UPRS Sodba I U 1009/2015-25
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-04-05

Adriana Hribar Milič (preds.), Bojana Prezelj Trampuž (poroč.), Zdenka Štucin

sodniška služba - ocena sodniške službe - prenehanje sodniške funkcije - sodniška norma - sorazmernost ukrepa

Pri presoji ocene sodniške službe je tožena stranka vezana na kriterije, ki so navedeni od točke 1 do 8 prvega odstavka 29. člena ZSS. Na podlagi določbe drugega odstavka 29. člena ZSS mora ocena vsebovati presojo izpolnjevanja vseh kriterijev. To pomeni, da mora sodnik, da ne prejme negativne ocene sodniške funkcije, vsaj na minimalni ravni izpolnjevati vsakega od taksativno navedenih kriterijev v prvem odstavku 29. člena ZSS. To izhaja tudi iz narave teh kriterijev, ki jih ZSS v 29. členu opredeljuje kot odločilne za ugotovitev, ali ima sodnik strokovno znanje in sposobnosti za opravljanje sodniške službe. Ti kriteriji obvezujejo tudi personalne svete. Ob ugotovitvi, da ocenjevani sodnik ne izpolnjuje nekaterih od teh kriterijev, morebitno izpolnjevanje preostalih kriterijev tudi po presoji sodišča ne more vplivati na ugotovitev, da takšen sodnik ne ustreza sodniški službi. Po drugi strani pa mora biti ocena kriterijev podana za vsak posamezni kriterij posebej in tudi kot celota. Tako mora predstavljati celovito oceno.

Tožbi se ugodi, odločba Sodnega sveta št. 2/15-198 z dne 15. 10. 2015 se odpravi in zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

1. Z izpodbijanim aktom je Sodni svet na podlagi 33. člena in 74. člena Zakona o sodniški službi (Uradni list RS, št. 94/07, v nadaljevanju ZSS) odločil, da se potrdi ocena sodniške službe št. Su 44-1/2011-925 z dne 16. 11. 2012, da okrajna sodnica na Okrajnem sodišču v Ljubljani A.A. – tožnica ne ustreza sodniški službi. Hkrati se ugotovi, da je tožnici prenehala sodniška funkcija. V obrazložitvi izpodbijanega akta je navedeno, da je Personalni svet Višjega sodišča v Ljubljani (v nadaljevanju PSVS) 16. 11. 2012 sprejel oceno (Su 44-1/2011-925), da tožnica ne ustreza sodniški službi. Personalni svet Vrhovnega sodišča Republike Slovenije (v nadaljevanju PSVSRS) je 11. 2. 2013 tožničino pritožbo zavrnil (SuZ-ps 1/2013). Sodni svet je 16. 5. 2013 z odločbo 2/2013-190 potrdil oceno, da tožnica ne ustreza sodniški službi in ugotovil, da ji preneha sodniška funkcija z dnem seje. Zoper odločbo Sodnega sveta je tožnica vložila tožbo na Upravno sodišče RS, ki je s sodbo I U 1103/2013 z dne 13. 5. 2013 tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo Sodnega sveta odpravilo in zadevo vrnilo Sodnemu svetu v ponoven postopek iz razlogov, ki jih povzema.

2. Sodni svet je v ponovljenem postopku zaprosil za dopolnitev ocene sodniške službe s primerjavo dela tožnice s primerljivimi sodniki glede opravljenega obsega del, pritožbenega uspeha, reševanja sodnih zaostankov in strnjenega obravnavanja zadev. Dopolnitev ocene sodniške službe z dne 11. 9. 2015 je Sodni svet vročil tožnici, ki je o dopolnitvi podala izjavo. Na podlagi navedene listinske dokumentacije in opravljenega razgovora s tožnico je Sodni svet v ponovljenem postopku ponovno odločil, da se potrdi ocena, da tožnica ne ustreza sodniški službi.

3. Uvodoma Sodni svet poudarja, da je treba razlikovati med disciplinskimi postopki in postopkom ocenjevanja sodniške službe. Pri negativni oceni sodniške službe gre za ugotovitev, da sodnik nima potrebnih sposobnosti za opravljanje sodniške službe, pri čemer ni pomembno ali ravna krivdno ali ne. Zato pri oceni sodniške službe ni nujna postopnost. Ocena, da sodnik ni sposoben za opravljanje sodniške službe oziroma, da ne ustreza sodniški službi, ni ena od disciplinskih sankcij. Sodni svet se strinja z Upravnim sodiščem RS, da morajo biti zaradi varovanja neodvisnosti sodnika in sodstva kot celote pri negativni oceni sodniške službe pristojni organi še posebej previdni. Zato bi bilo nedopustno, če bi Upravno sodišče RS s sklicevanjem na postopkovne kršitve vsebinsko poseglo v odločitev Sodnega sveta in s tem porušilo pomembno ravnovesje, ki ga zagotavlja posebna sestava Sodnega sveta.

4. Iz ocene sodniške službe izhaja, da je tožnica začela opravljati sodniško funkcijo 20. 7. 2007 na kazenskem oddelku Okrajnega sodišča v Ljubljani, od 1. 3. 2008 do prenehanja sodniške funkcije pa je delala na pravdnem oddelku tega sodišča. V prvih teh letih je bilo njeno delo ocenjeno pozitivno; je sicer negativno odstopala od drugih sodnikov glede obsega opravljenega dela, vendar je bilo ugotovljeno, da menjava področja in bolniška odsotnost predstavljajo opravičljiv razlog. Za ocenjevano obdobje od 2010 do 2013 pa je PSVS ugotovil, da je naredila izrazito malo, pri čemer navaja % pričakovanega obsega dela (v nadaljevanju POD), ki ga je tožnica dosegla in povprečje oddelka. Predsednica sodišča in vodja oddelka sta s tožnico opravila razgovor in jo opozorila, da po obsegu dela izrazito odstopa od pričakovanega obsega dela po merilih Sodnega sveta. Tožnica kljub opozorilu svojega dela v tem pogledu ni izboljšala, zaradi česar PSVS sklepa, da tožnica tega tudi ne zmore.

