UPRS sodba I U 649/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2015-08-27

Andrej Kmecl (preds.), Nataša Smrekar (poroč.), mag. Tatjana Steinman

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - nelegalna gradnja - izvršljivost ukrepa

Upravni organ je upošteval način gradnje oziroma značilnost spornega objekta in njegovega vpliva na stabilnost drugega objekta, medtem ko je način izvedbe teh ukrepov v strankini sferi. Tako tožnika ne moreta pričakovati ohranitve nezakonitega stanja, ki sta ga sama povzročila, zgolj zato, ker naj bi to vplivalo na stabilnost drugega njunega objekta.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Toženka je z izpodbijano odločbo tožnikoma izrekla inšpekcijske ukrepe zaradi nelegalne gradnje delno vkopane garaže na zemljišču parc. št. 118/6 k.o. ..., tlorisnih dimenzij okoli 8 m x 3 m, z zeleno ravno streho s 50 cm slojem zemljine in s skupno višino objekta okoli 3,4 m. Naložila jima je, da takoj po vročitvi odločbe ustavita gradnjo (1. točka izreka), da jo v roku 120 dni odstranita (razen zaledne stene) in vzpostavita zemljišče v prejšnje stanje tako, da se ob odstranitvi objekta (razen zaledne stene) z nasutjem zemljine stabilizira brežino z enakim ali manjšim naklonskim kotom, kot ga ima hribina pod cesto na zemljišču parc. št. 118/1 k.o. ... (2. točka). V primeru neizvršitve naloženega dejanja na način in v roku, kot je določeno v 1. točki izreka, se bo začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki se bo opravil po drugih osebah ali s prisilitvijo (3. točka). Za objekt so bile izrečene prepovedi (4. točka) in odločeno še, da v tem postopku ni bilo stroškov (5. točka), da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve (6. točka) in da je odločba prosta takse (7. točka).

Iz obrazložitve odločbe izhaja, da bi morala tožnika za izgradnjo tovrstnega objekta glede na zakonodajo v času gradnje v letu 1992, kot tudi glede na današnjo zakonodajo dobiti ustrezno gradbeno dovoljenje. Ker gre za enoetažen, delno vkopan objekt, ga glede na 2. točko Priloge 2 Uredbe o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje (v nadaljevanju Uredba) ni mogoče šteti za enostavni objekt. Delno vkopana garaža namreč ne izpolnjuje pogoja pritličnosti v smislu Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1).

Upravni organ druge stopnje je pritožbo tožnikov zavrnil.

Tožnika se z odločitvijo ne strinjata in v tožbi navajata, da v obravnavanem primeru ne gre za nelegalno ampak za neskladno gradnjo, zato bi bilo treba uporabiti 153. člen ZGO-1. Po njunem je očitno, da je bilo v tej zadevi gradbeno dovoljenje izdano, izpodbijana odločba pa ne pojasni, na podlagi katerega materialnega predpisa je bilo treba v času gradnje kleti (pravilno: garaže, op. sodišča) pridobiti gradbeno dovoljenje. Gre za pomožni objekt, vsaka zgradba pa ima lahko po en tak objekt, ki se gradi na podlagi lokacijske dokumentacije oziroma informacije. Ni jima jasno, zakaj je v odločbi uporabljen najstrožji ukrep. Odločba je tudi neizvršljiva, saj bi bila v primeru njene realizacije ogrožena stabilnost terena in posledično stanovanjske hiše, ker stena garaže ni dimenzionirana kot samostoječi konzolni oporni zid. Za ugotovitev navedenega naj se postavi izvedenec gradbene stroke (statik).

Ker je gradbeni inšpektor v obrazložitvi izpodbijane odločbe ugotovil, da gre v predmetni zadevi za objekt, ki je sestavljen iz dveh objektov (kleti in garaže), bi moral za oba dela izdati eno odločbo. Dva ugotovitvena postopka za en objekt pomenita bistveno kršitev določb Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP).

Predlagata, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi, podrejeno, razveljavi in zadevo vrne v ponovno odločanje. Zahtevata povračilo stroškov upravnega postopka (pravilno: upravnega spora).

