UPRS sodba I U 1649/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2015-07-07

mag. Slavica Ivanović Koca (preds.), Bojana Prezelj Trampuž (poroč.), Adriana Hribar Milič

vzgojno-izobraževalni zavod - vpis v razvid izvajalcev javno veljavnih programov vzgoje in izobraževanja - izpolnjevanje pogojev

V konkretni zadevi ni sporno, da gre za otroke prvega starostnega obdobje ter da se prostori za njihovo varstvo nahajajo v kleti objekta. Tožnica navedenemu dejstvu ne oporeka, pač pa meni, da se določba drugega odstavka 12. člena Pravilnika o normativih in minimalnih tehničnih pogojih za prostor in opremo vrtca v obravnavani zadevi ne bi smela uporabiti. V tretjem poglavju navedenega Pravilnika je določena ureditev prostorov za otroke v vzgojno-varstveni družini. Navedeno poglavje vsebuje le tri člene, ki so res lex specialis glede prostorov za vzgojno–varstvene družine, na kar se sklicuje tožnica. Vendar pa se glede vseh ostalih pogojev za prostore, ki niso urejeni v teh treh členih, uporabljajo določila prvega in drugega poglavja, ki veljajo za novogradnje in stavbe, ki niso grajene namensko za vrtec. Zato je že ugotovitev, da se navedeni prostori nahajajo v kleti, sama po sebi zadosten razlog za zavrnitev tožničine zahteve  za vpis v razvid izvajalcev javno veljavnih programov vzgoje in izobraževanja za izvajanje programa za predšolske otroke.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Z izpodbijano odločbo je Ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport (v nadaljevanju ministrstvo) zavrnilo tožničin predlog za vpis v razvid izvajalcev javno veljavnih programov vzgoje in izobraževanja za izvajanje programa za predšolske otroke – kurikulum za vrtce v Vzgojno-varstveni družini A.. Tožnica je 28. 5. 2014 vložila predlog za vpis v razvid zasebne vzgojiteljice za izvajanje programa za predšolske otroke v Vzgojno-varstveni družini A. ter priložila listine, iz katerih naj bi izhajalo, da izpolnjuje za to predpisane pogoje. Zakon o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (v nadaljevanju ZOFVI) v prvem odstavku 34. člena določa, da lahko šole, ki izvajajo javno veljavne programe, in vrtci, ki izvajajo programe za predšolske otroke, začnejo opravljati dejavnost vzgoje in izobraževanja po vpisu v razvid, ki ga vodi ministrstvo, pristojno za predšolsko vzgojo oziroma šolstvo. V tretjem odstavku 33. člena ZOFVI je določeno, da morajo zasebne šole, ki izvajajo javno veljavne izobraževalne programe in zasebni vrtci, ki izvajajo programe za predšolske otroke, izpolnjevati pogoje, predpisane za strokovne delavce, prostor in opremo v javnem vrtcu oziroma šoli. Tožnica je 3. 7. 2014 poslala načrt tlorisa kletnih prostorov stanovanjskega objekta …, fotografije vhoda ter zunanjih okenskih odprtin, fotokopijo igralnice in izmere dveh večjih oken ter manjšega okna (svetlobnega jaška). Tožnica je 25. 8. 2014 predložila poročilo podjetja B. d.o.o. o meritvah osvetljenosti v igralnici Vzgojno – varstvene družine A., iz katerega pa ni bilo razvidno, kdaj so bile meritve  opravljene.

Ministrstvo je po pregledu predložene dokumentacije in dokumentacije v zadevi 6033-164/2011 za vpis v razvid gospodarske družbe Vrtec C., zasebni vrtec d.o.o., ki se je zaključila z zavrnilno odločbo 6033-164/2011/26 dne 3. 1. 2012 ugotovilo, da gre v obeh zadevah za iste prostore stanovanjskega objekta, v katerih naj bi potekalo izvajanje programa za predšolske otroke–kurikuluma za vrtce. Pravilnik o vzgojno-varstvenih družinah (v nadaljevanju Pravilnik o VVD) v 5. členu določa, da prostor in opremo, ki se uporablja za vzgojo in varstvo otrok v vzgojno-varstveni družini, podrobneje določajo predpisi o normativih in standardih. Pravilnik o normativih in minimalnih tehničnih pogojih za prostor in opremo vrtca (v nadaljevanju Pravilnik o normativih) v drugem odstavku 12. člena določa, da mora biti stavba vrtca pritlična ali enonadstropna ter da morajo biti prostori za otroke prvega starostnega obdobja v pritličju. Prostori Vzgojno-varstvene družine A. se nahajajo v kleti objekta. V drugem odstavku 21. člena Pravilnika o normativih je določeno, da igralnica ne sme biti manjša od 40 m2. Igralnica v navedenih prostorih pa meri 36,65 m2. Tožena stranka tudi ugotavlja, da okenske odprtine navedenih prostorov merijo skupaj 3,5 m2, kar je 53% manj od zahtevanega minimalnega pogoja naravne osvetlitve prostora, ki ga določa 49. člen Pravilnika o normativih. Ministrstvo zato zaključuje, da prostori Vzgojno varstvene družine A. ne izpolnjujejo pogojev iz drugega odstavka 12. člena in prvega odstavka 49. člena v zvezi z določbo četrtega odstavka 57. člena Pravilnika o normativih, zaradi česar se predlog tožnice za vpis v razvid izvajalcev javno veljavnih programov vzgoje in izobraževanja za izvajanje programa za predšolske otroke – kurikulum za vrtce v Vzgojno-varstveni družini A. zavrne.

