UPRS sodba I U 64/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2015-08-19

mag. Slavica Ivanović Koca (preds.), Adriana Hribar Milič (poroč.), Bojana Prezelj Trampuž

prenehanje sodniške funkcije - sodno varstvo - prosti preudarek - načelo sorazmernosti - test razumnosti

Ocena sodniške službe mora biti celovita in mora na podlagi drugega odstavka 29. člena ZSS vsebovati obrazložitev glede izpolnjevanja vseh kriterijev iz prvega odstavka 29. člena ZSS. Iz obrazložitve odločbe Sodnega sveta mora biti razvidna argumentacija, zakaj neizpolnjevanje določenega kriterija glede na izpolnjevanje drugih kriterijev pomeni, da tožnica ne ustreza sodniški funkciji in ji ta funkcija preneha. Akt o potrditvi prenehanja sodniške službe mora temeljiti na natančni, celoviti in pravilni ugotovitvi obstoja razlogov za prenehanje sodniške službe, ki jih predpisuje ZSS.

Tožbi se ugodi, odločba Sodnega sveta 2/2014-128 z dne 27. 11. 2014 se odpravi in zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

Tožena stranka je dolžna povrniti tožnici stroške postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Z izpodbijano odločbo je Sodni svet potrdil oceno sodniške službe SuZ 30/2013 z dne 12. 12. 2013, ki jo je za tožnico izdal Personalni svet Višjega sodišča v Ljubljani (v nadaljevanju: PSVISL) v zvezi s sklepom Personalnega sveta Vrhovnega sodišča RS v nadaljevanju: PSVRS) SuZ-ps 16/2014 z dne 26. 8. 2014 - točka 1. izreka; tožnici preneha sodniška funkcija 27. 11. 2014 iz razloga po 7. točki prvega odstavka 74. člena Zakona o sodniški službi (v nadaljevanju: ZSS) – točka 2. izreka.

PSVISL je Sodnemu svetu posredoval dokončno oceno sodniške službe (v nadaljevanju: ocena) z dne 12. 12. 2013. Na podlagi 33. člena ZSS sodniku preneha sodniška funkcija, če iz ocene izhaja, da ne ustrezna sodniški službi. Oceno je potrebno pred njenim učinkovanjem predložiti v potrditev Sodnemu svetu. Tožnica je v zvezi z oceno 19. 11. 2014 Sodnemu svetu podala izjavo, v kateri ugovarja, da pritožbeni organ opira svoje ugotovitve na ugotovitvah iz predhodnih ocen, kar pa ni zakonito. Oceni očita pomanjkanje vsebinskih opredelitev do tožničinih razlogov za prekoračitev rokov pisanja sodnih odločb. Tožničino slabšo delovno sposobnost je po navedbah tožnice zakrivila bolezen, kar bo tudi potrdil sodni izvedenec, katerega mnenje bo predložila naknadno.

Sodni svet je v postopku potrditve ocene preverjal zakonitost postopka sprejemanja ocene in vsebinske razloge zanjo. Ugotovil je, da je tožnica začela opravljati sodniško funkcijo 13. 10. 2005, ocene pa so bile izdelane 25. 9. 2009, 25. 1. 2013 in 12. 12. 2013. Iz prvih dveh ocen izhaja, da tožnica ne izpolnjuje pogojev za napredovanje zaradi nespoštovanja rokov za pisanje sodnih odločb. Ugotovljeno je bilo, da pri pisni izdelavi sodnih odločb tudi v letu 2013 ni spoštovala 30-dnevnih in 90-dnevnih rokov. V postopku potrditve ocene je bilo ugotovljeno, da je obravnavana ocena celostna, da obravnava kriterije posamično in nato skupaj. Sodnik mora izpolniti zahteve vseh devetih kriterijev iz 29. člena ZSS. Tožnica je imela ves čas težave z upoštevanjem rokov za pisno izdelavo sodnih odločb. Zato tudi ni napredovala v plačilnih razredih, kar je zakonska pravica sodnika. Ves čas se je sklicevala na svoje zdravstvene težave, ki so bile posledica poškodbe v letu 2011 in bolezni. Vendar pa tožničine zdravstvene težave zamud pri pisanju odločb ne opravičujejo. Gre za neupravičeno in nerazumno dolge zamude, upoštevaje ob tem tudi tožničin bolniški stalež. Določene zdravstvene težave v obravnavanem obdobju tožnica res izkazuje, vendar je bila v času, ko je bila v službi, sposobna za delo. Tožnica ni koristila bolniškega staleža v večjem obsegu, kar je pravica iz zdravstvenega zavarovanja. Očitno je bilo njeno zdravstveno stanje od marca do junija 2013 takšno, da je ponovno nastopila delo in v tem času tudi vodila obravnave. Sodni svet zaključuje, da tožnica sicer izpolnjuje ostale kriterije, ki so potrebni za opravljanje sodniške funkcije, ne izpolnjuje pa kriterija delovne sposobnosti, saj ta ni izkazan niti po najnižjih merilih za opravljanje sodniške funkcije. Tožnica je bila večkrat opozorjena na spoštovanje rokov pri pisni izdelavi sodnih odločb. Gre za dalj trajajoč vzorec ravnanja. Utemeljen je tudi zaključek, da ne dosega delovnih sposobnosti, ki se upravičeno pričakujejo od vsakega sodnika. S takšnim odstopanjem tudi krni ugled sodnika in sodišča, zato tudi kriterija varovanja ugleda sodnika in sodišča ne izpolnjuje (5. točka prvega odstavka 29. člena ZSS). Od sodnikov se zahteva, da izpolnjujejo vse, v prvem odstavku 29. člena ZSS predpisane kriterije, vsaj na najnižjem zahtevanem nivoju.

