UPRS sodba I U 357/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-11-12

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), Jonika Marflak Trontelj (poroč.), Petra Hočevar

omejitev lastninske pravice - služnost v javno korist - stroški postopka - specialna procesna določba

Razlaga prvostopenjskega organa glede uporabe četrtega odstavka 105. člena ZUreP-1 v zvezi z razlago določb ZUP, ki urejajo povračilo stroškov, je napačna, zaradi česar je tudi odločitev organa v 1. točki izreka napačna in jo je treba odpraviti.

Besedilo četrtega odstavka 105. člena ZUreP-1 „stroški, nastali v zvezi z razlastitvenim postopkom“ se nanaša na procesne stroške, kot jih našteva 113. člen ZUP. V delu, ko četrti odstavek 105. člena ZUreP-1 določa „stroške nastale v zvezi z razlastitvenim postopkom, plača razlastitveni upravičenec“, je določba četrtega odstavka 105. člena ZUreP-1 specialna procesna določba, glede na določila ZUP o nosilcu procesnih stroškov.

Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Krško št. 478-18/2012/30 z dne 8. 11. 2013 se odpravi v 1. točki izreka, odločba Ministrstva za infrastrukturo in prostor št. 35021-4/2012/11/006411111 z dne 16. 1. 2014 pa se odpravi v 1. in 3. točki izreka ter se zadeva v tem obsegu vrne Upravni enoti Krško v ponovni postopek.

Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v višini 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo zavrnil zahtevo za povrnitev stroškov uvedbe postopka (1. točka izreka); odločil, da bo vsebina omejitve lastninske pravice natančneje opredeljena v odločbi o glavni stvari, to je o omejitvi lastninske pravice na parc. št. 345/6 k.o. …, na kateri je vknjižena lastninska pravica v korist tožnice do celote (2. točka izreka) ter odločil, da stroški v zvezi z izdajo te odločbe niso nastali (3. točka izreka). V obrazložitvi se sklicuje na določbo prvega odstavka 114. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in ugotavlja, da je bil postopek končan v korist služnostne upravičenke, zato priglašene stroške krije služnostna zavezanka sama. Upravni organ pa ni zabeležil nobenih drugih stroškov postopka, ki bi se nanašali na uvedbo postopka.

Pritožbeni organ je z odločbo z dne 16. 1. 2014 pritožbo tožnice zoper 1. točko izreka prvostopenjske odločbe zavrnil (1. točka izreka), odpravil 2. točko izreka prvostopenjske odločbe (2. točka izreka) ter odločil, da se zahteva pritožnice za plačilo priglašenih stroškov za posel zavrne (3. točka izreka). V obrazložitvi je v zvezi z odločitvijo v 1. točki izreka navedel, da je treba v tem primeru uporabiti določbe ZUP in ne določbe Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1 - 105. do 107. člen). Odškodnina po ZUreP-1 pomeni vrednost nepremičnine in stranske stroške v zvezi z razlastitvijo. Slednji so stroški, ki so nastali v zvezi z razlastitvenim postopkom oziroma postopkom vzpostavitve služnosti in pomenijo stroške, ki nastanejo le v teh postopkih. Tožnica je v postopku priglasila stroške zastopanja zaradi vloženega predloga stranke z interesom za uvedbo postopka ustanovitve služnosti v javno korist. Ti stroški so nastali le kot posledica sklenjenega razmerja med tožnico in odvetnikom in so odvisni od subjektivne volje določene stranke. To pa ureja ZUP. V tem primeru je stranka z interesom s svojim zahtevkom uspela, zato je prvostopni organ pravilno uporabil prvi odstavek 114. člena ZUP. Drugostopni organ je 2. točko izreka prvostopne odločbe odpravil, ker odločitev ne temelji na zakonu. Zahtevo tožnice za povrnitev stroškov zastopanja v pritožbenem postopku pa je v 3. točki izreka tudi zavrnil, ker tožnica s pritožbo ni uspela.

