UPRS sodba I U 1550/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-02-22

Bojana Prezelj Trampuž (preds.), Adriana Hribar Milič (poroč.), mag. Slavica Ivanović Koca

gostinstvo - podaljšani obratovalni čas - soglasje k podaljšanju obratovalnega časa

Upravni organ mora vsakokrat pred izdajo soglasja za poslovanje v podaljšanem obratovalnem času presoditi dejansko stanje ter izpolnjevanje pogojev in meril iz Pravilnika o merilih za določitev obratovalnega časa gostinskih obratov in kmetij, na katerih se opravlja gostinska dejavnost na območju Občine Cerknica. Po presoji sodišča sta upravna organa naredila tudi pravilno dokazno oceno v zvezi s pritožbami stanovalcev, ki so bile predložene v dokaznem postopku, kakor tudi presojo storjenih kršitev  nočnega reda in miru v predmetnem gostinskem obratu. Oba upravna organa sta pravilno upoštevala spremenjene okoliščine poslovanja v tožnikovem  gostinskem obratu.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je Občinska uprava Občine Cerknica kot prvostopenjski organ na podlagi Zakona o gostinstvu  (v nadaljevanju ZGos) in Pravilnika o merilih za določitev obratovalnega časa gostinskih obratov in kmetij, na katerih se opravlja gostinska dejavnost na območju Občine Cerknica (v nadaljevanju Pravilnik) odločila, da ne poda soglasja k podaljšanemu obratovalnemu času gostinskega obrata tožnika A. s sedežem v Cerknici, … za obdobje od 1. 9. 2015 do 29. 2. 2016. Naveden gostinski obrat lahko obratuje po novem obratovalnem času od ponedeljka do četrtka od 7.00 ure do največ 23.00 ure, v petek od 7.00 ure do 24.00 ure, v soboto od 8.00 ure do 24.00 ure in v nedeljo od 8.00 ure do 22.00 ure (točka 1 izreka). Tožnik mora po novem obratovalnem času obratovati od naslednjega dne po vročitvi te odločbe (točka 2 izreka). Tožnik lahko ponovno zaprosi za podaljšani obratovalni čas po preteku 6 mesecev (točka 3 izreka). Pritožba ne zadrži izvršitve (točka 4 izreka). Tožnikov gostinski obrat je pred izdajo izpodbijane odločbe posloval v podaljšanem obratovalnem času. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da so stanovalci sosednjih blokov vložili prošnje za skrajšanje obratovalnega časa predmetnega gostinskega obrata. V mesecu juniju 2015 je bila  podana pritožba upravnika večstanovanjskega objekta na lokaciji …, Cerknica zaradi motenja nočnega miru v imenu etažnih lastnikov, kakor tudi pritožba družbe B. d.o.o., Cerknica. Ugotovljene so bile tudi kršitve javnega reda in miru v tožnikovem gostinskem obratu. Kot podlago za odločitev prvostopenjski organ navaja 7. člen in 10. člen Pravilnika.

2. Župan občine Cerknica kot pritožbeni organ se z odločitvijo strinja. V obrazložitvi svoje odločbe navaja tretji odstavek 12. člen ZGos in 6. člen Pravilnika. Izpodbijana odločba vsebuje jasne razloge za odločitev in jo je možno preizkusiti. Tožnikov gostinski obrat se nahaja na …, Cerknica, kar je glede na določbo 6. člena Pravilnika v objektu na območju stanovanj in spada v kategorijo gostinskih obratov, katerim je mogoče obratovalni čas s soglasjem upravnega organa podaljšati do največ 23.00 ure, v petkih in sobotah pa največ do 24.00 ure. V skladu s sodno prakso Upravnega sodišča RS ima upravni organ pri svoji presoji določeno polje proste presoje.

