UPRS sodba II U 288/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2015-05-13

Jasna Šegan (preds.), Vlasta Švagelj Gabrovec (poroč.),

podelitev koncesije - obvezna lokalna javna služba - ravnanje s komunalnimi odpadki - merila za izbor najugodnejšega ponudnika - izračun cene storitve

Skupno ceno storitev vseh treh javnih služb ravnanja s komunalnimi odpadki, ki je bila merilo za izbor ekonomsko najugodnejše ponudbe, lahko predstavlja le vsota cen posameznih javnih služb, ki morajo biti izračunane na način, kot ga določa enajsti odstavek 23. člena Uredbe o metodologiji za oblikovanje cen storitev obveznih občinskih gospodarskih javnih služb varstva okolja. Drugačen način izračuna cene bi pomenil zaobid državnih predpisov, ki v javnem interesu (pa tudi v interesu ponudnikov) določajo način izračuna cen storitev obveznih gospodarskih javnih služb varstva okolja z namenom, da se zagotovi nadzor nad ponujenimi cenami storitev (načelo transparentnosti), na ta način pa se v postopku izbire najugodnejšega ponudnika zagotavlja tudi primerljivost ponujenih cen (načelo enakosti).

Tožbi se ugodi, odločba Skupne občinske uprave občin v Spodnjem Podravju št. 430-17/2012 z dne 3. 4. 2014 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 285,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Z izpodbijano odločbo je Skupna občinska uprava občin v Spodnjem Podravju (v nadaljevanju: skupna občinska uprava) koncesijo za izvajanje obveznih lokalnih gospodarskih javnih služb zbiranja določenih vrst komunalnih odpadkov, obdelave določenih vrst komunalnih odpadkov in odlaganja ostankov predelave ali odstranjevanja komunalnih odpadkov na območju Občin spodnjega Podravja podelila družbam A. d.o.o., B. d.o.o. in C. d.o.o. (skupna ponudba). Koncesijo je podelila za obdobje 15 let, za območje Občine Gorišnica pa za obdobje 5 let po sklenitvi koncesijske pogodbe (1. točka izreka). Ponudbi družbe D. d.o.o. (skupna ponudba) in družbe E. d.o.o. (skupna ponudba) pa je skupna občinska uprava zavrnila (2. točka izreka).

V obrazložitvi izpodbijane odločbe skupna občinska uprava pojasnjuje, da je bil dne 2. 11. 2012 v Uradnem listu RS št. 82/2012 objavljen Javni razpis za opravljanje obveznih lokalnih gospodarskih javnih služb ravnanja s komunalnimi odpadki na območju občin Spodnjega Podravja (v nadaljevanju: javni razpis). V skladu s 46. členom Zakona o javno-zasebnem partnerstvu (v nadaljevanju: ZJZP) je bil izveden postopek konkurenčnega dialoga, postopek za podelitev koncesije pa je vodila strokovna komisija, ki so jo imenovali župani občin. Do roka za oddajo prijav je strokovna komisija prejela skupne prijave družbe D. d.o.o., družbe E. d.o.o. in družbe A. d.o.o.

V prvi fazi postopka konkurenčnega dialoga je strokovna komisija ugotavljala, ali prijavitelji izpolnjujejo pogoje za opravljanje javne službe. Ugotovila je, da te pogoje izpolnjujejo vsi prijavitelji. S prijavitelji so bili opravljeni razgovori, v katerih so kandidati predstavili način izvajanja koncesionirane javne službe, odgovarjali pa so tudi na postavljena vprašanja strokovne komisije. Na osnovi razgovorov s prijavitelji je strokovna komisija pripravila razpisno dokumentacijo za pripravo končnih ponudb in prijavitelje pozvala, naj oddajo končne ponudbe. Pri vrednotenju ponudb so bila upoštevana sledeča merila: cena storitve (80 točk), dodaten obseg ponujenih storitev (10 točk) in izkušnje v zvezi z izvajanjem primerljivih del (10 točk).

V nadaljevanju obrazložitve skupna občinska uprava navaja ponujene cene storitev prijaviteljev za vse tri gospodarske javne službe ter pojasnjuje, da je bila pri točkovanju upoštevana cena za vse tri gospodarske javne službe brez vključene izgradnje zbirnih centrov v EUR na kg odpadka. Iz obrazložitve odločbe je razvidno, da je skupna ponudba družbe A. d.o.o. prejela  skupaj 100 točk (80 točk po merilu ponujene cene storitve, 10 točk po merilu dodatnega obsega ponujenih storitev ter 10 točk po merilu izkušenj v zvezi z izvajanjem primerljivih del), skupna ponudba tožnice je prejela 88,36 točk (68,36 točk po merilu ponujene cene storitve, 10 točk po merilu dodatnega obsega ponujenih storitev ter 10 točk po merilu izkušenj v zvezi z izvajanjem primerljivih del), skupna ponudba družbe E. d.o.o. pa je prejela 63,25 točk (53,25 točk po merilu ponujene cene storitve, 7 točk po merilu dodatnega obsega ponujenih storitev ter 3 točke po merilu izkušenj v zvezi z izvajanjem primerljivih del).

