UPRS sodba II U 100/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-03-16

Vlasta Švagelj Gabrovec (preds.), Jasna Šegan (poroč.), Sonja Kočevar

promet s kmetijskimi zemljišči - odobritev pravnega posla - predkupni upravičenec - kmet mejaš

Kmet, s katerim je bila sklenjena pogodba o nakupu kmetijskih zemljišč, ima močnejšo predkupno pravico kot tožnik, saj je kmet, katerega zemljišče, ki ga ima v lasti, meji na zemljišče, ki je naprodaj.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski organ postopka po zahtevah strank A.A. in B.B., ki se oba nanašata na odobritev pravnega posla po 19. in 22. členu Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ), združil v en postopek (točka 1. izreka odločbe), v točki 2. izreka odločbe je prvostopenjski organ odločil, da se odobri pravni posel pod odložnim pogojem naknadne odobritve po ZKZ s strani upravne enote med pogodbenimi strankami C.C. in D.D. kot prodajalcema in A.A. kot kupcem, katerega predmet sta parc. št. 207/0 in 208/0, vpisani v k.o. …, pravni posel, sklenjen pod odložnim pogojem naknadne odobritve po ZKZ, s strani upravne enote med pogodbenimi strankami C.C. in D.D. kot prodajalcema in B.B. kot kupcem, katerega predmet sta parc. št. 207/0 in 208/0, vpisani v k.o. …, pa zavrnil.

2. Prvostopenjski organ v nadaljevanju obrazložitev navaja določbe 1., 20. in 21. člena ZKZ. C.C. in D.D. sta dne 14. 3. 2014 podala ponudbo za prodajo nepremičnin s parc. št. 207 in 208, k.o. …. Ponudba o prodaji predmetnih nepremičnin je bila objavljena na oglasni deski Upravne enote Ljutomer ter na enotnem državnem portalu e-uprave od 11. 2. 2014 do 13. 3. 2014, poslana pa je bila tudi Krajevnemu uradu Razkrižje in Občini Razkrižje. Ponudbo za prodajo predmetnih kmetijskih zemljišč so sprejeli A.A., E.E. in B.B.. Po 22. členu ZKZ, fizična ali pravna oseba, ki sklene pravni posel z lastnikom nepremičnine, poda vlogo za odobritev pravnega posla. Vloga se vloži pri upravni enoti, na območju katere leži nepremičnina oziroma njen pretežni del, najpozneje v 60 dneh po preteku roka iz četrtega odstavka 20. člena ZKZ, pri tem pa ni pomembno, da stranka vlogi ne more priložiti tudi pisno sklenjene pogodbe ali sodbe, ki bi tak posel nadomestila (sodba X Ips 502/9 z dne 20. 7. 2011). Po ustaljeni sodni praksi pomeni ponudba za prodajo kmetijskega zemljišča predlog za sklenitev pogodbe, ki vsebuje vse bistvene sestavine pogodbe, tako da je z njenim sprejemom pogodba sklenjena. Za kmetijska zemljišča torej velja čas sklenitve pogodbe takrat, ko prodajalec prejme sprejem ponudbe, dan na predpisan način in je ta sprejem na predpisan način dan tudi upravni enoti (prvi odstavek 21. člena ZKZ). Zato se šteje, da je pogodba o prodaji kmetijskega zemljišča sklenjena s sprejemom ponudbe, vendar pod odložnim pogojem naknadne odobritve po ZKZ s strani upravne enote (sodba II Ips 835/2007 z dne 28. 1. 2009). Če je ponudbo sprejelo več sprejemnikov, je treba šteti, da je vsak izmed njih s prodajalcem sklenil pravni posel pod odložnim pogojem naknadne odobritve s strani upravne enote in zato tudi vsak sprejemnik ponudbe izkazuje pravni interes, da upravna enota o njegovi vlogi za odobritev pravnega posla vsebinsko odloči. Svoj pravni interes za odobritev tako sklenjene pogodbe, sprejemnik ponudbe izkaže z vlogo za sklenitev pravnega posla, ki pa mora biti oddana v roku 60 dni. Upravna enota odobri ali zavrne odobritev pravnega posla z odločbo. Stranke v postopku odobritve so pogodbene stranke in vsi, ki so sprejeli ponudbo v skladu s tem zakonom.

