UPRS sodba in sklep I U 361/2016
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-10-25

mag. Miriam Temlin Krivic (preds.), Petra Hočevar (poroč.), mag. Mira Dobravec Jalen

neposredna plačila v kmetijstvu - plačilne pravice - odprava odločbe organa prve stopnje - obnova postopka po uradni dolžnosti - vračilo preveč izplačanih sredstev - navzkrižna kontrola - prijava neupravičenih površin - uveljavljanje več tožbenih zahtevkov

Ker so bile neupravičene površine ugotovljene že za leto 2006, je ugotovljena neupravičena površina nedvomno obstajala tudi v letu 2009. Če pa je temu tako, to pomeni, da je tožnik (kot vlagatelj vloge za dodelitev sredstev iz tega ukrepa) prejel neupravičena sredstva, ki jih je dolžan vrniti v skladu z 80. členom Uredbe Komisije (ES) št. 1122/2009. Tožnik mora torej na podlagi te odločbe vrniti neupravičeno pridobljena sredstva, ki jih je pridobil s prvotno odločbo o neposrednih plačilih v kmetijstvu za ukrep EKO 0 za leto 2009, sredstva, ki jih je pa dolžan vrniti oziroma, ki jih ni prejel zaradi neupravičenih površin, po odločbi o neposrednih plačilih v kmetijstvu za leto 2011, pa so sredstva, ki jih je oziroma bi jih prejel za zahtevek za leto 2011, torej za drugo leto in ne za leto 2009. Tožnikov ugovor o večkratni naložitvi kazni zaradi ene ugotovljene kršitve ni utemeljen.

I. Tožba zoper odločbo Agencije RS za kmetijske trge in razvoj podeželja, št. 33101-52350/2009/12 z dne 30. 5. 2014, se zavrne.

II. Postopek po tožbah zoper odločbo Agencije RS za kmetijske trge in razvoj podeželja, št. 33101-3735/2010/10 z dne 4. 6. 2014, in zoper odločbo Agencije RS za kmetijske trge in razvoj podeželja, št. 33101-52762/2013/6 z dne 18. 6. 2014, se ustavi.