Tožnica se ne strinja z ugotovitvijo Sodnega sveta, da ne ustreza sodniški službi, ker ne izpolnjuje  kriterija delovne sposobnosti (2. točka prvega odstavka 29. člena ZSS) in kriterija varovanja ugleda sodnika in sodišča (5. točka prvega odstavka 29. člena ZSS). Meni, da je izpodbijana odločba izdana na podlagi določb ZSS, ki so v neskladju z Ustavo RS, zato sodišču prvenstveno predlaga, da na podlagi 23. člena Zakona o ustavnem sodišču (v nadaljevanju ZUstS) prekine postopek in začne postopek za oceno ustavnosti. Na podlagi 1. člena ZSS je sodnik v službenem razmerju z Republiko Slovenijo (sodniška služba). Funkcija mu preneha v primerih in pod pogoji, ki jih določata Ustava RS in zakon (5. člen ZSS). Določba 33. člena ZSS navaja, da če iz ocene, ki so predložene v potrditev Sodnemu svetu, izhaja, da sodnik ne ustreza sodniški službi, mu sodniška funkcija preneha (74. člen ZSS) z dnem potrditve te ocene na Sodnem svetu, ki o svoji odločitvi izda pisno odločbo. Ta se izdela in izda naknadno, v nedefiniranem roku in se vroči sodniku v času, ko mu je funkcija dejansko že prenehala. Na podlagi 132. člena Ustave RS v primeru, če sodnik pri opravljanju sodniške funkcije krši Ustavo RS ali huje krši zakon, lahko Državni zbor RS na predlog Sodnega sveta sodnika razreši. ZSS navedeno besedilo zožuje zgolj na storitev kaznivega dejanja. Tožnica meni, da je 33. člen v zvezi z 74. členom ZSS v nasprotju z 2. členom, 5. členom in 14. členom Ustave RS in ga je zato potrebno v tem delu razveljaviti. Sodniku preneha sodniška funkcija z dnem odločitve na Sodnem svetu, torej še preden je sodnik z njo seznanjen in še preden mu je vročena pisna odločba. Gre za kršitev načel pravne države. Ugovarja tudi da ni bilo spoštovano načelo sorazmernosti sankcije glede na kršitev. Meni, da je obstoječa ureditev v ZSS v nasprotju z načelom enakosti pred zakonom. Določba drugega odstavka 132. člena Ustave RS je v zakon prenesena preozko, saj je ZSS navedeno določbo Ustave RS konkretiziral zgolj s primeri, ko je sodnik storil kaznivo dejanje. V tem delu je zakonsko besedilo nepopolno. V skladu s 5. členom ZSS, ki določa, da sodniku preneha funkcija le v primerih in pod pogoji, ki jih določata Ustava RS in zakon, bi moral Sodni svet v času do ustrezne spremembe ZSS v primerih, ko je ocena sodniškega dela negativna in po vsebini očitki pomenijo kršitev Ustave RS in zakona, neposredno uporabiti drugi odstavek 132. člena Ustave RS in Državnemu zboru RS predlagati razrešitev takšnega sodnika.

Tožnica v tožbi tudi navaja, da sta PSVISL in PSVRS prekoračila svoja pooblastila, ker sta določbo tretjega odstavka 31. člena ZSS uporabila v nasprotju z njenim namenom. Prav tako sta nezakonito uporabila prosti preudarek, saj je določba tretjega odstavka 31. člena ZSS jasna in določa vsa vsebinska merila. Na podlagi prvega odstavka 31. člena ZSS je sprejeta ocena  zaključena celota. V njej je lahko zajeto le triletno obdobje sodnikovega dela. Predmetna ocena pa ni celovita, kot bi morala biti. Tožnica tudi meni, da je odločitev Sodnega sveta prestroga in da je sankcija prenehanja sodniške službe nesorazmerna glede na očitano kršitev. Dejansko stanje te kršitve predstavlja tudi uresničitev dejanskega stanja disciplinske kršitve iz 3. točke drugega odstavka 81. člena ZSS. Pri tem pa zoper tožnico predhodno ni bil uveden disciplinskega postopka, ki pa bi bil lahko bil uveden. V disciplinskem postopku pa je možno izreči različno stroge sankcije.

Predlagani dokazi v zvezi z ugotavljanjem tožničinega zdravstvenega stanja niso bili pravilno presojani in dejansko stanje v zadevi ni bilo pravilno in popolno ugotovljeno. Tožnica je ves čas postopka opozarjala na slabšo delovno sposobnost in kot vzrok navajala svoje zdravstveno stanje. Za celostno ugotovitev zdravstvenega stanja ter delovnih zmožnosti in sposobnosti je tožnica predlagala pridobitev zdravstvene dokumentacije z navedbo, kje se ta nahaja, in pa tudi postavitev izvedenca medicinske stroke. Temu dokaznemu predlogu, ki je bil podan v pritožbi, PSVRS ni sledil, prav tako tudi ne Sodni svet, zato je izvedensko mnenje naročila tožnica sama, vendar ni bilo pravočasno izdelano. Vzroki za prekoračitev rokov za izdelavo sodnih odločb niso posledica neprimernega odnosa tožnice do dela, ampak posledica bolezenskega stanja po poškodbi leta 2011, kar tožnici onemogoča normalno opravljanje dela. Tožnica je bila v tem času, ko ni bila v bolniškem staležu, za delo le omejeno sposobna. Kljub predlogu, da se o tem izreče izvedenec medicinske stroke, dokaz ni bil izveden. Laični so zaključki Sodnega sveta in obeh personalnih svetov o vplivu in posledicah bolezni tožnice. Zavrnitev predlagane izvedbe dokaza z izvedencem je povzročila, da je dejansko stanje nepopolno in zmotno ugotovljeno. Tožnica predlaga, naj se v ponovljenem postopku pridobi in upošteva predloženo izvedensko poročilo. Sodni svet bi moral v tem delu oceno vrniti v dopolnitev in omogočiti tožnici, da se izvedejo predlagani dokazi. V predmetnem postopku so bile storjene bistvene kršitve pravil postopka. Tožnica sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne v ponovno odločanje ter toženi stranki naloži plačilo stroškov postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

