UPRS sodba III U 298/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-05-08

Andrej Kmecl (preds.), mag. Tatjana Steinman (poroč.),

gradbeno dovoljenje - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - skladnost gradnje s prostorskim aktom - pridobljena soglasja - fikcija, da je soglasje dano - obrazložitev odločbe

Določbe PUP in Dolgoročnega plana Občine Piran za obdobje od 1986 do leta 2000 dopustnost gradnje na kmetijskih zemljiščih ne omejujejo glede na zahtevnost objekta, temveč le glede na njegovo namembnost, da namembnost objekta, ki ga tožnici nameravata graditi, ne ustreza predpisani namembnosti, pa organ ni ugotovil.

Dejstvo, da je Ministrstvo za kulturo tožnici pozvalo, naj dopolnita vlogo za izdajo soglasja iz 31. člena ZVKD-1, samo po sebi še ne zadošča za stališče, da zahteva za izdajo kulturnovarstvenega soglasja v zvezi z nameravano gradnjo ni bila popolna in da zato 12. 4. 2013 ni začel teči rok iz tretjega odstavka 50.a člena ZGO-1. Ne iz obrazložitve izpodbijane odločbe ne iz listin v upravnem spisu namreč ni razvidno, da bi se ta poziv nanašal na dopolnitev formalno nepopolne vloge za pridobitev soglasja iz 30. člena ZVKD-1.

I. Tožbi se ugodi tako, da se odločba Upravne enote Piran št. 351-183/2013-15 z dne 11. 6. 2013 odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka je z izpodbijano odločbo zavrnila zahtevo tožnic za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo nezahtevnega pomožnega kmetijsko-gozdarskega objekta na zemljišču parc. št. 3852 k.o. ... Iz obrazložitve odločbe izhaja, da se omenjeno zemljišče nahaja na območju, ki ga ureja Odlok o prostorskih ureditvenih pogojih za območja planskih celot: Strunjan (1), Fiesa – Pacug (2), Piran (3), Razgled – Moštra – Piranska vrata (4), Portorož (5), Lucija (7), Sečoveljske soline (10), Dragonja (12) in M SE/2 v Občini Piran (v nadaljevanju PUP). Pojasnjuje, da je v skladu s 7. členom PUP v območju kmetijskih površin med drugim dovoljena gradnja objektov, namenjenih izključno kmetijski dejavnosti, in da je v skladu z 18. členom PUP mogoča gradnja pomožnih objektov v skladu z veljavnim občinskim Odlokom o pomožnih objektih, ki še vedno smiselno vsebinsko dopolnjuje in razlaga prostorske akte in uresničuje njihov namen. Glede na navedeno in glede na določbe Dolgoročnega plana Občine Piran za obdobje od 1986 do leta 2000, ki posvečajo posebno skrb varovanju kmetijskih zemljišč, upravni organ prve stopnje meni, da je na kmetijskem zemljišču izjemoma dopustna le gradnja pomožnih kmetijskih objektov velikosti do 30 m2, in da zato gradnja objekta bruto površine 73,5 m2 ni dopustna.

Poleg tega prvostopenjski organ ugotavlja, da za nameravano gradnjo niso bila pridobljena predpisana soglasja, saj je Ministrstvo za kulturo stranki pozvalo, naj vlogo dopolnita, Agencija Republike Slovenije za okolje (v nadaljevanju ARSO) pa jima je poslala poziv, v katerem se sklicuje na mnenje Zavoda RS za varstvo narave, ki ocenjuje, da je predvidena gradnja v nasprotju s 6. členom Uredbe o Krajinskem parku Sečoveljske soline. Ugotavlja še, da se gradnja nahaja v območju vodnih površin in da je zato treba pridobiti tudi vodno soglasje.

