UPRS sodba I U 338/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-08-20

mag. Damjan Gantar (preds.), dr. Boštjan Zalar (poroč.), Jonika Marflak Trontelj

lekarniška dejavnost - verifikacija lekarne - lekarna na območju druge občine - soglasje ustanovitelja - stvarna legitimacija - zavrženje vloge za verifikacijo lekarne

Tožničine vloge toženka ne bi smela zavreči iz razloga, ker tožnica ni upravičena oseba oziroma ker nima stvarne legitimacije v smislu 2. točke prvega odstavka 129. člena ZUP. Tožnica namreč lahko vloži vlogo za verifikacijo nove lekarne oziroma podružnice za opravljanje lekarniške dejavnosti na območju druge občine. Toženka pa tudi ni imela zakonite podlage, da bi vlogo zavrgla zato, ker je tožnica ni ustrezno dopolnila. Iz obrazložitve namreč ne izhaja, da bi toženka uporabila drugi odstavek 67. člena ZUP.

Tožbi se ugodi in se sklep tožene stranke št. 1600-57/2013-9 z dne 28. 1. 2014 odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

Tožena stranka je dolžna v roku 15 dni od prejema sodbe povrniti tožeči stranki stroške postopka v znesku 342,00 EUR, v primeru zamude z zakonitimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku paricijskega roka do plačila.

Tožena stranka je na podlagi 6. in 9. člena Zakona o lekarniški dejavnosti (Uradni list RS, št. 36/04 – uradno prečiščeno besedilo; v nadaljevanju: ZLD) in druge točke prvega odstavka 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (

- ZUS-1, 126/07, 65/08, 47/09 Odl. US: U-I-54/06-32 (48/09 popr.) in 8/10; v nadaljevanju ZUP) z izpodbijanim sklepom zavrgla vlogo tožeče stranke za verifikacijo Lekarne A. Iz obrazložitve izhaja, da je tožeča stranka dne 22. 11. 2013 vložila vlogo za verifikacijo Lekarne A. na obrazcu Priloga 2, ki je priloga Pravilnika o pogojih za opravljanje lekarniške dejavnosti (Uradni list RS, št. 39/06; v nadaljevanju: Pravilnik). Organ se sklicuje na 66. člen in 129. člen ZUP. ZLD v 9. in 13. členu določa, da je ministrstvo tisto, ki mora dati soglasje k ustanovitvi javnih lekarniških zavodov in k podelitvi koncesij. To sta v skladu z členom 2 ZLD edini možni obliki opravljanja lekarniške dejavnosti. V skladu z 9. členom ZLD se javni lekarniški zavod ustanovi s strani občine ali mesta za opravljanje lekarniške dejavnosti na svojem območju. Območje v ZLD ni definirano, vendar se iz določil ZLD lahko sklepa, da javni zavod ustanovi občina na svojem območju. Območja občin določa Zakon o ustanovitvi občin in določitvi njihovih območij. Zakon o zavodih (Uradni list RS, št. 12/91, 8/96, 36/00 – ZPDZC in 127/06 – ZJZP; v nadaljevanju: ZZ) določa, da lahko zavod spremeni ali razširi dejavnost le s soglasjem ustanovitelja. Ustanovitelji javnih lekarniških zavodov so občine, tako da bi morala dati soglasje za odprtje nove lekarne občina ustanoviteljica. Ministrstvo je tisto, ki ugotavlja izpolnjevanje pogojev (kadrovskih pogojev in pogojev glede prostorov in opreme), ki jih morajo izpolnjevati lekarne za opravljanje lekarniške dejavnosti (verifikacija). Ob tem se sklicuje na III. poglavje Pravilnika. Glede na to, da je tožeča stranka svojo vlogo podala na napačnem obrazcu in glede na to, da v občini A. že deluje Javni zavod B., katerega soustanoviteljica je občina A., ki pa ni soustanoviteljica tožeče stranke, je tožena stranka s pozivom k dopolnitvi vloge z dne 27. 11. 2013 tožečo stranko na to opozorila. Opozorilo se je nanašalo na to, da vloga ni bila oddana na pravem obrazcu in hkrati na določila ZUP o tem, da mora biti vloga vložena s strani upravičene osebe. Tožeča stranka je dopolnjeno vlogo na obrazcu Priloga 3 oddala dne 3. 12. 2013, drugih dopolnitev pa vloga ni vsebovala. Tožena stranka je v okviru formalnega preizkusa po 129. členu ZUP med drugim tudi preverjala, ali je vložnik lahko stranka v postopku, kar vključuje med drugim  preizkus njene stvarne legitimacije. Ugotavljanje stvarne legitimacije vložnika (katere stranke za določeno dejavnost potrebujejo dovoljenje oziroma pravico z upravno odločbo) izhaja iz področnih predpisov, ki opredeljujejo konkretno materialno pravico ali pravno korist, o kateri se odloča v postopku. ZLD kot edini možni obliki opravljanja lekarniške dejavnosti določa ustanovitev javnega zavoda ali podelitev koncesije. V skladu z 9. členom ZLD se javni lekarniški zavod ustanovi s strani občine ali mesta za opravljanje lekarniške dejavnosti na svojem območju. Če je na območju občine že ustanovljen javni zavod za opravljanje lekarniške dejavnosti, drug javni zavod ne sme posegati v to območje. V občini A. že deluje Javni zavod B., občina A. pa je soustanoviteljica tega javnega zavoda. Tožeča stranka v svoji dopolnitvi vloge ni izkazala, da bi bila občina A. njena soustanoviteljica niti tega, da njihova edina ustanoviteljica Mestna občina C. soglaša s tem. Glede na to, da tožeča stranka ni ustanovljena za delovanje na območju občine A. in glede na to, da občina A. ni njena soustanoviteljica, je tožena stranka presodila, da ni izpolnjena predpostavka stvarne legitimacije in je skladno z določbo 129. člena ZUP vlogo tožeče stranke zavrgla.