Kot ugotavlja skupna občinska uprava, ponudba tožnice ni popolna, ker ne prikazuje ločeno stroškov odlaganja ostankov predelave ali odstranjevanja komunalnih odpadkov, kar je v nasprotju z navodili za sestavo končne ponudbe. Ponudbe tožnice zato po njenem mnenju ni mogoče preizkusiti.

Tožnica je na ustni obravnavi, na kateri je bilo predstavljeno poročilo strokovne komisije, ter v kasneje vloženem dopisu podala pripombe na poročilo, ki so bile posredovane v odgovor tudi družbi A. d.o.o.

V zvezi s pripombo tožnice, da je skupna ponudba družbe A. d.o.o. višja po vseh treh ponujenih cenah javnih služb in da je izbrani ponudnik upošteval večjo količino odpadkov, kot je bila navedena v sklopu razpisne dokumentacije, skupna občinska uprava pojasnjuje, da je bila kot merilo v razpisni dokumentaciji določena cena za vse tri gospodarske javne službe, pri čemer je treba upoštevati, da je izbrani ponudnik ponudil najnižjo skupno ceno za izvajanje vseh treh javnih služb. Da so cene izbranega ponudnika najnižje, pa izhaja tudi iz preračunov cene na zbirno posodo. Tako po mnenju skupne občinske uprave samo na videz drži trditev, da so cene izbranega ponudnika za posamezno javno službo višje. Kot dodaja, so vsi ponudniki razpolagali z istimi podatki o količinah zbranih odpadkov. Zapisani so bili v prilogi razpisne dokumentacije, bili pa so le informativne narave. V razpisni dokumentaciji namreč ni bilo določeno, da morajo te podatke ponudniki upoštevati pri izračunu ponujene cene storitve. Vsak ponudnik je lahko izbral svoj način izračuna cene ter pri tem upošteval bodisi samo odpadke, zbrane pri gospodinjstvih bodisi celotno količino zbranih odpadkov. Kot navaja skupna občinska uprava, bi lahko ponudniki pri izračunu cene uporabili tudi uradne statistične podatke o zbranih količinah odpadkov, ki se zbirajo in so dostopni pri Ministrstvu za kmetijsko in okolje. Dejstvo, da je izbrani ponudnik pri izračunu cene upošteval večjo količino odpadkov, pa po mnenju skupne občinske uprave kaže le na to, da je njegova ponudba najugodnejša.

Na očitek tožnice, da je skupna cena izbranega ponudnika za vse tri javne službe višja od izračunane v ponudbi, saj zanaša 0,2903 EUR na kg odpadka in ne 0,1728 EUR na kg odpadka, kot je bilo zapisano v njegovi ponudbi, pa upravni organ odgovarja, da je bilo treba pri izračunu cene upoštevati deleže obdelanih in odloženih mešanih komunalnih odpadkov. V zvezi s tem je družba A. d.o.o. pojasnila, da je skupno ceno za vse tri javne službe izračunala po naslednji formuli:  skupna cena = cena na kg za zbiranje odpadkov + (cena na kg za obdelavo x odstotek obdelanih odpadkov) + (cena na kg za odlaganje odpadkov x odstotek odpadkov, ki se odložijo). Po tej formuli znaša cena za vse tri javne službe izbranega ponudnika 0,1728 EUR na kg odpadka. Te deleže je lahko ponudnik upošteval že pri določitvi posamezne cene za obdelavo mešanih komunalnih odpadkov na kg oziroma pri določitvi posamezne cene za odlaganje ostankov predelave na odlagališču na kg. V tem primeru je bila skupna cena seštevek vseh treh cen. Če pa je ponudnik pri izračunu cene na kg upošteval vse komunalne odpadke, je moral ceno za posamezno javno službo še ponderirati z odstotkom  odpadkov, namenjenih za obdelavo oziroma za odlaganje ostankov predelave na odlagališču. Iz tega razloga skupna izračunana cena izbranega ponudnika za vse tri javne službe ni seštevek vseh treh podatkov, ampak je bilo pri izračunu upoštevano, da bo izbrani ponudnik obdelal 45,05 % vseh mešanih komunalnih podatkov in da bo na odlagališče odložil 20,27 % vseh mešanih komunalnih odpadkov. Glede na navedeno znaša ponujena cena izbranega ponudnika za obdelavo odpadkov 0,0367 EUR na kg, za odlaganje ostankov odpadkov pa 0,0182 EUR na kg.