Drugostopenjski organ je zavrnil pritožbo tožnic, čeprav je pritrdil pritožbenim navedbam, da nekdanji odloki o občinskih pomožnih objektih niso veljavna pravna podlaga in da gre za kmetijsko-gozdarski objekt, ki ustreza pogojem iz 18. točke Priloge 2 Uredbe o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje (v nadaljevanju Uredba). Njuno pritožbo je zavrnil, ker tudi po mnenju drugostopenjskega organa za izdajo gradbenega dovoljenja niso izpolnjeni vsi s 74. c členom Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) predpisani pogoji. Zavrnil je namreč sklicevanje tožnic na fikcijo pridobitve kulturnovarstvenega in naravovarstvenega soglasja, saj njuna vloga za izdajo kulturnovarstvenega soglasja ni bila popolna, ARSO pa je njuno vlogo obravnaval in pridobil mnenje Zavoda RS za varstvo narave, ki jima ga je poslal v izjavo. Očitek o prekratkem roku za pridobitev vodnega soglasja pritožbeni organ zavrača, ker mora investitor predpisana soglasja pridobiti že pred vložitvijo zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja, saj so sestavni del te zahteve.

Tožnici se z navedeno odločitvijo ne strinjata in v tožbi navajata, da bi moral upravni organ pri odločanju upoštevati 8. člen Uredbe, ki je veljal v času vložitve njune vloge. S tem ko je organ upošteval Uredbo, kot je veljala v času izdaje odločbe, je bila kršen 155. člen Ustave o prepovedi povratne veljave pravnih aktov in s tem načelo pravne države (2. člen Ustave), ter njune pravice iz 14. in 22. člena Ustave. Ne glede na to, ali je navedena določba Uredbe ugodnejša od PUP, sta tožnici prepričani, da je nameravana gradnja dovoljena tudi po PUP, kar ugotavlja tudi drugostopenjski organ.

Menita, da je nastopila fikcija izdaje kulturnovarstvenega in naravovarstvenega soglasja, saj sta tako Ministrstvo za kulturo kot ARSO njuni vlogi prejela 12. 4. 2013, pa do 13. 5. 2013 o teh vlogah nista odločila. Sklicujeta se na drugi odstavek 30. člena Zakona o varstvu kulturne dediščine (v nadaljevanju ZVKD-1), po katerem se lahko kulturnovarstveno soglasje zavrne le, če poseg ni v skladu s kulturnovarstvenimi pogoji, postopek pridobivanja strokovnega mnenja pa po njunem mnenju ni stvar investitorja temveč soglasodajalca. Zato se ne strinjata s stališčem, da je bila njuna vloga za pridobitev kulturnovarstvenega soglasja nepopolna. Tudi ARSO ni odločil v predpisanem 30 dnevnem roku (tretji odstavek 50.a člena ZGO-1), saj ju je z dopisom z dne 14. 5. 2013 pozval, naj se izjavita o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev o izdaji naravovarstvenega soglasja. Zato menita, da je tudi glede tega soglasja v skladu s petim odstavkom 50.a člena ZGO-1 nastopila fikcija njegove izdaje. Glede vodnega soglasja pa zatrjujeta, da to soglasje za nameravani poseg ni potrebno, saj nameravata tožnici objekt postaviti dlje od 25 m od zunanje meje vodnega zemljišča (prvi odstavek 29. člena Zakona o vodah – v nadaljevanju ZV) in ne bo stal na območju priobalnega zemljišča morja (prvi odstavek 20. člena ZV). Upravnemu organu očitata, da njunih navedb o nepotrebnosti vodnega soglasja ni upošteval in ni pojasnil, zakaj je to soglasje potrebno.

Sodišču predlagata, naj po opravljeni glavni obravnavi izpodbijano odločbo odpravi in ugodi zahtevku za izdajo gradbenega dovoljenja, podrejeno pa, naj izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne upravnemu organu v ponovni postopek. V obeh primerih uveljavljata povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Za gradnjo nezahtevnega objekta morajo biti izpolnjeni vsi pogoji iz 74.c člena ZGO-1. V obravnavani zadevi pa je sporno, ali sta izpolnjena dva izmed navedenih pogojev in sicer da je nameravana gradnja skladna s prostorskim aktom (druga alineja prvega odstavka 74.c člena ZGO-1) in da so bila pridobljena vsa predpisana soglasja (tretja alineja prvega odstavka istega člena).