5. PSVS je ugotovil tudi, da je tožnica v ocenjevalnem obdobju v številnih zahtevah odločbe pisala več kot tri mesece. Po dopolnitvi ocene sodniške službe je končno ugotovljeno število nekoliko manjše, kot je bilo v dokončni oceni sodniške službe, o čemer navaja podatke. V zvezi s tožničinimi zamudami pri pisanju odločb je bil opravljen službeni nadzor, v katerem je bilo ugotovljeno, da pri nobeni od zadev ni bilo posebnih okoliščin, ki bi opravičevale zamudo. Podatke o sposobnosti razreševanja pravnih vprašanj glede na pritožbeni uspeh je PSVS dopolnil s podatki o povprečju oddelka. V nadaljevanju navaja 29. člen ZSS, ki je veljal ob izdelavi ocene tožničine sodniške službe 16. 11. 2012, po katerem se ocena sodniške službe sestavi ob upoštevanju devetih kriterijev, ki jih navaja. Sodni svet se ne strinja z izhodiščem Upravnega sodišča RS, da se mora personalni svet pri oceni sodniške službe opredeliti prav do vsakega „indikatorja“, ki ga je zakonodajalec navedel pri posameznem kriteriju.

6. PSVS se je v oceni sodniške službe opredelil prav do vseh kriterijev. Ocena PSVS in PSVSRS je celovita, saj iz nje izhaja, da glede na izjemno majhno število meritorno rešenih zadev in posledično tudi majhno število zadev, ki so bile preizkušene pred višjim sodiščem, izkazan visok odstotek potrjenosti zadev, ni zadostna podlaga za oceno, da je tožničino strokovno znanje nadpovprečno. PSVS je tudi utemeljeno izpostavil, da je ob tem, da je tožnica meritorno rešila le po 2 ali 3 zadeve na mesec, statistični podatek o tem, koliko sodnih zaostankov je rešila, nerealen in ji ga zato ni štelo ne v dobro in ne v slabo. Tudi pri kriteriju varovanja ugleda sta PSVS in PSVSRS izpostavila tisti indikator, pri katerem tožnica izrazito izstopa. Posebej sta poudarila, da je tožnica z zamudo pri pisanju tako velikega števila odločb in to tudi do 8 mesecev izrazito kršila ugled sodstva kot celote in da drugi indikatorji (način vodenja postopkov, …), pri katerih PSVS ni zaznal bistvenih odstopanj, te ocene ne morejo spremeniti. Oba personalna sveta sta poudarila velik pomen pravice strank do sojenja v razumnem roku. Na pravočasnem in kakovostnem sojenju sodstvo gradi ugled. Zakon o pravdnem postopku za izdelavo sodb določa instrukcijski rok 30 dni, skrajni rok pa je tri mesece, pri čemer velja, da sme sodnik 30 dnevni rok prekoračiti le izjemoma. Sodnik, ki več let izrazito odstopa pri obsegu del, ki vztrajno ne spoštuje rokov za pisno izdelavo sodb, ne krši le kvantitativnih meril za oceno sodniške službe, ampak v jedru zanika pravico stranke do dostopa do sodišča. Odgovornost sodstva do javnosti pa zahteva, da takšni posamezniki zapustijo sodniške vrste. Sodni svet je po temeljiti ponovni vsebinski presoji potrdil oceno sodniške službe Su 44-1/2011-925 z dne 16. 11. 2012, da tožnica ne ustreza sodniški službi, posledično je na podlagi 76. člena ZSS ugotovil, da ji je iz razloga po 7. točki 74. člena ZSS tudi prenehala sodniška funkcija.

7. Tožnica je najprej vložila tožbo zaradi neizdaje novega upravnega akta potem, ko je Upravno sodišče RS s sodbo I U 1103/2013 z dne 13. 5. 2015 njeni tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo Sodnega sveta 2/13-190 z dne 16. 5. 2013 odpravilo in mu zadevo vrnilo v ponoven postopek. Sodni svet namreč v danem roku 30 dni ni izdal novega upravnega akta, čeprav ga je tožnica pozvala.

8. V času upravnega spora pa je Sodni svet v ponovljenem postopku izdal odločbo, s katero je ponovno potrdil oceno sodniške službe Su 44-1/2011-925 z dne 16. 11. 2012, da tožnica ne ustreza sodniški službi. Posledično se ugotovi, da je tožnici – Okrajni sodnici na Okrajnem sodišču v Ljubljani prenehala sodniška funkcija. Tožnica je tožbo razširila na navedeni upravni akt, to je odločbo Sodnega sveta z dne 15. 10. 2015, ki jo izpodbija zaradi zmotne uporabe materialnega prava, bistvenih kršitev določb postopka in zmotno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja. Tožnica uvodoma opozarja na to, da tožena stranka že s prikritim opozorilom Upravnemu sodišču RS, da „... bi bilo nedopustno, če bi s sklicevanjem na postopkovne kršitve vsebinsko poseglo v odločitev Sodnega sveta ...“, priznava, da so bile v postopku storjene bistvene kršitve določb postopka. Pomembnejše pa je, da z opozorilom negira učinkovito sodno varstvo zoper svoje odločbe.

9. Tožena stranka v izpodbijani odločbi navaja, da je bila pridobljena dopolnitev ocene sodniške službe tožnici v korist, kar pa ne drži. V korist tožnice govorijo le popravljena in nova dejstva, ki so bila ugotovljena v postopku dopolnjevanja dokončne ocene sodniške službe, vendar ta niso imela nobenega vpliva na samo oceno. Iz obrazložitve dopolnitve ni razvidna nikakršna sinteza med prvotnimi in naknadno pridobljenimi podatki, prav tako ne, zakaj popravljena in nova dejstva ne vplivajo na končno oceno. Zaradi načina, na katerega je bila izvedena dopolnitev, tožnica ni imela nobenega pravnega varstva zoper dopolnjeno oceno, s čimer je izdelava ocene tožničine sodniške službe obremenjena še z dodatno postopkovno kršitvijo.

