UPRS sodba II U 309/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-04-20

Vlasta Švagelj Gabrovec (preds.), Violeta Tručl (poroč.), Sonja Kočevar

javni razpis - razpisni pogoji - začetek izvajanja projekta

Kot izhaja iz določb razpisne dokumentacije, je ključno za presojo upravičenosti vloge na javni razpis, kdaj so se začele aktivnosti v zvezi s projektom oziroma začetek izvajanja projekta, to pa je širši pojem od pojma gradnje po ZGO-1.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijanim sklepom je zgoraj navedeno ministrstvo odločilo, da se vloga tožeče stranke, vložena na javni razpis za sofinanciranje začetnih investicij podjetij in ustvarjanja novih delovnih mest na območju izvajanja Zakona o razvojni podpori Pomurski regiji v obdobju 2010 do 2015 (Uradni list RS, št. 12/2015) za projekt Izgradnja poslovnega objekta in nakup opreme zavrne. Iz obrazložitve izhaja, da se je tožeča stranka prijavila na zgoraj navedeni javni razpis za sofinanciranje projekta Izgradnja poslovnega objekta in nakup opreme po sklopu B razpisa. Ministrstvo ugotavlja, da so po pravilu iz poglavja 2.5. Pravila državnih pomoči razpisne dokumentacije prijavitelji upravičeni do sredstev državnih pomoči samo, če je vlagatelj vložil vlogo za dodelitev sredstev pred začetkom izvajanja projekta. Za začetek izvajanja projekta se šteje trenutek, ko je sklenjena prva obvezujoča zaveza za začetek aktivnosti na projektu (izdaja naročilnice, podpis pogodbe,….). Če se ugotovi, da je prejemnik državne pomoči začel z izvajanjem projekta pred oddajo vloge na javni razpis, prejemnik ni upravičen do dodeljenih sredstev, to pa je tudi razlog, da ministrstvo odstopi od pogodbe. Poglavje 2.17 pa določa, da se vloge, ki ne izpolnjujejo vseh pogojev in zahtev razpisa in razpisne dokumentacije in niso v skladu s predmetom, namenom in cilji razpisa, zavrnejo.

2. Ministrstvo ugotavlja, da je tožeča stranka dopolnitvi vloge priložila zapisnik o zakoličbi, iz katerega je razvidno, da je bila ta opravljena 15. 9. 2014. Glede na točko VIII. gradbenega dovoljenja št. 351-1387/2012-7 (0312) z dne 23. 11. 2012, po kateri je bil vlagatelj dolžan začeti z gradnjo dve leti po pravnomočnosti gradbenega dovoljenja, je tožeča stranka, kot izhaja iz njenih navedb, v septembru 2014 izvedla zakoličbo objekta. Po ugotovitvah ministrstva to pomeni, da je vlagatelj začel z gradnjo 15. 9. 2014, saj bi v nasprotnem primeru gradbeno dovoljenje prenehalo veljati. Ker je vlagatelj začel z gradnjo pred oddajo vloge na razpis, je bila z izpodbijanim sklepom njegova vloga zavrnjena.