Glede na tožbene navedbe sodišče pojasnjuje, da je Uredba, ki je začela veljati 9. 3. 2013, navedeno zakonsko določbo, ki predpisuje pogoj skladnosti s prostorskim aktom, zaobšla tako, da je v 8. členu (ta je bil črtan s spremembo, ki je začela veljati 29. 3. 2013) določila, da se šteje, da so določbe prostorskega akta ali drugega predpisa občine v zvezi z gradnjo nezahtevnih objektov upoštevane, če so izpolnjeni v nadaljevanju našteti pogoji. To pomeni, da je bila s podzakonskim aktom določena fikcija, ki je imela za posledico, da upravni organi niso ugotavljali dejanske skladnosti konkretne gradnje z občinskim prostorskim predpisom. V tem delu je bila Uredba v direktnem nasprotju z ZGO-1 in je posegla tudi v pristojnost občin, ki jo imajo na področju urejanja prostora (drugi odstavek 21. člena Zakona o lokalni samoupravi – ZLS).

Če bi torej organ pri odločitvi v tej zadevi upošteval 8. člen Uredbe, za kar si prizadevata tožnici, ne bi preizkusil skladnosti načrtovane gradnje s prostorskim aktom občine, kot mu to nalaga 74. c člen ZGO-1. Ker bi s tem kršil zakon, bi bilo kršeno tudi načelo zakonitosti iz drugega odstavka 120. člena Ustave RS, ki upravne organe zavezuje k opravljanju njihovega dela v okviru in na podlagi ustave in zakonov, oziroma četrti odstavek 153. člena, po katerem morajo posamični akti državnih organov temeljiti na zakonu ali zakonitem predpisu (kar pa Uredba v 8. členu ni bila).

Glede na navedeno je torej neutemeljeno stališče tožnic, da bi moral upravni organ uporabiti 8. člen Uredbe in da pomeni sprememba Uredbe kršitev prepovedi povratne veljave pravnih aktov iz 155. člena Ustave. Posledično so za odločitev v tej zadevi nepomembne tudi njune navedbe o kršitvah 2., 14. in 22. člena Ustave, saj ne načelo zaupanja v pravo, ne pravica do enakosti pred zakonom ne pravica do enakega varstva pravic ne zagotavljajo enakosti v nepravu.

Že drugostopenjski organ je ugotovil, da pravna podlaga za presojo dopustnosti gradnje ne more biti Odlok o pomožnih objektih in da nameravana gradnja izpolnjuje pogoj namembnosti objekta iz 7. člena PUP. Sodišče s temi ugotovitvami soglaša, v zvezi s stališči organa prve stopnje dodaja le, da je z določbami Odloka o pomožnih objektih mogoče razlagati določbe veljavnega PUP. Vendar v obravnavani zadevi organ prve stopnje tega ni storil. Določbe PUP in Dolgoročnega plana Občine Piran za obdobje od 1986 do leta 2000, na katere se sklicuje, namreč dopustnost gradnje na kmetijskih zemljiščih ne omejujejo glede na zahtevnost objekta, temveč le glede na njegovo namembnost, da namembnost objekta, ki ga tožnici nameravata graditi, ne ustreza predpisani namembnosti, pa organ ni ugotovil.

Člen 18 PUP sicer določa, da je na območju, ki ga ureja ta odlok, možna gradnja pomožnih objektov, tj. objektov, za katere v času njegove uveljavitve lokacijsko in gradbeno dovoljenje nista bili potrebni. Vendar ta določba ne prepoveduje gradnje objektov, za katere je treba pridobiti gradbeno dovoljenje. Gre namreč za določbo, ki ureja oblikovanje objektov, med katerimi so tudi pomožni objekti, kot sta jih takrat opredeljevala 51. člen ZUN in takrat veljavni Odlok o pomožnih objektih. Gradnje glede na zahtevnost objekta ne prepoveduje niti 7. člen PUP, na katerega se organ prve stopnje prav tako sklicuje. Ta člen namreč v območju kmetijskih površin poleg kmetijskih prostorskih ureditvenih posegov, ureditve športno rekreacijskih in poljskih poti, dopušča gradnjo objektov in naprav, namenjenih izključno kmetijski dejavnosti in gradnjo novih kmetij.

Po presoji sodišča pa ugotovitve toženke ne dajejo podlage za sklepanje, da za izdajo gradbenega dovoljenja ni izpolnjen pogoj iz tretje alineje prvega odstavka 74.c člena ZGO-1. Ni sporno, da tožnici nista predložili zahtevanih soglasij in da za vodno soglasje nista niti zaprosili.

