UPRS sodba III U 353/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2015-04-23

Andrej Orel (preds.), mag. Damjan Gantar (poroč.), Lara Bartenjev

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

inšpekcijski postopek - stranka v postopku - stranski udeleženec - pravni interes

Inšpekcijski organ je pravilno ugotovil, da tožniki v zahtevi za priznanje statusa stranskega udeleženca v inšpekcijski zadevi uporaba brez uporabnega dovoljenja - gostilna A. niso podali dokazov, da emisije, ki prihajajo iz gostilne, presegajo zakonsko dovoljenje okvire in da škodljivo vplivajo na njihovo zdravo bivalno okolje ter da obratovanje lokala za njih predstavlja nevarnost, zaradi česar iz zahteve tožnikov ne izhaja, kako bi bila z vstopom v inšpekcijski postopek varovana njihova pravna korist. Emisije same po sebi namreč še niso protipravne, protipravne postanejo takrat, ko presežejo zakonsko določeno mejo.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Prvostopenjski organ je z izpodbijanim sklepom zavrnil zahtevo tožnikov za priznanje statusa stranskega udeleženca v inšpekcijski zadevi uporaba brez uporabnega dovoljenja - gostilna A. V obrazložitvi sklepa navaja, da so tožniki vložili vlogo, v kateri med drugim zahtevajo, da se jim v inšpekcijskem postopku v zvezi z uporabo gostilne A. prizna status stranskega udeleženca. Svoj pravni interes utemeljujejo s tem, da so neposredni sosedi tega lokala in trpijo vsakodnevne emisije iz lokala, ki nima dovoljenja, da bi obratoval, zato so prizadeti zaradi dima, smradu, hrupa in drugih emisij ter so zaradi tega njihova življenja trajno prizadeta. V postopku izdaje dovoljenja se preverijo tudi vplivi na druge in se pri tem zavarujejo ustavna pravica do zasebne lastnine in pravica do zdravega življenjskega okolja. Inšpekcijski zavezanec je oporekal zahtevi tožnikov za vključitev v inšpekcijski postopek. Prvostopenjski organ navaja, da tožniki v vlogi niso podali dokazov, da emisije, ki prihajajo iz gostilne, presegajo zakonsko dovoljene okvire in da škodljivo vplivajo na njihovo zdravo bivalno okolje ter da obratovanje lokala za njih predstavlja nevarnost. Iz vloge tožnikov ne izhaja, kako bi bila z vstopom v inšpekcijski postopek varovana njihova pravna korist.

Tožniki so se zoper prvostopenjski sklep pritožili, drugostopenjski organ pa je pritožbo zavrnil.

Tožniki v tožbi navajajo, da ker lokal nima uporabnega dovoljenja, so emisije že po sami naravi protipravne ne glede na zakonsko dovoljene okvire in škodljiv vpliv na zdravo bivalno okolje. Niso dolžni dokazovati presega zakonsko dovoljenega okvira in škodljivega vpliva na bivalno okolje. V vlogi so predlagali ustrezne dokaze, ki pa jih organ ni izvedel. Predlagali so zaslišanje tožnikov. Nadalje očitajo prvostopenjskemu organu, da se do njihovih navedb in predloženih dokazov ni opredelil. Inšpekcijski organ bi od njih moral zahtevati dopolnitev vloge. Zaradi navedenega jim ni bila dana možnost, da se izjavijo o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe. To je sicer res, da ima v postopku inšpekcije položaj stranke zavezanec in da prijavitelj nima položaja stranke, vendar pa  je ustavno sodišče v odločbi št. Up-3/97 pa tudi v odločbi št. Up-257/03 že odločilo, da se z inšpekcijskimi ukrepi odločba o pravicah, dolžnostih in pravnih interesih nadzorovanih oseb, vendar pa lahko odločitev inšpektorja predstavlja tudi korist in drugačno spremembo pravnega položaja drugih oseb. V predmetnem postopku je bilo bistveno, da inšpekcijski zavezanec obratuje brez uporabnega dovoljena, to dovoljenje pa je pogoj za začetek uporabe objekta. Ker nima uporabnega dovoljenja, so vse emisije po sami naravi protipravne. Kot dokaz tožniki predlagajo Poročilo o meritvah hrupa v stavbah z dne 9. 9. 2013. Ta dokaz so predložili šele v pritožbenem postopku, ker so bili prepričani, da v postopku na prvi stopnji niso dolžni predlagati dokazov v tej smeri. Tožniki menijo, da niso dolžni trpeti emisij iz lokala, ki nima dovoljenja, da bi obratoval. Iz vsega navedenega izhaja njihova neposredna korist in sicer varstvo ustavne pravice do zasebne lastnine ter pravice do zdravega življenjskega okolja. Zavezanec uporabnega dovoljenja ni pridobil ravno zaradi zavrnitve zahteve po izdaji gradbenega dovoljenja, le to pa mu je bilo zavrnjeno, ker ni pridobil dovoljenja tožnikov kot solastnikov. Nadalje še navajajo, da prvostopenjski organ še ni odločil v inšpekcijskem postopku, čeprav gre za nujne ukrepe v javnem interesu. Odločbo inšpekcije bi lahko uporabili v sodnem postopku zaradi prekomernega medsebojnega vznemirjanja. Tožniki predlagajo, naj sodišče izpodbijani sklep odpravi in vrne zadevo v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu, zahtevajo pa tudi povrnitev stroškov postopka.

