UPRS sodba I U 1734/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2015-09-10

Petra Hočevar (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), Lara Bartenjev

UPRAVNI SPOR - JAVNI SHODI IN JAVNE PRIREDITVE

javno zbiranje - javna prireditev - dovoljenje za izvedbo javne prireditve - ugotovitvena tožba - pravni interes

Da bi tožnik uspešno uveljavljal, da izpodbijano dovoljenje za izvedbo javne prireditve vsaj posredno, prek nezakonito dovoljene posebne rabe javnega dobra posega v njegov (osebni, neposredni) pravni interes, bi moral v tožbi določno navesti, v izvrševanje katere njegove pravice in kako posega omejitev splošne rabe javnega dobra, ki naj bi bila podeljena na nezakonit način. Tožnik v tem pogledu navaja zgolj to, da izpodbijana odločba posega v izvrševanje njegove lastninske pravice na nepremičninah ob javni površini, ne pa tudi tega, kako naj bi do tega posega prišlo.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo dovolil izvedbo javnih prireditev „Kranfest 2014 – 32. tradicionalna Kranjska noč“ v dneh od 24. 7. 2014 do 26. 7. 2014, pod tam navedenimi pogoji, ki obsegajo predvsem program prireditve z navedbo lokacije posameznih dogodkov, opredelitev prireditvenega prostora, določitev vodje javnih prireditev in ukrepe za zagotovitev reda ter varnosti življenja in zdravja udeležencev.

Iz obrazložitve med drugim izhaja, da 14. člen Zakona o javnih zbiranjih (v nadaljevanju ZJZ) sicer nalaga organizatorju prireditve, da mora predložiti soglasje lastnika oziroma upravljavca zemljišča, na katerem se organizira prireditev, ne določa pa, v kakšni obliki mora biti to soglasje dano in da mora iz njega izhajati tudi opredelitev postavitve začasnih objektov na prireditvenem prostoru. V obravnavani zadevi je organizator predložil pogodbo o oddaji v brezplačno uporabo za zemljišče, ki v naravi predstavlja Glavni trg, za uporabo javnih cest pa dovoljenje Mestne občine Kranj za zaporo občinskih cest. Prvostopenjski organ meni, da je s predložitvijo teh dveh listin navedeni zakonski pogoj izpolnjen.

Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo zavrnil, v obrazložitvi pa obširno in podrobno povzel potek postopka ter izjave strank in v bistvenem ponovil razloge prvostopenjskega organa.

Tožnik se z odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da ZJZ sicer res izrecno ne določa, v kakšni obliki mora biti dano soglasje, nedvomno pa mora biti pravno veljavno. Kot izhaja iz odločbe Ustavnega sodišča Up 267/11-16, U-I-45/11-10,  soglasja za uporabo javne površine ni mogoče dati v obliki civilnopravne pogodbe, zato pogodba o brezplačni uporabi javne površine, ki jo je predložil organizator prireditve, ne more predstavljati veljavnega soglasja v smislu drugega odstavka 14. člena ZJZ, tako da na njeni podlagi ni mogoče izdati dovoljenja za izvedbo prireditve.

Zemljišče, na katero se nanaša navedena pogodba, je javno dobro, ki obstaja neodvisno od vpisa v zemljiško knjigo, zato je tudi sklicevanje toženke na lastninsko pravico občine na tem zemljišču brezpredmetno. Soglasja tudi ne more nadomestiti dovoljenje za zaporo občinskih cest, saj že iz njegovega izreka izhaja, da je z njim dovoljena zapora, ne pa uporaba prometnih površin za izvedbo prireditve in postavitev prireditvenih objektov. Poleg tega je popolna zapora prometa na Glavnem trgu dovoljena zgolj v dveh točno določenih časovnih intervalih, uporaba zemljišča za izvedbo prireditve in postavitev prireditvenih objektov pa je s prej omenjeno pogodbo dovoljena pet dni nepretrgoma. Tudi ZJZ razlikuje med soglasjem za uporabo zemljišča (drugi odstavek 14. člena) in dovoljenjem za prepoved, preusmeritev ali omejitev javnega prometa (četrti odstavek 14. člena), kar dodatno potrjuje, da soglasje za uporabo ni zaobseženo v dovoljenju za zaporo prometa.

Navaja še, da izkazuje pravni interes za izdajo ugotovitvene sodbe, čeprav je prireditev, na katero se nanaša izpodbijano dovoljenje, že končana. Pravno korist predstavlja preprečitev ponavljanja istovrstnega ravnanja, kar utemeljuje z naštevanjem več prireditev, ki so v letu 2014 potekale na istih javnih površinah.

Upravni organ je s tem, ko je izdal dovoljenje za izvedbo prireditve, ne da bi organizator z upravno odločbo pristojnega upravnega organa izkazal posebno pravico uporabo javne površine, posegel v izvrševanje tožnikove lastninske pravice na nepremičninah ob javni površini, ne da bi bilo tožniku omogočeno, da bi to pravico varoval v predpisanem upravnem postopku. Tožnik meni, da mu je bila s tem kršena ustavna pravica do enakega varstva iz 22. člena Ustave ter se pri tem sklicuje na 12., 18. in 19. točko že citirane odločbe Ustavnega sodišča.

