UPRS sodba I U 2052/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-01-06

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), mag. Damjan Gantar (poroč.), Liljana Polanec

informacija javnega značaja - dostop do informacij javnega značaja - izjeme od dostopa do informacij javnega značaja - obstoj dokumenta - obrazložitev odločbe

Iz prvega odstavka odstavka 4. člena ZDIJZ jasno izhaja, da mora zahtevana informacija že obstajati, zato ni mogoče zavezancu nalagati, da bi jo moral iz računalniške baze pridobivati na način, ki bi zanj pomenil nesorazmerno visok dodaten vložek časa in truda. Od stališča, da mora informacija že obstajati v točno taki obliki, kot je prosilec zaprosil zanjo, je možno odstopati le izjemoma, ko je zahtevano informacijo možno iz računalniške baze dobiti na enostaven način in takoj. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe pa ni razvidno natančno, koliko časa bi tožeča stranka porabila za to, da bi zahtevane podatke pridobila za vse šole, saj je zgolj na splošno obrazloženo, da trud organa za priklic podatkov ostaja v razumnih mejah, ne da bi bilo konkretno navedeno, kolikšen vložek časa in truda terja od tožeče stranke, da zahtevane podatke posreduje prosilcu.

I. Tožbi se ugodi in se izpodbijana odločba Informacijskega pooblaščenca št. 090-188/2014/3 z dne 24. 11. 2014 odpravi ter se zadeva vrne toženi stranki v ponovno odločanje.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v višini 285,00 EUR, povečane za 22% DDV, v roku 15 dni.

1. Tožeča stranka je s prvostopenjsko odločbo zavrnila zahtevo prosilca A.A., naj mu posreduje srednje vrednosti pri angleškem jeziku, slovenščini in matematiki na nacionalnem preverjanju znanja v 6. in 9. razredu v letu 2014 po šolah. Zahtevo je tožeča stranka zavrnila iz razloga, ker dokument ne obstaja, saj v podatkovni bazi tožeče stranke ni povprečnih dosežkov šol po predmetih, zato bi morala ustvariti nov dokument.

2. Tožnik se je zoper prvostopenjsko odločbo pritožil, tožena stranka pa je z izpodbijano odločbo pritožbi ugodila, prvostopenjsko odločbo odpravila ter odredila tožeči stranki, da je dolžna prosilcu v roku 31 dni od vročitve odločbe posredovati zahtevane podatke. V postopku je uporabila zapisnik o ogledu in camera v zadevi št. 090-241/2012 z dne 7. 11. 2012, kjer je bila zahtevana istovrstna informacija javnega značaja kot v obravnavani zadevi, le da je v konkretni zahtevi zahteva razširjena na več osnovnošolskih predmetov. V zadevi iz leta 2012 je tožeča stranka povedala, da konkretnega dokumenta, iz katerega izhaja povprečna uspešnost konkretne osnovne šole pri nacionalnem preverjanju znanja pri slovenščini oziroma angleščini, nima, da pa ga lahko na osnovi računalniških operacij prikliče iz svoje baze podatkov. Tožeča stranka je zelo hitro priklicala podatek o povprečni uspešnosti določene šole pri nacionalnem preverjanju znanja v letu 2010/2011. Tožena stranka meni, da se pravna podlaga za vodenje evidence in obdelave podatkov od leta 2012 in 2013, ko je opravila ogleda in camera glede istovrstnih podatkov, ni spremenila, zato ni razloga, da ne bi sledila takratnim ugotovitvam. To, da tožeča stranka navaja, da ne razpolaga s končnimi podatki in analizami, ni relevantno, saj stranka z interesom ne zahteva končnih podatkov. Za konkreten postopek je pomembno, da je tožeča stranka v času izdaje prvostopenjske odločbe razpolagala s podatki o nacionalnem preverjanju znanja. Tožeča stranka ni zanikala, da bi bilo na enak način mogoče priklicati podatke tudi v konkretni zadevi. Določbo prvega odstavka 4. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (v nadaljevanju ZDIJZ) je treba pri informacijah, ki izhajajo iz računalniških baz, interpretirati cum grano salis. V določenih primerih je za priklic podatkov iz računalniške baze lahko res potreben določen čas, vendar pa je pri tem treba upoštevati, da mora organ narediti vse, kar je razumno mogoče pričakovati od njega, da zadosti zahtevam za dostop do informacij javnega značaja. Ni pomembno, ali organi z zahtevanimi podatki že razpolagajo v obliki datoteke, pač pa je pomembno, ali informacijo lahko prikličejo iz svojega informacijskega sistema. Takšen priklic pa ne pomeni nastanka novega dokumenta. V konkretnem primeru ni dvoma, da organ z informacijami, ki jih zahteva prosilec, razpolaga v materializirani obliki, saj jih je zmožen priklicati iz svoje računalniške baze podatkov. Prav tako razpolaga z ustreznimi napravami ter strokovnim znanjem za priklic zahtevanih informacij. Dodaten trud organa za priklic podatkov ostaja v razumnih mejah in gre za razumno količino administrativnega dela, kar pomeni, da ne gre za ustvarjanje novega dokumenta, ampak za že obstoječo informacijo javnega značaja. Tožena stranka se sklicuje tudi na sodbo Upravnega sodišča RS št. I U 44/2013-14 z dne 16. 10. 2013, kjer je sodišče pritrdilo toženi stranki, ki je prvostopenjskemu organu naložila, da mora prosilcu iz baze podatkov vseh osnovnih šol posredovati podatke o povprečnih dosežkih pri nacionalnem preverjanju znanja v šolskem letu 2010/2011 na preizkusu iz znanja angleščine in slovenščine poimensko po šolah za vse šole. Pri presoji dopustnosti dostopa do informacij javnega značaja se ne sme upoštevati namena prosilca, ker bi bila s tem povzročena različna obravnava prosilcev. Sklicevanje prvostopenjskega organa na 64. in 65. člen Zakona o osnovni šoli zato v konkretni zadevi ni utemeljeno. Tako stališče je zavzelo tudi upravno sodišče v že citirani sodbi št. I U 44/2013-14, kjer je sodišče navedlo, da se prepoved razvrščanja šol nanaša na javne zavode in ne na uporabnike izobraževalnih storitev v osnovnih šolah, kot je prosilec za dostop do informacij javnega značaja. Če se prosilcu omogoči dostop do zahtevanih podatkov, to še ne predstavlja razvrščanja šol.