Tožeča stranka v tožbi navaja, da ji je bila z izpodbijanim sklepom kršena ustavna pravica enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave, zlasti pa – ker ne ve, zakaj ji je bila vloga zavržena – ne more izvševati ustavne pravice do sodnega varstva (23. člen Ustave) in do pravnega sredstva (25. člen Ustave) ter ji je zato nedopustno kršeno načelo zaupanja v pravo kot (pod)načelo načela pravne države (2. člen Ustave). Navaja, da je vlogo za t. i. verifikacijo lekarne, ki jo je tožena stranka prejela dne 22. 11. 2013, nedvomno vložila, nato pa dne 2. 12. 2013 prejela poziv k dopolnitvi predmetne vloge, v katerem pa po njenem mnenju ni bilo v ničemer določeno, v čem naj se vloga dopolni, kot to od upravnega organa zahtevajo določbe ZUP. Pri tem še izpostavlja, da tožena stranka v izpodbijanem sklepu lažno navaja, da je opozorila vlagatelja, da v občini A. že deluje Javni zavod B., katerega soustanoviteljica je občina A., ki pa ni ustanoviteljica Lekarne C. Čeprav v pozivu ni bilo v ničemer navedeno, v čem naj se vloga dopolni, ni sporno, da je vseeno dopolnila vlogo, kolikor je lahko poziv razumela. Meni, da tožena stranka ni zavrgla vloge iz razlogov, iz katerih ni zahtevala dopolnitve, temveč iz povsem tretjih razlogov, in sicer, ker javni zavod domnevno ne more biti stranka postopka. Vsled tega, da poziv ni substanciral pomanjkljivosti, ki naj se odpravijo, upravni organ vloge za ne-dopolnitev nečesa, kar sploh ni bilo zahtevano, ne sme zavreči. Država se ne more sklicevati na lastne napake oziroma neaktivnosti in iz tega še kovati zase koristi. V tej zvezi se sklicuje na sodbo Sodišča EU v zadevi C-425/12. Meni, da je kot javni zavod upravičena vložiti predlog za verifikacijo lekarne. Tožnica je javni zavod in javni zavod ter koncesionar sta upravičena vložiti predlog za verifikacijo lekarne. Tudi Vrhovno sodišče v sodbi X Ips 1133/2006 je v zvezi s postopkom verifikacije lekarne ugotovilo, da lekarniško dejavnost opravljajo bodisi javni zavodi bodisi koncesionarji (2. člen, 14. in 15. člen ZLD). Opozarja, da niti Pravilnik ne določa pogojev za položaj stranke. Pravilnik določa, da se postopek verifikacije začne na predlog javnega zavoda ali koncesionarja, ki ga ta vloži v 30 dneh pred potekom odločbe o verifikaciji. Obrazec 2 je v prilogi 2 Pravilnika.

