UPRS sodba I U 1487/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-09-16

Jasna Šegan (preds.), dr. Boštjan Zalar (poroč.), mag. Mira Dobravec Jalen

lokalne volitve - ugovor zoper listo kandidatov - lista kandidatov politične stranke za člane občinskega sveta - lista kandidatov politične stranke za člane krajevne skupnosti - ugovor zoper kandidaturo za župana - upravičeni vlagatelj ugovora - kandidat

Ključno vprašanje tega spora je, kako je treba razlagati pojem „kandidat“ iz prvega odstavka 96. člena ZLV: ali so mišljeni samo kandidati na tisti listi, v zvezi s katero vlagatelj ugovora uveljavlja nepravilnosti, ali pa je treba v krog upravičencev šteti kandidate na katerikoli listi, ki so v istem postopku kandidiranja. Če bi zakonodajalec hotel omejiti mehanizme za varstvo volilne pravice samo na kandidate liste, pri kateri naj bi bile podane nepravilnosti, bi to tudi določil, pa ni. Takšna razlaga je skladna tudi z mednarodnimi standardi na obravnavanem področju.

I. Tožbi se delno ugodi tako, da se izpodbijani sklep v delu, ki se nanaša na zavrženje ugovora zoper kandidatne liste politične stranke A. za člane Občinskega sveta Občine Jesenice v vseh štirih volilnih enotah in kandidaturo župana Občine Jesenice, odpravi in se zadeva v tem delu vrne toženi stranki v ponoven postopek.

II. V preostalem delu, ki se nanaša na zavrženje ugovora zoper kandidatne liste A. za člane krajevnih skupnosti v vseh volilnih enotah Občine Jesenice, se pritožba zoper izpodbijani sklep zavrne.

1. Sodišče je dne 14. 9. 2014 ob 17.48 evidentiralo pritožbo tožnika zoper molk organa Občinske volilne komisije Občine Jesenice. Tožnik je vložil pritožbo na podlagi 96. člena Zakona o lokalnih volitvah (ZLV, Uradni list RS, št. 72/1993 z nadaljnjimi spremembami in dopolnitvami). V pritožbi pravi, da je dne 10. 9. 2014 ob 18.50 uri, v skladu s 96. členom ZLV, na Občinsko volilno komisijo Občine Jesenice podal ugovor zoper vse kandidatne liste stranke A. za člane Občinskega sveta, za člane krajevnih skupnosti in kandidata za župana na lokalnih volitvah 5. 10. 2014. Odgovora do 14. 9. 2014 do 14.00 ure ni prejel, kar je v neskladju z navedenim členom zakona. Pritožnik ni uspel kot kandidat, pri tem pa so bile očitno kršene določbe ZLV, saj nikoli niti on niti vsaj 1/3 članov LO A. Jesenice niso prejeli vabila na zbor članov, vabljeni pa bi morali biti vsi, kjer bi morali v skladu z 51. členom ZLV in 5. členom Pravilnika za določitev kandidatk in kandidatov za volitve za župana in predstavniške organe lokalne skupnosti stranke, o kandidatih tajno odločati. Ker postopki evidentiranja kandidatov in njihovo potrjevanje niso bili v skladu s pravili, navaja, da je bil očitno načrtno izločen iz omenjenih postopkov. Zaradi navedenih nepravilnosti v stranki A., katere ustanovni član je, in nespoštovanja zakonov, pravne države in načel, katere naj bi stranka zagovarjala, je 8. 9. 2014 iz stranke tudi izstopil. Med drugim je pritožbi priložil ugovor in kopijo uradnega zaznamka z dne 10. 9. 2014. Iz tega uradnega zaznamka z žigom Občine Jesenice izhaja, da je tožnik „kandidat na listi B.“ in da vlaga ugovor zoper „kandidatne liste A.“

