UPRS sodba I U 934/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-02-16

Petra Hočevar (preds.), mag. Mira Dobravec Jalen (poroč.), mag. Miriam Temlin Krivic

inšpekcijski postopek - ukrep tržnega inšpektorja - delo na črno - dejavnost na črno - registracija dejavnosti - vpis dejavnosti v poslovni register - dejavnost parkirišč - prepoved opravljanja dejavnosti

Za poslovni subjekt se v poslovni register vpisujejo podatki o glavni dejavnosti, vpisani v aktu o ustanovitvi, o drugih dejavnostih pa le, če zanj pomenijo pomemben del njegovega poslovanja. Tako izrecno za d. o. o. in k. d. izhaja, da morajo na prijavi za vpis v poslovni register navesti podatke o dejavnostih, kot izhaja že iz zakona (9. alineja prvega odstavka 8. člena ZPRS-1) in tudi iz Navodila o vrstah in obsegu podatkov za posamezno pravnoorganizacijsko obliko enote Poslovnega registra Slovenije (6. člen). Glede na to je logičen sklep, da opravljanje drugih dejavnosti, ki ne predstavljajo glavne dejavnosti, vpisane v akt o ustanovitvi, in ki ne predstavljajo pomembnega dela poslovanja poslovnega subjekta, ne predstavlja opravljanja dejavnosti, ki bi v poslovnem registru morale biti vpisane, ter zato po prvi alineji 3. člena ZPDZC-1, ne šteje za delo na črno.

I. Tožbi se ugodi, odločba Tržnega inšpektorata RS, Območne enote Celje, št. 0610-2715/2015-8-22007 z dne 23. 3. 2015 in odločba Ministrstva za gospodarski razvoj in tehnologijo št. 0211-29/2015-4-MC z dne 4. 6. 2015 v 2. točki izreka se odpravita in se zadeva vrne Tržnemu inšpektoratu RS, Območni enoti Celje v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške tega postopka v znesku 15 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Tržni inšpektorat RS, Območna enota Celje (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo prepovedal tožnici na parkirišču … opravljanje dejavnosti 52.210 Spremljajoče storitvene dejavnosti v kopenskem prometu (dejavnost parkirišč), ker ni registrirana za opravljanje te dejavnosti oziroma je nima določene v temeljnem aktu (v 1. točki izreka), določil rok izvršitve odločbe dan po prejemu odločbe (v 2. točki izreka) in odločil, da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve (v 3. točki izreka). V obrazložitvi odločbe organ navaja, da iz ugotovitev v postopku inšpekcijskega nadzora izhaja, da tožnica na parkirišču … opravlja pridobitno gospodarsko dejavnost – dejavnost parkirišč, saj potrošnikom, ki parkirajo več kot 120 minut, zaračuna storitev parkiranja, kar je jasno razvidno iz posredovanega parkirnega listka št. 7386 (velja kot račun) za opravljeno in zaračunano storitev parkiranja v višini 1,50 EUR z dne 12. 3. 2015. Tožnica se ne more z uspehom sklicevati na dopis Statističnega urada RS z dne 5. 12. 2015, saj ga nepravilno razlaga. Iz dopisa namreč izhaja, da če ima trgovina parkirišče, ki je namenjeno tudi za druge stranke in to storitev zaračunava, mora biti registrirana za opravljanje tovrstne dejavnosti, to je dejavnosti 52.210 Spremljajoče storitvene dejavnosti v kopenskem prometu (dejavnost parkirišč). Tožnica ni registrirana za dejavnost 52.210 oziroma te dejavnosti nima določene v temeljnem aktu. Po prvi alinei 3. člena Zakona o preprečevanju dela in zaposlovanja na črno (v nadaljevanju ZPDZC-1) je prepovedano delo na črno, za kar se šteje opravljanje dejavnosti, če pravna oseba ali tuj pravni subjekt, ki je pravna oseba, opravlja dejavnosti, ki je nima določene v ustanovitvenem aktu, ali če nima z zakonom predpisanih listin o izpolnjevanju pogojev za opravljanje dejavnosti, določene v ustanovitvenem aktu. Prvi odstavek 19. člena ZPDZC-1 pa določa, da če pri izvajanju svojih pristojnosti organ, pristojen za nadzor 3. člena tega zakona, ugotovi kršitve tega člena, z odločbo prepove opravljanje dejavnosti ali dela na črno.

