pomembno je zemljiškoknjižno stanje na dan odločitve, to pa je, da je investitor imel ustanovljeno služnostno pravico na parc. št. 1521/20 k.o. ... Na dan izdaje tega sklepa je prvostopenjski organ ugotovil, da je v zemljiškoknjižnem vložku št. 962 k.o. ... z dne 21. 3. 2011 vknjižena plomba s predznambo pridobitve lastninske pravice za parc. št. 1521/20 k.o. ... vlagatelja A. d.o.o. ter plomba za vknjižbo pridobitve lastninske pravice na tej parceli istega vlagatelja. Tožnik pa v tem zemljiškoknjižnem izpisku ni naveden. Zaradi vsega navedenega okoliščina, na katero se predlog opira, da bi moral biti tožnik vključen kot stranka v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, ni verjetno izkazana. Tožnik ni navedel novih dejstev in ni priložil dokazov, ki bi mogli sami zase ali v zvezi z že izvedenimi uporabljenimi dokazi pripeljati do drugačne odločitve.

S sklepom št. 351-31/2011-11 z dne 23. 5. 2011 pa je prvostopenjski organ zavrgel novi predlog tožnika za obnovo postopka in za zadržanje izvršitve zgoraj navedenega gradbenega dovoljenja. Razlogi za zavrženje v tem sklepu so enaki kot pri sklepu z dne 25. 3. 2011, s tem da se prvostopenjski organ sklicuje tudi na 129. člen Zakona o splošnem upravnem postopku glede predloga za obnovo postopka zoper odločbo o spremembi gradbenega dovoljenja, ker se o isti upravni zadevi že vodi pritožbeni postopek na drugi stopnji. V tem sklepu prvostopenjski organ dodatno še navaja, da je tožnik navedel, da bi moral biti udeležen kot stranski udeleženec v postopku izdaje gradbenih dovoljenj tudi, ker je lastnik sosednjih nepremičnin parc. št. 1521/18, 1521/19 in 1521/20 k.o. ... Vendar je v času odločanja izdaje gradbenih dovoljenj iz stanja v zemljiški knjigi razvidno, da so na navedenih nepremičninah vpisani kot zemljiškoknjižni lastniki druge osebe in na teh zemljiščih ni bilo nobene plombe v smislu pridobivanja lastninske pravice tožnika.

Tožnik se je zoper sklepa pritožil, tožena stranka je sprva pritožbi ugodila in dovolila obnovo postopka, zoper to odločbo drugostopenjskega organa je bil s strani stranke z interesom sprožen upravni spor, v katerem je sodišče s sodbo opr. št. III U 231/2011-33 z dne 15. 2. 2012 tožbi ugodilo in vrnilo zadevo toženi stranki v ponovno odločanje, drugostopenjski organ pa je v ponovljenem postopku  z odločbama pritožbi zoper oba sklepa zavrnil.

