UPRS sodba in sklep I U 168/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-08-31

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), Liljana Polanec (poroč.), dr. Boštjan Zalar

inšpekcijski postopek - ukrep veterinarskega inšpektorja - sledljivost živil v vseh fazah pridelave - živila živalskega izvora

Tožena stranka v postopku nikoli ni navedla, da bi morali biti podatki za določitev partije, serije ali pošiljke navedeni na dobavnici, kakor to zmotno navaja tožeča stranka. Tožeči stranki organ tudi ni naložil, da mora sledljivost zagotoviti preko podatkov na dobavnici kakor zmotno meni tožeča stranka, temveč ji je naložil le, da mora v obratu sprejemati samo živila živalskega izvora, ki jih je mogoče povezati s spremnimi dokumenti. Obenem sodišče ugotavlja, da tožeča stranka ne v pritožbi in ne v tožbi de facto ne izpodbija ugotovljenega dejanskega stanja, saj ne izpodbija pravilnosti ugotovitve, da organ dve kontrolirani živili ni mogel povezati s spremnimi dokumenti, ker ob živilu niso bili navedeni ne loti/serije ne datumi uporabe. Obenem tudi ne zatrjuje, da je za obe sporni živili organu naknadno s pomočjo internih veznih dokumentov posredoval zahtevani informaciji glede lota/serije in glede datumov uporabe.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

1. Z izpodbijano odločbo je organ na podlagi določbe 85. člena Zakona o veterinarskih merilih skladnosti (ZVMS) odločil, da mora tožeča stranka A. d.o.o., k.d., v obratu B. d.o.o. k.d. na istem naslovu sprejemati živila živalskega izvora, ki jih je mogoče povezati s spremnimi dokumenti (1. točka izreka). Odločil je še, da je rok za odpravo pomanjkljivosti 7 dni od vročitve odločbe (2. točka izreka), da stroški odrejenih ukrepov bremenijo stranko (3. točka izreka) in da pritožba zoper odločbo ne zadrži izvršitve odrejenih ukrepov (4. točka izreka). Iz obrazložitve izhaja, da je uradni veterinar dne 9. 9. 2014 opravil inšpekcijski pregled v predmetnem obratu. Opravil je kontrole vhodnih in izhodnih dokumentov, ki so spremljali pošiljke perutninskega mesa od dne 15. 8. 2014 do 9. 9. 2014, količin prejetega in izdanega svežega ali zamrznjenega perutninskega mesa, količin, ki so še v obratu in označitve pošiljk (deklaracija, identifikacijska oznaka). Ugotovil je, da kontroliranih živil ni bilo mogoče vedno povezati s spremnimi dokumenti. Ugotovljeno je bilo, da ne obstaja povezava med kontroliranim živilom - Piščančje peruti, blagovna znamka C., porabiti do: april/15 in dobavnico št. 460012 z dne 28. 5. 2014 - dobavitelj Č. za proizvajalca D., ker ob živilu ni bil naveden ne lot/serija ali datum uporabe. Isto je bilo ugotovljeno še na dobavnici št. 4080009170361 z dne 27. 8. 2014, dobavitelj E. za proizvajalca F. in na računu št. 021608091401 z dne 1. 9. 2014 dobavitelja G., kjer ob dobavljenih živilih niso bili navedeni datumi uporabe ali loti/serije. Ugotovljeno ni v skladu s četrtim odstavkom 18. člena Uredbe (ES) št. 178/2002 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 28. januarja 2002 (UL L 031, 1. 2. 2002, z vsemi spremembami), ki določa, da se živila in krma, ki se dajejo v promet ali se bodo verjetno dajali v promet v Skupnosti, ustrezno označijo ali opredelijo za lažjo sledljivost z ustrezno dokumentacijo ali informacijami, skladno z ustreznimi zahtevami posebnih določb in tudi ne s pododstavkom (g) prvega odstavka 3. člena Uredbe Komisije (EU) št. 931/2011 z dne 9. septembra 2011 (UL L 242, 20. 9. 2011), ki določa, da nosilci živilske dejavnosti zagotovijo, da se nosilcu živilske dejavnosti sporočijo naslednje informacije o pošiljkah živil živalskega izvora, ki se mu živila dobavijo, in na zahtevo dajo pristojnemu organu: sklic za določitev partije, serije ali pošiljke, kot je ustrezno.