Kot zaključuje skupna občinska uprava, pa skupna ponudba tožnice ne bi bila izbrana, četudi bi bila popolna, saj ni bila ekonomsko najugodnejša. Iz poročila strokovne komisije o pregledu in oceni ponudb namreč izhaja, da je skupna ponudba izbranega ponudnika po predpisanih merilih prejela najvišje število točk. Glede na obrazloženo je bila koncesija za opravljanje gospodarskih javnih služb ravnanja s komunalnimi odpadki podeljena družbam A. d.o.o., B. d.o.o. in C. d.o.o., skupni ponudbi tožnice ter družbe E. d.o.o. pa sta bili zavrnjeni.

Zoper izpodbijano odločbo je tožnica vložila pritožbo, ki pa so jo župani občin z odločbo št. 430-17/2012 z dne 17. 6. 2014 kot neutemeljeno zavrnili. V obrazložitvi odločbe pritrjujejo pravilnosti izpodbijane odločitve, glede ugovorov v zvezi z ugotovljeno nepopolnostjo skupne ponudbe tožnice pa navajajo, da iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da upravni organ ponudbe zaradi ugotovljenih pomanjkljivosti ni izločil, saj jo je obravnaval po vsebini. Navedeno pomeni, da je bila skupna ponudba tožnice zavrnjena iz razloga, ker po merilih ni dosegla najvišjega števila točk. V zvezi z očitkom o upoštevani količini odpadkov pri izračunu cene župani pojasnjujejo, da je izbrani ponudnik upošteval pri izračunu cene tudi količino zbranih odpadkov v zbirnih centrih, tožnica pa je upoštevala le količino odpadkov, ki je bila izbrana pri gospodinjstvih. Po mnenju županov so bili vsi ponudniki v postopku obravnavani enako, njihove ponudbe pa so bile ocenjene po vnaprej določenih merilih.

Tožnica je zoper izpodbijano odločitev vložila v upravnem sporu tožbo, v kateri navaja, da v izpodbijani odločbi skupna občinska uprava ponudbe, ki jo je podala, ni jasno priznala kot popolne. Obrazložitev izpodbijane odločitve po njenem mnenju nima vseh bistvenih zakonskih sestavin, zaradi česar je ni mogoče preizkusiti, skupna  občinska uprava pa se v obrazložitvi odločbe tudi ni opredelila do pripomb, ki jih je podala v postopku.

Pri izdaji izpodbijane odločbe je bilo po mnenju tožnice kršeno načelo primerljivosti (ki izhaja iz načela enakopravnosti ponudnikov), načelo nediskriminatornosti, načelo transparentnosti oziroma preglednosti ter načelo konkurence, ki so temeljna načela ZJZP. Odločitev o izbiri najugodnejšega ponudnika namreč temelji na merilih, ki niso bila objektivna in vnaprej določena v razpisni dokumentaciji. Ker je skupna občinska uprava dopustila izbor ponudnika, ki je v svoji ponudbi uporabil podatke o količinah zbranih odpadkov, ki ostalim ponudnikom niso bili dostopni, je prišlo v postopku do neenake obravnave ponudnikov. Ponudba izbranega ponudnika bi morala biti zato izločena. Kot poudarja tožnica, morajo biti merila za izbor najugodnejšega ponudnika oblikovana tako, da omogočijo primerjavo med ponudbami različnih ponudnikov in da vnaprej povedo, katere okoliščine bodo odločale o izbiri koncesionarja. Smiselno morajo biti povezana s predmetom koncesije, prispevati morajo k nediskriminatornemu razvrščanju ponudnikov in omogočati gospodarno izbiro.