Tožnik v tožbi zatrjuje, da je lastnik nepremičnin s parc. št. 1521/18, 1521/19 in 1521/20 k.o. ..., katere neposredno mejijo na nepremičnine, na katerih je tožena stranka dovolila gradnjo objekta, po nepremičnini parc. št. 1521/20 k.o. … pa naj bi do objekta potekal tudi edini dostop in bili po njej položeni podzemni vodi. Tožnik svoje lastništvo nad navedenimi parcelami utemeljuje s tem, ko navaja, da so prvotni lastniki nepremičnine prodali gospodarski družbi B. d.d., ta družba pa je parcele prodala tožniku, ki jih ima v posesti še danes. Zaradi formalnih pomanjkljivosti in ker so na Zavarovalnici ... izgubili original kupoprodajne pogodbe se tožnik vse do danes ni mogel vpisati v zemljiško knjigo. Vpis je poskušal doseči s sodelovanjem prvotnih prodajalcev, ker družba B. d.d. ne obstaja več, vendar pa najprej eden od njih ni hotel podpisati pogodbe o uskladitvi zemljiškoknjižnega stanja, pri drugem poskusu pa tega ni hotela druga prvotna lastnica. Lastninsko pravico na podlagi drugega odstavka 43. člena Stvarnopravnega zakonika pridobi tudi dobroverni lastniški posestnik po preteku 10 let. Tožnik meni, da je te nepremičnine priposestvoval. V zvezi s tem poteka pred Okrožnim sodiščem v Kopru pravdni postopek zaradi ugotovitve lastninske pravice, kjer so tožene stranke prvotni prodajalci in stranka z interesom. Za tožnika je tudi sporno, da so prvotni prodajalci in stranka z interesom ustanovili služnost hoje in vožnje v breme nepremičnine par. št. 1521/20 k.o. ... Tožnik je vložil predlog za obnovo postopka zato, ker meni, da bi moral v postopku izdaje gradbenega dovoljenja biti udeležen kot oseba s pravnim interesom. Ker je dostop do novogradnje predviden po parc. št. 1521/20 k.o. ..., tožnik meni, da bi moral biti udeležen v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, saj gradbeno dovoljenje posega v njegovo lastnino. Razen tega pa neposredno vpliva tudi na ostali dve nepremičnini, katerih lastnik je tožnik. Razen tega je Okrožno sodišče v Kopru izdalo začasno odredbo, s katero je stranki z interesom in C.C. kot zakonitemu zastopniku naložilo, da mora odstraniti kopač, tovornjak in druge ovire. Ker je lastninska pravica na nepremičnini parc. št. 1521/20 k.o. ... sporna, gre v tem primeru za predhodno vprašanje, to je vprašanje lastništva te parcele, za kar pa upravni organ ni pristojen, saj to sodi v pristojnost sodišč. Lahko sicer sam reši to vprašanje, lahko pa prekine postopek, dokler ga ne reši pristojni organ, tožena stranka pa se s tem sploh ni ukvarjala. Da gre za predhodno vprašanje, izhaja tudi iz obrazložitve sodbe upravnega sodišča opr. št. III U 231/2011-33 z dne 15. 2. 2012. Torej bi bilo potrebno postopek v zvezi z zahtevo za obnovo postopka prekiniti do pravnomočno zaključenega pravdnega postopka pri Okrožnem sodišču v Kopru opr. št. P 173/2011. Sicer pa se tudi stranka z interesom sklicuje na dovoljenje, ki naj bi ji ga dal tožnik za dovolitev del na teh nepremičninah in čeprav sam sicer zanika, da bi tako dovoljenje dal, pa to kaže na to, da je stranka z interesom vedela, da je tožnik lastnik teh nepremičnin. Nadalje se tožnik sklicuje še na pravnomočno sodbo v zvezi z motenjem posesti na nepremičnini parc. št. 1521/20 k.o. ... in na kršitev pravice do zasebne lastnine iz 33. člena ustave in kršitev pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena ustave. Predlaga, naj sodišče oba sklepa odpravi in vrne zadevo prvostopenjskemu organu v nov postopek, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Tožena stranka je poslala upravni spis, na tožbo pa ni odgovorila.

