UPRS sklep I U 1048/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-10-08

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), dr. Boštjan Zalar (poroč.), mag. Damjan Gantar

mednarodna zaščita - samovoljna zapustitev azilnega doma - mladoletnik - pravni interes - zavrženje tožbe

Tožnik je v konkretnem primeru imel zakonito zastopnico in pooblaščenko, in sicer svetovalko za begunce že v času upravnega postopka, kar pomeni, da je upravičeno sklepati, da je bil seznanjen s posledicami njegove samovoljne zapustitve Slovenije in da se je za to odločil po svobodni volji. V upravnem sporu sodišče od tožnikovega pooblaščenca ni dobilo informacije, ki bi govorila za drugačen sklep. Zavrženje tožbe zaradi pomanjkanja pravnega interesa bi sicer v primeru morebitne vrnitve tožnika v Slovenijo lahko pomenilo poseg v njegovo pravico do mednarodne zaščite. Vendar pa pravica do mednarodne zaščite ni absolutna pravica, ampak je v njo dopustno poseči v skladu z načelom sorazmernosti, to pa pomeni, da je treba na drugi strani upoštevati pravice drugih prosilcev za azil, ki še čakajo na vsebinsko odločitev sodišča in niso samovoljno zapustili Slovenije.

Načelo varovanja otrokovih koristi je sodišče v tem primeru upoštevalo v tem smislu, da ni odločalo takoj po prejemu odgovora tožene stranke in je po prejemu odgovora pooblaščenca tožnika čakalo s sodno presojo, ker ni šlo za nujno zadevo za primer, če bi se mladoletni tožnik morebiti vrnil ali bi bil vrnjen na podlagi dublinske uredbe. Od njegovega odhoda iz Slovenije je preteklo skoraj tri mesece in pol, kar zmanjšuje verjetnost tožnikove vrnitve. Poleg tega pravo EU in ZMZ za primer, če mladoletnik samovoljno zapusti ozemlje države članice med odločanjem o prošnji, ne predvidevata posebne ureditve domneve umika prošnje oziroma ustavitve postopka.

Z izpodbijanim aktom je tožena stranka kot očitno neutemeljeno zavrnila prošnjo tožnika, roj. ... 5. 1998 v Maroku, za priznanje mednarodne zaščite.

V tožbi z dne 29. 7. 2013 je tožnik uveljavljal nezakonitost odločbe iz vseh pritožbenih razlogov in je predlagal odpravo odločbe.

Sodišče je dne 3. 7. 2014 od tožene stranke prejelo odgovor z dne 2. 7. 2014, da je tožnik dne 28. 6. 2013, torej deveti dan po vročitvi odločbe, samovoljno zapustil Azilni dom v Ljubljani in se v treh dneh ni vrnil in tudi ni ničesar sporočil toženi stranki. Tožena stranka predlaga, da sodišče tožbo zavrže, ker tožnik ne izkazuje več pravnega interesa.

Sodišče je pooblaščencu poslalo informacijo tožene stranke z dne 2. 7. 2014 in ga pozvalo, da v roku 3 dni poda morebiten odgovor na omenjeno informacijo tožene stranke. Pooblaščenec je odgovoril na informacijo in odgovor tožene stranke z navedbo, da se ne strinja s predlogom za zavrženje tožbe, ker je tožnik mladoletnik in se zato primer razlikuje od sicer ustaljene sodne prakse v tovrstnih situacijah in da je treba postopek nadaljevati zaradi varstva otrokovih koristi. Mladoletnik bi lahko zaradi nepremišljenosti zapustil Slovenijo, v primeru vrnitve pa bi težje uveljavljal svoje pravice, saj bi moral uspeti z zahtevkom za uvedbo ponovnega postopka, v katerem bi moral predložiti nove dokaze ali navesti nova dejstva. V škodo otroka pa je tudi pravilo 4. odstavka 57. člena ZMZ, po katerem bi bil mladoletnik nastanjen v Center za tujce in ne v Azilni dom. Predlaga, odpravo odločbe in vrnitev zadeve v ponovni postopek.