10. Tožnica meni, da ni pravilno stališče tožene stranke iz izpodbijane odločbe, da gre pri negativni oceni sodniške službe za ugotovitev, da sodnik nima potrebnih sposobnosti za opravljanje sodniške službe, pri čemer ni pomembno ali ravna krivdno ali ne, zato naj postopnost ne bi bila nujna. Opisano stališče je v popolnem nasprotju s stališčem PSVSRS v obrazložitvi odločitve SuZ-ps 1/2013 z dne 11. 2. 2013, iz katerega izhaja, da se taka ocena sprejme le v izjemnih primerih ter, da gre za skrajni ukrep, ki mora biti uporabljen restriktivno. Tožena stranka je oceni, da „sodnik ne ustreza sodniški službi“ (ki je le ena od 5 možnih ocen), preprosto dodala svoje tolmačenje, da naj bi bila ta ocena sinonim oceni „da sodnik ni sposoben za opravljanje sodniške službe“, pri čemer ZSS ocene s takšno vsebino, kot jo podaja tožena stranka, ne predvideva. Obstoječi razpon ocen sodniške službe, ki se razteza od neustreznosti sodniški službi do izpolnjevanja pogojev za izjemno napredovanje v višji sodniški naziv, dokazuje zakonsko predvideno postopnost pri ocenjevanju sodnikov.

11. Tožnica navaja, da je tožena stranka v obravnavani zadevi naredila prav tisto, kar v izpodbijani odloči zanika. Tipične razloge za disciplinsko odgovornost je uporabila kot podlago za negativno oceno sodniške službe. V nadaljevanju navaja, da tožena stranka daje nerazumljivo veliko težo sodniški normi. Kvantitativni vidik sodnikovega dela je tožena stranka določno normirala, kvalitativnega pa pustila neopredeljenega. Iz vsebine meril je razvidno, da je edini „minimalno predpisan standard posameznega kriterija“ pričakovan obseg dela (sodniška norma), pa še ta je predmet stalnih nesoglasij med sodniki in sodnim svetom. Ne strinja se s stališčem tožene stranke, da mora sodnik za oceno sodniške službe, da „ne izpolnjuje pogojev za napredovanje“ izpolnjevati vse kriterije, in da neizpolnjevanje enega ne more nadomestiti preseganje pri drugih. Ker tožnica ni dosegla norme in je prekoračila roke za izdelavo sodnih odločb, je verjetno temu primerna in sorazmerna ocena, da ne izpolnjuje pogojev za napredovanje. Vendar ti kršitvi nista tako skrajne narave, da bi bila zaradi njiju neprimerna za sodniško službo. Tožnica je najmanj s svojim pritožbenim rezultatom v letih 2011, 2012 in 2013 izkazala, da je sposobna pravilno razreševati pravna vprašanja, ugotavljati dejansko stanje in voditi postopke brez kršitev, vse navedeno nad povprečjem svojega oddelka, sodišča in celo države. Dosegla je 100 % pritožbeni rezultat v 3 zaporednih letih, tak pristop pa je imel za posledico nižjo količinsko učinkovitost in zamude pri izdelavi sodb.

12. V zvezi s pričakovanim obsegom dela tožena stranka navaja povprečje tožnice in oddelka, pri čemer pa tudi s postopkovno sporno dopolnitvijo dokončne ocene sodniške službe ni pravilno in popolno ugotovila dejanskega stanja. Manipuliranje z normo, ki ga je zatrjevala tožnica, je ostalo neraziskano, s tem pa tudi dejstvo, da tožnica ni bila edina sodnica, ki ni dosegla norme. Tožnica se sklicuje na zapisnik kolegija vodij oddelkov z dne 12. 4. 2013 (Su 19/2013), iz katerega izhaja, da norme ne dosega več sodnikov. Predsednica sodišča je na tem kolegiju povedala, da je opravila razgovore s sodniki, ki norme ne dosegajo in pri tem ugotovila, da sodniki v zvezi z doseganjem norme špekulirajo. To je opredelila za nedopustno in opozorila na možnost, da se lahko zoper sodnika, ki z normo špekulira, uvede tudi disciplinski postopek. Sodnik, ki špekulira z normo, se bo izpostavil le možnosti, da bo zoper njega uveden disciplinski postopek, tožnica pa, ki z normo ni nikoli špekulirala, je zaradi njenega nedoseganja ocenjena za neustrezno sodniški službi.

13. Tožena stranka, enako kot v prvi potrditvi ocene sodniške službe, napačno navaja, da je tožnica v letu 2010 rešila le 27 P zadev. Pojasnila je, da naj bi po merilih Sodnega sveta, ki so veljala do 1. 1. 2011, okrajni sodnik rešil letno bodisi 90 P zadev, bodisi 180 P zadev–ostalo bodisi 360 zadev rešenih pred 1. narokom. Kot rešitev P zadeve ali rešitev P zadeve–ostalo šteje vsak zaključek postopka po opravljenem 1. naroku za glavno obravnavo. Tožnica je na opisani način v letu 2010 rešila skupaj 45 P zadev. Sodni svet in oba personalna sveta so šteli kot zadeve, v katerih je morala tožnica izdelati obrazložene odločbe, le tiste, ki se statistično vodijo pod oznako „P“, ne pa tudi tiste pod oznako „P-ostalo“, čeprav gre za isto vrsto vodenja in zaključka spisa. Razlikovanje tako ni utemeljeno v razlikovanju med vsebinskim (meritornim) in nemeritornim odločanjem. Tožena stranka tožnico primerja s povprečjem oddelka, pri tem pa se za oddelek nikoli ni spustila v tako natančno analizo rešenih zadev. Med drugim tožnica navaja, da je ob dodelitvi na pravdni oddelek 1. 3. 2008 imela v delu 207 spisov, ob prenehanju sodniške funkcije 16. 5. 2013 pa 159 spisov, torej je povsem obvladovala pripad zadev. Namen predpisanih kriterijev je hitro in kakovostno sojenje, ki pa se ga z 100 % normo ne dosega, kar dokazujejo splošno znani sodni zaostanki.