Sodišče se strinja z razlogi upravnih aktov obeh stopenj, s katerimi sta upravna organa utemeljila, da so v zadevi izpolnjeni pogoji za izrek inšpekcijskega ukrepa zaradi nelegalne gradnje. Razlogi prvostopenjskega upravnega po presoji sodišča omogočajo preizkus izpodbijane odločbe, sodišče pa je upoštevalo tudi stališča pritožbenega organa. Pri preizkusu zakonitosti prvostopenjskega akta, s katerim je bilo odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke (drugi odstavek 2. člena ZUS-1), sodišče namreč ni vezano zgolj na razloge izpodbijanega akta, ampak lahko upošteva tudi razloge drugostopenjske odločbe, s katerimi je pritožbeni organ odgovoril na pritožbene očitke, stranka pa lahko do teh razlogov v tožbi zavzame stališče, če se z njimi ne strinja. S tem v zvezi sodišče ugotavlja, da tožnika v tožbi le ponavljata pritožbene navedbe, na katere je obširno odgovoril upravni organ druge stopnje in jih zavrnil. Kljub temu tožnika stališčem drugostopenjskega upravnega organa ne ugovarjata, niti ne zatrjujeta, da organ  ni odgovoril na njune pritožbene navedbe. Sodišče se zato sklicuje na razloge obeh odločb in jih ne ponavlja (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1), glede na tožbo pa dodaja:

Nelegalna gradnja pomeni, da se gradnja oz. dela, za katera je predpisano gradbeno dovoljenje, izvajajo oz. so izvedena brez veljavnega gradbenega dovoljenja (12.1. točke prvega odstavka 2. člena ZGO-1). V primeru nelegalne gradnje pristojni gradbeni inšpektor odredi, da se gradnja takoj ustavi ter da se že zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možna (152. člen ZGO-1).

Navedene določbe ZGO-1 pomenijo pravno podlago za ukrepanje gradbenega inšpektorja v primeru vseh ugotovljenih nelegalnih gradenj in s tem za izdajo odločb, kakršna je tudi izpodbijana. Iz njih namreč izhaja, da je gradbeni inšpektor dolžan ukrepati vselej, ko ugotovi, da investitor gradi ali je že zgradil objekt, ne da bi si zanj pridobil predpisano gradbeno (oz. v skladu s prej veljavnimi gradbenimi predpisi morebiti drugače poimenovano) dovoljenje. V vseh primerih nelegalnih gradenj – tudi če gre za objekte,  zgrajene v času predpisov, veljavnih pred ZGO-1 –, je gradbeni inšpektor dolžan izreči ukrep iz 152. člena, saj zakon drugih  ukrepov v ta namen ne predvideva. Glede na čas gradnje obravnavane garaže v letu 1992, ki med strankama ni sporen, je torej za presojo legalnosti zgrajenega objekta najprej relevantna zakonodaja iz tistega obdobja.

Iz obrazložitve prvostopenjske odločbe je razvidno, da tožnika za gradnjo nista pridobila nobenih dovoljenj (izpoved prvega tožnika 27. 6. 2013), za kar pa v času gradnje v takrat veljavni zakonodaji ni bilo podlage. S tem v zvezi je pritožbeni organ tožnikoma pojasnil, da je bilo treba po določbah takratnega Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (v nadaljevanju ZUN) za gradnjo pridobiti lokacijsko dovoljenje (50. člen), razen v primeru objektov iz 51. člena, pri čemer je bilo treba tudi to gradnjo priglasiti pristojnemu občinskemu upravnemu organu (51. člen). Iz navedenega izhaja stališče pritožbenega organa, da je moral investitor za objekt, za katerega je bilo treba pridobiti lokacijsko dovoljenje, pridobiti tudi gradbeno. S tem v zvezi sodišče pojasnjuje, da ima to stališče podlago v tedaj veljavnem ZGO/84, ki je v 33. členu določal, da se objekt lahko začne graditi le na podlagi gradbenega dovoljenja ali enotnega dovoljenja za gradnjo, pri čemer je moral investitor po 36. členu tega zakona zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja priložiti tudi pravnomočno lokacijsko dovoljenje. V vsakem primeru pa je moral investitor ne glede na zahtevnost objekta pridobiti dovoljenje za gradnjo – bodisi kot gradbeno dovoljenje ali kot odločbo o priglasitvi del, ki je bila izdana po predhodni ugotovitvi, da za nameravana dela zadostuje priglasitev in da ta niso v nasprotju s prostorskim izvedbenim aktom (62. člen ZUN).

To pomeni, da gradnja brez dovoljenja (poimenovanega bodisi kot gradbeno ali odločba o dovolitvi priglašenih del za pomožne objekte), ni bila dopustna. Zato je neutemeljena tožbena trditev, da gradbeno dovoljenje ni bilo potrebno. Tožnika pa ne v upravnem postopku ne v tožbi nista zatrjevala, da sta v času gradnje pridobila katero od zahtevanih dovoljenj, niti ne uveljavljata, da bi obravnavani objekt po katerem od kasnejših predpisov izpolnjeval pogoje za gradnjo brez gradbenega dovoljenja v smislu 3. a člena ZGO-1, ki določa, da se na ta način lahko gradijo enostavni objekti, ki pa se ne smejo postavljati v nasprotju s prostorskim aktom.

