UPRS sodba I U 608/2012
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-01-29

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), dr. Boštjan Zalar    		       (poroč.), mag. Damjan Gantar

priznavanje visokošolskih kvalifikacij - priznavanje izobraževanja - priznavanje izobraževanja za namen zaposlovanja - izrek odločbe - pridobljena stopnja javno veljavne izobrazbe - razlaga zakona - razlaga mednarodne pogodbe - merila za priznanje in vrednotenje izobraževanja - mnenje visokošolskega zavoda - začasna odločba

10. člen ZPVI določa, katere zahtevke za izdajo ugotovitvene odločbe lahko poda stranka; o teh zahtevkih je posledično, glede na prvi odstavek 213. člena ZUP, treba odločiti v izreku odločbe.

Toženka je napačno uporabila materialno pravo, in sicer določbe ZPVI ter Lizbonske konvencije. V celoti zavrnilno odločitev je namreč utemeljila z razlogom, da v postopek predloženo izobraževanje oziroma listina o izobraževalnem programu, ki ga je tožnica zaključila v tujini, ne izkazuje pridobljene določene stopnje javno veljavne izobrazbe po tujem pravu, zaradi česar po mnenju toženke ni predmet postopka priznavanja za namen zaposlovanja po ZPVI. Takšno pravno stališče ni pravilno oziroma ni skladno z zakonom in z Lizbonsko konvencijo, kar je to sodišče že večkrat odločilo.

Določilo točke b) prvega odstavka VI.3 člena Lizbonske konvencije je toženka napačno razlagala ob uporabi nacionalne zakonodaje, namesto da bi najprej izpeljala interpretacijo na podlagi metod razlage mednarodnih pogodb iz Dunajske konvencije o pogodbenem pravu. Pri razlagi Lizbonske konvencije je bistven kontekst in cilj te mednarodne pogodbe.

Iz sedmega odstavka 11. člena ZPVI izhaja obveznost ministrstva, da pred odločitvijo o enakovrednosti v tujini pridobljenega strokovnega oziroma znanstvenega naslova slovenskemu strokovnemu oziroma znanstvenemu naslovu pridobi mnenje vsaj enega visokošolskega zavoda, ki v RS izvaja primerljiv študijski program. Nad mnenjem visokošolskega zavoda ministrstvo izvaja t.i. nadzor zakonitosti v smislu, da mora mnenje imeti ustrezno metodologijo, tako da ni arbitrarno glede na načela iz Lizbonske konvencije in merila iz 3. člena ZPVI. To pomeni, da lahko ministrstvo visokošolski zavod pozove, da mnenje ustrezno dopolni, ter da lahko ministrstvo od mnenja odstopi in odloči drugače v primeru očitne nerazumnosti ali nezakonite uporabe meril v mnenju.

Začasna odločba se glede pravnih sredstev šteje za samostojno odločbo, zato se sodišče v presojo njene pravilnosti in zakonitosti v tem upravnem sporu ne (more) spušča(ti). Z odločbo, ki se izda o glavni stvari po končanem postopku, se izdana začasna odločba razveljavi. To pa pomeni, da odprava odločbe o glavni stvari že praviloma terja tudi odpravo na podlagi odločbe o glavni stvari sprejete odločitve o razveljavitvi začasne odločbe. V konkretnem primeru pa je bilo v izreku začasne odločbe odločeno, da ta velja (le) do predložitve dokazil o uspešno opravljenih manjkajočih obveznostih, ki ga je ministrstvo od tožnice prejelo 30. 6. 2008, s čimer je, glede na izrek konkretne začasne odločbe, ta nehala veljati in je zato odločitev o njeni razveljavitvi nepotrebna in s tem nepravilna. Iz navedenih posebnih razlogov je sodišče odpravilo tudi II. točko izreka izpodbijane odločbe, s čimer je zadeva vrnjena v stanje, kot je obstajalo pred izdajo te odločbe.

I. Tožbi se ugodi tako, da se odločba Ministrstva za izobraževanje, znanost, kulturo in šport št. 60121-2472/2006/27 z dne 5. 3. 2012 odpravi ter se zadeva vrne Ministrstvu za izobraževanje, znanost in šport v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 382,47 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Z izpodbijano odločbo je Ministrstvo za izobraževanje, znanost, kulturo in šport (sedaj Ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport, v nadaljevanju ministrstvo) zavrnilo zahtevo za priznavanje izobraževanja za namen zaposlovanja, ki jo je vložila tožnica in ki se izkazuje z listino diploma, ki jo je na ime tožnice 5. 7. 2006 podelila institucija Universita Ca Foscari Venezia, Republika Italija (I. točka izreka), razveljavilo začasno odločbo št. 60121-2472/2006 z dne 30. 1. 2007 (II. točka izreka) ter ugotovilo, da stroški v postopku niso nastali.

Kot izhaja iz obrazložitve odločbe, je tožnica 2. 10. 2006 vložila vlogo za priznavanje izobraževanja za namen zaposlovanja in z njo zahtevala, da se ugotovi  stopnja, v katero se tuje izobraževanje uvršča v slovenski sistem izobraževanja,  smer oziroma področje glede na zaključen tuj izobraževalni program ter v tujini pridobljen strokovni oziroma znanstveni naslov; zahtevala pa je tudi ugotovitev enakovrednosti v tujini pridobljenega strokovnega oziroma znanstvenega naslova znanstvenemu naslovu magistrica znanosti, ki se (je) v Republiki Sloveniji (v nadaljevanju RS) pridobi(l) po zaključenem študijskemu programu za pridobitev magisterija znanosti Italijanski jezik, izvajanem na Filozofski fakulteti Univerze v Ljubljani (v nadaljevanju FF UL).

Iz predložene dokumentacije je bilo razvidno, da je tožnica v tujini zaključila program Master Universitario di primo livello (v nadaljevanju MUPL) smeri oziroma področja Didaktika in promocija italijanskega jezika in kulture za tujce, v obsegu 66 kreditnih točk (ECTS). Iz uradne spletne strani za visoko šolstvo pristojnega italijanskega ministrstva ter predvsem iz italijanske visokošolske zakonodaje izhaja, da tovrstni programi pomenijo vseživljenjsko izobraževanje po zaključenem triletnem dodiplomskem visokošolskem izobraževanju; poleg poglabljanja znanja imajo tudi namen morebitnega nadaljevanja študija in pridobitve strokovnega naslova 2. stopnje; trajajo pa najmanj eno leto oziroma obsegajo najmanj 60 kreditov. Na osnovi tožničinega zahtevka za ugotavljanje enakovrednosti naslovov je ministrstvo, skladno s sedmim odstavkom 11. člena Zakona o priznavanju in vrednotenju izobraževanja (v nadaljevanju ZPVI), zaprosilo za mnenje FF UL in 24. 11. 2006 prejelo pogojno pozitivno mnenje o enakovrednosti v tujini pridobljenega naslova s slovenskim znanstvenim naslovom magister znanosti, in sicer pod pogojem, da tožnica opravi tri izpite: iz italijanskega jezikoslovja, iz kontrastivnega slovensko-italijanskega besediloslovja ter iz poučevanja romanskih jezikov za učence s slovenskim maternim jezikom.

Upoštevaje takrat ugotovljeno dejansko stanje je ministrstvo 30. 1. 2007 izdalo začasno odločbo št. 60121-2472/2006 ter z njo odločilo, da se izobraževanje tožnice v RS prizna kot: 1.) stopnja izobrazbe: druga stopnja visokošolskega izobraževanja po Zakonu o visokem šolstvu (v nadaljevanju ZVis), 2.) smer oziroma področje tujega izobraževalnega programa: didaktika in promocija italijanskega jezika in kulture za tujce, (3.) v tujini pridobljen naslov: se ne ugotovi; v zvezi z ugotavljanjem enakovrednosti naslovov pa na podlagi mnenja FF UL odločilo, da zaključeni program tožnice ni enakovreden magistrskemu študijskemu programu, katerega del je znanstveni naslov magistrica znanosti, ki se pridobi na FF UL, ter da je za enakovrednost programov in s tem priznanje naslova magistrica znanosti potrebno na FF UL opraviti zgoraj navedene tri izpite. Po določbah Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) se namreč zaradi varstva pravic strank lahko izda začasna odločba, s katero se posamezna vprašanja ali razmerja uredijo pred koncem postopka, če je glede na okoliščine primera to neogibno potrebno. Začasna odločba se izda na podlagi dejstev in podatkov, znanih v času njene izdaje, gre lahko tudi za le verjetno izkazana dejstva ali gole navedbe strank. Glede na njen izrek začasna odločba velja do predložitve dokazil o uspešno opravljenih manjkajočih obveznostih. To dokazilo - potrdilo UL FF št. 811-20/06-5 je ministrstvo od tožnice prejelo 30. 6. 2008.

Skladno z 11. členom ZPVI se postopek priznavanja za namen zaposlovanja začne na zahtevo imetnika tuje listine o v celoti opravljenem izobraževalnem programu. Pojem te listine je opredeljen v 2. členu ZPVI, in sicer je to spričevalo, diploma ali druga listina o opravljenem izobraževalnem programu in pridobljeni stopnji izobrazbe na izobraževalni instituciji v skladu s predpisi države, ki je listino izdala. Pri presoji, ali gre za takšno listino, se torej ugotavlja tudi, ali izobraževalni program daje uradno javno-veljavno formalno akademsko stopnjo izobrazbe v skladu s predpisi države izdajateljice listine. Konvencija o priznavanju visokošolskih kvalifikacij v Evropski regiji (t.i. Lizbonska konvencija oziroma v nadaljevanju tudi MKPVKE) v 1. členu kot visokošolsko kvalifikacijo opredeli vsako diplomo ali spričevalo, ki ga izda pristojni organ in ki potrjuje uspešno končan študijski program; pri tem pojem študijski program zajema vse vrste post sekundarnih študijskih programov ali njihovih skupin, za katere pristojni organi držav pogodbenic priznavajo, da spadajo v njihov visokošolski javno-veljavni sistem. Lizbonska konvencija, ki priznava potrebo po priznavanju kvalifikacij, ki dajejo stopnjo izobrazbe, in tudi tistih, ki je ne, je bila v RS v popolnosti implementirana in se tako priznavajo vse vrste visokošolskih kvalifikacij, vendar je pristojnost za to razdeljena. Priznavanje izobraževanja za namen zaposlovanja, ki ga vrši ministrstvo, je po ZPVI predvideno le v primeru izkazane stopnje izobrazbe v državi izvora, ki je primerljiva z določeno stopnjo izobrazbe po slovenski visokošolski zakonodaji. Razlog za takšno ureditev je, da trg dela odločbo o priznavanju za namen zaposlovanja zahteva samo za tiste tuje listine, ki izkazujejo stopnjo izobrazbe. Ostale javno-veljavne listine, ki ne izkazujejo stopnje izobrazbe, pa so predmet postopkov priznavanja za namen nadaljevanja izobraževanja pri visokošolskih zavodih.

