UPRS sodba I U 1634/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2015-05-26

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), Jonika Marflak Trontelj (poroč.), Petra Hočevar

specializacija zdravnikov - odobritev specializacije - javni razpis - pogoji javnega razpisa - predložitev overjenih dokazil

Po presoji sodišča je sankcija, ki je v  prvem odstavku IV. točke Javnega razpisa določena za predložitev neoverjene kopije dokazil (izguba velikega števila točk), nesorazmerna s kršitvijo (predložitvijo neoverjenega dokazila), pri čemer gre za podatke, o katerih Medicinska fakulteta Univerze v Ljubljani vodi uradno evidenco, zato je dolžan organ, ki odloča o zadevi, te podatke, čeprav gre v tem primeru po Javnem razpisu za neobvezna dokazila, ob upoštevanju  tretjega odstavka 139. člena ZUP pridobiti sam.

Tožbi se ugodi in se odločba Zdravniške zbornice Slovenije št. 1101-324/2014/4 z dne 23. 6. 2014 odpravi v 8. točki izreka ter se zadeva v tem obsegu vrne istemu organu v ponovni postopek.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo v točkah 1 do 5 ugodil zahtevkom A.A., B.B., C.C., D.D. in E.E. ter jim odobril specializacijo iz ginekologije in porodništva za regijo Ljubljana za potrebe javne zdravstvene mreže; v točkah 6, 7 in 8 izreka pa je odločil, da se zahtevkom F.F., C.C. in tožnice ne ugodi ter se jim ne odobri specializacije iz ginekologije in porodništva za regijo Ljubljana za potrebe javne zdravstvene mreže. V obrazložitvi v zvezi z odločitvijo pod točko 8 izreka izpodbijane odločbe navaja, da je po oceni izbirne komisije na podlagi objavljenih meril zbrala skupaj 38,67 od možnih 100 točk. K vlogi je priložila potrdilo o povprečni oceni dodiplomskega študija, za katerega ji je izbirna komisija dodelila 0 točk od možnih 35 točk, saj ni bilo ustrezno overjeno. Za mnenji dosedanjih mentorjev je prejela 8 od 10 možnih točk. Za dosedanje dosežke in reference je prejela 4 točke. Za aktivno udeležbo na kongresu Slovenskega Endoskopskega združenja maja 2013 v Ljubljani z naslovom ... je prejela 0,67 točk. K vlogi pa je priložila še: - potrdilo o objavi članka v reviji Medicinski razgledi z naslovom: ...  - prva avtorica od dveh – ista tema kot pri udeležbi na medicinskem kongresu; - potrdilo o opravljeni Erasmus študijski izmenjavi in predlog za priznanje opravljenih obveznosti – se ne upošteva; - potrdilo o opravljenem tečaju dodatnih postopkov oživljanja za zdravnike pripravnike s preverjanjem znanja – ni ustrezno overjeno in potrdilo o prejemu Prešernove nagrade za delo: … ni ustrezno overjeno. Na podlagi osebnega razgovora je komisija tožnici dodelila 27 od možnih 35 točk, saj se kljub dejstvu, da njena prijava dokumentacije ni ustrezna, odlično zbere in sproščeno odgovarja na vprašanja, je seznanjena in pripravljena na timsko delo, pozna specifike regije ter je pripravljena za delo na vseh nivojih zdravstvenega varstva žena. Regijska predstavnica je bila mnenja, da je primerna za regijo, ker jo zanima raziskovalno delo in zahtevnejše strokovno delo.

2. Ministrstvo za zdravje je z odločbo z dne 5. 9. 2014 pritožbo tožnice zoper izpodbijano prvostopenjsko odločbo zavrnilo. V obrazložitvi sicer ugotavlja, da skupni seštevek točk, ki jih je prejela tožnica, znaša 39,67 in ne 38,67, kot je navedeno v izpodbijani odločbi, saj je bila na prvi stopnji narejena očitna računska napaka, zato so v tem delu pritožbene navedbe utemeljene. V zvezi s pritožbeno navedbo glede napačno vsebinsko ovrednotenega potrdila o objavi članka v reviji Medicinski razgledi z naslovom … pa ugotavlja, da oba prispevka – tako potrdilo o objavi omenjenega članka, kot potrdilo o njeni aktivni udeležbi na kongresu Slovenskega Endoskopskega združenja maja 2013 v Ljubljani obravnavata kile – eden ingvinalne, drugi ventralne, zato kljub navedbam tožnice o dveh različnih anatomskih področjih in dveh različnih operativnih tehnikah za obravnavo smatra, da gre za isto temo. Vendar pa pritrjuje tožnici, da bi prvostopenjski organ skladno z načelom varstva pravic strank moral v postopku na prvi stopnji upoštevati dosežek, ki tožnici glede na razpisna merila prinese višje število točk, in sicer je to konkretno članek v reviji Medicinski razgledi in ji pri izbirnem merilu pod točko 2 – dosedanji dosežki in reference skupaj dodeliti 7 točk in ne 3,67 točk od možnih 20. Ostale pritožbene navedbe, ki se nanašajo na predložene kopije dokazil, ki niso bile overjene s strani upravne enote ali notarja, pa pritožbeni organ zavrača. Tako zaključuje, da je tožnica zbrala skupaj 42 točk in ne 38,67 od možnih 100, kar pa ji še vedno ne omogoča pridobitve specializacije iz ginekologije in porodništva za regijo Ljubljana, saj je zadnja vloga, ki ji je bila specializacija odobrena, skupaj prejela 65,9 točk.