2. Ministrstvo za gospodarski razvoj in tehnologijo (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je z odločbo z dne 4. 6. 2015 zavrnilo pritožbo tožnice zoper izpodbijano prvostopenjsko odločbo (v 1. točki izreka), dodalo na koncu 1. točke izreka prvostopenjske odločbe besedilo „kot delo na črno“ (v 2. točki izreka) in ugotovilo, da stroškov pritožbenega postopka ni bilo (v 3. točki izreka).

3. Tožnica vlaga tožbo iz razlogov nepravilne uporabe zakona ter nepravilno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja. Ne strinja se z ugotovitvijo prvostopenjskega organa, da opravlja pridobitno gospodarsko dejavnost, dejavnost parkirišč. Namen tožnice s postavitvijo zapornic na parkirišču ni bil in še vedno ni opravljanje pridobitne dejavnosti iz naslova pobiranja parkirnin, pač pa je to varnostni ukrep, ki zagotavlja kupcem zadostno število parkirnih mest na parkirišču tožnice. Kot izhaja iz AJPES-a, je glavna dejavnost tožnice 47.110, pa tudi iz same firme je razvidno, da je njena primarna dejavnost trgovina na drobno, pretežno z živili, vse ostale dejavnosti, ki jih tožnica opravlja, pa so zgolj v podporo glavni dejavnosti. Da je organ nepravilno presodil, da tožnica opravlja delo na črno, ker nima registrirane dejavnosti 52.210, izhaja tudi iz Zakona o gospodarskih družbah (v nadaljevanju ZGD-1), in sicer tretjega in četrtega odstavka 6. člena. Tožnica se sklicuje tudi na dopis Statističnega urada RS ter izpostavlja primer inšpekcijskega nadzora, ki je bil voden s strani Območne enote Dravograd – Maribor, za parkirišče, na katerem tožnica uporablja identičen primer varovanja, pa tržni inšpektor ni ugotovil kršitve. Tožnica meni, da ni dolžna posebej registrirati dejavnosti parkirišč. Nasprotuje zaključku organa, da z varovanjem svojih parkirnih površin izvaja delo na črno. Pri tem se sklicuje tudi na opredelitev pojma siva ekonomija, podano s strani Vlade Republike Slovenije. Sodišču predlaga, naj izpodbijano prvostopenjsko odločbo odpravi, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka.

4. Toženka odgovora na tožbo ni podala, sodišču pa je posredovala upravni spis v zadevi.

6. V obravnavani zadevi je sporna prepoved, izrečena tožnici, da na parkirišču …  opravlja dejavnost 52.210 Spremljajoče storitvene dejavnosti v kopenskem prometu (dejavnost parkirišč) kot delo na črno, glede na to, da ni registrirana za opravljanje te dejavnosti oziroma je nima določene v temeljnem aktu.

7. V zadevi ni sporno, da je tožnica v času, ko je bil opravljen inšpekcijski nadzor in voden inšpekcijski postopek, na parkirišču  … potrošnikom oziroma tistim, ki so parkirali več kot 120 minut, zaračunavala storitev parkiranja. Prav tako ni sporno, da za opravljanje dejavnosti parkirišč (52.210) ni bila registrirana, te dejavnosti pa tudi ni imela določene v temeljnem aktu. Sporno pa je, ali zaračunavanje storitev parkiranja za tožnico predstavlja pridobitno gospodarsko dejavnost, ki šteje za delo na črno, ker ni določena v ustanovitvenem aktu. Organ meni, da za pridobitno gospodarsko dejavnost (ki ni registrirana) gre, in torej za delo na črno ter se pri tem sklicuje na določbo prve alinee 3. člena ZPDZC-1. Tožnica pa meni, da za delo na črno ne gre ter da je treba kot pravno relevantni upoštevati tudi določbi tretjega in četrtega odstavka ZGD-1 ter mnenje Statističnega urada Republike Slovenije.