Neutemeljeno je stališče, da izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti. Prvostopenjski organ v obrazložitvi res ni navedel posamičnih predpisov iz leta  1992, ampak se je na splošno skliceval na zakonodajo iz tega leta, saj tožnika nista zatrjevala, da dovoljenje imata. Poleg tega je drugostopenjski upravni organ to obveznost tožnikov dodatno pojasnil s tem, ko se je skliceval na ZUN, Zakon graditvi objektov iz leta 1984, Pravilnik o vrstah zahtevanih, manj zahtevnih in enostavnih objektov, o pogojih za gradnjo enostavnih objektov brez gradbenega dovoljenja in o vrstah del, ki so v zvezi z objekti in pripadajočimi zemljišči iz leta 2003, ter na Uredbo. To pomeni, da bi tožnika v tožbi lahko zatrjevala nepravilno uporabo materialnega prava.

Neutemeljeno je tožbeno stališče, da bi bilo treba gradnjo garaže obravnavati kot neskladno gradnjo, saj v postopku ni bilo ugotovljeno, da je bilo za garažo izdano gradbeno dovoljenje. Po 12.2. točki prvega odstavka 2. člena ZGO-1 je neskladna gradnja lahko le tista, za katero je bilo gradbeno dovoljenje izdano, vendar se gradnja oziroma dela izvajajo oziroma so izvedena v nasprotju s pogoji, določenimi z gradbenim dovoljenjem. Prvi tožnik je v postopku sicer navajal (zaslišanje 27. 6. 2013), da je pridobil gradbeno dovoljenje za gradnjo stanovanjske hiše na isti parceli, vendar pa so najprej stabilizirali teren (ob tem je nastal zaprt prostor, ki ga uporabljajo kot garažo), nato pa začeli z gradnjo objekta v skladu z gradbenim dovoljenjem. Ob povedanem tako ni jasno, od kod tožbena trditev o „očitno izdanem“ gradbenem dovoljenju za garažo. Poleg tega navedbo o neskladni gradnji izključuje nadaljnja tožbena trditev, in sicer da gradbeno dovoljenje za garažo sploh ni bilo potrebno. S tem tožnika povesta, da dovoljenja nimata (in ga tudi ne potrebujeta). Glede na navedeno je tožbena trditev o neskladni gradnji neutemeljena.

Iz izreka izpodbijane odločbe jasno izhaja, da investitorjema ni treba odstraniti zaledne stene garaže, iz obrazložitve pa, da bi sicer lahko ogrožena stabilnost obstoječe stanovanjske stavbe. Zaradi zagotovitve stabilnosti hiše pa je določena še stabilizacija zemljišča z nasutjem zemljine v izreku navedenem naklonskem kotu. To pomeni, da je upravni organ upošteval način gradnje oziroma značilnost spornega objekta in njegovega vpliva na stabilnost drugega objekta, medtem ko je način izvedbe teh ukrepov v strankini sferi. Tako tožnika ne moreta pričakovati ohranitve nezakonitega stanja, ki sta ga sama povzročila, zgolj zato, ker naj bi to vplivalo na stabilnost drugega njunega objekta. Predvsem pa tožnika z navedbami, da stena garaže ni dimenzionirana kot samostoječi konzolni oporni zid, kar naj bi z realizacijo odločbe postal, ne obrazlagata v tožbi zatrjevane neizvršljivosti odločbe – torej tega, da zaradi pravnih ali dejanskih ovir sploh ni mogoče izvršiti v izreku naložene odstranitve nelegalno zgrajene garaže in sanacije zemljišča. Zato je neutemeljen tudi predlog za postavitev izvedenca gradbene stroke – statika, ki naj bi ugotavljal vpliv na stabilnost hiše po odstranitvi pretežnega dela garaže, saj ne gre za pravno odločilno okoliščino za izrek ukrepa v tej zadevi.

Ne drži tožbena navedba, da naj bi prvostopenjski organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe ugotovil, da je garaža le del enotnega objekta, ki ga tvori še drugi del – klet. Iz tretjega odstavka obrazložitve namreč izhaja, da objekt, ki ga je investitor poimenoval kot garaža, dejansko predstavljata dva objekta – klet in garaža (investitor je navedel, da sicer garaža meji s kletjo, vendar je od nje ločena z dilatacijo). Omenjena trditev o enem objektu in posledično zahteva tožnikov za vodenje enega postopka za ugotavljanje legalnosti gradnje kleti in garaže je zato neutemeljena.

Glede na navedeno je sodišče tožbo zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1). Sodišče je o zadevi odločilo na seji, saj tožnika v tožbi nista pojasnila, katero pravno pomembno dejstvo naj bi sodišče ugotavljajo s preostalimi predlaganimi dokazi: z ogledom na kraju smem, z zaslišanjem inšpekcijskih zavezancev in z izvedbo vsega „kot predlagano do sedaj“.

Kadar sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.