3. Tožnica v tožbi ponovno opozarja, da znaša seštevek posameznih ocen, ki so navedene v prvostopenjski odločbi, 39,67 in ne 68,67 točk, kar kaže na zagrešeno očitno računsko napako. Dalje navaja, da sta tako izbirna komisija kot drugostopenjski organ napačno ugotovila dejansko stanje, saj članek, ki je bil objavljen v reviji Medicinski razgledi z naslovom ... po vsebini ni enak temi, ki je bila obravnavana na kongresu Slovenskega Endoskopskega združenja maja 2013 v Ljubljani z naslovom ... V zvezi s tem navaja, da drugostopenjski organ v obrazložitvi svoje odločitve v tem delu ni navedel niti na kakšen način je do svojega zmotnega zaključka prišel, niti kako je preverjal vsebino enega in drugega prispevka, če ju je sploh preverjal oziroma presojal. Ni navedel niti, ali so bila izvedena dokazila, ki jih je k pritožbi priložila tožnica in ni navedel, ali je morda za razjasnitev dejanskega stanja angažiral neodvisnega izvedenca ali po uradni dolžnosti pridobil dodatna pojasnila predstavnikov stroke. Gre namreč za izrazito strokovno in usmerjeno področje medicine in drugostopenjski organ po naravi ne more razpolagati z ustreznimi znanji za presojo predloženih dokazil in za sklepanje na podlagi ugotovljenih dejstev. S tem v zvezi pojasnjuje, da gre pri članku ... objavljenem v Medicinskih razgledih, za defekt na področju ingvinalnega kanala, katerega se popravi po metodi TAPP, pri drugem članku pa gre za kile, ki nastanejo na mestu šibkejše trebušne stene, najpogosteje na predelu predhodnega operativnega reza in se jih operira po metodi LVHR. Zato meni, da bi morala za potrdilo o objavi članka v reviji Medicinski razgledi prejeti 3 točke in za dokazilo o aktivni udeležbi na kongresu Slovenskega Endoskopskega združenja maja 2013 v Ljubljani 0,67 točk, kar v skupnem seštevku prinese 3,67 točk. Podrejeno pa navaja, kot je to ugotovil tudi drugostopenjski organ v pritožbeni odločbi, da bi pri točkovanju navedenih dokazil organ prve stopnje skladno z načelom varstva pravic strank moral upoštevati dokazilo, ki prinese več točk. V nadaljevanju tožbe navaja, da je napačna odločitev prvostopenjskega organa tudi v delu, ko ni upošteval dokazil iz razloga, ker niso bila predložena v originalu ali ustrezno overjena. Meni, da je takšna določba Javnega razpisa, ki določa, da morajo biti vsa dokazila predložena v izvirniku ali v overjeni kopiji, v nasprotju z veljavnimi predpisi in predstavlja prekoračitev pooblastil, danih Zdravniški zbornici Slovenije v okviru in za namene izvedbe javnega razpisa. Navedba pritožbenega organa, da je ministrstvo podalo soglasje na Javni razpis, ni pravni argument, ki bi ga bilo mogoče upoštevati, saj kršitev predpisov tudi v primeru, da jih potrdi ministrstvo, še vedno predstavlja kršitev predpisov. Meni, da Zdravniška zbornica Slovenije nima zakonite podlage, da od kandidata zahteva predložitev dokazil v izvirniku ali overjeni kopiji na način, kot je določeno v Javnem razpisu, to je brez možnosti dopolnjevanja vloge v tem delu. Takšno ravnanje Zdravniške zbornice Slovenije je nezakonito, zato je izpodbijano odločbo treba razveljaviti že iz tega razloga. S tem v zvezi se sklicuje tudi na določbo 138. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in poudarja, da mora organ izvesti vse, kar je potrebno, da se ugotovi resnično dejansko stanje. Glede dokazila o povprečni oceni pa še posebej poudarja, da gre za podatek, ki se vodi v uradni evidenci in iz katerih je organ odločanja dolžan skladno s 175. členom ZUP podatke pridobivati sam. Po povedanem sodišču predlaga, da tožbi ugodi, odločbo prve stopnje in odločbo druge stopnje odpravi ter odloči o zahtevku tožnice tako, da ji odobri specializacijo iz ginekologije in porodništva za regijo Ljubljana, za potrebe javne zdravstvene mreže.

