UPRS sodba I U 110/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-06-15

Liljana Polanec (preds.), mag. Darinka Dekleva Marguč (poroč.), mag. Damjan Gantar

obvezno cepljenje otrok - opustitev obveznega cepljenja

Glede na določbe ZNB in glede na to, da kontraindikacij tožnika niti ne navajata, je odreditev inšpekcijskega ukrepa v konkretnem primeru utemeljena.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je inšpekcijski organ prve stopnje odločil z izrekom pod točko 1, da morata starša mladoletnega otroka A.A., rojenega ... 12. 2009, sedaj tožnika, v roku 12 mesecev od vročitve te odločbe zagotoviti, da se za sina A.A. na predpisan način opravijo manjkajoča obvezna cepljenja proti davici, tetanusu, oslovskemu kašlju, hemofilusu influence B, otroški paralizi, ošpicam, mumpsu in rdečkam; z izrekom pod točko 2 je odločil, da morata o opravljenih obveznih cepljenjih takoj obvestiti organ, ki je izdal to odločbo; z izrekom pod točko 3 pa je odločil, da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve.

2. V obrazložitvi je prvostopenjski organ navedel, da je 12. 1. 2011 prejel prijavo cepitelja o neopravljenem obveznem cepljenju, iz katere izhaja, da bi moral A.A. že opraviti obvezno cepljenje, vendar ga ni, ker so starši ob sistematskih pregledih vedno zavrnili cepljenje, kljub obsežnim razlagam o koristi cepljenja. V prijavi je še navedeno, da je bil opravljen postopek ugotavljanja razlogov za opustitev cepljenja s pregledom dečka in vpogled v njegovo zdravstveno dokumentacijo, pri tem pa ni bilo ugotovljenih razlogov za opustitev cepljenja, med katere sodijo: alergije na sestavine cepiva, resen nezaželjen učinek cepiva po predhodnem odmerku istega cepiva ter bolezen ali zdravstveno stanje, ki je nezdružljivo s cepljenjem; poleg tega so bili starši seznanjeni tudi z možnostjo predlaganja opustitve cepljenja. Nadalje so v obrazložitvi prvostopenjske odločbe povzete navedbe staršev v njuni pisni vlogi z dne 2. 7. 2012, da zdravnica cepiteljica ni odredila testiranja na alergijo na sestavine cepiva, zaradi česar ne moreta podati predloga za opustitev cepljenja otroka. Obenem sta še navedla, da bosta v primeru morebitne vložitve navedenega predloga o tem obvestila inšpekcijski organ. V nadaljevanju prvostopenjski organ ugotavlja, da navedenega predloga starša vse do izdaje izpodbijane odločbe nista vložila. V obrazložitvi prvostopenjski organ povzema določilo 22. člena Zakona o nalezljivih boleznih (v nadaljevanju: ZNB) in pojasnjuje, da je cepljenje proti davici, tetanusu, oslovskemu kašlju, hemofilusu influence B, otroški paralizi, ošpicam, mumpsu in rdečkam obvezno ter da bi morali starši kot zakoniti zastopniki otroka poskrbeti, da se otrok vključi v program obveznega cepljenja v skladu z izpostavljenimi določili 12., 14., 14.a in 15. člena Pravilnika o cepljenju, zaščiti z zdravili in varstvu pred vnosom in razširjanjem nalezljivih bolezni (v nadaljevanju: Pravilnik, Uradni list RS, št. 16/99 in nadaljnji), ki jih povzema v nadaljevanju obrazložitve. Glede odrejenega roka za izvršitev izreka pod točko 1 izpodbijane odločbe prvostopenjski inšpekcijski organ meni, da le-ta ustreza kot primeren glede na težo kršitve, posledice za javni interes in okoliščine, od katerih je odvisno v kolikšnem času lahko zavezanca ob dolžni skrbnosti odpravita navedene nepravilnosti. O slednjem morata starša v skladu z 29. členom Zakona o inšpekcijskem nadzoru (ZIN, Uradni list RS, št. 43/07 in nadaljnji) takoj obvestiti inšpektorja, kot je odrejeno v 2. točki izpodbijane odločbe. V skladu z 49. členom ZNB pa je odločeno, da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve.

