UPRS sodba I U 1215/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2015-07-07

Petra Hočevar (preds.), mag. Mira Dobravec Jalen (poroč.), mag. Miriam Temlin Krivic

neposredna plačila v kmetijstvu - razvoj podeželja - izplačilo sredstev - zahteva za izplačilo sredstev - upravičeni stroški

Iz predloženih dokazil o stroških (račun za tisk, štiri avtorske pogodbe, ena podjemna pogodba) in predloženega Poročila o opravljenem delu, ki je sestavni del zahtevka za izplačilo sredstev, je organ ugotovil, da se uveljavljani stroški navezujejo na naslednje vsebine: - analizo stanja, ki zajema terensko delo z inventarizacijo rib, ki živijo v obravnavanem delu reke Save; - izdajo knjige o ribji populaciji in ribolovu na obravnavanem območju; - organizacijo in izvedbo delavnic za zainteresirano javnost s predstavitvijo knjige in izsledkov tudi glede možnosti turističnega razvoja. Na teh podlagah je upravni organ zaključil, da vsi uveljavljani stroški predstavljajo stroške storitev, vezane na aktivnosti v ribištvu in ribogojstvu, in da gre tako za neupravičene stroške.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Ministrstvo za kmetijstvo in okolje (v nadaljevanju upravni organ) je z izpodbijano odločbo zavrnilo zahtevek tožnika za izplačilo sredstev, določenih v odločbi o pravici do sredstev št. 33151-6/2008 z dne 28. 3. 2013. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je upravni organ z odločbo o pravici do sredstev tožniku odobril drugi načrt izvedbenih projektov za leto 2012 v višini 91.867,91 EUR. Za sofinanciranje projekta „Razvoj ribiškega turizma“ iz naslova ukrepa Izvajanje lokalnih razvojnih strategij je bilo tožniku odobrenih do 20.015,80 EUR. Sredstva po načelih pristopa LEADER v obdobju 2007 do 2013 so se tožniku odobrila po postopku in pod pogoji, kot so navedeni v Uredbi o ukrepih 1., 3. in 4. osi Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007 do 2013 v letih 2011 do 2013 (v nadaljevanju Uredba PRP). Tožnik je dne 30. 1. 2014 pravočasno vložil zahtevek za izplačilo nepovratnih sredstev za projekt „Razvoj ribiškega turizma“ v višini 19.925,13 EUR in zahtevku priložil priloge. V fazi administrativne kontrole zahtevka so bile ugotovljene nejasnosti v zvezi z obračunskimi listi, ki so priloženi k avtorskim oziroma podjemni pogodbi pod zap. št. dokazil o plačilu 2 do 6, ki so priložene k zahtevku. Dne 19. 5. 2014 je bil tožnik pozvan k razjasnitvi zadeve. V nadaljevanju administrativne kontrole pa se je ugotavljala upravičenost uveljavljenih stroškov, ki jih je tožnik dokazoval s priloženimi računi. Pri tem je organ ugotovil, da se vsi uveljavljeni stroški navezujejo na aktivnosti, ki so neposredno povezane s stroški storitev, vezanih na aktivnosti v ribištvu in ribogojstvu ter da gre glede na to za neupravičene stroške glede na šesti odstavek 95. člena Uredbe PRP. Zato je bil tožnikov zahtevek zavrnjen.