Stališča v izpodbijani odločbi so v nasprotju s stališčem istega ministrstva iz septembra 2013. Na Ministrstvu za zdravje so namreč pojasnili, da območje v zakonu ni definirano. „Iz zakona tako lahko sklepamo, da javni zavod ustanovi občina na svojem območju, lekarna pa lahko javni zavod organizira na določenem območju, ki pa ni nujno območje občine, kot ga določajo predpisi, ki urejajo lokalno samoupravo“ (članek „...“, časopis Č., dne ..., str. 9). Gre za zlorabo prava, saj bi moralo ministrstvo v tem primeru odločati zgolj o tem, ali lekarna izpolnjuje kadrovske pogoje in pogoje glede prostorov in opreme, ostalo pa je v pristojnosti lokalne skupnosti.

Dalje v zvezi s soglasjem Mestne občine C. navaja, da predložitve tega soglasja tožena stranka ni zahtevala, da pa bi – v kolikor bi jo tožena stranka podučila o tem, da je potrebno kot pogoj za popolnost vloge priložiti takšno soglasje – to soglasje priložila, čeprav meni, da ni predpisa, ki bi vseboval takšno zahtevo. Smiselno enako bi se lahko opredelila tudi glede ustanoviteljstva, če in kolikor bi takšen poziv prejela. Ob tem prosi še za nujno – prednostno obravnavo, saj ji po njenem mnenju zaradi nezakonitega zavrženja vloge nastaja velika škoda, utemeljenost tožbe pa naj bi bila razvidna iz priložene dokumentacije. Sodišču predlaga, da tožbi ugodi in izpodbijani sklep odpravi, toženi stranki pa naloži plačilo stroškov tega postopka, v primeru zamude skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da ima tožeča stranka v primeru neustavnosti, ki ima za posledico kršitev človekovih pravic in svoboščin, možnost vložitve ustavne pritožbe, sama pa ne vidi, v čem naj bi bile tožeči stranki kršene navedene ustavne pravice. Po njenem mnenju je bila tožeča stranka v postopku obravnavana enako, kot bi bila vsaka druga stranka na njenem mestu, omogočeno ji je bilo sodelovanje, izjasnjevanje in dopolnjevanje v postopku. Meni, da je bilo iz poziva k dopolnitvi jasno razvidno, s čim je potrebno vlogo dopolniti. Pojasnjuje, da jo je v navedenem pozivu opozorila, da vloga ni bila oddana na pravem obrazcu in na določila ZUP o tem, da mora biti vloga vložena s strani upravičene osebe. Glede na to, da gre za popolnoma novo lekarno, je bilo potrebno dodati vlogo za verifikacijo nove lekarne. V primeru izpolnitve vseh procesnih predpostavk bi to pomenilo, da je potreben ogled verifikacijske komisije. Ker je bilo ugotovljeno, da tožeča stranka ne izpolnjuje procesne predpostavke stvarne legitimacije, je skladno z določbo 129. člena ZUP zahtevek zavrgla. V odgovoru na tožbo ponovno povzema 2., 9. in 13. člen ZLD in se sklicuje na Zakon o ustanovitvi občin in določitvi njihovih območij in na ZZ ter na razloge za odločitev iz izpodbijanega sklepa. Območje v ZLD sicer ni definirano. Iz določil ZLD pa tožena stranka sklepa, da javni zavod občina ustanovi  na svojem območju. Zakon o zavodih pa določa, da lahko zavod spremeni ali razširi dejavnost le s soglasjem ustanovitelja. Soglasje bi torej morala dati občina ustanoviteljica. V Občini A. že deluje Javni zavod B., katerega ustanoviteljica je Občina A. Tožeča stranka je vedela, da posega v področje, ki ni njeno območje, a je vseeno zadevo urejala po svoje, tako da je sklenila pogodbo z Občino A., ne pa na način, da bi Občina A. v skladu z veljavno zakonodajo in aktom o ustanovitvi postala soustanoviteljica Lekarne C.