Tožnica v tožbi navedeno odločitev izpodbija in uveljavlja tožbene razloge nepravilno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja, bistvenih kršitev določb postopka ter napačne uporabe materialnega prava. Sklicuje se na Pravilnik o normativih. Navaja, da navedeni pravilnik določa različno stroge kriterije glede prostora in opreme vrtca, ki so odvisni od tega, kje je vrtec lociran. Prvo poglavje tega pravilnika se nanaša na novogradnje, drugo poglavje se nanaša na stavbe, ki niso grajene namensko za vrtec, tretje poglavje pa se nanaša na vzgojno-varstvene družine. Tožnica meni, da je tožena stranka v predmetni zadevi napačno uporabila materialno pravo, ko za vrtec tožnice, ki se opravlja v vzgojno varstveni družini ter poleg tega v stavbi, ki ni grajena namensko za vrtec, zahteva izpolnjevanje kriterijev za javni vrtec v novogradnji. Pri tem se sklicuje na 3. člen Pravilnika o vzgojno-varstvenih družinah, ki določa, da se Vzgojno-varstvena družina organizira na domu, če nosilec izvajanja zagotovi izpolnjevanje med drugim pogoja: da razpolaga s prostori, ki ustrezajo normativom in standardom, predpisanim za prostore, ki se uporabljajo za vzgojo in varstvo otrok v vzgojno-varstveni družini. Iz namena Pravilnika o normativih meni, da je jasno, da so kriteriji, ki jih mora izpolnjevati tožnica za vpis v razvid v obravnavani zadevi milejši. Iz 62. člena tega pravilnika izhaja, da morajo biti prostori, namenjeni otrokom v vzgojno-varstveni družini v stanovanju, ki je zgrajeno po normativih in standardih za stanovanja. V nadaljevanju tega člena navedeno določbo o smiselni uporabi normativov pa je po mnenju tožnice treba interpretirati tako, da se navedeni standardi in tehnični pogoji za novogradnje uporabijo zgolj, če niso v  nasprotju s specialnejšimi določbami, ki urejajo nenamenske stavbe in prostore v vzgojno-varstveni družini. Pri tem se tožnica sklicuje tudi na sistematično, logično in namensko razlago določb predpisov, s pomočjo katere meni, da v predmetni zadevi izpolnjuje pogoje za vpis v razvid izvajalcev javno veljavnih programov vzgoje in izobraževanja. Tožnica se nadalje sklicuje na poročilo podjetja B. d.o.o. o meritvah osvetljenosti v igralnici vzgojno-varstvene družine A. z dne 28. 10. 2011, iz katerega izhaja, da je osvetljenost ustrezna.

Tožnica podredno izpostavlja še 65. člen Pravilnika o normativih, ki določa, da je izjemoma mogoče ravnati drugače, kot je določeno s pravilnikom in sicer zaradi objektivnih okoliščin. Dejstvo namreč je, da je stavba, v kateri želi imeti tožnica organizirano vzgojno-varstveno družino, zgrajena po normativih in standardih za stanovanja in ni namensko zgrajena za vrtec. Tožnica je že v upravnem postopku pojasnila, da so okenske odprtine na nosilnih zidovih, zatorej brez rekonstrukcije celotnega objekta na podlagi spremembe gradbenega dovoljenja, povečanje površine okenskih odprtin ni mogoče. Tožnica meni, da ob upoštevanju ustrezne osvetljenosti prostorov, kar je potrdil izvedenec, v konkretnem primeru obstojajo objektivne okoliščine iz 65. člena Pravilnika o normativih. Zato bi upravni organ moral tekom posebnega ugotovitvenega postopka imenovati posebno strokovno komisijo, ki bi ugotovila izpolnjeno dejansko stanje iz 65. člena tega pravilnika ter podala pozitivno mnenje za vpis v razvid. Zaradi kršitev pravil postopka je po mnenju tožnice v zadevi nepopolno in napačno ugotovljeno dejansko stanje.  Toženi stranki očita, da v predmetni zadevi ni izvedla posebnega ugotovitvenega postopka v skladu s 145. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Tožena stranka je kršila načelo neposrednosti, saj se, namesto, da bi sama neposredno ugotovila dejansko stanje z ogledom stanovanjske stavbe vzgojno-varstvene družine, sklicuje na upravni spis druge stranke (ne tožnice) iz leta 2011. Tožena stranka napačno zaključi, da gre za iste prostore stanovanjskega objekta, saj je tožnica te prostore od leta 2011 spremenila in izboljšala. Toženi stranki še očita, da je tožnico zavajala glede izvedbe neposrednega ogleda, saj je s tožnico že usklajevala termin neposrednega ogleda, nato pa izdala zavrnilno odločbo.

