sodba I U 242/2014, enako tudi I U 243/2014, I U 549/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-05-22

gradbeno dovoljenje - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - nezahtevni objekt - pomožni kmetijsko-gozdarski objekt - objekt za prebivanje - skladnost gradnje s prostorskim aktom - nezakonitost podzakonskega predpisa

Nezahtevni pomožni kmetijsko-gozdarski objekti so namenjeni kmetijski pridelavi, gozdarskim opravilom in vrtnarjenju, ne pa prebivanju.

Eden od pogojev za izdajo gradbenega dovoljenja za nezahtevni objekt po 74.c členu ZGO-1 je tudi to, da je nameravana gradnja skladna s prostorskim aktom.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Toženka je z izpodbijano odločbo zavrnila tožnikovo zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo nezahtevnega objekta – skednja na parc. št. 3318/1 k.o. ...

V obrazložitvi je navedeno, da se tožnikova zahteva nanaša na gradnjo dvoetažnega objekta tlorisnih dimenzij 7,5 m x 10 m, ki je spodaj skedenj za shranjevanje orodja in pridelkov, zgoraj pa ima spremljevalne površine za normalno opravljanje kmetijskih del (prostor za umivanje, soba za počitek in prostor za pripravo ter postrežbo obrokov), in bo namenjen spravilu pridelkov in orodja ter prenočevanju v času kmetijskih del. Organ ugotavlja, da omenjeni objekt zaradi načina rabe – saj so v zgornji etaži predvideni bivalni prostori – ne sodi med nezahtevne pomožne kmetijsko-gozdarske objekte iz 18. točke priloge 2 Uredbe o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje (v nadaljevanju Uredba).

Poleg tega gradnja na zemljišču, ki leži v prostorski enoti Z 8/2 z osnovno namensko rabo območje krajine – območja kmetijskih zemljišč (konkretna parcela leži v območju 2. kmetijskih zemljišč), ni v skladu s 30. in 32. členom Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za podeželje Občine Izola (Uradne objave, št. 35/89 in naslednji, v nadaljevanju PUP), ki razen v tam naštetih primerih ne dopušča  gradenj novih stavb v območju kmetijskih zemljišč. Sklicuje se še na 11. člen posebnih meril in pogojev za ruralno območje planskih celot 7, 8, 9, 11, 12 in 13, iz katerega izhaja, da na celotnem območju planske celote 8 ni dovoljena gradnja stanovanjskih, gospodarskih, začasnih ali pomožnih objektov. Ta posebna merila in pogoji so v skladu z 2. členom PUP sestavni del odloka. Gradnja obravnavanega objekta pa ni mogoča niti na podlagi občinskega odloka o pomožnih objektih (Uradne objave, št. 17/87), saj se je ta prenehal uporabljati leta 2003, ko ga je nasledil Pravilnik o vrstah zahtevnih, manj zahtevnih in enostavnih objektov, o pogojih za gradnjo enostavnih objektov brez gradbenega dovoljenja in o vrstah del, ki so v zvezi z objekti in pripadajočimi zemljišči (Uradni list RS, št. 114/03, v nadaljevanju Pravilnik), tega pa zdaj veljavna Uredba.

Upravni organ druge stopnje je tožnikovo pritožbo zavrnil.

Tožnik se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da sporni prostori v obravnavanem objektu niso bivalni, ampak so nujni za opravila, ki spremljajo vsako kmetijsko dejavnost, namenjeni pa so predvsem ljudem, ki bodo skupaj z njim delali na polju. Ne strinja z uporabo PUP, saj je iz 8. člena Uredbe, ki je veljal v času vložitve njegove vloge, razvidno, da se je štelo, da je objekt skladen z občinskimi planskimi akti, če so bili izpolnjeni pogoji, ki jih je določila Uredba. Ker je organ odločil na podlagi Uredbe, kot je veljala v času izpodbijane odločbe, in navedenega člena ni upošteval, je bilo kršeno načelo pravne varnosti in enakosti pred zakonom.

Nadalje meni, da je bil s spremembami PUP (Uradne objave Občine Izola, št. 24/04) razveljavljen njegov celotni prejšnji 4. člen, nadomestilo pa ga je besedilo, iz katerega je razvidno, da se PUP nanaša le na plansko enoto 6 – Viližan. Določbe PUP se torej ne nanašajo na zemljišča, ki so del planske enote 8, posledično pa tudi ne na njegovo zemljišče.

