UPRS sodba I U 1073/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-11-22

Petra Hočevar (preds.), mag. Mira Dobravec Jalen (poroč.), Andrej Kmecl

denacionalizacija - upravičenec do denacionalizacije - zavezanec za vračilo premoženja - ovire za vračilo v naravi - vodno zemljišče - ribnik

Sodišče se s tožnico strinja, da je za vrnitev nepremičnine s parc. št. 870/2 v naravi podana ovira po 3. točki prvega odstavka 19. člena ZDen. Po navedeni zakonski določbi nepremičnine ni mogoče vrniti, če je izvzeta iz pravnega prometa oziroma na njej ni mogoče pridobiti lastninske pravice.

Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov je v postopku utemeljeno ugovarjal, da ne more biti zavezanec za vrnitev nepremičnine v naravi, ker nima zakonskega pooblastila za upravljanje z vodnimi zemljišči ter da se je pri tem lahko skliceval na določbo drugega odstavka 158. člena ZV-1, po kateri upravlja z vodnimi in priobalnimi zemljišči v lasti države ministrstvo, pristojno za vode. Tudi iz prvega odstavka 203. člena ZV-1 izhaja, da je z dnem uveljavitve tega zakona (10. 8. 2002) prešlo upravljanje z vodnimi in priobalnimi zemljišči v lasti države na navedeno ministrstvo.

Tožbi se ugodi in se odpravita odločba Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano št. 490-8/2015/11 z dne 24. 6. 2015 ter dopolnilna odločba Upravne enote Maribor št. 321-206/1993/413 (7122) z dne 14. 1. 2015 v 1. točki izreka glede parc. št. 870/2 k.o. ..., in se zadeva v tem obsegu vrne Upravni enoti Maribor v ponovni postopek.

1. Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo, izdano ob uporabi izrednega pravnega sredstva spremembe ali odprave odločbe v zvezi z upravnim sporom, odpravilo svojo odločbo z dne 6. 3. 2015, ugodilo pritožbi Sklada kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (v nadaljevanju SKZG) in dopolnilno odločbo Upravne enote Maribor (v nadaljevanju prvostopenjski organ) z dne 14. 1. 2015 v 1. točki izreka odpravilo v delu, ki se nanaša na nepremičnino s parcelno št. 870/2 k.o. ... ter odločilo, da je tožnica kot zakonita zavezana stranka dolžna v 30 dneh po pravnomočnosti odločbe izročiti kot upravičencema, vsakemu do ene polovice, A.A. in B.B. parcelo št. 870/2 k.o. ... Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je prvostopenjski organ z odločbo z dne 14. 1. 2015 med drugim odločil, da je SKZG zavezanec za vrnitev v last vsakemu do ene polovice, A.A. in B.B., nepremičnine s parcelno št. 870/2 – ribnik v izmeri 0,3647 ha in travnik četrtega katastrskega razreda v izmeri 0,0369 ha, k.o. ... Zoper dopolnilno odločbo se je v delu glede parcele št. 870/2 pritožil SKZG. Drugostopenjski organ je z odločbo z dne 6. 3. 2015 pritožbo zavrnil. SKZG je nato sprožil upravni spor, v zvezi s tem pa je drugostopenjski organ ob uporabi izrednega pravnega sredstva spremembe ali odprave odločbe v zvezi z upravnim sporom svojo odločbo z dne 6. 3. 2015 odpravil ter z izpodbijano odločbo odločil, da je zavezanka za vrnitev navedene nepremičnine tožnica. V obrazložitvi odločbe navaja, da je SKZG v pritožbi podal ugovor pasivne legitimacije, to je da ni zavezanec za vračilo nepremičnine s parcelno št. 870/2, ki je po dejanski rabi vodno zemljišče. V postopku je bilo ugotovljeno, da je zemljišče s parcelno št. 870/2 po dejanski rabi kmetijsko in vodno zemljišče, kot vodno zemljišče pa predstavlja ribnik, ki se po Zakonu o vodah (v nadaljevanju ZV-1) uvršča med stoječe vode. Parcela št. 870/2 ne spada v prvi red voda po Prilogi 1 ZV-1, zato glede na sodbo Vrhovnega sodišča I Up 1822/2006 z dne 10. 10. 2007 zanjo, čeprav je v lasti države, ne velja prepoved prometa, zaradi česar je izključena uporaba 3. točke prvega odstavka 19. člena ZDen. V skladu z drugim odstavkom 158. člena ZV-1 pa upravlja z vodnimi in priobalnimi zemljišči v lasti države ministrstvo, pristojno za vode. Kar pomeni, da SKZG ni zavezanec za vračilo parcele št. 870/2. Organ je poslal zahtevek v izjasnitev Državnemu pravobranilstvu, ki je dne 16. 6. 2015 odgovorilo, da Agencija RS za okolje nima zadržkov za vračilo parcele št. 870/2 k.o. ... Glede na to je organ za zavezanko za vračilo parcele št. 870/2 v naravi določil tožnico (Republiko Slovenijo – Agencijo RS za okolje).