14. V nadaljevanju tožnica navaja, da tožena stranka domnevno majhno število meritorno rešenih zadev nerazumljivo povezuje z nerealnostjo statističnega podatka o tem, koliko sodnih zaostankov je tožnica rešila. Tožena stranka napačno povzema tudi podatke o pritožbenem uspehu tožnice. Sklicuje se na to, kar se pri tem ne upošteva (npr. napačna odločitev, ki je posledica npr. napačne vročitve, ki jo je opravil vročevalec). V dokaz prilaga dopis predsednice Okrajnega sodišča v Ljubljani in statistične podatke za leto 2013, s katerimi tožnica izkazuje, da je za leta 2011, 2012 in 2013 imela 100 % pritožbeni uspeh. Pri kriteriju varovanja ugleda tožena stranka ponavlja napako iz prvega postopka. Personalna sveta sta poudarila, da naj bi tožnica z zamudo pri pisanju sodnih odločb izrazito kršila ugled sodstva. Po mnenju tožnice lahko ugled pravosodja krni le konkretno ravnanje s konkretnim učinkom (odzivom) v javnosti. Tožnica opozarja na indikatorje, na podlagi katerih se ugotavlja izpolnjevanje kriterija varovanja ugleda sodnika. Tožena stranka na podlagi enega samega indikatorja iz kriterija delovnih sposobnosti (zamuda pri izdelavi sodb) pride do sklepa, da je tožnica izrazito kršila ugled sodstva kot celote. Tožnica se sklicuje na razvpite primere „kršitve ugleda sodstva kot celote“, ko je šlo za konkretna ravnanja sodnikov, ki so v javnosti povzročila zgražanje. Sodni svet pa je tezo o tem, da je tožnica z zamudo pri izdelavi sodnih odločb škodovala kar ugledu celotnega sodstva, izpeljal brez enega samega konkretnega odziva javnosti ali kritike tožničinega dela.

15. V zvezi z zamudami pri pisanju odločb tožena stranka navede, da je „... končno ugotovljeno število nekoliko manjše, kot je bilo v dokončni oceni sodniške službe...“, kar je neskladno z opozorilom vodje pravdnega oddelka Okrajnega sodišča v Ljubljani, da je „...teh zadev dejansko precej manj, kot pa izkazujejo računalniški podatki...“ Hkrati (ponovno) prezre ugotovitev vodje pravdnega oddelka (ki je v tožničino korist), da „...je razgovor imel vpliv na delo sodnice, saj v letu 2013 ni prekoračevala rokov za izdelavo odločb za več kot 90 dni“. Tožena stranka v izpodbijani oceni poudarja velik pomen pravice strank do sojenja v razumnem roku. Tožnica je sodniško funkcijo nastopila v letu 2007, pa v nobeni od zadev, ki jih je obravnavala, stranke niso vložile pritožbe na Evropsko sodišče za človekove pravice ali na Državno pravobranilstvo RS zahtevo po Zakonu o varstvu pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja (v nadaljevanju ZVPSBNO). Takšna kršitev je bila ugotovljena za Republiko Slovenijo, nikoli pa za tožnico.

16. Tožena stranka ponovno pokaže, da pri vrednotenju tožničinega dela ne razlikuje med količino, hitrostjo in kakovostjo dela. Tožnici se očitajo samo kvantitativno merljive kršitve (nedosežena norma, zamuda pri izdelavi sodnih odločb), kakovost njenega dela pa nikoli ni polemizirana. Zato utemeljevanje ponovne potrditve negativne ocene sodniške službe s „tako hudimi odstopanji od kakovosti dela“, preprosto ne zdrži. Razlogi, s katerimi je bila utemeljena tožničina razrešitev, so v nasprotju z uvodom k merilom za kakovost dela sodnikov za oceno sodniške službe, ki jih je Sodni svet sprejel 14. 11. 2013 (šest mesecev po tožničini razrešitvi), kjer je izrecen poudarek na kakovosti dela sodnikov in sodišč.

17. Odločilno vprašanje tega postopka je, zakaj tožena stranka v konkretnem primeru dalje dvema indikatorjema iz enega kriterija tolikšno težo, da v tožničino škodo pretehta vseh ostalih 8 kriterijev (z njihovimi indikatorji vred). Argumentacija tožene stranke je bila nerazumna že v prvotnem postopku, kljub temu je enak pristop ohranila v ponovljenem postopku. Že v prvotnem postopku je Upravno sodišče RS poleg postopkovnih kršitev ugotovilo tudi nepopolno ugotovljeno dejansko stanje in napačno uporabo materialnega prava. Tožnica predlaga, da sodišče v sporu polne jurisdikcije izpodbijano odločbo odpravi ter odloči, da se tožničina ocena sodniške službe z dne 16. 11. 2012 ne potrdi. Podrejeno pa predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo spremeni tako, da se ocena tožničine sodniške službe z dne 16. 11. 2012 ne potrdi.

18. Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožničine navedbe in se sklicuje na obrazložitev izpodbijane odločbe ter predlaga, da sodišče tožbo zavrne kot neutemeljeno.

19. Tožnica v pripravljalni vlogi navaja, da tožena stranka ni opravila temeljite vsebinske presoje, ker se ni opredelila do relevantnih ugovorov tožnice. Edini argument, s katerim tožena stranka brani domnevno pravilnost in zakonitost izpodbijane odločbe je, da je „v postopku potrjevanja negativne ocene sodniške službe sprejela statistične podatke o obsegu opravljenega dela, kot izhajajo iz dokončne ocene sodniške službe“. Golo dejstvo sprejema statističnih podatkov namreč odločbam tožene stranke ne zagotavlja pravilnosti in zakonitosti, če ta v postopku njihove izdelave prezre vse argumentirane ugovore. Citirane navedbe in stališča tožene stranke dokazujejo, da negativna ocena temelji le na nedoseženi normi, ki je bila z letom 2016 ukinjena, pri čemer tudi po nobenih od prejšnjih meril nikoli ni imela takšne absolutne teže, kot ji jo je dala tožena stranka pri oceni tožničine sodniške službe. Vse tožničine argumente, ki jih je proti negativni oceni sodniške službe navedla v dosedanjem postopku, v celoti potrjuje obvestilo tožene stranke, ki ga je v zvezi z novimi merili objavila na svoji spletni strani in ki ga tožnica citira. Tožnica zato predlaga, da sodišče njeni tožbi ugodi.

