UPRS sklep I U 901/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-12-17

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), mag. Damjan Gantar (poroč.), dr. Boštjan Zalar

upravni spor - mnenje komisije za etiko Odvetniške zbornice - organ z javnimi pooblastili - zavrženje tožbe

Izpodbijanega mnenja Komisije za etiko odvetniška zbornica ni sprejela kot organ, kot je definiran v 1. členu ZUS-1, zaradi česar v tem primeru ni mogoč upravni spor iz 4. člena ZUS-1, kjer je možno izpodbijati le akte in dejanja organov, kot so definirani v 1. členu ZUS-1. Izpodbijanega mnenja tožena stranka torej ni sprejela kot oblastveni organ.

Sodišče načeloma ne nasprotuje temu, da bi na splošno gledano lahko pri odločitvah Komisije za etiko oziroma Častnega razsodišča lahko šlo v določenih primerih tudi za poseg v določeno pravico, vendar pa glede na slovensko pravno ureditev in ob upoštevanju ZUS-1 v povezavi z Ustavo RS (121. člen Ustave) v tovrstnih primerih, ko Komisija za etiko sprejema svoje mnenje, ni možen upravni spor zaradi varstva ustavnih pravic (še manj redni upravni spor), ker bi bilo tako stališče v nasprotju s 121. členom Ustave, kjer je nedvoumno zapisano, kaj pomeni pojem javnega pooblastila.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Izpodbijani akt v tem upravnem sporu je mnenje Komisije za etiko Odvetniške zbornice Slovenije o skladnosti ravnanja tožnice z načeli in pravili Kodeksa odvetniške poklicne etike. Komisija za etiko je sprejela stališče, da je tožnica kršila načela in pravila Kodeksa odvetniške poklicne etike (18. določilo) s tem, da je v zvezi z odločitvijo Državne revizijske komisije v zadevi št. 018-128/2013-17 navedla „da jim manjkajo neke osnove ekonomije in da so se pač zatekli k nekemu takemu bolj osnovnošolskemu jeziku.“ Komisija za etiko pojasnjuje, da je družba A. d.o.o. v prisotnosti tožnice organizirala tiskovno konferenco, na kateri je tožnica med drugim izrekla tudi navedene besede, katere se zdijo Komisiji za etiko sporne, saj 18. določilo Kodeksa odvetniške poklicne etike določa, da odvetnik pri svojem odvetniškem delu varuje ugled sodišča in oblastvenih organov ter da je njegova dolžnost krepiti zaupanje javnosti v njegovo delo. V drugem odstavku tega določila pa je določeno, da naj odvetnik zato ne daje žaljivih ali omalovažujočih izjav o delu teh organov in njihovih odločitvah. Izjava, kot je bila omenjena, pa je po mnenju Komisije za etiko omalovažujoča in je s tem prekoračena meja dopustnega ter dostojnega komentiranja dela državnih organov.

Tožnica je predlagala širšo obravnavo mnenja Komisije za etiko pred Častnim razsodiščem, le-to pa je soglašalo z mnenjem Komisije za etiko, pri čemer je član Častnega razsodišča dr. B.B. dal ločeno odklonilno mnenje.

