UPRS sodba III U 52/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-05-09

Igor Lučovnik (preds.), Nevenka Zajc (poroč.), Andrej Orel

revizija poslovanja univerze - avtonomija univerze - dokončen upravni akt - uvedba revizije

Sodišče ob upoštevanju določb ZViS in ZJF ter stališč Ustavnega sodišča ugotavlja, da je tožena stranka izpodbijani sklep lahko izdala na podlagi citiranih zakonskih določb in da zato z njim ni nezakonito posegla v avtonomijo tožeče stranke. Z njim tožena stranka tudi ne posega v pravice in dolžnosti, ki jih tožeči stranki in njenemu rektorju nalagajo ZJF in podzakonski akti.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Z izpodbijanim sklepom je Ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport (v nadaljevanju tožena stranka), na podlagi 16. člena Zakona o državni upravi (v nadaljevanju ZDU-1), 79. člena Zakona o visokem šolstvu (v nadaljevanju ZVis-1) in 53. člena Uredbe o javnem financiranju visokošolskih zavodov in drugih zavodov (v nadaljevanju Uredba) pod točko I. izreka, na podlagi anonimne prijave z dne 15. 10. 2013, uvedlo revizijo poslovanja Univerze na Primorskem (v nadaljevanju tožeča stranka). V II. točki izreka je v desetih točkah navedlo obseg revizije, v III. točki pa je za izvedbo revizije poslovanja pooblastilo A. d.o.o., …. Rok za izvedbo revizije pa je po IV. točki izreka  30. 11. 2013.

Tožeča stranka v tožbi navaja, da ima izpodbijani sklep naravo dokončnega akta iz 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), saj ga je minister izdal v okviru svoje upravne funkcije in je z njim posegel v njen pravni položaj oz. je z njim odločil o njeni pravici in pravni koristi. Izpodbijani sklep pa ima zato, ker je bilo z njim poseženo v človekove pravice in temeljne svoboščine rektorja tožeče stranke (34. in 44. člen Ustave RS), tudi naravo posamičnega akta po 4. členu ZUS-1. Zatrjuje, da je tožena stranka z izbranim izvajalcem, čeprav se sama z njegovo izbiro ne strinja, že sklenila pogodbo in da iz dopisa tožene stranke številka 092-254/2013/10 izhaja, da bo revizija tudi izvedena.

Izpodbijani sklep je tudi očitno ničen, saj je izdan v nasprotju s prisilnimi predpisi oz. brez pravne podlage. Opozarja še na 58. člen Ustave RS, po katerem so državne univerze avtonomne, in na stališče Ustavnega sodišča v odločbi U-I-34/94, ter s tem v zvezi na njen statut. Meni, da je univerza avtonomna tudi v razmerju do tožene stranke in da je za nadzor zakonitosti njenega delovanja pristojen njen rektor (28. člen Statuta UP). V nadaljevanju opozarja, da 53. člen Uredbe, ki je v izpodbijanem sklepu naveden kot podlaga za njegovo izdajo, ki ministru ne daje upravičenja za izvedbo revizije s strani privatne revizijske družbe. Po navedbah tožeče stranke je namreč Ustavno sodišče v 4. točki svoje Odločbe U-I 156/08-16 z dne 14. 4. 2011 ugotovilo, da je navedena Uredba v neskladju z Ustavo RS (58. člen). Ker po 185. členu Statuta Univerze na Primorskem poleg dejavnosti, ki se financira iz proračuna RS, opravlja tudi druge dejavnosti, ki se financirajo iz drugih virov, je izpodbijani sklep (II. točka izreka) nezakonit tudi iz tega razloga.

Tožeča stranka nezakonitost izpodbijanega sklepa utemeljuje tudi na določbah drugih zakonov (Zakon o računovodstvu, Zakon o računskem sodišču in Zakon o javnih financah). Na njihovi podlagi in tudi na podlagi drugega odstavka 79. člena ZVis, je po mnenju tožeče stranke za postopek in izvedbo revizije pristojno Računsko sodišče RS, tožena stranka pa ima lahko le predlagalno funkcijo. Meni, da v konkretnem primeru glede na določbo 6. točke 101. člena Zakona o javnih financah, zato ker je tožeča stranka sama že najela zunanjega izvajalca (družbo B. d.o.o.), niti Ministrstvo za finance ni pristojno za izvajanje notranjega revidiranja. Po 100. členu istega zakona je namreč za vzpostavitev in delovanje sistema finančnega poslovanja in kontrol ter za izvedbo notranjega revidiranja, odgovoren le predstojnik neposrednega in posrednega uporabnika.

