UPRS sodba I U 334/2015, enako tudi I U 338/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2015-05-28

Andrej Kmecl (preds.), mag. Tatjana Steinman (poroč.), Nataša Smrekar

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - odlog izvršbe - vrstni red obravnavanja zadev - pravni interes - ponovno odločanje o odlogu že odložene izvršilne odločbe

Že odložene izvršbe v času trajanja odloga po naravi stvari ni mogoče odložiti. Ali drugače: ker je opravljanje dejanj prisilne izvršbe (v konkretni zadevi rušenje objekta) zaradi odloga prekinjeno, v tem času stranka z drugim predlogom ne more spremeniti (izboljšati) svojega pravnega položaja, torej zanj nima pravnega interesa. Upravni organ pa je dolžan na to procesno predpostavko za odločanje paziti po uradni dolžnosti.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Z izpodbijanim sklepom je prvostopenjski upravni organ zavrgel predlog tožnikov za odlog izvršbe inšpekcijskih ukrepov z dne 10. 10. 2014 (vložen na podlagi potrdila občine z dne 9. 10. 2014), izrečenih z odločbo št. 06122-1086/2013-9 z dne 11. 6. 2013. Iz obrazložitve je razvidno, da je tako odločitev sprejel, ker je bila izvršba inšpekcijskih ukrepov, izrečenih z navedeno inšpekcijsko odločbo, na podlagi vloge tožnikov z dne 30. 10. 2014, s sklepom št. 06122-1086/2013-108 z dne 3. 11. 2014 že odložena po četrti alineji prvega odstavka 156.a člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) do dokončnosti odločbe o zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja. Upravni organ se je pri tem skliceval tudi na drugi odstavek 156.a člena ZGO-1, ki določa, da se sme izvršba iz prvega odstavka istega člena odložiti le enkrat.

Drugostopenjski upravni organ je pritožbo tožnikov zavrnil, ker je ugotovil, da je odločitev pravilna, le obrazložena naj bi bila z napačnimi razlogi. Med drugim je pojasnil, da izvršbe po 156.a členu ZGO-1 ne bi bilo mogoče odložiti, tudi če bi tožnika izkazovala pogoje zanjo, saj je bila ta v času odločanja prvostopenjskega organa že odložena  sklepom z dne 3. 11. 2014. Ker tožnika za odločanje o njuni zahtevi za odlog izvršbe z dne 10. 10. 2014 nista več imela pravovarstvene potrebe, je bilo treba to zahtevo zavreči iz razloga po 2. točki prvega odstavka 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Kot neutemeljeno je zavrnil stališče, po katerem prvostopenjski upravni organ ne bi smel odločati o drugem podrejenem predlogu za odlog izvršbe, ker še ni odločil o prvem predlogu. V zvezi s tem je pojasnil, da upravni organ odloča o zahtevah strank, odločitev, katerega izmed razlogov bo stranka uveljavljala, pa je prepuščena stranki in da ZUP ne ureja podrejenega zahtevka.

Tožnika se z odločitvijo ne strinjata in v tožbi navajata, da bi moral gradbeni inšpektor upoštevati, da je bil v trenutku, ko sta tožnika vložila predlog za odlog izvršbe z dne 2. 11. 2014, v teku že postopek za odlog izvršbe na podlagi potrdila občine z 9. 10. 2014. Menita, da bi v taki procesni situaciji inšpekcijski organ moral upoštevati določbo drugega odstavka 156.a člena ZGO-1, ki določa, da se izvršba lahko odloži le enkrat. Po njunem mnenju je namreč treba upoštevati maksimalen čas odloga izvršbe, ki je odvisen od razloga za odlog. Zato naj bi bilo pomembno, na kateri podlagi bo izvršba odložena. V zvezi s tem se sklicuje na načelo enakosti iz 14. člena Ustave in na načelo pravne varnosti iz 2. člena Ustave. Gradbeni inšpektor naj bi s tem, ko je odločil o drugem predlogu za odlog izvršbe, čeprav o prvem še ni bilo odločeno, kršil 4. točko prvega odstavka 129. člena ZUP in s tem tožnikoma onemogočil odlog izvršbe na podlagi potrdila občine, ki bi jima omogočal odlog za obdobje treh let, po predlogu novele ZGO-1F pa celo za pet let.