Po mnenju tožnice skupna ponudba izbranega ponudnika ni v skladu z razpisno dokumentacijo, saj so v ponudbi pri izračunu ponujene cene upoštevane količine zbranih odpadkov, ki niso bile objavljene v tabelah skupaj z razpisno dokumentacijo. Navedeno ima za posledico, da je strošek izbranega ponudnika v EUR na kg (kljub sicer višjim letnim stroškom) nižji. Da so v tabeli v zavihku „odloženi odpadki po občinah“ zajete vse količine zbranih odpadkov (vključno z odpadki obeh obstoječih zbirnih centrov), pa je v odgovoru na vprašanje ponudnika z dne 13. 11. 2013 izrecno navedla tudi skupna občinska uprava.  Seštevek vseh odpadkov iz tabele kaže, da je teh odpadkov na letni ravni 14 465 000 kg. Če bi družba A. d.o.o. pri izračunu ponujene cene storitev upoštevala navedeno količino zbranih odpadkov (kot sta to storila ostala dva ponudnika), bi bila ponujena cena izbranega ponudnika storitve višja od ponujene cene tožnice.

Glede trditve skupne občinske uprave v izpodbijani odločbi, da so bili podatki o količinah zbranih odpadkov v razpisni dokumentaciji le informativne narave in da jih ponudniki pri izračunu cen storitve niso bili dolžni upoštevati, tožnica navaja, da so podatki o količinah odpadkov najpomembnejši izhodiščni podatek, ki ga mora upoštevati ponudnik pri pripravi cene opravljanja javne službe, ki je najpomembnejše merilo za izbor najugodnejšega ponudnika. Zato ta podatek ne more biti zgolj informativne narave, kar izhaja tudi iz podzakonskih predpisov, ki določajo način izračuna cene za gospodarsko javno službo.

Po mnenju tožnice bi moralo biti že v razpisni dokumentaciji navedeno, da je treba pri izračunu skupne cene upoštevati odstotek odpadkov, ki jih bo ponudnik obdelal ter odstotek odpadkov, ki jih bo ponudnik odložil na odlagališče. Le na tak način bi se namreč zagotovila primerljivost ponudb in enaka obravnava ponudnikov. Tudi formula, po kateri je izbrani ponudnik izračunal skupno ceno storitev vseh treh javnih služb, je bila podana šele v obrazložitvi izpodbijane odločbe in je bila uporabljena le pri izračunu cene izbranega ponudnika z namenom, da se opraviči izbor izbranega ponudnika, katerega ponudba je le na videz najugodnejša. Kot meni tožnica, bi bila v primeru, da bi tudi sama uporabila navedeno formulo, njena cena nižja od ponujene cene izbranega ponudnika.

Stališče skupne občinske uprave, da so lahko ponudniki ceno izračunali na kakršen koli način, ker formula za izračun cene ni bila vnaprej določena, po mnenju tožnice ni pravilno. Takšna razlaga je namreč v nasprotju z Uredbo o metodologiji za oblikovanje cen storitev obveznih občinskih gospodarskih javnih služb varstva okolja (v nadaljevanju: Uredba), ki določa, kako se izračuna cena storitve gospodarske javne službe.

Glede na navedeno tožnica sodišču predlaga, da tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi ter vrne zadevo prvostopnemu organu v ponovno odločanje. Zahteva pa tudi povračilo stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

V odgovoru na tožbo toženke nasprotujejo očitku tožnice, da je izpodbijana odločba neobrazložena ter navajajo, da so bila merila v razpisni dokumentaciji za pripravo končnih ponudb natančno določena, način uporabe meril pa je skupna občinska uprava v odločbi, ki ima vse zahtevane sestavine, natančno pojasnila. Glede očitkov o kršitvi temeljnih načel ZJZP toženke navajajo, da je postopek tekel v skladu s predpisi, da so vsi ponudniki razpolagali z enakimi podatki in da so bili v postopku tudi enakopravno obravnavani. Kot še dodajajo, so lahko ponudniki, če so menili, da je razpisna dokumentacija nejasna, zahtevali pojasnila. Toženke tudi zanikajo očitek, da je izbrani ponudnik razpolagal z drugačnimi podatki o količinah odpadkov kot ostala dva ponudnika. Vsi ponudniki so imeli na razpolago enake podatke za izračun cene, za izračun cene pa bi lahko ponudniki uporabili bodisi podatke o količinah odpadkov iz razpisne dokumentacije bodisi podatke o povprečni količini odpadkov na prebivalca v Republiki Sloveniji, ki predstavlja javno dostopen podatek. Kot pojasnjujejo toženke, v razpisni dokumentaciji niso bile navedene količine, ki jih mora ponudnik upoštevati pri izračunu cene, v razpisni dokumentaciji pa tudi ni bilo določeno, kako naj izračunajo ceno za vse tri javne službe. Tudi če bi posamezni ponudnik napačno izračunal skupno ceno za vse tri javne službe, cene po poteku roka za oddajo ponudb ne bi smel več spremeniti. To bi namreč pomenilo spremembo ponudbe, zaradi česar bi morala biti njegova ponudba izločena.

