UPRS sodba II U 481/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-11-09

Vlasta Švagelj Gabrovec (preds.), Violeta Tručl (poroč.), Sonja Kočevar

knjižničarstvo - strokovni nazivi v knjižnični dejavnosti - imenovanje v nazive - pogoji za imenovanje v nazive - objave strokovnih del - obrazložitev odločbe

Čeprav tožena stranka v odgovoru na tožbo zanika, da bi pri odločanju uporabila Navodila 2015, ki v času izdaje izpodbijane odločbe še niso bila niti sprejeta, pa iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je tožena stranka odločala v smislu navodil, ki so bila očitno šele v pripravi. Glede tega je treba pojasniti, da materialnopravno podlago odločitve predstavlja Pravilnik o imenovanju v strokovne nazive v knjižnični dejavnosti (navodila so lahko le pripomoček za njegovo izvajanje), ta pa v verziji objavljeni v Uradnem listu RS št. 9/2009, 108/2011 ne govori o „avtorskih“ objavah.

Z izpodbijano odločbo je bilo odločeno, da tožnica ne izpolnjuje pogojev za pridobitev naziva bibliotekarska specialistka, obrazložena pa je z ugotovitvijo, da tožnica ne dosega zahtevane tretjine vseh zahtevanih točk z avtorskimi objavami. V nadaljevanju obrazložitve se navaja število točk po posameznem poglavju meril, vendar pa je to popolnoma neobrazloženo glede tega, katera dela in aktivnosti so bila pri tem ocenjena. Izpodbijani akt bi moral vsebovati obrazložitev v smislu 214. člena ZUP, saj ga v nasprotnem primeru ni mogoče preizkusiti.

I. Tožbi se ugodi. Odločba Ministrstva za kulturo, št. 10041-98/2015/2 z dne 27. 11. 2015 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 285,00 € z DDV v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano odločbo je bilo odločeno, da tožnica ne izpolnjuje pogojev za podelitev naziva bibliotekarska specialistka. Iz obrazložitve izhaja, da je komisija za podelitve nazivov v knjižnični dejavnosti vlogo tožeče stranke za pridobitev naziva bibliotekarska specialistka obravnavala 20. 10. 2015 in ugotovila, da ima tožnica izobrazbo določeno s Pravilnikom o imenovanju v strokovne nazive v knjižnični dejavnosti (v nadaljevanju: Pravilnik), opravljen ustrezen bibliotekarski izpit ter ustrezne delovne izkušnje na področju knjižnične dejavnosti, da pa ni mogoče zadovoljivo in v zadostnem obsegu ovrednotiti drugih pogojev za imenovanje v naziv. Tožnici je bil z odločbo št. 612-12/2010/2 z dne 22. 5. 2010 podeljen naziv višja bibliotekarka. Za ta naziv je tožnica po merilih za ocenjevanje strokovne usposobljenosti zbrala 240 točk, za imenovanje v naziv bibliotekarska specialistka pa še dodatnih 145 točk. Skupno je bila njena strokovna usposobljenost ovrednotena s 385 točkami. Izkazana tožničina strokovna usposobljenost sicer presega v četrtem odstavku 18. člena Pravilnika določeno število točk (to je 300 točk), ne dosega pa nadaljnjega pogoja, to je, da je tretjina vseh zahtevanih točk dosežena z avtorskimi objavami. Tožnica je za imenovanje v naziv izbrala 385 točk iz petih različnih poglavij meril za ocenjevanje strokovne usposobljenosti in sicer za dejavnosti: I. objave – 30 točk; I.a urejanje publikacij – 0 točk; II. predavanja – 0 točk; III. delo pri projektih v delovnih skupinah in razstave – 0 točk; IV. pedagoška dejavnost in popularizacija - 50 točk; V. dejavnost - 20 točk; VI. delo v strokovnih telesih in združenjih - 25 točk, VII. izobraževanje in usposabljanje strokovnih delavcev - 260 točk in VIII. priznanja in nagrade – 0 točk. Ker tožnica ne dosega v pravilniku zahtevanega števila točk za avtorske objave, pogojev za podelitev naziva bibliotekarska specialistka ne izpolnjuje.

2. Tožnica je vložila tožbo v upravnem sporu, ker meni, da izpolnjuje s Pravilnikom določene pogoje za imenovanje v naziv bibliotekarski specialist. Navaja, da med njene avtorske objave, objavljene na spletni strani Mariborske knjižnice ali v internem glasilu Informator (dostopen v sistemu COBISS - sodi med publikacije, ki se kot obvezni izvod pošiljajo v Narodno univerzitetno knjižnico, Univerzitetno knjižnico Maribor, osrednje območne knjižnice ter zamejski knjižnici v Celovcu in Trstu) sodijo: strokovni prispevki o knjižničnem gradivu, prispevki oziroma poročila s strokovnih srečanj, predstavitev posebnih zbirk knjižnice z opisi na spletni strani ustanove, avtorski strokovni pisni prispevki o knjigah oziroma priporočila za branje – anotacije kot osnovni segment knjižnične dejavnosti, dostopne širši javnosti. Manjši del njenih avtorskih objav je bil uvrščen pod točko I. objava in urejanje publikacij, kar pa ni zadoščalo za tretjino zahtevanih točk, pretežni del objav pa pod točko IV. pedagoška dejavnost in popularizacija, s čimer so bile njene avtorske objave razvrednotene, zlasti predstavitve knjižnih vsebin in poročila s strokovnih srečanj. Komisija se je pri dodeljevanju točk in razporeditvi avtorskih objav odločala samovoljno in subjektivno ter ni upoštevala predpisanega točkovanja. V Pravilniku o imenovanju v strokovne nazive v knjižnični dejavnosti ni nikjer točno opredeljeno, katere vrste objav (prispevki, poročila v internih glasilih) se upoštevajo v tretjini zahtevanih točk. Prav tako ni nikjer navedeno, da se anotacije in strokovna poročila ne upoštevajo kot avtorske objave pod točko 1.5 meril za ocenjevanje strokovne usposobljenosti v knjižnični dejavnosti. Glede na predhodni način ocenjevanja komisije in ob dejstvu, da se pravila v Pravilniku niso spremenila, tožnica ugovarja zadnji umestitvi njenih avtorskih objav in meni, da njena vloga za napredovanje v strokovni naziv bibliotekarski specialist ni bila obravnavana v skladu s Pravilnikom. Predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne v nov postopek. Priglaša tudi stroške tega upravnega spora.