Tožnica vlaga tožbo po 4. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ker je bilo z odločitvijo tožene stranke poseženo v človekove pravice in temeljne svoboščine, drugo sodno varstvo pa ni zagotovljeno. Tožnica pojasnjuje, da je šlo v konkretnem primeru za daljši pogovor z medijem, kjer je tožnica skupaj s predstavnikom svoje stranke predstavila številne strokovne kritike odločitve Državne revizijske komisije. Njena stranka je bila namreč nad odločitvami Državne revizijske komisije šokirana. Sporna izjava je bila objavljena s strani medija po opravljenem daljšem pogovoru, v katerem so bili obrazloženi številni pomisleki glede arbitrarnosti in strokovnosti odločitve. Tožnica je uporabila preprost način izražanja, ker je bila izjava namenjena širši javnosti, zaradi česar uporaba striktno strokovnega žargona ni bila mogoča. Tožnica meni, da ji je bilo z odločitvijo tožene stranke poseženo v pravico do enakega varstva pravic (22. člen ustave), pravico do pravnega sredstva (25. člen ustave) ter svobodo izražanja (39. člen ustave). Po njenem mnenju je odločitev tožene stranke v delu, ki se nanaša na sprejeto mnenje, neobrazložena. V ničemer ni obrazloženo, zakaj je sporna izjava omalovažujoča. Prav tako je neobrazložena odločitev Častnega razsodišča.  Le ustrezno obrazložena odločba zadosti tožnikovi ustavni pravici iz 22. člena ustave, ki zagotavlja nepristranski in pošten postopek, ter njegovi ustavni pravici do pravnega sredstva iz 25. člena ustave. Z odločitvijo pa je bilo tudi poseženo v tožničino pravico do svobode izražanja, kot jo zagotavlja 39. člen ustave in 10. člen Evropske konvencije o človekovih pravicah (v nadaljevanju EKČP). Kritika tožnice je bila vseskozi usmerjena zgolj na neustrezno in nestrokovno delo Državne revizijske komisije, s čimer nikakor ni razžalila tega organa. Ni presegla meje svobode izražanja niti ni zasledovala prepovedanega ali protipravnega cilja. Kritika, ki jo je tožnica izrekla, ni bila ad personam, ampak v celoti ad rem. Zaradi tovrstnih odločitev se namreč odvetniki zaradi strahu pred negativnimi sankcijami lahko počutijo omejene pri opravi različnih procesnih dejanj. Tožnica je zgolj izražala svojo upravičeno in obrazloženo mnenje o strokovni usposobljenosti Državne revizijske komisije. Poseg tožene stranke v ustavno pravico tožnice v konkretnem primeru ni bil nujen in potreben. Tožnica predlaga, naj sodišče mnenje Komisije za etiko spremeni tako, da se ugotovi, da tožnica ni kršila načela in pravila Kodeksa odvetniške poklicne etike, podrejeno predlaga, naj mnenje odpravi, oziroma podrejeno, naj ugotovi, da je bilo z mnenjem poseženo v njeno pravico do enakega varstva pravic (22. člen ustave), pravico do pravnega sredstva (25. člen ustave) in v pravico tožnice do svobode izražanja (39. člen ustave). V vsakem primeru pa zahteva tudi povrnitev stroškov postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo pojasnjuje postopek v primeru kršitve določil Kodeksa odvetniške poklicne etike in primarno podaja ugovor stvarne nepristojnosti upravnega sodišča. Sodna praksa se sicer o dopustnosti sodnega varstva zoper oceno etične komisije še ni izrekla, pač pa je jasno stališče sodne prakse, da odločba disciplinske komisije odvetniške zbornice, s katero je izrekla disciplinski ukrep, ki ne vključuje odvzema pravice opravljati odvetniški poklic, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. Odvetniška zbornica takšnega akta ne izda pri izvrševanju nalog, podeljenih z javnim pooblastilom. Civilno sodno varstvo zoper odločbo o disciplinskem ukrepu pa je možno le v primeru, če bi bilo z ukrepom poseženo v določeno civilno pravico. Takšno stališče mora po mnenju tožene stranke še toliko bolj veljati za oceno Komisije za etiko, ki ne vključuje nikakršnih sankcij, ampak samo mnenje. Podredno pa tožena stranka prereka vse navedbe tožnice in podrobneje pojasnjuje, zakaj je mnenje Komisije za etiko kot tudi Častnega razsodišča primerno obrazloženo. Podrobneje pojasnjuje, da ima pravica do svobode izražanja tudi svoje omejitve. Zaradi narave svoje odločitve sodišče odgovora v tem delu ne bo podrobneje povzemalo. Tožena stranka predlaga, naj sodišče tožbeni zahtevek zavrže, podrejeno pa, naj ga zavrne, v obeh primerih pa zahteva tudi povrnitev stroškov postopka tožene stranke.

