UPRS sodba I U 1445/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2015-03-10

Petra Hočevar (preds.), mag. Miriam Temlin Krivic (poroč.), Jonika Marflak Trontelj

zloraba prevladujočega položaja - pravica do obrambe - pravica do vpogleda v spis - načelo kontradiktornosti - dolžnost varovanja poslovnih skrivnosti

Toženka bi morala navesti vsaj razmerje zahtevanega podatka do v PRD ugotovljene kršitve (pomembnost podatka za ugotavljanje morebitne kršitve in njegova dokazna vrednost), da bi sodišče lahko presodilo utemeljenost oziroma neutemeljenost tožbenih razlogov, da tožnik potrebuje sporne podatke za uresničevanje pravice do obrambe.

I. Tožbi se ugodi, sklep Javne agencije Republike Slovenije za varstvo konkurence št. 306-23/2013-122 z dne 6. 8. 2014 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

II.Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v višini 347,70 EUR, v 15 dneh od vročitve sodbe toženi stranki, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka je z izpodbijanim sklepom v 1. točki izreka ugodila zahtevi tožnika za vpogled v dokumente št. 306-23/2013-67, 306-23/2013-68, 306-23/2013-69, 306-23/2013-79, 306-23/2013-80 in 306-23/2013-83 z dne 16. 7. 2014 tako, da je dovolila pregledovanje in kopiranje vseh dokumentov razen tistih, navedenih v 2. točki tega sklepa; v 2. točki izreka zahtevo tožnika v delu, v katerem se nanaša na pregledovanje in kopiranje podatkov o ARPU operaterjev iz zaupnih različic dokumentov št. 306-23/2013-68 in 306-23/2013-69, zavrnila. Delno je zavrnila tudi vpogled v podatke o minimalni in maksimalni skupni investiciji v kolokacije tipa D ter o minimalnih cenah DSLAM-ov, UPS-ov in stikal iz dokumenta št. 306-23/2013-79 in minimalnih cenah DSLAM-ov iz dokumentov št. 306-23/2013-80, 306-23/2013-83; ter v 3. točki izreka v delu, v katerem se nanaša na dokumente št. 306-23/2013-67, 306-23/2013-68, 306-23/2013-69, 306-23/2013-79, 306-23/2013-80 in 306-23/2013-83 odločila, da ta sklep nadomesti sklep št. 306-23/2013-101 z dne 7. 7. 2014; v 4. točki izreka dovolila pregled in kopiranje različic dokumentov, ki so priloga temu sklepu. V obrazložitvi navaja, da je tožnik dne 16. 7. 2014 zaprosil za vpogled v spis in sicer vpogled in fotokopiranje zaupnih različic dokumentov, ki so v 1. točki izreka navedeni. Toženka je zahtevi ugodila, kot izhaja iz 1. in 2. točke izreka sklepa, ker je v skladu z 18. členom Zakona o preprečevanju omejevanja konkurence (ZPOmK-1) menila, da gre pri podatkih za katere omejuje vpogled, za poslovne skrivnosti, tožnik pa v postopku, razpisala je tudi ustno obravnavo dne 5. 8. 2014, ni uspel dokazati, da je razkritje spornih podatkov potrebno za njegovo obrambo.

Tožnik v tožbi uveljavlja kršitev pravice do pregleda dokumentov na podlagi 18. in 19. člena ZPOmK-1, oziroma izjave v postopku na podlagi 9. člena ZUP in 22. člena Ustave. Meni, da bi mu morala toženka po izdaji povzetka relevantnih dejstev (PRD) z dne 20. 6. 2014 omogočiti vpogled v spis v celoti, saj se v nasprotnem ne more učinkovito izjaviti niti braniti glede očitka o domnevni zlorabi prevladujočega položaja. V zvezi z nerazkritjem podatkov o ARPU operaterjev A. in B. meni, da toženka ni opredelila, da gre za poslovno skrivnost, ker je B. sam javno objavljal podatke o ARPU, A. pa ni navedel nobenih razlogov v zvezi s poslovno skrivnostjo. Glede podatkov o največji in najmanjši skupni investiciji v kolokacije, stroških DSLAM-ov in UPS-ov operaterja B., pa gre za obremenilne kot razbremenilne podatke, ki bi jih bila toženka dolžna razkriti. V zvezi z dejstvom, da gre za obremenilne podatke, se sklicuje na odstavke v PRD, ter 19. člen ZPOmK-1. Uveljavlja tudi nezakonitost izpodbijanega sklepa v 3. točki izreka, v kateri izpodbijani sklep nadomešča sklep toženke z dne 7. 7. 2014. Meni, da za takšno ravnanje toženka ni imela podlage v določbah Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) niti ZPOmK-1. Predlaga odpravo izpodbijanega sklepa in zahteva povrnitev stroškov postopka.