3. Tožnik v tožbi navaja, da so bile v zadevi podane kršitve določb postopka, da materialno pravo ni bilo pravilno uporabljeno in da dejansko stanje ni bilo popolno ugotovljeno. Sklicuje se na Pravilnik in navaja merila za določitev obratovanja gostinskih obratov v podaljšanem obratovalnem času. Tožnikov gostinski obrat je pred izdajo izpodbijane odločbe že posloval v podaljšanem obratovalnem času, ker je prvostopenjski organ za to izdal soglasje, saj je ugotovil, da tožnikov gostinski obrat izpolnjuje vse pogoje iz meril, navedenih v 5. členu Pravilnika. Tudi v predmetnem postopku bi se moral upravni organ pred odločanjem o vsebinskem vprašanju opredeliti glede izpolnitve vsakega posameznega kriterija. Zaradi pomanjkljive obrazložitve izpodbijane odločbe pa tožnik le ugiba, da verjetno ne izpolnjuje več pogojev iz 6 alineje 5. člena Pravilnika in sicer: kršitve obratovalnega časa ali pa kršitve javnega reda in miru. Predmetna odločba ni obrazložena in je ni tudi mogoče preizkusiti. Navaja vsebino 10. člena Pravilnika. Tožnikov gostinski obrat obratuje že od leta 1996 in je lociran ob regionalni cesti Rakek – Žlebič ter je umeščen v upravno središče med sodišče, upravno enoto in tovarno pohištva. Prvi stanovanjski blok je oddaljen od tega lokala več kot 100 metrov, saj lokal ni umeščen v stanovanjsko cono, marveč v industrijsko-poslovno cono. Poleg navedenega ni bila zabeležena niti ena kršitev obratovalnega časa in ni zabeleženih ponavljajočih in utemeljenih pisnih pritožb prizadetih občanov ter bližnjih stanovalcev zaradi kršitve javnega reda in miru. Prav tako tudi ni bilo večkratnega posredovanja s strani policije oz. pristojnih inšpekcijskih organov. Prijave in pritožbe upravnika pa ne morejo biti upoštevne. Dejansko stanje ni pravilno ugotovljeno. Odločitev mora temeljiti na točno navedenih podatkih o ugotovljenih kršitvah v času podaljšanega obratovalnega časa z navedbo datuma, ure in vrste ugotovljene kršitve ter načina ukrepanja s strani policije. Ugovarja tudi neenakost pred zakonom in neenotno obravnavanja enakih situacij (14. člen in 74. člen Ustave RS). Dvema konkurenčnima lokaloma (C. in D.) v centru Cerknice je bil odobren obratovalni čas ob petkih in sobotah do 02.00 ure, tožniku pa le do 24.00 ure. Tako je tožnik postal z dnem zavrnitve soglasja nekonkurenčen. Prepoved diskriminacije veže tudi upravni organ. Ker je upravnemu organu dana določena diskrecijska pravica, je izčrpna obrazložitev odločitve še toliko bolj pomembna, saj zagotavlja predvidljivost in pravno varnost. Zaradi pomanjkljive obrazložitve izpodbijane odločbe pa se tožnik do navedb ne more opredeliti. Sklicuje se na drugi odstavek 164. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Tožniku tudi ni bila dana možnost, da se izjavi. Napačna je  odločitev pod točko 3 izreka izpodbijane odločbe, saj ni šlo za odločitev upravnega organa na podlagi 10. člena Pravilnika. Sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo in odločbo pritožbenega organa odpravi in zadevo vrne v ponovno odločanje, tožniku pa tudi prisodi povrnitev priglašenih stroškov postopka, v primeru zamude z zakonitimi zamudnimi obrestmi, pod izvršbo.

4. V odgovoru na tožbo tožena stranka v celoti prereka tožbene navedbe in vztraja pri razlogih iz obrazložitve obeh upravnih odločb. Pravno podlago za odločitev  predstavlja 12. člen ZGos (katerega vsebino navaja) in ne le določbe Pravilnika, na katere se sklicuje tožnik. Navaja vsebino 6. člena Pravilnika. Napačno tožnik tudi razlaga 10. člen Pravilnika, ki ureja preklic soglasja med letom. Tožnikov gostinski obrat ni umeščen v upravno-industrijski del Cerknice, saj so v njegovi neposredni bližini stanovanja in stanovanjske hiše. Glede diskrecijske pravice se sklicuje na sodbo Upravnega sodišča RS III U 2012/2012. Upravnik skladno z zakonskimi pooblastili skrbi za interese stanovalcev in je tako njegova pritožba upoštevna. Neutemeljeni so tudi tožnikovi očitki neenakega obravnavanja. Za konkurenčni lokal, D. bar toženka nikoli ni prejela pritožb stanovalcev, glede lokala C. pa toženka spremlja situacijo in v primeru konflikta s stanovalci ne bo podala soglasja k podaljšanem obratovalnem času. Tožena stranka tudi meni, da je pri svoji odločitvi ustrezno upoštevala uravnoteženje interesov stanovalcev in podjetniških interesov tožnika. Sklicuje se na sodbo Vrhovnega sodišča RS I Up 580/2003.