Tožena stranka je poslala upravni spis, na tožbo pa ni odgovorila.

Sodišče je v postopek pritegnilo tudi inšpekcijskega zavezanca B.B. s.p., kot stranko z interesom. Stranka z interesom v odgovoru na tožbo navaja, da Zakon o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) ne postavlja zahteve, da bi bila uradna oseba dolžna izvajati vsak dokaz, ampak mora izvajati le tiste dokaze, ki so relevantni za razjasnitev zadeve. Prijavitelj dopolnitve dokazov ne more zahtevati, saj v postopku ni stranka. Sicer pa vsi tožniki ne živijo na dovolj strnjenem območju, kjer bi eventualne emisije škodovale vsem v enaki meri. Nadalje še navaja, da je Upravna enota Izola izdala potrdilo, iz katerega je razvidno, da je uporabno dovoljenje za gostilno A. obstoječe in veljavno.

Po presoji sodišča je izpodbijani sklep pravilen in zakonit in ima oporo v relevantnem materialnem predpisu, to je v 43. členu ZUP, kar izhaja iz podatkov v upravnem spisu. Prvostopenjski organ je v obrazložitvi sklepa navedel pravilne razloge za odločitev. Sodišče iz navedenega razloga sledi njegovi obrazložitvi, zato v skladu z drugim odstavkom 71. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ne bo ponavljalo razlogov za odločitev, ampak se v celoti sklicuje na utemeljitev izpodbijanega sklepa. Sodišče zgolj poudarja, da je prvostopenjski organ pravilno ugotovil, da tožniki v postopku izdaje prvostopenjskega akta v vlogi niso podali dokazov, da emisije, ki prihajajo iz gostilne, presegajo zakonsko dovoljene okvire in da škodljivo vplivajo na njihovo zdravo bivalno okolje ter da obratovanje lokala za njih predstavlja nevarnost, zaradi česar iz vloge tožnikov ne izhaja, kako bi bila z vstopom v inšpekcijski postopek varovana njihova pravna korist.

Na podlagi 24. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN) prijavitelj nima položaja stranke v postopku. Po določbi tretjega odstavka 24. člena ZIN ima namreč v postopku položaj stranke le zavezanec. V ustavno pravni sodni praksi se je ne glede na navedeno zakonsko določilo izoblikovalo stališče (odločba Ustavnega sodišča RS št. Up-2411/06 z dne 22. 5. 2008), da je potrebno, če to zahteva prijavitelj, presoditi, ali mu gre položaj stranskega udeleženca. Za to pa mora izkazati, da se s postopkom posega v njegov zakonsko varovani položaj. S takim stališčem se varuje pravica iz 22. člena ustave, ki posamezniku zagotavlja možnost, da se udeležuje postopka, v katerem se odloča o njegovi pravici in pravni koristi.