Toženka se v odgovoru na tožbo sklicuje na PRD in navaja, da podatkov, ki so prekriti, v postopku ni uporabila. Glede razbremenilnih dokazov pa je na tožniku breme, da natančno in konkretno navede, v čem je določen podatek zanj razbremenilen. Meni, da tožnik glede podatka o ARPU operaterjev ni nikjer pojasnil, kako bi ta vplival na obrambo, prav tako pa je tožnik prekludiran glede pojasnila o potrebnosti minimalnih cen aktivne opreme. Poudarja, da se toženka v PRD nikjer ne opira na konkretne cene opreme, da pa so za potrebe morebitnih trditev o razbremenitvi načeloma tržne cene te opreme tožniku znane, saj jo tudi sam nabavlja. Za obrambo ne more biti nujen točen podatek o ceni, ki jo pri dobaviteljih uspe izposlovati podjetje B. Tretja točka izpodbijanega sklepa pa je posledica koherentnega odločanja o zadevi, saj tožnik ves čas zahteva vpogled v iste podatke.

Tožnik v pripravljalnem spisu prereka, da obremenilni podatki, ki jih zahteva, niso bili uporabljeni v PRD. Že v zahtevi za vpogled z dne 16. 7. 2014 je navajal, da se je toženka na več mestih v PRD sklicevala na domnevno visoke stroške izgradnje kolokacijskih prostorov in da naj bi moral operater domnevno največ lastnih investicij uporabiti pri kolokacijah, zato je navedba toženke v odgovoru na tožbo  očitno neutemeljena. Z neustrezno obrazložitvijo v PRD, na način, da se v njem podajo ugotovitve, ne da bi se hkrati navedlo podlago, se ne more izogniti obveznosti omogočiti podjetju učinkovito izvrševanje pravice do obrambe. Glede razbremenilnih dokazov pa navaja, da je v zahtevi za vpogled jasno pojasnil, zakaj gre za razbremenilne dokumente. V zvezi z očitkom glede javno objavljenih podatkov o ARPU operaterja B., da je prekludiran z navedbami o tem, da je operater B. podatke o ARPU za drugo časovno obdobje javno objavil, pa se sklicuje na dolžnost toženke, da je dolžna izvesti presojo poslovne skrivnosti.

V obravnavani zadevi je predmet presoje sklep toženke, s katerim je dovolila pregledovanje in kopiranje vseh dokumentov, razen tistih, navedenih v 2. točki izreka sklepa. Razlog toženke za zavrnitev vpogleda v zaupne verzije je, da gre za poslovne skrivnosti, tožnik pa ni zmogel bremena dokazati, da interes obrambe prevlada nad interesom varovanja podatkov.