Prvostopenjski upravni organ glede zahtevanega vodnega soglasja navaja le, da gre za gradnjo v območju vodnih površin, zato sodišče ne more preizkusiti tožbenega ugovora o nepotrebnosti tega soglasja (7. točka drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku – v nadaljevanju ZUP). Tudi upravni organ druge stopnje ni odpravil navedene pomanjkljivosti obrazložitve, saj se ni opredelil do enakega pritožbenega ugovora, zavrnil je le ugovor glede prekratkega roka za predložitev vodnega soglasja.

V zvezi z zahtevanim kulturnovarstvenim in naravovarstvenim soglasjem je prvostopenjski organ ugotovil, da je Ministrstvo za kulturo tožnici 13. 5. 2013 pozvalo, naj vlogo dopolnita, ARSO pa jima je 14. 5. 2013 poslal poziv, v katerem je navedeno, da je po mnenju Zavoda RS za varstvo narave, OE Piran, z dne 9. 5. 2013, predvidena gradnja v nasprotju s 6. členom Uredbe o Krajinskem parku Sečoveljske soline.

Iz take obrazložitve ne izhaja, da vloga tožnic za izdajo naravovarstvenega soglasja ne bi bila popolna. Tudi iz pojasnil pritožbenega organa v zvezi s tem soglasjem ne izhaja, da vloga tožnic ne bi bila popolna, stališče, po katerem fikcija pridobitve naravovarstvenega soglasja ni izkazana, ker je ARSO vlogo tožnic obravnaval znotraj predpisanega 30 dnevnega roka, pa je napačna.

Pristojni soglasodajalci za izdajo soglasij v varovanih območjih morajo namreč v skladu s tretjim odstavkom 50.a člena ZGO-1 izdati soglasje v 30 dneh od prejema zahteve in prilog in ne v rokih, ki jih določa drugi odstavek tega člena.  Po petem odstavku istega člena pa se šteje, da je soglasje dano, če pristojni soglasodajalec ne odloči v predpisanem roku. Glede na navedeno ureditev fikcija danega soglasja ne nastopi le, če soglasodajalec o izdaji soglasja odloči v roku 30 dni od prejema popolne vloge in ne, če je vlogo v tem roku začel obravnavati.

Med strankama ni sporno, da je ARSO vlogo tožnic prejel 12. 4. 2013 in da o njej ni odločil v roku 30 dni. Zato tudi odločitev o zavrnitvi izdaje gradbenega dovoljenja ne more temeljiti na ugotovitvi, da soglasje ARSO ni pridobljeno, ker je vlogo tožnic obravnaval in v roku 30 dni zaprosil za strokovno mnenje.

Vprašanje, ali sta tožnici izkazali, da je nastopila fikcija, da je dano kulturnovarstveno soglasje, pa je odvisno od vprašanja, ali je bila njuna vloga za izdajo tega soglasja (ne)popolna. Tožnici sta v vlogi z dne 3. 6. 2013 upravnemu organu predlagali, naj izda gradbeno dovoljenje, ker organ, pristojen za izdajo kulturnovarstvenega soglasja, o njuni vlogi, ki jo je prejel 12. 4. 2013, ni odločil v predpisanem 30 dnevnem roku, in je zato nastopila fikcija, da je soglasje dano. Prvostopenjski upravni organ pa je štel, da ta rok ni začel teči, ker sta bili tožnici v postopku izdaje kulturnovarstvenega soglasja pozvani, naj vlogo dopolnita.

Sodišče soglaša s stališčem toženke, da začne 30 dnevni rok za izdajo soglasja za gradnjo v varovanih območjih teči od dneva, ko pristojni soglasodajalec prejme popolno vlogo. Tretji odstavek 50.a člena ZGO-1 sicer tega ne določa izrecno, vendar je treba pri razlagi te določbe upoštevati, da gre za izjemo od drugega odstavka istega člena, v katerem so navedeni različni roki za izdajo soglasja glede na zahtevnost objekta. Glede na to, da drugi odstavek 50.a člena ZGO-1 jasno določa, da mora pristojni soglasodajalec izdati soglasje v 30, 15 oz. 10 dneh od prejema zahteve in prilog iz prvega odstavka tega člena, je jasno, da tudi enotni 30 dnevni rok za izdajo soglasja v varovanih območjih teče od dneva, ko je soglaslodajalec prejel zahtevo z ustreznimi prilogami. Po prvem odstavku pa je zahtevi treba priložiti del projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja, ki je v zvezi s predmetom soglašanja. Tudi prvi odstavek 30. člena ZVKD-1 določa, da je treba vlogi za kulturnovarstveno soglasje za poseg, za katerega je treba pridobiti gradbeno dovoljenje, priložiti projektno dokumentacijo oz. idejno zasnovo, če gradbenega dovoljenja ni treba pridobiti. Če tako določajo prej izdani kulturnovarstveni pogoji, je vlogi treba priložiti tudi dokazila o strokovni usposobljenosti izvajalcev specializiranih del.