V odgovoru na tožbo Sodni svet navaja razloge, zaradi katerih meni, da je neutemeljen očitek tožnice, da bi moral v postopku odločanja o potrditvi ocene  upoštevati določbe zakona, ki ureja disciplinski postopek. V ZSS so določbe glede potrjevanja negativne ocene ločene od določb disciplinskega postopka. Gre za popoln drug pravni institut in na drugi pravni podlagi voden postopek, ki tudi zasleduje drugačen namen. Zavrača tudi očitke, da je bila tožnici v postopku kršena pravica do izjave oz. predlaganja dokazov v svojo korist. Pri tem ni izkazane nobene ovire, da bi tožnica za svoje zastopanje v postopkih pooblastila odvetnika. Neutemeljen je očitek o arbitrarnosti odločanja v konkretni zadevi. Pri izdelavi ocene je potrebno upoštevati vseh devet kriterijev, ki jih določa 29. člen ZSS. Ob ugotovitvi, da tožnica dveh kriterijev ne izpolnjuje na zahtevanem nivoju za sodniško delo (delovnih sposobnosti in varovanja ugleda sodnika ter sodniške službe) je pravilna in zakonsko utemeljena negativna ocena sodniške službe. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe so razvidni razlogi, zaradi katerih tožnica ne izpolnjuje pogojev za opravljanje sodniške funkcije. Gre za večkratno in pogosto prekoračevanje rokov za pisanje sodnih odločb. Prekoračitve pa so tudi bile nerazumno dolge. Tožnica je bila večkrat opozorjena, da mora spoštovati zakonske roke za izdelavo sodnih odločb. Pri odločitvi so bile upoštevane tudi bolniške odsotnosti tožnice in njihova korelacija z zamudami pri pisanju odločb.

V ocenjevalnem obdobju tožnici kljub zdravstvenim težavam ni bila odobrena plačana odsotnost z dela za celotno leto 2013 in 2014.  Iz obrazložitve izpodbijane odločbe in iz izpodbijane ocene sodniške službe je razvidno, da so bile pri odločitvi upoštevane s strani pristojnih organov odobrene bolniške odsotnosti tožnice. Tožnica bi lahko koristila pravico do bolniške odsotnosti v skladu z Zakonom o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (v nadaljevanju: ZZVZZ) oz. bi lahko koristila pravice na podlagi določb Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (v nadaljevanju: ZPIZ-2), saj je imela status zavarovane osebe. To bi tožnici omogočilo varovanje določenih pravic, med drugim tudi uveljavljanje pravice iz invalidskega zavarovanja. Zmožnost dela sodnika kot zavarovanca oz. njegove omejitve z vidika njegovega zdravstvenega stanja pa ugotavlja v prvi vrsti njegov osebni zdravnik oz. v primeru spora, imenovani zdravnik ter zdravstvena komisija (80. člen, 81. člen in 82. člen ZZVZZ). Navedbe tožnice ter izvedensko mnenje zdravnika bi lahko predstavljalo podlago za izvedbo ustreznega postopka, v katerem bi osebni zdravnik, imenovani zdravnik ter zdravstvena komisija lahko ugotavljali začasno nezmožnost tožnice za delo oz. bi lahko bilo z dokončno odločbo odločeno o morebitnih trajnih omejitvah delovnih zmožnosti tožnice. V obrazložitvi izpodbijane odločbe so tudi jasno navedeni razlogi za odločitev. Postopek je bil izveden v skladu z veljavno zakonodajo.

Tožnica v pripravljalni vlogi ugovarja, da je bilo z analizo podatkov iz prejšnjih ocen poseženo v dokončno pozitivno oceno. Ti podatki so se upoštevali v tožničino škodo tako, da je tožena stranka z njimi utemeljila svojo negativno oceno. Tožnici je bila odvzeta možnost sodelovanja v postopku in pravica do izjave, kar pomeni kršitev določb postopka in pravice iz 22. člena Ustave RS. Odvzeta ji je bila tudi možnost predlaganja dokazov v svojo korist. Pravica do izjave se s podajanjem pripomb, pojasnil in izjave še ne izčrpa. Element pravice do izjave je tudi pravica stranke, da navaja dokaze. Dokazni predlog tožnice za postavitev izvedenca medicinske stroke ni bil sprejet, razlogi za takšno odločitev pa v izpodbijani odločbi niso bili navedeni. Tako je podana bistvena kršitev določb postopka in tudi kršitev pravice do enakega varstva iz 22. člena Ustave RS. Stališče tožene stranke, da je sodnik popolnoma zdrav, ko je na delovnem mestu, bolan pa takrat, ko je v bolniškem staležu, ni sprejemljivo. Tožnica je prepričana, da svojo delovno zmožnost lahko dokazuje tudi na drug način, ne samo z odločbami pristojnih zdravniških oz. invalidskih organov. Da je temu tako potrjuje tudi sodna praksa (npr. Višje delovno in socialno sodišče v zadevi Psp 70/2012 z dne 23. 2. 2012). Za pravilno presojo celotne zadeve je dokazovanje v predlagani smeri in s predlaganimi dokazi ključnega pomena. Gre za razlikovanje med tem ali je tožnica zavestno in namerno prekoračila zakonsko opredeljene roke za izdelavo sodnih odločb ali pa subjektivno ni bila sposobna izdelati pisnih sodnih odločb v roku, zaradi svojega zdravstvenega stanja. V slednjem primeru tožnici sodniška služba ne more prenehati, saj zdravstveno stanje ne more in ne sme biti zakoniti razlog za prenehanje sodniške funkcije. Sodišču predlaga, da tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi ter zadevo vrne v ponovno odločanje, tožnici pa tudi prisodi povrnitev stroškov postopka.

