UPRS sodba I U 110/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-05-08

Nataša Smrekar (preds.), Lara Bartenjev (poroč.), Andrej    			  Kmecl

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - inšpekcijski zavezanec - investitor nelegalne gradnje - Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov

Za določitev inšpekcijskega zavezanca je pomembno, kdo je investitor oziroma lastnik nedovoljene gradnje, če tega ni mogoče ugotoviti, pa lastnik zemljišča, na katerem je takšna gradnja oziroma objekt. Ker gre za postopek, ki se vodi po uradni dolžnosti, nosi organ vso skrb in odgovornost za ugotovitev vseh dejstev, ki so pomembni za ugotovitev resničnega dejanskega stanja.

V primeru, ko je kot inšpekcijski zavezanec določen lastnik zemljišča, in če je to RS kot lastnica kmetijskega zemljišča, s katerim gospodari Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov RS, je slednji inšpekcijski zavezanec zaradi nelegalne gradnje.

I. Tožbi se ugodi tako, da se odločba Inšpektorata RS za promet, energetiko in prostor, Območne enote Koper-Nova Gorica, št. 06122-3395/2010-47 z dne 19. 9. 2013 odpravi v delu, ki se nanaša na inšpekcijskega zavezanca Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije.

Zahtevek tožeče stranke za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Toženka je z izpodbijano odločbo tožniku in A.A. izrekla inšpekcijske ukrepe zaradi nelegalne gradnje na zemljišču parc. št. 1596 in 1597 k.o. ..., in sicer objekta P+M z nadstreškom pred vhodom na vzhodni strani v drugi etaži in z balkonom za zahodni strani v drugi etaži, drvarnice, bazena in zunanje ureditve, ki jo sestavljajo zunanje stopnice do bazena, oporni zidovi in tlakovano dvorišče, vse v tam navedenih oblikah in dimenzijah. Tožniku je naložila takojšnjo ustavitev gradnje objekta z nadstreškom in balkonom ter drvarnice, A.A. pa bazena in zunanje ureditve (1. točka izreka) in da jih v roku 120 dni po vročitvi odločbe odstranita ter vzpostavita prejšnje stanje (2. točka), sicer se bo začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki se bo opravil po drugih osebah, ali s prisilitvijo (3. točka). Za nelegalno gradnjo so bile izrečene prepovedi iz 158. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1; 4. točka) in odločeno, da stroškov postopka ni bilo (5. točka) ter da pritožba ne zadrži izvršitve odločbe (6. točka).

Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je sporne objekte, razen bazena in zunanje ureditve, brez upravnih dovoljenj zgradil prejšnji zakupnik omenjenih kmetijskih zemljišč pokojni B.A.. Bazen in zunanjo ureditev pa je izvedel njegov sin A.A., ki je sedanji zakupnik navedenih zemljišč.

Upravni organ druge stopnje je zavrnil tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo in v obrazložitvi navedel, da predmetni objekti, ki jih je zgradil B.A., niso bili predmet dedovanja. Zato je upravni organ prve stopnje inšpekcijski ukrep pravilno naložil lastniku zemljišča, na katerem se nahajajo objekti oziroma Skladu kmetijskih zemljišč in gozdov, ki je bil ustanovljen z namenom, da gospodari s kmetijskimi zemljišči, kmetijami in gozdovi v lasti Republike Slovenije.

Tožnik se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi oporeka pravnemu stališču, na podlagi katerega ga je prvostopenjski upravni organ določil za inšpekcijskega zavezanca. Poudarja, da je lastnik zemljišč Republika Slovenija, njegove dolžnosti, da mora kot samostojni pravni subjekt zagotavljati pravno in dejansko urejenost zemljišč, s katerimi gospodari,  pa so opredeljene v Zakonu o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti (v nadaljevanju ZSPDSLS) in na njegovi podlagi izdani Uredbi o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti (v nadaljevanju Uredba), ki v 41. členu natančno opredeljuje pomen skrbi za pravno in dejansko urejenost. Zato meni, da bi morala toženka kot zavezanko določiti Republiko Slovenijo, saj je le ta dejanski in pravni lastnik predmetnega zemljišča.