Po izdaji začasne odločbe je ministrstvo pridobilo nove informacije o vrsti oziroma umestitvi tožničinega programa v šolski sistem Italije ter tolmačenje italijanske visokošolske zakonodaje, in sicer od predstavnika italijanskega CIMEA centra (ta institucija skladno z Lizbonsko konvencijo posreduje uradne informacije glede  izobraževanja v Italiji) A.A., dne 12. 2. 2008 ter od predstavnika italijanskega pristojnega ministrstva B.B. dne 20. 3. 2008; na podlagi le-teh se je relevantno dejansko stanje spremenilo. V Italiji so visokošolski naslovi in nanje vezane stopnje izobrazbe ter ostale visokošolske kvalifikacije urejeni v predpisu Decreto Ministeriale n. 270/2004 (v nadaljevanju dekret) v zvezi z Decreto Ministeriale n. 509/1999, ki implementira(ta) bolonjsko reformo. Kot izhaja iz 1. in zlasti 3. člena dekreta, med programe, ki izkazujejo doseženo stopnjo izobrazbe (t.i. corsi di studio) sodijo: prvostopenjski corsi di laurea ter drugostopenjski corsi di laurea specialistica oziroma corsi di laurea magistrale in tretjestopenjski doktorski programi (corsi di dottorato di ricerca). Opredeljene so tudi stopnje izobrazbe (titoli di studio), pridobljene po zaključku navedenih programov: laurea, laurea specialistica oziroma laurea magistrale, diploma di specializzazione, dottorato di ricerca. V 9. točki 3. člena dekret od programov za pridobitev izobrazbene stopnje jasno ločuje programe za pridobitev kvalifikacij Master Universitario di primo/secondo livello ter jih umešča med programe izpopolnjevanja oziroma vseživljenjskega učenja, ki so podvrženi drugi zakonski podlagi (Legge n. 341) in ne dajejo uradne javno-veljavne stopnje izobrazbe. Povedano izhaja tudi iz opisa sistema v italijanski prilogi k diplomi.

Sprejeta odločitev temelji tudi na preizkusu meril za priznavanje in vrednotenje izobraževanja iz 3. člena ZPVI. Ker tožničino izobraževanje v tujini ne daje stopnje izobrazbe, posledično ne ustreza slovenski stopnji izobraževanja ne ob primerjavi predmetnika, učnega načrta in izobraževalnega programa, ne po učnih dosežkih, ne po trajanju izobraževanja in tudi ne po pravicah, ki izhajajo iz izobraževanja. Dodatna pravica, ki v Italiji brez izjeme izhaja iz vseh kvalifikacij 2. stopnje (2. Bologna Cycle Formal Degrees), ki dajejo javno-veljavno formalno stopnjo izobrazbe, je splošna pravica dostopa do doktorskega študija, te pa kvalifikacija MUPL ne daje.

Predložena diploma tožnice ni listina o izobraževanju, s katero se v državi izvora pridobi visokošolsko formalno stopnjo izobrazbe, zato po mnenju ministrstva ne gre za tujo listino o v celoti opravljenem izobraževalnem programu v smislu 2. alineje 2. člena ZPVI. Tako ni predmet postopka priznavanja za namen zaposlovanja po ZPVI, saj je ni mogoče umestiti v slovenski šolski sistem v skladu s 33. členom ZVis, ki opredeljuje visokošolske študijske programe za pridobitev izobrazbe oziroma dosežene stopnje v RS. Tožničin program smiselno ustreza študijskim programom izpopolnjevanja iz 33a. člena ZVis, ki pa so po ZPVI lahko le predmet priznavanja pri visokošolskih zavodih. Ministrstvo lahko v  ugotovitveni upravni odločbi odloča le v skladu z določili ZPVI in nima diskrecije za podeljevanje dodatnih pravic, ki jih tuja listina glede na zakonodajo države izvora ne dokazuje.

Tožnica je zahtevala tudi priznanje enakovrednosti naslovov med njenim programom, ki ne daje formalne akademske visokošolske stopnje izobrazbe, in programom za pridobitev magisterija znanosti na FF UL, ki pa ustreza izobrazbeni ravni po študijskih programih tretje stopnje iz 33. člena ZVis. Glede na povedano njenega izobraževanja ni mogoče šteti za primerljivo navedenemu slovenskemu programu v smislu šestega odstavka 11. člena ZPVI.

Z ugotovitvami postopka je bila tožnica seznanjena in je imela možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za odločbo. To je tudi storila, vendar njene vloge in dokazila zgolj potrjujejo ugotovitve ministrstva oziroma navajajo le-temu že znana dejstva: da je predložena diploma v Italiji javna listina, da so MUPL programi del javnega šolstva, da je tožničin program akreditiran, da je uradno poimenovanje kvalifikacije MUPL (pri čemer pa ne gre za naslov v smislu slovenskega strokovnega oziroma znanstvenega naslova). Povedano pa ne  spremeni zaključka, da tožničin študij ne pomeni programa za pridobitev stopnje izobrazbe v smislu 33. člena ZVis. Pojem stopnja izobrazbe namreč glede na visokošolsko zakonodajo v RS pomeni zgolj formalno akademsko stopnjo izobrazbe v skladu s  33. členom ZVis; posledično je ministrstvo vezano na tiste italijanske listine o izobraževanju, ki izkazujejo zaključen program v skladu s 1. in 2. točko 3. člena dekreta.

Glede na navedbe tožnice ministrstvo obširno pojasnjuje pomen posameznih pojmov. Formal oziroma Full Degrees ne gre zamenjevati s programi  vseživljenjskega učenja: prvi pomenijo študijske programe za pridobitev javno-veljavne izobrazbe, ki dajejo tudi formalno stopnjo izobrazbe, drugo so programi izpopolnjevanja, na podlagi katerih se izda le javno-veljavna listina. Podrobna opredelitev je v 32., 33. in 33a. členu ZVis. ZPVI omogoča zgolj priznavanje prvega tipa programov za namen zaposlovanja v RS. Ministrstvo nato ponovno oriše bolonjsko strukturo italijanskega visokega šolstva. Pojasnjuje, da je v kategorijo drugega bolonjskega cikla umeščenih veliko kvalifikacij, pri čemer sta poznani dve glavni tipologiji Masters Degrees: prva na nivoju formalne stopnje izobraževanja mainstream, ki je edina predmet priznavanja za namen zaposlovanja po ZPVI, druga pa se nahaja na vzporednem nivoju off-stream, vanjo se v Italiji uvršča MUPL. Nekatere kvalifikacije torej ne dosegajo vrha določene, konkretno druge stopnje v bolonjski strukturi in tudi ne dajejo vseh pravic kot Formal Degrees. Iz pojasnila pristojnega italijanskega organa izhaja tudi, da se ob zaključku MUPL, nasprotno kot navaja tožnica, ne pridobi nikakršnega strokovnega oziroma znanstvenega naslova (ne Dottore ne Dottore magistrale in ne Dottore di ricerca).

Upoštevaje novo oziroma popolno ugotovljeno dejansko stanje, izobraževanje tožnice v tujini ni predmet priznavanja za namen zaposlovanja po ZPVI, ker ne spada med italijanske programe za pridobitev stopnje javno-veljavne izobrazbe. Predložene diplome ni mogoče obravnavati kot tujo listino o v celoti opravljenem izobraževanju, ki je predmet priznavanja po ZPVI. Zato ministrstvo ni ugotovilo ne stopnje, v katero se tuje izobraževanje uvršča v slovenski sistem izobraževanja, ne smeri oziroma področja glede na zaključen tuj izobraževalni program in ne v tujini pridobljenega strokovnega in znanstvenega naslova, kot tudi ne enakovrednosti naslovov, ampak je z izpodbijano odločbo zahtevo za priznavanje izobraževanja za namen zaposlovanja, ki ga tožnica dokazuje s predloženo diplomo, zavrnilo in tudi razveljavilo začasno odločbo. Pri tem pojasni, da na FF UL opravljene študijske obveznosti in v okviru tega postopka nastali stroški ne spremenijo zgornjih ugotovitev glede tožničinega izobraževanja v državi izvora.

Tožnica je vložila tožbo v upravnem sporu zaradi nepravilne uporabe materialnega prava ter kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Primarno predlaga, da sodišče s sodbo izpodbijani upravni akt spremeni tako, da se izobraževanje, ki ga dokazuje s predloženo diplomo, v RS prizna kot: (1.) stopnja izobrazbe: druga stopnja visokošolskega izobraževanja po ZVis, (2.) smer oziroma področje tujega izobraževalnega programa: didaktika in promocija italijanskega jezika in kulture za tujce, (3.) ugotovi, da je tožnica poleg z omenjeno diplomo zaključenega izobraževanja opravila tri izpite pri FF UL, in se zato ugotovi enakovrednost programov, ki jih je opravila v Italiji in na FF UL, ter tožnici prizna naslov magistrica znanosti. Podredno predlaga, da sodišče odpravi I. in II. točko (izreka) izpodbijane odločbe in zadevo v tem delu vrne ministrstvu v ponovni postopek. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Navaja, da je v Italiji zaključila javno-veljavni podiplomski dvoletni študijski program druge stopnje ter pridobila naziv MUPL in 66 kreditnih točk. Zaključek, na katerem temelji zavrnilna odločitev, da ta program ne daje formalne stopnje javno-veljavne izobrazbe, je napačen in v nasprotju z listinami, na katere se je oprlo samo ministrstvo, le-to pa je tudi nepravilno uporabilo materialno pravo. Študijski programi za pridobitev izobrazbe se v Italiji, enako kot v RS,  razvrščajo v tri stopnje. V drugo stopnjo se uvrščata programa Laurea specialistica/magistrale (dve leti ter 120 kreditnih točk) in MUPL (eno do dve leti ter 60 do 120 kreditnih točk); tudi MUPL je torej univerzitetna stopnja drugega bolonjskega ciklusa, kar izhaja tudi iz pojasnil predstavnikov italijanskega CIMEA centra (e-pošta z dne 12. 2. 2008) in pristojnega ministrstva (e-pošta z dne 20. 3. 2008). Dostop do MUPL je, enako kot pri programu Laurea specialistica/magistrale, mogoč po opravljenem programu Laurea. Ministrstvo ni navedlo, na podlagi katerih listin je prišlo do zaključka, da MUPL ne omogoča dostopa do programov tretje stopnje. Sicer pa je spregledalo, da ta dostop MUPL omogoča tako, da se v njegovem okviru pridobljene kreditne točke priznajo v okviru programa Laurea specialistica/magistrale. Enako možnost imajo tudi študenti v RS (tretji odstavek 36. člena ZVis in 4. člen Meril za kreditno vrednotenje študijskih programov po ECTS). Če bi tožnica v RS opravila magistrski študijski program, ki obsega 60 kreditnih točk in nato še dodatne obveznosti, bi skupaj pridobila 120 točk in bi ji bil priznan znanstveni naslov magistrica znanosti. Zato je pravilna odločitev v začasni odločbi. Tožnica opozarja, da ne zahteva ugotovitve, da je naziv MUPL enakovreden slovenskemu nazivu magistrica znanosti, ampak ugotovitev, da je naziv magistrice znanosti pridobila, ker je v tujini opravila študijski program druge stopnje MUPL in tako zbrala 60 kreditnih točk, nato pa v RS, glede na mnenje UL FF in zahtevo ministrstva, še tri dodatne izpite, s katerimi je pridobila 60 točk, ter je tako skupaj dosegla 126 točk, na podlagi česar ima v RS in v Italiji dostop do doktorskega študija. Upoštevaje povedano je ministrstvo napačno uporabilo 3. člen ZPVI, saj je napačno ocenilo sistem šolanja, pa tudi glede na ostala merila iz tega člena (izobraževalni program, učni dosežki, trajanje izobraževanja, pravice, ki izvirajo iz izobraževanja) tožničinega izobraževanja ni pravilno ocenilo.