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je prvostopni organ postopek v zvezi z izplačilom neposrednih plačil za leto 2009, za ukrep EKO 0, ki je bil končan z odločbo, št. 33101-52350/2009/7 z dne 12. 1. 2010, obnovil po uradni dolžnosti v obsegu, da se glede na nova dejstva ugotovi upravičenost do dodelitev sredstev in pravilna višina dodeljenih sredstev (1. točka izreka), odpravil odločbo, št. 33101-52350/2009/7 z dne 12. 1. 2010, v celoti (2. točka izreka), tožniku ugodil tam opredeljene zahtevke: 3,87 PP travnik, vrednost posamezne PP 163,78 EUR, skupaj 634,24 EUR, za trajno travinje, krmne površine 3,87 ha (3. točka izreka), zavrnil zahtevke za 3,20 PP travnik in za trajno travinje, krmne površine 3,19 ha (4. točka izreka), naložil, da mora tožnik preveč plačana sredstva v višini 522,05 EUR, izplačana na podlagi odločbe z dne 12. 1. 2010, vrniti v roku 30 dni od vročitve te odločbe na tam navedeni račun (5. točka izreka), odločil, da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve (6. točka izreka) in da posebni stroški v tem postopku niso nastali (7. točka izreka). V obrazložitvi je navedel, da je tožnik vložil vlogo za uveljavljanje neposrednih plačil za leto 2009. Drugostopni organ je po nadzorstveni pravici z odločbo z dne 24. 10. 2013 odpravil prvostopno odločbo z dne 21. 12. 2007 o dodelitvi plačilnih pravic. Odpravljena odločba je bila podlaga za izdajo odločbe z dne 21. 1. 2010 o odobritvi sredstev iz naslova neposrednih plačila za leto 2009 za ukrep EKO 0. Organ je zato izdal novo odločbo z dne 27. 11. 2013, kar po prvem odstavku 45. člena Zakona o kmetijstvu (v nadaljevanju ZKme-1) predstavlja obnovitveni razlog, saj odločba o določitvi sredstev iz naslova neposrednih plačil za leto 2009 za ukrep EKO 0 temelji na upravni odločbi, ki je bila pravnomočno odpravljena in spremenjena. Rok za obnovo pa tudi še ni potekel. Organ je najprej navedel, da se za zahtevke iz izreka ugotovi, da tožnik izpolnjuje pogoje iz Uredbe in Uredbe o neposrednih plačilih v kmetijstvu, zato jim je ugodil. V zvezi z zavrnitvijo zahtevka pa je navedel, da znašajo nepravilnosti skupine kmetijskih rastlin za izplačilo PP EKO0 PRO 1,06 ha, kar predstavlja več kot 3 % oziroma več kot 2 ha ugotovljenih površin, zato se zahtevek za izplačilo pomoči za to skupino kmetijskih površin v skladu s prvim odstavkom 51. člena Uredbe 796/2004/ES zmanjša za dvakratno ugotovljeno razliko. Površina, ki se zavrne, znaša 2,12 ha. Enako velja glede krmnih površin - nepravilnosti skupine kmetijskih rastlin za krmne površine znaša EKO0 KRM znaša 1,06 ha, kar predstavlja več kot 3 % oziroma več kot 2 ha, zato se zahtevek v skladu s prvim odstavkom 51. člena Uredbe 796/2004/ES zmanjša za dvakrat, tj. 2,12 ha. Pri pregledu uveljavljanih površin je bilo ugotovljeno, da je na obrazcu D - Prijava površin kmetijskih rastlin ter zahtevkov na površino prijavljena površina za posamezen KRM zahtevek večja od ugotovljene, zato se zahtevek, ki presega ugotovljeno površino, zavrne. Zahtevek se zniža oziroma izključi v skladu z 49. do 56. členom Uredbe 796/2004/ES. Nepravilnost se nanaša na GERK-PID:..., površina, ki se zavrne, znaša 1,06 ha. Enako je ugotovil pri pregledu uveljavljanih površin na obrazcu D - Prijava površin kmetijskih rastlin in zahtevkov na površino. Skupno število odobrenih upravičenih površin je manjše kot je število zahtevanih plačilnih pravic, zato se izplača število PP, ki ustreza številu odobrenih upravičenih površin. Organ je še pojasnil način vračila izplačanih sredstev.

2. Drugostopni organ je s svojo odločbo potrdil odločitev prvostopnega organa in zavrnil pritožbo tožnika. V obrazložitvi je uvodoma citiral materialne predpise, pomembne za ta primer, pojasnil, da je v tem primeru nedvoumno, da je nekmetijska površina obstajala že v letu 2009 in je zato organ moral naložiti tožniku vračilo neupravičenih sredstev glede na 80. člen Uredbe Komisije (ES) št. 1122/2009.