3. Tožnika sta zoper prvostopenjsko odločbo vložila pritožbo, drugostopenjski organ pa je njuno pritožbo kot neutemeljeno zavrnil z odločbo št.  021-77/2013/2 z dne 12. 12. 2014.

4. V tožbi tožnika uveljavljata tožbene ugovore iz 1., 2. in 3. točke 1. odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/06 in nadaljnji), ker menita, da izpodbijana odločba ne vsebuje vseh obveznih sestavin v skladu s 1. odstavkom 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP, Uradni list RS, št. 80/99 in nadaljnji). Izpodbijani odločbi očitata, da njena obrazložitev ne utemeljuje samega izreka, češ da ni nikjer navedeno, zakaj je izrek utemeljen in kateri dokazi ga podpirajo in da ne določa, s katerimi cepivi naj bi se otrok cepil, kar ni določeno niti v predhodnih dopisih inšpekcijskega organa prve stopnje. Zato menita, da ni mogoče vedeti, katere sestavine se v cepivih nahajajo, kot tudi ne, ali je otrok morda na katero od teh sestavin alergičen, kar otežuje utemeljitev predloga za opustitev cepljenja, saj nihče ne ve, katere sestavine naj bi otrok s cepivi prejel, niti niso bili predhodno opravljeni alergijski testi na sestavine cepiva, ker tudi sicer niso poznane, pa tudi sicer se alergijski testi na sestavine cepiva individualno sploh ne izvajajo, četudi je to eden izmed razlogov za opustitev cepljenja po 22.a členu ZNB. Zato menita, da je praktično nemogoče dokazati ta razlog za opustitev cepljenja, četudi je otrok alergik in izvira iz družine, v kateri so bile večkrat reakcije po cepljenju in je zato z veliko verjetnostjo mogoče trditi, da bi otrok po prejemu cepiva doživel hudo alergično reakcijo. Primanjkljaj tako pomembnih informacij o cepivu v postopkih in celo v odločbi lahko zdravje otroka resno ogrozi. Tožnika nadalje očitata, da čeprav je resda v obrazložitvi izpodbijane odločbe navedena ugotovitev dejanskega stanja in kratek povzetek njunih izjav, ki sta jih v postopku pred izdajo izpodbijane odločbe podala inšpektorici, vendar kljub temu menita, da so navedbe o pomembnih dejstvih, ki sta jih sama navedla v svojih izjavah, v izpodbijani odločbi povzete pomanjkljivo, tako da ne odražajo dejanskega stanja. V obrazložitvi niso navedeni razlogi, odločilni za presojo dokazov, ni pa tudi drugih obveznih sestavin: tako ni razlogov, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, kot tudi ne razlogov, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. Pri tem izpostavljata vsebino svojih dopisov z dne 17. 5. 2011 in 29. 6. 2012, v katerih so navedena dejstva v zvezi z alergijami pri otroku in postopki ugotavljanja razlogov za opustitev cepljenja, ki jih zdravnica cepiteljica, kljub določilom ZNB, ni opravila, kar bi lahko bistveno vplivalo na poslabšanje zdravstvenega stanja otroka, če bi bil cepljen v takih pogojih. Čeprav sta od zdravnice večkrat zahtevala, da opravi nujne preiskave v zvezi z alergijami, jih ni opravila. Nakazala je sicer možnost vložitve predloga za opustitev cepljenja tudi s strani staršev, vendar sama ni opravila niti osnovnih preiskav, s katerimi bi izključila obstoj razlogov za vložitev tovrstnega predloga na ministrstvo, niti ni otroka napotila na testiranja za alergijo na sestavine cepiva kam drugam. To sta podrobno opisala tudi inšpekcijskemu organu prve stopnje, ki pa se glede teh dejstev v odločbi sploh ni opredelil oziroma jih niti ni navedel. Izpodbijani odločbi očitata, da tako ne vsebuje razlogov, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank, niti razlogov, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, se je ne da preizkusiti in gre za bistveno kršitev pravil postopka, zaradi česar jo je potrebno odpraviti. Ker menita, da je bilo dejansko stanje nepopolno ugotovljeno, odločbo izpodbijata tudi iz tega razloga. Navajata, da sta na navedene nepravilnosti opozorila tudi v pritožbi, vendar se pritožbeni organ do teh navedb ni opredelil. Poudarjata še, da sta dne 13. 3. 2013 vložila na Ministrstvo za zdravje predlog za opustitev cepljenja, vendar se organ druge stopnje tudi do tega sploh ni opredelil, kar bi, če bi odločba postala pravnomočna in izvršljiva in bi bil tudi vloženi predlog (za opustitev cepljenja) rešen pozitivno, povzročilo protislovno pravno situacijo. Tožnika zato tudi iz tega razloga sodišču predlagata, da izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje po opravljeni glavni obravnavi, ne da bi poslalo tožbo v odgovor. Zahtevata tudi povrnitev stroškov postopka. Hkrati s tožbo sta vložila tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe, ki ji je sodišče ugodilo in izdalo začasno odredbo, s katero je do pravnomočnosti odločitve v upravnem sporu zadržalo izvršitev izpodbijane odločbe s sklepom št. I U 110/2015 z dne 23. 1. 2015.