4. Toženka v odgovoru na tožbo odgovarja na tožbene navedbe in sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

6. Sodišče uvodoma pojasnjuje, da šteje, da je s predmetno tožbo izpodbijana odločba prve stopnje le v delu, ki se nanaša na neodobritev specializacije tožnici (8. točka izreka izpodbijane odločbe prve stopnje), saj se tožbene navedbe po vsebini nanašajo (zgolj) na razloge, ki jih je organ v izpodbijani odločbi navedel za zavrnitev tožničinega zahtevka za odobritev specializacije iz ginekologije in porodništva za regijo Ljubljana, za potrebe javne zdravstvene mreže.

7. V obravnavani zadevi je torej sporna neodobritev specializacije iz ginekologije in porodništva za regijo Ljubljana za potrebe javne zdravstvene mreže tožnici, ki se je prijavila na Javni razpis specializacij zdravnikov 2014, ki je bil objavljen 1. 4. 2014 na spletni strani Zdravniške zbornice Slovenije za posamezna specialistična področja za potrebe javne zdravstvene mreže. Tožnica ugovarja nepravilnemu seštevku točk, ki ji jih je dodelila komisija, nepravilnemu vsebinskemu vrednotenju in točkovanju potrdila o aktivni udeležbi na kongresu Slovenskega Endoskopskega združenja maja 2013 v Ljubljani z naslovom ...(druga avtorica od treh) ter potrdila o objavi članka v reviji Medicinski razgledi z naslovom ... Prav tako zatrjuje, da je prvostopenjski organ zagrešil kršitev pravil postopka izvedbe Javnega razpisa, ki vključuje tudi prekoračitev pooblastil, ki jih ima Zdravniška zbornica Slovenije kot organ, ki odloča v postopku odobritve specializacij in se nanašajo na v nasprotju z veljavno zakonodajo določenimi pogoji in merili ter posledično napačno ovrednotenje dokazil, ki jih je zahtevku priložila tožnica in niso bila v originalu oziroma ustrezno overjena.

8. Predmetni Javni razpis specializacij zdravnikov 2014 za posamezna specialistična področja za potrebe javne zdravstvene mreže je bil objavljen na spletni strani Zdravniške zbornice Slovenije 1. 4. 2014 na podlagi 18. člena Zakona o zdravniški službi (v nadaljevanju ZZdrS) in na podlagi prvega odstavka 11. člena Pravilnika o vrstah, vsebini in poteku specializacij zdravnikov (v nadaljevanju Pravilnik). Določba 18. člena ZZdrS določa, da specializacijo odobri zdravnikom zbornica na podlagi javnega razpisa, ki se izvede za posamezna območja, določena s predpisi o zdravstvenem zavarovanju ter da razpisne pogoje, postopek razpisa in odobritve specializacije določi zbornica v soglasju z ministrom. Po prvem odstavku 11. člena Pravilnika zbornica dvakrat letno z javnim razpisom razpiše specializacije za potrebe mreže javne zdravstvene službe za posamezna specialistična področja in posamezne regije. Razpis se objavi na spletnih straneh zbornice, najava o objavi pa v zborničnem glasilu Isis (drugi odstavek te določbe Pravilnika). Obvezne sestavine prijave na javni razpis določa prvi odstavek 13. člena Pravilnika (dokazilo o zaključenem študiju na medicinski fakulteti; izjava, da bo po končani specializaciji za prvo zaposlitev kot specialist sprejel ponudbo s strani izvajalca javne zdravstvene službe; zdravniško spričevalo; druga dokazila, ki so potrebna za prijavo na posamezno vrsto specializacije), ki jih zbornica v skladu s četrtim odstavkom te določbe pridobi po uradni dolžnosti iz uradnih evidenc, ki jih vodijo državni organi, organi lokalnih skupnosti in nosilcu javnih pooblastil. Javni razpis obvezna dokazila, ki jih prijava na razpis mora vsebovati, določa v III. točki. Neobvezna dokazila pa so opredeljena v IV. točki Javnega razpisa, ki v prvem odstavku določa, da dokazila za ocenjevanje izbirnih meril niso obvezna priloga k vlogi in se vloga brez njih ne šteje za nepopolno; kolikor kandidat vlogi katerega izmed v tej točki naštetih neobveznih dokazil ne bo priložil, bo pri tem izbirnem merilu prejel nič točk; zbornica pa kandidatov ne bo pozivala na dopolnitev neobveznih dokazil. Pravilnik v četrtem odstavku 19. člena predpisuje poziv na dopolnitev vloge le v primerih, ko je treba vlogo dopolniti, ker ne vsebuje vseh zahtevanih podatkov oziroma dokazil, torej samo glede morebitne nepredložitve obveznih dokazil. Peti odstavek II. točke Javnega razpisa pa določa, da morajo biti vsa dokazila predložena v izvirniku ali s strani upravne enote ali notarja v Republiki Sloveniji overjeni kopiji, razen obveznih dokazil, izdanih s strani uradnih organov v Republiki Sloveniji, katerih verodostojnost lahko preveri zbornica sama.