Na podlagi navedenega tožeča stranka sodišču predlaga naj ugotovi, da je izpodbijani sklep ničen, podrejeno pa naj izpodbijani sklep odpravi in naloži toženi stranki vračilo stroškov tega postopka.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da izpodbijani sklep nima narave dokončnega akta in niti narave posamičnega akta po 4. členu Zakona o upravnem sporu, s katerim bi minister posegel v človekove pravice in temeljne svoboščine. Zatrjuje, da je imel minister za izdajo izpodbijanega sklepa pooblastilo v 16. členu Zakona o državni upravi in da je z njim uvedel le nadzor v skladu z veljavnimi javnofinančnimi predpisi. Z njim pa ni bilo poseženo v pravice, dolžnosti oziroma pravne koristi tožeče stranke. Navaja še, da je notranja revizija ena od oblik izvajanja nadzora nad poslovanjem javnih zavodov. Zakonska obveznost in pravica tožene stranke pa je, da kadarkoli izvaja nadzor nad poslovanjem javnih zavodov, katerih ustanovitelj in financer je.

V zvezi s tožbeno trditvijo, da tožeča stranka z družbo B., d.o.o. že sama preverja računovodske izkaze na podlagi določb Zakona o revidiranju, pa pojasnjuje, da z njo ne bo izvedena notranja revizija po 100. členu Zakona o javnih financah in niti ne bo mogoče preveriti navedb v anonimki. Ker torej izsledki revizije računovodskih izkazov zanjo niso uporabni, meni, da tožeča stranka neupravičeno in neutemeljeno nasprotuje izvedbi notranje revizije.

Tožena stranka s citiranjem in razlago določb Zakona o javnih financah (65., 71., 100. in 101. člen ZJF), Pravilnika o usmeritvah za usklajeno delovanje sistema notranjih financ (12. in 14. člen Pravilnika), Zakona o visokem šolstvu (79. člen ZViS), Uredbe o javnem financiranju visokošolskih zavodov in drugih zavodov (53. člen Uredbe), Statuta Univerze na Primorskem (185. člen Statuta) in Zakona o računskem sodišču (20. člen ZRS), vsebine anonimne prijave in dejstva, da je tožeča stranka sama naročila le revizijo računovodskih izkazov, utemeljuje zakonitost uvedbe nadzora, obsega nadzora in izbire revizorja. Meni, da so zato tožbeni ugovori v tem delu neutemeljeni.

Na podlagi dejstva, da je uvedba nadzora po že navedenih predpisih zakonita, tožena stranka meni, da z izpodbijanim sklepom ni bilo poseženo v avtonomijo, ki je tožeči stranki zagotovljena v 58. členu Ustave Republike Slovenije. Po njeni oceni poslovanje tožeče stranke kljub zagotovljeni avtonomiji, ni izločeno iz javnofinančnega nadzora in zato tudi zanjo veljajo javnofinančni predpisi.

Glede na navedeno sodišču predlaga, da tožbo zavrne, potrdi izpodbijani sklep in tožeči stranki naloži plačilo stroškov tega postopka.

Tožeča stranka v pripravljalni vlogi vztraja pri vseh tožbenih navedbah in dokaznih predlogih, prereka navedbe podane v odgovoru na tožbo, v kolikor se z njimi ne strinja. Navaja, da po določbah 1. in 7. člena Zakona o državnem pravobranilstvu, zastopa Republiko Slovenijo in druge subjekte pred sodišči državno pravobranilstvo. Ker je odgovor na tožbo vložil minister meni, da je potrebno njegov odgovor zavreči.

Vztraja pri trditvi, da ima izpodbijani sklep naravo dokončnega upravnega akta (2. člen ZUS-1), saj se z njim odreja revizija njenega poslovanja in se s tem posega v pravico do samostojne izbire revizorja (58. člen Ustave RS in 100. člen ZJF). Z razlago 58. člena Ustave RS, ustanovitvenega akta in statuta ter s sklicevanjem na razlago Ustavnega sodišča RS v odločbi U-I-34/94, utemeljuje trditev, da je kot univerza avtonomna tudi v razmerju do ministrstva za izobraževanje, znanost in šport.