Izpodbijana odločba je v nasprotju z načeli Lizbonske konvencije, po katerih mora priznavanje izobrazbe temeljiti na strokovni oceni vsebinskih kriterijev za priznavanje. Strokovno oceno je podala FF UL v mnenju, ki ga je ministrstvo prejelo 24. 11. 2006. Da je odločitev napačna s strokovnega vidika, glede na vsebino študija, pa priča tudi tožbi priloženo mnenje red. prof. dr. C.C., vodje sekcije za italijanistiko pri FF UL z dne 25. 4. 2012. Tožnici je kršena pravica do izobraževanja (57. člen Ustave) in pravica do enakosti pred zakonom (14. člen Ustave), saj jo z odrekanjem pravice do priznanja izobraževanja ministrstvo neupravičeno diskriminira v primerjavi s študenti, ki v RS opravijo primerljiv študij na FF ter pridobijo naslov magistra znanosti in vse pravice iz tega naslova.

Toženka v obširnem odgovoru na tožbo kot razlog za izdajo zavrnilne odločbe izpostavlja neizpolnjevanje osnovne predpostavke iz ZPVI, da mora biti v postopek priznavanja za namen zaposlovanja vloženo izobraževanje, ki v državi izvora daje uradno formalno stopnjo izobrazbe in dokazuje pridobljen tuj strokovni oziroma znanstveni naslov. Navaja, da se tožnica strinja z ugotovljenim dejanskim stanjem, zahteva pa, da se ji na podlagi seštevanja v tujini opravljenega MUPL in treh v RS opravljenih izpitov prizna akademsko stopnjo izobrazbe in pravico do uporabe strokovnega oziroma znanstvenega naslova, čeprav ju v tujini ni pridobila. V skladu z italijansko zakonodajo namreč njeno izobraževanje ne sodi med programe za pridobitev izobrazbe, MUPL pa tudi ni strokovni oziroma znanstveni naslov in tako ni primerljiv slovenskim strokovnim oziroma znanstvenim naslovom, urejenim v Zakonu o strokovnih in znanstvenih naslovih (v nadaljevanju ZSZN-1) in ZVis. Realno trajanje programa se vrednoti s pridobljenimi kreditnimi točkami. Toženka oporeka, da bi tožnici naložila opravljanje treh izpitov na FF UL, saj za to nima pooblastil, v tem postopku namreč zgolj ugotavlja pridobljene pravice. Izpite je kot manjkajoče obveznosti v podanem mnenju opredelil visokošolski zavod, stranka pa se po lastni presoji odloči te obveznosti opraviti ali ne; če jih, to lahko vpliva na končno odločitev. Mnenje visokošolskega zavoda o enakovrednosti naslovov je akcesorne narave: ministrstvo ga po zakonu mora pridobiti, vendar na njegovo vsebino ni vezano. Glede na določila ZPVI se enakovrednost naslovov ugotavlja le s primerljivimi študijskimi programi za pridobitev formalne stopnje izobrazbe iz 33. člena ZVis, zato je predpogoj, da se v obravnavo vloži tuj strokovni oziroma znanstveni naslov, ki dosega standard (primerljivost po vsebini in trajanju določene akademske stopnje), določen v ZSZN-1. Ta zakon namreč ureja slovenske strokovne in znanstvene naslove, pridobitev katerih je vezana izključno na študijske programe za pridobitev formalne stopnje izobrazbe iz 33. člena ZVis. Programi vseživljenjskega učenja iz 33a. člena ZVis, primerljivi tožničinemu, tega standarda ne dosegajo. Tudi Lizbonska konvencija v povezavi s slovensko zakonodajo (ZSZN-1 in ZVis) v členu VI.3.b) predvideva le priznanje programov za pridobitev akademskega naslova, ki izkazujejo pridobljeno akademsko stopnjo izobrazbe.

To, da je kvalifikacija postavljena v določen cikel („stopnjo“) v bolonjski strukturi, še ne pomeni, da ta kvalifikacija izkazuje tudi pridobljeno akademsko stopnjo izobrazbe. V Italiji se le na podlagi programov tipa Corsi di studio pridobi akademska stopnja izobrazbe in akademski naslov, ki je predmet postopka priznavanja za namen zaposlovanja po ZPVI. MUPL je javno-veljavna visokošolska kvalifikacija, ni pa akademska kvalifikacija in ne daje pravice do uporabe akademskega strokovnega naslova. Ločnico med obema vrstama kvalifikacij ter uporabe naslovov na njihovi podlagi potrjuje tudi italijanski CIMEA center. V nadaljevanju toženka obširno navaja italijansko zakonodajo (določbe 1., 3., 4., 7. in 13. člena dekreta) ter informacije na spletni strani pristojnega italijanskega ministrstva in ponovno obrazlaga pomen posameznih strokovnih terminov.

Lizbonska konvencija predvideva priznavanje delov javno-veljavnih študijskih programov, javno-veljavnih kvalifikacij, ki ne dajejo stopnje, ter javno-veljavnih kvalifikacij, ki izkazujejo akademsko stopnjo izobrazbe. V členu VI.3 v zvezi s priznavanjem določa dve pravici: pravico do uporabe v tujini pridobljenega strokovnega in znanstvenega naslova po predpisih pogodbenice ter pravico do nadaljnjega visokošolskega študija. Prva pravica je izrecno vezana na termin strokovni in znanstveni naslov po zakonih prejemnice (in ne na sicer uporabljeni termin kvalifikacija), v RS je to ZSZN-1. Načela iz 3. poglavja konvencije se nanašajo na vse kvalifikacije, akademske in neakademske; za oboje je potrebna strokovna ocena vsebinskih kriterijev za priznavanje izobraževanja, in to ko gre pravico do nadaljevanja študija ter ko gre za pravico do uporabe v tujini pridobljenega naslova. Nacionalne zakonodaje pa same določajo najprimernejše oblike priznavanja izobraževanja glede na nacionalni šolski sistem in trg dela. ZPVI glede možnosti vštevanja predhodno opravljenega izobraževanja razlikuje postopek priznavanja za namen nadaljnjega izobraževanja, ki poteka pred visokošolskim zavodom in v katerem je takšno vštevanje mogoče, od postopka priznavanja za namen zaposlovanja, v katerem ministrstvo prizna tuj strokovni in znanstveni naslov, izvirajoč iz listine o v celoti opravljenem izobraževalnem programu, ki izkazuje pridobljeno formalno akademsko stopnjo izobrazbe. Ministrstvo torej ni pristojno za priznavanje vseh visokošolskih kvalifikacij, temveč le tistih, ki izkazujejo pridobljeno akademsko stopnjo in naslov. Tako tudi ni pristojno prek priznavanja drugih visokošolskih kvalifikacij in vštevanja naknadno opravljenih dodatnih obveznosti priznati strokovnega ali znanstvenega naslova, ki ga stranka v tujini ni pridobila, še manj pa na podlagi tovrstnega seštevanja podeliti slovenski strokovni ali znanstveni naslov. Tožnica ima možnost priznavanja izobraževanja MUPL za namen nadaljevanja izobraževanja in če bi z nadaljevanjem izobraževanja po programu za pridobitev izobrazbe skupaj dosegla 120 kreditnih točk, bi ji bil lahko priznan slovenski strokovni naslov druge akademske stopnje, to je strokovni magisterij. Magister znanosti pa je v RS znanstveni naslov, ki se uvršča med programe za pridobitev tretje stopnje izobrazbe.

Tudi očitek kršitve ustavnih pravic tožnice do izobraževanja in do enakosti pred zakonom toženka zavrača. Tožničino izobraževanje je v RS lahko priznano kot tisto, kar pomeni v tujini, in sicer v postopku priznavanja za namen nadaljevanja izobraževanja oziroma kot neposredno izkazovanje kompetenc na trgu dela na podlagi tuje listine. V postopku priznavanja za namen zaposlovanja pa ministrstvo šele potem, ko vlagatelj izkaže tujo akademsko visokošolsko kvalifikacijo, le-to preko načel ocenjevanja iz 3. poglavja Lizbonske konvencije oziroma meril iz 3. člena ZPVI vrednoti in ugotovi, ali je primerljiva s slovensko akademsko visokošolsko kvalifikacijo. Ko ministrstvo preko meril odloča o priznavanju tujega strokovnega oziroma znanstvenega naslova v RS, mora biti ta v tujini že izkazan. Načela ocenjevanja se ne uporabijo za ugotavljanje, ali je tuja kvalifikacija akademska, temveč šele nadaljnjem postopku. Tožničino tuje izobraževanje že preizkusa akademske narave ne prestane ter posledično ne izkazuje tujega strokovnega oziroma znanstvenega naslova v skladu z ZPVI v povezavi z ZSZN-1 in ZVis ter členom VI.3 členom Lizbonske konvencije, zato je tudi nadaljnji postopek preko uporabe načel in meril ocenjevanja negativen. Da se postopka priznavanja po ZPVI vodita pred različnimi organi, pa še ne utemeljuje očitka diskriminacije. Tožnici je bilo priznavanje izobraževanja omogočeno, vendar je v postopek priznavanja za namen zaposlovanja podala zahtevek za ugotovitev pravic, ki jih ni pridobila. Po navedenem toženka predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne in s tem potrdi izpodbijano odločbo.

Tožnica v prvi pripravljalni vlogi navedbe toženke, da MUPL ni akademski naslov in ne akademska stopnja izobrazbe, zavrača kot napačne in v nasprotju z listinami, na katere se sicer sklicuje sama toženka, to pa izhaja tudi iz spletne strani CIMEA centra. Sklicuje se na sodbo Upravnega sodišča v zadevi št. I U 562/2011 (iz katere sledi, da mora, upoštevaje načela Lizbonske konvencije, priznavanje izobrazbe temeljiti na strokovni oceni vsebinskih kriterijev) ter zlasti na sodbo tega sodišča št. I U 1361/2011, izdano v povsem primerljivi zadevi, iz katere izhaja, da pravno podlago za odločanje v zadevah priznavanja izobraževanja za namen zaposlovanja pomenijo določbe 10. in 11. člena ZPVI. Sklicevanje toženke na ZVis je tako pravno nepomembno. Tožnica ponovno opozarja na mnenje FF UL in mnenje prof. dr. C.C.