Skladno z drugim odstavkom 43. člena ZUP je pravna korist neposredna na zakon ali drug predpis oprta osebna korist. Upoštevajoč navedeno in odločbo ustavnega sodišča je stranski udeleženec samo tisti, ki varuje svojo pravno korist v upravni stvari, ki je predmet upravnega postopka in kolikor jo v tem upravnem postopku lahko varuje. Obstajati mora določeno razmerje stranskega udeleženca do upravne stvari, ki je predmet inšpekcijskega postopka. To razmerje vzpostavlja materialni predpis, iz katerega je razvidno tudi, ali ima oziroma kdo ima lahko kakšno pravno korist v upravni stvari, o kateri se odloča v upravnem postopku. Zgolj navedbe, da tožnike motijo emisije, za kar pa v postopku izdaje prvostopenjskega akta niso bili predloženi dokazi, iz katerih bi izhajalo, da te emisije prekoračujejo zakonsko določene meje, ne izkazujejo pravne koristi tožnikov v inšpekcijskem postopku. S tem v zvezi sodišče še pojasnjuje, da ni vzročno posledične povezave med ugotavljanjem, ali inšpekcijski zavezanec ima uporabno dovoljenje ter domnevno nedovoljenimi emisijami. Ne glede na to, ali bi se v inšpekcijskem postopku ugotovilo, da veljavno uporabno dovoljenje ima ali pa nima, bi bile v obeh primerih lahko emisije bodisi v dovoljenem ali pa v nedovoljenem obsegu. Iz navedenega razloga se tožniki ne morejo sklicevati na to, da imajo zaradi emisij pravni interes udeleževati se inšpekcijskega postopka, v katerem se ugotavlja, ali ima zavezanec uporabno dovoljenje. Iz tega razloga so tudi nerelevantne tožbene navedbe o tem, da naj bi bile emisije protipravne že samo zaradi tega, ker naj lokal ne bi imel uporabnega dovoljenja.

V zvezi s tožbenimi navedbami, da prvostopenjski organ ni izvedel dokazov, ki so jih tožniki predlagali, sodišče pojasnjuje, da bi bila izvedba takih dokazov smiselna le, če bi ti dokazi izkazovali, da pravni interes tožnikov za vstop v postopek temelji na nekem materialnem predpisu. Vsakega dokaza uradna oseba ni dolžna izvesti, v kolikor oceni, da ni potreben za razjasnitev zadeve (drugi odstavek 139. člena ZUP). Sodišče tudi ne pritrjuje tožbenim navedbam, da se prvostopenjski organ ni opredelil do navedb pod točko 2 prijave. Tožniki so v točki 2 svoje prijave pojasnjevali, da vplivi lokala zavezanca presegajo dopustne meje in onemogočajo normalno življenje. Prvostopenjski organ se je do teh navedb opredelil, saj je navedel, da tožniki niso podali dokazov, da emisije presegajo zakonsko dovoljene okvire.

Glede očitkov, da prvostopenjski organ tožnikov ni pozval na dopolnitev vloge pa sodišče pojasnjuje, da se k dopolnitvi vloge poziva takrat, kadar je vloga nepopolna. Prvostopenjski organ pa ni presodil, da bi bila vloga nepopolna, sicer bi jo zavrgel, ampak jo je obravnaval po vsebini.