Tožnica dodatno izpostavlja, da ji z zavrnilno odločbo in zavlačevanjem postopka nastaja materialna škoda, saj ne more opravljati svoje pridobitne dejavnosti vzgoje in izobraževanja ter je prijavljena kot brezposelna oseba na zavodu za zaposlovanje. Tožnica predlaga, da sodišče odloči tako, da njenemu predlogu za vpis v razvid izvajalcev javno veljavnih programov vzgoje in izobraževanja za izvajanje programa za predšolske otroke – kurikulum za vrtce v Vzgojno – varstveni družini A. ugodi. Podrejeno pa predlaga, da v primeru odprave izpodbijane odločbe in vrnitve zadeve v ponovni postopek sodišče naloži toženi stranki, da izda odločbo v roku enega meseca ter da tožnico vpiše v razvid. V obeh primerih pa naj sodišče naloži toženi stranki, da je dolžna tožnici povrniti stroške tega postopka.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo tožničine navedbe zavrača in dodatno pojasnjuje razloge, zaradi katerih meni, da je izpodbijana odločitev pravilna in zakonita.

Po presoji sodišča je izpodbijana odločba pravilna in zakonita. Sodišče se z razlogi izpodbijane odločbe strinja in jih v izogib ponavljanju posebej ne navaja (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). Glede tožbenih ugovorov pa dodaja:

Sodišče meni, da je tožena stranka v navedeni zadevi pravilno uporabila materialno pravo. ZOFVI določa pogoje za opravljanje vzgoje in izobraževanja. Iz tretjega odstavka 33. člena ZOFVI izhaja, da morajo zasebni vrtci, ki izvajajo programe za predšolske otroke, izpolnjevati pogoje, predpisane za strokovne delavce, prostor in opremo v javnem vrtcu oziroma šoli. Iz prvega odstavka 34. člena ZOFVI izhaja, da šole, ki izvajajo javno veljavne izobraževalne programe in vrtci, ki izvajajo programe za predšolske otroke, lahko začnejo opravljati dejavnost vzgoje in izobraževanja po vpisu v razvid, ki ga vodi ministrstvo, pristojno za predšolsko vzgojo oziroma šolstvo.

Pravilnik o VVD v 5. členu določa, da prostor in opremo, ki se uporablja za vzgojo in varstvo otrok v vzgojno-varstveni družini, podrobneje določajo predpisi o normativih in standardih. Iz drugega odstavka 12. člena Pravilnika o normativih pa izhaja, da so prostori za otroke prvega starostnega obdobja v pritličju. V konkretni zadevi ni sporno, da gre za otroke prvega starostnega obdobje ter da se prostori Vzgojno-varstvene družine A. nahajajo v kleti objekta. Tožnica navedenemu dejstvu ne oporeka, pač pa meni, da se citirana določba drugega odstavka 12. člena Pravilnika o normativih v obravnavani zadevi ne bi smela uporabiti. Sklicuje se namreč na tretje poglavje Pravilnika o normativih z naslovom „Ureditev prostorov za otroke v vzgojno-varstveni družini“, saj meni, da za ureditev prostorov za otoke v vzgojno-varstveni družini, za kar gre v konkretni zadevi, veljajo te posebne določbe. Iz teh posebnih določb pa tak pogoj ne izhaja (da so prostori v pritličju). Iz drugega odstavka 63. člena Pravilnika o normativih teh posebnih določb namreč izhaja le, da morajo biti vsi prostori, namenjeni dejavnosti otrok, v istem nadstropju. Zato tožnica meni, da v obravnavani zadevi ni pravilna uporaba pogoja iz 12. člena Pravilnika o normativih (da so prostori za otroke prvega starostnega obdobja v pritličju) ter da je tožena stranka z uporabo navedene določbe Pravilnika nepravilno uporabila materialno pravo.