2. Tožnica v tožbi navaja, da je drugostopenjski organ stališče Vrhovnega sodišča v sodbi I Up 1822/2006 z dne 10. 10. 2007 razlagal napačno, saj iz njega ne izhaja, da prepoved prometa velja le za zemljišča, ki so v prvem redu voda. Poleg tega niti ni sporno, da je sedanje stanje parcele št. 870/2 v naravi drugačno, kot je bilo ob podržavljenju, saj je na navedenem zemljišču ribnik, ki je nastal z izkoriščanjem gline za potrebe opekarne (bivši glinokop). Po prenehanju izkoriščanja gline zemljišče ni bilo sanirano in na njem ni bila ponovno vzpostavljena katastrska kultura, kot jo je imelo zemljišče ob podržavljenju, ker ga je zalila voda. Glede na navedeno bi na podlagi ZV-1 navedeni ribnik lahko postal grajeno javno dobro, vendar iz dokumentov zadeve ni razvidno, da bi bila odločba o statusu grajenega javnega dobra izdana. Po dejanski rabi je parcela št. 870/2 zdaj vodno zemljišče (prvi odstavek 23. člena Zakona o evidentiranju nepremičnin), po določbah ZV-1 pa se kot ribnik uvršča med stoječe vode (četrti odstavek 10. člena ZV-1). Poleg navedenega ima zemljišče lastnosti grajenega vodnega javnega dobra (prvi odstavek 17. člena ZV-1). Iz navedenega izhaja, da je nepremičnina s parcelo št. 870/2 druga stvar, kot je bila ob podržavljenju; je drugačna po stanju v naravi, ima drugačne lastnosti, drugačna je njena dejanska raba, s tem pa je podvržena tudi drugačnemu gospodarskemu in drugemu pravnemu režimu. Glede na to je v smislu določb ZDen nastala takšna substančna sprememba podržavljenega premoženja, da ne gre več za stvar, ki je bila podržavljena. Zato vrnitev v naravi ni mogoča, ampak je po določbi drugega odstavka 2. člena ZDen mogoča le vrnitev v obliki odškodnine. Tako je v podobni zadevi odločilo Upravno sodišče v sodbi I U 1106/2011 z dne 17. 4. 2012. Podredno tožnica še dodaja, da ne more biti zavezanka za vračilo nepremičnine s parcelo št. 870/2, saj ni pasivno legitimirana v zadevi. Nepremičnina je namreč v upravljanju SKZG, kar je razvidno tudi iz vpogleda v zemljiški kataster. SKZG je sicer z dopisom z dne 21. 4. 2008 dal soglasje za prenos pravic upravljanja, iz katerega izhaja, da je SKZG lastnik zemljišča 870/2, vendar je iz navedenega dopisa tudi razvidno, da bo sporno zemljišče prešlo v upravljanje Ministrstva za okolje in prostor šele na podlagi sklepa Vlade RS. Ker Vlada RS ni izdala sklepa, s katerim bi prenesla upravljanje na Ministrstvo za okolje in prostor, in tako posledično na Agencijo Republike Slovenije za okolje, ta nikoli ni postala upravljalec navedenega zemljišča in tako zavezanec za vračilo nepremičnine št. 870/2.

3. Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe kot neutemeljene iz razlogov, navedenih v obrazložitvi izpodbijane odločbe ter sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne. Navaja, da je Državno pravobranilstvo z dopisom z dne 16. 6. 2015 podalo strinjanje Agencije Republike Slovenije za okolje v zvezi z vračilom parcele št. 870/2.

4. Sodišče je tožbo poslalo v odgovor kot strankam z interesom C.C., D.D., E.E., F.F. in SKZG. Nobena stranka ni podala odgovora na tožbo.

6. V obravnavani zadevi je sporna odločitev organa druge stopnje, ki jo je ta sprejel ob uporabi izrednega pravnega sredstva spremembe ali odprave odločbe v zvezi z upravnim sporom, in sicer da je tožnica zavezanka za vrnitev v naravi nepremičnine s parcelno št. 870/2 k.o. ... upravičencema, pok. A.A. in B.B., vsakemu do ene polovice. Tožnica meni, da je za vrnitev v naravi podana ovira, določena v 3. točki prvega odstavka 19. člena ZDen, trdi pa tudi, da je po podržavljenju nastala takšna substančna sprememba podržavljene nepremičnine, da v času vračanja ne gre več za (isto) stvar, kot je bila podržavljena.

7. Sodišče se s tožnico strinja, da je za vrnitev v naravi nepremičnine s parc. št. 870/2 podana ovira po 3. točki prvega odstavka 19. člena ZDen. Po navedeni zakonski določbi nepremičnine ni mogoče vrniti, če je izvzeta iz pravnega prometa oziroma na njej ni mogoče pridobiti lastninske pravice.

8. Po podatkih upravnih spisov v zadevi in ugotovitvah upravnih organov obeh stopenj predstavlja parc. št. 870/2 v naravi v pretežnem delu ribnik; iz izreka odločbe prvostopenjskega organa z dne 14. 1. 2015 izhaja (enako še iz drugih listin v upravnem spisu), da je parcela v izmeri 0,3647 ha ribnik ter v izmeri 0,0369 ha travnik 4. k. r. Po ZV-1 spada ribnik med celinske vode (10. člen), zemljišče, na katerem je celinska voda trajno ali občasno prisotna, (pa) je vodno zemljišče celinskih voda (prvi odstavek 11. člena). Tudi po podatkih zemljiškega katastra je nepremičnina po dejansko rabi (v pretežnem delu) vodno zemljišče. Po osmem odstavku 21. člena ZV-1 vodno zemljišče v lasti države ni v pravnem prometu. Glede na navedeno je dopusten sklep, da je nepremičnina s parc. št. 870/2, ki je v pretežnem delu (po navedenem) vodno zemljišče in katerega lastnica je po podatkih zemljiške knjige Republika Slovenija, izven pravnega prometa. Sodišče dodaja, da ima tožnica tudi prav, da organ prve stopnje zmotno razlaga stališče Vrhovnega sodišča v sodbi I Up 1822/2006 z dne 10. 10. 2007, po katerem (vsa) vodna zemljišča v lasti države niso v pravnem prometu (tako tudi določa osmi odstavek 21. člena ZV-1), in ne le tista, ki so v prvem redu voda.

9. Sodišče tožnici tudi pritrjuje, da bi iz upravnega spisa razvidni podatki lahko dajali podlago za zaključek, da bi sedanja parc. št. 870/2 ne štela za podržavljeno premoženje v smislu prvega odstavka 2. člena ZDen, ki se vrača v naravi (ni bil podržavljen ribnik oziroma vodno zemljišče); v takem primeru se za podržavljeno premoženje prizna odškodnina (drugi odstavek 2. člena ZDen). Sodišče se tudi strinja, da bi glede na podobno dejansko stanje tudi lahko prišla v poštev stališča v sodbi tega sodišča I U 1106/2011 z dne 17. 4. 2012, na katera se sklicuje tožnica, in po katerih gre za drugo (in ne podržavljeno) stvar, če je v času vračanja drugačno stanje v naravi, ima stvar drugačne lastnosti, je drugačna njena dejanska raba ter zanjo veljata drugačna pravni in gospodarski režim.