3. Tožnik je v tožbi uvodoma povzel potek dosedanjega postopka in navedel, da je v postopku odločanja o dodelitvi PP za leto 2007 prišlo do kršitev procesnih in materialnih predpisov, kot tudi do zmotne ugotovitve dejanskega stanja. S pomočjo navzkrižnih kontrol je organ ugotavljal dejansko stanje kmetijskih površin za leto 2006 in število PP za leto 2007, kar vpliva na izplačila tudi za leto 2009. Pojasnil je, da njegovo kmetijsko gospodarstvo leži na hribovitem in strmem območju pod Storžičem, kjer so obdelovalne površine razčlenjene med gozdne površine, pašniki so na nadmorski višini nad 700 m, kjer je teren razgiban, površine v rabi se mešajo s površinami, ki so porasle z drevjem in površinami, ki so v naravi gozd. V nadaljevanju je pojasnil stanje v letu 2006, nato pa za stanje v letu 2009 navedel, da je bil opravljen pregled novih GERK-ov, da ni bilo ugotovljenih nobenih nepravilnosti (zapisnik UE Tržič z dne 16. 11. 2009) in da je bila cesta, ki je razdelila prej enoten GERK ..., zgrajena v letu 2009. Z zapisnikom o kontrolnem pregledu z dne 29. 7. 2011 so bile ugotovljene neupravičene površine. Zapisnika o tej kontroli ni podpisal, ker se ni strinjal z ugotovitvami, poslal je tudi dodatne pripombe. V nadaljevanju je še izpodbijal odločitev organa o dodelitvi PP za leto 2007. Dodatno je v samostojni tožbi (vloženi po pozivu sodišča o razdružitvi tožb) še navedel, da izpodbija odločbo z dne 30. 5. 2014 v 4. in 5. točki izreka. S tema točkama je bilo ugotovljeno, da je prijavil 1,06 ha neupravičenih površin in mora vrniti sredstva, organ pa je tudi zavrnil PP za 2,12 ha, kar je tudi nezakonito, saj je ugotovljena neupravičena površina na podlagi pregleda, opravljenega v letu 2011, gre pa za leto 2009. Uredba o neposrednih plačilih v kmetijstvu namreč določa, da se kazen za preveč prijavljene površine določi le za tekoče leto, torej za leto, v katerim je bil pregled na kraju samem tudi opravljen. Kazen zaradi ugotovitev pregleda na kraju samem z dne 29. 7. 2011 pa je bila v celoti že naložena z odločbo o neposrednih plačilih za leto 2011 z dne 8. 3. 2012 in se ne more izreči večkrat. Pregled v letu 2011 ne more določiti stanja v letu 2009. V letu 2009 opravljen pregled je potrdil pravilnost prijave površin. Pri določanju upravičenih površin za leto 2009 pa bi moral organ upoštevati tudi Uredbo Sveta ES 73/2009, ki v 34. členu določa, da so na območju naravnih habitatov, kamor spada tudi območje Nature 2000, upravičene površine za leto 2009 - 2013 tiste površine, ki so bile prijavljene, potrjene in izplačane za leto 2008. Tako ni treba, da so površine še v skladu z novimi pravili določanja upravičenih površin, če določeno stanje bolj ustreza prostoživečim živalim. V letu 2008 so bile upravičene površine priznane v celoti z nadzorstveno odločbo z dne 4. 3. 2010. Kriteriji za določanje upravičenih površin tipa 1800 so se sicer spremenili v začetku leta 2011, vendar ta sprememba ne more veljati za nazaj. Predlagal je, da tožbi ugodi, odločbo odpravi in naloži organu, da vrne odvzeta denarna sredstva v višini 522,05 EUR, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi, podrejeno, da tožbi ugodi, odločbo odpravi in vrne zadevo organu z navodilom, da se za določitev stanja upravičenih površin upošteva kontrola iz leta 2009, hkrati pa se naj upošteva še Uredba ES 73/2009, saj njegova zemljišča ležijo v celoti na območju Natura 2000. V obeh primerih pa naj sodišče naloži toženki povrnitev njegovih stroškov postopka.

4. Toženka na tožbo vsebinsko ni odgovorila, je pa poslala upravne spise.

6. V obravnavanem primeru je sporna odločitev prvostopnega organa o obnovi postopka po uradni dolžnosti v zvezi z izplačilom neposrednih plačil za leto 2009, ki je bil končan z odločbo, št. 33101-52350/2009/7 z dne 12. 1. 2010, v obsegu ugotovitve upravičenost do dodelitev sredstev ter pravilna višina glede na nova dejstva in posledično zavrnitev tožnikovega zahtevka za dodelitev plačilnih pravic za travnik z vračilom 3,20 PP ter zavrnitev podpore za krmne površine na 3,19 ha. Zadnje (torej zavrnitev zahtevkov) tožnik izrecno izpodbija.