Obravnavano pravno situacijo je treba presojati prek prava EU, ki v določbi 78. člena Prečiščene različice Pogodbe o delovanju EU (PDEU, Uradni list EU C 38, 30. 3. 2010) določa, da Unija oblikuje „skupno politiko o azilu“, ki mora biti v skladu z Ženevsko konvencijo z dne 28. julija 1951 in Protokolom z dne 31. januarja 1967 o statusu beguncev (v nadaljevanju: Ženevska konvencija) ter drugimi ustreznimi Pogodbami. Ženevska konvencija ne ureja situacije in pravnih posledic, ko prosilec za mednarodno zaščito med postopkom, bodisi med upravnim ali sodnim postopkom, samovoljno zapusti državo in se vanjo ne vrne. Sekundarno pravo EU pa to vprašanje izrecno ureja v določilu, ki ima naslov „postopek v primeru implicitnega umika ali odstopa od prošnje“ (20. člen Direktive Sveta 2005/85/ES z dne 1. decembra 2005 o minimalnih standardih glede postopkov za priznanje ali odvzem statusa begunca v državah članicah, v nadaljevanju: Procesna direktiva, Uradni list EU, L 326, 13. 12. 2005). Določilo 1. odstavka 20. člena Procesne direktive pravi, „kadar obstajajo upravičeni razlogi za domnevo, da je prosilec za azil implicitno umaknil svojo prošnjo za azil ali od nje odstopil, države članice zagotovijo, da organ za presojo izda sklep o prekinitvi obravnavanja ali odločbo o zavrnitvi prošnje, ker prosilec ni izkazal upravičenosti do statusa begunca v skladu z direktivo 2004/83/ES.“ Izraz „prekiniti“ v slovenski različici Procesne direktive, če bi se ga razumelo v smislu prekinitve postopka po ZUP, ni ustrezen, ker je v angleški različici uporabljen izraz „to discontinue“, v francoski različici „de clore l'examne“ in v italijanski različici „di sospendere l'esame“, kar v vseh treh primerih nedvomno pomeni ustaviti postopek (ne pa prekiniti v smislu ZUP). Enako velja za pojem prekinitve v 2. odstavku 20. člena Procesne direktive in v zadnjem stavku določila 20. člena Procesne direktive, kjer pa sicer je edino v francoski različici uporabljen pojem „interrompu“ (prekinjen), vendar pa iz 2. odstavka 20. člena Procesne direktive nedvomno izhaja, da gre za posebno obliko ustavitve postopka, za katerega pa velja, da „države članice zagotovijo, da sme prosilec, ki se ponovno javi pristojnemu organu po izdaji sklepa o prekinitvi postopka iz odstavka 1 tega člena, zahtevati ponovno odprtje njegovega primera, razen če se prošnja obravnava v skladu s členoma 32 in 34“; določili 32. in 34. člena pa urejata primer naknadne prošnje oziroma postopek ponovne prošnje.

Kot posledico domnevnega umika ali odstopa od prošnje je evropski zakonodajalec predvidel ustavitev postopka ali celo kar vsebinsko odločitev zgolj na podlagi domnevnega umika ali odstopa, da prosilec po vsebini ne izpolnjuje pogojev za mednarodno zaščito, ne glede na to, kaj je navajal v prošnji.

Slovenski zakonodajalec je v ZMZ sledil tej razlagi sekundarnega prava EU, saj je v določilu 3. odstavka 50. člena ZMZ določil, da organ s sklepom postopek ustavi (ne pa prekine), če se prošnja šteje za umaknjeno. Ni pa slovenski zakonodajalec uredil možnosti ponovnega odprtja zadeve, če se prosilec ponovno javi pristojnemu organu, kar ni v skladu z neposredno uporabljivo določbo 2. odstavka 20. člena Procesne direktive. Stranka mora imeti na voljo obe možnosti: ponovno odprtje zadeve neposredno na podlagi določila 2. odstavka 20. člena Procesne direktive, razen če organ prošnje ne obravnava kot ponovne prošnje. Ker je evropski zakonodajalec to izrecno in brezpogojno določil v 39(1)(b) in (c)členu Procesne direktive, ima prosilec v primeru vrnitve v Slovenijo pravico do učinkovitega pravnega sredstva zoper „zavrnitev ponovnega odprtja obravnavanja prošnje po njegovi prekinitvi v skladu s členoma 19 in 20“ in tudi zoper „odločbo v skladu s členoma 32 in 34, da se naknadna prošnja ne bo obravnavala.“ V obeh primerih stranko ščiti tudi načelo nevračanja (tretji stavek v 2. odstavku 20. člena Procesne direktive).

