UPRS sodba III U 134/2014, enako tudi III U 185/2014, III U 200/2014.
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2015-02-09

Andrej Orel (preds.), Lara Bartenjev (poroč.), mag. Damjan Gantar

rudarska koncesnina - odmera rudarske koncesnine - način določanja plačila za rudarsko pravico

Spremenljivost vrednosti točke je bila vgrajena v metodologijo odmere plačila za rudarsko pravico že po ZRud in je tudi po ZRud-1. Sprememba vrednosti točke torej ne predstavlja posega v tožnikov položaj v takšni meri, da bi pomenila izgubo kakšne na zakonu utemeljene pravice ali pravnega interesa. Zato tudi z vidika zakonske ureditve za zatrjevani poseg v tožnikovo pričakovano pravico do odmere koncesnine z upoštevanjem vrednosti točke, ki bi bila določena z „indeksno klavzulo“, ne gre. Morebitno kršitev pogodbenih določil, če tožnik meni, da je do njih prišlo, pa lahko uveljavlja v postopku pred sodiščem splošne pristojnosti.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Toženka je z izpodbijano odločbo tožniku kot nosilcu rudarske pravice za leto 2013 odmerila plačilo rudarske koncesnine za izkoriščanje mineralne surovine tehnični kamen – apnenec na pridobivalnem prostoru Razdrto v znesku 42.546,55 EUR (1. točka izreka), mu naložila, da mora plačati polovico te dajatve na podračun države (2. točka), polovico pa na podračuna Občine Divača in Občine Postojna (3. točka) in sicer v roku 30 dni po vročitvi te odločbe (4. točka), z zakonskimi zamudnimi obrestmi po poteku tega roka (5. točka).

Iz obrazložitve je razvidno, da je upravni organ koncesnino odmeril na podlagi 52. člena Zakona o rudarstvu (v nadaljevanju ZRud-1) v skladu z določbami Uredbe o rudarski koncesnini in sredstvih za sanacijo (Uradni list RS, št. 91/11 in 57/13 – v nadaljevanju Uredba), med katerimi prvi odstavek 31. člena določa vrednost točke iz 5. člena 0,009 EUR.

Tožnik se z navedeno odmero koncesnine ne strinja in v tožbi navaja, da upravni organ pri izdaji odločbe ne bi smel uporabiti Uredbe, ker ta neupravičeno posega v njegova pravna pričakovanja, zato naj bi bila izpodbijana odločitev tudi v nasprotju z Ustavo. Pojasnjuje, da je 10. 12. 2001 sklenil z Republiko Slovenijo koncesijsko pogodbo št. 354-14-77/01, s katero sta uredila medsebojna razmerja v zvezi z njegovo rudarsko pravico na območju kamnoloma Razdrto. Koncesija mu je bila podeljena za 20 let (prvi odstavek 6. člena), plačilo za podeljeno rudarsko pravico pa sta pogodbeni stranki uredili v 9. členu te pogodbe. V skladu s koncesijsko pogodbo je višina koncesijske dajatve odvisna od povprečne cene enote pridobljene mineralne surovine in vrednosti točke, kot sta določeni v Uredbi o načinu določanja plačila za rudarsko pravico (Uradni list RS, št. 43/00 in nasl.), po kateri je vrednost točke, ki je podlaga za izračun koncesnine znašala 0,004 EUR s t. i. „indeksno klavzulo“. Pri odmeri rudarske koncesnine za leto 2013 pa toženka ni uporabila te uredbe temveč Uredbo, ki je bila uveljavljena s 1. 1. 2012, zaradi česar ji očita napačno uporabo materialnega prava.

Veljavna uredba je po tožnikovem mnenju z 31. členom spremenila prej veljavno ureditev plačila in je ob uveljavitvi določala, da je vrednost točke 0,01 EUR, v letu 2013 pa je sprememba te uredbe (Uradni list RS, št. 57/13) določila vrednost točke 0,009 EUR. Taka vrednost naj bi bistveno povečala tožnikovo finančno obveznost in posegla v trajajoče pravno razmerje, ki je nastalo s sklenitvijo koncesijske pogodbe, s katero sta pogodbeni stranki uredili medsebojne pravice in obveznosti. Tožnik zato meni, da gre za poseg v njegova pravna pričakovanja in s tem v njegov ustavno varovan položaj. Določba 31. člena Uredbe naj bi imela učinek neprave retroaktivnosti, saj za naprej posega v sklenjeno pogodbeno razmerje, s tem ko spreminja pogoje, od katerih naj bi bila odvisna tožnikova pogodbena obveznost.