Tožnica s tožbo izpodbija 1. točko izreka prvostopenjske odločbe v zvezi s 1. točko izreka odločbe druge stopnje ter 3. točko izreka odločbe druge stopnje. Navaja, da je odločitev nezakonita. V razmerju do splošnega upravnega postopka je razlastitveni postopek posebni postopek, urejen v ZUreP-1. Zato bi bilo treba uporabiti določbo četrtega odstavka 105. člena ZUreP-1. Ta vsebuje posebno pravilo glede povračila stroškov razlastitvenega postopka, ki določa, da mora upravičenec plačati odškodnino in povrniti vse stroške v zvezi s postopkom razlastitve. V tej določbi so sicer navedeni stranski stroški, povezani z razlastitvijo, iz česar pa sledi jasen zaključek, da procesni stroški iz te določbe niso del odškodnine, temveč predstavljajo ločeno obveznost upravičenca. Stroški v zvezi s postopkom razlastitve niso tisti del odškodnine, ki so v drugem odstavku 105. člena ZUreP-1 označeni kot stroški v zvezi z razlastitvijo (t.i. materialnim aktom razlastitve). Stroški v zvezi s tem so primeroma našteti v tem odstavku: selitveni stroški, izgubljeni dobiček, itd..  Vprašanje določitve odškodnine po ZUreP-1 ni v nobeni zvezi z odločanjem o stroških postopka. Gre za dve ločeni zadevi, ki se ju ne sme obravnavati skupaj. Obveznost razlastitvenega upravičenca, da povrne razlastitvenemu zavezancu stroške postopka, je v pravnem redu RS sistemsko urejena. To dokazuje besedilo 104. člena Zakona o nepravdnem postopku (v nadaljevanju ZNP), ki določa, da mora stroške postopka plačati tisti, ki plača odškodnino zaradi razlastitve – torej razlastitveni upravičenec. Razlastitev pomeni poseg v ustavno zajamčeno pravico do zasebne lastnine (33. člen Ustave). Stroški, ki v zvezi s tem nastanejo, zato ne morejo biti obveznost razlastitvenega zavezanca, saj bi to pomenilo, da bi se zavezancu izplačala odškodnina, zmanjšana za te stroške in bi bilo vodenje razlastitvenih postopkov vedno v škodo razlastitvenih zavezancev. Takšna razlaga pa je protiustavna. Zmotno je, da stroški odvetnika niso stroški postopka. Po prvem odstavku 113. člena ZUP med stroške upravnega postopka sodijo tudi stroški pravnega zastopanja, kar pomeni stroški zastopanja po odvetniku. Vprašanje, ali je bilo zastopanje obvezno, ni odločilno. Uspeh tožnice s pritožbo ni odločilen za odločitev o stroških. Oba organa sta se napačno oprla na ZUP, morala bi se na ZUreP-1. Podobno tudi v zadevah I Up 1148/2005 in I U 206/2012. Zato bi moral drugostopni organ tožnici povrniti stroške za pritožbo. Glede na povedano tožnica predlaga odpravo obeh aktov v izpodbijanih delih, sodišče pa naj naloži toženki tudi povrnitev njenih stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Dodala je še, da priglaša stroške upravnega spora v tam navedeni višini po odvetniški tarifi. Če bi sodišče menilo, da je upravičena le do stroškov po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, predlaga, naj sodišče zahteva ustavno presojo tega pravilnika ali uporabi glede tega podzakonskega predpisa exceptio illegalis.

Toženka je v zadevi poslala upravne spise, na tožbo vsebinsko ni odgovorila.

Stranka z interesom A. d.o.o. na tožbo v danem roku ni odgovorila.

V obravnavanem primeru je sporna odločitev prvostopenjskega in posledično drugostopenjskega organa o zahtevi tožnice za povrnitev stroškov pravnega zastopanja v postopku omejitve lastninske pravice s trajno služnostjo v javno korist.

Sodišče se strinja s tožnico, da je odločitev prvostopenjskega organa, ki ji je pritrdil tudi organ druge stopnje, napačna, pri čemer se je naslovno sodišče do vprašanja razlage določb ZUreP-1 in ZUP, ki so podlaga za odločitev v tej zadevi oziroma na podlagi katerih tožnica uveljavlja svojo zahtevo, opredelilo že v sodbi I U 275/2014 z dne 1. 7. 2014, v kateri je navedlo naslednje:

„Razlastitev je na ustavni ravni urejena v 69. členu Ustave. Glede na funkcijo, ki jo ima odškodnina za razlaščeno nepremičnino po slovenski ustavi, je ustavno zapovedana polna odškodnina, ki zajema celotno izgubo. Njen obseg mora biti takšen, da omogoči prizadetemu vzpostavitev premoženjskega stanja, enakovrednega prejšnjemu (Komentar Ustave RS, str. 681). Da bi se v celoti izravnala izguba, mora biti odškodnina sestavljena iz dveh sklopov: odškodnine za odvzeto pravico in odškodnine za „stransko škodo“. Odškodnina mora zajeti obe vrsti učinkov, najočitnejšega – odvzem ali omejitev pravice in manj očitne stranske posledice. Odškodnina ima torej dve postavki – substančno odškodnino in odškodnino za stranske posledice (Komentar Ustave RS, str. 683).