Na podlagi določbe 18. člena ZPOmK-1 ima stranka pravico (po izdaji sklepa o uvedbi postopka – tretji odstavek 18. člena ZPOmK-1) pregledovati, prepisovati in preslikavati dokumente upravnega spisa. Navedena pravica je omejena v primeru, ko imajo dokumenti oz. vsebine dokumentov naravo, kot je določena v petem odstavku 18. člena ZPOmK-1. V primeru poslovnih skrivnosti (zaupni podatki) (16. in 17. alinea 3. člena ZPOmK-1) je dokazno breme na podjetju, ki to zatrjuje (da gre za podatke, katerih razkritje bi pomenilo nastanek občutne škode in so znani omejenemu krogu oseb). Toženka je torej ob izkazanih pogojih dolžna varovati poslovne skrivnosti le na zahtevo stranke. Vendar pa opredelitev podatka za poslovno skrivnost (oziroma tudi drugih občutljivih podatkov) nima absolutne narave v smislu varovanja pred vpogledom. Zaradi uresničevanja pravice do obrambe in zagotavljanja načela kontradiktornosti se mora interes varstva občutljivih podatkov umakniti in je treba tudi dokumente, ki sodijo med izjeme, razkriti vselej, ko se odločitev toženke opira na te dokumente (obremenilni dokazi). Kolikor pa gre za poslovne skrivnosti, še dodatno velja, da jih lahko toženka razkrije podjetju, proti kateremu se vodi postopek, tudi ko presodi, da njihovo razkritje zaradi zagotovitve pravice do obrambe objektivno prevlada nad interesom njihovega varovanja. V Komentarju ZPOmK-1 k 18. členu je navedeno, da bo pri uporabi testa v zvezi s poslovno skrivnostjo morala toženka presoditi vse okoliščine primera in se osredotočiti zlasti na: - pomen podatka za ugotavljanje obstoja kršitev, - dokazno vrednost podatka, - nepogrešljivost podatka, - resnost domnevne kršitve ter - obseg škode, ki bi prizadetim osebam lahko nastala zaradi razkritja, pri čemer se Komentar opira na štiriindvajseti odstavek Obvestila Komisije o pravilih za vpogled v spis Komisije. Sodišče soglaša, da iz določbe sedmega odstavka 18. člena ZPOmK-1 izhaja dolžnost toženke, da ob zahtevi podjetja, proti kateremu se vodi postopek, da razkrije podatke, ki so poslovna skrivnost, le te razkrije, kolikor presodi, da njihovo razkritje zaradi zagotovitve pravice do obrambe objektivno prevlada nad interesom varovanja teh podatkov kot poslovne skrivnosti.

V obravnavani zadevi je toženka zahtevo po razkritju podatkov zavrnila. Iz izpodbijanega sklepa izhaja, da je toženka presojala zahtevo tožnika za vpogled v spis z dne 16. 7. 2014, v kateri je podal zahtevo po razkritju podatkov v naštetih dokumentih ter v točki 6 zahteve obrazložil potrebo za poznavanje nedostopnih podatkov iz razloga obrambe. Navedel je, da navedeni dokumenti predstavljajo tako obremenilne kot razbremenilne dokumente. V zvezi z obremenilnimi dokumenti toženka v točki 13 izpodbijanega sklepa navaja, da podatkov, ki so v zaupnih različicah prekriti, ni uporabila v PRD, vendar pa je, ker je tožnik navedel, da dokumenti s podatki o stroških izgradnje in vzdrževanja kolokacij predstavljajo tudi razbremenilne dokumente, razpisala ustno obravnavo, na kateri so imela udeležena podjetja možnost dopolniti svoje navedbe, da je lahko presodila, ali razkritje podatkov zaradi zagotovitve pravice do obrambe objektivno prevlada nad interesom varovanja teh podatkov kot poslovnih skrivnosti. Iz zapisnika ustne obravnave z dne 5. 8. 2014 izhaja (povzetek v odstavku 23 izpodbijanega sklepa), da je štela za tožnikovo potrebo po podatkih za pavšalno in menila, da potrebe tudi na ustni obravnavi ni zadosti izkazal oz. kot že rečeno, da ni dokazal, da interes obrambe prevlada nad interesom varovanja podatkov kot poslovnih skrivnosti. Navedena obrazložitev pa ne zadošča za presojo utemeljenosti zavrnitve zahteve po razkritju podatkov, zato izpodbijanega sklepa ni mogoče preizkusiti. Toženka bi namreč morala (glede na citirani test) navesti vsaj razmerje zahtevanega podatka do v PRD ugotovljene kršitve (pomembnost podatka za ugotavljanje morebitne kršitve in njegova dokazna vrednost), da bi sodišče lahko presodilo utemeljenost oziroma neutemeljenost tožbenih razlogov, da tožnik potrebuje sporne podatke za uresničevanje pravice do obrambe. Ob odsotnosti razlogov, ki utemeljujejo kršitev in razmerje spornih podatkov do navedene kršitve, sodišče ne more slediti toženki, da tožnik ni uspel dokazati prevlade interesa obrambe do vpogleda v „podatke o ARPU“ oziroma, da tožnik ni izkazal, zakaj obseg razkritih podatkov podjetja B. ne zadostuje za obrambo ter se mu zato lahko razkrijejo samo podatki o maksimalnih cenah aktivne opreme in podatki o povprečnem strošku izgradnje kolokacije tipa D za posamezno leto.