Poudarja, da nikjer v PUP ni določeno, katera izmed zemljišč so kmetijska in katera poselitvena, v odločbi pa ni pojasnjeno, na podlagi česa je organ sklepal, da se tožnikovo zemljišče nahaja izven naselij. Ker se v neposredni bližini nahaja precej objektov, je zemljišče na območju poselitve oziroma na območju zaselka.

Napačno je tudi stališče, da ni mogoče uporabiti 33. člena PUP, ki se sklicuje na občinski odlok o pomožnih objektih. Ta je prenehal veljati, ko je bil uveljavljen Odlok o določitvi pomožnih objektov, za katere ni potrebno lokacijsko dovoljenje (Uradne objave Občine Izola, št. 8/99). Poleg vsega pa ni jasno niti to, kaj so „posebna merila in pogoji za ruralno območje planskih celot 7, 8, 9, 11, 12 in 13 za podeželje Občine Izola“ ter kje in kdaj so bili objavljeni.

Predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi in izda zahtevano gradbeno dovoljenje, podrejeno, naj izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne v ponovno odločanje. Zahteva povračilo stroškov tega postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Sodišče se strinja z razlogi izpodbijane odločbe, potrjenimi z razlogi drugostopenjske odločbe, iz katerih je razvidno, da v zadevi niso bili izpolnjeni pogoji iz 74. c člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) za izdajo gradbenega dovoljenja za nezahtevni objekt. Sodišče se na te razloge sklicuje (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). Glede na tožbene navedbe dodaja:

V zadevi ni sporno, to pa izhaja tudi iz tožnikove spremenjene zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja, da je bilo to zahtevano zaradi gradnje nezahtevnega objekta – skednja, v katerem naj bi tožnik spravljal pridelke in orodje, v času kmetijskih del pa naj bi se uporabljal za prenočevanje. Prav tako ni sporno, da so v njem načrtovani prostori za pripravo hrane, za umivanje in za počitek. To pa tudi po presoji sodišča pomeni, da skedenj, ki je v Slovarju slovenskega knjižnega jezika opredeljen kot gospodarsko poslopje z delovnim prostorom zlasti za mlatenje in s prostorom za shranjevanje sena oziroma slame, v konkretni zadevi ni namenjen le tovrstni kmetijski pridelavi ampak tudi bivanju – čeprav občasnemu in povezanemu s kmetijsko dejavnostjo. Ker so nezahtevni pomožni kmetijsko-gozdarski objekti namenjeni kmetijski pridelavi, gozdarskim opravilom in vrtnarjenju, ne pa prebivanju, tožnikova stavba ni nezahtevni objekt v smislu 18. točke priloge 2 Uredbe, ki bi ga bilo mogoče zgraditi na podlagi gradbenega dovoljenja, izdanega v poenostavljenem postopku na podlagi 74. a člena in naslednjih ZGO-1.

Eden od pogojev za izdajo gradbenega dovoljenja za nezahtevni objekt je po 74. c členu ZGO-1 tudi to, da je nameravana gradnja skladna s prostorskim aktom. Uredba je v 8. členu, na katerega se sklicuje tožnik, navedeni nedvoumni zakonski pogoj obšla s tem, da je določila, da se šteje, da je ta pogoj izpolnjen, če so pri nameravani gradnji nezahtevnega in enostavnega objekta upoštevane njene določbe o odmikih, dopustni namenski rabi in oblikovanju. To pomeni, da je bila s podzakonskim predpisom vlade kot izvršilnega organa določena fikcija, ki je lahko imela za posledico, da upravni organi niso ugotavljali dejanske skladnosti konkretne gradnje z občinskim prostorskim predpisom. V tem delu je bila Uredba v direktnem nasprotju z ZGO-1, poleg tega pa je posegla tudi v izvirno pristojnost občin, ki jo imajo na področju urejanja prostora. V skladu z drugim odstavkom 21. člena Zakona o lokalni samoupravi (ZLS) namreč občina na svojem območju načrtuje prostorski razvoj.

Če bi torej organ pri odločitvi v tej zadevi upošteval 8. člen Uredbe in ne bi preizkusil skladnosti načrtovane gradnje s prostorskim aktom občine, kot mu to nalaga  74. c člen ZGO-1, bi kršil zakon. S tem bi bilo kršeno tudi načelo zakonitosti iz drugega odstavka 120. člena Ustave RS, ki upravne organ zavezuje k opravljanju njihovega dela v okviru in na podlagi ustave in zakonov, oz. četrtega odstavka 153. člena, po katerem morajo posamični akti državnih organov temeljiti na zakonu ali zakonitem predpisu (kar pa Uredba v 8. členu ni bila).