V drugem odstavku 1. točke 20. člena Procesne direktive so navedeni primeri, ko države lahko domnevajo, da je prosilec implicitno umaknil prošnjo za azil ali je od nje odstopil, zlasti kadar (20. člen 1.a) se stranka ne odzove na zahteve, da sporoči bistvene podatke, ali se ne udeleži osebnega razgovora, razen če prosilec v razumnem roku dokaže, da je bila opustitev posledica okoliščin, na katere ni mogel vplivati. Ta dva primera kažeta, da je evropski zakonodajalec zelo široko uredil možnosti, ko država lahko domneva, da je prosilec implicitno umaknil prošnjo ali je od nje odstopil. Dejstvo, da stranka med postopkom zapusti državo, namreč bistveno bolj kaže na domnevo o umiku oziroma odstopu, kot pa opustitev sporočila določenih bistvenih podatkov, ali neudeležba na osebnem razgovoru.

Pod točko b.) istega določila pa je določeno, da država lahko domneva, da je prosilec prošnjo umaknil ali je od nje odstopil, če je „pobegnil ali brez dovoljenja zapustil kraj, kjer je živel ali bil pridržan, ne da bi to v razumnem roku sporočil pristojnemu organu, ali da v razumnem roku ni izpolnil javljanja ali drugih obveznosti komuniciranja.“ Evropski zakonodajalec je torej samovoljno zapustitev določenega kraja ali pa neizpolnjevanje obveznosti javljanja predvidel kot domnevni umik oziroma odstop od prošnje ne glede na to, ali se je prosilec v državo kasneje vrnil oziroma ne glede na to, ali se prosilec v času odločanja še nahaja v državi članici.

Če je zgoraj navedena ureditev po pravu EU predpisana za postopek odločanja pred pristojnim organom na prvi stopnji, sodišče ne vidi pravne podlage, da bi v sodnem postopku sodišče lahko bistveno odstopilo od te ureditve in da bi bilo obvezano po vsebini obravnavati tožbo. V določilu 6. odstavka 39. člena Procesne direktive je celo izrecno predvideno, da „države članice lahko v nacionalni zakonodaji določijo tudi pogoje, na podlagi katerih se lahko domneva, da je prosilec implicitno umaknil ali odstopil od pravnega sredstva iz odstavka 1, skupaj s postopkovnimi pravili, ki jih je pri tem treba upoštevati.“ Takšna postopkovna določba je 6. točka 1. odstavka 36. člena ZUS-1, po kateri sodišče tožbo zavrže, če upravni akt očitno ne posega več v tožnikovo pravico ali njegovo neposredno, na zakon oprto korist. Tudi zgolj v dejanskem smislu sodišče sodne presoje po vsebini niti ne more opraviti, ker tožnika ni več, in ga ne more zaslišati, niti ne bi mogel organ dopolniti postopka v primeru ugoditvi tožbe, ker tožnika ni več v Sloveniji, sodišče pa ne sodi v hipotetičnih primerih.

Sodišče ugotavlja, da je tožnik v konkretnem primeru imel zakonito zastopnico in pooblaščenko in sicer svetovalko za begunce že v času upravnega postopka, kar pomeni, da je upravičeno sklepati, da je bil tožnik seznanjen s posledicami njegove samovoljne zapustitve Slovenije in da se je za to odločil po svobodni volji. V upravnem sporu sodišče od tožnikovega pooblaščenca ni dobilo informacije, ki bi govorila za drugačen sklep. Zavrženje tožbe zaradi pomanjkanja pravnega interesa bi sicer v primeru morebitne vrnitve tožnika v Slovenijo lahko pomenilo poseg v njegovo pravico do mednarodne zaščite. Vendar pa pravica do mednarodne zaščite ni absolutna pravica, ampak je v njo dopustno poseči  v skladu z načelom sorazmernosti (18. člen v zvezi z 1. odstavkom 52. člena Listine o temeljnih pravicah EU), to pa pomeni, da je treba na drugi strani upoštevati pravice drugih prosilcev za azil, ki še čakajo na vsebinsko odločitev sodišča in niso samovoljno zapustili Slovenije. Po stališču Ustavnega sodišča namreč „osebe, ki iz svoje države pobegnejo zaradi strahu pred preganjanjem, ne smejo nesorazmerno dolgo čakati, da se v azilnem postopku odloči o njihovi usodi. Zato je hiter potek postopka na prvi stopnji, v sodnih postopkih in tudi v postopku z ustavno pritožbo v interesu prosilca za mednarodno zaščito“ (odločba Ustavnega sodišča v zadevi Up-360/09 z dne 3. 12. 2009, odst. 6). Bistveno pa je, da tožnika, v primeru njegove vrnitve v Slovenijo, ščiti načelo non-refoulement, zaradi česar so absolutne pravice tožnika v primeru njegove vrnitve zavarovane, ima pa tudi pravico iz 2. odstavka 20. člena Procesne direktive za ponovno odprtje postopka ter pravico do sodnega varstva na podlagi 39(1)(b) in (c)člena Procesne direktive.