3. Tožeča stranka v vloženi tožbi navaja, da je že pred časom pridobila zemljišče, na katerem je imela namen postaviti poslovni objekt, in zanj pridobila potrebno projektno dokumentacijo in gradbeno dovoljenje. Ker lastnih sredstev v zadostni meri ni imela, je investicijo odložila na nedoločen čas. Da bi pridobljeno gradbeno dovoljenje ohranila v veljavi je, ne glede na objavo predmetnega javnega razpisa, ki je bila 27. 2. 2015, tožnica dne 15. 9. 2014, ko še ni vedela, da bo javni razpis sploh objavljen, opravila zakoličbo objekta po projektni dokumentaciji, na osnovi katere je bilo pridobljeno gradbeno dovoljenje. Zakoličba je bila opravljena 15. 9. 2014, vendar zgolj zato, da se ohrani v veljavi pravnomočno gradbeno dovoljenje in brez vednosti tožnika, da bo čez pet mesecev objavljen javni razpis za sofinanciranje. Z izdelanim projektom za gradnjo, ki je podlaga za pridobitev gradbenega dovoljenja, in veljavnim gradbenim dovoljenjem je tožeča stranka izpolnila osnovne pogoje za prijavo na javni razpis za sofinanciranje. Po mnenju tožeče stranke je zakoličbo treba šteti kot pripravljalno dejanje, kot na primer pridobitev predračunov in podobno, če bi vlagatelj na predmetnem javnem razpisu želel pridobiti sredstva za nakup strojev ali opreme. Kot izhaja iz 80. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) mora investitor pred začetkom gradnje opraviti geodetsko in ne gradbeno storitev zakoličenja kot pripravljalno dejanje pred gradnjo. Tožeča stranka se sklicuje na določbe razpisne dokumentacije o definiciji projekta in navaja, da tožnik ni pričel z izvajanjem gradbenih del pred podajo vloge, niti ni podal zavezujočega naročila za izvajanje projekta – gradbenih, obrtniških ali inštalacijskih del in ni sklenil nikakršne zavezujoče pogodbe za izvajanje gradbenih del, ampak le nujna pripravljalna dela. Ker zakoličba ne pomeni  zavezujoče obveze tožeče stranke v zvezi z razpisanimi gradbenimi, obrtniškimi in instalacijskimi deli, je bila vloga tožeče stranke neupravičeno zavrnjena. Tožeča stranka predlaga, da sodišče tožbi ugodi, izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne v nov postopek. Priglaša tudi stroške tega upravnega spora.

4. Tožena stranka se v odgovoru na tožbo zavzema za njeno zavrnitev. Sklicuje se na 80. člen ZGO-1, po katerem se zakoličba izvede na podlagi in v skladu s pogoji iz veljavnega gradbenega dovoljenja. Gradbeno dovoljenje je tako pogoj za izvedbo zakoličbe in za začetek gradnje. Tožeča stranka je s tem, ko je izvedla zakoličenje objekta, začela z izvajanjem del na podlagi gradbenega dovoljenja. Gradbeno dovoljenje je ostalo veljavno, ker je tožeča stranka izvedla zakoličbo, torej je začela z gradnjo. V nasprotnem primeru bi prenehalo veljati in bi tožeča stranka morala podaljšati veljavnost gradbenega dovoljenja.

5. Pri svojih stališčih sta obe stranki vztrajali tudi v svojih pripravljalnih vlogah.

7. Tožeča stranka je vložila vlogo na javni razpis za sofinanciranje začetnih investicij podjetjih in ustvarjanje novih delovnih mest na območju izvajanja Zakona o razvojni podpori v Pomurski regiji v obdobju od 2010 – 2015, ki je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. 12 dne 27. 2. 2015. Vloga tožeče stranke je bila zavrnjena na podlagi ugotovitve, da je tožeča stranka začela z gradnjo pred oddajo vloge na javni razpis na podlagi določila razpisne dokumentacije, da se vloge, ki ne izpolnjujejo vseh pogojev in zahtev razpisa in razpisne dokumentacije ter niso v skladu s predmetom, namenom in cilji razpisa, zavrnejo.

8. Razpisna dokumentacija določa, da je projekt ekonomsko nedeljiva celota aktivnosti, ki izpolnjujejo natančno določeno (tehnično – tehnološko) funkcijo in imajo jasno opredeljene cilje, na podlagi katerih je mogoče presojati, ali projekt izpolnjuje vnaprej določena merila. Projekt mora imeti vnaprej določeno trajanje, omejeno z datumom začetka in konca. Prvi možni datum, določen za začetek projekta, je datum oddaje vloge na ta javni razpis.

9. Do nepovratnih sredstev po tem javnem razpisu niso upravičeni projekti, če so se aktivnosti (v smislu izdaje naročilnic, podpisovanja pogodb...) začele že pred datumom oddaje vloge na ta javni razpis. Prijavitelji so do sredstev državnih pomoči upravičeni samo, če je vlagatelj vložil vlogo za dodelitev sredstev pred začetkom izvajanja projekta. Za začetek izvajanja projekta se šteje trenutek, ko je sklenjena prva obvezujoča zaveza za začetek aktivnosti na projektu (izdaja naročilnice, podpis pogodbe, …).