Toženka v vlogi z dne 18. 1. 2013 odgovarja, da je terminološke nedoslednosti v italijanskih dopisih, na katere se sklicuje tožnica, preučila že pred izdajo izpodbijane odločbe, in vztraja pri svojih stališčih. Primerljivost tujega programa ter enakovrednost strokovnega oziroma znanstvenega naslova se ugotavlja šele, ko v postopek predloženo izobraževanje izkazuje v tujini pridobljeno stopnjo izobrazbe in akademski naslov. Relevantno mnenje lahko poda le izobraževalna institucija, ki izvaja primerljiv izobraževalni program. Da organ na vsebino mnenja ni vezan, potrjuje tudi Upravno sodišče v sodbi v zadevi št. I U 556/2010. Materialno-pravno podlago pravice, ki izhaja iz priznavanja izobraževanja za namen zaposlovanja, pomenita Lizbonska konvencija in ZSZN-1, ki je neločljivo vezan na ZVis. ZPVI je le izvedbeni zakon, ki ureja postopek ugotavljanja te pravice, sprejet na podlagi 19. člena ZSZN-1. Pogoj za priznavanje izobraževanja za namen zaposlovanja, ki izhaja ne le iz ZPVI, ampak neposredno iz Lizbonske konvencije v povezavi z ZSZN-1, oziroma iz same narave in vsebine pravice, ki se ugotavlja v tem postopku, je pridobitev formalne stopnje izobrazbe, katere odraz je akademski naslov. Drugačno tolmačenje vsebine stališč Upravnega sodišča v sodbi št. I U 1361/2011 bi pomenilo neusklajeno sodno prakso sodišča prve stopnje. V dosedanjih sodbah se je namreč to sodišče že večkrat opredelilo glede materialno-pravne podlage v postopku priznavanja po ZPVI in vedno izreklo, da je ZPVI neposredno vezan na ZVis in ZSZN-1 ter da so pogoji, določeni v ZSZN-1, zaradi narave ZPVI zajeti tudi v tem zakonu (zadeve III U 308/2009, III U 90/2010, I U 1651/2009, enako tudi I U 1682/2009, I U 1683/2009, I U 1652/2009, I U 1664/2009, I U 1658/2009, I U 1697/2009, I U 1665/2009, I U 1696/2009, I U 1661/2009, I U 1667/2009, I U 1690/2009, I U 1649/2009, I U 1655/2009, I U 1653/2009, I U 1657/2009, I U 437/2010, I U 1663/2009, I U 1578/2009, I U 1666/2009, I U 1654/2009, I U 1687/2009, I U 1650/2009, I U 1662/2009, I U 1659/2009, I U 1656/2009).

Tožnica v drugi pripravljalni vlogi vztraja, da je MUPL akademski naslov druge stopnje. Sicer pa pridobitev formalne akademske bolonjske stopnje izobrazbe v tujini ni pogoj za priznanje tujega izobraževanja za namen zaposlovanja v RS. Bistveno je, v katero stopnjo se uvršča izobraževalni program, in MUPL se brez dvoma uvršča v 2. stopnjo oziroma cikel bolonjske izobrazbe, kar je potrdil predstavnik CIMEA centra v elektronski pošti z dne 8. 2. in 12. 2. 2008. Tudi Lizbonska konvencija zgoraj navedene omejitve ne vsebuje. Toženka ni argumentirano pojasnila, zakaj ni upoštevala mnenja FF UL, glede tega mnenja se vsebinsko sploh ni opredelila, s čimer je kršila sedmi odstavek 11. člena ZPVI in pravila ZUP. Njeno stališče, da ima priznavanje izobraževanja v RS materialno podlago v ZSZN-1, iz česar izpelje pogoj pridobljene formalne akademske stopnje izobrazbe v tujini, pa je Upravno sodišče že zavrnilo v sodbi v zadevi št. I U 1361/2011. Pri sklicevanju na ZSZN-1 toženka neutemeljeno navaja vrsto odločb tega sodišča, ki pa ZSZN-1 sploh ne omenjajo.

V vlogi z dne 19. 4. 2013 toženka poudarja, da iz pojasnil predstavnika CIMEA centra sledi, da MUPL ne pomeni italijanske stopnje za pridobitev izobrazbe, ki bi dajala polne pravice, ampak program vseživljenjskega učenja. Glede na vrsto izobraževanja, namen izobraževanja (nadaljnje poglabljanje znanja za boljše zaposlitvene možnosti), pridobljene pravice (ni pravice dostopa do doktorskega študija), in dejstvo, da se ob zaključku ne pridobi osebni naslov, so programi MUPL še najbolj primerljivi študijskim programom za izpopolnjevanje po 33a. členu ZVis. Ugotavljanje enakovrednosti naslovov pomeni največji možni nivo priznavanja. Za to je treba izpolniti naslednje predpogoje: da gre za tujo listino o v celoti opravljenem izobraževalnem programu, ki dokazuje v tujini zaključeno izobraževanje in pridobljeno formalno akademsko stopnjo izobrazbe; da je tuj program primerljiv (po formalni akademski stopnji, smeri, vrsti izobrazbe, trajanju itd.); ob izpolnjenih navedenih dveh in šele po tem pridobljenem mnenju fakultete ter opravljenih morebitnih predpisanih obveznostih pa se v tujini pridobljen strokovni oziroma znanstveni naslov lahko ugotovi kot enakovreden slovenskemu programu, ki se v času vložitve vloge izvaja v RS in na podlagi katerega se pridobi določen slovenski strokovni oziroma znanstveni naslov. Toženka poudarja, da je v izpodbijani odločbi materialno pravo uporabila v skladu s stališči tega sodišča iz sodbe št. I U 1361/2011. Zahteva po ugotavljanju tuje akademske stopnje izhaja iz določb Lizbonske konvencije, ki sicer navedenega termina ne izpostavlja, sledi pa to iz ureditve pravic iz priznavanja izobraževanja v členu VI.3 b) konvencije, ki govori o uporabi strokovnih in znanstvenih naslovov po zakonih in predpisih pogodbenice, v kateri se prosi za priznanje; v RS so ti predpisi ZSZN-1 in ZVis. Tožnica v postopek ni predložila listine, ki je sploh predmet priznavanja, in posledično ni izpolnjen pogoj primerljivosti izobraževanja iz šestega odstavka 11. člena ZPVI, zato v zvezi z izobraževanjem tožnice pridobitev mnenja ni zakonsko zahtevana. Ker iz tega razloga toženka pridobljenega mnenja FV UL ni dodatno vsebinsko presojala, ni kršila sedmega odstavka 11. člena ZPVI in ne določb ZUP. Sodbe, na katere se je sklicevala, pa potrjujejo navezavo ZPVI na ZVis in ZSZN-1.

Tožnica je sodišču predložila dopis z dne 4. 4. 2013, s katerim Univerza v Ljubljani potrjuje, da je FF UL v tem postopku izdala pogojno pozitivno mnenje z dne 22. 11. 2006 o enakovrednosti v tujini pridobljenega naslova s slovenskim znanstvenim naslovom magistrica znanosti pod pogojem, da tožnica opravi še tri izpite. V tretji pripravljalni vlogi nato tožnica dodatno utemeljuje, da je njena zadeva primerljiva zadevi št. I U 1361/2011, v kateri je Upravno sodišče zavrnilno odločitev toženke odpravilo kot neskladno z določili 2., 10. in 11. člena ZPVI; navedlo je, da niti iz ZPVI niti iz Lizbonske konvencije ne izhaja, da bi se enakovrednost strokovnih nazivov ugotavljala le, če je s tujo listino pridobljena  določena stopnja formalne izobrazbe. Drugačna odločitev sodišča v zadevi tožnice bi kršila njeno pravico do enakega varstva iz 22. člena Ustave RS. Da toženka, nasprotno kot zatrjuje, določil ZPVI v izpodbijani odločbi ni uporabila skladno s stališči sodišča iz sodbe št. I U 1361/2011, nenazadnje izhaja iz navedb v njeni zadnji vlogi. Tožnica posebej izpostavi stališče sodišča, da mnenje o obstoju primerljivega programa v RS lahko poda samo izobraževalna institucija. Vztraja pri primarnem tožbenem zahtevku, da sodišče samo odloči o stvari, saj so izpolnjeni pogoji iz 65. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Poleg tega je iz postopanja toženke v drugih zadevah razvidno, da ne ravna skladno z zakonom in sodbami tega sodišča in nove odločitve ne izda v predpisanem roku, ampak namesto 30 dni za to potrebuje več let.

Toženka v vlogi z dne 15. 7. 2013 navaja, da mora biti po Lizbonski konvenciji imetniku tuje kvalifikacije na zahtevo, vloženo pri pristojnemu organu, omogočeno, da si pridobi oceno kvalifikacije. Ureditev priznavanja izobraževanja ni harmonizirana, ampak, kot rečeno, nacionalne zakonodaje določajo najprimernejše oblike. ZPVI popolnoma implementira določila Lizbonske konvencije, saj omogoča priznavanja vseh tujih javno-veljavnih kvalifikacij: tistih, ki dajejo stopnjo izobrazbe ter posledično strokovni oziroma znanstveni naslov, in tistih, ki je ne dajejo, le-teh preko postopka priznavanja za namen nadaljevanja izobraževanja v RS, ki se vodi pri visokošolskem zavodu. Materialno-pravna podlaga priznavanja za posameznike, ki so v tujini pridobili stopnjo izobrazbe ter strokovni oziroma znanstveni naslov, je v prvem do tretjem odstavku 19. člena v zvezi s 1. in 2. členom ZSZN-1. V skladu s tem zakonom je strokovni oziroma znanstveni naslov neizbežno vezan na stopnjo izobrazbe, ravno tako uporaba tujega strokovnega oziroma znanstvenega naslova na enakovreden način slovenskemu. Uporabe tujih naslovov druge vrste, pridobljenih po programih izpopolnjevanja, ki ne dajejo formalne stopnje izobrazbe, namreč ZSZN-1 ne predvideva, ker slovenski trg dela tega ne zahteva. Posledično tudi ZPVI priznavanja tovrstnega izpopolnjevanja oziroma uporabe tovrstnih naslovov ne predvideva. Tolmačenje, kot ga zagovarja toženka, je razvidno že iz predloga ZPVI (Poročevalec Državnega zbora RS, št. 47 z dne 7. 4. 2004). V ZPVI uporabljeni termini jasno kažejo na zvezo med 10. in 11. členom tega zakona s slovenskim visokošolskim sistemom, opredeljenim v 32., 32a., 33. in 35. členu ZVis, in tudi s 1., 2. in 19. členom ZSZN-1. Glede na določilo druge alineje 2. člena ZPVI toženka pojasnjuje še pomen pojma akreditiran oziroma mednarodno priznan program ter navede, da po njenih podatkih tožničin program pred začetkom študija ni bil potrjen v mednarodnem postopku preverjanja kakovosti in tudi ne izvajan s strani več izobraževalnih ustanov. Poudarja, da je v izpodbijani odločbi upoštevala stališča, kot jih je to sodišče zavzelo v zadevi št. I U 1361/2011.

Čeprav z zaključkom programa MUPL tožnica ni pridobila ne stopnje izobrazbe ne tujega akademskega naslova, bi rada iztožila, da ji toženka v RS prizna stopnjo izobrazbe, pravico do uporabe tujega strokovnega oziroma znanstvenega naslova, še več, tudi pravico do uporabe slovenskega znanstvenega naslova. Pravica do uporabe tujega strokovnega oziroma znanstvenega naslova ni opredeljena v postopkovnem ZPVI, temveč ima materialno podlago v členu VI.3 b) Lizbonske konvencije, ki glede priznavanja te pravice napotuje na slovenski pravni red, torej ZSZN-1, ZVis ter ZPVI, njen nujni element pa je zaključena formalna akademska stopnja izobrazbe. Mnenje FF UL je toženka pridobila zaradi nepopolnih informacij o tožničinem izobraževanju in nanj ni vezana oziroma ga ne more upoštevati, saj listina oziroma izobraževanje tožnice ne izkazuje pogoja pridobljene formalne stopnje izobrazbe. Zato toženka izključuje možnost, da bi v zadevnem postopku ugotovila, kar pričakuje tožnica. Še posebej to velja za ugotovitev enakovrednosti naslovov, saj bi tako tožnici priznala več, kot je dejansko pridobila z zaključenim izobraževanjem, in bi s tem diskriminirala ostale vlagatelje. V vseh primerljivih tovrstnih zadevah namreč zagovarja enako stališče. Sami časovni okviri reševanja drugih primerov pa za tožničino zadevo niso relevantni.