Glede na navedeno se ne strinjata niti s stališčem drugostopenjskega organa o pomanjkanju pravnega interesa, saj je zaradi (daljšega) trajanja odloga izvršbe na podlagi potrdila občine jasno, da ta interes obstaja. Pojasnjujeta, da sta nov predlog 2. 11. 2014 na podlagi dopolnjenega potrdila občine vložila, ker sta se zaradi predvidenega datuma rušenja (4. 11. 2014) znašla v brezizhodni situaciji.

Predlagata, naj sodišče razveljavi (pravilno: odpravi) upravna akta obeh stopenj in zadevo vrne v ponovno odločanje, toženki pa naloži povračilo stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Menita, da bi jima morali biti odvetniški stroški povrnjeni v skladu z Zakonom o odvetniški tarifi (ZOdvT), ki je kasnejši specialni zakon glede na Zakon o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Uporaba pravilnika iz tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 je v nasprotju z načelom enakosti iz 14. člena Ustave RS (URS), saj stranka v upravnem sporu, ki teče o vprašanju zakonitosti akta, dejansko ne dobi povrnjenih stroškov odvetniškega zastopanja, niti stroškov plačanih sodnih taks.

V času izdaje izpodbijanega prvostopenjskega sklepa je ZGO-1 v prvem odstavku 156. a člena določal, da poleg razlogov za odlog izvršbe, določenih zakonom, ki ureja splošni upravni postopek, gradbeni inšpektor pri nelegalnih gradnjah na predlog inšpekcijskega zavezanca odloži izvršbo inšpekcijske odločbe, če inšpekcijski zavezanec izkaže enega od v nadaljevanju alternativno naštetih razlogov, med drugim, da je inšpekcijski zavezanec dal pobudo za spremembo prostorskega akta, ki jo je občina že vključila v postopek sprememb tega akta in se je pisno opredelila, da jo bo upoštevala pri naslednjih spremembah (3. alineja), ali je inšpekcijski zavezanec vložil popolno zahtevo za izdajo gradbenega ali uporabnega dovoljenja (4. alineja). Po drugem odstavku istega člena se sme izvršba iz prejšnjega odstavka odložiti le enkrat, in sicer v primeru iz 3. alineje do uveljavitve prostorskega akta, vendar za največ 3 leta, v primeru iz 4. alineje pa do dokončnosti odločbe o zahtevi za izdajo gradbenega ali uporabnega dovoljenja.

V zadevi ni sporno, da sta tožnika na podlagi inšpekcijske odločbe z dne 11. 6. 2013 (izvršilni naslov) inšpekcijska zavezanca zaradi nelegalne gradnje, da je bil 9. 9. 2013 izdan sklep o dovolitvi izvršbe (v zvezi s sklepom o popravi pomote z dne 11. 9. 2013), da jima je bil v tem sklepu določen dodatni izpolnitveni rok za izvršitev odrejene obveznosti (odstranitev nelegalnih objektov in vzpostavitev prejšnjega stanja) do 30. 11. 2013 in da obveznosti nista izvršila, saj je upravni organ v nadaljevanju obravnaval (tudi z izpodbijanim sklepom) več njunih predlogov za odložitev izvršbe, vloženih na podlagi 156. a člena ZGO-1.