10. Trditev tožeče stranke v tem postopku je, da zakoličba ne pomeni gradnje objekta in se pri tem sklicuje na 80. člen ZGO-1. Ta določa, da mora pred začetkom gradnje novega objekta, za katerega je s tem zakonom predpisano gradbeno dovoljenje, izvajalec poskrbeti tudi za zakoličenje (prvi odstavek 80. člena ZGO-1). Zakoličenje objekta se izvede v skladu s pogoji določenimi v gradbenem dovoljenju kot geodetska storitev po predpisih o geodetski dejavnosti (drugi in tretji odstavek 80. člena ZGO-1). O zakoličenju objekta se v skladu z geodetskimi predpisi izdela poseben zakoličbeni načrt, na podlagi katerega je omogočeno zakoličenje objekta v skladu s pogoji iz gradbenega dovoljenja (četrti odstavek 80. člena ZGO-1). Kaj je gradnja, določa 7. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1. Ta določa, da je gradnja izvedba gradbenih in drugih del in obsega gradnjo novega objekta, rekonstrukcijo objekta in odstranitev objekta.

11. Pogoji predmetnega javnega razpisa ne govorijo o gradnji, ampak o aktivnostih projekta oziroma izvajanju projekta, ki se, da je projekt po predmetnem javnem razpisu upravičen do sredstev državnih pomoči, ne smejo začeti pred datumom oddaje vloge na ta javni razpis.

12. Po presoji sodišča ministrstvo v izpodbijanem sklepu na podlagi ugotovljenih dejstev v zvezi z dne 15. 9. 2014 opravljeno zakoličbo sicer napačno zaključuje, da je tožeča stranka začela z gradnjo. Glede na citirana zakonska določila se sodišče strinja s stališčem tožeče stranke, da zakoličenje objekta ne pomeni gradnje v smislu 7. točke prvega odstavka 2. člena ZGO-1, saj se zakoličenje opravi pred začetkom gradnje (80. člen ZGO-1). Ne glede na to, pa to ne pomeni, da je izpodbijana odločitev nepravilna. Kot izhaja iz zgoraj citiranih določb razpisne dokumentacije, je ključno za presojo upravičenosti vloge na javni razpis, kdaj so se začele aktivnosti v zvezi s projektom oziroma začetek izvajanja projekta, to pa je širši pojem od pojma gradnje po ZGO-1. Za začetek izvajanja projekta namreč šteje trenutek, ko je sklenjena prva obvezujoča zaveza za začetek aktivnosti na projektu (izdaja naročilnice, podpis pogodbe, …), sem pa po presoji sodišča sodi tudi izvedba zakoličbe, saj je tudi v zvezi s tem treba skleniti ustrezno pogodbo, v tem primeru z geodetom, ki opravlja takšno dejavnost (tretji odstavek 80. člena ZGO-1), in ne z izvajalcem gradnje.

13. Na podlagi v postopku ugotovljenih dejstev sodišče zaključuje, da so se aktivnosti v zvezi s projektom (oziroma začetek izvajanja projekta) začele z izvedbo zakoličbe na predmetnem zemljišču pred pred datumom oddaje vloge na javni razpis, s tem pa pogoji javnega razpisa niso bili izpolnjeni. Zato je bila vloga tožeče stranke tudi po presoji sodišča na podlagi sicer delno drugačnih zaključkov kot v izpodbijani odločbi pravilno zavrnjena.

14. Izpodbijani akt je torej tudi po presoji sodišča pravilen in na zakonu utemeljen, zato je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi tretje alineje drugega odstavka v zvezi s prvim odstavkom 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

15. Ker je sodišče tožbo zavrnilo, je o stroških v skladu s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1 odločilo, kot izhaja iz II. točke izreka te sodbe.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.