3. E.E. je dne 24. 4. 2014 prvostopenjskemu organu podala izjavo o odstopu od sprejema ponudbe prodajalcev in v izjavi navedla, da ne bo podala vloge za odobritev pravnega posla. To pomeni, da E.E. dejansko ni vložila vloge za odobritev pravnega posla in s tem ni izkazala pravnega interesa za nakup.

4. A.A. in B.B. sta izkazala svoj pravni interes s sprejemom ponudbe in vlogo za odobritev pravnega posla, kar pomeni, da uveljavljata predkupno pravico po ZKZ. Na ustni obravnavi dne 2. 6. 2014 je prvostopenjski organ stranki seznanil z določbami ZKZ glede uveljavljanja predkupne pravice (prvi odstavek in drugi odstavek 23. člena ZKZ). Stranki je tudi seznanil, katere podatke in dokumente iz uradnih evidenc si je prvostopenjski organ pridobil po uradni dolžnosti, in sicer: podatke o lastnosti kmeta, iz katerih izhaja, da ima A.A. lastnost kmeta priznano z odločbo z dne 18. 2. 2010 in da ima B.B. lastnost kmeta priznano z odločbo z dne 23. 2. 2000; podatke o mejaših in lastnikih sosednjih zemljišč, in sicer na podlagi vpogleda v portal GURS ter zemljiško knjigo z dne 30. 5. 2014. Prvostopenjski organ ugotavlja, da na zemljišči, ki sta naprodaj, s svojim zemljiščem meji A.A., B.B. pa ni mejaš na prodajani zemljišči. Nadalje so bili pridobljeni podatki iz registra kmetijskih gospodarstev, iz katerih izhaja, da je A.A. nosilec KMG ter obdeluje več kot 150 ha kmetijskih zemljišč, da B.B. ni nosilec KMG, vendar je član KMG nosilke E.E., ki obdeluje več kot 5,5 ha kmetijskih zemljišč.

5. Na podlagi tako pridobljenih podatkov in dokazov, ima na podlagi prvega odstavka 23. člena ZKZ, A.A. kot kmet, katerega zemljišče, ki ga ima v lasti in meji na zemljišče, ki je na prodaj, večjo predkupno pravico kot B.B.. B.B. se s tem ni strinjal, ker meni, da je tudi on mejaš, saj ima odločbo, s katero mu je bil odobren pravni posel za nakup parc. št. 205 in 206, k.o. ..., ki mejita na prodajani parceli. A.A. je po zaključeni ustni obravnavi upravnemu organu dostavil fotokopijo prodajne pogodbe zapisane v notarskem zapisu z dne 14. 5. 2014, iz katere izhaja, da sta prodajalca C.C. in D.D. za predmetni parceli sklenila pravni posel s kupcem A.A., kar potrjuje izjavo stranke. Prvostopenjski organ tudi pojasni, da je zoper odločbo o odobritvi pravnega posla za sosednji zemljišči vložena pritožba in se zadeva rešuje na Ministrstvu za kmetijstvo in okolje, kar pomeni, da odločba ni dokončna in ne pravnomočna, zato sklenjena prodajna pogodba še ni sposobna za vpis v zemljiško knjigo. Trenutni zemljiško knjižni lastnik navedenih parcel ni B.B., ampak F.F..