Nadalje navaja, da dejansko stanje glede investitorstva nelegalnih gradenj še vedno ni pravilno in popolno ugotovljeno in da je napravljena napačna vrednostna ocena izpovedbe A.A. Meni, da različne in nasprotujoče si izjave, ki jih je A.A. podal med postopkom, izkazujejo, da izjave spreminja zaradi bremen, ki bodo sledila, če bo spoznan za investitorja predmetnih objektov. Ugotavlja, da iz izpodbijanje odločbe ni razvidno, da bi toženka sploh poskušala pridobiti relevantne izjave glede investitorja posameznega objekta od drugih oseb, npr. C.A., ki bi o tem zanesljivo vedel kaj izpovedati (morda je on tudi izvajal predmetno gradnjo), predstavnika takratne Kmetijsko zemljiške skupnosti Izola Piran (prvega zakupodajalca) ali od neposrednih sosedov in preostalih dveh zakupnikov posameznih delov predmetnega zemljišča, to je D.D. in E.E. Predlaga odpravo izpodbijane odločbe in vrnitev zadeve toženki v ponovni postopek ter povrnitev stroškov postopka.

Procesna predpostavka za vložitev tožbe v upravnem sporu je obstoj pravnega interesa, ki mora biti podan ves čas postopka. Sodišče namreč v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnega upravnega akta, s katerim je se posega v pravni položaj tožnika (prvi odstavek 2. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). Če je očitno, da z izpodbijanim aktom ni poseženo v pravni položaj tožnika, se tožba zavrže v smislu 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Za obstoj pravnega interesa mora tožnik izkazati, da bi ugoditev tožbi zanj pomenila določeno pravno korist, ki je brez tega ne bi mogel doseči.

Izpodbijana odločba je izdana tožniku in A.A. kot inšpekcijskima zavezancema. Tožnik v tožbi predlaga odpravo izpodbijane odločbe v celoti. Ker tožnik ni izkazal, kako bi ugoditev tožbi in odprava izpodbijane odločbe tudi v delu, ki se nanaša na A.A., zanj pomenila določeno pravno korist, sodišče ocenjuje, da nima pravnega interesa za izpodbijanje odločbe tudi v tem delu.

Sodišče je zato tožbo zoper odločbo v delu, v katerem se nanaša na A.A., na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo kot nedovoljeno.

Sodišče uvodoma ugotavlja, da je bila izpodbijana odločba izdana v ponovljenem postopku, potem, ko je bila s sodbo tega sodišča opr. št. I U 413/2013 z dne 6. 6. 2013 odpravljena prejšnja odločba upravnega organa iz razloga, ker je toženka nepopolno ugotovila dejansko stanje glede časa gradnje posameznega objekta in okoliščin, kdo je dejanski investitor nedovoljene gradnje, to je oseba, ki je izvajala oziroma naročila gradnjo (4.1. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1).

V obravnavani zadevi ni sporno, da so kmetijska zemljišča, na katerih stojijo nelegalni objekti, v lasti RS in da na njih ni ustanovljena stavbna pravica.

Da je v primeru, ko je kot inšpekcijski zavezanec določen lastnik zemljišča, in če je to RS kot lastnica kmetijskega zemljišča, s katerim gospodari Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov RS, slednji inšpekcijski zavezanec zaradi nelegalne gradnje, je sodišče pojasnilo že v navedeni sodbi. Ugovor toženke da pojem skrb za pravno in dejansko urejenost po ZSPDSLS in na njegovi podlagi izdani Uredbi ne pomeni tudi, da je tožnik dolžan skrbeti za zakonito stanje na zemljiščih in za njen račun prevzeti tudi bremena, ki jih zakon nalaga lastniku, ni utemeljen že zato, ker se ZSPDSLS ne uporablja za stvarno premoženje države, s katerim gospodari Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov RS. Po prvem odstavku 2. člena tega zakona se ta uporablja za vse stvarno premoženje države in samoupravnih skupnosti, če ni s posebnim zakonom za posamezno vrsto stvarnega premoženja države in samoupravnih skupnosti urejeno drugače. Gospodarjenje s kmetijskimi zemljišči, kmetijami in gozdovi v lasti Republike Slovenije pa ureja ZSKZG. Poleg tega  je opredelitev skrbi za pravno in dejansko urejenost, ki izhaja iz 41. člena Uredbe, navedena zgolj primeroma.

Sodišča pa pritrjuje tožniku, da dejansko stanje glede okoliščine, kdo je dejanski investitor posameznega objekta, še vedno ni bilo popolno ugotovljeno.