2. Sodišče ugotavlja, da je drugače navedeno v k pritožbi priloženem ugovoru. Iz ugovora namreč izhaja, da ga je pritožnik vložil kot kandidat za člana Občinskega sveta občine Jesenice in kandidat za župana občine Jesenice na „C.“. Ugovor je na podlagi 96. člena ZLV vložen zoper kandidatne liste A. za člane občinskega sveta v vseh 4 volilnih enotah, zoper kandidaturo za župana Občine Jesenice, zoper vse kandidatne liste A. za člane krajevnih skupnosti v vseh volilnih enotah. V ugovoru je navajal, da liste kandidatov A. za OS občine Jesenice, Liste kandidatov A. za krajevne skupnosti v Občini Jesenice in kandidatura za župana Občine Jesenice niso skladne z 51. členom ZLV. Niso bile vložene v skladu s Pravilnikom o ustanavljanju, organiziranosti in delovanju LO stranke A. in v skladu s Pravilnikom za določitev kandidatk in kandidatov za volitve v predstavniške organe Lokalne skupnosti v letu 2014, stranke A. Zakon zavezuje politične stranke, da s svojimi pravili uredijo postopek za določanje kandidatov. Ta pravila mora politična stranka predložiti občinski volilni komisiji ob vložitvi kandidatur (72. člen ZLV), da lahko občinska volilna komisija v postopku potrjevanja kandidatur preveri, ali so bili kandidati določeni po pravilih stranke. Po 5. členu Pravilnika za določitev kandidatk in kandidatov za volitve v predstavniške organe Lokalne skupnosti v letu 2014 stranke A. mora določanje kandidatk in kandidatov, ki mora biti izvedene tajno, opraviti Zbor članic in članov LO A. Ker zbor v skladu s 4. členom Pravilnika o ustanavljanju, organiziranosti in delovanju LO stranke A. ni bil sklican niti zbor ni potrjeval kandidatov, so vse zgoraj navedene kandidature neskladne z 51. členom ZLV. Kršen je bil 4. člen Pravilnika o ustanavljanju, organiziranosti in delovanju LO stranke A. v povezavi s 5. členom Pravilnika za določitev kandidatk in kandidatov za volitve v predstavniške organe Lokalne skupnosti v letu 2014 stranke A. Prav tako pa prej navedene liste niso skladne z 51. členom Zakona o volitvah v državni zbor (ZVDZ), saj A. ne more predložiti zapisnika o določitvi liste kandidatov, saj zgoraj navedene kandidature niso bile določene v skladu s pravili stranke A. Ker ne gre za samo za formalne pomanjkljivosti zgoraj navedenih list A. in kandidata za župana A., ampak za vsebinske in neskladne z zakonodajo, je v ugovoru predlagal, da Občinska volilna komisija Občine Jesenice v skladu z drugim odstavkom 74. ZLV ob uporabi 56. in 59. člena ZVDZ navedene kandidatne liste A. in kandidata za župana A., ki niso določene v skladu z zakonom, zavrne.

3. Tožena stranka je odgovorila na pritožbo v postavljenem roku. V odgovoru navaja, da je bil sklep o predmetnem ugovoru pritožnika že izdan. Iz povratnic izhaja, da je bil sklep o zavrženju ugovora pritožniku poslan 12. 9. 2014, stranka pa je bila obveščena o pošiljki 13. 9. 2014, ki pa je iz (dne 15. 9. 2014) neznanih razlogov še ni dvignila na pošti. Nadalje pravi, da pritožnik zamolči, da kandidira na drugi listi in ne na listi, na katero se ugovor nanaša. V pritožbi navaja tudi nova dejstva, ki jih v ugovoru ni navedel.