Na zakonski ravni odškodnino in njen obseg določa drugi odstavek 105. člena ZUreP-1, ki se glasi, da odškodnina obsega vrednost nepremičnine glede na njeno dejansko rabo in stranske stroške,  povezane z razlastitvijo, kot so selitveni stroški, izgubljeni dobiček za čas selitve in morebitno zmanjšano vrednost preostale nepremičnine. Vrednost nepremičnine glede na njeno dejansko rabo pomeni substančno odškodnino. Stranski stroški, povezani z razlastitvijo, pa pomenijo odškodnino za stranske posledice. V četrtem odstavku 105. člena ZUreP-1 je določen nosilec za plačilo odškodnine. Termin „odškodnina“ pa se po mnenju sodišča nanaša na obe obliki odškodnine, kot ju določa drugi odstavek, torej na materialno odškodnino za razlaščeno. Besedilo četrtega odstavka 105. člena ZUreP-1 „stroški, nastali v zvezi z razlastitvenim postopkom“ pa se nanaša na procesne stroške, kot jih našteva 113. člen ZUP. V delu, ko četrti odstavek 105. člena ZUreP-1 določa „stroške nastale v zvezi z razlastitvenim postopkom, plača razlastitveni upravičenec“, je določba četrtega odstavka 105. člena ZUreP-1 specialna procesna določba, glede na določila ZUP o nosilcu procesnih stroškov. Da je temu tako, torej da zakon v četrtem odstavku ne imenuje kot odškodnino zgolj substančno odškodnino, odškodnino za stranske posledice – stranske stroške povezane z razlastitvijo pa kot stroške, nastale v zvezi z razlastitvenim postopkom, izhaja tudi iz zgodovinske razlage predpisov, ki so v preteklosti na našem področju urejali razlastitev.

Iz določb krovnih zakonov, v katerih je bila urejena razlastitev v Sloveniji, izhaja, da je bila določba o nosilcu procesnih stroškov že pred ZUreP-1 specialna določba glede na ZUP.

Zakon o razlastitvi in prisilnem prenosu pravice uporabe (Uradni list RS št. 27/1972) – veljaven do 7. 3. 1980, je v 10. členu določal, da lastniku pripada za razlaščeno odškodnina, ki jo plača razlastitveni upravičenec. Nato pa je v poglavju IV razlastitveni postopek (členi od 17 – 23), v 23. členu določal, da stroške postopka, nastale v zvezi z odločbo o razlastitvi, plača razlastitveni upravičenec. Iz navedenih določb je jasno, da 10. člen določa materialno odškodnino, 23. člen pa procesne stroške.

Zakon o razlastitvi in prisilnem prenosu nepremičnin v družbeni lastnini (Uradni list RS, št. 5/2080) – veljaven do 25. 7. 1997, je v 9. členu določal, da lastniku pripada za razlaščeno nepremičnino odškodnina. V istem členu, da odškodnino plača razlastitveni upravičenec. V 11. členu pa je določal, da stroške, nastale v zvezi z razlastitvenim postopkom, plača razlastitveni upravičenec. Tudi iz teh določb je razvidno, da gre za različna temelja, materialnega in procesnega.

Enako izhaja iz določb Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS št. 44/1997 – ZSZ), veljaven do 1. 1. 2003. Pristojnost za odločanje o razlastitvi je bila po tem zakonu prenesena na redno sodišče (21. člen je določal, da o razlastitvi odloča sodišče v nepravdnem postopku). V 18. členu pa je določal, da se lastninska pravica lahko odvzame ali omeji proti nadomestilu v naravi proti plačilu odškodnine ter v 26. členu, da odškodnina za odvzeto nepremičnino obsega vrednost nepremičnine in stroške povezane z razlastitvijo. Posebne določbe o nosilcu stroškov razlastitvenega postopka ta zakon ni imel, ker je sodišče odločalo v nepravdnem postopku, ki je v 104. členu ZNP določal, da stroške postopka trpi udeleženec, ki mu je naloženo plačilo odškodnine (29. člen ZSZ pa je določal, da če sodišče predlogu za razlastitev ugodi, mora odločiti tudi o nadomestni nepremičnini ali o odškodnini, ki pripada razlaščencu, o drugih obveznostih razlastitvenega upravičenca in razlaščenca ter o pravicah in obveznostih ostalih udeležencev postopka). Razlastitveni upravičenec je bil torej tudi po ZNP nosilec stroškov postopka, ki jih je zaradi postopka utrpel razlastitveni zavezanec.“