Po prvem odstavku 8. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) je treba v postopku ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo (načelo materialne resnice), kar pomeni, da mora biti posamična upravna zadeva vsestransko in objektivno raziskana in dognana. Ugotovitveni postopek mora zato zaobjeti vsa tista dejstva in okoliščine, ki so za odločitev pomembna (138. člen ZUP), torej tista dejstva in okoliščine, ki so bistveni in odločilni za zakonito in pravilno odločbo.

V zadevi gre za inšpekcijski postopek zaradi nelegalne gradnje. Za določitev inšpekcijskega zavezanca v teh primerih je pomembno, kdo je investitor oziroma lastnik nedovoljene gradnje, če tega ni mogoče ugotoviti, pa lastnik zemljišča, na katerem je takšna gradnja oziroma objekt. Ker gre za postopek, ki se vodi po uradni dolžnosti, nosi organ vso skrb in odgovornost za ugotovitev vseh dejstev, ki so pomembni za ugotovitev resničnega dejanskega stanja.

Sodišče je že v prejšnji sodbi toženki naložilo, naj v ponovnem postopku  ugotovi dejansko stanje glede časa gradnje posameznega objekta in okoliščine, kdo je dejanski investitor ter v zvezi s tem preveri tudi verodostojnost izpovedbe A.A., ki po lastnih navedbah z družino živi v osnovnem objektu od leta 2000. Nadalje iz sodbe izhaja, da naj toženka po potrebi zasliši tudi morebitne priče, za katere bi se v ponovljenem postopku izkazalo, da lahko dajo relevantne informacije tudi o tem, kdo je bil investitor gradnje spornih objektov, med drugim tudi v obdobju pred smrtjo B.A.

Toženka ugotovitev, da je bil investitor nelegalne gradnje objektov iz točke 1 a) izreka izpodbijane odločbe B.A., opira zgolj na izpovedbo A.A. in ortofoto posnetke.

Sodišče ocenjuje, da so ortrofoto posnetki lahko dokaz le o času zgraditve objetov, ne morejo pa biti dokaz o investitorju nedovoljene gradnje. Tudi če je prejšnji zakupnik zemljišč B.A. v času gradnje objektov še živel, to avtomatično ne pomeni, da je bil sam tudi njen investitor, sploh pa glede na navedbe A.A., da z družino živi v obravnavanem objektu že od leta 2000.

Glede izpovedb A.A. se sodišče strinja z navedbo toženke, da so same s seboj v nasprotju. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da je dne 7. 2. 2012 je na zaslišanju na primer izjavil, da je bil investitor gradnje bazena njegov pokojni oče B.A., v pisni izjavi z dne 16. 9. 2013 pa je navedel, da je investitor bazena sam, kar kaže na to, da se tožnik poskuša izogniti bremenu, ki bi mu ga prinesel status investitorja v tem postopku. Sodišče zato pritrjuje tožniku, da bi morala toženka preizkusiti verodostojnost izpovedbe A.A. glede investitorstva sporne gradnje, kar ji je sodišče naložilo že v navedeni sodbi, tudi z drugimi dokazi, na primer z zaslišanjem prič, ki bi o zadevi vedele kaj izpovedati. Pri tem sodišče pripominja, da je tudi ugotavljanje dejstev o tem, katere osebe bi o zadevi vedele kaj izpovedati, del ugotavljanja resničnega dejanskega stanja. Iz ortofoto posnetkov je razviden zgolj čas izgradnje prizidka terase, pod katero se nahaja shramba, drvarnice, bazena ter zunanjih stopnic do bazena, ter da je bil osnovni objekt zgrajen pred letom 2000.

Glede na navedeno je sodišče tožbi ugodilo, izpodbijano prvostopenjsko odločbo v delu, ki se nanaša na tožnika kot zavezanca, odpravilo  (2. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1) ter zadevo vrnilo v ponovni postopek (tretji odstavek istega člena). V njem bo moral upravni organ izvesti dokazni postopek, v katerem bo lahko tudi s pričami, ki jih navaja tožnik, preizkusil resničnost trditev A.A., da je bil investitor objektov v sedanji obliki njegov oče.

Ker tožnik stroškov ni priglasil, plačana sodna taksa pa mu bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/C taksne tarife Zakona o sodnih taksah, ZST-1), je sodišče njegovo zahtevo za povrnitev stroškov postopka zavrnilo.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.