2. Zoper navedeno odločbo je tožeča stranka vložila pritožbo zaradi napačne uporabe materialnega prava in nepravilno ugotovljenega dejanskega stanja. Meni, da inšpektor v odločbi navaja, da družba A. d.o.o., k.d. ne zagotavlja povezave med kontroliranimi živili in spremnimi dokumenti, ker ob živilu na dobavnici ni zagotovljen ne lot/serija ali datum uporabe. Tožeča stranka poudarja, da ne 18. člen Uredbe ES št. 178/2002 in ne 3. člen Uredbe Komisije EU št. 931/2011 ne navajata, da morajo biti ti podatki navedeni na dobavnici sami, temveč le, da morajo biti ti sporočeni nosilcu živilske dejavnosti, ta pa jih mora biti sposoben predložiti pristojnemu organu. Te podatke v družbi poleg z dobavnicami dobaviteljev zagotavljajo s pomočjo internih veznih dokumentov.

3. Organ druge stopnje je pritožbo tožeče stranke kot neutemeljeno zavrnil. Dodaja, da glede na izrecno določbo prvega odstavka 3. člena Izvedbene uredbe Komisije (EU) št. 931/2011 z dne 19. 9. 2011 o zahtevah glede sledljivosti iz Uredbe (ES) št. 178/2002 Evropskega parlamenta in Sveta za hrano živalskega izvora izhaja, da tožeča stranka ne more sama določati s katerimi podatki bo zagotavljala sledljivost živil ter da mora imeti informacije, ki zagotavljajo sledljivost živil, ves čas na razpolago in jih mora tudi biti sposobna vsak čas predložiti inšpekcijskemu organu.

4. Tožeča stranka s tožbo izpodbija meritorno odločitev organa prve stopnje. Ugotovitvam tožene stranke v celoti nasprotuje in meni, da nimajo podlage v dejanskem stanju, tožena stranka pa je nepravilno uporabila materialno pravo, ki je služilo kot podlaga za izdajo izpodbijane odločbe. Meni, da je tožena stranka svojo odločbo v celoti utemeljila na ugotovitvi, da tožeča stranka podatkov kot so lot/serija ali datum uporabe ne navaja na dobavnicah. Dobavnic ne 18. člen Uredbe ES št. 178/2002 in ne 3. člen Uredbe Komisije EU št. 931/2011 nikjer ne omenjata niti izrecno ne predpisujeta. Da gre za napačno interpretacijo materialnega prava s strani tožene stranke, potrjujejo tudi Navodila za izvajanje členov 11, 12, 14, 17, 18, 19 in 20 Uredbe (ES) št. 178/2002 o splošni živilski zakonodaji (v nadaljevanju: Navodila), ki jih je v sklepih izdal organ ES - Stalni odbor za prehranjevalno verigo in zdravje živali, dne 26. 1. 2010. Način in oblika, v kateri se zagotavlja inšpekcijskemu organu predpisane informacije, je popolnoma v domeni nosilca živilske dejavnosti, v kolikor so te informacije zagotovljene. Dejstvo, da se te informacije ne nahajajo na dobavnici, ne pomeni kršitve zakonodaje in posledično tudi ne prekrška, tožena stranka pa posredovanja informacij v takšni obliki tudi ni pristojna zahtevati, niti ni upravičena in pristojna za presojanje pravilnosti sistema, ki ga ima vzpostavljenega tožeča stranka, v kolikor so te informacije dejansko posredovane. Da te podatke tožeča stranka dejansko zagotavlja, pa nikoli ni bilo sporno. Tožeča stranka zahtevane podatke, v primeru izpodbijane odločbe so to lot/serija in datum uporabe, poleg z dobavnicami dobaviteljev, zagotavlja tudi s pomočjo internih veznih dokumentov, kateri so bili predloženi tudi toženi stranki. Sklicuje se tudi na interpretacijo Uredbe (ES) št. 178/2002, ki jo je podalo Okrajno sodišče v Kamniku v zahtevi za sodno varstvo zoper plačilni nalog v sodbi z dne 9. 1. 2015 št. ZSV 43/2014. Glede na navedeno tožeča stranka meni, da je tožena stranka nepravilno oziroma nepopolno ugotovila dejansko stanje in nepravilno uporabila materialno pravo, zahtevani podatki so označeni, so vsebovani v dobavnici in veznih dokumentih ter so bili toženi stranki tudi posredovani. Hkrati predlaga, da sodišče na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 odloži izvršitev izpodbijane odločbe do izdaje pravnomočne sodbe v tem upravnem sporu. Uveljavitev te odločbe in spreminjanje že delujočega ter z zakonodajo popolnoma skladnega sistema bi tožeči stranki povzročila ogromno gospodarsko škodo, pri tem pa ne bi dosegla nič novega, saj obstoječi sistem že omogoča in zagotavlja vse potrebne informacije za zagotavljanje sledljivosti. Glede na navedeno tožeča stranka naslovnemu sodišču predlaga, da izvede predlagane dokaze ter odločbo Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano RS, Uprave RS za varno hrano, veterinarstvo in varstvo rastlin št. U06102-673/2014/7 z dne 17. 9. 2014 odpravi in toženi stranki naloži, da tožeči stranki v roku 8 dni povrne stroške upravnega spora z zakonskimi zamudnimi obrestmi od poteka paricijskega roka dalje do plačila, pod izvršbo.

5. Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri svoji odločitvi ter sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

7. Po presoji sodišča je odločitev upravnega organa pravilna in zakonita, organ pa je za svojo odločitev navedel pravilne in izčrpne razloge, na katere se sodišče, v izogib ponavljanju, sklicuje (drugi odstavek 71. člena ZUS-1). V zvezi s tožbenimi navedbami pa dodaja:

8. V konkretnem primeru je med strankama sporno le vprašanje, ali je prvostopenjski organ tožniku utemeljeno naložil, da mora v obratu B. d.o.o. k.d. na naslovu H., sprejemati živila živalskega izvora, ki jih je mogoče povezati s spremnimi dokumenti. V inšpekcijskem postopku je bilo ob pregledu v navedenem obratu namreč ugotovljeno, da kontroliranih živil ni bilo mogoče vedno povezati s spremnimi dokumenti. Navedena dejstva izhajajo iz zapisnika o opravljenem inšpekcijskem pregledu z dne 9. 9. 2014.

9. ZVMS v prvem odstavku 23. člena določa, da mora proizvodnja, predelava in distribucija harmoniziranih živil potekati v skladu z Uredbo 178/2002, Uredbo 852/2004, Uredbo 853/2004 in Uredbo 854/2004 ter njihovimi izvedbenimi predpisi oziroma predpisi ministra v skladu s predpisi Skupnosti. Sledljivost pa je definirana kot možnost sledenja in spremljanja živali, živalskih proizvodov in krme skozi vse faze pridelave, predelave, distribucije in uničenja, vključno s sledenjem snovi, ki so namenjene za vključitev v živilo ali se zanje pričakuje, da bodo vključene v živilo ali krmo, ter zdravil, namenjenih za uporabo v veterinarski medicini (38. točka 5. člena ZVMS).

10. Iz prvega odstavka 18. člena Uredbe (ES) št. 178/2002 izhaja, da se za vsa živila, krmo, živali za pridobivanje hrane in vse druge snovi, namenjeni uporabi ali za katere se pričakuje, da se bodo uporabile v živilih ali krmi, zagotovi sledljivost v vseh fazah pridelave, predelave in distribucije. Živila in krma, ki se dajejo v promet ali se bodo verjetno dajali v promet v Skupnosti, se ustrezno označijo ali opredelijo za lažjo sledljivost z ustrezno dokumentacijo ali informacijami skladno z ustreznimi zahtevami posebnih določb (četrti odstavek 18. člena Uredbe (ES) št. 178/2002). Kot eden temeljnih ciljev živilske zakonodaje je namreč varstvo interesov potrošnikov (prvi odstavek 8. člena Uredbe (ES) št. 178/2002) in cilj navedene uredbe je zagotoviti celovit sistem sledljivosti v dejavnosti živil in krme kar izhaja iz 28. točke uvodnih določb Uredbe (ES) št. 178/2002. Izvedbena uredba Komisije (EU) št. 931/2011 z dne 19. septembra 2011 o zahtevah glede sledljivosti iz Uredbe (ES) št. 178/2002 Evropskega parlamenta in Sveta za hrano živalskega izvora specificira zahteve glede sledljivosti in tako med drugim zahteva, da se med nosilci živilske dejavnosti sporoči tudi sklic za določitev partije, serije ali pošiljke (pododstavek (g) prvega odstavka 3. člena Izvedbene uredbe). To je potrebno med drugim tudi zato, ker se v primeru, kadar je neko živilo, ki ni varno, del serije, partije ali pošiljke živil istega razreda ali poimenovanja, predpostavlja, da tudi vsa živila v tej seriji, partiji ali pošiljki niso varna (6. točka petega odstavka 14. člena Uredbe (ES) št. 178/2002).