21. V obravnavanem primeru je predmet spora odločba, ki jo je tožena stranka izdala v ponovljenem postopku, potem, ko je Upravno sodišče RS s sodbo I U 1103/2013 z dne 13. 5. 2015 odpravilo odločbo tožene stranke 2/13-190 z dne 16. 5. 2013 in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek. Na podlagi četrtega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) bi morala tožena stranka izdati nov upravni akt v 30 dneh od dneva, ko je dobila sodbo, pri čemer je vezana na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka.

22. Ker tožena stranka v ponovljenem postopku ni izdala novega upravnega akta v 30 dneh od dneva, ko je prejela citirano sodbo Upravnega sodišča RS (rok je potekel 18. 6. 2015), je tožnica toženo stranko pisno pozvala, da v nadaljnjih sedmih dneh od prejema njene zahteve izda nov upravni akt. Ker tožena stranka tega ni storila, je tožnica najprej vložila tožbo zaradi neizdaje novega upravnega akta, ki jo je po izdaji akta – izpodbijane odločbe z dne 15. 10. 2015, razširila na novo izdani akt.

23. Tožena stranka je v ponovljenem postopku ponovno potrdila oceno Su 44-1/2011-925 z dne 16. 11. 2012, ki jo je za tožnico izdelal PSVS v zvezi s sklepom PSVSRS SuZ-ps 1/2013 z dne 11. 2. 2013, da tožnica ne ustreza sodniški službi (1. točka prvega odstavka 32. člena ZSS) ter ugotovila, da je tožnici sodniška služba prenehala.

24. Po presoji sodišča tožena stranka v ponovljenem postopku ni upoštevala stališč iz sodbe Upravnega sodišča RS I U 1103/2013 z dne 13. 5. 2015, kršena pa so bila tudi pravila postopka.

25. V navedeni zadevi je tožnici sodniška služba prenehala iz razloga, ker je bilo ugotovljeno, da v ocenjevalnem obdobju (od leta 2010 do 2013) ni dosegla pričakovanega obsega dela in ker je v navedenem obdobju v številnih zadevah odločbe pisala več kot tri mesece. Po dopolnitvi ocene sodniške službe je končno ugotovljeno število nekoliko manjše, kot je bilo v dokončni oceni sodniške službe in je tožena stranka za podlago odločitve vzela za tožnico ugodnejše ugotovitve. Tožena stranka ugotavlja, da sta se PSVS in PSVSRS opredelila prav do vseh kriterijev. Iz tožničine ocene izhaja, da je rešila izjemno majhno število zadev meritorno, z zamudo pri pisanju velikega števila odločb pa je izrazito kršila ugled sodstva kot celote.

26. Na podlagi točke 7. prvega odstavka 74. člena ZSS, veljavnega v relevantnem obdobju, to je v času izdelave sporne ocen, sodniku preneha sodniška funkcija, če iz ocene njegove službe izhaja, da ne ustreza sodniški službi (33. člen ZSS). Na podlagi 1. točke prvega odstavka 32. člena ZSS lahko Personalni svet z oceno sodniške službe ugotovi, da sodnik ne ustreza sodniški službi. V takem primeru sodniku sodniška funkcija preneha (prvi odstavek 33. člena ZSS). Pred učinkovanjem take ocene pa jo je treba predložiti v potrditev Sodnemu svetu (drugi odstavek 33. člena ZSS). Ocena se izdela na podlagi podatkov iz osebnega spisa sodnika in drugih podatkov o izpolnjevanju kriterijev iz 29. člena ZSS (tretji odstavek 31. člena ZSS). Po stališču Ustavnega sodišča RS (odločba Up 1096/06 z dne 13. 12. 2007), ko Sodni svet odloča o potrditvi ocene sodniške službe, katere posledica je prenehanje sodniške funkcije, glede na drugi odstavek 33. člena ZSS, na takšno oceno ni vezan in jo lahko tudi zavrne. Ker zoper oceno personalnega sveta ni samostojnega sodnega varstva, je v tem postopku treba preveriti tako zakonitost postopka sprejemanja ocene, kot tudi vsebinske razloge zanjo.

27. Glede na predhodno navedeno zakonsko ureditev je tožena stranka pri presoji ocene sodniške službe vezana na kriterije, ki so navedeni od točke 1 do 8 prvega odstavka 29. člena ZSS (9. točka prvega odstavka 29. člena ZSS po naravi stvari v predmetni zadevi ni relevantna, saj tožnica ne opravlja vodilne funkcije). Na podlagi določbe drugega odstavka 29. člena ZSS mora ocena vsebovati presojo izpolnjevanja vseh kriterijev (v danem primeru od 1. do 8. točke prvega odstavka 29. člena ZSS). To pa po presoji sodišča pomeni, da mora sodnik, da ne prejme negativne ocene sodniške funkcije, vsaj na minimalni ravni izpolnjevati vsakega od taksativno navedenih kriterijev (kumulativno izpolnjevanje vseh kriterijev) v prvem odstavku 29. člena ZSS. To izhaja tudi iz narave teh kriterijev, ki jih ZSS v 29. členu opredeljuje kot odločilne za ugotovitev, ali ima sodnik strokovno znanje in sposobnosti za opravljanje sodniške službe (prvi odstavek 28. člena ZSS). Ti kriteriji obvezujejo tudi personalne svete (drugi odstavek 28. člena ZSS). Ob ugotovitvi, da ocenjevani sodnik ne izpolnjuje nekaterih od teh kriterijev, morebitno izpolnjevanje preostalih kriterijev tudi po presoji sodišča ne more vplivati na ugotovitev, da takšen sodnik ne ustreza sodniški službi. Po drugi strani pa mora biti ocena kriterijev podana za vsak posamezni kriterij posebej (vključno z indikatorji iz prvega odstavka 29. člena ZSS z oceno medsebojne korelacije teh indikatorjev) in tudi kot celota. Tako mora predstavljati celovito oceno.