Tožeča stranka meni, da je izpodbijani sklep izdan brez pravne podlage, saj določilo 79. člena ZViS in 185. člena Statuta ministru ne dajeta podlage za uvedbo revizije s strani zasebne revizijske družbe in z vsebino navedeno v II. točki sklepa. V nadaljevanju tožeča stranka navaja, da se ne strinja z navedbami tožene stranke, ki se nanašajo na že odrejeno notranjo revizijo. V zvezi s tem zatrjuje, da iz pogodb z dne 22. 7. 2013 in z dne 31. 1. 2014 izhaja, da se s strani zunanjega izvajalca pri njej že izvaja notranja revizija v obsegu, s katerim je mogoče preveriti tudi navedbe iz anonimke. Meni še, da tožena stranka tudi sicer postopka ni izvedla v skladu s postopkovnimi pravili Zakona o splošnem upravnem postopku (146. in 210. člen ZUP) in ne v skladu z Zakonom o javnih financah.

Tožena stranka prereka navedbe tožeče stranke podane v pripravljalni vlogi in vztraja pri navedbah v odgovoru na tožbo. S sklicevanjem na peti odstavek 17. člena ZUS-1, zavrača navedbo, da minister ni pristojen za vložitev odgovora na tožbo. Ne strinja se s stališčem tožeče stranke, da izpodbijani sklep posega v avtonomijo univerze. Meni, da iz razlage 66. točke odločbe Ustavnega sodišča RS št. U-I-34/94 izhaja, da avtonomija ne pomeni, da univerze oziroma visoke šole niso dolžne spoštovati Ustave in zakonov. Prav iz navedene točke izhaja, da je nadzor nad zakonitostjo dela tožeče stranke celo njena obveznost. Poudarja, da je minister uvedel notranji nadzor nad poslovanjem tožeče stranke v skladu z 2. točko prvega odstavka 71. člena ZJF in 12. ter 14. člena Pravilnika o usmeritvah za usklajeno delovanje sistema notranjega nadzora. Vztraja pri trditvi, da je predstojnik tožeče stranke naročil le revizijo računovodskih izkazov in ne notranje revizije na podlagi 100. člena ZJF. Ker je minister z izpodbijanim sklepom sprejel odločitev na podlagi 16. člena Zakona o državni upravi in z njim ni odločil o pravici, dolžnosti ali pravni koristi tožeče stranke, meni, da navedbe o kršitvah pravil postopka določenih v ZUP niso utemeljene.

Tožeča stranka v pripravljalni vlogi z dne 28. 3. 2014 vztraja pri vseh dosedanjih navedbah. S tolmačenjem avtonomije univerze, podanem v pripravljalni vlogi tožene stranke se ne strinja. S citiranjem 30., 62. in 66. točke odločbe Ustavnega sodišča RS št. U-I-34/96, utemeljuje trditev, da 79. člen ZViS toženi stranki ne daje podlage za izvedbo notranje revizije pri njej. Vztraja pri trditvi, da je njen predstojnik, ki je po 100. členu ZJF odgovoren za vzpostavitev in delovanje ustreznega sistema finančnega poslovodenja in kontrol ter za izvedbo notranjega revidiranja, revizijo kot svojo pristojnost že uvedel z zunanjim izvajalcem, ki bo izvedel še obširnejšo revizijo kot je določena v izpodbijanem sklepu. Zato tožena stranka z izpodbijanim sklepom posega v njeno pravico do samostojne izbire revizorja, ki ji jo daje 100. člen ZJF in 58. člen Ustave RS. Pravilnost takšnega stališča izhaja tudi iz desete alinee 6. člena ZViS, ki določa, da načela avtonomije zagotavljajo univerzam upravljanje s premoženjem v skladu z namenom, za katerega je pridobljeno. Meni, da si tožena stranka napačno razlaga tudi določbo 12. člena Pravilnika, ki ga je tožeča stranka realizirala z najemom zunanjega izvajalca. Zato vztraja pri trditvi, da določila 71. člena ZJF in 12. ter 14. člena Pravilnika ne moreta predstavljati podlage za izdajo izpodbijanega sklepa. Meni, da se določilo 71. člena ZJF ne nanaša na javne zavode in da po Pravilniku, ki je sprejet na podlagi 101. člena ZJF, tožena stranka ni pristojna za notranje revidiranje.