Dodaja, da se strinja, da ni dvoma, da je tožeča stranka javni lekarniški zavod, vendar pa je po njenem mnenju upravičena vlagati predloge za verifikacijo lekarn na območju, za katera je ustanovljena. Poudarja, da Mestna občina C. kot edina ustanoviteljica tožeče stranke v postopku ni podala svojega soglasja, vendar dodaja, da to ni bil razlog za zavrženje predmetne vloge. Sodišču predlaga potrditev izpodbijanega sklepa in zavrnitev plačila stroškov tožeče stranke.

Sodišče je v postopek pritegnilo tudi  Lekarno A. kot stranko z interesom, ki pa na tožbo ni odgovorila.

Eden od temeljnih elementov načela pravne države iz 2. člena Ustave, ki se seveda uresničuje tudi v upravnem postopku, je ta, da morajo posamični akti državnih organov temeljiti na zakonu ali na zakonitem predpisu (4. odstavek 153. člena Ustave), kar z drugimi besedami pomeni, da mora oblast delovati v strogih mejah, ki jih določa zakon, tudi takrat, kadar je upravni akt izdan javnemu zavodu, in ne samo takrat, ko je naslovnik upravnega akta fizična oseba ali pravna oseba zasebnega prava. Iz tega ustavnega elementa pravne države izvira tudi zahteva iz 214. člena ZUP o tem, kaj mora vsebovati obrazložitev upravnega akta, in v okviru obveznih sestavin obrazložitve je uvrščena tudi zahteva, da mora odločba vsebovati navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba (točka 4 prvega odstavka 214. člena ZUP), kajti brez tega oziroma če je navedba pravne podlage v povezavi z obrazložitvijo upravnega akta manj jasna, je posledično otežena presoja zakonitosti akta tudi z vidika vprašanja, ali je bila tožena stranka v konkretnem primeru sploh pristojna za odločitev o vlogi tožeče stranke za verifikacijo lekarne.

Iz Pravilnika sicer nesporno izhaja, da na podlagi vloge za verifikacijo lekarne ministrstvo izda odločbo (3. odstavek 32. člena Pravilnika). Med strankama namreč ni sporno, da je tožnica podala vlogo za verifikacijo lekarne. Vendar pa mora biti Pravilnik v skladu z ZLD, kajti podzakonski predpisi in drugi splošni akti morajo biti v skladu z ustavo in zakoni, kar je sestavni del načela delitve oblasti (2. odstavek 3. člena Ustave). Zato se v tej zadevi najprej postavlja vprašanje, ali ima institut verifikacije lekarne iz III. poglavja Pravilnika, za kar po Pravilniku odločbo izda ministrstvo, ustrezno zakonsko podlago v ZLD, tako da bi v teh  mejah tožena stranka lahko odločila o tožnikovem zahtevku.