28. Ocena, kot tudi potrditev negativne ocene, je strokovno opravilo (glej sodbi Vrhovnega sodišča RS I Ips 270/2007 in Upravnega sodišča RS I U 1191/2009). Ker ocenjevanje zahteva poznavanje sodniške službe oz. sodniškega dela in ker je ocena sodniške službe strokovno opravilo, ima pristojni organ prosti preudarek. Pri tem pa Sodni svet, glede na stališče Ustavnega sodišča RS v odločbah Up-132/96 in Up-134/95, ne more spreminjati ocene sodniške službe, marveč le v primeru negativne ocene odloča o njeni potrditvi ali zavrnitvi in vrnitvi zadeve v ponovno odločanje pristojnemu personalnemu svetu. V takih primerih je sodna presoja po ustaljeni upravno-sodni praksi zadržana v tem smislu, da sodišče pristojnemu organu pušča določeno polje proste presoje. To pa pomeni, da se sodišče ne spušča v strogo presojo uporabe v zakonu postavljenih materialnih kriterijev, temveč se omejuje na presojo spoštovanja meja in namena prostega preudarka, pravilnosti ugotovitve dejanskega stanja, uporabo materialnega prava ter morebitne kršitve določb postopka. Odločitev mora biti tudi ustrezno in razumno obrazložena, obsegati mora med drugim tudi dokazno oceno in opredelitev do ugovorov strank.

29. Iz listin upravnega spisa nesporno izhaja, da je tožnici prenehala sodniška služba zaradi neizpolnjevanja dveh od indikatorjev v zvezi s kriterijem delovne sposobnosti iz 2. točke prvega odstavka 29. člena ZSS, in sicer: „doseženo razmerje med opravljenim in pričakovanim obsegom sodnikovega dela“ ter „pravočasnost pisne izdelave sodnih odločb“, ki sta le dva od indikatorjev v okviru kriterija „delovne sposobnosti“. Slednji pa je eden izmed 9 kriterijev za oceno sodniške službe, navedenih v prvem odstavku 29. člena ZSS. Izpolnjevanje zakonsko predpisanih kriterijev iz 29. člena ZSS se ugotavlja preko več, v prvem odstavku 29. člena ZSS navedenih indikatorjev. Tako imata kriterij iz točke 2 prvega odstavka 29. člena ZSS „delovne sposobnosti sodnika“ in tudi kriterij iz točke 5 prvega odstavka 29. člena ZSS „varovanja ugleda sodnika in sodišča“, na temelju katerih je bila v obravnavanem primeru izdana izpodbijana odločba, v zakonu in sicer v prvem odstavku 29. člena ZSS, vsak 4 navedene indikatorje. Stališče iz izpodbijane odločbe je enako, kot v prvotnem postopku, ko je bila odločba tožene stranke z dne 16. 5. 2013 odpravljena s sodbo Upravnega sodišča RS I U 1103/2013 z dne 13. 5. 2015 in vrnjena toženi stranki v ponoven postopek.

30. Iz v predmetni zadevi izdane sodbe Upravnega sodišča RS I U 1103/2013 z dne 13. 5. 2015 med drugim izhaja, da ...“Upravno sodišče RS ni pristojno za oceno, v kakšni meri 8 primerov manj prekoračitev zakonskih rokov za izdelavo sodnih odločb vpliva na celovito oceno sodniške službe in na primerno izbiro sankcije, zato bo to oceno moral podati pristojni personalni svet v ponovljenem postopku.“ Navedena sodba pa se med drugim sklicuje na sodbo Upravnega sodišča RS v zadevi U 1917/2006-13 z dne 21. 12. 2006, iz katere izhaja, da v primeru, da Sodni svet ne potrdi ocene sodniške službe iz 1. točke prvega odstavka 32. člena ZSS, potem kvečjemu lahko vrne zadevo v ponovni postopek ocenjevanja pristojnemu personalnemu svetu. Tožena stranka je torej vezana na oceno sodniške službe in je ne more spreminjati. Le negativna ocena iz 1. točke 32. člena ZSS je podvržena njeni potrditvi. A tudi te tožena stranka ne more sama spreminjati. Tožena stranka lahko, če ne potrdi ocene sodniške službe, kvečjemu vrne zadevo v ponovni postopek ocenjevanja sodniške službe pristojnemu personalnemu svetu.

31. Tožena stranka je imela tako v ponovljenem postopku ocenjevanja možnost, da bi vrnila oceno pristojnemu personalnemu svetu (PSVS) v ponovno izdelavo. Na tako izdelano oceno bi imela tožnica možnost, da v skladu z ZSS vloži pritožbo, o kateri bi odločal PSVSRS (četrti odstavek 36. člena ZSS). Tožena stranka pa ni tako ravnala. V ponovljenem postopku je tožena stranka od PSVS zahtevala le dopolnitev ocene sodniške službe za tožnico z določenimi podatki. Iz navedene dopolnitve izhajajo določeni podatki (v glavnem statistični), ki so bili tožnici v večini v korist. Ne vsebuje pa navedena dopolnitev nobene ocene o tem, kako dodatno pridobljeni podatki vplivajo na oceno tožničine sodniške službe, saj PSVS, ki je izdelal tako dopolnitev (na podlagi podatkov, ki jih je pridobil), o tem ni zavzel nobenega stališča. Tožena stranka pa je nato izdala izpodbijano odločbo, ki o dopolnitvi ocene prav tako ne vsebuje nobene opredelitve. Očitno pa je, da omenjena dopolnitev na oceno ni vplivala.

32. Zato se tožnica utemeljeno sklicuje, da iz obrazložitve dopolnitve ni razvidna nikakršna sinteza med prvotnimi in naknadno pridobljenimi podatki, prav tako ne izhaja, zakaj popravljena in nova dejstva ne vplivajo na tožničino končno oceno. PSVS v zvezi z novo pridobljenimi podatki ni napravil nobenega zaključka v smislu, kako novo pridobljeni podatki vplivajo na končno oceno tožničine sodniške službe. O tem tudi izpodbijana odločba ne vsebuje argumentacije, torej nima ustrezne obrazložitve in se ne opredeli do tožničinih ugovorov, ki jih je podala v izjavi v zvezi z dopolnitvijo ocene njene sodniške službe.