Navaja razloge, ki naj bi utemeljevali očitek o kršitvi načela zaupanja v pravo. Meni, da gre za zavesten fiskalni ukrep Vlade in ne za ukrep, ki bi bil nujen in prevladujoč v javnem interesu. Poleg tega naj Uredba ne bi določala prehodnega režima odmere, zato neupravičeno posega v pridobljene in pričakovane pravice koncesionarjev, ki so se zanesli na „indeksno klavzulo“, kot je bila predvidena po prej veljavni uredbi. Z uporabo določb veljavne uredbe naj bi bilo poseženo tudi v tožnikovo pravico do svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave, ki jo tožnik uresničuje pod pogoji koncesijske pogodbe.

Sodišču predlaga, naj Uredbe kot podzakonskega predpisa ne uporabi (exceptio illegalis), izpodbijano odločbo odpravi ter zadevo vrne upravnemu organu v ponovni postopek.

Predmet tega upravnega spora je odločba, ki jo je upravni organ na podlagi 52. člena ZRud-1 izdal tožniku kot zavezancu za plačevanje rudarske koncesnine. Drugi odstavek tega člena namreč določa, da se način in pogoji plačevanja rudarske koncesnine ter zagotavljanje in plačevanje rezerviranih sredstev za sanacijo določi z odločbo, ki jo v skladu s predpisom iz tretjega odstavka 53. člena in predpisom iz tretjega odstavka 54. člena ZRud-1 ter določbami koncesijske pogodbe po uradni dolžnosti izda ministrstvo, pristojno za rudarstvo (52. člen ZRud-1).

Po tretjem odstavku 53. člena ZRud-1 gre za predpis, s katerim vlada med drugim predpiše povprečno ceno na enoto pridobljene mineralne surovine, način odmere, obračunavanja, plačevanja in nadzora nad plačevanjem rudarske koncesnine. Tudi Zakon o rudarstvu (v nadaljevanju ZRud), ki je veljal v času sklenitve koncesijske pogodbe, na katero se tožnik sklicuje, je določal enako (zadnji odstavek 14. člena ZRud).

Določanje načina odmere in povprečne cene na enoto mineralne surovine je torej po izrecni zakonski ureditvi predmet predpisa in ne koncesijske pogodbe. Tudi iz 49. člena ZRud-1, ki določa, kaj vsebuje koncesijska pogodba, in iz 19. člena prej veljavnega ZRud, ki je prav tako določal vsebino te pogodbe, ne izhaja, da bi bilo določanje načina odmere plačila za rudarsko pravico oziroma način odmere rudarske koncesnine predmet koncesijske pogodbe. Zato se obveznost upoštevanja koncesijske pogodbe pri izdaji odločbe iz drugega odstavka 52. člena ZRud-1 ne more nanašati na določitev vrednosti točke, ki je element načina odmere koncesnine, torej predmet normativnega in ne pogodbenega urejanja. Vlada je torej v obrazložitvi svoje odločbe sicer pravilno stališče, da je določitev vrednosti točke prepuščena podzakonskemu aktu vlade, napačno oprla na 9. člen koncesijske pogodbe.

Po navedenem nepravilnosti izdane upravne odločbe glede upoštevanja pravilne višine vrednosti točke ni mogoče utemeljevati z vsebino pogodbenega dogovora o tem, tudi če je ta vsebovan v koncesijski pogodbi.  Drugačno stališče ne izhaja niti iz drugega odstavka 70. člena Ustave, na katerega se tožnik sklicuje, saj so tudi po tej ustavni določbi pogoji, pod katerimi se smejo izkoriščati naravna bogastva, določeni z zakonom (torej ne s pogodbo).