Stranka z interesom v odgovoru na tožbo navaja, da tožnik ne zasleduje pravnega interesa in je zato potrebno tožbo zavreči, pri čemer se sklicuje na to, da je v tem času upravna enota izdala odločbo v obnovljenem postopku, s katero je pustila gradbeno dovoljenje v veljavi in to je potrdil tudi drugostopenjski organ, zoper to odločbo je bila vložena tožba, ki jo je upravno sodišče v upravnem sporu zavrnilo in vrhovno sodišče je v tej zadevi zavrglo revizijo tožeče stranke. Nadalje še pojasnjuje, zakaj po njenem mnenju ni podana pasivna legitimacija tožene stranke in sicer zato, ker je tožnik kot toženo stranko navedel Republiko Slovenijo, Upravno enoto Postojna. Zgolj podredno, če sodišče ne bo sledilo predlogu za zavrženje tožbe, pa se stranka z interesom sklicuje na 56. člen ZGO-1, po katerem velja med drugim za dokaz o pravici gradnje tudi izpisek iz zemljiške knjige, iz katerega izhaja, da ima investitor na določeni nepremičnini lastninsko ali kakšno drugo stvarno ali obligacijsko pravico. Tožnik tudi ni podal dokaza o tem, da bi sporna gradnja vplivala na njegove nepremičnine. Tožnik vse od leta 1994 ni storil ničesar, da bi uredil svoj lastniški položaj. Šele leta 2011 je v zemljiški knjigi vpisal zaznambo spora na podlagi vložene tožbe zaradi priposestvovanja. Tožnik  ni predložil pravnomočne sodne ali upravne odločbe, iz katere bi izhajalo, da je lastnik zemljišča. Stranka z interesom predlaga, naj sodišče tožbo zavrže oziroma zavrne, zahteva pa tudi povračilo stroškov postopka od tožnika.

ZUP v 267. členu določa, da ko organ, ki je pristojen za odločanje o predlogu za obnovo, prejme predlog, mora preizkusiti, ali je predlog dovoljen, popoln in pravočasen, ali ga je podala upravičena oseba in ali je okoliščina, na katero se predlog opira, verjetno izkazana. Če ti pogoji niso izpolnjeni, organ predlog za obnovo zavrže.

Sodišče je ocenilo, da je prvostopenjski organ pravilno ugotovil, da niso izpolnjeni pogoji za dovolitev obnove postopka, saj tudi po mnenju sodišča okoliščina, na katero se predlog opira, ni verjetno izkazana. Tožnik bi namreč moral verjetno izkazati, da so v postopku izdaje gradbenega dovoljenja bile podane take okoliščine, zaradi katerih bi moral biti tožnik udeležen kot stranski udeleženec. Tožnik te okoliščine zatrjuje s tem, ko navaja, da je on lastnik treh nepremičnin, pri katerih ima stranka z interesom na eni od njih vpisano služnostno pravico, drugi dve pa sta pomembni zato, ker sta sosednji zemljišči od tistih, kjer se je gradila novogradnja. Sodišče sledi utemeljitvi izpodbijanih sklepov glede tega, da upravni organ v postopku izdaje gradbenega dovoljenja ne bi mogel pritegniti tožnika v postopek, zato skladno z določilom drugega odstavka 71. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ne bo ponavljalo razlogov za odločitev, ampak se v celoti sklicuje na utemeljitev v izpodbijanih sklepih prvostopenjskega organa. Sodišče zgolj poudarja, da je prvostopenjski organ pravilno navedel, da je stranka z interesom je izkazala pravico graditi glede na določilo 56. člena ZGO-1, saj je lastninska pravica za zemljišča, na katerih je imela namen graditi, vpisana v zemljiški knjigi v njeno korist do celote, na zemljišču s parc. št. 1521/20 k.o. ... pa ima ustanovljeno služnostno pravico dostopa do gradbene parcele, tožnik pa v zemljiškoknjižnem izpisku ni naveden kot imetnik kakršnekoli pravice na tem zemljišču, pri čemer je potrebno upoštevati, da je zemljiška knjiga javna knjiga, pri kateri je eno bistvenih načel  načelo zaupanja v zemljiško knjigo. Prvostopenjski organ je pravilno ugotovil, da se zakonitost upravnega akta presoja po pravnem in dejanskem stanju v času odločanja in v času odločanja je bilo dejansko stanje v zemljiški knjigi enako stanju na tisti dan, ko je prvostopenjski organ prejel predlog za obnovo postopka. Pravilno je bilo ugotovljeno, da tožnik ni navedel novih dejstev in ni priložil dokazov, ki bi mogli sami zase ali v zvezi z že izvedenimi uporabljenimi dokazi pripeljati do drugačne odločitve.