33. Na podlagi tako dopolnjenega postopka so po presoji sodišča utemeljeni tožničini ugovori, iz katerih izhaja, da ji ni bila v vseh fazah postopka dana možnost, da očitkom ugovarja. Ne glede na navedbe tožene stranke v izpodbijani odločbi, „da bi bilo nedopustno, če bi Upravno sodišče RS s sklicevanjem na postopkovne kršitve vsebinsko poseglo v odločitev Sodnega sveta in s tem porušilo pomembno ravnovesje, ki ga zagotavlja posebna sestava Sodnega sveta“, pa sodišče meni, da pri tako hudi posledici, kot je prenehanje sodniške funkcije, ki je posledica izpodbijane odločbe, morajo biti tožnici v postopku pred izdajo take odločbe dane možnosti, da zavaruje svoje pravice in pravne koristi. To pomeni, da mora biti tožnici dana možnost, da v posameznih fazah tega postopka očitkom ugovarja in zoper njih predlaga nasprotne dokaze, v smislu procesnega standarda, ki ga je za tovrstne postopke postavilo Ustavno sodišče RS v zadevi Up-132/96. Iz ZSS izhaja, da mora biti ocenjevanemu sodniku zagotovljena seznanjenost z oceno, zoper katero ima možnost, da vloži pritožbo, s katero lahko uveljavlja ugovore, ki se nanašajo na uporabo (materialnega in procesnega) prava, kot tudi ugovore, ki se nanašajo na dejanske ugotovitve že v postopku izdelave ocene sodniške službe. Utemeljeno se tožnica sklicuje, da ji v ponovljenem postopku takšne možnosti niso bile dane in da so bile s tem storjene bistvene kršitve pravil postopka.

34. Kot izhaja iz sodne prakse, je v zadevah, kot je obravnavana, sodna presoja zadržana v tem smislu, da sodišče pristojnemu organu pušča določeno polje proste presoje in se ne spušča v strogo presojo uporabe v zakonu postavljenih materialnih kriterijev, ampak v takih primerih uporablja test t. i. očitne (ne)razumnosti (npr. sodba Vrhovnega sodišča RS X Ips 404/2014 z dne 10. 12. 2015). Sodišče pa v upravnem sporu presoja zatrjevane kršitve pravil postopka izdelave in potrditve ocene sodniške službe, nepravilnost ali nepopolnost dejanskega stanja, v okviru pravilne uporabe materialnega prava pa, ali so bili uporabljeni vsi kriteriji iz 29. člena ZSS, ali je bil vsak od njih uporabljen na način, ki je vsebinsko opredeljen pri posamičnem kriteriju, in ali je na tej podlagi sprejeto oceno mogoče sprejeti kor razumno in zato zakonito.

35. Za ocenjevano obdobje od 2010 do 2013 je PSVS ugotovil, da je tožnica v letu 2010 dosegla 54,44 % POD, medtem ko so ostali sodniki na oddelku dosegli v povprečju 97,15 %; v letu 2011 76,71 % POD, povprečje oddelka je bilo 113,64 %; v letu 2012 je tožnica dosegla 72,54% POD, povprečje oddelka pa je bilo 103,85 %; v letu 2013 pa je tožnica opravljala sodniško funkcijo do 16. 5. 2013 in do takrat dosegla 34,52 % POD. Glede indikatorja pravočasnosti pisne izdelave sodnih odločb pa je ugotovljeno, da je tožnica v letu 2010 izdelala 7 odločb (ali 7,3 %) v času, daljšem od 3 mesece. Povprečje oddelka je bilo 1,5 %. V letu 2011 je tožnica 10 odločb (ali 11,7 %) izdelala v roku nad 90 dni, oddelek pa je imel v povprečju 1, 2 % takšnih odločb. V letu 2012 je tožnica v roku nad 90 dni izdelala 3 odločbe (kar predstavlja 3,4 %), povprečje oddelka pa je bilo 0,3 %.

36. Neizpolnjevanje dveh indikatorjev iz kriterija delovne sposobnosti (doseženo razmerje med opravljenim in pričakovanim obsegom sodnikovega dela in pravočasnost pisne izdelave sodne odločbe) je imelo za posledico ugotovitev, da tožnica ne izpolnjuje kriterija iz 2. točke 29. člena ZSS, to je kriterija delovne sposobnosti. Preostalima dvema indikatorjema, ki jih je prav tako predpisal zakonodajalec v 2. točki prvega odstavka 29. člena ZSS in sicer: „da sodnik strnjeno razpisuje naroke in ali strnjeno vodi obravnave ter pravočasnost postopanja v zvezi z vloženimi pravnimi sredstvi“, pa v predmetni zadevi ni dana posebna teža.

37. Indikator „pravočasnost pisne izdelave sodnih odločb“ iz 2. točke 29. člena ZSS pa je bil uporabljen tudi v zvezi s kriterijem „varovanje ugleda sodnika in sodišča“ iz 5. točke prvega odstavka 29. člena ZSS. Za tožnico je namreč ugotovljeno, da je z zamudo pri pisanju odločb izrazito kršila ugled sodstva kot celote. Že v sodbi I U 1103/2013 z dne 13. 5. 2015 je sodišče ugotovilo kršitev v zvezi z uporabo kriterija „varovanja ugleda sodnika in sodišča“. Poudarilo je, da je zakonodajalec pri navedenem kriteriju predpisal širi indikatorje in da ni zakonita uporaba 5. točke prvega odstavka 29. člena ZSS, na način, kot je to storila tožena stranka. Iz navedene sodbe tudi izhaja, da je zakonodajalec kriterij iz 5. točke prvega odstavka 29. člena ZSS postavil za samostojen kriterij, ki ga je zato treba obravnavati preko štirih indikatorjev iz tega istega določila ZSS in da torej ne gre za izvedeni (podrejeni) kriterij iz (morebiti nadrejenega) kriterija iz 2. točke prvega odstavka 29. člena ZSS.