Iz predloženih upravnih spisov izhaja, da sta 17. 7. 2014 vložila prvi tak predlog, in sicer iz razloga po tretji alineji prvega odstavka, ter mu priložila potrdilo Občine Piran z dne 10. 7. 2014. Predlagani odlog izvršbe je bil s sklepom z dne 23. 7. 2014 zavrnjen, tožnika pa 10. 10. 2014 obveščena, da bo pooblaščeni izvršitelj na njune stroške 4. 11. 2014 začel z odstranjevanjem njunih nelegalnih objektov. Drugi odlog na podlagi iste alineje sta nato predlagala 10. 10. 2014 po elektronski pošti in mu priložila dopis Občine Piran z dne 9. 10. 2014, predlog pa 14. 10. 2014 še dodatno obrazložila. Organ je s sklepom z dne 17. 10. 2014 ta predlog zavrnil, tožnika sta se pritožila, drugostopenjski organ pa je z odločbo z dne 3. 11. 2014 pritožbi ugodil, izpodbijani sklep odpravil in zadevo vrnil v ponovni postopek. Pritožbeno odločbo je prvostopenjski organ prejel 4. 11. 2014, torej po odložitvi izvršbe na podlagi njunega tretjega predloga z dne 30. 10. 2014 iz razloga vložene zahteve za izdajo spremenjenega gradbenega dovoljenja (četrta alineja prvega odstavka 156. a člena). Tožnika sta namreč v vmesnem času (po vloženi pritožbi in pred odločitvijo o njej) vložila še dva predloga za odlog izvršbe na podlagi 156. a člena ZGO-1 (ponovno pa tudi po ZUP, kar za obravnavano zadevo ni pomembno): omenjeni tretji predlog z dne 30. 10. 2014 po elektronski pošti, 2. 11. 2014 pa po elektronski pošti še četrti predlog (razlog iz tretje alineje), tokrat s priloženim dopisom občine z dne 27. 10. 2014. Upravni organ je zadnja predloga prejel tudi 3. 11. 2014 po pošti, na katero sta bila priporočeno oddana dan prej. O tretjem predlogu z datumom 30. 10. 2014 je odločil s sklepom z dne 3. 11. 2014, mu ugodil in izvršbo odložil do dokončnosti odločbe o zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja. Izvršba, napovedana za 4. 11. 2014, zato ni bila opravljena.

Dne 20. 11. 2014 pa je bil izdan v tem upravnem sporu izpodbijani sklep, s katerim je bil v ponovljenem postopku (po odločitvi pritožbenega organa z dne 3. 11. 2014) zavržen drugi predlog tožnikov z dne 10. 10. 2014.

Neupoštevna so tožbena stališča o tem, da bi bilo logično najprej obravnavanje ponovnega predloga za odlog izvršbe na podlagi tretje alineje prvega odstavka 156. a člena ZGO-1, ker da je bil na tej zakonski podlagi že predlagan odlog izvršbe in s tem v zvezi v teku pritožbeni postopek. Po tretjem odstavku 292. člena ZUP pritožba zoper sklepe v upravnem izvršilnem postopku namreč ne zadrži izvedbe izvršbe, torej tudi ne odločanja organa o nadaljnjih predlogih zavezanca, ki se nanašajo na izvajanje izvršilnega postopka.

Iz navedenega časovnega poteka vlaganja vlog, s katerimi sta tožnika poskušala doseči odlog izvršbe, izhaja, da je upravni organ odločal v skladu z datumom prejetja predlogov. Neutemeljen pa je očitek o kršitvi 4. točke prvega odstavka 129. člena ZUP. V obravnavani zadevi namreč upravni organ ni odločil o upravni stvari, o kateri bi se že vodil upravni postopek, saj je z izpodbijanim sklepom predlog tožnikov zavrgel.