Tožniki se tudi sklicujejo na odločbi ustavnega sodišča številka Up-257/03 in Up-3/97, ki se nanašata na to, kdo je lahko stranka v inšpekcijskem postopku. Iz odločbe številka Up-257/03 izhaja, da inšpektorjeva odločitev lahko posredno predstavlja tudi korist ali drugačno spremembo pravnega položaja drugih oseb, enako pa izhaja tudi iz odločbe št. Up-3/97. To pa ne pomeni, da v vsakem inšpekcijskem postopku odločba inšpektorja predstavlja korist ali drugačno spremembo pravnega položaja drugih oseb, ampak je treba v vsakem primeru to ugotavljati posebej glede na okoliščine vsakega posameznega primera. V obravnavanem primeru je prvostopenjski organ ocenil, da inšpekcijski postopek ne posega v pravni položaj tožnikov. S tem v zvezi sodišče pojasnjuje, da bi morali tožniki v svoji vlogi že do izdaje akta na prvi stopnji izkazati, da zatrjevane emisije presegajo zakonsko določene okvire. Res je sicer, da so v pritožbenem postopku predložili Poročilo o meritvah hrupa v stavbah z dne 9. 9. 2013 in to pritožbeno novoto utemeljujejo s tem, da so bili prepričani, da jim tega ni bilo potrebno predložiti v postopku na prvi stopnji. Skladno s tretjim odstavkom 238. člena ZUP se nova dejstva in novi dokazi lahko upoštevajo kot pritožbeni razlogi le, če so obstajali v času odločanja na prvi stopnji in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti na obravnavi. Navedba, da tožniki niso vedeli, da morajo že v postopku na prvi stopnji predložiti ustrezna dokazila, če z njimi razpolagajo, ni upravičen razlog za to, da so to poročilo predložili šele v pritožbenem postopku. Glede na to, da so se tožniki v svoji vlogi sklicevali na emisije, ki naj bi bile prekomerne, je smiselno pričakovati, da bi že v postopku na prvi stopnji predložili navedeno dokazilo.

Tožbene navedbe v zvezi s tem, ali je imel zavezanec pravico graditi in ali ima uporabno dovoljenje, so v tem postopku nerelevantne, saj se v tem postopku ugotavlja zgolj to, ali imajo tožniki na materialni predpis oprt pravni interes sodelovati v postopku. V obravnavani zadevi je torej bistveno to, ali obstaja pravna podlaga, s katero bi tožniki izkazovali, da imajo interes sodelovati v postopku inšpekcijskega nadzora.

Sodišče tudi meni, da tožniki svojega pravnega interesa ne morejo izkazovati zgolj s sklicevanjem na ustavna določila o pravici do zasebne lastnine in do zdravega življenjskega okolja, saj je potrebno izkazovati, da so vplivi zavezančeve nepremičnine tako vplivali na tožnike, da je bil ta vpliv v nasprotju s kakšnim predpisom. Emisije same po sebi še niso protipravne, protipravne postanejo takrat, ko presežjo zakonsko določeno mejo. Prav tako tožniki svoje pravne koristi ne morejo izkazovati z navedbo, da zavezanec ni dobil uporabnega dovoljenja ravno zaradi zavrnitve zahteve po izdaji gradbenega dovoljenja, le to pa mu je bilo po njihovih navedbah zavrnjeno, ker ni pridobil dovoljenja njih, torej solastnikov. Potrebno je namreč upoštevati, da sta postopek pridobitve gradbenega dovoljenja in uporabnega dovoljenja ter inšpekcijski postopek različni postopki. Če imajo tožniki pravico biti stranski udeleženci v postopkih pridobitve gradbenega dovoljenja ali pa uporabnega dovoljenja, to še ne pomeni, da je potem izkazan tudi pravni interes v inšpekcijskem postopku, kot je pravilno pojasnil že prvostopenjski organ.

Očitek o tem, da je od vložitve prijave minilo že 14 mesecev, organ pa še ni odločil, čeprav gre za nujne ukrepe v javnem interesu, prav tako ni relevanten za to zadevo, saj rok izdaje inšpekcijske odločbe ne vpliva na pravilnost odločitve o tem, ali imajo tožniki pravni interes sodelovati v postopku.

V zvezi s tožbeno navedbo, da bi lahko inšpekcijsko odločbo tožniki uporabili v sodnem postopku zaradi prekomernega medsebojnega vznemirjanja, pa sodišče pojasnjuje, da mora skladno s prvim odstavkom 24. člen ZIN inšpektor na zahtevo vlagatelja le tega obvestiti o svojih ukrepih, kar pomeni, da imajo tožniki pravico  biti obveščeni o izidu inšpekcijskega nadzora ne glede na to, ali jim je bila priznana pravica sodelovati kot stranski udeleženec v postopku.

Ker je odločitev prvostopenjskega organa pravilna, tožba pa neutemeljena, je sodišče na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 tožbo zavrnilo.

Ker je sodišče tožbo zavrnilo, tožnikom skladno s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1 ni prisodilo stroškov upravnega spora, saj v tem primeru vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.