8. Po prvi alinei 3. člena ZPDZC-1 se za delo na črno šteje opravljanje dejavnosti ali dela, kadar pravna oseba opravlja dejavnost, ki ni določena v ustanovitvenem aktu (za obravnavano zadevo je pomembna določba le v tem obsegu) ali če nima z zakonom predpisanih listin o izpolnjevanju pogojev za opravljanje dejavnosti, določene v ustanovitvenem aktu.

9. Iz obrazložitve k Predlogu Zakona o preprečevanju dela in zaposlovanja na črno (Poročevalec št. 51, z dne 4. 8. 1998) (to je edina obrazložitev k ZPDZC, ne glede na naknadne spremembe in dopolnitve tega zakona, objavljena v Poročevalcu; obrazložitev k Predlogu ZPDZC-1 v Poročevalcu ni bila objavljena) izhaja, da se za delo na črno šteje opravljanje kakršnekoli dejavnosti, ki jo opravlja (med drugim) pravna oseba in je nima vpisane v sodni register oziroma priglašene pri pristojnem organu ali jo (med drugim pravna oseba) opravlja kljub začasni prepovedi. Za nedovoljeno dejavnost gre, kadar (med drugim) pravna oseba opravlja dejavnost, ki jo ima vpisano v sodni register oziroma priglašeno pri pristojnem organu, pa zanjo nima z zakonom predpisanih listin o izpolnjevanju vseh pogojev za opravljanje registrirane oziroma priglašene dejavnosti. Taka obrazložitev ureditve dela na črno, kolikor se nanaša na opravljanje dejavnosti pravnih oseb, sledi vsebinsko identični ureditvi zakona (3. in 4. člen ZPDZC). Zdaj veljavna opredelitev dela na črno v prej citirani prvi alinei 3. člena ZPDZC-1 je vsebinsko podobna. Glede na namen ZPDZC, kolikor ga je mogoče ugotoviti na podlagi obrazložitve k Predlogu ZPDZC, bi bilo navedeno določbo prve alinee 3. člena ZPDZC-1 po mnenju sodišča treba razlagati v pomenu, da se kot delo na črno pravne osebe opredeljuje opravljanje dejavnosti, ki v nasprotju z zakonom ni registrirana pri pristojnem organu ali za katero pravna oseba nima z zakonom predpisanih listin o izpolnjevanju pogojev za opravljanje registrirane dejavnosti.