7. Po 45. členu ZKme-1 se postopek, ki je končan z odločbo, zoper katero v upravnem postopku ni rednega pravnega sredstva (odločba, dokončna v upravnem postopku), poleg razlogov iz zakona, ki ureja upravni postopek, obnovi tudi, če odločba temelji na odločbi, ki je bila pravnomočno spremenjena, razveljavljena ali odpravljena (prvi odstavek). Pristojni organ lahko začne postopek obnove po uradni dolžnosti iz vseh obnovitvenih razlogov v petih mesecih. Rok začne teči v skladu z določbami zakona, ki ureja upravni postopka, v primeru iz prvega odstavka tega člena, pa od dneva, ko je odločba postala pravnomočna (tretji odstavek). Sklep o dovolitvi obnove ali sklep o obnovi se izda skupaj z odločbo (četrti odstavek). Po preteku petih let od dokončnosti odločbe se obnova iz kateregakoli obnovitvenega razloga ne more več predlagati niti ne uvesti po uradni dolžnosti (peti odstavek).

8. Iz podatkov izpodbijane odločbe je razvidno, da je prvostopni organ izpodbijano odločbo izdal, ker je bila odločba o dodelitvi plačilnih pravic za leto 2007, ki je bila podlaga za izdajo odločbe za ukrep EKO 0 za leto 2009, ki je predmet tega upravnega spora, odpravljena po nadzorstveni pravici in posledično izdana nova odločba dne 27. 11. 2013. Kot izhaja iz podatkov vpisnika naslovnega sodišča, je bila s sodbo, I U 981/2014 z dne 10. 2. 2015, ta odločba odpravljena in vrnjena v ponoven postopek (in tudi ponovno izdana dne 11. 5. 2015 in jo je sodišče obravnavalo v zadevi I U 1817/2015), kar pomeni, da je bil postopek obnove postopka, ki se je končala z izdajo odločbe z dne 11. 5. 2014 pravočasno začet. Podan pa je bil tudi razlog iz citiranega 45. člena ZKme-1, ker je moral organ glede na novo izdano odločbo o dodelitvi PP za leto 2007, ki je bila podlaga za izdajo odločbe o ukrepu EKO 0 za leto 2009, izdati novo odločbo za ta ukrep.

9. Tožnik ugovarja, da ugotovitve kontrolnega pregleda, opravljenega leta 2011, ne morejo vplivati na dodelitev sredstev za leto 2009, zlasti, ker je bila kazen za prijavo neupravičenih površin v letu 2011 že v celoti naložena in ne more biti izrečena večkrat. Sodišče se s tožnikom ne strinja. Kot se je že izreklo v sodbi, I U 1817/2015, sodišče sprejema ugotovitve kontrolnega pregleda kot točne in pravilne ter jih tožnik s svojimi ugovori ni uspel izpodbiti. Ugotovitev o prijavi neupravičenih površin za dodelitev PP za leto 2007 namreč temelji na navzkrižni kontroli, ki ne vsebuje zgolj ugotovitev zapisnika o kontrolnem pregledu z dne 29. 7. 2011, temveč tudi podatke iz kontrolne aplikacije za leto 2011 (ki med drugim vsebuje: grafični prikaz stanja, pregled stanja površin vseh GERK-ov na zadnjih ortofotih, fotografije opravljene kontrole, aplikacijski zapisnik), ortofoto posnetke iz leta 2006 in 2011 ter podatke za GERK-e iz RKG, ki jih je organ tudi primerjal med sabo. Ker pa so bile neupravičene površine ugotovljene že za leto 2006, pa je ugotovljena neupravičena površina nedvomno obstajala že v letu 2009. Če pa je temu tako, pa to pomeni, da je tožnik (kot vlagatelj vloge za dodelitev sredstev iz tega ukrepa) prejel neupravičena sredstva, ki pa jih je dolžan vrniti v skladu z 80. členom Uredbe Komisije (ES) št. 1122/2009. Tožnik mora torej na podlagi te odločbe vrniti neupravičeno pridobljena sredstva, ki jih je pridobil s prvotno odločbo o neposrednih plačilih v kmetijstvu za ukrep EKO 0 za leto 2009, sredstva, ki jih je pa dolžan vrniti oziroma, ki jih ni prejel zaradi neupravičenih površin, po odločbi o neposrednih plačilih v kmetijstvu za leto 2011, pa so sredstva, ki jih je oziroma bi jih prejel za zahtevek za leto 2011, torej za drugo leto in ne za leto 2009. Tožnikov ugovor o večkratni naložitvi kazni zaradi ene ugotovljene kršitve torej tudi ne vzdrži sodne presoje. Iz enakega razloga pa sodišče zato tudi ne more upoštevati ugovora tožnika, da bi moral organ pri svoji odločitvi upoštevati Uredbo Sveta (ES) št. 73/2009 in njen 34. člen, ki dopušča upoštevanje prijavljenih površin kot upravičenih glede na odobritev v letu 2008, ker ležijo njegova zemljišča v območju Natura 2000, saj kot že povedano, so bile neupravičene površine ugotovljene že za leto 2006 in za dodelitev PP za leto 2007. Sodišče tako sodi, da je bila odločitev organa o vračilu neupravičeno pridobljenih sredstvih po ukrepu EKO 0 za leto 2009 pravilna.