Tožnica je nato vložila še več pripravljalnih vlog, v katerih med drugim navaja, da Zakon o odvetništvu v 42. členu določa, da zbornica sprejema Kodeks odvetniške poklicne etike in je tako to z zakonom določena naloga. Ni mogoče sprejeti tega, da gre za odločitve zasebne narave glede na položaj zbornice kot organa z javnimi pooblastili. V nadaljevanju navaja zadevo Casado Coca proti Španiji (št. 15450/89), kjer je Evropsko sodišče za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) zapisalo, da se odvetniška zbornica šteje za javni organ in je sprejelo stališče, da odločitve organov odvetniške zbornice, s katerimi so bile ugotovljene kršitve odvetniške etike, predstavljajo poseg tudi takrat, ko so omejene na ugotovitev ali opozorilo in nimajo nobenih neposrednih finančnih ali statusnih učinkov. Sklicuje se tudi na zadevo Steur proti Nizozemski (št. 39657/98) kjer je ESČP ugotovilo, da je odvetnik s strani organov odvetniške zbornice spoznan, da je kršil določene strokovne standarde in to je ESČP štelo kot omejitev odvetnikove svobode izražanja in poseg vanjo. Sklicuje se tudi na zadevo Nikula proti Finski (št. 31611/96), kjer je ESČP opozorilo na učinek zastraševanja, ki jih imajo tovrstne odločitve, in na sodbo v zadevi Frankowicz proti Poljski (št. 53025/99), kjer je ukor zaradi kršitve etičnih pravil izrekel organ zdravniškega samoupravljanja zdravniku. V zadevi Veraart proti Nizozemski pa je ESČP ponovno opozorilo, da tudi zgolj ugotovitev organov odvetniške zbornice predstavlja poseg v smislu 10. člena EKČP. Iz navedenih primerov izhaja, da odločitve organov Odvetniške zbornice predstavljajo poseg v svobodo izražanja, kot jo varuje 10. člen EKČP. Ker lahko odvetniška zbornica sankcionira odvetnikovo izražanje izven sodne dvorane, kaže to na nujnost sodnega varstva v okviru upravnega spora. Tožnica tudi nasprotuje razlikovanju med dejavnostmi odvetniške zbornice, ki naj bi predstavljale izvrševanje javnih pooblastil, in tistimi, ki to niso. Meni, da odločitve organov Odvetniške zbornice Slovenije o tem, da je odvetnik kršil poklicno etiko, predstavljajo poseg javnega organa v človekovo pravico. Odvetniška zbornica Slovenije je institucija, ki zasleduje javni interes. Narava sankcije je neločljivo povezana z javno pravno naravo institucije. Delovanje zbornice je prisilne narave. Res je, da se v primeru Casado Coca proti Španiji odločitev Evropske komisije in nato še ESČP nanaša na kontekst pravne ureditve v Španiji, vendar pa to ne pomeni, da dejstva, ki sta jih omenjena organa upoštevala, niso relevantna tudi za druge države.

Tudi tožena stranka je vložila več pripravljalnih vlog, v katerih med drugim navaja, da je upravno sodišče doslej že sprejelo stališče, da disciplinske odločbe odvetniške zbornice ni izdal državni organ niti organ lokalne skupnosti in glede na ureditev v Zakonu o odvetništvu tudi ne organ pri izvrševanju nalog, podeljenih z javnim pooblastilom. Konkretnega primera ni mogoče primerjati z zadevo Casado Coca proti Španiji, saj je sodišče pri svoji odločitvi v tej zadevi upoštevalo specifično nacionalno zakonodajo ter dejstvo, da je v zakonsko predvidenem pritožbenem postopku odločitve zbornice potrdilo sodišče, ki se šteje za javno oblast. Mnenje Etične komisije je treba obravnavati kot dejanje osebe zasebnega prava, pred katerim se je mogoče braniti v pravdnem postopku, če neupravičeno posega v pravno sfero drugega. Narava zbornice ni izključno javno pravna. Drugače kot velja za špansko odvetniško zbornico Odvetniška zbornica Slovenije ni oseba javnega prava. Prvo določilo Kodeksa odvetniške poklicne etike pa v tretjem odstavku nedvoumno določa, da je ta kodeks „stanovski dogovor odvetnikov po načelu samoupravljanja v odvetniški zbornici“. Članstvo v Odvetniški zbornici Slovenije ni prisilno, ampak zgolj obvezno. Vsak se svobodno odloči, ali želi opravljati poklic odvetnika ali ne. Vsak pa lahko poleg tega, da izstopi iz zbornice z izbrisom iz imenika, tudi na demokratičen način doseže spremembo pravil, za katera meni, da so neprimerna.

Sodišče je tožbo zavrglo iz naslednjih razlogov:

ZUS-1 v 4. členu določa, da v upravnem sporu odloča sodišče tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Pojem organa iz 4. člena ZUS-1 je definiran v 1. členu ZUS-1, kjer je določeno, da se pod pojmom organi štejejo državni organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil. V obravnavanem primeru tožena stranka ni državni organ niti organ lokalnih skupnosti, nastopa pa v določenih primerih kot nosilec javnih pooblastil, vendar po mnenju sodišča nima funkcije nosilca javnega pooblastila, ko gre za oblikovanje mnenj Etične komisije Odvetniške zbornice Slovenije. Sodišče pojasnjuje, da vse dejavnosti, ki jih opravlja Odvetniška zbornica Slovenije, niso dejavnosti v okviru izvajanja javnih pooblastil.