Med strankama je v danem primeru sporno ali je Sodni svet pravilno in zakonito potrdil oceno SuZ 30/2013 z dne 12. 12. 2013, ki jo je za tožnico izdelal PSVISL v zvezi s sklepom PSVRS  SuZ-ps 16/2014 z dne 26. 8. 2014 in sicer, da tožnica ne ustreza sodniški službi (1. točka prvega odstavka 32. člena ZSS). Tožnici je sodniška služba prenehala, kot izhaja iz obrazložitev izpodbijane ocene PSVISL in odločbe PSVRS, zato ker tožnica, kljub opozorilu predsednice sodišča, da mora spoštovati roke za izdelavo sodnih odločb, v večjem številu zadev ni izdala sodbe v predpisanem 30-dnevnem oz. 90-dnevnem roku. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da tožničine „delovne sposobnosti niso izkazane niti po najnižjih merilih za opravljanje sodniške funkcije. S svojim načinom dela pa tudi krši ugled sodnika in sodniške službe“.  Na podlagi točke 7. prvega odstavka 74. člena ZSS sodniku preneha sodniška funkcija, če iz ocene njegove službe izhaja, da ne ustreza sodniški službi (33. člen ZSS). Na podlagi 1. točke prvega odstavka 32. člena ZSS lahko Personalni svet z oceno sodniške službe ugotovi, da sodnik ne ustreza sodniški službi. V takem primeru sodniku sodniška funkcija preneha (prvi odstavek 33. člena ZSS). Pred učinkovanjem take ocene pa jo je potrebno predložiti v potrditev Sodnemu svetu (drugi odstavek 33. člena ZSS). Ocena se izdela na podlagi podatkov iz osebnega spisa sodnika in drugih podatkov o izpolnjevanju  kriterijev iz 29. člena ZSS (tretji odstavek 31. člena ZSS). Po stališču Ustavnega sodišča RS (odločba Up 1096/06 z dne 13. 12. 2007) ko Sodni svet odloča o potrditvi ocene sodniške službe, katere posledica je prenehanje sodniške funkcije, glede na drugi odstavek 33. člena ZSS, na takšno oceno ni vezan in jo lahko tudi zavrne. Ker zoper oceno personalnega sveta ni samostojnega sodnega varstva, je v tem postopku potrebno preveriti tako zakonitost postopka sprejemanja ocene, kot tudi vsebinske razloge zanjo.

Glede na predhodno navedeno zakonsko ureditev je bil Sodni svet pri presoji ocene sodniške službe vezan na kriterije, ki so navedeni od točke 1. do 8. prvega odstavka 29. člena ZSS (9. točka prvega odstavka 29. člena ZSS po naravi stvari v predmetni zadevi ni relevantna, saj tožnica ne opravlja vodilne funkcije). Na podlagi določbe drugega odstavka 29. člena ZSS mora ocena vsebovati presojo izpolnjevanja vseh kriterijev (v danem primeru od 1. točke do 8. točke prvega odstavka 29. člena ZSS). To pa po presoji sodišča pomeni, da mora sodnik, da ne prejme negativne ocene sodniške funkcije, vsaj na minimalni ravni izpolnjevati vsakega od taksativno navedenih kriterijev (kumulativno izpolnjevanje vseh kriterijev) v prvem odstavku 29. člena ZSS, brez izjeme. To izhaja tudi iz narave teh kriterijev, ki jih ZSS v 29. členu opredeljuje kot odločilne za ugotovitev, ali ima kandidat oz. sodnik strokovno znanje in sposobnosti za opravljanje sodniške službe (prvi odstavek 28. člena ZSS). Ti kriteriji obvezujejo tudi personalne svete (drugi odstavek 28. člena ZSS). Ob ugotovitvi, da ocenjevani sodnik ne izpolnjuje nekaterih od teh kriterijev, morebitno izpolnjevanje preostalih kriterijev tudi po presoji sodišča ne more vplivati na ugotovitev, da takšen sodnik ne ustreza sodniški službi. Po drugi strani pa mora biti ocena kriterijev podana za vsak posamezni kriterij posebej (vključno z zakonsko navedenimi indikatorji iz prvega odstavka 29. člena ZSS z oceno medsebojne korelacije teh indikatorjev) in tudi kot celota. Tako mora predstavljati celovito oceno.

Ocena, kot tudi potrditev negativne ocene, je strokovno opravilo (glej sodbi Vrhovnega sodišča RS I Ips 270/2007 in Upravnega sodišča RS I U 1191/2009).  Ker ocenjevanje zahteva poznavanje sodniške službe oz. sodniškega dela in ker je ocena sodniške službe strokovno opravilo, ima pristojni organ prosti preudarek. Pri tem pa Sodni svet, glede na stališče Ustavnega sodišča RS v odločbah Up-132/96 in Up-134/95, ne more spreminjati ocene sodniške službe, marveč le v primeru negativne ocene odloča o njeni potrditvi ali zavrnitvi in vrnitvi zadeve v ponovno odločanje pristojnemu personalnemu svetu. V takih primerih  je sodna presoja po ustaljeni upravno-sodni praksi zadržana v tem smislu, da sodišče pristojnemu organu pušča določeno polje proste presoje. To pa pomeni, da se sodišče ne spušča v strogo presojo uporabe v zakonu postavljenih materialnih kriterijev, temveč se omejuje na presojo spoštovanja meja in namena prostega preudarka, pravilnosti ugotovitve dejanskega stanja, uporabo materialnega prava ter morebitne kršitve določb postopka. Odločitev mora biti tudi ustrezno in razumno obrazložena, obsegati mora med drugim tudi dokazno oceno in  opredelitev do ugovorov strank.

