UPRS sklep I U 204/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2015-02-10

Adriana Hribar Milič (preds.), mag. Slavica Ivanović Koca (poroč.), Bojana Prezelj Trampuž

javni razpis - sofinanciranje iz javnih sredstev - vračilo sredstev - obvestilo o vračilu sredstev - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - zavžrenje tožbe

Dopis ni akt, ki bi se po 2. členu ZUS-1 lahko izpodbijal v upravnem sporu, saj z njim ni odločeno o kakšni  pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnika, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. V obravnavnem primeru gre za obvestilo o obveznosti vračila sredstev na podlagi 19. člena pogodbe o sofinanciranju, torej gre za obligacijsko pravno razmerje in obveznost tožnika, ki iz njega izhaja.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Tožnik je vložil tožbo za odpravo odločbe Ministrstva za gospodarski razvoj in tehnologijo 430-15/2011-143 z dne 23. 12. 2014, s katero mu je bilo naloženo vračilo sredstev v višini 2.401.922,28 EUR zaradi ugotovitev, ki izhajajo iz Poročila o opravljeni reviziji operacije št. RO13-04 (Operacija Razvojni center za informacijske in komunikacijske tehnologije – RCIKT), ki ga je izdal Urad Republike Slovenije za nadzor proračuna (v nadaljevanju UNP). Navaja, da je bila operacija izbrana za sofinanciranje v okviru javnega razpisa za pridobitev sredstev Evropskega sklada za regionalni razvoj – Razvojni centri slovenskega gospodarstva, objavljena v Uradnem listu 62/10 z dne 30. 7. 2010, katerega predmet je v obravnavanem primeru sofinanciranje upravičenih stroškov, ki nastanejo od izdaje sklepa o sofinanciranju z dne 1. 2. 2011 do 31. 12. 2014 in izdatki tožnika za te stroške, nastali do datuma izstavitve zadnjega zahtevka za sofinanciranje do 31. 5. 2015. Tožena stranka zahteva vračilo sredstev zaradi neupravičenih režijskih stroškov in zaradi neizpolnjevanja pogoja začetne investicije pri nakupu in obnovi poslovnih prostorov, in sicer v višini 2.644,58 EUR, zaradi neupravičenih režijskih stroškov, ki niso nastali kot posledica raziskovalne dejavnosti (ugotovitev 3 v poročilu) in 2.399.277,70 EUR zaradi ugotovitve, da je nakup poslovnih prostorov ni začetna investicija v smislu sheme državne pomoči in zato tožnik ni upravičen do sofinanciranja (ugotovitev 2 v poročilu). Navaja tožbene razloge bistvene kršitve določb upravnega postopka, napačno oziroma nepravilno ugotovljenega dejanskega stanja in napačno uporabo materialnega prava. Sklicevanje na poročilo UNP ne more nadomestiti obrazložitve odločbe, poročila ni izdal organ, ki je izdal odločbo, revizijsko poročilo ni argumentirano, tožnik ni imel možnosti sodelovanja v postopku, tudi dejansko stanje ni obrazloženo. V točkah V. in VI. tožbe tožnik ugovarja po vsebini glede opredelitve upravičenih stroškov in sredstev za nakup in obnovo poslovnih prostorov kot začetno investicijo v smislu sheme državne pomoči ter navaja, da gre za zmotno interpretacijo podatkov in materialnega prava ter napačno ugotovitev dejanskega stanja, kar pojasni na straneh 7 do 18 tožbe. Sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi in toženi stranki naloži plačilo stroškov postopka.