Pravilnik je bil sprejet na podlagi 5. člena in 32. člena ZLD. V predmetni zadevi je relevanten 5. člen ZLD, ker se 32. člen ZLD nanaša na način strokovnega izpopolnjevanja in na strokovno literaturo, ki jo mora imeti vsaka lekarna. Določilo 5. člena ZLD pravi: „Lekarna mora imeti ustrezne kadre, prostore in opremo glede na obseg dejavnosti, ki jo opravlja, ter primerno zalogo in vrste zdravil. Natančnejše pogoje, ki jih mora izpolnjevati lekarna, oziroma podružnica lekarne glede kadrov, prostorov in opreme, predpiše ministrstvo, pristojno za zdravstvo.“ Tožeča stranka je vložila vlogo za verifikacijo „nove lekarne“, ki jo mora javni zavod podati v 30 dneh pred začetkom opravljanja lekarniške dejavnosti (1. točka 1. odstavka 33. člena Pravilnika), vendar pa iz citiranega 5. člena ZLD izhaja, da ministrstvo z upravno odločbo preverja in odloči le o ustreznosti kadrov, prostorov in opreme glede na obseg dejavnosti ter primerno zalogo in vrste zdravil, ne odloča pa o tem, ali lahko lekarna, ki jo je ustanovila ena občina, opravlja oziroma razširi svojo dejavnost tudi na območje druge občine. Tudi iz določila 6. člena ZLD namreč izhaja, da ministrstvo ugotavlja izpolnjevanje kadrovskih pogojev, pogojev glede prostorov in opreme, določene s tem zakonom in predpisi, izdanimi na njegovi podlagi. Predpis, izdan na njegovi podlagi, pa je samo Pravilnik. Tožena stranka v postopku verifikacije nove lekarne niti ne preverja pogoja glede zahteve iz 20. člena ZZ, po katerem zavod lahko razširi dejavnost le s soglasjem ustanovitelja. V predmetni zadevi gre namreč za vlogo javnega zavoda za razširitev dejavnosti že ustanovljenega zavoda (v smislu 20. člena ZZ, 10. člena ZLD, IV. poglavja ZLD in III. poglavja Pravilnika) in ne za ustanovitev javnega zavoda na vlogo občine ali mesta v smislu 9. člena ZLD, na katerega se zmotno sklicuje tožena stranka v uvodu in obrazložitvi izpodbijanega akta.

Vendar pa določilo 9. člena ZLD ni povsem brez pomena za pravilno interpretacijo in uporabo določil 10. člena in določil iz IV. poglavja ZLD. Kajti iz določila 9. člena ZLD jasno izhaja, da občina ali mesto javni zavod za opravljanje lekarniške dejavnosti primarno ustanovi(ta) na svojem območju. Tudi določilo 10. člena, ZLD, ki pravi, da javni zavod organizira lekarne ali podružnice lekarn kot svoje organizacijske enote za opravljanje lekarniške dejavnosti „na določenem območju“, je treba razumeti, da gre primarno za območje občine ustanoviteljice javnega zavoda. Vendar pa določilo 1. odstavka 21. člena ZLD izrecno dopušča možnost, da se zavodu, ki že opravlja lekarniško dejavnost, „lahko izda dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne v kraju, v katerem ni lekarne, če je ugotovljena potreba za izdajo zdravil.“ Po jezikovni, teleološki in funkcionalni razlagi tega določila sodišče ugotavlja, da pojma „kraj“ iz 1. odstavka 21. člena ZLD ni mogoče razlagati in uporabiti kot točno določen pravni pojem („terminus technicus“), ampak gre za nepravni pojem, ki lahko pomeni tudi kraj v smislu območja določene občine in da zato javni zavod, katerega ustanoviteljica je ena občina, lahko razširi svojo dejavnost tudi na območje druge občine pod temeljnim pogojem, da je ugotovljena lokalna potreba za izdajo zdravil v novi podružnici lekarne. Vendar v tem primeru dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne izda pristojni občinski upravni organ, ki mora v dovoljenju obravnavati zakonski pogoj o potrebi za izdajo zdravil in nepokritosti kraja s ponudbo zdravil, po poprejšnjem mnenju lekarniške zbornice (2. odstavek 22. člena ZLD); 30 dni pred začetkom opravljanja nove lekarniške dejavnosti pa mora javni zavod podati tudi vlogo na ministrstvo za zdravstvo za izdajo odločbe iz 5. člena ZLD. Že pred tem pa mora tožeča stranka pridobiti soglasje njene ustanoviteljice po 20. členu ZZ. Iz tega sledi, da je tožena stranka nepravilno obravnavala vlogo tožnika in da je ne bi smela zavreči, ker tožnik ni upravičena oseba oziroma ker nima stvarne legitimacije v predmetnem postopku v smislu 2. točke 1. odstavka 129. člena ZUP. Tožnik namreč lahko vloži predmetno vlogo za verifikacijo nove lekarne oziroma podružnice za opravljanje lekarniške dejavnosti na območju druge občine (2., 10. in 21.člen ZLD in III. poglavje Pravilnika); v to smer gre celo sama obrazložitev tožene stranke v delu izpodbijanega akta, kjer tožena stranka pravi, da je iz določil ZLD mogoče sklepati, da javni zavod ustanovi občina na svojem območju, a v nadaljevanju dodaja, da „ pa javni zavod lahko lekarne organizira na določenem območju, ki pa ni nujno območje občine“. Ta nekonsistentost v obrazložitvi akta otežuje sodni preizkus njegove zakonitosti v smislu 7. točke 2. odstavka 237. člena ZUP v zvezi z 3. odstavkom 27. člena ZUS-1.