3. Tožeča stranka v tožbi povzema obrazložitev prvostopenjske odločbe, pritožbe in drugostopenjske odločbe. Opozarja na to, da se sodišče v sodbi št. I U 44/2013 ni ukvarjalo z vprašanjem, ali bi ugoditev zahtevi prosilca za tožečo stranko pomenila dolžnost vzpostaviti dokument, ki ni obstajal, ampak se je ukvarjalo z drugimi pravnimi vprašanji. Ugoditev zahtevi bi v konkretnem primeru za tožečo stranko pomenila dolžnost ustvariti nov dokument. Po mnenju tožeče stranke se zakonsko povsem določno omejen krog zavezančevih dolžnostnih ravnanj širi v polje arbitrarne presoje tožene stranke o tem, kaj je še sprejemljiva količina dela, znanja in sredstev zavezanca, da se ustvarjanju novega dokumenta še lahko reče priklic in da ustreza definiciji iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ. Zavezanci v nobenem primeru niso zavezani k izročitvi dokumentov, s katerimi iz kakršnihkoli razlogov ne razpolagajo. Glede pravnomočnih odločitev, kjer je sodišče pritrdilo stališču tožene stranke, da razkritje zahtevanih informacij ne pomeni, da bo prosilec posledično tudi napravil razvrščanje šol, pa tožeča stranka navaja, da je bila edina posledica teh odločitev prav nedovoljeno razvrščanje šol na podlagi podatkov. Prosilci podatke ne potrebujejo za prav nič drugega kot za to, da bi napravili tisto, kar področna zakonodaja izrecno prepoveduje, to je razvrščanje šol na podlagi rezultatov njihovih učencev oziroma dijakov. Tožeča stranka predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo spremeni tako, da pritožbo prosilca zavrne ter potrdi prvostopenjsko odločbo, oziroma podrejeno, da jo odpravi in zadevo vrne v ponovno odločanje. S priglasitvijo stroškov smiselno predlaga tudi povrnitev stroškov postopka.

4. Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri stališču, da priklic podatkov ne predstavlja ustvarjanje novega dokumenta, da lahko tožeča stranka relativno hitro izvede priklic podatkov in da je to enostavno. Meni tudi, da tožeča stranka zmotno navaja, da upravno sodišče v sodbi št. I U 44/2013 z dne 16. 10. 2013 ni presojalo vprašanja, ali bi ugoditev zahtevi prosilca za tožečo stranko pomenila dolžnost ustvarjanja dokumenta, ki v času prejema zahteve ni obstajal. Razmišljanje o tem, ali bo prosilec pridobljene podatke uporabil za kakršnokoli razvrščanje, pa tožečo stranko omejuje pri odločanju, saj pri presoji dopustnosti dostopa do informacij javnega značaja ne sme upoštevati namena prosilca, ker bi bila s tem povzročena različna obravnava prosilcev. Omogočanje dostopa do zahtevanih podatkov ne predstavlja razvrščanja šol. Tožena stranka predlaga, naj sodišče tožbo zavrne.