4. S sklepom pod opr. št. 041-16/2014, 041-17/2014, 041-18/2014-5 z dne 11. 9. 2014 je tožena stranka na podlagi 240. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) in 96. člena ZLV odločila, da se ugovor pritožnika zoper kandidatne liste politične stranke A. za člane Občinskega sveta Občine Jesenice v vseh štirih volilnih enotah, kandidaturo za župana Občine Jesenice in kandidatne liste A. za člane krajevnih skupnosti v vseh volilnih enotah Občine Jesenice, zavrže. Kot razlog za zavrženje tožena stranka navaja dejstvo, da iz zapisnikov o delu organov politične stranke A., ki je dne 8. 9. 2014 določila kandidature za člane občinskega sveta, člane svetov krajevnih skupnosti ter zapisnika, ki je določila kandidaturo za župana, ne izhaja, da bi bil kot kandidat za občinskega svetnika, župana ali člana krajevne skupnosti obravnavan tudi pritožnik. Zato vlagatelj ugovora nima lastnosti stranke v smislu 96. člena ZLV. Pritožnik je kandidat za člana Občinskega sveta Jesenice in za župana na listi LDS, ugovor pa se nanaša na nepravilnosti v postopku kandidiranja članov liste A. Pritožnik ne varuje nikakršne svoje pravice ali pravne koristi.

5. Na poziv sodišča, da tožnik izkaže, da je kandidat v smislu 96. člena ZLV in da odgovori, ali pritožbo razširja na izdani sklep tožene stranke z dne 11. 9. 2014, je tožnik poslal odločbo o potrditvi, da je pritožnik kandidat za župana Občine Jesenice (na listi C.). Poleg tega je v prvem odstavku odgovoril, da se ne strinja s sklepom tožene stranke in da ga izpodbija. V prvem odstavku odgovora navaja, da je stališče tožene stranke zmotno, kajti če bi ga dosledno uresničevali, noben kandidat, ki ni uspel s kandidaturo v stranki zaradi kršitev določb Zakona o lokalnih volitvah, ne bi imel nobenega pravnega sredstva. Ker postopek ni bil tajen, kot to predpisuje 51. člen ZLV, ni uspel kot kandidat. Kot ustanovni član ni bil povabljen na zbor članov niti ni vedel, kje je ta zbor. V drugem odstavku odgovora pa navaja, da izpodbijani sklep spregleda določbo 96.a člena ZLV, ki nalaga občinski volilni komisiji ukrepanje zoper kršitve, za katere izve sama, ali na podlagi ugovora katerega koli kandidata oziroma katere koli liste kandidatov. Zato je tožena stranka neutemeljeno zavrnila ugovor aktivne legitimacije. Kandidiranje na drugi kandidatni list ne izključuje aktivne legitimacije do ugovora, ampak kvečjemu daje podlago za ugovor zaradi varovanja zakonitosti postopka katerega koli kandidata ali katere koli liste.

7. Določilo 96. člena ZLV pravi: „Zaradi nepravilnosti v postopku kandidiranja ima vsak kandidat oziroma predstavnik kandidature ali liste kandidatov pravico vložiti ugovor pri občinski volilni komisiji. Ugovor se vloži do roka, določenega za predložitev liste kandidatov.“

8. Tožena stranka v izpodbijanem aktu ne ugotavlja, da bi bil ugovor tožnika prepozen glede na drugi stavek 1. odstavka 96. člena ZLV in tudi sodišče nima podlage za ugotovitev morebitne prepoznosti ugovora, kajti tožnik je ugovor, kot sam pravi, vložil dne 10. 9. 2014 ob 18.50 uri, zakonski rok za vložitev ugovora pa se je iztekel 25 dan pred dnem glasovanja do 19. ure (1. odstavek 74. člena ZLV), to pomeni, da se je iztekel 10 minut kasneje, kot je tožnik vložil ugovor.

9. Med strankama tudi niso sporne okoliščine, da je tožnik kandidat za župana Občine Jesenice na listi C., da je kandidat za Občinski svet Občine Jesenice na listi C., ni pa kandidat za člana krajevnih skupnosti v vseh volilnih enotah bodisi na listi C. ali na listi A.