5. Tožena stranka v odgovoru na tožbo zavrača tožbene očitke in poudarja, da obveznost cepljenja predstavlja zakonsko obveznost, ki tudi po stališču Ustavnega sodišča izraženem v odločbi št. U-I-127/01 (Uradni list RS, št. 25/04) ni prekomerna in ne nastane šele z odločbo inšpektorja. Poleg tega pa otrok tožnikov A.A. ni alergik, saj po navedbah samih tožnikov pri njem alergijo niso bile ugotovljene temveč so to zgolj domneve tožnikov, za katere nista predložila nobenih dokazov.

7. V konkretnem primeru tožnika s tožbo izpodbijata dokončen upravni akt inšpekcijskega organa prve stopnje, ki jima v 1. točki izreka nalaga, da morata v roku 12 mesecev od vročitve te odločbe zagotoviti, da se za njunega sina A.A. na predpisan način opravijo vsa manjkajoča obvezna cepljenja proti davici, tetanusu, oslovskemu kašlju, hemofilusu influence B, otroški paralizi, ošpicam, mumpsu in rdečkam ter o tem obvestiti inšpekcijski organ prve stopnje.

8. Obvezno cepljenje proti nalezljivim boleznim, predpisano v 1. odstavku 22. člena ZNB, je eden izmed ukrepov za preprečitev vnosa in širjenja nalezljivih bolezni. Zakonodajalec je z določitvijo tega ukrepa ravnal v skladu z dolžnostjo, določeno v 51. členu Ustave RS, da se vsem, še posebej otrokom, zagotovi najvišja možna stopnja zdravja. Z določitvijo obveznega cepljenja je zakonodajalec izhajal iz tega, da je zagotovitev zdravja celotne populacije pomembnejša vrednota od bolnikove pravice odločati o samem sebi. Zato je, kot je presodilo Ustavno sodišče RS v svoji odločbi št. U-I-127/01 z dne 12. 2. 2004, obvezno cepljenje primeren ukrep. Ustavno sodišče RS je zato presodilo, da določba 1. alineje 1. odstavka 22. člena ZNB ni v neskladju z Ustavo RS.

9. V 47. členu ZNB ima zdravstveni inšpektor pooblastilo, da z inšpekcijskim ukrepom, kakršen je bil odrejen tožnikoma, zagotovi izvajanje tega ukrepa, saj je namreč skladno z 8. točko 47. člena ZNB inšpekcijski organ prve stopnje pristojen odrediti tudi vse druge predpisane splošne ali posebne ukrepe pri izvajanju nadzorstva nad preprečevanjem in obvladovanjem nalezljivih bolezni, ki niso izrecno navedeni v točkah od 1 do 7, medtem ko je po 12. točki prvega odstavka 15. člena Zakona o zdravstveni inšpekciji pristojen, da odredi predpisane zdravstvene, protiepidemijske in druge ukrepe za preprečevanje in obvladovanje nalezljivih bolezni. Glede na vse navedeno so tako v konkretnem primeru nastopile vse pravno relevantne okoliščine, na podlagi katerih je prvostopenjski organ izdal izpodbijano odločbo.