6. Tudi če bi se po sklenjeni pogodbi, na katero se sklicuje B.B., ta štel za kmeta, katerega zemljišča, ki ga ima v lasti, meji na zemljišče, ki je na prodaj, sta po prvem odstavku 23. člena ZKZ obe stranki v enakem položaju in se ugotavlja predkupni upravičenec po drugem odstavku 23. člena ZKZ. Po tem členu sta po 1. in 2. točki oba v enakem položaju, kar je bilo ugotovljeno že v zadevi št. 330-434/2014 in se predkupni upravičenec določi po 3. točki tega odstavka. Po tej točki je predkupni upravičenec kmet, katerega določi prodajalec, kar je v tem primeru prav tako A.A.. Zato je prvostopenjski organ odločil in odobril pravni posel, sklenjen pod odložnim pogojem naknadne odobritve po ZKZ s strani upravne enote med prodajalcema C.C. in D.D. in kupcem A.A., pravni posel, sklenjen pod odložnim pogojem med prodajalcema C.C. in D.D. in kupcem B.B. pa zavrnil.

7. Pritožbeni organ je pritožbo B.B. zavrnil kot neutemeljeno. Ugotovil je, da je prvostopenjski organ ravnal pravilno in zakonito, ko je predmetni pravni posel kupcu A.A. odobril, pritožniku B.B. pa zavrnil.

8. Tožeča stranka B.B. vlaga tožbo v upravnem sporu iz vseh tožbenih razlogov. V tožbi navaja, da ni bilo upoštevano resnično dejansko stanje in da v zvezi s tem tožnik ni bil zaslišan. Že v postopku pred prvostopenjskim organom je tožnik navajal, da se tudi sam šteje kot kmet mejaš in s tem utemeljeval svojo predkupno upravičenje, s katerim bi s A.A. bila obravnavana kot kupca z enakim predkupnim upravičenjem. V pojasnitev teh trditev, da je tožnik kupec z enakim predkupnim upravičenjem kot A.A. pa navaja, da sta bila pred Upravno enoto Ljutomer v teku dva postopka prodaje kmetijskih zemljišč, ki ležijo ena poleg druge. Tako je lastnik kmetijskega zemljišča parc. št. 205/0 in 206/0 k.o. … F.F. dne 16. 1. 2014 podal ponudbo za prodajo navedenih zemljišč ter sta navedeno ponudbo sprejela tako tožnik kot A.A. Ta postopek se vodi pod opr. št. 330-434/2014, v katerem je bila dne 20. 3. 2014 opravljena ustna obravnava ter nato 26. 3. 2014 izdana odločba, s katero je tožniku bil odobren pravni posel, in sicer sklenitev prodajne pogodbe z dne 24. 2. 2014. odobritev pravnega posla kupcu A.A. pa je bila zavrnjena. S tem pravnim poslom je tožnik postal mejaš s parc. št. 207/0 in 208/0 k.o. …. V spornem postopku, v katerem sta C.C. in D.D. prodajala kmetijsko zemljišče s parc. št. 207/0 in 208/0 k.o. …, sta se prav tako ponovno odzvala tako tožnik kot A.A. V tem postopku je bila opravljena 2. 6. 2014 ustna obravnava in kasneje izdana izpodbijana odločba. A.A. je tako vedel, da je bil tožniku v postopku prodaje kmetijskih zemljišč parc. št. 205/0 in 206/0 pravni posel odobren ter da ima tožnik s prodajalcem F.F. sklenjeno prodajno pogodbo z dne 24. 2. 2014 ter bo tožnik z vpisom v zemljiško knjigo postal lastnik kmetijskih zemljišč, ki mejijo na kmetijska zemljišča parc. št. 207/0 in 208/0 k.o. … in bi tako z navedenima parcelama oba kupca imela enako predkupno upravičenje. Zato je A.A. dne 11. 4. 2014 vložil pritožbo zaradi zavlačevanja postopka prodaje kmetijskih zemljišč parc. št. 205/0 in 206/0 k.o. …, s katerimi bi bila s tožnikom pri nakupu kmetijskih zemljišč parc. št. 207/0 in 208/0 postavljena v položaj kupcev z enakim predkupnim upravičenjem.