Dejstvo, da je ministrstvo za kulturo tožnici pozvalo, naj dopolnita vlogo za izdajo soglasja iz 31. člena ZVKD-1, pa samo po sebi še ne zadošča za stališče, da zahteva za izdajo kulturnovarstvenega soglasja v zvezi z nameravano gradnjo ni bila popolna in da zato 12. 4. 2013 ni začel teči rok iz tretjega odstavka 50.a člena ZGO-1. Ne iz obrazložitve izpodbijane odločbe ne iz listin v upravnem spisu namreč ni razvidno, da bi se ta poziv nanašal na dopolnitev formalno nepopolne vloge za pridobitev soglasja iz 30. člena ZVKD-1. V postopku ni bilo ugotovljeno, da sta bili tožnici pozvani, naj predložita projekt oz. del projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja, ali dokazila o strokovni usposobljenosti izvajalcev del, kot to določata prvi odstavek 50.a člena ZGO-1 in prvi odstavek 30. člena ZVKD-1, temveč da sta bili pozvani, naj dopolnita vlogo za izdajo kulturnovarstvenega soglasja za raziskavo in odstranitev arheološke dediščine po 31. členu ZVKD-1. Pri tem se upravni organ ne sklicuje na odločitev pristojnega organa o zavrženju nepopolne vloge, niti ne pojasnjuje, zakaj naj bi bil omenjeni poziv v zvezi s postopkom odločanja o kulturnovarstvenem soglasju k nameravani gradnji. To pomeni, da je toženka svoje stališče, da fikcija pridobitve kulturnovarstvenega soglasja ni izkazana, oprla na nepopolno ugotovljeno dejansko stanje.

Glede na neobrazloženost stališča, da pogoj iz tretje alineje prvega odstavka 74.c člena ZGO-1 ni izpolnjen, ker tožnici nista predložili vodnega soglasja, glede na napačno uporabo petega odstavka 50.a člena ZGO-1 v zvezi z vprašanjem naravovarstvenega soglasja in glede na nepopolno ugotovljeno dejansko stanje v zvezi z vprašanjem, ali je začel teči rok za odločanje o zahtevi za izdajo kulturnovarstvenega soglasja 12. 4. 2013, je sodišče tožbi glede na tožbene predloge ugodilo (2., 3. in 4. točka prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu – v nadaljevanju ZUS-1) tako, da je izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo upravnemu organu prve stopnje v ponovni postopek (tretji odstavek istega člena).

Sodišče v tej zadevi ni odločalo v sporu  polne jurisdikcije, saj v konkretnem za to niso izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka 65. člena ZUS-1: podatki postopka tega ne omogočajo, tožnici težko popravljive škode niti ne zatrjujeta, narava stvari v danih okoliščinah konkretnega primera pa tudi ne zahteva odločanja sodišča o izdaji gradbenega dovoljenja.

Kadar sodišče tožbi ugodi in odpravi izpodbijani upravni akt, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik).

Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnici pa je v postopku zastopal odvetnik, se jima priznajo stroški v višini 285 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika). V skladu z ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča se v primeru, ko je odvetnik zavezanec za plačilo DDV, navedeni znesek poviša za zahtevani 22 % DDV, torej za 62,70 EUR. Pri tem sodišče dodaja, da bo plačana sodna taksa za postopek v višini 148 EUR vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c taksne tarife Zakona o sodnih taksah, ZST-1).

Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika, OZ).

ZGO-1 člen 50a, 50a/5, 74c, 74c/1, 74c/1-2, 74c/1-3.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.