5. V pripravljalni vlogi tožnik navaja, da je pred izdajo izpodbijane odločbe posloval s podaljšanim obratovalnim časom. Tožnikov gostinski obrat izpolnjuje vse pogoje iz 5. člena Pravilnika. Iz navedb toženke nesporno izhaja, da drugi lokali lahko poslujejo do 02.00 ure. Ugovarja kršitev enakega obravnavanja. Lokal, ki bi v Cerknici obratoval s podaljšanim obratovalnim časom, je po mnenju tožnika potreben. Tožnik se zaveda odgovornosti, kar obrazloži. V predmetnem postopku tožnik ni imel možnosti, da se izjasni in opredeli do listinskih dokazov. Opiše lokacijo, na kateri posluje. Pritožba z dne 30. 1. 2015 vsebuje podpise stanovalcev iz dveh stanovanjskih enot, ki pa ne predstavljajo niti 10% stanovalcev. Upravnik stanovanjskega bloka …, Cerknica, je zlorabil pooblastila. Upravni organ navedenih vlog v postopku ni kritično presodil. Izpodbijana odločba je nezakonita, odločitev pa tožniku povzroča tudi večjo škodo.

6. V odgovoru na pripravljalno vlogo toženka vztraja pri svojih trditvah in vsebinsko predlaga zavrnitev tožbe. Prereka tožnikove pavšalne navedbe, da Cerknica potrebuje takšen lokal kot je tožnikov. Pravica do nočnega počitka prebivalcev zajema tudi njihovo pravico, da niso vsak vikend izpostavljeni hrupu in motnjam do 02.00 ure zjutraj. Pavšalne so tudi navedbe, da naj bi se zaradi podaljšanega obratovalnega časa kumuliral večji promet in da bi bila podana potreba po dodatni zaposlitvi v strežbi, kar trdi tožnik. Prav tako so pavšalne tožnikove navedbe, da se ni mogel izjasniti v postopku. Toženka vztraja, da gre za lokal, ki je v stanovanjski coni. Prav tako toženki ni znano, da naj bi tovarna obratovala tudi ponoči, saj v zvezi s tem ni obravnavala nobenih pritožb. Tudi trditve o številu stanovanjskih enot so povsem pavšalne. Upravnik objekta …, Cerknica pa po mnenju toženke ni zlorabil svojih pooblastil. Prav tako ni jasno, v čem bi navedba tožnika o oddaljenosti Policijske postaje Cerknica utemeljevala tožnikov zahtevek. Toženka priglaša stroške, ki jih navaja v stroškovniku.

8. Po mnenju sodišča je izpodbijana odločba pravilna in zakonita. Sodišče se z razlogi prvostopenjskega in pritožbenega organa, navedenimi v obrazložitvah obeh upravnih odločb strinja in jih v izogib ponavljanju posebej ne navaja (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1), glede tožbenih navedb pa dodaja:

9. Sodišče je v tem postopku presojalo ali je prvostopenjski organ pravilno in zakonito izdal izpodbijano odločbo s katero je izdal soglasje za obratovanje tožnikovega gostinskega obrata Kekec bar s sedežem v Cerknici, …, za obdobje od 1. 9. 2015 do 29. 2. 2016 v obratovalnem času od ponedeljka do četrtka od 7.00 ure do največ 23.00 ure, v petek od 7.00 ure do 24.00 ure, v soboto od 8.00 ure do 24.00 ure in v nedeljo od 8.00 ure do 22.00 ure in ni izdal soglasja k podaljšanemu obratovalnemu času navedenega gostinskega obrata.

10. Na podlagi tretjega odstavka 12. člena ZGos samoupravna lokalna skupnost (v danem primeru Občina Cerknica) lahko sprejme akt, v katerem glede na potrebe gostov in značilnosti ter potrebe kraja v skladu s prvim odstavkom tega člena zakona določi podrobnejša merila za določitev obratovalnega časa. Gostinec mora poslovati v obratovalnem času, določenem v skladu z drugim oz. tretjim odstavkom tega člena zakona. Na podlagi pooblastila iz tretjega odstavka 12. člena ZGos je Občina Cerknica tudi izdala Pravilnik. Merila, ki jih mora izpolnjevati gostinski obrat za obratovanje v podaljšanem obratovalnem času, so navedena v 5. členu Pravilnika. Pri odločanju o obratovanju posameznega gostinskega obrata v podaljšanem obratovalnem času je vključena lokalna skupnost tako, da daje soglasje. Namen delovanja lokalne skupnosti pri določanju obratovalnega časa gostinskih obratov je poznavanje potreb gostov ter značilnosti in potreb kraja, kar izhaja tudi iz tretjega odstavka 12. člena ZGos.