10. Ključno vprašanje tega spora je, kako je treba razlagati pojem „kandidat“ iz 1. odstavka 96. člena ZLV: ali so s tem po volji zakonodajalca mišljeni samo  kandidati na tisti listi, v zvezi s katero vlagatelj ugovora uveljavlja nepravilnosti v postopku kandidiranja, ali pa je treba v ta krog upravičencev šteti kandidate na katerikoli listi, ki so v istem postopku kandidiranja. Beseda „vsak“ v prvem stavku 1. odstavka 96. člena ZLV bolj kaže na to, da so do ugovora upravičeni vsi (konkurenčni) kandidati z različnih list v istem postopku kandidiranja. Vendar samo jezikovna razlaga ne more biti odločilna, kajti sistematična razlaga zakona bi lahko kazala v drugo (bistveno bolj restriktivno) smer. Kajti iz določila 96.a člena ZLV, ki se nanaša na ožji element postopka kandidiranja oziroma na kasnejšo fazo kandidiranja, kot jo ureja določilo 96. člena ZLV, pa izhaja, da je zakonodajalec za „postopek potrjevanja“ list kandidatov uporabil pojem „katerikoli“ predstavnik liste kandidatov, tako da v postopku potrjevanja list kandidatov lahko ugovor vloži predstavnik katerekoli liste kandidatov. Če je torej zakonodajalec v 96.a členu ZLV uporabil formulacijo „predstavnik katere koli liste kandidatov“, v 1. odstavku 96. člena ZLV pa ne, bi bilo možno zgolj na podlagi omenjene jezikovne in sistematične sklepati, da v primeru iz 1. odstavka 96. člena ZLV ni mišljen katerikoli kandidat in tudi ne predstavnik katerekoli liste, ampak samo kandidat(i) in predstavnik liste iz tiste liste, v zvezi s katero naj bi prišlo do nepravilnosti, saj je širša zaščita zakonitosti smiselno zagotovljena le v odločilni fazi kandidiranja – ko se potrjuje lista kandidatov, ni pa to potrebno pred fazo potrjevanja. Vendar pa je po presoji sodišča takšna sistematična metoda razlage pomanjkljiva in napačna in ni v prid logični in teleološki razlagi predpisa, ki pa potrjujeta široko razlago pojma kandidat iz 1. odstavka 96. člena ZLV.

11. V določilu 96.a člena ZLV namreč ne gre nujno vedno za nek drug ugovor predstavnika (katerekoli) kandidature, kot v primeru ugovora predstavnika kandidature po 96. členu ZLV, ampak gre lahko po vsebini za en in isti isti ugovor. Kajti iz sistematične razlage ZLV namreč nadalje izhaja, da imajo konkurenčni kandidati (ki kandidirajo na različnih listah) možnost vložiti ugovor le zaradi nepravilnosti v postopku kandidiranja in samo do roka, določenega za predložitev liste kandidatov (drugi stavek 1. odstavka 96. člena ZLV). Posledično to pomeni, da edino v primeru, če bi pristojni organ določenemu predlagatelju izdal odločbo o potrditvi kandidature pred iztekom roka, določenega za predložitev liste kandidatov, bi konkurenčni kandidat lahko vložil ugovor tudi zoper odločbo o potrditvi kandidature. Čim pa občinska volilna komisija izda odločbo o potrditvi kandidature po izteku roka za predložitev kandidature (v konkretnem primeru je ta rok padel na 10. 9. 2014 ob 19.00 uri), konkurenčni kandidat dejansko ne more uspešno vložiti ugovora zaradi nepravilnosti v postopku kandidiranja; ugovora zoper odločbo o potrditvi konkurenčne kandidature pa tak kandidat po 96.a členu ZLV nedvomno nima, ker lahko ugovor vloži samo katerikoli predstavnik konkurenčne kandidature (1. odstavek 96. a člena ZLS).(1) To pomeni, da je glavni razlog, da je zakonodajalec v primeru 96.a člena ZLV uporabil pojem „katerikoli“ ta, da po tem določilu zoper odločbo o potrditvi kandidature konkurenčni kandidati nimajo možnosti vložiti ugovora, ampak nadzor nad zakonitostjo z možnostjo dostopa do sodišča izvajajo samo predstavniki vseh kandidatur (in občinska volilna komisija). Zato je v tem primeru zakonodajalec moral dati poudarek, da ima pravico do ugovora po 96.a členu ZLV predstavnik „katerekoli“ kandidature. Drugačna (sistematična) metoda razlage bi bila nelogična. Na to opozarja tudi tožnik v tožbi. Drugačna (ožja) razlaga upravičencev do ugovora po 96. členu ZLV bi namreč pripeljala do situacije, ko bi ugovor lahko vložil bodisi samo kandidat, ki mu gre nepravilnost v prid, kar nikakor ne bi bil sprejemljiv mehanizem za „varstvo volilne pravice“ (tak je podnaslov oddelka 13 ZLV, kamor je določba 96. člena tudi uvrščena); ali pa bi po izpodbijani razlagi zakona ugovor lahko vložil zgolj konkurenčni kandidat na isti listi, konkurenčni kandidati z drugih list pa ne. Predmet varstva volilne pravice ne more biti samo pravilen postopek kandidature znotraj določene politične stranke, ampak se mora učinkovit mehanizem varstva volilne pravice nanašati tudi na konkuriranje med različnimi političnimi strankami za zakonito izvolitev.