11. Glede na navedbe v zapisniku o opravljenem inšpekcijskem pregledu z dne 9. 9. 2014, sodišče zavrača ugovor tožeče stranke, da je bilo v predmetni zadevi nepravilno ugotovljeno dejansko stanje, kakor tudi, da je tožena stranka nepravilno uporabila materialno pravo. Tožena stranka namreč v postopku nikoli ni navedla, da bi morali biti podatki za določitev partije, serije ali pošiljke navedeni na dobavnici, kakor to zmotno navaja tožeča stranka. Tožeči stranki organ tudi ni naložil, da mora sledljivost zagotoviti preko podatkov na dobavnici kakor zmotno meni tožeča stranka, temveč ji je naložil le, da mora v obratu sprejemati samo živila živalskega izvora, ki jih je mogoče povezati s spremnimi dokumenti. Zato je sklicevanje tožeče stranke na sodbo Okrajnega sodišča v Kamniku irelevantno, saj se ta nanaša le na način zagotavljanja sledljivosti, kar pa kot je bilo že povedano, kljub drugačnemu mnenju tožeče stranke, ni predmet konkretnega postopka. V spornem inšpekcijskem postopku namreč organ tožeči stranki ni nikjer naložil na kakšen način naj zagotovi sledljivost.

12. Obenem sodišče ugotavlja, da tožeča stranka ne v pritožbi in ne v tožbi de facto ne izpodbija ugotovljenega dejanskega stanja, saj ne izpodbija pravilnosti ugotovitve, da organ dve kontrolirani živili ni mogel povezati s spremnimi dokumenti, ker ob živilu niso bili navedeni ne loti/serije ne datumi uporabe. Obenem tudi ne zatrjuje, da je za obe sporni živili organu naknadno s pomočjo internih veznih dokumentov posredoval zahtevani informaciji glede lota/serije in glede datumov uporabe.

13. Na podlagi navedenega sodišča ugotavlja, da je odločitev tožene stranke pravilna in zakonita, zato je tožbo zavrnilo kot neutemeljeno na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1).

14. Ker tožnik v tožbi ni navedel novih dejstev oziroma dokazov, ki jih ne bi mogel navesti že v predhodnem postopku, njegove prejšnje navedbe pa sta presodila že oba upravna organa, je sodišče odločalo brez glavne obravnave, na podlagi 2. alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1.

15. Sodišče je predlog za izdajo začasne odredbe zavrglo iz naslednjega razloga:

16. Po drugem odstavku 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda; pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. Po tretjem odstavku tega člena pa tožnik lahko iz razlogov iz drugega odstavka zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno.

17.  Iz citiranih določb 32. člena ZUS-1 izhaja, da je procesna predpostavka za izdajo začasne odredbe vložena tožba, o kateri sodišče še ni pravnomočno odločilo. V obravnavani zadevi pa je sodišče o tožbi izdalo predmetno sodbo, s katero je v zadevi pravnomočno odločeno. Zato je moralo tožnikovo zahtevo za izdajo začasne odredbe zavreči (ob smiselni uporabi 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

ZVMS člen 5, 23, 8. Uredba (ES) št. 178/2002 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 28. januarja 2002 o določitvi splošnih načel in zahtevah živilske zakonodaje, ustanovitvi Evropske agencije za varnost hrane in postopkih, ki zadevajo varnost hrane člen 8, 14, 18. Izvedbena uredba Komisije (EU) št. 931/2011 z dne 19. septembra 2011 o zahtevah glede sledljivosti iz Uredbe (ES) št. 178/2002 Evropskega parlamenta in Sveta za hrano živalskega izvora člen 3, 3/1, 3/1-8.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.