9. Tožena stranka bi morala spoštovati določbe ZKZ, prav tako bi morala upoštevati temeljna načela upravnega postopka, zlasti načelo varstva pravic strank in načelo materialne resnice. Kogentne določbe ZKZ glede prometa s kmetijskimi zemljišči pomenijo sicer dopusten poseg v ustavno pravico posameznika, da razpolaga s svojo lastnino. Zaradi tega mora upravni organ v postopku odobritve pravnega posla med prodajalcem in kupcem popolno in celovito ugotoviti dejansko in pravno stanje, predvsem glede prednostnega vrstnega reda predkupnih upravičencev tako glede vprašanja ali so kmetje po 24. členu ZKZ, kakor tudi na katero mesto prednostnega vrstnega reda po 23. člena ZKZ se posameznega upravičenca uvrsti. Dejansko stanje ni bilo pravilno ugotovljeno v delu, ki se nanaša ugotovitev vrstnega reda upravičencev, prav tako so bila kršena pravila postopka, saj tožnik ni bil seznanjen s prodajno pogodbo, ki jo je A.A. prvostopenjskemu organu sicer dostavil istega dne, ko je bila ustna obravnava, vendar že po njenem zaključku, ko tožnik več ni bil prisoten. Razen tega v izpodbijani odločbi manjkajo tudi razlogi o odločilnih dejstvih in okoliščinah. Navedb iz odločbe prvostopenjskega in drugostopenjske odločbe tako ni mogoče preizkusiti. A. A. je tudi zavajal prvostopenjski organ z navedbo, da je parc. št. 207/0 in 208/0 k.o. … v naravi javna pot, kar ni res, saj gre za kmetijskih zemljišči. To le pomeni, da je želel prvostopenjski organ napeljati na odločitev, da je tudi v primeru nakupa parc. št. 205/0 in 206/0 k.o. … on kmet mejaš. Prvostopenjski organ bi moral počakati z odločitvijo v postopku odobritve pravnega posla prodaje parc. št. 207/0 in 208/0, torej prekiniti postopek ali pa sam rešiti predhodno vprašanje tožnikovega statusa predkupnega upravičenca, ki bi ga ta imel, če bi postal lastnik parc. št. 205/0 in 206/0 k.o. …. Sklepno sodišču predlaga, da tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne v ponovni postopek ter da tožniku prizna stroške postopka.

10. Tožena stranka je sodišču posredovala upravne spise, na tožbo pa odgovorila s predlogom, da jo sodišče zavrne kot neutemeljeno.

11. Tožba ter odgovor na tožbo so bili posredovani tudi strankam z interesom v tem postopku, to je A.A. ter D.D. in C.C., ki pa nanje niso odgovorili.

13. Po presoji sodišča je izpodbijani upravni akt pravilen in na zakonu utemeljen iz razlogov, ki so navedeni v prvostopenjski in drugostopenjski odločbi in se sodišče nanje v tej sodbi sklicuje (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1).

14. Prvi odstavek 23. člena ZKZ določa, da lahko pri nakupu kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije, če ni z drugimi zakoni določeno drugače, uveljavljajo predkupno pravico predkupni upravičenci po naslednjem vrstnem redu: 1. solastnik; 2. kmet, katerega zemljišče, ki ga ima v lasti meji na zemljišče, ki je naprodaj; 3. zakupnik zemljišča, ki je naprodaj; 4. drugi kmet; 5. kmetijska organizacija ali samostojni podjetnik, ki jima je zemljišče ali kmetija potrebna za opravljanje kmetijske oziroma gozdarske dejavnosti in 6. Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov RS za Republiko Slovenijo.

15. Po prvi alineji 24. člena ZKZ je kmet fizična oseba, ki je lastnica, zakupnica oziroma drugačna uporabnica kmetijskega zemljišča, to zemljišče obdeluje sama ali s pomočjo drugih, je za to obdelovanje ustrezno usposobljena in iz kmetijske dejavnosti pridobiva pomemben del dohodka.