12. Šele določilo 97. člena ZLV, ki pa ureja pravno varstvo zoper negativno odločitev o kandidaturi, daje pravico do pritožbe samo kandidatom, ali predstavniku kandidature oziroma liste kandidatov, na katero se zavrnilna odločba občinske volilne komisije nanaša, ne pa tudi konkurenčnim kandidatom, predstavnikom konkurenčnih kandidatur ali list kandidatov. Še širše pa so upravičenci do varstva volilne pravice opredeljeni v 98. členu, tega zakona ko imajo zaradi nepravilnosti pri delu volilnega odbora poleg vseh kandidatov, predstavnikov kandidatur oziroma list kandidatov tudi vsi volivci pravico vložiti ugovor pri občinski volilni komisiji. Tudi določilo 100. člena ZLV vzpostavlja logično razmejitev med situacijama, ko ima vsak kandidat in predstavnik kandidature oziroma liste kandidatov pravico do pritožbe zoper odločitev, ki lahko vpliva na potrditev mandatov, in ko ima to pravico samo predstavnik liste kandidatov. Iz tega sledi, če bi zakonodajalec hotel res omejiti mehanizme za varstvo volilne pravice samo na kandidate v zvezi z listo, kjer naj bi šlo za nepravilnosti, potem bi to tudi določil, pa ni.

13. Zgoraj navedena razlaga 96. člena ZLV je tudi v skladu z mednarodnimi standardi na predmetnem področju.  V zvezi z uporabo 3. člena Protokola št. 1 h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin(2), ki se po stališču Ustavnega sodišča nanaša tudi na volitve v lokalnih skupnostih,(3) Evropsko sodišče za človekove pravice (ESČP) citira in uporablja „Zakonik dobre prakse v volilnih zadevah“ (v nadaljevanju: Zakonik).(4) Iz sodbe ESČP v zadevi Namat Aliyev proti Azerbejdžanu je tako razvidno, da je za ESČP pomembno, da imajo vsi kandidati in volivci možnost dostopa do pritožbe zaradi nezakonitosti v volilnem postopku, ne samo glede rezultatov volitev, ampak tudi glede odločitev, ki so sprejete pred volitvami, še posebej v povezavi s pravico voliti, potrditvijo elektorjev, upravičenosti do kandidiranja, veljavnosti kandidatur, skladnosti ravnanj s pravili volilnih kampanj in da mora biti pravni interes za dostop do učinkovitega pravnega varstva podeljen kolikor je mogoče široko. Ta možnost mora biti dana vsakemu elektorju in vsakemu kandidatu, ki sodeluje v kandidacijskem postopku.(5)