Kršitev pravil postopka ni mogoče utemeljiti niti s sklicevanjem na četrti predlog, ki sta ga tožnika iz razloga po tretji alineji prvega odstavka 156.a člena ZGO-1 vložila 2. 11. 2014, upravni organ pa ga je prejel 3. 11. 2014. V tem upravnem sporu izpodbijana odločitev o zavrženju vloge tožnikov namreč ne temelji na odlogu izvršbe po tem četrtem predlogu, temveč na odlogu izvršbe po njunem tretjem predlogu iz razloga vložene zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja. Očitek, da je inšpekcijski organ kršil litispendenco v postopku, v katerem je na njuno zahtevo odložil izvršbo, pa ne utemeljuje nezakonitosti izpodbijanega sklepa.

Poleg tega gre za kršitev po 4. točki prvega odstavka 129. člena ZUP le, če gre za odločanje o isti upravni stvari, tj. za odločanje o enaki dejanski in pravni podlagi, zahteve tožnikov z dne 10. 10. 2014 oziroma 2. 11. 2014 in 30. 10. 2014 pa nimajo enake dejanske in pravne podlage. Pravna podlaga za odločanje o predlogu z dne 10. 10. 2014 in 2. 11. 2014 je namreč tretja alineja prvega odstavka 156.a člena ZGO-1, za katero se pravna odločilna dejstva nanašajo na predlagane spremembe prostorskega akta. Pravna podlaga za odločanje o predlogu z dne 30. 10. 2014 pa je četrta alineja prvega odstavka 156.a člena ZGO-1, za katero je odločilno dejstvo vložitev popolne zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja. Z njim sta tožnika izrazila svojo voljo oz. zahtevo, naj organ odloži izvršbo zaradi vložene zahteve za spremembo gradbenega dovoljenja. Tudi v tožbi poudarjata nujnost odločanja o odlogu izvršbe, ki je bila predvidena 4. 11. 2014.

Ker je organ odločbo drugostopenjskega organa o odpravi sklepa o zavrnitvi njunega drugega predloga za odlog izvršbe z dne 10. 10. 2014 prejel 4. 11. 2014, medtem pa je s sklepom z dne 3. 11. 2014 že izdal sklep o odlogu izvršbe na podlagi njunega tretjega predloga z dne 30. 10. 2014, tudi po mnenju sodišča tožnika v času odločanja prvostopenjskega organa za izdajo še enega sklepa o odlogu izvršbe nista imela pravnega interesa.

Glede na tožbene navedbe o različnem časovnem obdobju, na katerega se lahko nanaša odlog izvršbe po enem ali drugem razlogu iz prvega odstavka 156.a člena ZGO-1 sodišče pojasnjuje, da sta tožnika tudi s predlogom z dne 30. 10. 2014 izrazila svojo voljo oz. zahtevo, naj organ odloži izvršbo zaradi vložene zahteve za spremembo gradbenega dovoljenja. Gradbeni inšpektor ni bil dolžan razmišljati o „logiki“ inšpekcijskih zavezancev glede vrstnega reda vlaganja predlogov, saj je razpolaganje z zahtevki v domeni strank. Zato ju tudi ni bil dolžan pozivati, naj se izjavita o razmerju med predlogi. Tožnika namreč po ugotovitvi, da bi bil odlog izvršbe iz razloga po tretji alineji prvega odstavka 156. a člena ZGO-1 zaradi predpisanega trajanja odložitve zanju morebiti ugodnejši (sklicujeta se na predlog novele ZGO-1F o podaljšanju odloga na pet let), ne moreta naknadno zatrjevati, kakšen bi dejansko moral biti vrstni red odločanja in s tem utemeljevati nezakonitost izpodbijanega sklepa. Če sta tožnika, kot priznavata v tožbi, 29. 10. 2014 vložila zahtevo za spremembo gradbenega dovoljenja izključno zato, da bi lahko predlagala odlog izvršbe in na ta način zadržala rušitev, predvideno za 4. 11. 2014, in jima je to uspelo zaradi ugodene zahteve, se ne moreta izogniti niti drugim posledicam take odločitve.