Tožnica v četrti pripravljalni vlogi zavrača navedbe toženke in tej očita kršitev člena VI.1 Lizbonske konvencije. Tudi njeno sklicevanje določila ZSZN-1 in ZVis ni utemeljeno. Za obravnavani primer so ključni naslednji argumenti: predložena diploma je visokošolska kvalifikacija, ki dokazuje uspešno zaključen študijski program; program MUPL je uradno priznan, javno-veljaven univerzitetni bolonjski študijski program 2. stopnje; pravna podlaga za odločanje o priznanju izobraževanja za namen zaposlovanja sta 10. in 11. člen ZPVI. Z neupoštevanjem mnenja FF UL je toženka ravnala arbitrarno in nezakonito. Najprej je izdala začasno odločbo, s katero je izobraževanje tožnice v tujini pogojno priznala, ko je ta opravila zahtevane tri izpite, pa svojo odločitev arbitrarno spremenila. Opozarja na odločitev Upravnega sodišča v zadevi št. I U 559/2010 z dne 20. 4. 2011, iz katere izhaja, da mora toženka, če odloči v nasprotju z mnenjem, natančno pojasniti, zakaj ga ne sprejema, oziroma ga mora dati v dopolnitev. Vztraja tudi pri predlogu, naj sodišče odloči v sporu polne jurisdikcije, ker toženka, glede na njene navedbe in siceršnjo prakso, pravnega mnenja sodišča nima namena spoštovati. Sklepno tožnica specificira stroške postopka, katerih povrnitev uveljavlja.

Toženka v vlogi z dne 14. 11. 2013 meni, da ima utemeljene razloge za odločanje v nasprotju s pravnim mnenjem, ki ga je to sodišče zavzelo v zadevi št. I U 1361/2011, ne da bi s tem kršila določbe Lizbonske konvencije. Vztraja pri argumentaciji, kot jo je podala v predhodnih vlogah. V 2. alineji 2. člena ZPVI je listina, predložitev katere (samo) za postopek priznavanja za namen zaposlovanja predvideva 11. člen ZPVI, opredeljena s stopnjo izobrazbe. Tuje izobraževanje, ki ne pomeni zaključenega študijskega programa za pridobitev (stopnje) izobrazbe, ki vključuje akademski (strokovni ali znanstveni) naslov, je neprimerljivo s takšnim programom v RS. Posledično ga, v skladu z merili iz 3. člena ZPVI, ni mogoče umestiti med slovenske programe za pridobitev izobrazbe ter ugotoviti stopnje oziroma priznati pravice do uporabe v tujini pridobljenega strokovnega oziroma znanstvenega naslova oziroma na njegovi podlagi pravice do uporabe slovenskega strokovnega oziroma znanstvenega naslova. Toženka se sklicuje na namen ZPVI, kot izhaja iz predloga zakona, iz katerega je razvidna zveza s slovensko visokošolsko zakonodajo. Tožnica bi lahko zahtevala priznavanje za namen nadaljevanja izobraževanja pri visokošolskem zavodu ali pa sprožila postopek vrednotenja izobraževanja v skladu s 13. členom ZPVI. Podobno lahko zaprosi za oceno kvalifikacije na podlagi sedaj veljavnega Zakona o vrednotenju in priznavanju izobraževanja (v nadaljevanju ZVPI). Ta je spremenil sistem priznavanja izobraževanja, in sicer iz priznavanje v vrednotenje, predvsem za namen zaposlovanja; glavna novost je namreč prav to, da je sedaj mogoča ocena (ne priznavanje) vseh visokošolskih kvalifikacij tudi v postopku vrednotenja za namen zaposlovanja. Glede na Lizbonsko konvencijo namreč zadošča, da se imetnikom visokošolskih kvalifikacij omogoči pridobitev ocene visokošolske kvalifikacije, zato je dovolj že postopek vrednotenja in ob zaključku izdano mnenje toženke informativno-svetovalne narave, kar zadošča tudi na slovenskem trgu dela. To pa ne pomeni, da je bila ureditev iz ZPVI v nasprotju z Lizbonsko konvencijo.

Glede na navedbe tožnice, toženka izpostavlja stališče v sodbi Upravnega sodišča št. I U 1303/2012 z dne 12. 6. 2013, da lahko ministrstvo od mnenja visokošolskega zavoda odstopi ter odloči drugače v primeru očitne nerazumnosti ali nezakonite uporabe meril v mnenju. Kot je že obrazložila, je po pridobitvi mnenja FF UL in izdaji začasne odločbe dobila nove ključne informacije o tem, da je tožničin program neprimerljiv programom za pridobitev izobrazbe v RS; če bi jih poznala že prej, zahtevka tožnice ne bi poslala v presojo slovenskemu visokošolskemu zavodu, ki ne izvaja primerljivega programa. Enakovrednost nazivov oziroma naslovov se namreč skladno s šestim odstavkom 11. člena ZPVI ugotavlja le, če v RS obstaja primerljiv izobraževalni program, za odločanje o tem pa je pristojno ministrstvo in ne visokošolski zavod, čeprav je ta pristojen za vsebinsko presojo. Že iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da tožničino izpopolnjevanje ni predmet priznavanja izobraževanja za namen zaposlovanja v RS in tudi, da v RS ne obstaja primerljiv program. Toženka opiše shemo študijskih programov za pridobitev izobrazbe po 33. členu ZVis ter pojasni, da raven izobrazbe po dosedanjih programih za pridobitev magisterija znanosti ustreza ravni izobrazbe, pridobljeni po študijskih programih tretje stopnje, izobraževanje MUPL pa glede na vpisni pogoj (1. bolonjska stopnja) in doseženo število kreditnih točk ECTS (66) ne doseže niti 2. bolonjske stopnje. Mnenja FF UL ne more upoštevati, saj ne gre za mnenje visokošolskega zavoda, ki izvaja primerljiv program, ker izobraževanje MUPL kot javno-veljavni italijanski (in ne mednarodni ali celo mednarodno priznan) program izpopolnjevanja, ki ne daje formalne stopnje izobrazbe, ne izpolnjuje nobenega od splošnih meril, ki veljajo za slovenski program znanstvenega magisterija, saj ima drugačen vstopni pogoj, glede na kredite traja zgolj eno leto in ob zaključku ne daje splošnega dostopa na doktorski študij. Izpopolnjevanje tožnice tako ne le, da ni predmet priznavanja izobraževanja za namen zaposlovanja v RS, ampak tudi ni primerljivo s slovenskim programom za pridobitev izobrazbe, navedenim v zahtevku tožnice, in mu tudi ne more biti enakovredno. Če iz predložene listine ne izhaja stopnja izobrazbe oziroma v tujini pridobljeni strokovni oziroma znanstveni naslov, povedano drugače, če tožnica teh pravic v tujini ni pridobila, jih tudi v RS ne more pridobiti preko upravnega postopka. Zato toženka vztraja, naj sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Hkrati z odgovorom na tožbo je toženka sodišču predložila upravne spise zadeve, ki niso popolni, vendar je kljub temu sodišče lahko razsodilo o utemeljenosti tožbe.

Sodišče je odločilo brez glavne obravnave in izvajanja predlaganih dokazov na podlagi 1. alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1.

Po določilu prvega odstavka 213. člena ZUP se v izreku odločbe odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih stranke. Tožnica je, kot izhaja iz obrazložitve izpodbijane odločbe in kar med strankama ni sporno, z vlogo z dne 2. 10. 2006 zahtevala, da se ugotovi stopnja, v katero se tuje izobraževanje uvršča v slovenski sistem izobraževanja, da se ugotovi smer oziroma področje glede na zaključen tuj izobraževalni program, da se ugotovi v tujini pridobljen strokovni oziroma znanstveni naslov, in poleg tega tudi, da se ugotovi enakovrednost v tujini pridobljenega naslova slovenskemu znanstvenemu naslovu magister znanosti. Toženka je v I. točki izreka izpodbijane odločbe odločila o tožničini „zahtevi za priznavanje izobraževanja za namen zaposlovanja v Sloveniji /.../“ in jo v celoti zavrnila. To pomeni, da v izreku ni odločala konkretno o posameznih zahtevkih za izdajo ugotovitvene odločbe, četudi 10. člen ZPVI določa, katere zahtevke za izdajo ugotovitvene odločbe lahko poda stranka; o teh zahtevkih pa je posledično, glede na prvi odstavek 213. člena ZUP, treba odločiti v izreku odločbe. Ko toženka v izreku ni odločila o posameznih zahtevkih tožnice na ugotovitev določenih stanj, je kršila določbe postopka, s to kršitvijo pa je tudi bistveno otežila celovito  presojo zakonitosti odločbe. Upoštevaje takšen izrek in pa seveda stališče, ki ga je glede uporabe materialnega prava zmotno zavzela toženka, je oblikovana tudi obrazložitev odločbe, kar posledično pomeni, da se v njej mešajo razlogi, ki se nanašajo na posamezne zahtevke, namesto da bi toženka odločitev o vsakem posameznem zahtevku posebej utemeljila z razlogi, ki se nanašajo na posamičen  zahtevek. V tem smislu je podana kršitev prvega in šestega odstavka 213. člena ZUP, kar je bistvena kršitev določb postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1).

Predvsem pa je toženka, kot rečeno, pri odločanju napačno uporabila materialno pravo, in sicer določbe ZPVI ter Lizbonske konvencije. Kot izhaja iz obrazložitve izpodbijane odločbe, tudi iz sklepnega zaključka na strani 9 odločbe, je toženka (v celoti) zavrnilno odločitev utemeljila z razlogom, da v postopek predloženo izobraževanje oziroma listina o izobraževalnem programu, ki ga je tožnica zaključila v tujini, ne izkazuje pridobljene določene stopnje javno-veljavne izobrazbe po italijanskem pravu, zaradi česar po mnenju toženke ni predmet postopka priznavanja za namen zaposlovanja po ZPVI. Da takšno pravno stališče ni pravilno oziroma da ni skladno z zakonom in ne z Lizbonsko konvencijo, je  sodišče že odločilo, in to v zadevah, v katerih je bila kot stranka postopka udeležena tudi toženka, in sicer v sodbi št. I U 1361/2011 z dne 28. 3. 2012, nato pa je argumentacijo dodatno razvilo v sodbi št. I U 1303/2012 z dne 12. 6. 2012.