Po presoji sodišča navedeni tožničini ugovori niso utemeljeni. V tretjem poglavju Pravilnika o normativih je določena ureditev prostorov za otroke v vzgojno-varstveni družini. Navedeno poglavje vsebuje le tri člene, ki so res lex specialis glede prostorov za vzgojno–varstvene družine, na kar se sklicuje tožnica. Vendar pa se glede vseh ostalih pogojev za prostore, ki niso urejeni v teh treh členih, uporabljajo določila prvega in drugega poglavja, ki veljajo za novogradnje in stavbe, ki niso grajene namensko za vrtec. Sodišče zato zavrača tožničine ugovore, da določba 63. člena Pravilnika o normativih kot lex specialis nadomesti 12. člen tega pravilnika. Slednji v drugem odstavku določa, da ima stavba vrtca lahko največ eno etažo nad pritličjem. Prostori za otoke prvega starostnega obdobja, razvojnega oddelka in oddelkov, v katerih so gibalno ovirani otroci, so v pritličju.  V tretjem odstavku 63. člena tega pravilnika pa je določeno le, da morajo biti vsi prostori, namenjeni dejavnosti otrok, v istem nadstropju. Navedene določbe pa tudi po presoji sodišča ni mogoče razumeti, kot to meni tožnica, da je vzgojno-varstvena družina lahko v kletnih prostorih.

Po povedanem je že ugotovitev, da se navedeni prostori nahajajo v kleti, sama po sebi zadosten razlog za zavrnitev tožničine zahteve. Tožena stranka pa navaja še druge razloge, zaradi katerih je bila tožničina zahteva zavrnjena. Tako navaja, da tožnica ne izpolnjuje tudi predpisanega pogoja glede velikosti igralnice (21. člen Pravilnika o normativih) ter predpisanega pogoja glede velikosti okenskih odprtin (četrti odstavek 49. člena Pravilnika o normativih). Sodišče ugovorov, ki se nanašajo na izpolnjevanje teh pogojev, glede na to, da na odločitev ne morejo vplivati, niti ni presojalo.

Neutemeljeno je tudi tožničino sklicevanje na 65. člen Pravilnika o normativih. Iz slednjega izhaja, da je izjemoma mogoče zaradi objektivnih okoliščin ravnati drugače, kot je določeno s tem pravilnikom. Po presoji sodišča pa dejstvo, da prostori, v katerih želi tožnica imeti organizirano vzgojno-varstveno družino, ne izpolnjujejo predpisanih pogojev, ne more predstavljati objektivne okoliščine iz 65. člena omenjenega pravilnika. Slednji izjem ne opredeljuje, ni pa ga mogoče razumeti tako, da bi, kdor ne bi izpolnjeval pogojev iz pravilnika, lahko zahteval, da se ga obravnava kot izjemo po 65. členu tega pravilnika.

Sodišče zavrača tudi tožničine očitke, da tožena stranka v predmetni zadevi ni izvedla posebnega ugotovitvenega postopka v skladu s 145. členom ZUP, ker se, namesto, da bi sama ugotovila dejansko stanje z ogledom stanovanjske stavbe vzgojno-varstvene družine, sklicuje na drug upravni spis. Po ugotovitvi, da gre za prostore, o katerih je tožena stranka že odločala in pred tem opravila ogled teh prostorov (drug upravni spis), je tudi po presoji sodišča tožena stranka lahko odločila, čeprav ni opravila ogleda teh prostorov. Tožnica sicer zatrjuje, da so zaključki tožene stranke, da gre za iste prostore stanovanjskega objekta, napačni in navaja, da je prostore od leta 2011 spremenila in izboljšala, vendar o tem, kljub pozivu tožene stranke, dokazil ni predložila. Glede na to, da gre za prostore v kleti, kar ni sporno, pa tožničini ugovori na drugačno odločitev v zadevi ne morejo vplivati. Zato po navedeni ugotovitvi tudi po presoji sodišča tožena stranka ni imela razlogov, da bi opravila ogled prostorov, saj le-ta ne bi vplival na drugačno odločitev.

Iz navedenih razlogov tožbeni ugovori tožnika, da v zadevi ni bilo pravilno uporabljeno materialno pravo, niso utemeljeni. V zadevi je bilo ugotovljeno relevantno dejansko stanje, prav tako niso bile storjene bistvene kršitve pravil postopka.

Glede na navedeno je sodišče tožbo zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena  ZUS-1. Sodišče je o zadevi odločilo brez glavne obravnave na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1, saj relevantno dejansko stanje ni sporno.

Izrek o stroških temelji na 25. členu ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

ZOFVI člen 33, 33/3, 34, 34/1. Pravilnik o vzgojno-varstvenih družinah člen 5. Pravilnik o normativih in minimalnih tehničnih pogojih za prostor in opremo vrtca člen 12, 12/2.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.