Hkrati s tožbo je sodišče prejelo tudi predlog tožnika za izdajo začasne odredbe, skladno z 32. členom Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1). Tožnik je toženi stranki, skladno z 9. členom Pogodbe o sofinanciranju, predložil bančno garancijo za dobro izvedbo pogodbenih obveznosti na prvi poziv v višini 6.048.309,00 EUR. Skladno s pogodbo lahko Ministrstvo za gospodarski razvoj in tehnologijo (v nadaljevanju: MGRT) unovči bančno garancijo v primeru, da se ugotovijo nepravilnosti, določene v pogodbi. Tožnik predlaga izdajo začasne odredbe, s katero bi se zadržala izvršitev izpodbijane odločbe in unovčitev bančne garancije do končne odločitve sodišča, saj v nasprotnem primeru tožniku grozi težko popravljiva škoda. Zaradi unovčitve bančne garancije v višini 2.401.922,28 EUR bi namreč tožniku nastala velika premoženjska škoda, posledično bi bilo ogroženo tudi poslovanje tožnika. Tožnik je v letu 2013 imel za 9.035.000,00 EUR skupnih prihodkov ter pri tem dosegel 57.000,00 EUR čistega dobička. Vračilo sredstev v višini 2.401.922,28 EUR bi tako za tožnika predstavljalo nepremostljivo breme, posledica katerega bi najverjetneje bila prenehanje poslovanja in prekinitev vseh dejavnosti v zvezi z operacijo RO13-04. Dodatno bi se z unovčitvijo bančne garancije poslabšala tudi bonitetna ocena tožnika, kar bi mu onemogočilo oziroma otežilo možnost financiranja in s tem poslovanja. Tožnik je sredstva, namenjena za sofinanciranje, v celoti porabil za nakup in obnovo poslovnih prostorov, namenjenih za izvajanje operacije. Sredstva so bila namensko uporabljena, zato jih tožnik v tako kratkem obdobju ne more vrniti, saj ne razpolaga s tako visokimi denarnimi prilivi. Z izvršitvijo izpodbijane odločbe bi bila tako ogrožena celotna operacija RO13-04 in številni projekti ter nova podjetja, ki so del te operacije. Tožnik je glavni izvajalec operacije, saj vse aktivnosti operacije potekajo pod njegovim okriljem. Vseskozi je deloval v skladu z razpisno dokumentacijo in navodili MGRT. Izvršitev odločbe bi povzročila znatno škodo oziroma ogrozilo obstoj podjetja tožnika. Kršeno tudi ne bi bilo načelo sorazmernosti, saj bi bile v konkretnem primeru posledice zavrnitve zahteve za izdajo začasne odredbe za tožnika neprimerno težje. Z unovčitvijo bančne garancije bi za tožnika nastale težko popravljive posledice in velika gospodarska škoda. Javni interes z izdajo začasne odredbe ne bi bil v ničemer oškodovan. Tožnik prikaže utemeljitve finančnih posledic oz. težko popravljive škode v primeru, če bi prišlo do izvršitve izpodbijane odločbe, v preglednici na strani 4 predloga, kjer v v šestih postavkah pojasni vzrok in posledico gospodarske škode in ocenjeno vrednost gospodarske škode. Skupaj jo oceni na 22.981.267,00 EUR. Navaja, da z unovčitvijo bančne garancije zaradi stečaja podjetje ne bilo možno izvajati dejavnosti, zaradi česar ne bo zmožno izpolniti pogodbenih obveznosti. Ker ni zmožen vračila, bo MGRT unovčil bančno garancijo (ocenjena vrednost škode 6.048.000,00 EUR). Zaradi izgube dobička (2015 – 2020) bi nastala ocenjena vrednost gospodarske škode 1.467.349,00 EUR; zaradi izgube že pridobljenih in potrjenih subvencij v okviru projekta, bi nastala ocenjena škoda v višini 2.790.000,00 EUR; zaradi razvrednotenja osnovnih sredstev, ki bi nastal zaradi stečaja, tožnik ocenjuje škodo na 5.210.000,00 EUR Navaja tudi neposredno gospodarsko škodo za lastnike in upnike, skupaj v višini 7.000.400,00 EUR. Sodišču predlaga, da zadrži izvršitev izpodbijane odločbe, toženi stranki pa naloži plačilo stroškov postopka.