Na tožbo je odgovorila tudi družba A. d.o.o. kot prizadeta stranka v postopku, ki se pridružuje navedbam toženk v odgovoru na tožbo ter sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Družba E. d.o.o. kot prizadeta stranka na tožbo ni odgovorila.

V nadaljnjih pripravljalnih vlogah tožnica ponovno poudarja, da je bistvena pomanjkljivost razpisane dokumentacije, da ni natančno določila, katere količine odpadkov je treba upoštevati pri izračunu cene, določila pa tudi ni formule za izračun skupne cene. Ceno storitev pa po mnenju tožnice ne bi bilo dopustno izračunati na različne načine, četudi bi to možnost razpisna dokumentacija izrecno dopustila. Pravilen je namreč le izračun cene, kot ga določa Uredba v 23. členu.

V pripravljalni vlogi toženke poudarjajo, da so nelogične trditve tožnice, da ima upoštevanje večje količine odpadkov pri izračunu cene za posledico nižjo izračunano ceno storitve. Večja količina odpadkov namreč pomeni tudi višje stroške ravnanja z odpadki. Kot še dodajajo, se po Uredbi upoštevajo podatki iz evidenčnih listov, kar pomeni, da je lahko prijavitelj pri izračunu cene upošteval tudi uradno objavljene podatke o zbranih količinah odpadkov, česar tožnica očitno ni storila.

Med strankami v postopku je sporna izbira koncesionarja za izvajanje treh obveznih lokalnih gospodarskih javnih služb ravnanja s komunalnimi odpadki na območju občin Spodnjega Podravja. Tožnica v tožbi zatrjuje, da ponujena cena  izbranega ponudnika ni bila izračunana pravilno ter navaja, da ta cena tudi ni ekonomsko najugodnejša. Ker razpisna dokumentacija po njenem mnenju ni bila popolna oz. dovolj jasna, ponudnikom v postopku ni bilo omogočeno, da pripravijo konkurenčne ponudbe pod enakimi pogoji.

Za postopek izbire koncesionarja gospodarske javne službe se uporabljajo določila Zakona o gospodarskih javnih službah (v nadaljevanju: ZGJS) ter določila ZJZP (44. člen ZJZP). V 36. členu ZGJS je določeno, da pridobiva koncedent koncesionarje na podlagi javnega razpisa. Ta se v primeru lokalne gospodarske javne službe objavi na podlagi koncesijskega akta občine, v katerem se določita tudi oblika in postopek javnega razpisa. Ena od obveznih sestavin javnega razpisa so po prvem odstavku 48. člena ZJZP tudi merila za izbiro najugodnejšega kandidata.  Pomen in težo (ponder) vsakega merila, na podlagi katerega bo izbrana ekonomsko najugodnejša ponudba, mora javni partner navesti v javnem razpisu ali v razpisni dokumentaciji (prvi odstavek 50. člena ZJZP). V razpisni dokumentaciji morajo biti po izrecni določbi četrtega odstavka 48. člena ZJZP navedeni tudi vsi podatki, ki omogočajo kandidatu izdelati popolno vlogo.

Za izbiro ekonomsko najugodnejše ponudbe se lahko po prvem odstavku 46. člena ZJZP uporabi postopek konkurenčnega dialoga, v katerem mora javni partner zagotoviti enakopravno obravnavanje vseh kandidatov, pri čemer mora zlasti nediskriminatorno posredovati kandidatom informacije, da se prepreči neupravičeno prednost v postopku izbire (šesti odstavek 46. člena ZJZP). Postopek konkurenčnega dialoga poteka v vsaj dveh fazah. Javni partner v prvi fazi konkurenčnega dialoga v skladu s pogoji, navedenimi v javnem razpisu, izbere kandidate, s katerimi v drugi fazi postopka vodi dialog, namenjen ugotovitvi in opredelitvi sredstev ter najprimernejših rešitev za zadovoljitev ciljev in potreb javnega partnerja. V dialogu lahko javni partner z izbranimi kandidati razpravlja o vseh vidikih projekta javno-zasebnega partnerstva ter rešitve po potrebi med seboj primerja (tretji odstavek 46. člena ZJZP). Po odločitvi, da je dialog zaključen, javni partner o tem obvesti vse kandidate, ki so sodelovali v zadnji fazi dialoga, in jih pozove, da predložijo ponudbe, pripravljene ob upoštevanju rešitev, predstavljenih in opredeljenih med dialogom. Predložene ponudbe morajo vsebovati vse elemente, zahtevane in potrebne za izvedbo projekta javno-zasebnega partnerstva (deseti odstavek 46. člena ZJZP). Pri tem zakon določa, da sme javni partner od ponudnikov zahtevati, da svoje ponudbe pojasnijo, specificirajo in v podrobnostih uskladijo z njegovimi potrebami, pri čemer pa se s pojasnili, specificiranjem, usklajevanjem in dodatnimi informacijami ponudbe ne smejo spreminjati, če bi to lahko vodilo k izkrivljanju konkurence oziroma imelo diskriminatorni učinek (enajsti odstavek 46. člena ZJZP). Po koncu postopka javni partner prispele ponudbe oceni na podlagi meril, ki so bila za oceno ponudb določena v javnem razpisu, nato pa izbere ekonomsko najugodnejšo ponudbo (dvanajsti odstavek 46. člena ZJZP).