Iz listin upravnega spisa nesporno izhaja, da je tožnici  prenehala sodniška služba zaradi neizpolnjevanja enega od indikatorjev v zvezi s kriterijem delovne sposobnosti iz 2. točke prvega odstavka 29. člena ZSS, in sicer „pravočasnosti pisne izdelave sodnih odločb“, ki je le eden od indikatorjev v okviru kriterija „delovne sposobnosti“. Slednji pa je eden izmed 9 kriterijev za oceno sodniške službe, navedenih v prvem odstavku 29. člena ZSS. Izpolnjevanje zakonsko predpisanih kriterijev iz 29. člena ZSS se ugotavlja preko več, v prvem odstavku 29. člena ZSS primeroma navedenih indikatorjev. Tako imata kriterij iz točke 2 prvega odstavka 29. člena ZSS „delovne sposobnosti sodnika“ in tudi kriterij iz točke 5 prvega odstavka 29. člena ZSS „varovanja ugleda sodnika in sodišča“, na temelju katerih je bila v obravnavanem primeru izdana izpodbijana odločba, v zakonu in sicer v prvem odstavku 29. člena ZSS, vsak 4 navedene indikatorje. Po mnenju Personalnega sveta že zamuda zakonsko predpisanega roka za izdelavo sodnih odločb, ki se kot vzorec letno ponavlja (iz neopravičenih razlogov), in ki je zgolj eden od štirih indikatorjev znotraj kriterija delovne sposobnosti (2. točke prvega odstavka 29. člena ZSS), zadošča za prenehanje sodniške službe. Sodišče pa ne more slediti takšni razlagi določbe 2. točke prvega odstavka 29. člena ZSS.

Zakonodajalec je v prvem odstavku 29. člena ZSS predpisal, da se delovna sposobnost meri oz. upošteva zlasti prek ugotavljanja štirih indikatorjev: 1. doseženega razmerja med opravljenim in pričakovanim obsegom sodnikovega dela; 2. ali sodnik strnjeno razpisuje naroke in strnjeno vodi obravnave; 3. ali sodnik pravočasno izdeluje sodne odločbe; 4. ali pravočasno postopa v zvezi z vloženimi pravnimi sredstvi. Pri uporabi kriterija iz 2. točke prvega odstavka 29. člena ZSS je Sodni svet oz. pred njim oba pristojna personalna sveta storil enako napako pri uporabi materialnega prava. Zakonodajalec je kriteriju iz točke 2 prvega odstavka 29. člena  ZSS „delovna sposobnost“ predpisal 4 indikatorje. Pristojni organi pa so pri oceni upoštevali samo 2 indikatorja in sicer: doseženo razmerje med opravljenim in pričakovanim obsegom sodnikovega dela ter pravočasnost pisne izdelave sodne odločbe. Iz ocene sodniške službe z dne 12. 12. 2013 izhaja, da je tožnica v letu 2010 dosegla pričakovani obseg dela (v nadaljevanju: POD) 105,24%, v letu 132,29% in v letu 2012 pa 132,77%. Do vključno novembra 2013 pa je dosegla 156,70% POD. Na strani 2 obrazložitve izpodbijane odločbe je navedeno, da iz ocene sodniške službe iz leta 2009 izhaja, da je tožnica v 25 zadevah prekoračila rok 3 mesece za pisno izdelavo odločb in sicer tudi za 159, 155, 127 in 111 dni. Iz ocene 25. 1. 2013 izhaja, da je v letu 2010 rok 90 dni za pisno izdelavo sodnih odločb prekoračila v 13  zadevah, v letu 2011 v 20  zadevah, v letu 2012 pa v 5 zadevah. Na dan 31. 7. 2013 ima 10 neizdelanih odločb od tega 7 nad 90 dni. V mesecu oktobru 2013 je izdelala 9 pisnih odločb v roku, daljšem od 90 dni. Pri tem pa ni bila izvedena analiza korelacije med očitano kršitvijo predpisanega zakonskega roka za pisno izdelavo sodnih odločb (30 dni oz. 90 dni) na eni strani ter občutnim preseganjem POD, kar po mnenju sodišča nedvomno vpliva na oceno teže kršitve. Vpliv bolniškega staleža tožnice na pisno izdelavo sodnih odločb na splošno je sicer prikazan za leto 2013 (stran 4 obrazložitve izpodbijane odločbe), ki pa je pomanjkljiv, saj se toženka ni opredelila do konkretnih ugovorov tožnice s tem v zvezi. Preostalih dveh indikatorjev, ki jih je prav tako predpisal zakonodajalec v 2. točki prvega odstavka 29. člena ZSS in sicer: „da sodnik strnjeno razpisuje naroke in ali strnjeno vodi obravnave ter pravočasnost postopanja v zvezi z vloženimi pravnimi sredstvi“, pa v predmetni zadevi pristojni organi (PSVISL in PSVRS ter tožena stranka) v postopku niso pojasnili, ali so upoštevani, saj se do njih niso opredelili. To pomeni, da tudi ni bila upoštevana korelacija med njimi. Slednje pa bi glede na besedilo 2. točke prvega odstavka 29. člena ZSS moralo biti upoštevano. Tudi ti indikatorji so namreč navedeni v okviru istega kriterija (delovne sposobnosti). Ker se organi v predmetnem postopku niso opredelili do vseh indikatorjev, navedenih v 2 točki prvega odstavka 29. člena ZSS v okviru kriterija delovne sposobnosti, je bilo v zadevi materialno pravo napačno uporabljeno (glej sodbo Upravnega sodišča RS I U 1103/2013, točka 84). Zaradi zmotne uporabe materialnega prava pa v danem primeru po presoji sodišča kriterij delovnih sposobnosti tožnice iz 2. točke prvega odstavka 29. člena ZSS ni bil obravnavan in ocenjen celovito in je bilo posledično glede navedenega dejansko stanje v tem delu nepopolno ugotovljeno. Zakonodajalec uporabe zgolj dveh indikatorjev od štirih primarno določenih indikatorjev za ugotavljanje kriterija delovne sposobnosti sodnika, po povedanem po mnenju sodišča ni predpisal.