Sodišče se strinja z razlogi pritožbene odločbe (drugi odstavek 71. člena ZUS-1), da tožnika zaradi odložene izvršbe nista več izkazovala pravnega interesa za odlog, čeprav sta ga zahtevala na drugi pravni podlagi. Že odložene izvršbe v času trajanja odloga po naravi stvari ni mogoče odložiti. Ali drugače: ker je opravljanje dejanj prisilne izvršbe (v konkretni zadevi rušenje objekta) zaradi odloga prekinjeno, v tem času stranka z drugim predlogom ne more spremeniti (izboljšati) svojega pravnega položaja, torej zanj nima pravnega interesa. Upravni organ pa je dolžan na to procesno predpostavko za odločanje paziti po uradni dolžnosti.

Z vidika določb ZUP je nov predlog za odlog izvršbe iz istega razloga dopusten, če prejšnjemu predlogu zavezanca ni bilo ugodeno, pa se je spremenilo dejansko stanje (4. točka prvega odstavka 129. člena ZUP), ali je bil prejšnji predlog zavržen. Prav tako zavrnitev predloga po eni od alinej 156. a člena ZGO-1 ne preprečuje zavezancu vložitve novega po kateri od ostalih alinej.

Ker za odločitev v zadevi ostale navedbe niso pomembne, je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1).

Tožnika sta predlagala, naj sodišče z odločitvijo v tej zadevi počaka do odločitve o njuni tožbi zoper sklep št. 0612-252/2013-40-00641124, s katerim naj bi Ministrstvo za okolje in prostor 29. 12. 2014 zavrglo njuno pritožbo zoper sklep gradbenega inšpektorja, da se izvršba odloži do dokončnosti odločbe o zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja (po podatkih vpisnika tega sodišča gre za zadevo I U 337/2015, v kateri pa tožnika nista stranki postopka), ker da vztrajata pri predlogu za odlog na podlagi potrdila občine z dne 10. 10. 2014, kot tudi pri predlogu za odlog z dne 2. 11. 2014 na podlagi dopolnjenega potrdila občine z dne 27. 10. 2014. Po podatkih spisa je bila njuna pritožba zoper sklep gradbenega inšpektorja, da se odloži izvršba navedene inšpekcijske odločbe, zavržena s sklepom št. 0612-252/2013-45-00641124 z dne 30. 12. 2014 in ne s sklepom, ki ga tožnika navajata. Po podatkih vpisnika tega sodišča gre za zadevo I U 335/2015, o kateri je sodišče odločilo 21. 5. 2015.

Glede na to, da se sklicujeta še na tožbo zoper sklep, s katerim je bil zavržen njun drugi predlog za odlog izvršbe na podlagi potrdila občine z dne 27. 10. 2014 (tj. četrti predlog), sodišče pojasnjuje, da je podlaga za presojo zakonitosti upravnega akta v upravnem sporu dejansko in pravno stanje v času njegove izdaje, ne pa kasneje nastale okoliščine. Če bo tožnikoma z drugimi pravnimi sredstvi uspelo doseči ponovno obravnavo katerega od svojih predlogov, vloženih iz razloga po tretji alineji prvega odstavka 156.a člena ZGO-1, v tej zadevi obravnavani sklep o zavrženju ne bo ovira, da v takem odprtem postopku v dokaz svojih trditev, in sicer da sta dala pobudo za spremembo prostorskega akta, da jo je občina vključila v postopek sprememb prostorskega akta in da se je pisno opredelila, da jo bo upoštevala pri naslednjih spremembah, ne bi predložila vseh potrdil Občine Piran, s katerimi razpolagata.

Kadar sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).

ZGO-1 člen 156a, 156a/1, 156a/1-3, 156a/1-4.

Opr. št: I U 338/2015, ECLI:SI:UPRS:2015:I.U.338.2015

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

UPRS sodba I U 333/2015, enako tudi I U 336/2015