V obravnavani zadevi je skupna uprava občin na podlagi zakonskih določb ter sprejetih koncesijskih aktov objavila javni razpis, v katerem je bilo v 2. točki  navedeno, da se bo koncesionar za opravljanje obveznih lokalnih gospodarskih javnih služb ravnanja s komunalnimi odpadki izbral v postopku konkurenčnega dialoga. V 8. točki javnega razpisa so bila določena merila in kriteriji za izbiro koncesionarja. Pri izboru je bilo ključno merilo ekonomsko najugodnejše ponudbe. Poleg cene pa so se pri izboru upoštevale še izkušnje v zvezi z izvajanjem javne službe (reference) in dodatni obseg ponujenih storitev. Kriteriji in merila za izbor ekonomsko najugodnejše ponudbe so bili podrobneje določeni v razpisni dokumentaciji za pripravo končnih ponudb, ki je bila po končani drugi fazi konkurenčnega dialoga prijaviteljem poslana skupaj s pozivom za oddajo končnih ponudb. Razpisni dokumentaciji so bila priložena Navodila za izdelavo končne ponudbe, ki so določala, da morajo ponudniki oddati končno ponudbo na predpisanih obrazcih iz razpisne dokumentacije, v navodilih pa je bilo določeno tudi, kako se bodo ocenjevale končne ponudbe. Določeno je bilo najvišje možno število točk, ki jih je lahko ponudba prejela po posameznih merilih (po merilu cene storitve 80 točk, po merilu dodatnega obsega ponujenih storitev 10 točk in po merilu izkušenj v zvezi z izvajanjem javne službe 10 točk), pojasnjen pa je bil tudi način točkovanja ponudb. Glede cene storitve, ki je predstavljala glavno merilo za izbor ekonomsko najugodnejše ponudbe, je bilo določeno, da bo ponudba z najnižjo ponudbeno ceno prejela po tem merilu maksimalno število točk (80 točk), ostale ponudbe pa bodo dobile ustrezno manjše število točk po predpisani formuli: cena v točkah = (najnižja ponudbena cena/ponudbena cena) x 80. Ob tem je bilo v navodilih pojasnjeno, da predstavlja cena storitve končno ponudbeno ceno za izvajanje vseh javnih služb.

V obrazložitvi izpodbijane odločbe je skupna občinska uprava pojasnila razloge za izbor najugodnejšega ponudnika, odgovorila pa je tudi na pripombe, ki jih je tožnica podala v postopku pred izdajo odločbe. Zato je po presoji sodišča neutemeljen tožbeni ugovor, da izpodbijane odločbe zaradi pomanjkljivosti v obrazložitvi ni mogoče preizkusiti. Glede tožbenega očitka, da ponudbe tožnice skupna občinska uprava ni jasno priznala za popolno, pa sodišče pojasnjuje, da iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je občinska uprava kljub določenim pomanjkljivostim, na katere je opozorila, po predpisanih merilih ocenila tudi ponudbo tožnice, ki pa jo zaradi prejetega števila točk ni štela za ekonomsko najugodnejšo.

Kot izhaja iz javnega razpisa ter razpisne dokumentacije, je bilo v obravnavani zadevi pri izbiri ekonomsko najugodnejše ponudbe ključno merilo ponujena cena storitve. Ponudba z najnižjo ponujeno ceno storitve je namreč prejela pri tem merilu kar 80 od vseh možnih 100 točk. Iz Navodil za izdelavo končne ponudbe izhaja, da je bila po tem merilu ključna ponujena cena za izvajanje vseh obveznih občinskih gospodarskih javnih služb ravnanja s komunalnimi odpadki. Ker se je koncesija podeljevala za vse tri obvezne lokalne gospodarske javne službe ravnanja s komunalnimi odpadki, je bila torej pri izboru odločilna skupna ponujena cena vseh treh omenjenih javnih služb (javne službe za zbiranje določenih vrst komunalnih odpadkov, javne službe za obdelavo določenih vrst komunalnih odpadkov in javne službe za odlaganje ostankov predelave ali odstranjevanja komunalnih odpadkov).