Pojem javnega pooblastila je opredeljen v 121. členu ustave, kjer je določeno, da lahko z zakonom ali na njegovi podlagi pravne ali fizične osebe dobijo javno pooblastilo za opravljanje določenih nalog državne uprave. Iz tega določila povsem jasno izhaja, da lahko o javnem pooblastilu govorimo le tedaj, ko država neko nalogo, ki bi jo sicer opravljal organ državne uprave prenese na nek zasebni subjekt, bodisi pravno osebo ali pa fizično osebo. Pri tem pa sodišče pojasnjuje, da že pojmovno ne more biti oblikovanje mnenja Komisije za etiko Odvetniške zbornice Slovenije nekaj takega, kar bi sicer lahko opravljal tudi organ državne uprave. Iz tretjega odstavka 1. člena Kodeksa odvetniške poklicne etike izhaja, da je ta kodeks stanovski dogovor odvetnikov po načelu samoupravljanja v odvetniški zbornici. Če je torej kodeks, ki vključuje tako etična pravila kot tudi postopek pred etično komisijo in častnim razsodiščem, stanovski dogovor odvetnikov po načelu samoupravljanja, potem to nima nobene zveze s pojmom javnega pooblastila iz 121. člena ustave, iz katerega izhaja, da je javno pooblastilo opravljanje državnih nalog, ki jih država lahko prenese na določeno pravno ali fizično osebo (lahko pa tudi ne). Pri pojmu javnega pooblastila se je namreč treba vedno vprašati, ali bi bilo mogoče, da bi določeno nalogo opravljal tako organ državne uprave ali drug državni organ, ali pa drug, nedržavni subjekt. In če je kodeks stanovski dogovor odvetnikov po načelu samoupravljanja, je povsem nelogično, da bi nekaj tako internega, kot je le stanovski dogovor, bilo po svoji naravi naloga državne uprave. Tako že iz ustavnega določila 121. člena  izhaja, da vse naloge odvetniške zbornice ne predstavljajo opravljanje javnih pooblastil, ampak samo določene naloge, in da organi odvetniške zbornice zadeve, povezane z izvajanjem kodeksa, ne opravljajo kot nosilci javnih pooblastil, ampak kot zasebni subjekti. Izpodbijanega mnenja torej odvetniška zbornica ni sprejela kot organ, kot je definiran v 1. členu ZUS-1, zaradi česar tudi v tem primeru ni mogoč upravni spor iz 4. člena ZUS-1, kjer je možno izpodbijati le akte in dejanja organov, kot so definirani v 1. členu ZUS-1. Izpodbijanega mnenja glede na vse navedeno tožena stranka ni sprejela kot oblastveni organ. Oblastveni organ pa je, v kolikor ne gre za državni organ in organ lokalne skupnosti, lahko le nosilec javnega pooblastila, vsaka pravna oseba pa vseh svojih nalog ne opravlja v svojstvu nosilca javnih pooblastil, ampak le določene naloge opravlja v tem svojstvu.

Tožnica v zvezi z zgoraj navedenim navaja več primerov iz sodne prakse ESČP, ki naj bi bili primerljivi s tem primerom, vendar pa je po mnenju sodišča potrebno upoštevati tudi specifičnost posamezne nacionalne zakonodaje, ko ESČP ugotavlja, ali je šlo za poseg v človekove pravice. Tudi če je ESČP v primeru Casado Coca proti Španiji zavzelo stališče, da odločitve organov odvetniške zbornice predstavljajo poseg, oziroma v primeru Steur proti Nizozemski omejitev odvetnikove svobode izražanja, ali v primeru Veraart proti Nizozemski ponovno, da gre za poseg, v primeru Nikula proti Finski, da gre za učinek zastraševanja in podobno, sodišče v zvezi z vsem tem pojasnjuje, da v obravnavani zadevi ne gre na prvem mestu za vprašanje, ali gre za poseg ali ne, ampak je sodišče moralo najprej sploh presoditi, ali so podane procesne predpostavke za obravnavanje tožničine tožbe. Sodišče načeloma ne nasprotuje temu, da bi na splošno gledano lahko pri odločitvah Komisije za etiko oziroma Častnega razsodišča (ne da bi se pri tem opredeljevalo v zvezi s konkretnim primerom) lahko šlo v določenih primerih tudi za poseg v določeno pravico, vendar pa glede na slovensko pravno ureditev in ob upoštevanju ZUS-1 v povezavi z Ustavo RS (121. člen ustave) v tovrstnih primerih, ko Komisija za etiko sprejema svoje mnenje, ni možen upravni spor zaradi varstva ustavnih pravic (še manj redni upravni spor), ker bi bilo tako stališče v nasprotju s 121. členom ustave, kjer je nedvoumno zapisano, kaj pomeni pojem javnega pooblastila. V tovrstnih primerih, če bi šlo za poseg, pa še ne pomeni, da ni možno nikakršno sodno varstvo, vendar je treba pri tem upoštevati, kakšen je tožbeni zahtevek. Če bi posameznik ali posameznica s tožbenim zahtevkom izkazala, da gre za poseg v določeno civilno pravico, potem bi bilo možno sodno varstvo pred sodiščem splošne pristojnosti. V nobenem primeru pa v tovrstnih zadevah ne more iti za poseg v ustavno pravico, saj v ustavno pravico v smislu ZUS-1 lahko posegajo le organi, ki so kot taki definirani v 1. členu ZUS-1, kot je podrobneje obrazloženo pod točko 10 tega sklepa. Iz vseh navedenih razlogov so torej pristojni organi Odvetniške zbornice Slovenije sprejeli izpodbijano mnenje v okviru svojega zasebno pravnega delovanja in iz tega razloga takega mnenja upravno sodišče ne more presojati niti v rednem upravnem sporu niti v upravnem sporu zaradi varstva ustavnih pravic.