To, kar toženka (lahko) ugotavlja v postopku odločanja o priznavanju izobraževanja za namen zaposlovanja, ureja 10. člen ZPVI, ki določa, da je izobraževanje za namen zaposlovanja postopek, v katerem se imetniku tuje listine z odločbo ugotovi stopnja, v katero se tuje izobraževanje uvršča v slovenski sistem izobraževanja, smer oziroma področje glede na zaključen tuj izobraževalni program, v tujini pridobljen naziv poklicne oziroma strokovne izobrazbe, strokovni oziroma znanstveni naslov oziroma enakovrednost v tujini pridobljenega naziva poklicne oziroma strokovne izobrazbe in strokovnega oziroma znanstvenega naslova slovenskemu nazivu poklicne oziroma strokovne izobrazbe in strokovnemu oziroma znanstvenemu naslovu. Pogoji, postopek ter pristojnosti organov v postopku pa so urejeni v 11. členu ZPVI. V skladu s prvim odstavkom tega člena se postopek za priznavanje za namen zaposlovanja začne na zahtevo imetnika tuje listine o v celoti opravljenem izobraževalnem programu, ki jo vloži pri ministrstvu. Smer oziroma področje tujega, v celoti opravljenega izobraževalnega programa se ugotavlja le v primeru, da je to navedeno na listinah o izobraževanju (četrti odstavek 11. člena ZPVI). Enakovrednost v tujini pridobljenega naziva poklicne oziroma strokovne izobrazbe in strokovnega oziroma znanstvenega naslova slovenskemu nazivu poklicne oziroma strokovne izobrazbe in strokovnemu oziroma znanstvenemu naslovu se ugotavlja le v primeru, da v RS obstaja primerljiv izobraževalni program (šesti odstavek 11. člena ZPVI). V skladu s sedmim odstavkom istega člena mora ministrstvo pred odločitvijo o enakovrednosti v tujini pridobljenega strokovnega oziroma znanstvenega naslova slovenskemu strokovnemu oziroma znanstvenemu naslovu pridobiti mnenje vsaj enega visokošolskega zavoda, ki v RS izvaja primerljiv študijski program; če  visokošolski zavod v 30 dneh od prejema zahteve mnenja ne posreduje, se šteje, da soglaša z odločitvijo ministrstva. Listina o v celoti opravljenem izobraževalnem programu je v 2. alineji 2. člena ZPVI opredeljena kot spričevalo, diploma ali druga listina o opravljenem izobraževalnem programu in pridobljeni stopnji izobrazbe na izobraževalni ustanovi v skladu s predpisi države, ki je listino izdala; kot taka listina pa se šteje tudi dokazilo o zaključenem mednarodno priznanem oziroma akreditiranem izobraževalnem programu oziroma programu, ki ga skupaj izvaja več izobraževalnih ustanov.

Pri razlagi določil ZPVI, ki pomenijo zakonsko podlago za odločanje o priznavanju izobraževanja za namen zaposlovanja, je treba upoštevati, da morajo biti po določbi 8. člena Ustave RS zakoni v skladu z mednarodnimi pogodbami, ki obvezujejo Slovenijo, ter da se ratificirane in objavljene mednarodne pogodbe uporabljajo neposredno. Z uveljavitvijo Zakona o ratifikaciji Konvencije o priznavanju visokošolskih kvalifikacij v evropski regiji (MKPVKE, Uradni list RS, št. 14/1999, MP - Uradni list RS, 45/99) je tako, upoštevajoč prvi odstavek člena II.1 te konvencije, ki med drugim pravi: „Če so za odločanje o priznavanju pristojni državni organi pogodbenice, so določbe te konvencije zanjo takoj obvezujoče,“ toženka imela obveznost, da določbe ZPVI razlaga in uporabi v konkretnem primeru, kolikor jezikovna razlaga to dopušča, v skladu z Lizbonsko konvencijo. Da jezikovna razlaga, v povezavi s teleološko in sistematično, dopušča takšno razlago ZPVI, ki je skladna z Lizbonsko konvencijo, je to sodišče obrazložilo že v sodbi št. I U 1361/2011 z dne 28. 3. 2012, izdani v zadevi, ki je, kot pravilno opozarja tožnica, obravnavani zadevi primerljiva v smislu, da je bila tudi v omenjeni zadevi zahteva za priznavanje izobraževanja za namen zaposlovanja zavrnjena iz razloga, da stranka z izobraževanjem v tujini ni pridobila formalne akademske stopnje izobrazbe.

V navedeni sodbi je to sodišče najprej z razlago samega ZPVI prišlo do zaključka, da predmet priznavanja izobraževanja za namen zaposlovanja niso le tiste listine, ki dokazujejo, da je stranka z določenim izobraževanjem v tujini pridobila po tujem pravu določeno stopnjo izobrazbe, ampak tudi listine o zaključenem mednarodno priznanem oziroma akreditiranem izobraževalnem programu, ne da bi to izobraževanje v tujini moralo pomeniti tudi pridobitev določene stopnje izobrazbe. Kot enega izmed razlogov za takšno stališče je sodišče izpostavilo, da ima določba 2. alineje 2. člena ZPVI dva dela. Prvi del te določbe pravi, da je „listina o v celoti opravljenem izobraževalnem programu /.../ listina o opravljenem izobraževalnem programu in pridobljeni stopnji izobrazbe na izobraževalni ustanovi v skladu s predpisi države, ki je listino izdala.“ Temu pa sledi še drugi stavek, ki dodaja: „Kot taka listina se šteje tudi dokazilo o zaključenem mednarodno priznanem oziroma akreditiranem izobraževalnem programu“ /.../. To pomeni, da - ker prvi odstavek 11. člena ZPVI postopek priznavanja za namen zaposlovanja veže na pojem listine o v celoti opravljenem izobraževalnem programu - že samo iz drugega stavka 2. alineje 2. člena ZPVI izhaja, da predmet priznavanja za namen zaposlovanja po ZPVI ni samo listina o pridobljeni stopnji izobrazbe, ampak tudi listina, ki je dokazilo o zaključenem mednarodno priznanem oziroma akreditiranem izobraževalnem programu. Sodišče je tudi navedlo, da je stopnja izobraževanja v postopku priznavanja pomembna v tem smislu, da je treba glede na 10. člen ZPVI ugotoviti, v katero stopnjo se tuje izobraževanje uvršča v slovenski sistem izobraževanja (ne pa morebiti v katero stopnjo izobraževanja v slovenskem sistemu se uvršča s tujo listino izkazana stopnja izobraževanja).

Že v sodbi št. I U 1361/2011 z dne 28. 3. 2012 je to sodišče tudi utemeljilo, zakaj tudi Lizbonska konvencija temelji na takšnem inkluzivnem, ne pa ekskluzivnem pristopu k priznavanju izobraževanja, in sicer je navedlo:

„Tudi Lizbonska konvencija ne vsebuje omejitve, zaradi katere je tožena stranka zavrnila zahtevek tožnika in je ta omejitev celo v očitnem nasprotju z namenom Lizbonske konvencije. Zato tožena stranka tudi v Lizbonski konvenciji ni imela zakonite podlage za izpodbijano odločitev. Iz preambule Lizbonske konvencije namreč izhaja, da je zakonodajalec s sprejemom Zakona o ratifikaciji konvencije o priznavanju visokošolskih kvalifikacij v evropski regiji (Uradni list RS, MP – 45/99) priznavanje visokošolskih kvalifikacij umestil v okvir pravice do izobraževanja, da Lizbonska konvencija upošteva različnost izobraževalnih sistemov in da zaradi te različnosti skuša med drugim tudi olajšati nadaljevanje izobraževanja, pospešiti akademsko mobilnost, zavarovati načelo institucionalne avtonomije, pri čemer visokošolska kvalifikacija pomeni diplomo, ki potrjuje uspešno končan študijski program. Iz temeljnih načel Lizbonske konvencije izhaja, da je glavna podlaga za priznavanje visokošolskih kvalifikacij „ocena“ vloge za priznavanje kvalifikacij (1. odst. člena III.1, 2. odst. člena III.1, člen III.2) na podlagi ustreznih informacij o kvalifikacijah (točka 1. in 4. člena III.3), pri čemer je dokazno breme o neustreznosti vloge na organu (5. točka člena III.3). To pomeni, da mora priznavanje izobrazbe temeljiti na strokovni oceni vsebinskih kriterijev za priznavanje izobraževanja. Ta princip potrjuje določilo VI.1. člena, ki pravi, da vsaka pogodbenica priznava visokošolske kvalifikacije, ki jih podeljuje druga pogodbenica, razen če je mogoče dokazati, da se znanje in spretnosti iz dokazila o visokošolski kvalifikaciji bistveno razlikujejo od tistih, pridobljenih v pogodbenici, v kateri se prosi za priznanje. Priznanje pa pomeni tudi uporabo znanstvenih naslovov po zakonih in predpisih pogodbenice, v kateri se prosi za priznanje (1. odstavek točka b. člena VI.3). Da je bistvena kakovost podeljene kvalifikacije glede na primerljive domače izobraževalne programe, izhaja tudi iz člena VIII.1 Lizbonske konvencije.“

To svojo interpretacijo je nato sodišče dopolnilo v sodbi št. I U 1303/2012 z dne 12. 6. 2013, ker je toženka v ponovnem postopku v omenjeni zadevi svojo odločitev bolj izpostavljeno oprla na določilo točke b) prvega odstavka člena VI.3 Lizbonske konvencije ter iz tega določila izpeljala uporabo določb 32., 32a., 33. in 35. člena ZVis, na tej podlagi pa prišla do (napačnega) zaključka, da programi izobraževanja v tujini ne morejo biti predmet priznavanja za namen zaposlovanja v Sloveniji, če ne pomenijo hkrati v tujini pridobljene stopnje izobrazbe. Tudi v sedaj obravnavanem primeru se toženka sklicuje - v obrazložitvi izpodbijane odločbe sicer še ne tako izčrpno kot v vlogah, ki jih je nato podala v sodnem postopku - na takšno argumentacijo, ki jo je sodišče že v zadevi št. I U 1303/2012 opredelilo kot nezakonito.

Določilo člena VI.3 Lizbonske konvencije pravi naslednje:

(prvi odstavek): „Če pogodbenica prizna visokošolske kvalifikacije, podeljene v drugi pogodbenici, to pomeni eno ali oboje od naslednjega:

a.) dostop do nadaljnjega visokošolskega študija skupaj z ustreznimi izpiti /.../;

b.) uporabo strokovnih in znanstvenih naslovov po zakonih in predpisih pogodbenice, v kateri se prosi za priznanje, ali ozemljih v njeni pristojnosti.