2. Tožnik v tožbi navaja, da je upravni organ 28. 3. 2013 izdal odločbo, s katero je potrdil projekte, opredeljene v čistopisu drugega načrta izvedbenih projektov za leto 2012, med drugim projekt „Razvoj ribiškega turizma“ ter iz naslova ukrepov LEADER za navedeni projekt tožniku priznal zahtevek v znesku do 20.015,80 EUR, ki lahko predstavlja do 85 % upravičenih stroškov projekta. Tožnik je aktivnosti projekta izvedel v celoti skladno s čistopisom drugega načrta izvedbenih projektov in pravočasno. Navaja, da je vse aktivnosti, ki so po čistopisu drugega načrta izvedbenih projektov glavne projektne dejavnosti, ki so podlaga za nastanek stroškov (stran 9), izvedel in zanje pravočasno vložil zahtevek za izplačilo nepovratnih sredstev. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da je bilo v postopku ugotovljeno, da se predložena dokazila o nastalih stroških navezujejo na aktivnosti v ribištvu in ribogojstvu. Vendar pa gre za aktivnosti, ki so bile opredeljene v okviru projekta „Razvoj ribiškega turizma“. Glede na to se z izpodbijano odločbo zavrača izplačilo sredstev za aktivnosti, ki so identične aktivnostim, ki so bile priznane s pritrditvijo drugega načrta izvedbenih projektov. Če bi upravni organ menil, da v okviru projekta navedene aktivnosti predstavljajo aktivnosti, ki so neposredno povezane z ribištvom in ribogojstvom, bi to moral navesti že v odločbi o pravici do sredstev. Upravni organ je namreč že z navedeno odločbo ugotavljal, ali so aktivnosti, ki naj bi se izvajale v okviru posameznega priglašenega projekta, skladne z lokalno razvojno strategijo in sodijo v Program razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007 do 2013; posledično tako ne more v drugi fazi, ko se le potrjuje upravičenost stroškov, presojati aktivnosti z vidika njihove vsebine. Izpodbijana odločba je tako že iz navedenega razloga nepravilna. Tožnik se v nadaljevanju sklicuje na določbe 95. člena Uredbe PRP, v katerih so opredeljeni upravičeni stroški za izvajanje ukrepa izvajanje lokalnih razvojnih strategij ter neupravičeni stroški. Po njegovem mnenju, aktivnosti, za katere je tožnik zahteval izplačilo sredstev, upravni organ pa jih je zavrnil z izpodbijano odločbo, ne predstavljajo nobenega izmed naštetih neupravičenih stroškov, ampak nedvomno sodijo med upravičene stroške, in sicer med stroške dela za koordinacijo in vodenje projekta ter stroške dela za izvajanje projektnih aktivnosti, stroške promocije in obveščanja javnosti o projektu in splošne stroške, ki so neposredno povezani z izvedbo projekta, kot so študije izvedljivosti in strategije, v primeru izvedbe naložb pa tudi honorarji arhitektom, inženirjem in svetovalcem ter stroški pridobivanja dokumentacije in dovoljenj. Upravni organ je ravnal napačno, ko je zavrnil zahtevek za izplačilo sredstev iz razloga, ker naj bi se vsebine, iz katerih izvirajo stroški, navezovale na aktivnosti v ribištvu in ribogojstvu. Iz Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007 do 2013 izhaja, katere aktivnosti, povezane z ribištvom in ribogojstvom, niso združljive s Programom razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007 do 2013. To izhaja iz navedenega programa na strani 277. Iz navedenega jasno izhaja, da se tudi določba 9. točke šestega odstavka 95. člena Uredbe PRP, ki pravi, da so neupravičeni stroški stroški materiala in storitev, vezanih na aktivnosti v ribištvu in ribogojstvu, nanaša le na aktivnosti, ki se nanašajo na ribiško politiko in ciljno skupino upravičencev (ribiče, ribogojstvo oziroma predelovalna industrija rib), medtem ko aktivnosti ribiškega turizma ni mogoče uvrščati v isto kategorijo. Iz čistopisa drugega načrta izvedbenih projektov tožnika jasno izhaja, da so prioritetne naloge projekta „Razvoj ribiškega turizma“ razvoj integralnih turističnih produktov, saj bo projekt povezal turistično ponudbo območja z ribiško ponudbo. Tudi iz vsebine aktivnosti, pri katerih so nastali stroški, katerih izplačilo je upravni organ zavrnil z izpodbijano odločbo, jasno izhaja, da se le-te ne nanašajo neposredno na ribištvo in ribogojstvo, ampak primarno na turizem, ki pa je povezan z ribištvom. Tožnik glede na to sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi in s sodbo odloči o stvari oziroma podrejeno, naj zadevo vrne upravnemu organu v ponovni postopek. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

3. Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe ter sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

5. V obravnavani zadevi je sporna zavrnitev tožniku zahtevka za izplačilo sredstev v višini 19.925,13 EUR, določenih v odločbi o pravici do sredstev v višini do 20.015,80 EUR, za sofinanciranje projekta „Razvoj ribiškega turizma“.  Tožniku je bil zahtevek zavrnjen na podlagi ugotovitve organa, da se vsi uveljavljani stroški navezujejo na aktivnosti, ki so neposredno povezani s stroški storitev v ribištvu in ribogojstvu, zaradi česar spadajo med neupravičene stroške po šestem odstavku 95. člena Uredbe PRP.

6. V šestem odstavku 95. člena Uredbe PRP so določeni upravičeni in neupravičeni stroški za izvajanje posameznih ukrepov 4. osi. Med neupravičene stroške so pod točko 9 uvrščeni: stroški materiala in storitev, vezanih na aktivnosti v ribištvu in ribogojstvu. Iz predloženih dokazil o stroških (račun za tisk, štiri avtorske pogodbe, ena podjemna pogodba) in predloženega Poročila o opravljenem delu, ki je sestavni del zahtevka za izplačilo sredstev, pa je organ ugotovil, da se uveljavljani stroški navezujejo na naslednje vsebine: - analizo stanja, ki zajema terensko delo z inventarizacijo rib, ki živijo v obravnavanem delu reke Save; - izdajo knjige o ribji populaciji in ribolovu na obravnavanem območju; - organizacijo in izvedbo delavnic za zainteresirano javnost s predstavitvijo knjige in izsledkov tudi glede možnosti turističnega razvoja. Na teh podlagah je upravni organ zaključil, da vsi uveljavljani stroški predstavljajo stroške storitev, vezane na aktivnosti v ribištvu in ribogojstvu, in da gre tako – glede na 9. točko šestega odstavka 95. člena Uredbe PRP - za neupravičene stroške.

7. Takemu zaključku organa sodišče pritrjuje. Oceno, da gre pri uveljavljanih stroških za stroške materiala in storitev, ki se navezujejo na aktivnosti v ribištvu in ribogojstvu, organ opira (kot je razvidno iz predhodne, 6. točke obrazložitve te sodbe) na oceno „vsebin“, ki se tudi po presoji sodišča nanašajo na ribištvo (ki je po SSKJ športna in gospodarska dejavnost, ki se ukvarja z lovljenjem in gojitvijo rib), v smislu dejavnosti ribolova oziroma lovljenja rib; gre namreč za popis ribjih vrst, ki živijo v območju srednje Save, z namenom izdaje knjige o ribji populaciji in ribolovu - naslov knjige je „Ribe in ribolov na srednji Savi“ (ki vsebuje opise posameznih evidentiranih vrst rib, predstavitev zgodovinskega dela in pomembnosti rib, ki so zanimive za športni ribolov ter ribiškega upravljanja na Savi in ribolovnega režima ter opis stanja ribiškega turizma s predlogi za nadaljnji razvoj) in za predstavitev knjige zainteresirani javnosti. Ker gre pri navedeni oceni „vsebin“ za strokovno oceno,  je v skladu z ustaljeno upravno sodno prakso sodna presoja zadržana; sodišče jo opravi preko presoje spoštovanja postopka izbora ter pravil ZUP o celovitosti, zadostni natančnosti in logičnosti utemeljitve (procesna presoja). Tako presojo pa ocena organa, da se uveljavljani stroški nanašajo na stroške materiala in storitev, ki se navezujejo na aktivnosti v ribištvu in ribogojstvu v smislu 9. točke šestega odstavka 95. člena Uredbe PRP, prestane, kajti prestane presojo zadostne natančnosti in logičnosti utemeljitve. Opisane „vsebine“ se namreč v pretežnem delu očitno nanašajo na ribolov, saj gre za izdelavo knjižnega gradiva (s strokovno, informativno in promocijsko vsebino), ki se nanaša na dejavnost ribolova, ter izrazito prevladajo nad priključeno vsebino o ribiškem turizmu, zato sodišče utemeljitev ocene s strani organa šteje za zadostno in logično.