Sodišče mora v konkretnem primeru zelo skrbno pretehtati, ali je Sodni svet v izpodbijani odločbi dal Ustavi RS (125. členu in prvemu odstavku 129. člena Ustave RS) skladno interpretacijo 2. točke prvega odstavka 29. člena v zvezi z 33. členom ZSS.  Po presoji sodišča iz obrazložitve izpodbijane odločbe ni razvidno, kako je po eni strani tožničino preseganje pričakovanega obsega dela (POD oz. t.i. „sodniške norme“) vplivalo na tožničino zamudo pri izdelovanju sodnih odločb in posledično, ali je bilo v predmetni zadevi spoštovano načelo sorazmernosti „izrečene sankcije“ negativne ocene sodniške službe in posledično prenehanje sodniške funkcije glede na težo očitanih kršitev tožnice. Pri tem sodišče pripominja, da je sam Sodni svet z Merili predpisal povezano in kompleksno obravnavo kriterijev iz 2., 4. in 5. točke prvega odstavka 29. člena ZSS. Navedenega pa sodišče, glede na podatke upravnega spisa in obrazložitev predmetne ocene personalnega sveta ter izpodbijane odločbe toženke ne more preizkusiti.

Po presoji sodišča Sodni svet tudi ni pravilno uporabil kriterija „varovanja ugleda sodnika in sodišča“ iz 5. točke prvega odstavka 29. člena ZSS. Gre za uporabo indikatorjev merjenja tega kriterija, ki jih je določil zakonodajalec. Zakonodajalec sam je v točki 5 prvega odstavka 29. člena ZSS  predpisal, da se varovanje ugleda sodnika in sodišča „ugotavlja zlasti na podlagi 4 indikatorjev: 1. načina vodenja postopkov; 2 komuniciranja s strankami in drugimi organi; 3 varovanja neodvisnost, nepristranskosti, zanesljivosti in pokončnost; 4 obnašanja v službi in zunaj nje“. Iz predhodno navedene zakonske dikcije izhaja, da gre za štiri indikatorje, ki jih je predpisal zakonodajalec. Teh indikatorjev pa Sodni svet niti pristojna personalna sveta niso upoštevali na način, da bi jih bilo možno preizkusiti (oz. to ni razvidno iz obrazložitev njihovih aktov). Tako iz ocene sodniške službe z dne 12. 12. 2013 glede kriterija iz 5. točke 29. člena ZSS izhaja, da tožnica kriterija delovne sposobnosti ne izpolnjuje, saj je „pravočasna izdelava odločb eno od temeljnih zagotovil, da sodstvo ustrezno opravlja svojo nalogo, ter je edino tako spoštovana pravica strank do sojenja brez nepotrebnega odlašanja. Sodnica z dolgoletnim kršenjem še dopustnega roka za izdelavo sodne odločbe, v takšni meri krši ugled sodnika in sodišča, da je personalni svet ocenil, da sodnica, kot rečeno, tega kriterija ne izpolnjuje“. Sodni svet pa je v obrazložitvi izpodbijane odločbe navedel, da je tožnica s svojim načinom dela krši ugled sodnika in sodniške službe in da je kljub opozorilom nadaljevala z občutnim in pogostim preseganjem rokov za izdelavo odločb brez opravičljivih razlogov. S takšnim postopanjem tudi krni ugled sodnika in sodišča. Sodišče ocenjuje, da so trije predpisani indikatorji: komuniciranje s strankami in drugimi organi, varovanje neodvisnosti, nepristranosti, zanesljivosti in pokončnosti ter obnašanje v službi in zunaj nje nedvomno pomembni indikatorji kriterija varovanja ugleda sodnika in sodišča. Slednje mora upoštevati tudi pristojni organ pri ocenjevanju oz. jih  ocena sodniške službe ne more ignorirati, saj zakonodajalec takšne možnosti ni predvidel. Nobeden od omenjenih treh organov v zadevnem postopku teh treh indikatorjev ni posebej obravnaval.

Da takšna uporaba 5. točke prvega odstavka 29. člena ZSS ni zakonita, izhaja tudi iz dejstva, da je zakonodajalec kriterij iz 5. točke prvega odstavka 29. člena ZSS postavil kot samostojen kriterij, ki ga je zato treba obravnavati posebej in sicer preko štirih indikatorjev, ki so prav tako navedeni v tem določilu ZSS. Po presoji sodišča ne gre za izvedeni, torej podrejeni kriterij oz. nadrejeni kriterij iz 2. točke prvega odstavka 29. člena ZSS, saj to iz ZSS ne izhaja. Indikator „način vodenja postopka“ po presoji sodišča zajema tudi druge vidike vodenja postopka, in ne zgolj izpolnjevanje rokov za izdajo sodnih odločb, saj je slednjega zakonodajalec posebej predpisal za ugotavljanje kriterija iz 2. točke prvega odstavka 29. člena ZSS (glede delovne sposobnosti). Enako velja za preostale indikatorje, ki so zakonsko predpisani za ugotavljanje izpolnjevanja kriterija iz 5. točke prvega odstavka 29. člena ZSS, ki so: poleg 1 načina vodenja postopka zlasti 2 komuniciranje s strankami in drugimi organi; 3 varovanje neodvisnost, nepristranskosti, zanesljivosti in pokončnost; 4 obnašanje v službi in zunaj nje. Ali tožnica izpolnjuje navedene indikatorje pa nobeden od treh organov v predmetnem postopku ni posebej obravnaval (glej sodbo Upravnega sodišča RS IU 1103/2013-10, točka 82). Zato so v povezavi z navedenimi štirimi indikatorji iz 5. točke prvega odstavka 29. člena ZSS pristojni organi nepravilno uporabili materialno pravo in je bilo posledično nepopolno ugotovljeno tudi dejansko stanje. Zato je po presoji sodišča tudi utemeljen pritožbeni in tožbeni  očitek tožnice, da zadevna ocena sodniške službe ni celovita, kot bi morala biti.