10. ZNB v členih od 22.a do 22.č sicer omogoča tudi opustitev cepljenja, vendar le v primeru utemeljenih razlogov (kontraindikacije), vendar tožnika takšnega predloga vse do izdaje predmetne sporne inšpekcijske odločbe (z dne 6. 3. 2013) nista vložila, kar med strankama ni sporno, ampak naknadno (dne 13. 3. 2013), zato ta okoliščina na pravilnost izpodbijane inšpekcijske odločbe ne more vplivati, saj bi tožnika ob dejstvu, da predlog za opustitev cepljenja ni bil vložen, morala glede na določilo 22. člena ZNB, po katerem je cepljenje proti določenim boleznim obvezno, poskrbeti za cepljenje svojega otroka. Iz upravnega spisa izhaja namreč, da tožnika tega nista storila, zaradi česar je Zdravstveni dom Ljubljana, Enota Moste – Polje podal inšpekcijskemu organu prijavo, v kateri je navedeno, da sta tožnika navedla, da se s cepljenjem ne strinjata zaradi škodljivih vidikov cepljenja.

11. Glede na navedene določbe ZNB in glede na to, da kontraindikacij tožnika niti ne navajata, na kar v odgovoru na tožbo izrecno opozarja tožena stranka, je tudi po presoji sodišča odreditev inšpekcijskega ukrepa v konkretnem primeru utemeljena.

12. Na drugačno odločitev o zadevi tudi po presoji sodišča ne more vplivati zatrjevanje tožnikov v tožbi „/.../da nista prepričana, da cepljenje za njunega otroka ne bi bilo škodljivo“. Kot je ugotovilo že Ustavno sodišče v citirani odločbi št. U-I-127/01 z dne 12. 2. 2004, namreč korist, ki jo prinaša cepljenje za zdravje posameznika in širše skupnosti, presega morebitno škodo, ki utegne hipotetično nastati posameznikom zaradi stranskih pojavov tega ukrepa. Opustitev obveznega cepljenja bi pomenila veliko tveganje, da bi v primeru, če bi zaradi tega stopnja precepljenosti padla pod kritično mejo, prišlo do ponovnega pojava nalezljivih bolezni in epidemij. Te posledice bi bile za zdravje oziroma življenje ljudi neprimerno večje, kot je tveganje za nastanek zdravstvenih težav, ki se izjemoma pojavijo po cepljenju.

13. Po povedanem je po mnenju sodišča v konkretnem primeru neutemeljen tožbeni ugovor nepravilne uporabe materialnega prava, ki ga tožnika v tožbi le posplošeno uveljavljata, ne da bi to trditev konkretno in določneje argumentirala. Sodišče zavrača kot neutemeljen tudi tožbeni ugovor bistvene kršitve določb upravnega postopka po določilih 214. člena ZUP, ki z določili prvega odstavka normativno opredeljuje vsebino obrazložitve upravne odločbe, po katerih mora obrazložitev odločbe obsegati navedbe strank o dejstvih in njihove zahtevke (1. točka), ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto (2. točka), razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov (3. točka), navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba (4. točka), razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo (5. točka) in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank (6. točka). V konkretnem primeru vsebuje obrazložitev izpodbijane odločbe, kot je predhodno povzeta v obrazložitvi pod točko 1 in 2, po presoji sodišča vse odgovore na te vsebine, drugostopenjska odločba pa vse odgovore na pravno relevantne pritožbene navedbe. Ti brez dvoma omogočajo njun preizkus. Zato je tožbeni ugovor zatrjevane kršitve določb postopka po povedanem neutemeljen.

14. Sodišče na podlagi 1.odstavka 63. člena ZUS-1 tožbo zavrnilo kot neutemeljeno.

15. Sodišče v navedeni zadevi ni razpisalo glavne obravnave, katere opravo sta sicer izrecno predlagala tožnika, vendar sta v tej zvezi v dokazne namene predlagala zgolj izvedbo dokaza z vpogledom v upravne spise, zato je sodišče odločilo brez oprave glavne obravnave na seji sodnega senata skladno z določilom 60. člena ZUS-1 na podlagi dejanskega stanja, ki je bilo ugotovljeno v upravnem postopku.

16. Ker je sodišče tožbo zavrnilo, tožnikoma skladno s 4. odstavkom 25. člena ZUS-1 ni prisodilo povračila stroškov upravnega spora, saj v tem primeru vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.