Posledično so za odločitev v tej zadevi nepomembne tožbene navedbe o kršitvi načela pravne varnosti, o enakosti pred zakonom in o tožnikovem legitimnem pričakovanju, da bo na podlagi 8. člena Uredbe dobil zahtevano gradbeno dovoljenje.

V zadevi ni sporno, da tožnikovo zemljišče leži v prostorski enoti Z 8/2, sporno pa je, ali uporabljeni PUP dejansko določa pogoje za gradnjo v tej enoti. S tem v zvezi se sodišče strinja s pojasnilom prvostopenjskega organa, da spremembe PUP v letu 2004 niso pomenile, da naj bi PUP od takrat naprej urejal le gradnjo v planski enoti 6 – Viližan, kot to zatrjuje tožnik v tožbi, ampak je še naprej obravnaval tudi ostale planske enote (poleg 6 še 7, 8, 9, 11, 12 in 13).

Pred spremembo je namreč 4. člen v prvem odstavku določal, da „prostorski ureditveni pogoji za podeželje Občine Izola zajemajo planske celote 7, 8, 9, 11, 12 in 13, ki so členjene v notranja ureditvena območja, notranja ureditvena območja so členjena v ureditvene enote, ureditvene enote pa v morfološke enote, in sicer:“. V novem odstavku je bilo navedeno I. Planska celota 7, v nadaljevanju njena členitev, v naslednjih odstavkih pa enako za vsako od planskih celot (do vključno VI. Planska celota 13), pri čemer so v okviru vsake od planskih celot našteta notranja ureditvena območja. S spremembami PUP (Uradne objave, št. 24/04) je bil 4. člen spremenjen tako, da je bil prvi odstavek črtan in nadomeščen z besedilom „prostorski ureditveni pogoji za podeželje Občine Izola zajemajo del planske celote 6 ter planske celote 7, 8, 9, 11, 12 in 13, ki so členjene v notranja ureditvena območja, notranja ureditvena območja so členjena v ureditvene enote, ureditvene enote pa v morfološke enote, in sicer:“, nato pa določeno, da se takoj za navedenim besedilom doda nova točka “0. Planska celota 6 – Viližan – bolnišnica“ (z v nadaljevanju naštetimi ureditvenimi enotami).

Iz navedenega po presoji sodišča izhaja, da se navedena sprememba ni nanašala na črtanje planskih celot, ki jih je našteval dotedanji 4. člen PUP, ampak je šlo zgolj za to, da se je vanj uvrstil še del planske celote 6 z oznako Viližan – bolnišnica. To je razvidno tudi iz besedila novega prvega odstavka, v katerem je glede na prejšnje besedilo dodan tekst „del planske celote 6“, ob čemer pa ostaja še vedno zapisano tudi to, da prostorski ureditveni pogoji zajemajo tudi planske celote 7, 8, 9, 11, 12 in 13. Tožnikovo drugačno razumevanje je zato napačno in bi dejansko pomenilo, da je imel stari 4. člen en sam odstavek (prvi), torej odstavkov sploh ni bilo, kar pa je nesmiselno.

Drži, da PUP ne določa, katera zemljišča so kmetijska in katera poselitvena, saj to ni sodilo v njegovo vsebino. S prostorskimi ureditvenimi pogoji so se podrobneje določili urbanistični, oblikovalski in drugi pogoji za posege v prostor (26. člen Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor, Uradni list SRS, št. 18/84 in naslednji, ZUN). Občina je namensko rabo prostora določila v prostorskih sestavinah dolgoročnih in srednjeročnih družbenih planskih aktov (prim. določbe Zakona o urejanju prostora, Uradni list SRS, št. 18/84 in naslednji, ZUreP). Kot je navedel že prvostopenjski organ, je bila namenska raba prostora, to je območja stavbnih, kmetijskih, gozdnih, vodnih in drugih zemljišč, določena v občinskih planskih aktih, to je v prostorskih sestavinah Dolgoročnega družbenega plana Občine Izola za obdobje 1986/2000 in prostorskih sestavinah Srednjeročnega družbenega plana Občine Izola za obdobje 1986/1990, ki veljajo do uveljavitve občinskega prostorskega načrta (OPN v skladu z določbami zdaj veljavnega Zakona o prostorskem načrtovanju – op. sodišča). Kot pravilno poudarja organ, je namenska raba okoliščina, ki jo upravni organ upošteva, ko ugotavlja skladnost načrtovane gradnje z določbami občinskega prostorskega akta. Na podlagi navedenih predpisov je tako ugotovil, da tožnikovo zemljišče leži v prostorski enoti z osnovno namensko rabo „območje krajine – območja kmetijskih zemljišč“, in sicer v 2. območju kmetijskih zemljišč.