14. Ker je nujen pogoj za upravičenost do ugovora po 96. členu ZLV v zvezi z zatrjevanimi dejstvi o nepravilnosti v postopku kandidiranja za župana Občine Jesenice dejstvo, da je tudi vlagatelj ugovora - pritožnik v tem upravnem sporu – kandidat za župana Občine Jesenice in je ta pogoj v predmetni zadevi izpolnjen, je tožena stranka nepravilno uporabila določilo 96. člena ZLV in je odločitev v obravnavnem delu ugovora nezakonita in jo je bilo treba v navedenem delu odpraviti (3. točka 1. odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu, ZUS-1).(6) Enako velja tudi za ugovor, ki se nanaša na nepravilnosti v postopku kandidiranja za člane Občinskega sveta Občine Jesenice, saj je tudi v tem postopku pritožnik kandidat in je zato upravičen do vložitve ugovora. Odločitev tožene stranke je tudi v tem delu nezakonita in jo je bilo treba odpraviti (3. točka 1. odstavka 64. člena ZUS-1). V ponovnem postopku mora tožena stranka odločiti o ugovoru pritožnika v skladu s prvim stavkom 2. odstavka 96. člena ZLV in pri tem upoštevati pravna stališča sodišča glede uporabe prava (4. odstavek 64. člena ZUS-1).

15. V delu, ki se nanaša na zavrženje ugovora zoper kandidatne liste A. za člane krajevnih skupnosti v vseh volilnih enotah Občine Jesenice, je pritožba neutemeljena.

16. Med strankama ni sporno, da pritožnik ni „kandidat“ za člane krajevnih skupnosti v vseh volilnih enotah v Občini Jesenice smislu 96. člena ZLV. Pritožnik tudi ni konkretno izkazal, da je imel interes postati kandidat na listi A. za člane krajevnih skupnosti, a mu je nezakonitost v postopku oblikovanja kandidatur to dejansko preprečila. Sodišče ugotavlja, da je v tem delu odločitev tožene stranke o zavrženju ugovora pravilna. V tem delu je sodišče pritožbo zavrnilo kot neutemeljeno (1. odstavek 63. člena ZUS-1).

opomba (1) :Tudi iz zakonodajnega gradiva je razvidno, da ima po tem, „ko so liste že objavljene in torej znane“, predstavnik katerekoli liste kandidatov možnost vložiti ugovor zoper odločbo občinske volilne komisije, izdane v postopku potrjevanja list kandidatov (Predlog zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o lokalnih volitvah, EVA 2006-1536-0028, št. 00701-4/200779 z dne 5. 4. 2007, str. 6). Obrazložitev predloga tega zakona namreč v zvezi z 96a členom ZLV ne omenja možnosti vložitve ugovora tudi s strani kandidata.

opomba (2) :Zakon o ratifikaciji Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, spremenjene s protokoli št. 3, 5 in 8 ter dopolnjene s protokolom št. 2, ter njenih protokolov št. 1, 4, 6, 7 9, 10 in 11, Uradni list RS, št. 33/1994.

opomba (3) :Odločba Ustavnega sodišča v zadevi Up-304/98 z dne 19. 11. 1998, odst. 11.

opomba (4) :Nanj se sklicuje tudi Ustavno sodišče RS v sporih v zvezi z varstvom volilne pravice (odločba U-I-100/13, up-307/12 z dne 10. 4. 2014, odst. 8). Zakonik je pripravila t.i. Beneška komisija (Code of Good Practice in Electoral Matters: Guidelines and Explanatory Report, adopted by the Venice Commission at its 51st and 52nd Sessions, Venice, 5-6 July and 18-19 October 2002, Strasbourg, 30 October 2002, opinion no. 190/2002).

opomba (5) :Case of Namat Aliyev v. Azerbaijan, app. 18705/06, 8. 4. 2010, odst. 54. Gre za točki 92 in 99 razdelka 3.3. Zakonika.

opomba (6) :Stališče, da ugovor po 96. členu ZLV lahko poda samo kandidat, ki je tudi sam kandidiral za župana, je Upravno sodišče sprejelo že v sodbah v zadevah U 545/2006 z dne 4. 10. 2006 in I U 1452/2010 z dne 20. 10. 2010.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.