16. V obravnavani zadevi ni sporno, da tako tožnik kot prizadeta stranka štejeta za kmeta v smislu 24. člena ZKZ. V zadevi prav tako ni sporno, da je tožnik mejaš, to je, da s svojim zemljiščem meji na zemljišči, ki sta naprodaj, medtem ko B.B. ni mejaš na prodajani zemljišči. Sodišče kot neutemeljen zavrača ugovor tožnika, da je tudi on mejaš, ker je upravna enota odobrila pravni posel med njim in prodajalcem F.F., z odločbo z dne 26. 3. 2014. Že prvostopenjski organ je tožeči stranki pravilno pojasnil, da odločba št. 330-434/2014-13 z dne 26. 3. 2014 o odobritvi pravnega posla za sosednji zemljišči s parc. št. 205 in 206 k.o. … ni dokončna in ne pravnomočna, ker je zoper odločbo vložena pritožba, ki jo rešuje Ministrstvo za kmetijstvo in okolje in zato sklenjena prodajna pogodba še ni sposobna za vpis v zemljiško knjigo. Kupec pridobi zahtevek za izstavitev zemljiškoknjižnega dovolila šele potem, ko prodajna pogodba postane veljavna, torej šele po dokončnosti odločbe o odobritvi posla (224. člen Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP, enako sodba VS RS II Ips 369/2010).

17. Po povedanem je torej pravilna ugotovitev, ki izhaja iz izpodbijane odločbe, da ima A.A. večjo predkupno pravico kot B.B., saj je kmet, katerega zemljišče, ki ga ima v lasti meji na zemljišče, ki je naprodaj. Razen tega pa sta prodajalca tudi sklenila prodajno pogodbo s A.A., kar pomeni, da je bilo uporabljeno načelo avtonomije iz 3. točke drugega odstavka 23. člena ZKZ, ko se ob enakih pogojih med kmeti, uvrščenimi na isto mesto v skladu s prejšnjim odstavkom, pravica do nakupa določi tako, da ima pravico izbire prodajalec.

18. Sodišče tudi ni našlo kršitev pravil postopka oziroma ni ugotovilo, da dejansko stanje ne bi bilo pravilno ugotovljeno. Iz podatkov v listinah upravnih spisov je namreč razvidno, da je prvostopenjski organ preveril vse podatke, ki jih zahteva določba prvega odstavka 23. člena ZKZ, da je bila opravljena ustna obravnava, na kateri sta bila prisotna tako tožeča stranka kot stranka z interesom in da so se na ustni obravnavi pojasnila vsa pomembna dejstva ter predstavile vse listine na podlagi katerih je prvostopenjski organ sprejel izpodbijano odločitev. Po presoji sodišča ne gre za kršitev pravil postopka, ker je A.A. kupoprodajno pogodbo, ki jo je sklenil s prodajalcema, predložil prvostopenjskemu organu po zaključeni ustni obravnavi istega dne. Dejstvo namreč je, da odločitev prvostopenjskega organa temelji na prvem odstavku 23. člena ZKZ, torej na ugotovitvi, da ima A.A. večjo predkupno pravico kot B.B. in zato kupoprodajna pogodba ni odločilna podlaga za izdajo izpodbijane odločbe. Ni sporno, da sta zemljišči parc. št. 207/0 in 208/0 k.o … kmetijski zemljišči, zato tožbeni ugovor, da naj bi A.A. zavajal organ z navedbo, da gre v naravi za javno pot, neutemeljen. Izpodbijana odločba vsebuje razloge o odločilnih dejstvih in okoliščinah. V postopku izdaje izpodbijane odločbe, ugotovitev statusa predkupnega upravičenca, ki bi ga imel tožnik, če bi postal lastnik parc. št. 205/0 in 206/0 k.o. …, ne predstavlja predhodnega vprašanja, ki bi ga moral prvostopenjski organ rešiti, ker brez njegove rešitve ne bi bilo mogoče odločiti o glavni stvari. Prvostopenjski organ je izvedel vse potrebne dokaze in pridobil listine, ki so bile v obravnavani zadevi potrebne za odločitev o stvari.

19. Po povedanem je odločitev izpodbijanega akta pravilna in na zakonu utemeljena, tožbeni ugovori pa neutemeljeni, zato je sodišče tožbo zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1.

20. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1.

Zakon o kmetijskih zemljiščih (1996) - ZKZ  -  23, 24

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.