8. Tudi kolikor tožnik zatrjuje, da je uveljavljal upravičene stroške ter se pri tem sklicuje na določbe prvega odstavka 95. člena Uredbe PRP, ki kot upravičene stroške za izvajanje ukrepa Izvajanje lokalnih razvojnih strategij navaja (med drugim) stroške koordinacije in vodenja projekta ter stroške dela za izvajanje projektnih aktivnosti, stroške materiala, opreme in storitev v zvezi z izvedbo projekta, stroške promocije in obveščanja javnosti o projektu itd., mu sodišče ne pritrjuje. Stroški navedenih aktivnosti v zvezi z izvedbo projekta so namreč v povezavi z vsebino, na katero se projekt nanaša, to pa je dejavnost ribištva, glede na izrecno določbo 9. točke šestega odstavka 95. člena Uredbe PRP neupravičeni stroški.

9. Tožnik se po presoji sodišča ne more z uspehom sklicevati niti na okoliščino, da so s Programom razvoja podeželja za obdobje 2007 do 2013 nezdružljive aktivnosti, ki se nanašajo na ribiško politiko in ribiče, ribogojstvo ter predelovalno industrijo rib, ne pa tudi aktivnosti ribiškega turizma. Organ je namreč pravilno oprl oceno o upravičenosti uveljavljanih stroškov na podatke o vsebini projekta v Poročilu o opravljenem delu, ki je bilo predloženo skupaj z zahtevkom za izplačilo sredstev - in tej oceni je sodišče po navedenem v točki 7 obrazložitve te sodbe pritrdilo - ter pravilno ni izhajal zgolj iz naslova projekta („Razvoj ribiškega turizma“). Ob podatkih o vsebini projekta v Poročilu o opravljenem delu, in preostalih prilogah k zahtevku za izplačilo sredstev, ki izkazujejo izvedbo projekta in se nahajajo v spisni dokumentaciji upravnega spisa, pa sodišče tudi ne najde podlage za to, da bi lahko pritrdilo tožniku, da se aktivnosti, pri katerih so nastali stroški, nanašajo primarno na turizem.

10. Po presoj sodišča pa tožnik neutemeljeno ugovarja tudi, da organ ob odločanju o zahtevku za izplačilo sredstev, ko naj bi se le potrjevala upravičenost stroškov, ne bi mogel ponovno ugotavljati, ali aktivnosti posameznega projekta sodijo v Program razvoja podeželja 2007 do 2013, kar naj bi bilo sicer predmet predhodne odločbe, ki je projekte potrjevala. Organ je namreč tožnikov zahtevek za izplačilo sredstev zavrnil ob razlogovanju, da tožnik glede na 9. točko šestega odstavka 95. člena Uredbe PRP uveljavlja neupravičene stroške. Tudi kolikor pa je stroške ocenil za neupravičene v povezavi z aktivnostmi, ki so vsebina projekta, za tako presojo in odločitev na njeni podlagi – v postopku na podlagi zahtevka za izplačilo sredstev - v predpisih (ne nacionalnih, ne EU) ovire ali omejitve ni. Poleg tega je organ o upravičenosti stroškov odločal na podlagi zahtevka (s prilogami), ki je vseboval več podatkov ter bolj natančne podatke o vsebini projekta, kot jih je vseboval načrt izvedbenih projektov, ter je tudi v tem imel podlago za drugačno presojo vsebine projekta (v povezavi z uveljavljanimi stroški).

11. Ker je sodišče presodilo, da je bil postopek za izdajo izpodbijane odločbe pravilen ter da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena, je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo.

12. O stroških postopka je sodišče odločilo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, kadar sodišče (med drugim) tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Uredba o ukrepih 1., 3. in 4. osi Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007 do 2013 v letih 2011 do 2013 člen 95, 95/6, 95/6-9.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.