V odgovoru na predlog za izdajo začasne odredbe tožena stranka navaja, da bi bila izdaja predlagane odredbe v nasprotju z 32. členom ZUS-1. Izdaja navedene začasne odredbe v obravnavanem primeru tudi ni smiselna in zakonita. Navaja, da zahtevek za vračilo sredstev ni upravni akt, ampak obligacijsko-pravni akt ene stranke obligacijskega razmerja, s katerim izvršuje pravico obligacijsko razmerja, kot so določene s pogodbo. Zahtevek za vračilo sredstev ni akt, ki bi nastal v upravnem postopku ali akt, s katerim bi se odločalo v upravnem postopku. Ne pomeni enostranskega oblastnega odločanja o pravicah, dolžnostih ali pravnih koristih s področja upravnega prava. Zato tudi odločanje o izdaji začasne odredbe ne more biti predmet postopka pred upravnim sodišče, ki ni stvarno pristojno presojati. Izpodbijanje upravnega akta je  pogoj tudi za izdajo začasne odredbe, to pa je odločba, s katero je odločeno o kakšni pravici ali obveznosti, kar v obravnavanem primeru  ni izpolnjeno. Zato sodišče predlogu za izdajo začasne odredbe v zvezi z izpodbijanim aktom, ki ni upravni akt, ne more ugoditi. Tožnik predlog utemeljuje z grožnjo težko popravljive škode, ki bi nastala z unovčitvijo bančne garancije, kar pa ni skladno z zakonskimi pogoji po drugem odstavku 32. člena ZUS-1. Zahtevek za vračilo sredstev z dne 23. 12. 2014 ni akt, katerega izvršitev bi imela za posledico unovčitev bančne garancije za dobro izvedbo pogodbenih obveznosti, saj nima značilnosti izvršilnega naslova. V zahtevku za vračilo sredstev unovčitev bančne garancije za primer nevračila sredstev ni določena kot pravna posledica. Pravica do zahtevka za izplačilo bančne garancije in dolžnost banke za izplačilo teh sredstev je posledica pogodbe in izdane bančne garancije za dobro izvedbo pogodbenih obveznosti. Tudi če sodišče ugodi predlogu za začasno odredbo in zadrži izvršitev zahtevka za vračilo sredstev, takšno zadržanje ne posega v pravico tožene stranke do zahtevka za izplačilo iz bančne garancije, niti v dolžnost banke za izplačilo zneska.

Ker je unovčitev bančne garancije odvisna iz dveh dejanj, navedeno pomeni, da je škoda, na katero se predlagatelj tudi sam sklicuje, grozeča, kolikor bi ministrstvo izvršilo svojo pogodbeno pravico in zahtevalo izplačilo od banke. Banka, izdajateljica garancije, bi morala izplačati sredstva brez presoje veljavnosti garancije oziroma skladnosti zahtevka za izplačilo garancije. Ker zahtevku za vračilo sredstev z dne 23. 12. 2014 takšnih pravnih posledic ni mogoče pripisati, izdaja začasne odredbe ne bi služila zakonskemu namenu, to je preprečitev prizadetja težko popravljive škode. Tožena stranka se sklicuje na določbo drugega odstavka 32. člena ZUS-1 ter navaja, da izdaja začasne odredbe na veljavnost bančne garancije ne sme vplivati. S tem bi se presegel namen inštituta. Zato se po mnenju tožene stranke izkaže povsem neprimerna začasna odredba, ki bi v konkretnem primeru prepovedovala ministrstvu vložitev zahtevka za izplačilo iz bančne garancije. S tem bi se presegla tudi sorazmernost med utrpljeno škodo predlagatelja in škodo, ki bi zaradi nezmožnosti unovčitve bančne garancije nastala toženi stranki. Bančne garancije so bile izdane z veljavnostjo 30 dni po potrditvi končnega poročila o projektu oziroma najkasneje do 31. 12. 2015. Kolikor bi bila po presoji sodišča izdaja začasne odredbe, katere učinek bi bil prepoved vložitve zahtevka za izplačilo iz garancije upravičena, tožena stranka predlaga, da sodišče izdajo veže na pogoj, da tožnik položi varščino za škodo v višini vrednosti zahtevka za vračilo sredstev. Tožena stranka tudi poudarja, da predlagatelj ni izkazal nastanka težko popravljive škode. Sodišču predlaga, da predlog za izdajo začasne odredbe zaradi stvarne nepristojnosti zavrže ali zavrne kot neutemeljen.