Glede na navedeno se je upravni organ pri presoji dopustnosti gradnje utemeljeno oprl na določbe PUP, ki se nanašajo na območja kmetijskih zemljišč izven območij naselij in zaselkov. Iz 4. in 5. člena PUP je namreč razvidno, da je območje Z 8/2 območje kmetijskih in gozdnih površin in ne ureditveno območje naselja (kot npr. S 11/1 – Malija, S 11/7 – Cetore, S 13/1 – Korte itn.). Zato za presojo, ali tožnikovo zemljišče leži v ureditvenem območju naselja oziroma zaselka, ni bistveno, ali se v okolici, kjer naj bi se gradil načrtovani objekt, že nahajajo drugi objekti. Če to drži, bo omenjeno stanje občina lahko upoštevala pri sprejemanju OPN za to območje in na podlagi tega tudi določila tudi drugačne pogoje za gradnjo.

Sodišče se zato strinja tudi s tem, da 30. in 32. člen PUP na območju kmetijskih zemljišč ne dopuščata novogradnje stavbe, kakršna je obravnavana. Prvi odstavek 30. člena PUP je namreč določal, da je na kmetijskih površinah izven ureditvenega območja naselja izjemoma (na predlog lokalne skupnosti) dovoljena gradnja kmetijskega gospodarskega poslopja. Ker je Ustavno sodišče v odločbi U-I-58/12-17 z dne 2. 10. 2013 ugotovilo neskladnost te določbe z ustavo in zakonom z učinkom odprave, niti te gradnje v nobenem primeru niso dopustne. V skladu z 32. členom PUP pa so izven naselij in zaselkov dovoljene le dograditve, prenova in nadomeščanje zakonito zgrajenih stavb.

Pravilno je tudi stališče iz izpodbijane odločbe, da v tej zadevi ni mogoče uporabiti določb občinskega odloka o pomožnih objektih, na katerega se sklicuje 33. člen PUP, ki določa, da je gradnja pomožnih objektov možna ob smiselni uporabi splošnih pogojev tega odloka in upoštevanju določil občinskega odloka o pomožnih objektih (Uradne objave, št. 17/87) ter da ne sme onemogočiti morebitne regulacije ali razširitve komunikacij in predvidene gradnje komunalnega omrežja.

Občinski odloki o pomožnih objektih so bili predpisi, ki jih je občinska skupščina sprejela na podlagi pooblastila iz drugega odstavka 51. člena ZUN. V njih je določila objekte, za gradnjo katerih lokacijsko dovoljenje ni bilo potrebno, posledično pa tudi ne gradbeno (7., 33. v zvezi s 36. členom ZGO/84), saj so se lahko gradili le na podlagi odločbe o dovolitvi priglašenih del (četrti odstavek 51. člena ZUN). Pomožni objekti so bili torej objekti, ki jih je ZGO-1 opredelil kot enostavne objekte, za katere ni potrebno gradbeno dovoljenje (tretji odstavek 3. člena, sedaj prvi odstavek 3. a člena). Zato drži, da se je z uveljavitvijo prvega podzakonskega predpisa, ki je na podlagi ZGO-1 določil enostavne objekte in pogoje za njihovo gradnjo, to je že omenjenega Pravilnika, prenehala uporaba občinskih predpisov o pomožnih objektih (32. člen pravilnika).

Ker ostale navedbe za odločitev niso bistvene (med drugim glede ostalih določb PUP, saj te določajo pogoje, ki jih je treba upoštevati pri gradnji dopustnih objektov, in glede veljavnosti posebnih meril in pogojev), je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1).

Kadar sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).

ZGO-1 člen 8, 8/2, 74a, 74c, 74c/1, 74c/1-2.

Opr. št: I U 243/2014, ECLI:SI:UPRS:2014:I.U.243.2014

Opr. št: I U 549/2014, ECLI:SI:UPRS:2014:I.U.549.2014

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.