Glede na povzeto razlago iz sodbe I U 275/2014 z dne 1. 7. 2014 ter enako oziroma podobno dejansko stanje ter enako materialnopravno podlago, ki velja v tej zadevi, je torej razlaga upravnega organa glede uporabe četrtega odstavka 105. člena ZUreP-1 v zvezi z razlago določb ZUP, ki urejajo povračilo stroškov, napačna, zaradi česar je tudi odločitev prvostopenjskega organa v 1. točki izreka napačna in jo je treba odpraviti. Ker pa je drugostopenjski organ zavrnil pritožbo tožnice zoper tako odločitev organa prve stopnje (za katero je bilo ugotovljeno, da je napačna), je napačna tudi odločitev iz 1. točke izreka pritožbene odločbe, s katero je bila zavrnjena tožničina pritožba in jo je tudi treba odpraviti. Hkrati pa je treba odpraviti tudi 3. točko izreka pritožbene odločbe. Z njo je drugostopenjski organ zavrnil zahtevo tožnice za plačilo priglašenih stroškov pritožbenega postopka. Organ je svojo odločitev v tej točki oprl na 113. člen ZUP, ki ureja povračilo stroškov v upravnem postopku po načelu uspeha, kar je sicer pravilno v obravnavanem primeru, ne glede na zgoraj povedano v zvezi s povrnitvijo stroškov, ko se odloča na prvi stopnji v razlastitvenem postopku, saj gre za odločitev v pritožbenem postopku. Ker pa je tožnica s tožbo zoper 1. točko izreka prvostopenjske odločbe in zoper 1. točko izreka drugostopenjske odločbe uspela, to pomeni, da je napačna tudi odločitev o zavrnitvi zahteve za povrnitev njenih pritožbenih stroškov.

Glede na povedano je sodišče tožbi iz razlogov napačne uporabe materialnega prava ter posledično bistvene kršitve določb postopka ugodilo, odločbo prvostopenjskega organa v 1. točki izreka ter odločbo drugostopenjskega organa v 1. in 3. točki izreka na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odpravilo ter zadevo v smislu tretjega odstavka istega člena vrnilo prvostopenjskemu organu v tem obsegu v ponovni postopek. V ponovnem postopku bo moral organ prve stopnje, sledeč pravnemu mnenju sodišča, ki izhaja iz te sodbe in njegovim stališčem, ki se tičejo postopka, o zadevi ponovno odločiti.

Odločitev o ugoditvi stroškovnega zahtevka tožnice temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 in na njegovi podlagi izdanega Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Po 3. členu Pravilnika se tožniku, ki ga je v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik in je bila zadeva rešena na seji, priznajo stroški v višini 285,00 EUR. Sodišče je tožnici priznalo te stroške, povečane za 22 %, ker je odvetnik tožnice zavezanec za plačilo DDV, zahtevano sodno takso bo sodišče vrnilo tožnici po uradni dolžnosti. Glede tožničinega predloga o ustavni presoji zgoraj citiranega pravilnika (tožnica je namreč v tožbi uveljavljala povrnitev stroškov v skladu z Zakonom o odvetniški tarifi) oziroma da sodišče uporabi glede tega podzakonskega predpisa exceptio illegalis, pa sodišče odgovarja, da tožnica ni niti navedla, zaradi česar meni, da je Pravilnik v nasprotju z Ustavo oziroma v čem se po njenem mnenju kaže protiustavnost njegovih določb, sodišče samo pa tudi ne ocenjuje, da je ureditev, kot izhaja iz Pravilnika (ki določa pavšalne zneske stroškov, ki jih dobi tožnik povrnjene v odvisnosti od zastopanja tožnika ter načina odločitve sodišča), v nasprotju z Ustavo. Če se je tožnica s pooblaščenim odvetnikom zgolj dogovorila za nagrado v skladu z Zakonom o odvetniški tarifi ter mu bo na tej podlagi izračunano nagrado tudi plačala, pa to še ne pomeni, da je zakonska ureditev, ki tožniku priznava pavšalen znesek povračila stroškov, določen v Pravilniku, protiustavna. Sodišče zato njenemu predlogu ni sledilo.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.