Iz navedenih razlogov tožnik meni, da je upravni organ pri izdaji odločbe napačno uporabil materialni predpis, zato sodišču predlaga, naj ugotovi, da je izpodbijana odločba nezakonita, ter toženki naloži povračilo stroškov upravnega spora.

Toženka na tožbo po vsebini ni odgovorila.

Tožnik je v obravnavanem upravnem postopku sodeloval kot stranski udeleženec, torej kot oseba, ki je izkazala pravni interes. Pravni interes ima tisti, ki varuje kakšno svojo pravno korist v upravni stvari, ki je predmet upravnega postopka, in kolikor jo v tem upravnem postopku sploh lahko varuje. Obstajati mora torej določeno razmerje stranskega udeleženca do upravne stvari, ki je predmet konkretnega upravnega postopka. To razmerje vzpostavlja materialni predpis, iz katerega je razvidno tudi, ali ima oziroma kdo ima lahko kakšno korist v upravni stvari, o kateri se odloča v upravnem postopku. Pravna korist mora biti osebna in neposredna (Ustavno sodišče RS v odločbi št. Up-267/11-16, U-I-45/11-10).

Tožnik dovoljenje za izvedbo javne prireditve izpodbija zato, ker meni, da organizator prireditve ni v skladu z ZJZ izkazal soglasja za posebno rabo javnega dobra, na katerem bo potekala prireditev. S tem niti ne trdi, da bi iz materialnih predpisov, torej ZJZ in drugih predpisov, ki jih je treba uporabiti pri izdaji obravnavanega dovoljenja, neposredno izhajala kakšna njegova osebna in neposredna korist, ki bi jo lahko varoval v upravnem postopku. Vendar pa iz tožbenih navedb izhaja, da upravljavec javnega dobra pravice posebne rabe tega javnega dobra za potrebe prireditve ni podelil v upravnem postopku (čeprav bi jo moral), tako da tožnik svojih pravnih koristi v zvezi z rabo tega javnega dobra ne more uveljavljati v nobenem drugem postopku, razen v obravnavanem.

Sodišče je zato upoštevalo tudi stališča Ustavnega sodišča iz prej navedene odločbe o tem, kdaj posameznik izkazuje pravni interes v zvezi z posebno pravico uporabe javnega dobra. Po teh stališčih je poglavitni opredelilni element javnega dobra njegova splošna raba, za katero je bistveno, da je anonimna, kar pomeni, da izključuje obstoj subjektivne pravice posameznika do uporabe. Vendar pa imajo lahko norme, ki opredeljujejo pravico do posebne rabe javnega dobra v razmerju do splošne rabe javnega dobra omejevalen pomen, zato tem normam ni mogoče na splošno odreči vsebin, katerih namen je v okviru javnopravnega interesa varstvo posameznikovega interesa. Če je takšen namen iz norme razviden, ni mogoče zanikati upravičenja posameznika, da od organov oblasti v okviru javnopravnega interesa, izraženega v zakonski normi, zahteva spoštovanje njegovega interesa.

Odgovor na vprašanje, ali se konkretni posameznik upravičeno sklicuje na pravno zavarovani položaj, je odvisen od odgovora na vprašanje o pristnosti in dejanskosti posameznikove potrebe po doslednem spoštovanju zakonskih pogojev za ustanovitev posebne pravice uporabe javnega dobra, ki izražajo javnopravni interes na tem področju. Tovrstno potrebo lahko utemelji vpliv, ki ga ima omejitev splošne rabe javnega dobra s pravico posebne rabe dejansko na izvrševanje kakšne posameznikove pravice (16. točka obrazložitve navedene odločbe).

Tudi v takem primeru pa posameznik ne varuje javnega interesa, temveč – enako kot v ostalih upravnih postopkih – zgolj osebnega, ki se deloma prekriva z javnim (oziroma je po besedah Ustavnega sodišča „v okviru“ javnega). Bistvo sodelovanja stranskega udeleženca v upravnem postopku torej ostaja varstvo njegove konkretne in neposredne pravne koristi, le da razmerje med to koristjo (oziroma njenim nosilcem) in upravno zadevo ne izvira nujno zgolj iz zakonskih določb, ki tako razmerje (oziroma pravni interes) vzpostavljajo izrecno, temveč jo je treba iskati tudi v določbah, ki so prvenstveno namenjene varstvu javnega interesa.