(drugi odstavek): „Poleg tega lahko priznanje olajša iskanje zaposlitve po zakonih in predpisih pogodbenice, v kateri se prosi priznanje, ali na ozemljih v njeni pristojnosti.“

Citirano določilo točke b) prvega odstavka VI.3 člena Lizbonske konvencije pa toženka napačno razlaga ob uporabi nacionalne zakonodaje, namesto da bi najprej izpeljala interpretacijo na podlagi metod razlage mednarodnih pogodb iz Dunajske konvencije o pogodbenem pravu (Dunajska konvencija, Uredba o ratifikaciji Dunajske konvencije o pogodbenem pravu, Uradni list SFRJ, št. 30/1972 – MP v zvezi z Aktom o notifikaciji nasledstva glede konvencij Organizacije združenih narodov /.../ Uradni list RS, št. 15/92 – MP, Uradni list RS, št. 54/92). Vsaka veljavna pogodba veže članice in jo te morajo dobronamerno izpolnjevati (pacta sunt servanda), kar z vidika splošnega pravila o razlagi pomeni, da je treba pogodbo razlagati po običajnem smislu, ki ga je treba dati izrazom v pogodbi v njihovem kontekstu, ter v luči njenega predmeta in cilja. Pri razlagi Lizbonske konvencije je torej bistven kontekst in cilj te mednarodne pogodbe. O tem se je Upravno sodišče tudi že izreklo v sodbi št. I U 1361/2011 in to ponovilo v sodbi št. I U 1303/2012, in sicer, da je cilj Lizbonske konvencije, glede na njeno jasno preambulo, zmanjšati negativne učinke, ki bi jih sicer različni izobraževalni sistemi imeli na akademsko mobilnost na podlagi listin o priznanih zaključenih izobraževanjih v drugih državah, pri čimer je bistveni princip pri (ne)priznavanju strokovna ocena vsebinskih kriterijev za priznanje izobraževanja. Tega cilja ne bi bilo mogoče doseči, če bi države, ob sicer deklariranem spoštovanju Lizbonske konvencije, kot omejitev v postopkih priznavanja izobraževanja za namen zaposlovanja lahko vzpostavile pogoj, da mora listina v tuji državi izkazovati pridobitev določene stopnje izobrazbe in da ni dovolj, če je listina dokazilo o zaključenem mednarodno priznanem oziroma akreditiranem izobraževalnem programu. Lizbonska konvencija namreč skozi vse določbe, ne samo v svojem uradnem naslovu, uporablja termin priznavanje visokošolskih kvalifikacij, ne pa stopenj izobraževanja (člen I.8, člen I.A, člen I.B, člen III.1, člen III.4, člen IV.1, člen IV.3, in vseh pet določil VI. Poglavja o priznavanju visokošolskih kvalifikacij). Tudi naslov poglavja Lizbonske konvencije, ki je relevantno za obravnavani primer, govori o priznavanju kvalifikacij, ne pa stopenj izobrazbe. Določilo točke b) prvega odstavka člena VI.3 sicer uporablja pojem strokovnih in znanstvenih naslovov, vendar to v povezavi s kontekstom in ciljem Lizbonske konvencije ne pomeni, da so predmet priznavanja v RS lahko samo listine, ki dokazujejo stopnjo pridobljene izobrazbe v drugi državi, ampak to pomeni, da če oziroma potem ko pogodbenica prizna visokošolsko kvalifikacijo, oseba lahko uporablja strokovni ali znanstveni naslov (na način) po predpisih države, ki je izobraževanje priznala. Upoštevanje temeljnega pravila Dunajske konvencije o pogodbenem pravu za razlago Lizbonske konvencije tudi pomeni, da sistem formalnih stopenj izobraževanja v ZVis z vidika samih vstopnih pogojev za odločanje o prošnji za priznanje izobraževanja za namen zaposlovanja ni pomemben.

Sklicevanje toženke na predlog ZPVI, objavljen v Poročevalcu DZ RS, oziroma na njegovo obrazložitev ne more spremeniti stališč, ki jih je glede razlage relevantnega prava zavzelo sodišče. Volja zakonodajalca namreč ni zavezujoča že sama po sebi, temveč le prek zakonskega besedila, v katerem se in kolikor se v njem izraža. Rezultat jezikovne razlage določb ZPVI, v povezavi s teleološko in sistematično razlago ter zlasti v povezavi z načelom mednarodni pogodbi skladne interpretacije zakona, tako po presoji sodišča pretehta nad rezultatom, ki ga toženka ponuja ob uporabi zgodovinske metode razlage s tem, ko se sklicuje na gradivo iz zakonodajnega postopka sprejemanja ZPVI.

Po drugi strani na vsebinsko utemeljenost interpretacije, kot jo je razvilo sodišče, kaže nova zakonska ureditev v ZVPI, na katero se sklicuje tudi toženka, oziroma razlogi zanjo, razvidni iz predloga ZVPI, objavljenega v Poročevalcu DZ RS dne 3. 8. 2011, ki pa jih toženka ne navaja. Na strani 4 tega predloga je namreč jasno navedeno:

„Iz dosedanjih izkušenj izhaja, da MVZT v postopkih priznavanja izobraževanja /.../ ugotavlja porast primerov, ko je posameznik v tujini končal javno veljavni program z ustrezno akreditacijo in umestitvijo v šolski sistem v državi izvora, vendar tovrstno izobraževanje ni umestljivo v slovenski šolski sistem. V to skupino sodijo določeni Master of Advanced Studies, ki jih je država izvora z uvedbo nacionalnega ogrodja kvalifikacij izločila iz formalnega šolskega sistema, študijski programi, ki so del šolskega sistema, pa ne vodijo do zaključene stopnje izobrazbe v državi izvora, enoletno izobraževanje po magistrskih študijskih programih, zaključeno na osnovi predhodnega triletnega visokošolskega izobraževanja – torej v skupnem trajanju manj kot pet let oziroma 300 ECTS, kot to za zaključeno drugo stopnjo visokošolskega izobraževanja določa slovenska zakonodaja, in to na istem študijskem področju ipd. Če se tovrstno izobraževanje ne priznava, se s tem krši prost pretok ljudi v evropskem prostoru, hkrati pa se tovrstna praksa skladno z določbami Lizbonske konvencije smatra kot nepravično priznavanje (unfair recognition).“

Citirano besedilo utrjuje sodno presojo, da stališča, kot jih zagovarja toženka, in njena praksa niso skladni z določili Lizbonske konvencije.

Ker se toženka (tudi) v obravnavanem primeru sklicuje tudi na 3. člen ZPVI - v vlogah, podanih v sodnem postopku, sicer spet bistveno bolj obrazloženo kot v izpodbijani odločbi, sodišče, kot že v sodbi št. I U 1303/2012 z dne 12. 6. 2013, opozarja, da glede na povedano seveda tudi 3. člena ZPVI ni dovoljeno interpretirati in uporabiti v nasprotju z Lizbonsko konvencijo, če jezikovna razlaga takšno mednarodni pogodbi skladno razlago dopušča. Ob tem sodišče ugotavlja, da toženka tudi določb tega člena ZPVI, ki sicer niso v nasprotju z Lizbonsko konvencijo, v konkretnem primeru ni pravilno interpretirala in uporabila. Določilo 3. člena ZPVI v prvem odstavku določa, katera merila se, poleg mednarodnih načel, smiselno uporabljajo za priznanje in vrednotenje izobraževanja, in sicer so to: sistem šolanja, predmetnik, učni načrt oziroma izobraževalni program, učni dosežki, trajanje izobraževanja, pravice, ki iz izobraževanja izhajajo. V skladu z drugim odstavkom navedenega člena ZPVI pa lahko organ priznavanja pri odločanju glede na zahtevek upošteva tudi druge okoliščine, pomembne za priznavanje izobraževanja: dejstvo, da je bilo imetniku listine izobraževanje že priznano v drugi državi, starost imetnika listine o izobraževanju ipd. Toženka kar več od navedenih meril iz prvega odstavka 3. člena ZPVI (predmetnik, učni načrt oziroma izobraževalni program, učni dosežki, trajanje izobraževanja, pravice, ki izhajajo iz izobraževanja) na strani 4 izpodbijane odločbe reducira na okoliščino, da tožničino izobraževanje v tujini ne daje formalne stopnje izobrazbe, čeprav nobeno od teh meril enačaja med merilom in formalno stopnjo izobrazbe očitno ne vzpostavlja. Poleg tega toženka 3. člena ZPVI ne bi smela interpretirati in uporabiti tako, da bi odvzela smiseln pomen institutu mnenja visokošolskega zavoda, kajti to bi razvrednotilo temeljni princip Lizbonske konvencije iz člena VI.1 v smislu, da bi odločilno vlogo pri strokovnem in vsebinskem primerjanju študijskih programov dobilo ministrstvo in ne visokošolski zavodi, kar bi lahko vodilo k arbitrarnemu, pavšalnemu ali nestrokovnemu odločanju. Prvi odstavek 3. člena ZPVI, ki ureja vsebinska merila, je namreč v prvi vrsti namenjen izdelavi mnenja po sedmem odstavku 11. člena ZPVI in kontroli njegove zakonitosti s strani pristojnega ministrstva, medtem ko je drugi odstavek 3. člena ZPVI, ki ne zajema vsebinskih meril za priznavanje in vrednotenje izobraževanj, ampak druge (nestrokovne) okoliščine, namenjen organu priznavanja, to pa je pristojno ministrstvo.

Zaradi zakonitega vodenja nadaljnjega postopka sodišče, glede na stališče toženke, da mnenje visokošolskega zavoda zanjo ni obvezujoče, pojasnjuje, da že iz določbe sedmega odstavka 11. člena ZPVI izhaja obveznost ministrstva, da pred odločitvijo o enakovrednosti v tujini pridobljenega strokovnega oziroma znanstvenega naslova slovenskemu strokovnemu oziroma znanstvenemu naslovu pridobi mnenje vsaj enega visokošolskega zavoda, ki v RS izvaja primerljiv študijski program. Obveznost pridobitve mnenja takšne strokovne inštitucije pred dokončno odločitvijo o priznavanju izobraževanja pa izhaja tudi iz navedenih določb oziroma temeljnih načel Lizbonske konvencije. Glede na postopanje v konkretnem primeru ni odveč dodati, da se seveda predpostavlja, da je ministrstvu takrat, ko visokošolski zavod zaprosi za mnenje, dejansko in pravno stanje zadeve dovolj jasno tako, da lahko ustrezno postavi vprašanje, ki je predmet mnenja. Nad izdanim mnenjem visokošolskega zavoda ministrstvo izvaja t.i. nadzor zakonitosti v smislu, da mora mnenje imeti ustrezno metodologijo, tako da ni arbitrarno glede na načela iz Lizbonske konvencije in merila iz 3. člena ZPVI. To pomeni, da lahko ministrstvo visokošolski zavod pozove, da mnenje ustrezno dopolni, ter da lahko ministrstvo od mnenja odstopi in odloči drugače v primeru očitne nerazumnosti ali nezakonite uporabe meril v mnenju. Stališče, da mnenje visokošolskega zavoda zanjo ni obvezujoče, toženka utemeljuje med drugim s sklicevanjem na sodno prakso in v tej zvezi navaja zadevo tega sodišča št. I U 556/2010, ki pa se nanaša na povsem drugo pravno področje, in sicer na izdajo gradbenega dovoljenja. Pač pa je Upravno sodišče v zadevi št. I U 559/2010 z dne 20. 4. 2011, v kateri je bila stranka postopka tudi toženka, zavzelo stališče, da toženka na mnenje fakultete ni vezana, vendar pa ga mora „presoditi“ in se „do njega opredeliti“, in ker je v navedeni zadevi odločila v nasprotju z mnenjem fakultete, bi morala v „obrazložitvi natančno pojasniti razloge, zakaj mnenja ne sprejema oziroma ga dati v dopolnitev“. V sodni praksi Upravnega sodišča tako glede pravne vezanosti toženke na mnenje visokošolskega zavoda ni pomembnih razlik.