Sodišče je v obravnavani zadevi prvič tožbo zavrglo s sklepom III U 386/2013-3 z dne 16. 12. 2013. Vrhovno sodišče RS, ki se z odločitvijo sodišča ni strinjalo, je navedeni sklep s sklepom I Up 535/2013 z dne 30. 1. 2014 razveljavilo in zadevo vrnilo sodišču v ponoven postopek. Po stališču Vrhovnega sodišča je z izpodbijanim sklepom lahko nezakonito poseženo v avtonomijo tožeče stranke (pravni položaj), ne glede na siceršnjo možnost sodnega varstva. Zato je sodišče v ponovnem postopku ugotavljalo, ali je tožena stranka z izpodbijanim sklepom nezakonito posegla v pravni položaj tožene stranke.

Po 79. členu Zakona o visokem šolstvu (ZViS) opravlja ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport nadzor nad zakonitostjo dela in izpolnjevanjem pogojev za opravljanje visokošolske dejavnosti v skladu s posebnimi predpisi. Kontrola nad namensko porabo sredstev za opravljanje javne službe se opravlja v skladu s posebnimi predpisi. Zakon o javnih financah (ZJF) v prvem odstavku 71. člena določa, da pristojna ministrstva pri zagotavljanju izvajanja javnih služb in dejavnosti v javnem interesu, usklajujejo programe dela in finančnih načrtov javnih zavodov ter pravnih oseb po potrjenih programih in nadzirajo poslovanje, izvajanje odobrenih programov in zadolževanje pravnih oseb.

Ob zavrnitvi pobude za oceno ustavnosti 79. člena ZViS, je Ustavno sodišče Republike Slovenije že v odločbi št. U-I-34/94 z dne 22. 1. 1998 objavljeni v Uradnem listu RS, št. 18/1998 dne 6. 3. 1998, glede nadzora nad delovanjem univerze v točki 66. in 67., svojo odločitev utemeljilo na dejstvu, da avtonomija ne pomeni, da univerze niso dolžne spoštovati ustave in zakonov. Iz obrazložitve navedene odločbe in odločbe U-I-156/08 z dne 14. 4. 2011, v katerih Ustavno sodišče razlaga avtonomijo univerze, pa tudi ne izhaja, da bi navedene določbe ZViS in ZJF lahko presegale mejo dopustnega posega v avtonomijo državnih univerz.

Sodišče ob upoštevanju že navedenih določb ZViS in ZJF in stališč Ustavnega sodišča, ugotavlja, da je tožena stranka izpodbijani sklep lahko izdala na podlagi citiranih zakonskih določb in da zato z njim ni nezakonito posegla v avtonomijo tožeče stranke. Z njim tožena stranka tudi ne posega v pravice in dolžnosti, ki jih tožeči stranki in njenemu rektorju nalagajo ZJF in podzakonski akti. Zato je neutemeljen tožbeni očitek o kršitvi 44. člena Ustave RS. Podani pa tudi niso pogoji za izrek ničnosti sklepa.

Ker za izdajo procesnega sklepa kot je obravnavani, v ZviS, ZJF in niti v ZUP niso posebej določena pravila oz. pogoji, je neutemeljena tožbena trditev, da je tožena stranka v postopku izdaje izpodbijanega sklepa kršila pravila postopka. Sodišče tožeči stranki še pojasnjuje da je v petem odstavku 17. člena Zakona o upravnem sporu določeno, da toženca zastopa organ, ki je izpodbijani akt izdal. To pa pomeni, da se v upravnem sporu ne uporabljajo določbe o zakonitem zastopniku določene v Zakonu o državnem pravobranilstvu, ki jih tožeča stranka navaja v tožbi in pripravljalnih vlogah.

Na podlagi navedenega sodišče ugotavlja, da tožbeni razlogi niso utemeljeni. Zato je tožbo kot neutemeljeno zavrnilo po prvem odstavku 63. člena ZUS-1.

Po določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1 trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne. Na navedenem določilu temelji tudi izrek o stroških postopka.

ZJF člen 65, 71, 100, 101. Pravilnik o usmeritvah za usklajeno delovanje sistema notranjih financ, člen 12, 14. ZViS člen 79. Uredba o javnem financiranju visokošolskih zavodov in drugih zavodov člen 53. Statut Univerze na Primorskem člen 185.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.