Obseg tožnikovega sodelovanja v upravnem postopku je torej tudi v takem primeru omejen na varstvo konkretne in neposredne pravne koristi, ki jo po povedanem opredeljuje vpliv upravne zadeve na dejansko izvrševanje kakšne njegove (individualne) pravice. Zgolj varovanju te koristi je namreč namenjena njegova udeležba v postopku. Tega po mnenju sodišča ne spreminja navedba v obrazložitvi navedene določbe Ustavnega sodišča, da je lahko pravno varovan „interes uporabnika javne površine, da je posebna pravica uporabe podeljena le pod pogoji in po postopku, ki ga določa zakon ali splošni akt lokalne skupnosti“ (18. točka).

Pravno korist namreč Ustavno sodišče tudi v takem primeru opredeljuje kot „varstvo subjektivne pravice konkretnega posameznika“ oziroma „vpliv... dejansko na izvrševanje kakšne posameznikove pravice“ (16. točka obrazložitve navedene odločbe) ter zaključi, da lahko uporabnik javne ceste, če izkaže, da ima omejitev splošne rabe javne ceste neposreden vpliv na izvrševanje drugih njegovih pravic, s tem utemelji osebno in neposredno pravno korist (17. točka). Tudi na več drugih mestih Ustavno sodišče poudari, da gre za varovanje konkretnih, individualnih pravic. Stranski udeleženec torej v takem primeru ne postane varuh javnega interesa, temveč še naprej varuje le svoje osebne pravne koristi.

Tako tožnik v obravnavani zadevi ne more uveljavljati npr. ugovorov v zvezi z organizacijo zdravstvene službe ali v zvezi s prireditvenimi prostori, ki zaradi oddaljenosti ali drugih okoliščin ne morejo vplivati na izvrševanje njegovih pravic, lahko pa bi uveljavljal npr. kršitev predpisov v zvezi s časom prireditev ali postavitvijo začasnih objektov, ki tak vpliv lahko imajo in jih je treba upoštevati pri izdaji dovoljenja, vendar pa jih tožnik sicer ne bi mogel uveljavljati, ker so v prvi vrsti namenjeni zaščiti javnopravnega interesa.

Ker pa njegov pravni interes (in s tem obseg njegove udeležbe v postopku) ni neposredno spoznaven iz zakonskega besedila (prim. 13. in 14. točko obrazložitve te sodbe) mora iz njegovih navedb v postopku izhajati neposreden vpliv, ki ga ima napadeni vidik upravne stvari na dejansko izvrševanje kakšne njegove pravice. Le tako lahko organ oziroma sodišče preizkusi, ali navedbe ostajajo v okviru tožnikovega pravnega interesa in s tem v okviru njegove udeležbe v postopku. Tudi v tem pogledu se sodišče opira na standard, ki ga je Ustavno sodišče vzpostavilo v navedeni zadevi (s praktično identičnim dejanskim stanjem), ko se je pritožnik skliceval na konkretne značilnosti spremljajočih objektov javne prireditve in način njihove postavitve, ki naj bi prek omejitve splošne rabe javne ceste znatno okrnila normalno uživanje objektov v njegovi lasti in pravico bivanja (18. točka).

Da bi tožnik uspešno uveljavljal, da izpodbijano dovoljenje za izvedbo javne prireditve vsaj posredno, prek nezakonito dovoljene posebne rabe javnega dobra posega v njegov (osebni, neposredni) pravni interes, bi torej moral v tožbi določno navesti, v izvrševanje katere njegove pravice in kako posega omejitev splošne rabe javnega dobra, ki naj bi bila podeljena na nezakonit način. Tožnik v tem pogledu navaja zgolj to, da izpodbijana odločba posega v izvrševanje njegove lastninske pravice na nepremičninah ob javni površini, ne pa tudi tega, kako naj bi do tega posega prišlo.

S to navedbo tožnik v ničemer ne opredeljuje oziroma konkretizira vpliva odločanja o izvedbi javne prireditve na njegovo lastninsko pravico. Glede na prej povzeto ureditev stranske udeležbe na podlagi pravnega interesa bi s takimi navedbami lahko izkazoval kvečjemu pravni interes za udeležbo v postopku, ki bi neposredno izhajal iz materialnih predpisov. Tudi v tem primeru pa bi bila njegova udeležba v postopku namenjena zaščiti tega interesa (in hkrati s tem tudi omejena), kar v prvi vrsti pomeni, da bi lahko uspel le z navedbo konkretnih okoliščin, zaradi katerih upravna odločba posega v njegov pravno varovani interes.

Po presoji sodišča zato tožnik z navedbo, da niso bili spoštovani zakonski pogoji za izdajo izpodbijane odločbe v smislu predložitve soglasja lastnika oziroma upravljavca zemljišča prireditve, ne uveljavlja svojega pravnega interesa, temveč izključno javni interes, ki pa ga kot stranski udeleženec v upravnem postopku ne more uveljavljati.

Ker je ta tožbeni razlog iz navedenih razlogov neutemeljen, drugih pa tožnik ne navaja, je sodišče tožbo v skladu s prvim odstavkom 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo.

Po četrtem odstavku 25. člena ZUS-1 v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

Sklep X Ips 213/2012, enako tudi X Ips 321/2012