10. Poslovni register Slovenije je osrednja baza podatkov o vseh poslovnih subjektih s sedežem na območju Republike Slovenije, ki opravljajo pridobitno ali nepridobitno dejavnost (2. člen Zakona o Poslovnem registru Slovenije, v nadaljevanju ZPRS-1). Čeprav se gospodarske družbe (in gospodarska interesna združenja, zadruge, zavodi) kot v primarni register vpisujejo v sodni register, pa je zanje (šele) poslovni register tisti, v katerega se ti subjekti vpišejo s podatkom o dejavnostih. Pri presoji o tem, ali šteje dejavnost gospodarske družbe (oziroma posamezni posli) za delo na črno, upoštevajoč v prejšnji, 9. točki obrazložitve podano razlago določbe prve alinee 3. člena ZPDZC-1, je zato kot relevantne treba upoštevati tudi določbe ZPRS-1, in sicer 8. člena v delu, ki se nanaša na podatke o dejavnosti. Po deveti alinei prvega odstavka 8. člena ZPRS-1 obdeluje upravljalec poslovnega registra za vodenje in vzdrževanje poslovnega registra ter za zagotavljanje varnosti pravnega prometa za vpisane subjekte glavno dejavnost (po uredbi, ki določa standardno klasifikacijo dejavnosti), po osmi alinei pa (tudi) druge dejavnosti poleg glavne dejavnosti, določene v aktu o ustanovitvi subjekta, ki jih subjekt dejansko opravlja in pomenijo pomemben del njegovega poslovanja. Glede na to je po mnenju sodišča treba šteti, da se za poslovni subjekt vpisujejo podatki o glavni dejavnosti, vpisani v aktu o ustanovitvi, o drugih dejavnostih pa le, če zanj pomenijo pomemben del njegovega poslovanja. Tako izrecno za d.o.o. in k.d. (taka pravno organizacijska oblika za tožnico izhaja iz spisnih listin ter ni sporna) izhaja, da morajo na prijavi za vpis v poslovni register navesti podatke o dejavnostih, kot izhaja že iz zakona (deveta alinea prvega odstavka 8. člena ZPRS-1), tudi iz Navodila o vrstah in obsegu podatkov za posamezno pravnoorganizacijsko obliko enote Poslovnega registra Slovenije (6. člen). Ob takem stališču je logičen sklep, da opravljanje drugih dejavnosti, ki ne predstavljajo glavne dejavnosti, vpisane v akt o ustanovitvi, in ki ne predstavljajo pomembnega dela poslovanja poslovnega subjekta, ne predstavlja opravljanja dejavnosti, ki bi v poslovnem registru morale biti vpisane, ter zato po prvi alinei 3. člena ZPDZC-1 po mnenju sodišča ne šteje za delo na črno. Tako stališče je to sodišče zavzelo tudi v zadevi I U 526/2012 (sodba z dne 5. 3. 2013). Pri tem  sodišče dodaja, da se navedeno stališče ne nanaša na primere dejavnosti, za katere  zakon določa pogoje za opravljanje dejavnosti ter katerih opravljanje šteje za delo na črno, če pravna oseba listin o izpolnjevanju pogojev nima (prva alinea 3. člena ZPDZC-1).

11. V zvezi s sklicevanjem tožnice na tretji in četrti odstavek 6. člena ZGD-1 (po katerih smejo družbe opravljati gospodarske posle le v okviru dejavnosti, določene v statutu ali družbeni pogodbi, ne glede na to pa sme družba opravljati tudi vse druge posle, potrebne za njen obstoj in opravljanje dejavnosti, če ti ne pomenijo neposrednega opravljanja dejavnosti), sodišče dodaja, da se navedeni določbi razlaga, da imata korporacijsko pravno naravo in ne javno pravne narave in da ju je treba razumeti v pomenu, da sme družba opravljati samo tiste posle, ki so v skladu z namenom delovanja družbe, kot je ta (med drugim tudi z določitvijo dejavnosti) opredeljena v pravilih družbe (tako N. Plavšak v Zakonu o gospodarskih družbah s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2002, str. 116).

12. Mnenje Statističnega urada Republike Slovenije o obveznosti tožnice, da registrira (tudi) dejavnost parkirišč, (pa) ne šteje za pravno relevantno podlago za odločanje v zadevi, saj v predpisih za to opore ni. Zato za odločitev sodišča tudi ni pomembno, ali ga v pravem pomenu razume tožnica ali upravni organ.

13. Ker upravni organ v postopku za izdajo izpodbijane odločbe zakona ni razlagal tako, kot je navedlo sodišče, je zakon nepravilno uporabil ter je sodišče tožbi na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ugodilo in izpodbijano prvostopenjsko odločbo odpravilo; odpravilo pa je tudi njeno dopolnitev, o kateri je odločil drugostopenjski organ v svoji odločbi, zadevo pa na podlagi tretjega ter v smislu četrtega odstavka tega člena vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. V tem postopku bo ta moral, da bi lahko pravilno zaključil o tem, ali tožnica dejavnost parkirišč opravlja kot delo na črno, ugotoviti, ali za tožnico opravljanje dejavnosti parkirišč pomeni pomemben del njenega poslovanja in glede na to, ali je to dejavnost (bila) dolžna sporočiti za vpis v poslovni register.

14. Stroškovnemu zahtevku tožnice je sodišče ugodilo na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 ter ji priznalo stroške po prvem odstavku 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu.

ZPDZC-1 člen 3, 3/1, 3/1-1, 19, 19/1. ZGD-1 člen 6, 6/3, 6/4. ZPRS-1 člen 8.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.