Tožena stranka pa tudi ni imela zakonite podlage, da bi vlogo zavrgla iz razloga, ker tožnik ni ustrezno dopolnil vloge po pozivu tožene stranke na njeno dopolnitev – ob tem da iz obrazložitve ne izhaja, da je tožena stranka uporabila 2. odstavek 67. člena ZUP. Tožena stranka namreč v pozivu z dne 27. 11. 2013 na dopolnitev vloge citira določbo 9. in 13. člena ZLD ter III. poglavje Pravilnika, četudi tožnik ni podal vloge za ustanovitev javnega zavoda (9. člen ZLD) in ravno tako v predmetni zadevi ni šlo za podelitev koncesije posamezniku za opravljanje lekarniške dejavnosti (13. člen ZLD), v zvezi z III. poglavjem Pravilnika pa tožena stranka ravno tako ni tožnika pozvala, kako naj vlogo „ustrezno dopolni“ niti ga ni opozorila na posledice, če vloge ne bo dopolnil.

Ker v konkretnem primeru tožena stranka ni izvajala prava EU oziroma tožnik ni izkazal, da gre za čezmejni spor, ki bi imel implikacije za pravo EU, sodba Sodišča EU v zadevi C-425/12 ne more vplivati na interpretacijo ZLD in sodno presojo v tem primeru. V zadevi C-425/12 je šlo namreč za spor zaradi vračila finančne pomoči, ki je bila družbi (zasebni družbi s koncesijo za opravljanje javne službe) odobrena v okviru Evropskega sklada za regionalni razvoj in je pristojno ministrstvo Portugalske izvajalo določbe Direktive 93/38; tožena stranka v obravnavanem upravnem sporu ni izvajala nobene določbe sekundarnega prava EU in tožnik tudi ni izkazal morebitne druge povezave s pravom EU.

Na tej podlagi je sodišče tožbi ugodilo, izpodbijani akt odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek (3. in 4. točka 1. odstavka 64. člena ZUS-1). V ponovnem postopku je tožena stranka vezana na pravno mnenje glede materialnega prava in vodenja postopka (4. odstavek 64. člena ZUS-1).

Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani akt odpravilo, je tožena stranka dolžna tožniku povrniti stroške postopka (3. odstavek 25. člena ZUS-1). Sodišče je stroške tožeče stranke odmerilo v skupnem znesku 342,00 EUR, kar vključuje 285,00 EUR, povečano za 20 % DDV (25. člen ZUS-1 v zvezi z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, Uradni list RS, št. 24/07, 107/2013). Tožena stranka mora ta znesek povrniti tožniku v roku 15 dni od prejema sodbe, v primeru zamude pa z zakonitimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku paricijskega roka do plačila.

ZLD člen 5, 6, 9, 10, 21, 21/1, 22, 22/2. ZZ člen 20. ZUP člen 129, 129/1, 129/1-2. Pravilnik o pogojih za opravljanje lekarniške dejavnosti člen 33, 33/1, 33/1-1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.