V zvezi s tožbenimi navedbami, ki se nanašajo na to, da je tožnik lastnik treh parcel, ki mejijo na parcele, kjer stoji novogradnja in to dokazuje s pogodbami o nakupu teh nepremičnin, medtem ko odločba o izdaji gradbenega dovoljenja temelji na lastništvu kot je bilo vpisano v zemljiško knjigo, sodišče pojasnjuje sledeče:

Upravni organ je bil dolžan pred izdajo gradbenega dovoljenja po določbi 6. točke prvega odstavka 66. člena ZGO-1 preveriti, ali ima stranka z interesom pravico graditi. O obstoju te pravice pa po določbi prvega odstavka 56. člena ZGO-1 velja kot dokazilo izpisek iz zemljiške knjige, notarsko overjena pogodba z dokazilom o vložitvi predloga za vpis pogodbe v zemljiško knjigo, pravnomočna sodna ali upravna odločba oziroma druga listina, ki tako pravico izkazuje v skladu z zakonom. Pri izdaji gradbenega dovoljenja je bil v obravnavani zadevi dolžan pristojni upravni organ preveriti obstoj pravice graditi na podlagi vpisa v zemljiško knjigo glede na zgoraj povzeto zakonsko določbo. Glede na to, da je bilo v času izdaje gradbenega dovoljenja zemljiškoknjižno stanje navedenih parcel tako, da ni izkazovalo, da bi bil tožnik vpisan kot lastnik, upravni organ ne bi mogel tožnika pritegniti v postopek, saj postopka za izdajo gradbenega dovoljenja ni mogoče širiti na odločanje o spornih stvarno pravnih razmerjih, kar izhaja tudi iz sodbe Upravnega sodišča RS opr. št. I U 663/2010. Če lastništvo ni izkazano bodisi z izpiskom iz zemljiške knjige bodisi z notarsko overjeno pogodbo z dokazilom o vložitvi predloga za vpis pogodbe v zemljiško knjigo bodisi s pravnomočno sodno ali upravno odločbo, ki izkazuje pravico graditi oziroma izvajati dela na nepremičnini ali drugo listino, ki v skladu z zakonom izkazuje pravico graditi oziroma izvajati dela na določeni nepremičnini, potem ni nobenega pravno utemeljenega razloga, da bi lahko upravni organ pri izdaji gradbenega dovoljenja pritegnil v postopek stranko, ki tega ne izkazuje, ne glede na to, ali se  stranka z interesom sklicuje na dovoljenje, ki naj bi ji ga dal tožnik za dovolitev del na teh nepremičninah. Upravni organ je pri odločanju o pravici graditi vezan na dokazila iz prvega odstavka 56. člena ZGO-1. Zaradi tega niso upoštevni tisti tožbeni ugovori, ki se nanašajo tako na lastništvo kot na služnostno pravico na parc. št. 1521/20 k.o. ... Ker  v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja ni mogoče odločati o spornih stvarno pravnih razmerjih, in so zato neupoštevne tožbene navedbe o tem, kako naj bi tožnik pridobil lastninsko pravico, v navedeni zadevi spor povezan z lastništvom tudi ne predstavlja predhodnega vprašanja o tem, ali je imela stranka z interesom pravico graditi. Sodba Upravnega sodišča RS št. III U 231/2011-33 v 9. točki obrazložitve ne govori o predhodnem vprašanju, ampak je navedeno, da zgolj posest parcel ne zadostuje za uveljavljanje pravnega interesa ob dejstvu, da predlagatelj ni zemljiškoknjižni lastnik spornih parcel in da pred sodiščem teče postopek, od katerega je odvisno ali bo lastninska pravica prešla na predlagatelja obnove. V sodbi je tudi navedeno, da je od tega vprašanja odvisno, ali predlagatelj sploh izkazuje pravni interes zaradi varstva svojih pravnih koristi. V sodbi torej ni navedeno, da je to predhodno vprašanje, ampak iz nje izhaja, da je od vprašanja lastništva odvisno, ali tožnik izkazuje pravni interes zaradi varstva svojih pravnih koristi, sodišče pa je v tej sodbi že pojasnilo, da je bil pri izdaji gradbenega dovoljenja upravni organ glede lastništva vezan na tista dokazila, kot so navedena v prvem odstavku 56. člena ZGO-1.