11. Upravni organ pred izdajo soglasja za obratovanje gostinskega obrata v podaljšanem obratovalnem času med drugim presoja tudi značilnosti območja, kjer se predmetni gostinski obrat nahaja, pa tudi zagotovitev javnega reda in miru v gostinskem obratu in okolici ter poslovanje predmetnega gostinskega obrata v predhodnem obdobju v smislu kršitev obratovalnega časa ali pa javnega reda in miru. Ker gre obravnavani zadevi za gostinski obrat, ki se nahaja v neposredni bližini stanovanjske cone, je upravni organ po presoji sodišča pravilno upošteval tudi določbo 6. člena Pravilnika, na podlagi katerega se lahko takšnim gostinskim obratom odobri obratovalni čas najdalj do 23.00, v petek in soboto pa najdalj do 24.00 ure, kar je prvostopenjski organ z izpodbijano odločbo tudi storil. Po presoji sodišča je toženka pred izdajo soglasja za obratovanje tožnikovega gostinskega obrata v podaljšanem obratovalnem času med drugim presodila tudi značilnosti območja, kjer se predmetni gostinski obrat nahaja, pa tudi zagotovitev javnega reda in miru v gostinskem obratu in okolici. Glede na listine upravnega spisa se tudi po mnenju sodišča predmetni gostinski lokal nahaja v neposredni bližini stanovanjskih objektov in stanovanjskih hiš. Pojem „značilnosti območja“ pa pomeni tudi značilnosti glede na naravo naselja oz. bivalne okoliščine, vezane na različne vidike varstva zasebnosti stanovalcev v neposredni bližini predmetnega gostinskega lokala (35. člen Ustave RS). Te vidike je tudi potrebno upoštevati že neposredno na podlagi Ustave RS (prvi odstavek 15. člena Ustave RS), kajti svobodna gospodarska pobuda je omejena z javno koristjo (drugi odstavek 74. člena Ustave RS). Po presoji sodišča je upravni organ uravnoteženo upošteval podjetniške interese tožnika in interese prizadetih stanovalcev. Predmetno področje je stvar primarnega urejanja samoupravnih stanovanjskih skupnosti. V skladu s podzakonskim aktom, ki ga na podlagi ZGos izda pristojen minister, ima upravni organ pri presoji in iskanju ravnotežja med različnimi interesi podjetniške pobude tožnika in interesi stanovalcev v bivalnem naselju določeno polje proste presoje, v katero sodišče poseže samo, če bi bila odločitev očitno nerazumna oz. neuravnotežena (sodba Upravnega sodišča RS I U 932/2010). Takšna pa odločitev prvostopenjskega organa v predmetni zadevi po presoji sodišča vsekakor ni.

12. Neutemeljen je ugovor tožnika, da ni imel možnosti v postopku, da se izjasni, saj je bilo tožniku pravilno vročeno vabilo in je tudi sodeloval na sestanku 10. 2. 2015, organiziranem z namenom razjasnitev okoliščin glede hrupa v tožnikovemu gostinskem obratu A., kar nesporno izhaja iz listin upravnega spisa. Da je bil tožnik seznanjen z listinami in dokazili upravnega organa v predmetni zadevi pa tudi izhaja iz dopisa upravnega organa, s katerim so bili tožniku 21. 1. 2015 posredovani zaprošeni podatki.