38. Zakonodajalec je v točki 5 prvega odstavka 29. člena ZSS predpisal, da se varovanje ugleda sodnika in sodišča „ugotavlja zlasti na podlagi 4 indikatorjev“: - načina vodenja postopkov; - komuniciranja s strankami in drugimi organi; - varovanja neodvisnosti, nepristranskosti, zanesljivosti in pokončnosti; - obnašanja v službi in zunaj nje“. Kljub temu, da iz dopolnitve ocene sodniške službe za tožnico izhaja, da v zvezi z navedenimi indikatorji niso bile ugotovljene nepravilnosti, pa iz obrazložitve izpodbijane odločbe ponovno izhaja, da je tožnica z zamudo pri pisanju odločb izrazito kršila ugled sodstva kot celote. Kljub stališču iz sodbe Upravnega sodišča RS I U 1103/2013, tožena stranka tudi v ponovljenem postopku ni upoštevala navedenega stališča.

39. Sodišče se strinja s tožnico, da je poleg kvantitativnega vidika sodnikovega dela pomemben kvalitativni vidik, ko se sklicuje na svoj pritožbeni uspeh. PSVS je glede slednjega pridobil še podatke o povprečju oddelka. Iz teh podatkov je razvidno, da je v letu 2010 pritožbeno sodišče odločalo o 13 zadevah tožnice in je 9 zadev potrdilo, kar znaša 69,23 %, povprečje oddelka je bilo v letu 2010 79,57 %. V letu 2011 je pritožbeno sodišče odločalo o 21 zadevah tožnice, potrdilo je 95,24 % njenih zadev, povprečje oddelka pa je bilo 81,39 %. V letu 2012 je imela tožnica 90,91 % potrjenih zadev, povprečje oddelka je bilo 80,70 %, v letu 2013 pa 93,75 % potrjenih zadev, povprečje oddelka pa je bilo 80,70 %. Tožnica pa z listinami (dopis predsednice Okrajnega sodišča v Ljubljani z dne 14. 5. 2013 in tabelo za tožnico za leto 2013, ki je podpisana s strani vodje pravdnega oddelka) celo izkazuje, da je imela v letu 2011, 2012 in 2013 100 % pritožbeni uspeh. Tak način dela pa naj bi po navedbi tožnice imel za posledico manjše število rešenih zadev in zamude pri pisanju sodnih odločb. Iz izpodbijane odločbe ne izhaja, da bi se tožena stranka posebej opredeljevala do kvalitativnega vidika tožničinega dela.

40. Pritrditi je tožnici, da tožena stranka daje veliko težo sodniški normi, to je pričakovanemu obsegu sodnikovega delu, pri čemer tožnica upravičeno opozarja, da je še ta predmet stalnih nesoglasij med sodniki in Sodnim svetom. Sklicuje se tudi na zapisnik kolegija vodij oddelkov z dne 12. 4. 2013 (Su 19/2013), iz katerega izhaja, da norme ne dosega več sodnikov ter na manipuliranje sodnikov z normo. Navedeno je ostalo neraziskano. Iz tožničinih ugovorov nadalje izhaja, da so napačne navedbe tožene stranke, da je tožnica v letu 2010 rešila le 27 P zadev ter da sta oba personalna sveta in tožena stranka pri tožničinih zadevah štela le tiste, ki se statistično vodijo pod oznako „P“, ne pa tudi zadev, ki se statistično vodijo pod oznako „P-ostalo“. Opozarja tudi, da tožena stranka tožnico primerja s povprečjem oddelka, pri čemer pa se za oddelek naj nikoli ne bi spustila v tako natančno analizo rešenih zadev. V postopku se tožena stranka in tudi ne personalni svet o tožničinih ugovorih nista argumentirano opredelila in jih vključila v dokazno oceno.

41. Glede na to, da se tožena stranka do tožničinih ugovorov ni opredelila in da izpodbijana odločba ne vsebuje ustrezne argumentacije ostaja odprto tudi vprašanje sorazmernosti izrečenega ukrepa. Na to je opozorilo že Upravno sodišče RS v sodbi I U 1103/2013 z dne 13. 5. 2015. Iz izpodbijane odločbe pa izhaja, da je treba razlikovati med disciplinskimi postopki in postopkom ocenjevanja sodniške službe ter, da pri slednjem ni nujna postopnost. Ne glede na to, da gre za različna postopka, pa je po presoji sodišča to načelo treba vendarle upoštevati v tem smislu, da se pri odločitvi, da sodnik ne ustreza sodniški službi, tak ukrep uporabi ob skrbnem tehtanju vseh kriterijev (in znotraj teh indikatorjev) in v skrajnem primeru, torej restriktivno. Ob tem tudi ni mogoče spregledati dejstva, na kar se prav tako sklicuje tožnica, da je tožena stranka 17. 12. 2015 sprejela nova Merila za kakovost dela sodnikov za oceno sodniške službe, ki v ospredje postavljajo kvalitativne kriterije pred kvantitativnimi.

42. Iz vsega povedanega izhaja, da so bile v postopku storjene bistvene kršitve pravil postopka iz 2. točke prvega odstavka 27. člena ZUS-1 v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1 ter v zvezi s 3. točko drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP). Navedeno je imelo lahko za posledico tudi nepopolno ugotovljeno dejansko stanje. V ponovljenem postopku pa tudi niso bila upoštevana napotila sodišča iz sodbe I U 1103/2012 z dne 13. 5. 2013 glede uporabe materialnega prava.

43. Iz vseh navedenih razlogov je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 3., 4. točke in 2. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ter zadevo vrnilo organu prve stopnje v ponoven postopek, ob upoštevanju četrtega in petega odstavka 64. člena ZUS-1.

44. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave na podlagi 1. alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in izpodbijani akt odpraviti.

Zakon o sodniški službi (1994) - ZSS  - člen 29, 29/1, 29/2

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 237, 237/2, 237/2-3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.