Tožnik v tožbi navaja, kaj se mu v PRD očita in utemeljuje uporabo spornih nerazkritih podatkov za namen obrambe. Navaja razloge, da gre za obremenilne kot razbremenilne podatke, s konkretno navedbo točk PRD v katerih so uporabljeni in katerih kršitev bi se z njihovo uporabo v obrambi lahko razbremenil. Toženka naj zato v ponovnem postopku reševanja zadeve ponovno presodi zahtevo tožnika po razkritju podatkov in ob zavrnitvi jasno navede razloge, ki zavrnitev utemeljujejo, glede na v sodbi citirani test, vse v povezavi z očitano kršitvijo. Npr., torej kolikor bo menila, da podatki o ARPU operaterjev niso povezani s tožniku očitano kršitvijo, naj bo to iz razlogov, z navedbo kršitve in ovrednotenjem podatka, razvidno. Enako glede ostalih podatkov, za katere tožnik zatrjuje, da so v PRD uporabljeni. Kot jasno izhaja iz določbe 19. člena ZPOmK-1, bo namreč preprečitev vpogleda v zaupni dokument, ki je v odločbi uporabljen kot relevanten dokaz, pri preizkusu zakonitosti odločbe predstavljal nedopusten poseg v pravico do obrambe.

Tožnik pa ima prav tudi, da toženka v zvezi z nekaterimi podatki ni v zadostni meri obrazložila, zakaj jih šteje za poslovno skrivnost. Poslovna skrivnost so podatki, katerih razkritje bi pomenilo nastanek občutne škode in so znani omejenemu krogu oseb. Na podlagi šestega odstavka 18. člena ZPOmK-1 ima dokazno breme o obstoju poslovne skrivnosti podjetje, ki to zatrjuje.

Toženka šteje za poslovno skrivnost podatek o ARPU tudi v zvezi s podjetjem B., pri čemer pa tožnik trdi, da podjetje B. sam javno objavlja podatke o ARPU po naročniku v Poročilih o poslovanju družbe v postopku prisilne poravnave, sicer za drugo časovno obdobje, kar dokazuje, da jih očitno sam ne šteje za poslovno skrivnost. Iz izpodbijanega sklepa izhaja, da je toženka sledila podjetju B., da je podatek poslovna skrivnost iz njegovih razlogov (odstavek 22), vendar je toženka skladno s šestim odstavkom 18. člena ZPOmK-1 dolžna izvesti presojo, ali so podjetja zadostila trditvenemu in dokaznemu bremenu glede obstoja poslovnih skrivnosti, kot določa 17. točka 3. člena ZPOmK-1 in to v odločitvi o zahtevi preiskovanega podjetja za vpogled tudi ustrezno obrazložiti, čemur pa v izpodbijanemu sklepu, zgolj s prepisovanjem navedb operaterja, ni zadostila. V zvezi z nerazkritjem podatkov o ARPU operaterja A. pa toženka v izpodbijanem sklepu ni navedla niti razlogov podjetja A., zakaj šteje, da so njegovi podatki poslovna skrivnost.

Sodišče je v obravnavani zadevi ugotovilo, da je toženka bistveno kršila pravila upravnega postopka, saj izpodbijane odločbe, zaradi pomanjkljive obrazložitve ne more preizkusiti (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).

Glede na navedeno je toženka kršila pravila postopka, ta kršitev pa je vplivala na odločitev v zadevi. Sodišče je odločitev o odpravi izpodbijane odločbe in vrnitvi zadeve v ponoven postopek sprejelo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1).

Ker je tožnik v tem upravnem sporu uspel, mu je sodišče odmerilo stroške postopka v višini 285,00 EUR povečano za 22 % DDV (25. člen ZUS-1 v zvezi s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu). Stroške mu je dolžna povrniti toženka v roku 15 dni od prejema sodbe.

ZPOmK-1 člen 3, 3/16, 3/17, 18, 18/3, 18/5, 18/6.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.