9. Sodišče ugotavlja, da je prvostopenjski organ vlogo tožnice na Javni razpis obravnaval po vsebini, to pomeni, da je štel, da vsebuje vse (obvezne) sestavine, ki jih zahteva Pravilnik oziroma Javni razpis. Vendar je tožnici za k vlogi predložena dokazila o povprečni oceni dodiplomskega študija na Medicinski fakulteti Univerze v Ljubljani, o opravljenem tečaju dodatnih postopkov oživljanja za zdravnike pripravnike s preverjanjem znanja ter o Prešernovi nagradi za delo: ... dodelil nič točk iz razloga, ker le-ta niso bila ustrezno overjena.

10. Vendar pa po presoji sodišča tožnica v tožbi pravilno opozarja, da Medicinska fakulteta Univerze v Ljubljani, ki je izdala predloženo dokazilo o povprečni oceni dodiplomskega študija, kot visokošolski zavod vodi evidenco o izpitih in drugih študijskih obveznostih ter evidenco izdanih dokumentov o končanem dodiplomskem izobraževanju s podatki o učnem uspehu oziroma o uspehu pri študiju ter o dokončanju študija ter o drugih podatkih, ki so potrebni za odločanje o izpolnjevanju pogojev za vpis oziroma napredovanje v višji letnik ter za odločanje o pravicah študentov, na podlagi določbe 81. člena Zakona o visokem šolstvu (v nadaljevanju ZVis). Po določbi tretjega odstavka 139. člena ZUP pa si uradna oseba, ki vodi postopek, po uradni dolžnosti preskrbi tudi podatke glede dejstev, o katerih vodi uradno evidenco med drugim tudi kakšen drug nosilec javnega pooblastila. Ker je po presoji sodišča sankcija, ki je v  prvem odstavku IV. točke Javnega razpisa določena za predložitev neoverjene kopije teh dokazil (izguba velikega števila točk), nesorazmerna s kršitvijo (predložitvijo neoverjenega dokazila), pri čemer gre, kot že povedano, za podatke, o katerih Medicinska fakulteta Univerze v Ljubljani vodi uradno evidenco, je dolžan organ, ki odloča o zadevi, te podatke, čeprav gre v tem primeru po Javnem razpisu za neobvezna dokazila, ob upoštevanju citiranega tretjega odstavka 139. člena ZUP pridobiti sam. Glede na navedeno je bilo treba izpodbijano odločbo že iz tega razloga odpraviti v delu, ki se nanaša na tožnico in zadevo v tem obsegu vrniti organu v ponovni postopek, da bo ugotovljeno pomanjkljivost odpravil in o zadevi v tem obsegu ponovno odločil.

11. V ponovljenem postopku pa bo moral organ tudi odgovoriti na vsebinski ugovor tožnice v tožbi, ki ga je podala že v pritožbi zoper odločbo prve stopnje in ki se nanaša na vprašanje, ali se predloženo potrdilo o objavi članka v reviji Medicinski razgledi z naslovom: ... nanaša na obravnavanje vsebinsko enake teme kot potrdilo o aktivni udeležbi na kongresu Slovenskega Endoskopskega združenja maja 2013 v Ljubljani z naslovom: ... S tem v zvezi bo moral, kolikor se bo to v postopku izkazalo za potrebno, pridobiti tudi ustrezno strokovno mnenje. Če pa bo v dopolnjenem postopku ugotovljeno, da gre v obeh primerih za obravnavanje vsebinsko enake teme, pa bo moral v skladu z določbo 7. člena ZUP upoštevati potrdilo, ki tožnici prinaša več točk, kot je pravilno pojasnil že pritožbeni organ v odločbi druge stopnje.

12. Tožnica pa tudi utemeljeno opozarja na računsko napako prvostopenjskega organa pri seštevku števila dodeljenih točk.

13. Po vsem povedanem je sodišče tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo v 8. točki izreka odpravilo iz razloga po 3. točki prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) in zadevo v tem obsegu vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, v katerem bo moral ob upoštevanju stališč sodišča v tej sodbi ustrezno dopolniti postopek in o zadevi v tem obsegu ponovno odločiti.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.