V skladu z razpisno dokumentacijo so morali ponudniki ponujeno ceno storitve za vsako od naštetih gospodarskih javnih služb (zbiranja, obdelave in odlaganja odpadkov) posebej vpisati v obrazec (OBR-II/4), ki je bil sestavni del razpisne dokumentacije. Poleg cene vsake posamezne javne službe so morali ponudniki v obrazec vpisati tudi skupno ceno za vse tri gospodarske javne službe, in sicer v EUR na kg odpadka brez DDV. To ponujeno skupno ceno vseh treh javnih služb je skupna občinska uprava v skladu z navodili razpisne dokumentacije upoštevala pri vrednotenju ponudb po merilu cene storitve.

Iz obrazložitve izpodbijane odločbe je razvidno, da je občinska uprava štela skupno ponudbo družbe A. d.o.o. za ekonomsko najugodnejšo. Pri tem je izhajala iz ugotovitve, da je ponujena skupna cena za vse tri javne službe omenjene družbe (kot je bila zapisana v obrazcih razpisne dokumentacije) nižja od ponujenih skupnih cen ostalih dveh ponudnikov. Kot ugotavlja sodišče, pa izbrani ponudnik te skupne ponujene ni izračunal pravilno.

Javni razpis načina izračuna cene storitev posameznih javnih služb ravnanja s komunalnimi odpadki ni določal. Način izračuna te cene namreč določa državni predpis, na uporabo katerega je napotovala tudi razpisna dokumentacija, v kateri je bilo navedeno, da morajo ponudniki ponudbi priložiti elaborat o oblikovanju cen v skladu z Uredbo. Določila te Uredbe so morali ponudniki pri izračunu ponujene predračunske cene storitev posamezne javne službe ravnanja s komunalnimi odpadki upoštevati tudi v obravnavani zadevi. V razpisni dokumentaciji je bilo tako po presoji sodišča zadosti jasno določeno, na podlagi katerih pravil morajo ponudniki oblikovati ponujene cene storitev.

Predračunska cena storitev posamezne javne službe ravnanja s komunalnimi odpadki se po izrecni določbi enajstega odstavka 23. člena člena Uredbe izračuna tako, da se načrtovane stroške posamezne storitve deli z načrtovano količino storitve posamezne javne službe. Iz navedene določbe jasno izhaja, da se cena posamezne javne službe ravnanja s komunalnimi odpadki izračuna tako, da se načrtovane stroške zbiranja oz. obdelave oz. odlaganja odpadkov deli z načrtovanimi količinami zbranih oz. obdelanih oz. odloženih odpadkov. Pri izračunu cene je torej treba upoštevati predviden delež odpadkov, ki bodo obdelani ter predviden delež odpadkov, ki bodo odloženi.

Iz elaborata izbranega ponudnika izhaja, je ta predračunsko ceno posamezne javne službe ravnanja s komunalnimi odpadki za leto 2014 izračunal v skladu z enajstim odstavkom 23. člena Uredbe tako, da je načrtovane stroške vsake od treh javnih služb ravnanja s komunalnimi odpadki delil z načrtovano količino zbranih, obdelanih in odloženih odpadkov v tem letu. Pri izračunu je izhajal iz podatkov iz o količinah (zbranih, obdelanih in odloženih) odpadkov ter podatkov o stroških ravnanja z odpadki iz leta 2012. Pri tem je pravilno upošteval tudi predviden delež odpadkov, ki bodo obdelani (45,05 % od vseh zbranih odpadkov - 8 732 775 kg/19 385 041 kg) ter predviden delež odpadkov, ki bodo odloženi (20,27 % od vseh zbranih odpadkov - 3 929 749 kg/19 385 041 kg).

Glede na opisan način izračuna cene posamezne javne službe pa izbrani ponudnik  skupne cene za vse tri gospodarske javne službe po ugotovitvi sodišča ni izračunal pravilno. Iz formule za izračun skupne cene, ki jo je uporabil izbrani ponudnik, namreč izhaja, da je ponudnik delež odpadkov, predviden za obdelavo in delež odpadkov, predviden za odlaganje, upošteval pri izračunu cene dvakrat - tako pri izračunu cene posamezne javne službe obdelave in odlaganja odpadkov kot tudi kasneje pri izračunu skupne cene za vse tri gospodarske javne službe. Skupno ceno je namreč izračunal tako, da je izračunani ceni za obdelavo in odlaganje odpadkov ponovno množil s predvidenim deležem odpadkov, ki bodo obdelani in odloženi, nato pa je tako dobljeni ceni seštel z izračunano ceno zbiranja odpadkov. Z navedenim izračunom je izbrani ponudnik neupravičeno znižal ponujeno skupno ceno storitev vseh javnih služb, tako izračunano ceno pa je občinska uprava nepravilno upoštevala tudi pri izbiri najugodnejše ponudbe.