10. Do tožbenih ugovorov, ki se nanašajo na pravilnost in zakonitost odločbe prvostopnega organa, št. 33101-38349/2007/24 z dne 11. 5. 2015, se pa sodišče v tej sodbi ne bo opredeljevalo, se je pa do njih opredelilo v sodbi, I U 1817/2015 z dne 25. 10. 2016.

11. Glede na povedano je sodišče tožbo tožnika na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

12. Sodišče je postopek po tožbah zoper odločbo prvostopnega organa, št. 33101-3735/2010/10 z dne 4. 6. 2014, in zoper odločbo prvostopnega organa, št. 33101-52762/2013/6 z dne 18. 6. 2014, ustavilo iz naslednjih razlogov:

Tožnik je na naslovno sodišče vložil tožbo, s katero je izpodbijal štiri odločbe prvostopnega organa - odločbo, št. 33101-38349/2007/24 z dne 11. 5. 2015, odločbo, št. 33101-52350/2009/12 z dne 30. 5. 2014, in v tej točki citirani odločbi. Ker je presodilo, da za skupno obravnavo tožnikovih zahtevkov po tožbi z dne 21. 12. 2015 niso izpolnjeni pogoji iz 35. člena ZUS-1, je tožnika pozvalo, da zoper odločbe z dne 30. 5. 2014, 4. 6. 2014 in 18. 6. 2014 vloži samostojne tožbe in zanje plača sodno takso po Zakonu o sodnih taksah (v nadaljevanju ZST-1). Tožnik je po pozivu sodišča sporočil, da vlaga samostojno tožbo še zoper odločbo z dne 30. 5. 2014 (ki jo je sodišče obravnavalo v tej sodbi, tožbo zoper odločbo z dne 11. 5. 2015 pa je obravnavalo v zadevi I U 1817/2015), za katero je plačal tudi sodno takso, navedel pa je še, da naj sodišče še enkrat presodi o upravičenosti skupne tožbe za vse štiri akte, ker meni, da obstaja enaka dejanska podlaga (zapisnik o kontrolnem pregledu z dne 29. 7. 2011, kontrola površin z dne .4 9. 2006 in ugotovitveni zapisnik z dne 30. 10. 2006) ter enaka pravna podlaga - Uredba o izvedbi neposrednih plačil v kmetijstvu in Uredba o izvedbi ukrepov kmetijske politike, ki temeljita na Uredbi Sveta (ES) št. 1782/2003 in št. 795/2004. Če pa sodišče temu ne bo sledilo, naj tožbi zavrže.