Za ta spor tudi niso relevantne tožbene navedbe, ki se nanašajo na sklicevanje pravdnih postopkov v zvezi z motenjem posesti, saj je pri postopku izdaje gradbenega dovoljenja relevantno lastništvo zemljišča. Ker po mnenju sodišča pristojni upravni organ ni imel podlage, da bi priznal tožniku lastnosti stranke, tudi ni mogoče pritrditi tožbenim navedbam o kršitvi ustavne pravice iz 33. ter 22. člena ustave.

V zvezi z navedbo stranke z interesom v odgovoru na tožbo, češ da tožnik nima pravnega interesa, ker je bilo o obnovi postopka že pravnomočno odločeno, pa sodišče pojasnjuje, da je res, da je po tem, ko je prvostopenjski organ obnovo dovolil, postopek obnove tudi vodil in ga končal tako, da je z odločbo pustil gradbeno dovoljenje v veljavi, zoper to odločbo je tožnik sprožil upravni spor, tožba je bila zavrnjena, zoper sodbo o zavrnitvi tožbe je tožnik vložil revizijo, vrhovno sodišče pa je revizijo zavrglo. Vendar pa je vrhovno sodišče v obrazložitvi sklepa navedlo, da ima sodba upravnega sodišča opr. št. III U 231/2011-33 z dne 15. 2. 2012 retroaktivni učinek odprave odločb o dovolitvi obnove postopka in da je v obravnavani zadevi vzpostavljeno pravno stanje, ko o dovolitvi obnove še ni odločeno in je tedaj iz tega razloga je revizijo zavrglo. Zaradi stališča vrhovnega sodišča, da je vzpostavljeno pravno stanje, ko o dovolitvi obnove še ni odločeno, je sodišče tožbo obravnavalo po vsebini in je ni zavrglo.

V zvezi z tožbeno navedbo, da v tožbi navedena tožena stranka nima pasivne legitimacije, pa sodišče pojasnjuje, da je tožeča stranka v tožbi pravilno navedla kot toženo stranko Republiko Slovenijo. V petem odstavku 17. člena ZUS-1 je namreč navedeno, da je toženec država, lokalna skupnost oziroma druga pravna oseba, ki je izdala upravni akt, s katerim je bil postopek odločanja končan. Toženca v upravnem sporu zastopa organ, ki je izdal akt iz prejšnjega stavka, razen če v primeru tožbe zoper državo oziroma lokalno skupnost Vlada Republike Slovenije oziroma župan po vložitvi tožbe za zastopnika določi drug organ države oziroma lokalne skupnosti. Torej je pravilno navedeno, da je tožena stranka Republika Slovenija, v tožbi pa manjka navedba, da toženo stranko zastopa Ministrstvo za okolje in prostor, vendar pa to ni taka pomanjkljivost, da bi sodišče zaradi tega moralo tožbo zavreči.

Glede na navedeno je sodišče presodilo, da sta izpodbijana sklepa pravilna, tožba pa neutemeljena, zato je na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 tožbo zavrnilo.

Sodišče ni ugodilo zahtevam strank za povrnitev stroškov postopka, ker skladno s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1 trpi vsaka stranka svoje stroške, če sodišče tožbo zavrne.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.