5. Sodišče je v postopek pritegnilo tudi prosilca A.A. kot stranko z interesom, ki pa na tožbo ni odgovoril.

6. Tožeča stranka v pripravljalni vlogi vztraja pri stališču, da gre v obravnavani zadevi za ustvarjanje novega dokumenta, glede sodbe št. I U 44/2013 pa navaja, da je tedaj primarno navajala izjemo iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ker je bila prepričana, da je sklicevanje na to izjemo najbolj primerno, to pa še ne pomeni, da je tedaj informacija pri njej zares obstajala. Ponovno izpostavlja, da prosilci te podatke od tožeče stranke zahtevajo prav zato, da bi napravili tisto, kar zakonodaja prepoveduje, to je razvrščanje šol na podlagi rezultatov njihovih učencev oziroma dijakov na maturi na nacionalnih preverjanjih znanja.

9. ZDIJZ v prvem odstavku 4. člena določa, da je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb.

10. V obravnavanem primeru je med strankama sporno, ali je priklic informacij, ki se nahajajo v računalniški bazi tožeče stranke, ustvarjanje novega dokumenta, ali pa gre za dokument, ki glede na način, kot ga je potrebno pridobiti iz računalniške baze, že obstaja. V konkretnem primeru gre za vprašanje, kako razlagati prvi odstavek 4. člena ZDIJZ glede tega, kdaj se šteje, da nek dokument obstaja. Vprašanje je, ali se lahko šteje, da obstaja dokument že s tem, da ga je mogoče pridobiti s priklicom iz računalniške baze z ustreznimi napravami ter strokovnim znanjem.

11. Tožena stranka v obrazložitvi odločbe navaja, da ugotavlja, da tožeča stranka v evidenci ne razpolaga s podatki o srednjih vrednostih pri angleščini, slovenščini in matematiki na nacionalnem preverjanju znanja v 6. in 9. razredu v letu 2014 po šolah v eni tabeli. Nadalje tožena stranka navaja, da je ugotovila, da je mogoče  podatke hitro in na enostaven način priklicati. Navaja tudi, da priklic iz zbirke, tehnično gledano, pomeni nastanek novega dokumenta ter da se tožena stranka zaveda, da je v določenih primerih za priklic podatkov iz računalniške baze lahko potreben določen čas, da pa je pri tem treba upoštevati, da mora organ narediti vse, kar je razumno mogoče pričakovati od njega, da zadosti zahtevam za dostop do informacij javnega značaja. V nadaljevanju navaja, da tožeči stranki ni treba vložiti pretiranega dodatnega dela, truda ali predelave pri seznanitvi prosilca z informacijo in da je v konkretnem primeru trud tožeče stranke za priklic podatkov v razumnih mejah in gre za razumno količino administrativnega dela, kar pomeni, da ne gre za ustvarjanje novega dokumenta (str. 3 in 4 odločbe). V nasprotju z navedenimi ugotovitvami pa tožeča stranka v pripravljalni vlogi zatrjuje, da je ogled in camera v drugi zadevi, kjer je pokazala, kako pridobiti podatke, trajal 2 uri in 30 minut, pri čemer je „priklicevanje“ podatkov predstavljalo veliko večino časa ter da je delavec tožeče stranke izračunal podatek zgolj za eno šolo.

12. V zvezi z izpostavljenim vprašanjem, kdaj gre za ustvarjanje novega dokumenta,  sodišče meni, da če gre zgolj za priklic obstoječih podatkov iz računalniške baze, to res ne pomeni ustvarjanje novega dokumenta, vendar le pod pogojem, če je to mogoče opraviti zares zelo enostavno in hitro, v nasprotnem primeru pa glede na določilo prvega odstavka 4. člena ZDIJZ zavezancu ni mogoče nalagati, da bi moral iz obstoječih dokumentov na zamuden način pridobivati podatke, ki jih v zahtevani obliki sicer nima. Iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ jasno izhaja, da mora zahtevana informacija že obstajati, zato ni mogoče zavezancu nalagati, da bi jo moral iz računalniške baze pridobivati na način, ki bi zanj pomenil nesorazmerno visok dodaten vložek časa in truda. Od stališča, da mora informacija že obstajati v točno taki obliki, kot je prosilec zaprosil zanjo, je možno odstopati le izjemoma, ko je zahtevano informacijo možno iz računalniške baze dobiti na enostaven način in takoj. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe pa ni razvidno natančno, koliko časa bi tožeča stranka porabila za to, da bi zahtevane podatke pridobila za vse šole, saj je zgolj na splošno obrazloženo, da trud organa za priklic podatkov ostaja v razumnih mejah, ne da bi bilo konkretno navedeno, kolikšen vložek časa in truda terja od tožeče stranke, da zahtevane podatke posreduje prosilcu. Iz navedenega razloga je izpodbijana odločba v bistvenem delu, to je v razlogih, zakaj je tožena stranka ocenila, da zahtevana informacija že obstaja,  premalo obrazložena in se je ne da preizkusiti in je iz tega razloga sodišče odločbo odpravilo in vrnilo zadevo toženi stranki v ponovno odločanje.