Skupna cena storitev vseh treh javnih služb, ki je bila merilo za izbor ekonomsko najugodnejše ponudbe, lahko glede na navedeno predstavlja le vsoto cen posameznih javnih služb, ki morajo biti izračunane na način, kot ga določa enajsti odstavek 23. člena Uredbe. Drugačen način izračuna cene bi pomenil zaobid državnih predpisov, ki v javnem interesu (pa tudi v interesu ponudnikov) določajo način izračuna cen storitev obveznih gospodarskih javnih služb varstva okolja z namenom, da se zagotovi nadzor nad ponujenimi cenami storitev (načelo transparentnosti), na ta način pa se v postopku izbire najugodnejšega ponudnika zagotavlja tudi primerljivost ponujenih cen (načelo enakosti). Kot še ugotavlja sodišče, sta na opisan način (torej kot vsoto cen storitev posameznih javnih služb) končno ponudbeno ceno vseh treh javnih služb izračunala tudi neizbrana kandidata.

Glede tožbenega očitka, ki se nanaša na količino zbranih odpadkov, ki je bila upoštevana pri izračunu cene storitev izbranega ponudnika, pa sodišče pojasnjuje, da Uredba v dvanajstem odstavku 23. člena določa le, da se za podatke o količinah opravljenih storitev uporabijo podatki iz evidenčnih listov. Vanje mora imetnik odpadkov po prvem odstavku 25. člena Uredbe o odpadkih za vsako pošiljko odpadkov vpisovati podatke o količinah prepeljanih odpadkov na območju Republike Slovenije. Ti podatki se uporabljajo tudi za potrebe statistike (tretji odstavek v zvezi s 1. točko drugega odstavka 52. člena Uredbe o odpadkih) in so javno objavljeni, kar pomeni, da so bili ti podatki pod enakimi pogoji dostopni vsem ponudnikom. Podatke o količinah zbranih odpadkov v občinah Spodnjega Podravja v letu 2012 (zbranih na podlagi evidenčnih listov) pa je informativno (v pomoč ponudnikom pri sestavi ponudbe) navedla tudi razpisna dokumentacija. Ker ne obstajajo pravila, ki bi določala natančno, katere količine odpadkov je treba upoštevati pri izračunu cene, so se lahko ponudniki tudi po presoji sodišča sami odločili, katere podatke (vse zbrane komunalne odpadke ali le komunalne odpadke, zbrane pri gospodinjstvih) bodo upoštevali pri izračunu cene storitve. Ker razpisna dokumentacija tega ni določila, je zato po presoji sodišča ni mogoče šteti za nepopolno, ponudniki pa zaradi odsotnosti natančnih pravil (glede na to, da so podatki o količinah zbranih odpadkov javni) tudi niso bili obravnavani neenako.

Zaradi nepravilne uporabe materialnega prava ter nepopolne ugotovitve dejanskega stanja je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUS-1) odpravilo ter zadevo vrnilo skupni skupni občinski upravi občin v ponovno odločanje. V ponovnem postopku bo morala skupna občinska uprava pri odločanju o podelitvi koncesije slediti pravnemu mnenju sodišča glede uporabe materialnega prava, kar pomeni, da bo morala tudi pri ostalih ponudnikih preveriti pravilnost izračuna ponujenih cen, upoštevaje določbe Uredbe. Ponudb z nepravilnimi izračuni cen storitev pri izbiri najugodnejšega ponudnika ne bo smela upoštevati.

Ker je sodišče tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijani akt, so v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 toženke dolžne tožnici povrniti stroške postopka v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Po določilu drugega odstavka 3. člena tega pravilnika je tožnik upravičen do povrnitve stroškov postopka v višini 285,00 EUR. Te stroške z morebitnimi zakonskimi zamudnimi obrestmi je sodišče naložilo v plačilo toženkam.

ZJZP člen 48, 48/1. Uredba o metodologiji za oblikovanje cen storitev obveznih občinskih gospodarskih javnih služb varstva okolja člen 23, 23/11.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.