13. Sodišče še vedno sodi, da za skupno obravnavanje tožnikovih zahtevkov po eni tožbi niso izpolnjeni pogoji iz 35. člena ZUS-1 (ta določa, da lahko tožnik z eno tožbo uveljavlja več tožbenih zahtevkov proti istemu tožencu, če vsi zahtevki temeljijo na isti dejanski in pravni podlagi in je za vse zahtevke pristojno isto sodišče). Iz odločbe z dne 4. 6. 2014 izhaja, da gre za ukrep EKO 0 za leto 2010 in je bila izdaja te odločbe utemeljena na drugi pravni podlagi - npr. Uredbi o izvedbi ukrepov kmetijske politike za leto 2010, Uredbi o neposrednih plačilih v kmetijstvu (UL RS, št. 113/09) ter Uredbi Komisije (ES) št. 1122/2009. Iz odločbe z dne 18. 6. 2014 pa izhaja, da gre za uveljavljanje neposrednih plačil za leto 2013 in je bila izdaja te odločbe utemeljena (poleg citiranih predpisov za odločbo z dne 4. 6. 2014) še na Uredbi o izvedbi ukrepov kmetijske politike za leto 2013. Kot pa izhaja iz obrazložitve k točki I izreka te sodbe in kot izhaja iz sodbe, I U 1817/2015, pa odločbi z dne 11. 5. 2015 in z dne 30. 5. 2014 na teh podlagah ne temeljita (odločba z dne 11. 5. 2015 temelji med drugim na Uredbi o izvedbi neposrednih plačil v kmetijstvu, št. 99/06 in nadaljnji, odločba z dne 30. 5. 2014 pa na med drugim Uredbi o izvedbi ukrepov kmetijske politike za leto 2009). Ker ni podana ista pravna podlaga, se sodišče niti ni spuščalo v vprašanje obstoja iste dejanske podlage.

14. Sodišče ugotavlja, da tožnik ni plačal sodne takse za tožbi zoper odločbo z dne 18. 6. 2014 in zoper odločbo z dne 4. 6. 2014, prav tako niso podani pogoji za oprostitev, odlog ali obročno plačilo sodnih taks, in se zato glede na tretji odstavek 105.a člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) šteje, da je tožnik tožbi zoper odločbo z dne 4. 6. 2014 in zoper odločbo z dne 18. 6. 2014 umaknil.

15. Po 34. členu ZUS-1 tožnik umakne tožbo brez privolitve toženca do pravnomočne odločbe. Če se tožba umakne, sodišče postopek s sklepom ustavi.

16. Glede na zgoraj navedeno je sodišče ob smiselni uporabi 34. člena ZUS-1 postopek s sklepom po tožbah zoper odločbi z dne 18. 6. 2014 in z dne 4. 6. 2014 ustavilo (II. točka izreka).

17. Odločitev o stroškovnem zahtevku tožnika je sodišče sprejelo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1.

ZKme-1 člen 45. ZUS-1 člen 34, 35. Uredba komisije (ES) št. 1122/2009 z dne 30. november 2009 o podrobnih pravilih za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 73/2009 v zvezi z navzkrižno skladnostjo, modulacijo ter integriranim administrativnim in kontrolnim sistemom v okviru shem neposrednih podpor za kmete, določenih za navedeno uredbo, ter za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 1234/2007 v zvezi z navzkrižno skladnostjo v okviru sheme podpore, določene za sektor vina člen 80. Uredba Sveta (ES) št. 73/2009 z dne 19. januarja 2009 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor za kmete v okviru skupne kmetijske politike in o uvedbi nekaterih shem podpor za kmete, spremembi uredb (ES) št. 1290/2005, (ES) št. 247/2006, (ES) št. 378/2007 in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1782/2003 člen 34.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.