13. Pri tem sodišče še pojasnjuje, da v zadevi opr. št. I U 44/2013 ni šlo za povsem primerljivo zadevo, saj je iz sodbe št. I U 44/2013-14 z dne 16. 10. 2013 razvidno, da se je sodišče v obrazložitvi ukvarjalo s tem, ali obstaja izjema po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ukvarjalo se je tudi z vprašanjem pravilne uporabe 64. in 65. člena Zakona o osnovni šoli, ni pa se ukvarjalo s tem, ali je mogoče šteti, da zahtevana informacija obstaja ali ne.

14. V zvezi s sklicevanjem tožeče stranke na 64. člen in 65. člen Zakona o osnovni šoli, ki določata, da se podatke in analize o dosežkih nacionalnega preverjanja znanja ne smejo uporabiti za razvrščanje šol (osmi odstavek 64. člena) in da se dosežki nacionalnega preverjanja znanja lahko uporabljajo samo za namen, ki ga določa ta zakon (65. člen Zakona o osnovni šoli), pa sodišče pojasnjuje, da posredovanje podatkov o srednjih vrednostih pri določenih predmetih po šolah še ne bi pomenilo razvrščanje šol. Pri posredovanju informacij na podlagi ZDIJZ mora zavezanec zahtevano informacijo posredovati, če informacija ustreza definiciji informaciji javnega značaja po ZDIJZ in če ni podana nobena od izjem. Pri tem, kot pravilno opozarja tožena stranka, ni relevantno, zakaj prosilec informacijo zahteva. Vendar pa mora sodišče na tem mestu pojasniti tudi to, da je potrebno razlagati citirani določili Zakona o osnovni šoli tako, da je dolžnost vsakogar, ki s podatki in analizami o dosežkih nacionalnega preverjanja znanja razpolaga, da jih ne uporablja za razvrščanje šol, ter da jih uporablja samo z namenom, ki ga določa ta zakon. To velja tako za javne zavode, ki izvajajo javno službo izobraževanja kot tudi za Državni izpitni center in vse ostale, ki bi s temi informacijami razpolagali. Samo posredovanje informacij o dosežkih nacionalnega preverjanja znanja, v kolikor ustreza definiciji informaciji javnega značaja po ZDIJZ, torej še ne pomeni razvrščanja šol, dolžnost tistega, ki je tako informacijo pridobil, pa je, da teh informacij ne uporabi za razvrščanje šol oziroma za kakšen drug namen, kot je določen z zakonom.

15. Ker torej odločba v bistvenem delu ni dovolj obrazložena, da bi jo sodišče lahko preizkusilo, to predstavlja bistveno kršitev pravil postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku). Glede na navedeno je sodišče tožbi ugodilo in na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odločbo odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponovno odločanje. V ponovljenem postopku bo morala tožena stranka bolj konkretno ugotoviti, koliko časa dejansko potrebuje tožeča stranka, da iz računalniške baze podatkov pridobi informacije v taki obliki, kot jih je zahteval prosilec in kaj vse konkretno mora za to storiti in šele na podlagi (bolj) konkretnih podatkov bo lahko zavzela stališče do tega, ali je mogoče šteti, da zahtevana informacija obstaja.

17. Ker je tožeča stranka zahtevala tudi povrnitev stroškov postopka in je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani akt odpravilo, je prisodilo, da ji mora tožena stranka skladno z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 povrniti stroške postopka. V skladu z navedenim določilom se tožniku v upravnem sporu prisodi pavšalen znesek povračila stroškov, skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Določba drugega odstavka 3. člena Pravilnika določa, da če je bila zadeva rešena na seji in je tožnika v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR.

ZDIJZ člen 4. ZUP člen 237, 237/2, 237/2-7.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

UPRS sodba II U 205/2014, enako tudi I U 1026/2014

UPRS sodba in sklep III U 297/2012, enako tudi III U 41/2012, III U 273/2012, III U 339/2012