Sodni svet in personalni sveti lahko dajo posameznemu indikatorju pri ugotavljanju izpolnjevanja določenega kriterija v zvezi z oceno iz 1. točke prvega odstavka 32. člena ZSS večjo oziroma manjšo težo. To je del njihove pristojnosti, kar pa morajo obrazložiti. Tako je tudi v obrazložitvi izpodbijane odločbe Sodni svet navedel, da so pomembni naslednji kriteriji: strokovno znanje, delovne sposobnosti, sposobnost reševanja pravnih vprašanj, opravljeno delo pri odpravi in preprečitvi sodnih zaostankov ter  varovanje ugleda sodnika in sodišča, pri čemer pa so bistveni prvi štirje kriteriji, ki predstavljajo temelj sodniškega dela. Vendar pa po presoji sodišča ni v skladu z zakonom in ustavnim načelom neodvisnosti sodnikov in trajne sodniške funkcije, če je posameznemu kriteriju (indikatorju) dana absolutna teža tako, da zaradi takšnega pristopa izostane celovita ocena sodnikovega dela na podlagi vseh kriterijev, navedenih v prvem odstavku 29. člena ZSS. Zakonska ureditev sestave ocene sodniške službe v 29. členu ZSS zahteva od pristojnih organov kompleksno, celovito vrednotenje po vseh kriterijih in na podlagi takega vrednotenja izdelavo končne skupne ocene. V tem smislu je po presoji sodišča treba razumeti pristojnost Sodnega sveta, ko odloča o potrditvi ocene sodniške službe, katere posledica je prenehanje sodniške funkcije (glej odločbo Ustavnega sodišča RS Up-132/96 in  Up-1096/06-15).

Po presoji sodišča ni dopustno, da bi bila ocena iz 1. točke prvega odstavka 32. člena ZSS izdelana samo na podlagi negativne ugotovitve glede enega kriterija iz prvega odstavka 29. člena ZSS, ne da bi pristojni organ upošteval slednje v korelaciji z ostalimi kriteriji. Poleg same vsebine določbe prvega odstavka  29. člena ZSS takšna razlaga ocene sodniške službe izhaja tudi iz narave ocenjevanja sodniškega dela. Vidik nerazumnosti pri uporabi kriterija iz 2. točke prvega odstavka 29. člena ZSS je podan v konkretno izvedeni primerjavi, ki so jo pristojni organi napravili med indikatorjema izpolnjevanja „sodniške norme“ (razmerje med opravljenim in pričakovanim obsegom tožnikovega dela) in pravočasnosti pisne izdelave sodnih odločb v okviru kriterija iz 2. točke prvega odstavka 29. člena ZSS. Zato mora biti ocena sodniške službe celovita in mora na podlagi drugega odstavka 29. člena ZSS vsebovati obrazložitev glede izpolnjevanja vseh kriterijev iz prvega odstavka 29. člena ZSS (drugi odstavek 29. člena ZSS). Iz obrazložitve odločbe Sodnega sveta mora biti razvidna argumentacija, zakaj neizpolnjevanje določenega kriterija glede na izpolnjevanje drugih kriterijev pomeni, da tožnica ne ustreza sodniški funkciji in ji ta funkcija preneha (glej sodbo Upravnega sodišča RS I U 1917/2006-13). Akt o potrditvi prenehanja sodniške službe mora temeljiti na natančni, celoviti in pravilni ugotovitvi obstoja razlogov za prenehanje sodniške službe, ki jih predpisuje ZSS (glej odločbo Ustavnega sodišča RS Up-132/96).

Ugovor tožnice, da Sodni svet pri svoji presoji ni upošteval načela sorazmernosti ukrepa glede na težo očitane kršitve tožnice, je po mnenju sodišča utemeljen.  Načelo sorazmernosti je po presoji sodišča potrebno upoštevati ne samo znotraj določil ZSS o oceni sodniške službe, ampak tudi v povezavi z ureditvijo disciplinskih kršitev v ZSS (3. točka drugega odstavka 81. člena ZSS). Zgolj opozorilo tožnici s strani predsednice sodišča glede nespoštovanja rokov za pisanje sodnih odločb in navedba, da bo zahtevala oceno sodniške službe, pa ne pomeni, da je bilo v predmetnem postopku to načelo spoštovano. Iz podatkov v spisu pa tudi ne izhaja, da bi bila pred izdajo izpodbijane odločbe tožnici že izrečena kakšna disciplinska sankcija (glej sodbo Upravnega sodišča RS I U 1103/2013-10, točki 76 in 93).