Sodišče je tožbo zavrglo iz naslednjih razlogov:

Predmet izpodbijanja v upravnem sporu je v skladu z 157. členom Ustave RS določen v uvodnih členih Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). Tako je v 1. členu ZUS-1 določeno, da se v upravnem sporu zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih koristi posameznikov in organizacij proti odločitvam in dejanjem državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil na način in po postopku, ki ga določa ta zakon, če za določeno zadevo ni z zakonom zagotovljeno drugo sodno varstvo. V upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi  se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika. O zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1).

Bistvena sestavina upravne odločbe je torej odločitev o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, ki je stranka v postopku njene izdaje oz. zakonska podlaga v posebnem zakonu za presojo zakonitosti drugih aktov. Iz izpodbijanega akta pa ne izhaja, da gre za katero od navedenih situacij, kljub temu, da tožnik izpodbijani akt imenuje „odločba“, čeprav to ni odločba niti po nazivu niti po vsebini. Tožnik  izpodbija dopis tožene stranke 4301-1572011-143 z dne 23. 12 2014 z naslovom: Zadeva “Vračilo sredstev v skladu s Poročilom o opravljeni reviziji operacije št. RO13-04“. Z  njim je bil tožnik  kot upravičenec, skladno z 19. členom Pogodbe o sofinanciranju “Razvojni center za informacijske in komunikacijske tehnologije“ in v skladu z ugotovitvami Poročila o opravljeni reviziji operacije RO13-04 z dne 16. 12. 2014, pozvan s strani tožene stranke, kot posredniškega telesa, k plačilu preveč izplačanih sredstev v skupni višini sredstev 2. 401.922,28 EUR. Po presoji sodišča navedeni dopis ni akt, ki bi se po 2. členu ZUS-1 lahko izpodbijal v upravnem sporu, saj z njim ni odločeno o kakšni  pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnika, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. V obravnavnem primeru gre za obvestilo o obveznosti vračila sredstev na podlagi 19. člena pogodbe o sofinanciranju, torej gre za obligacijsko pravno razmerje in obveznost tožnika, ki iz njega izhaja. Sodišče tudi ne vidi podlage v drugem zakonu za odločanje o zakonitosti navedenega akta, ki ga tožnik sicer imenuje „odločba“, čeprav kot že rečeno, to ni.  Po presoji sodišča navedeni dopis ni akt, ki bi se po 2. členu ZUS-1 lahko izpodbijal  v upravnem sporu.

V predhodnem preizkusu tožbe sodišče tožbo zavrže s sklepom, če ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu (četrti odstavek 36. člena ZUS-1). Ker gre za takšen primer, je sodišče na podlagi četrtega odstavka 36. člena ZUS-1 tožbo kot nedovoljeno zavrglo.

Sodišče je zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrglo iz naslednjih razlogov:

Po drugem odstavku 32. člena ZUS-1 lahko sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načeli sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi in koristi nasprotnih strank. Začasna odredba predstavlja nujen ukrep, s katerim sodišče ob izpolnjenih zakonskih pogojih začasno odloži izvršitev dokončnega upravnega akta. Za izdajo začasne odredbe mora biti izpolnjena procesna predpostavka, to je vložitev tožbe. V obravnavanem primeru sodišče ugotavlja, da niso podani pogoji za vložitev tožbe (točka I izreka tega sklepa), zato tudi niso podane procesne predpostavke za odločanje o zahtevi za izdajo začasne odredbe v smislu 32. člena ZUS-1. Glede na navedeno je sodišče zahtevo tožeče stranke za izdajo začasne odredbe zoper toženo stranko zavrglo.

Izrek o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, ki določa, da če sodišče tožbo zavrže, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

UPRS sklep I U 1520/2013, enako tudi I U 1522/2013