V zvezi z navedbo tožnice, da gre v obravnavanem primeru za poseg javnega organa v pravico do svobode izražanja, sodišče glede na vse navedeno pojasnjuje, da glede na določila ustave o tem, kaj je javno pooblastilo, Komisija za etiko izhajajoč iz ustavne ureditve, ne more izvršiti posega v svojstvu javnega organa, lahko pa bi na splošno gledano povzročila poseg v svojstvu organa zasebnega prava, in tudi pred posegi s strani organov zasebnega prava imajo posamezniki sodno varstvo, le da ne sodnega varstva v okviru upravnega spora, ni pa izključeno drugo sodno varstvo, odvisno od tožbenega zahtevka. Sodišče glede na predstavljeno utemeljitev meni, da navedeno stališče sodišča ni v nasprotju z judikati ESČP, kot jih navaja tožnica, upoštevajoč pri tem še to, kot je bilo že poudarjeno, da je vedno potrebno upoštevati tudi posebnosti nacionalne ureditve posamezne države, vlogo odvetniške zbornice v posamezni nacionalni ureditvi, ureditev upravnega spora in ustavna določila posamezne države.

Ob koncu pa želi sodišče opozoriti še na to, da je v ne povsem enaki, pač pa v primerljivi zadevi upravno sodišče že zavzelo stališče, da v primerih, ko Odvetniška zbornica Slovenije odloča o disciplinskih ukrepih, ne odloča kot nosilec javnega pooblastila in da zato upravni spor zaradi varstva ustavnih pravic zoper odločitve disciplinskega organa ni mogoč. Gre za sklep Upravnega sodišča RS št. I U 737/2012 z dne 24. 8. 2012, kjer je odločitev potrdilo tudi vrhovno sodišče v sklepu opr. št. I Up 462/2012. V tem sklepu je vrhovno sodišče navedlo, da je pravilno stališče sodišča prve stopnje, da v primeru vodenja disciplinskih postopkov zoper odvetnike pred disciplinsko komisijo odvetniške zbornice ne gre za izvrševanje nalog, ki bi bile toženi stranki podeljene z javnim pooblastilom. Ker v obravnavanem primeru ni šlo za organ iz 1. člena ZUS-1, tudi očitano dejanje ne more biti predmet presoje v upravnem sporu po prvem odstavku 4. člena ZUS-1. Vrhovno sodišče je zavzelo stališče, da vodenje disciplinskih postopkov pred disciplinsko komisijo odvetniške zbornice ne predstavlja tiste dejavnosti te zbornice, ki bi jo ta opravljala v okviru javnega pooblastila. Čeprav je šlo v tem primeru za odločbo disciplinske komisije, navedeno stališče še toliko bolj velja za mnenja Komisije za etiko, ki ne vključujejo nikakršnih sankcij ampak gre samo za mnenje.

Iz vsega navedenega torej izhaja, da tožnica izpodbija akt, ki ne more biti predmet upravnega spora zaradi varstva ustavnih pravic, saj je akt izdal organ izven funkcije opravljanja nosilca javnih pooblastil. Ker torej akt, ki je predmet tožbe, ne more biti predmet upravnega spora, je sodišče tožbo zavrglo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, ker akt, ki se izpodbija s tožbo, ni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. Ker je sodišče tožbo zavrglo iz procesnih razlogov, se do vseh navedb strank v postopku ni opredeljevalo. Iz navedenega razloga tudi ni podrobneje povzemalo tistih navedb strank, ki se nanašajo na to, ali akt zares pomeni poseg v ustavne pravice, kot ga zatrjuje tožnica.

Ker je sodišče tožbo zavrglo, trpi skladno s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1 vsaka stranka svoje stroške postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.