Ne glede na predhodno navedeno, pa sodišče glede disciplinskih ukrepov poudarja, tako kot navaja tudi toženka, da gre za dva različna načina prenehanja sodniške funkcije, ki sta v zakonu urejena ločeno in neodvisno. Disciplinski postopek je urejen v VII. Poglavju ZSS, prenehanje sodniške funkcije na podlagi ocene sodniške službe pa je urejen v II. poglavju ZSS. V disciplinskem postopku se lahko sodniku izreče disciplinska sankcija, če je z naklepom ali iz malomarnosti kršil sodniške dolžnosti, ki so predpisane z zakonom in sodnim redom, ali neredno opravljal sodniško službo (prvi odstavek 81. člena ZSS). V postopku potrditve ocene sodniške službe, na podlagi katere je sodnik razrešen sodniške funkcije, pa se ugotavlja, da sodnik zaradi načina dela ne ustreza sodniški službi; v tem postopku ni očitkov disciplinske kršitve in se elementi zanjo ne ugotavljajo, zato morebitno zastaranje roka za izvedbo disciplinskega postopka v tem postopku ne more biti relevantno. Skladno z zakonom se v postopku izdelave ocene sodniške službe in v postopku potrditve ocene ne ugotavljajo disciplinske kršitve. Zato so tovrstni ugovori tožnice po presoji sodišča neutemeljeni, kot tudi na podlagi listin v upravnih spisih sodišče ugotavlja, da je bila v postopku tožnica z ugotovitvami personalnih svetov in Sodnega sveta seznanjena in da se je o njih lahko izrekla. To je tudi med drugim tudi storila, ko je v postopku  19. 11. 2014 podala pisno izjavo o oceni sodniške službe, zato sodišče zavrača očitke o kršitvah pravil postopka.

Sodišče ni sledilo predlogu tožnice, naj postopek prekine in z zahtevo prične postopek za oceno ustavnosti 33. člena v zvezi s 74. členom ZSS. Po prvem odstavku 132. člena Ustave RS (prenehanje in odvzem sodniške funkcije) sodniku preneha sodniška funkcija, če nastopijo razlogi, ki jih določa zakon. Ureditev razlogov za prenehanje sodniške funkcije in postopka za njihovo ugotovitev je po navedeni določbi Ustave RS prepuščena zakonski ureditvi. Po prvem odstavku 33. člena ZSS sodniku sodniška funkcija preneha, če iz ocene izhaja, da ne ustreza sodniški službi. Na tej podlagi sodniku po 7. točki 74. člena ZSS sodniška funkcija preneha po zakonu. Ocena sodniške službe učinkuje, ko jo potrdi Sodni svet (drugi odstavek 33. člena ZSS). Ker  po navedenem sodniška funkcija preneha po samem zakonu, Sodni svet s potrditvijo negativne ocene sodniške službe nastop zakonske posledice z dnem potrditve negativne ocene (76. člen ZSS) le ugotovi in odločba v tem delu ni konstitutivna. Ocena sodniške službe je strokovno opravilo. V postopku njenega sprejemanja je ocenjevanemu sodniku zagotovljena kontradiktornost z zakonom predpisanimi pravnimi sredstvi (pritožba na personalni svet Vrhovnega sodišča), v kateri lahko uveljavlja vse ugovore in dokazuje nasprotno od ugotovitev v oceni personalnega sveta prve stopnje. Ker mora negativno oceno zaradi njene zakonsko določene posledice potrditi tudi Sodni svet, zoper odločbo, katerega je zagotovljeno sodno varstvo, so sodniku zagotovljene vse ustavne pravice. Drugače je v primeru razrešitve, o kateri skladno z drugim odstavkom 132. člena Ustave RS odloči Državni zbor na predlog Sodnega sveta, če sodnik pri opravljanju sodniške funkcije krši Ustavo RS ali huje krši zakon. Določbi prvega odstavka 33. člena ZSS v povezavi s 7. točko prvega odstavka in tretjim odstavkom 74. člena ZSS, po katerem je razlog iz 7. točke prvega odstavka tega člena podan z dnem, ko sodni svet potrdi oceno, zato po presoji sodišča ni mogoče očitati neskladnosti s 14. členom in 15. členom Ustave RS. Ob upoštevanju predpisanega postopka, ki ocenjevanemu sodniku zagotavlja seznanjenost z oceno in pravno sredstvo – pritožbo, s katero lahko uveljavlja ugovore, ki se nanašajo na uporabo (materialnega in procesnega) prava kot tudi ugovore, ki se nanašajo na dejanske ugotovitve že v postopku izdelave ocene sodniške službe, zakonska ureditev po mnenju sodišča ni neskladna z načelom pravne države iz 2. člena Ustave RS. Sodišče zato ni sledilo predlogu tožnice za prekinitev postopka in vložitev zahteve za oceno ustavnosti 33. člena v zvezi s 74. členom ZSS (glej sodbo Upravnega sodišča RS I U 1103/2013-10, točka 70).

Sodišče je glede na povedano ugotovilo kršitve materialnih določb 2. in 5. točke prvega odstavka 29. člena ZSS ter načela sorazmernosti. Materialno pravo je bilo v zadevi napačno uporabljeno, posledično pa je bilo tudi nepopolno ugotovljeno dejansko stanje. Iz navedenega razloga je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 4. točke in 2. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ter zadevo vrnilo organu prve stopnje v ponoven postopek, ob upoštevanju četrtega in petega odstavka  64. člena ZUS-1.

Tožnica je kot dokaz predlagala, naj jo sodišče zasliši in naj tudi imenuje izvedenca medicinske stroke, kar posredno pomeni, da je predlagala izvedbo glavne obravnave. Vendar pa Upravno sodišče RS ni pristojno za izdelavo ocene sodniške službe, zato narava stvari ne dopušča, da bi sodišče s sodbo meritorno odločilo o zadevi. Sodišče je v skladu z navedenim v zadevi odločilo brez glavne obravnave na podlagi 1. alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, zato se posebej do predlaganih dokazov ni izreklo, saj na drugačno odločitev ne vplivajo.

Ker je sodišče tožbi ugodilo, je tožnica v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnico pa je v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, se ji priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), ki se povišajo za 22% DDV (davčna stopnja DDV veljavna v trenutku vložitve predmetne tožbe), torej za 62,70 EUR, skupaj 347,70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.