Toženka pa se tudi sicer v vlogi z dne 18. 1. 2013 sklicuje na sodno prakso Upravnega sodišča in pravi, da bi drugačno tolmačenje vsebine mnenja sodišča v sodbi št. I U 1361/2011, kot ga zagovarja sama glede pridobljene stopnje izobrazbe v tujini kot pogoja za priznavanje izobraževanja za namen zaposlovanja, pomenilo neusklajeno sodno prakso sodišča prve stopnje. Sodišče, enako kot že v sodbi št. I U 1303/2012 z dne 12. 6. 2013, ugotavlja, da ta argument ne drži, kajti v zadevah, ki jih našteva toženka, je šlo za drugačno dejansko stanje ter je Upravno sodišče v teh zadevah odločilo na drugih pravnih podlagah in ne da bi zavzelo stališče, da je predmet priznavanja izobraževanja za namen zaposlovanja lahko le tista listina, ki dokazuje zaključeno izobraževanje, ki pomeni pridobitev stopnje izobrazbe. Določilo 2. člena ZPVI je sodišče v navedenih zadevah citiralo in pojasnilo, da zanje sploh ne pride v poštev. Tako 2. alineje 2. člena ZPVI niti ni razlagalo, razen v smislu, da gre le za določbo pojasnjevalne narave, nikakor pa je ni razlagalo tako, kot toženka v tem upravnem sporu. V navedenih zadevah je namreč šlo za transnacionalno izobraževanje, za katerega je sodišče ugotovilo, da ga Lizbonska konvencija ne ureja, omogoča pa v členu VI.5, da države pogodbenice določijo, da se priznavanje visokošolskih kvalifikacij, ki jih na njenem ozemlju podeljujejo tuji izobraževalni zavodi, ureja po določbah notranje zakonodaje ali posebnih sporazumov, sklenjenih z matično državo teh zavodov. Sodišče je ugotovilo, da v navedenih zadevah Lizbonska pogodba v kakšnem drugem delu sploh ne pride v poštev in da sta relevantna samo ZPVI ter ZVis ter priporočila iz Kodeksa dobre prakse v izvajanju transnacionalnega izobraževanja, ker gre za uporabo mednarodnih načel (3. člen ZPVI). V vseh zadevah, na katere se sklicuje toženka, je namreč sodišče potrdilo njeno ugotovitev, da institucija, ki je v Sloveniji izvajala izobraževanje na podlagi franšizne pogodbe s tujo izobraževalno institucijo, ni bila javno-veljavno priznana in ni izpolnjevala pogojev iz 14. člena v zvezi z 16. členom ZVis in 32. členom ZVis ter so bili iz tega razloga v vseh zadevah zavrnjeni zahtevki za priznanje izobraževanja za namen zaposlovanja. V obravnavanem primeru pa ne gre za takšno izobraževanje oziroma kvalifikacijo, ki bi jo v RS podelil tuj izobraževalni zavodi, in je zato sklicevanje toženke na omenjeno sodno prakso Upravnega sodišča neutemeljeno.

Kot sledi iz povedanega, toženka ni imela pravne podlage, da zahtevo oziroma zahtevke tožnice za priznavanje izobraževanja za namen zaposlovanja zavrne iz razloga, da je predmet priznavanja izobraževanja za namen zaposlovanja lahko le listina oziroma izobraževanje, ki izkazuje v tujini pridobljeno stopnjo javno-veljavne izobrazbe. Prav na ta razlog pa je oprla izpodbijano odločbo, kot izhaja iz njene obrazložitve. To pomeni napačno uporabo materialnega prava (poglavja VI. Lizbonske konvencije, 2. alineje 2. člena, 3. člena, 10. člena in 11. člena ZPVI). V upravnem postopku je posledično tudi dejansko stanje v bistvenih točkah ostalo nerazščiščeno, pa tudi sicer so bila kršena pravila postopka, kot bo obrazloženo še v nadaljevanju. Zato je sodišče na podlagi 4. in tudi 2. ter 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, odločbo odpravilo ter zadevo vrnilo toženki v ponovni postopek.

Glede odprave II. točke izreka izpodbijane odločbe, s katero je toženka razveljavila v zadevnem postopku predhodno izdano začasno odločbo št. 60121-2472/2008 z dne 30. 1. 2007, sodišče posebej pripominja naslednje:

Da navedena odločba pomeni začasno odločbo v smislu določb 221. člena ZUP, je v njej, skladno z določilom prvega odstavka 221. člena ZUP, izrecno navedeno in to tudi ni predmet spora. Ker se začasna odločba glede pravnih sredstev šteje za samostojno odločbo (četrti odstavek 221. člena ZUP), sama po sebi tudi ne more biti predmet tega upravnega spora oziroma, zato se sodišče v presojo njene pravilnosti in zakonitosti ne (more) spušča(ti). Po določilu tretjega odstavka 221. člena ZUP se z odločbo, ki se izda o glavni stvari po končanem postopku, med postopkom izdana začasna odločba razveljavi. To pomeni, da odprava odločbe o glavni stvari že praviloma terja tudi odpravo na podlagi odločbe o glavni stvari sprejete odločitve o razveljavitvi začasne odločbe. V konkretnem primeru pa je bilo v izreku začasne odločbe odločeno, da ta velja (le) do predložitve dokazil o uspešno opravljenih manjkajočih obveznostih. Kot med strankama ni sporno, je ministrstvo takšno dokazilo od tožnice prejelo 30. 6. 2008, s čimer je, glede na izrek konkretne začasne odločbe, ta nehala veljati in je zato odločitev o njeni razveljavitvi nepotrebna in s tem nepravilna. Iz navedenih posebnih razlogov je sodišče odpravilo tudi II. točko izreka izpodbijane odločbe, s čimer je zadeva vrnjena v stanje, kot je obstajalo pred izdajo te odločbe.

V ponovnem postopku mora toženka izdati nov upravni akt; pri tem je vezana na izraženo pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka (četrti odstavek 64. člena ZUS-1). V pogledu uporabe materialnega prava to pomeni, da odločanja o zahtevkih tožnice v postopku priznavanja za namen zaposlovanja toženka ne more pogojevati z vstopnim pogojem, da mora v postopek predloženo tuje izobraževanje oziroma listina izkazovati v tujini pridobljeno stopnjo izobrazbe. Toženka pa mora upoštevati tudi vsa stališča sodišča glede postopkovnih zahtev. Pri tem je treba ponovno opozoriti zlasti, da je treba v izreku izdanega upravnega akta, kot to zahteva ZUP, odločiti o vsakem zahtevku tožnice posebej, pri čemer ni nujno, da bo odločitev o vseh zahtevkih enaka. Obrazložitev upravnega akta mora imeti vse elemente, določene v prvem odstavku 214. člena ZUP. To pomeni, da mora obsegati razložitev posameznih zahtevkov tožnice in njene navedbe o dejstvih; ugotovljeno dejansko stanje in (konkretno navedene) dokaze, na katere je le-to oprto; razloge, odločilne za (celostno) presojo posameznih dokazov; navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku stranke. Z odgovorom na tožbo oziroma celo z nadaljnjimi vlogami v sodnem postopku obrazložitve upravnega akta ni mogoče dopolnjevati oziroma nadomestiti. Če namreč že obrazložitev upravnega akta nima zgoraj navedene vsebine, stranka nima možnosti, da bi v sodnem postopku učinkovito izpodbijala sprejeto odločitev in njene razloge, kar pomeni kršitev njene pravice iz 22. člena Ustave RS; pa tudi sodišče zakonitosti upravnega akta ne more preizkusiti. Še toliko bolj to velja, kadar gre, kot v obravnavanem primeru, za zgolj enostopenjski upravni postopek. Toženka določenih dejanskih in pravnih razlogov, ki bi sicer lahko bili pravno pomembni za odločitev o (posameznih) zahtevkih tožnice, v obrazložitvi izpodbijane odločbe ni navedla ali pa jih je tam zgolj nakazala, ne da bi pri tem zadostila zahtevanemu standardu obrazložitve; bolj argumentirano jih je navajala šele v vlogah, ki jih je podala v sodnem postopku, kar pa, kot rečeno, ne zadošča. Posledično sta se tako pravna kot tudi dejanska podlaga odločitve razčiščevali šele skozi vloge strank v sodnem postopku, namesto v upravnem postopku pred izdajo izpodbijane odločbe.

Predlogu tožnice za odločanje v sporu polne jurisdikcije pa sodišče ni sledilo, ker prvi odstavek 65. člena ZUS-1 zaradi narave spora tega ne dopušča. Gre namreč za redni upravni spor po 2. členu ZUS-1, v okviru katerega je pravica do prepovedi neenakega obravnavanja glede priznavanja izobraževanja zavarovana z odpravo upravne odločbe, tožnica pa ni utemeljila težko popravljive škode, ki bi ji nastala zaradi odprave upravnega akta in novega postopka pri pristojnem organu (1. točka prvega odstavka 65. člena ZUS-1), niti ni izpolnjen pogoj iz 2. točke prvega odstavka 65. člena ZUS-1. S postopanjem toženke v drugih zadevah namreč tožnica takšnega predloga ne more utemeljiti. Poleg tega podatki postopka zanesljive podlage za odločanje v sporu polne jurisdikcije ne dajejo, saj tudi po mnenju tožnice toženka ni pravilno ugotovila dejanskega stanja in toženka očitno nasprotuje mnenju FF UL. Sodišče opozarja, da je toženka po zakonu zavezana nov upravni akt izdati v zakonsko predpisanem roku 30 dni od prejema sodbe in pri tem upoštevati v sodbi izraženo pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in njegova stališča, ki se tičejo postopka. Z vidika učinkovitega varstva pravic strank je nespoštovanje citiranega določila četrtega odstavka 64. člena ZUS-1 s strani upravnega organa lahko podlaga za uveljavljanje odškodninske odgovornosti.

Po določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 se v primeru, če sodišče tožbi ugodi in upravni akt odpravi, tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s pravilnikom, ki ga izda minister za pravosodje, prisojeni znesek pa plača toženec. V skladu z drugim odstavkom Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07 in 107/13, v nadaljevanju Pravilnik) se tožniku, če je bila zadeva rešena na seji in je tožnika v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, priznajo stroški v višini 285 EUR. Ta znesek se upoštevaje 4. člen Pravilnika poveča še za 10 %, če je moral tožnik v postopku stvar dodatno pojasnjevati z obrazloženimi vlogami, kot je bilo to tudi v obravnavanem primeru. Na navedeni pravni podlagi je sodišče odločilo, da je toženka tožnici dolžna plačati stroške v višini 313,50 EUR (285,00 EUR + 10 % od tega zneska), ki se skladno s stališčem Vrhovnega sodišča RS, izraženim v sklepu I Up 408/2008 z dne 25. 9. 2008 in nato še večkrat ponovljenim, povečajo še za DDV po stopnji 22 % v znesku 68,97 EUR. Prisojeni skupni znesek 382,47 EUR je toženka dolžna plačati v roku 15 dneh od prejema sodbe, po poteku tega roka pa mora plačati tudi zakonske zamudne obresti, ki tečejo od prvega dne po izteku 15-dnevnega paricijskega roka do plačila.

ZPVI člen 2, 2-2, 3, 10, 11. Konvencija o priznavanju visokošolskih kvalifikacij v evropski regiji (Lizbonska konvencija) člen II 1, II 1/1, III 1, III 2, III 3, VI 3, VI 3/1, VI3/1-b.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.