Odločitev o zavrženju tožbe tožnika v konkretnem primeru je skladna tudi s prakso Ustavnega sodišča, ki v situacijah, ko tožnik samovoljno zapusti Azilni dom ali Center za tujce med potekom postopka ustavne pritožbe, ustavno pritožbo zavrže, kajti „pravni položaj pritožnika tudi v primeru, če bi  Ustavno  sodišče ugodilo ustavni pritožbi (razveljavilo izpodbijani sodni odločbi, odpravilo odločbo upravnega organa in zadevo vrnilo v novo odločanje), ne bi izboljšal. Ker je pritožnik samovoljno zapustil Center za tujce in se vanj ni vrnil, bi namreč MNZ ob smiselni uporabi pete alineje prvega odstavka 42. člena ZAzil postopek za priznanje ustavilo“ (odločba Ustavnega sodišča Up-555/07 z dne 11. 6. 2007, odst. 5; in tudi: odločbe Up-1440/06-15 z dne 7. 2. 2007, odst. 6; Up-1599/06-20 z dne 24.11. 2006, odst. 5-6; U-I-17/06 z dne 20. 9. 2006, odst. 4). Enako velja v obravnavanem primeru: tudi, če bi sodišče tožbi ugodilo in vrnilo zadevo organu prve stopnje v ponovno odločanje, bi le-ta moral izdati sklep o ustavitvi postopka. Še bolj strogo stališče je Ustavno sodišče zavzelo v odločbi Up-3936/07 z dne 4. 7. 2008, ko se je sklicevalo na drugo alinejo 88. člena ZMZ, po kateri mora biti prosilec vedno dosegljiv pristojnemu organu, se odzvati na njegova vabila in se podrejati njegovim ukrepom. „Navedeno posledično pomeni, da se mora prosilec za azil do pravnomočnosti odločitve o njegovi prošnji, oziroma v primeru vložitve ustavne pritožbe do končne odločitve o ustavni pritožbi, ravnati v skladu z določbami zakona, torej tudi izpolnjevati dolžnosti, ki mu jih nalaga zakon. Ker so pritožniki azilni dom samovoljno zapustili in se vanj v treh dneh niso vrnili, očitno nimajo več namena prositi za mednarodno zaščito v Republiki Sloveniji“ (ibid. odst. 7).

Vsemu navedenemu, kar ustreza upravno-sodni praksi v tovrstnih primerih (npr. sklep Upravnega sodišča v zadevi I U 1208/2013 z dne 27. 8. 2013), pa je treba dodati še vidik tožnikove mladoletnosti, na kar se sklicuje pooblaščenec tožnika v odgovoru na odgovor tožene stranke. Načelo varovanja otrokovih koristi je sodišče v tem primeru upoštevalo v tem smislu, da ni odločalo takoj po prejemu odgovora tožene stranke in je po prejemu odgovora pooblaščenca tožnika čakalo s sodno presojo, ker ni šlo za nujno zadevo za primer, če bi se mladoletni tožnik morebiti vrnil ali bi bil vrnjen na podlagi dublinske uredbe. Od tožnikovega odhoda iz Slovenije je preteklo skoraj tri mesece in pol, kar zmanjšuje verjetnost tožnikove vrnitve. Poleg tega pravo EU in ZMZ za primer, če mladoletnik samovoljno zapusti ozemlje države članice med odločanjem o prošnji, ne predvidevata posebne ureditve domneve umika prošnje oziroma ustavitve postopka. Kar pa zadeva nevarnost, da bi bil v primeru vrnitve tožnik nastanjen v Centru za tujce, sodišče pripominja, da je določba 4. odstavka 57. člena ZMZ splošna določba, med tem ko za mladoletnike velja specialna določba 8. odstavka 16. člena ZMZ, po kateri mora pristojni organ poskrbeti za „ustrezno“ nastanitev in oskrbo mladoletnika brez spremstva. Ustrezna nastanitev in oskrba pa v skladu s sodno prakso Ustavnega sodišča (Up-859/06, 7.7.2006, Up-956/06, 20.6.2006) pomeni, da mladoletnik v danih okoliščinah ne sme biti nastanjen v Centru za tujce, ampak mora biti nastanjen v Azilnem domu.

Na tej podlagi je sodišče tožbo zaradi pomanjkanja pravnega interesa zavrglo (6. točka 1. odstavka 36. člena ZUS-1).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.