13. V danem primeru je prvostopenjski organ ugotovil, da poslovanje predmetnega gostinskega obrata v podaljšanem obratovalnem času povzroča konflikt med stanovalci, ki se sklicujejo na pravico do nočnega miru. Da je v tožnikovem gostinskem lokalu prišlo do kaljenja nočnega reda in miru izhaja iz odgovora Policijske postaje Cerknica z dne 6. 9. 2015. V predmetnem gostinskem obratu so intervenirali 8. 5. 2015 ob 4.15 zaradi kaljenja nočnega miru in počitka. Gre za kršitev 8. člena Zakona o varstvu javnega reda in miru (ZJRM-1). Tožniku je bil tudi izdan plačilni nalog. Iz listin upravnega spisa prav tako izhaja urgenca stanovalcev iz objekta, lociranega na naslovu … v Cerknici z dne 30. 1. 2015 za spremembo delovnega časa predmetnega gostinskega lokala tožnika. Relevantna je tudi pritožba upravnika, dana v imenu stanovalcev, saj mora upravnik stanovanjskega objekta, skladno z zakonskimi pooblastili, skrbeti za interese stanovalcev. Tožnikov gostinski obrat je pred izdajo izpodbijane odločbe že posloval v podaljšanem obratovalnem času, kar med strankama ni sporno. Upravna organa sta pri svoji presoji o izdaji soglasja za poslovanje predmetnega gostinskega obrata v podaljšanem obratovalnem času upoštevala tudi poslovanje tožnikovega gostinskega obrata v predhodnem obdobju v smislu kršitev obratovalnega časa ali pa javnega reda in miru (5. člen Pravilnika). Kot je to pravilno pojasnil tožniku že pritožbeni organ, mora upravni organ vsakokrat pred izdajo soglasja za poslovanje v podaljšanem obratovalnem času presoditi dejansko stanje ter izpolnjevanje pogojev in meril iz Pravilnika. Po povedanem je neutemeljen tožnikov ugovor zoper točko 3 izreka izpodbijane odločbe, saj je bil zaradi predhodno navedenih spremenjenih okoliščin poslovanja tožnikovega gostinskega obrata njegov obratovalni čas skrajšan in so po presoji sodišča v zadevi podani pogoji iz drugega odstavka 10. člena Pravilnika.

14. Sodišče sledi obrazložitvi prvostopenjskega organa, dopolnjeni z obrazložitvijo pritožbenega organa. Po presoji sodišča sta upravna organa naredila tudi pravilno dokazno oceno v zvezi s pritožbami stanovalcev, ki so bile predložene v dokaznem postopku, kakor tudi presojo storjenih kršitev  nočnega reda in miru v predmetnem gostinskem obratu. Oba upravna organa sta pravilno upoštevala spremenjene okoliščine poslovanja v tožnikovem  gostinskem obratu.

15. Po presoji sodišča je tudi neutemeljen ugovor tožnika, da je obrazložitev izpodbijane odločbe tako pomanjkljiva, da je ne more preizkusiti. Po mnenju sodišča ima izpodbijana odločba, dopolnjena z obrazložitvijo pritožbenega organa, vse elemente v skladu z 214. členom ZUP in jo je tudi možno preizkusiti. Na podlagi 214. člena ZUP mora obrazložitev upravne odločbe obsegati navedbe o dejstvih, ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na kateri je le-to oprto, razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba in razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo kakor tudi razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku.

16. Tudi po mnenju sodišča je neutemeljen tožnikov ugovor, da upravni organ lahko izdajo soglasja zavrne le, če so podani pogoji iz 10. člena Pravilnika. V danem primeru je prvostopenjski organ ugotovil, da poslovanje predmetnega gostinskega obrata v podaljšanem obratovalnem času povzroča konflikt med stanovalci, ki se sklicujejo na pravico do nočnega miru. Pri tem pa ni sporno, da je 11. 7. 2015 v predmetnem gostinskem lokalu prišlo do kršitve javnega reda in miru. Sodišče se strinja z ugotovljenim dejanskim stanjem in dokazno oceno prvostopenjskega in pritožbenega organa.

17. Ugovor glede neenakega obravnavanja (prepoved diskriminacije) je sicer relevanten (14. člen v zvezi z 74. členom Ustave RS), vendar tožnik tovrstnega ravnanja pri odločanju upravnega organa o soglasju k podaljšanem obratovalnem času drugih subjektov z dokazili v postopku ni z ničemer izkazal. Tožnik v postopku namreč ni predložil dokazil s katerimi bi dokazal svoje trditve, in so te tako ostale na pavšalni ravni in jih zato sodišče ne more presoditi.

18. Sodišče ni našlo očitanih kršitev pravil postopka in tudi ne kršitev, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti. Po presoji sodišča je bilo v zadevi pravilno in popolno ugotovljeno dejansko stanje, sodišče pa se tudi strinja se z dokazno oceno obeh upravnih organov. Poleg navedenega je bilo po mnenju sodišča tudi materialno pravo pravilno uporabljeno.

19. Po povedanem je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, tožba pa neutemeljena, zato je sodišče na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 tožbo zavrnilo.

20. Sodišče je odločalo na nejavni seji na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1.

21. Izrek o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.