Zato je sodišče v nadaljevanju izpodbijani akt v okviru tožbenih navedb presojalo z vidika njegove zakonitosti, tj, z vidika vprašanja, ali je bil pri njegovi izdaji pravilno uporabljen zakon, na zakon oprt predpis ali drug zakonito izdan predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, kot tudi sicer upravni spor opredeljuje 2. člen Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

Iz izpodbijane odločbe je razvidno, da temelji na določbah Uredbe, ki je bila sprejeta na podlagi prej navedenih določb ZRud-1. Sporna vrednost točke 0,009 EUR, ki je bila uporabljena v obravnavanem primeru za odmero koncesnine za leto 2013, pa temelji na prehodni določbi prvega odstavka 31. člena te Uredbe.

Tožnik se zavzema za uporabo določb Uredbe o načinu določanja plačila za rudarsko pravico (ki je veljala v času podpisa koncesijske pogodbe), ta pa ni predvidena ne z ZRud-1 ne z veljavno Uredbo. Prehodna določba 3. točke četrtega odstavka 155. člena ZRud-1 izrecno določa, da Uredba o načinu določanja plačila za rudarsko pravico preneha veljati z dnem uveljavitve tega zakona in da se uporablja le do uveljavitve novega predpisa, izdanega na podlagi tega zakona. V skladu s to zakonsko določbo je torej 36. člen nove uredbe določil tudi prenehanje njene uporabe.

Prav tako tožnik ne utemeljuje nedopustnega posega v pričakovane pravice. O pričakovanih pravicah je namreč mogoče govoriti takrat, ko je pridobitev pravice tako gotova, da predstavlja zavarovan pridobitni položaj. Vsako pričakovanje pa še ni pričakovana pravica.

Iz opisane zakonske ureditve namreč pravica do načina določanja vrednosti točke, za kakršnega se zavzema tožnik, ne izhaja. Spremenljivost vrednosti točke je namreč bila vgrajena v metodologijo odmere plačila za rudarsko pravico že po ZRud in je tudi po ZRud-1. Sprememba vrednosti točke torej ne predstavlja posega v tožnikov položaj v takšni meri, da bi pomenila izgubo kakšne na zakonu utemeljene pravice ali pravnega interesa. Zato tudi z vidika zakonske ureditve za zatrjevani poseg v tožnikovo pričakovano pravico do odmere koncesnine z upoštevanjem vrednosti točke, ki bi bila določena z „indeksno klavzulo“, ne gre. Morebitno kršitev pogodbenih določil, če tožnik meni, da je do njih prišlo, pa lahko uveljavlja v postopku pred sodiščem splošne pristojnosti.

Upravno sodišče tudi ni presojalo utemeljenosti tožnikovih trditev o kršitvi svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave z vidika domnevne kršitve pogodbenih določil. Kolikor pa se ti očitki nanašajo zgolj na uporabo Uredbe, sodišče pojasnjuje, da vsaka sprememba predpisov še ne pomeni nedopustnega posega v pravni položaj gospodarskih subjektov. Zgolj dejstvo, da nova ureditev zaradi povečanja vrednosti točke povečuje tožnikovo finančno obveznost in s tem njegove stroške in mu s tem zmanjšuje dobiček, namreč samo po sebi ne utemeljuje nedopustnega posega v tožnikovo svobodno gospodarsko pobudo, ki pomeni predvsem podjetniško svobodo ravnanja (glej npr. sklep Ustavnega sodišča U-I-140/99 z dne 8. 7. 1999).

Prehodno obdobje, za katerega je predvideno upoštevanje vrednosti točke, določene s Sklepom o uskladitvi vrednosti točke za odmero plačila za rudarsko pravico za leto 2010, je bilo z drugim odstavkom 31. člena Uredbe določeno za leto 2011. Neutemeljen je torej tožbeni očitek, da gre za poseg v tožnikov pravni položaj, ker prehodno obdobje ni določeno.

Ker je sodišče presodilo, da tožba ni utemeljena, jo je v skladu s prvim odstavkom 63. člena ZUS-1 zavrnilo.

Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Opr. št: III U 185/2014, ECLI:SI:UPRS:2014:III.U.185.2014

Opr. št: III U 200/2014., ECLI:SI:UPRS:2014:III.U.200.2014.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.