10. V zvezi z vprašanjem zavezanca za vrnitev predmetne parc. št. 870/2 pa sodišče še dodaja, da sodi, da je SKZG v postopku utemeljeno ugovarjal, da ne more biti zavezanec za vrnitev navedene nepremičnine v naravi, ker nima zakonskega pooblastila za upravljanje z vodnimi zemljišči ter da se je mogel pri tem sklicevati na določbo drugega odstavka 158. člena ZV-1, po kateri upravlja z vodnimi in priobalnimi zemljišči v lasti države ministrstvo, pristojno za vode. Tudi iz prvega odstavka 203. člena ZV-1 izhaja, da je z dnem uveljavitve tega zakona (10. 8. 2002) prešlo upravljanje z vodnimi in priobalnimi zemljišči v lasti države na navedeno ministrstvo. Glede na navedeno je torej za zavezanca za parc. št. 870/2 šteti Republiko Slovenijo (po podatkih zemljiške knjige); navedeno ministrstvo oziroma njegov organ v sestavi Agencija RS za okolje pa je kot upravljalec tega zemljišča kot vodnega zemljišča udeležen v postopku denacionalizacije na način, da daje zastopniku Republike Slovenije, Državnemu pravobranilstvu, usmeritvena navodila. Glede na peti odstavek 60. člena ZDen gre sicer za zakonitega zastopnika in ne pooblaščenca v smislu drugega odstavka 7. člena Zakona o državnem pravobranilstvu (v nadaljevanju ZDPra), vendar sodišče meni, da je določbo treba razlagati v pomenu, da mora imeti tudi v denacionalizacijskem postopku pred upravnimi organi zastopani možnost dajati zastopniku usmeritvena navodila, kot sicer po prvem odstavku 7. člena ZDPra izrecno velja za zastopanje države in njenih organov pred sodišči.

11. Glede na navedbe toženke v odgovoru na tožbo sodišče dodaja, da dopisa Državnega pravobranilstva z dne 16. 6. 2016, ki ga je to podalo, kot iz njega izhaja, v zastopanju Sklada kmetijskih zemljišč in gozdov, ni mogoče razumeti, kot da lahko vsebuje izjavo o strinjanju Agencije Republike Slovenije za okolje z vrnitvijo nepremičnine s parc. št. 870/2. Poleg tega pa v spisu sodišče tudi ni našlo listin, iz katerih bi bila razvidna komunikacija med Državnim pravobranilstvom in Agencijo Republike Slovenije za okolje, ki bi lahko bila podlaga za pisanje Državnega pravobranilstva v vlogi z dne 16. 6. 2016, da navedena agencija ne nasprotuje vrnitvi nepremičnine v naravi.

12. Glede na presojo sodišča v predhodnih točkah obrazložitve te sodbe bo torej v ponovnem postopku Republika Slovenija kot zavezanka lahko ugovarjala, da so za vrnitev nepremičnine s parc. št. 870/2 v naravi podane ovire; ob ugotovljeni kateri od zakonskih ovir za vrnitev nepremičnine v naravi pa bo v postopek moral biti pritegnjen zavezanec za odškodnino.

13. Ker je sodišče ugotovilo, da je drugostopenjski organ v postopku za izdajo izpodbijane odločbe z dne 24. 6. 2016 kršil zakon, je na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in to odločbo odpravilo. Hkrati je sodišče na podlagi tretjega odstavka tega člena odpravilo tudi prvostopenjsko odločbo v zadevi v delu glede parc. št. 870/2. Zadeva je tako vrnjena v stanje, v katerem je bila, preden sta bila odpravljena akta izdana ter jo sodišče vrača prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, ki ga bo ta (glede parc. št. 870/2) vodil v smislu četrtega odstavka 64. člena ZUS-1.

ZDen člen 2, 2/1, 2/2, 19, 19/1, 19/1-3, 60, 60/5. ZV-1 člen 10, 11, 11/1, 21, 21/8, 158, 158/2, 203, 203/1. ZDPra člen 7, 7/1, 7/2.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.