3. V dopolnitvi tožbe tožeča stranka še dodaja, da je bila njena vloga obravnavana po Navodilih za izvajanje ocenjevanja strokovne usposobljenosti v knjižničarski dejavnosti, ki so bila sicer sprejeta šele 4. 12. 2015 in javno objavljena 14. 12. 2015, ne pa po veljavnih merilih, ki so bila javno objavljena v času obravnave njene vloge. Razen tega dodaja, da v izpodbijani odločbi ni obrazložen način dodelitve točk, komisija pa je o tem odločala po neobjavljenih kriterijih, ki jih ni mogoče preveriti.

4. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da bi morala tožeča stranka v skladu s četrtim odstavkom 18. člena takrat veljavnega Pravilnika zbrati vsaj 100 točk iz naslova avtorskih objav. Tega pogoja pa tožeča stranka ni izpolnila. Ne glede na to, da tožeča stranka v svoji vlogi pod rubriko I. objava in urejanje publikacij ni opredelila nobenih objav, je komisija pri ocenjevanju izpolnjevanja pogoja, zbranih vsaj 100 točk iz naslova avtorskih objav, upoštevala tudi navedbe tožeče stranke pod točko IV. vloge z naslovom pedagoška dejavnost in popularizacija. Katere postavke posameznih poglavij meril iz priloge Pravilnika in v kakšnem obsegu jih je komisija upoštevala ter kakšno število točk je tožeča stranka zbrala iz posameznih poglavij meril iz priloge Pravilnika 2011, je razvidno iz mnenja komisije za podelitve naslovov v knjižnični dejavnosti. Komisija pri tem ni ravnala samovoljno, ampak je svojo odločitev oprla na navedbe tožeče stranke v vlogi in le-tej priloženi dokumentaciji ob upoštevanju Pravilnika 2011 in Navodil za izvajanje ocenjevanja strokovne usposobljenosti v knjižnični dejavnosti, sprejetih s strani komisije na seji dne 4. 10. 2012 (v nadaljevanju: Navodila 2012). Pri tolmačenju pomena in razlikovanju med posameznimi termini kot so: strokovni ali poljudni članek, anotacija ter s tem povezanim vrednotenjem in razporejanjem avtorskih objav je tožena stranka izhajala iz bibliotekarskega terminološkega slovarja, ki ga pozna in pri svojem delu uporablja vsak strokovni delavec s področja knjižnične dejavnosti. Glede Navodil pa tožena stranka pojasnjuje, da je vsakokratno veljavno Navodilo objavljeno na spletnih straneh Ministrstva za kulturo, pri čemer iz Navodil jasno izhaja, kaj mora kandidat, ki vloži vlogo za pridobitev strokovnega naziva v knjižnični dejavnosti predložiti ter na kakšen način se vrednotijo posamezne postavke in način točkovanja. V času izdaje izpodbijane odločbe je veljalo Navodilo 2012, ki je bilo prav tako dostopno na spletnih straneh ministrstva in ki je bilo upoštevano pri izdaji izpodbijane odločbe.

5. Tožena stranka še dodaja, da je bila odločba o imenovanju v naziv višja bibliotekarka iz leta 2010 izdana na podlagi Pravilnika, ki je bil v veljavi leta 2009, ta pa je bil v letu 2011 spremenjen in na njem temelji tudi v tem upravnem sporu izpodbijana odločba. Tožena stranka tudi zanika, da bi izpodbijana odločba temeljila na Navodilih iz leta 2015, saj so bila ta sprejeta šele 4. 12. 2015 in objavljena 14. 12. 2015. Tožena stranka predlaga, da sodišče tožbo zavrne.

6. V pripravljalni vlogi tožeča stranka navaja še, da izpodbijana odločba ni utemeljena in obrazložena v skladu z 214. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Izpodbijana odločba se na materialnopravno podlago ocenjevanja, to je Pravilnik o imenovanju v strokovne nazive v knjižnični dejavnosti s priloženimi merili sicer sklicuje, vendar pa ostaja izrek neobrazložen in brez vsebinske presoje, torej nepojasnjen, zaradi česar je odločba nepreverljiva in izreka ni mogoče preizkusiti. Gre le za pavšalen in splošen povzetek 18. člena Pravilnika, odločba pa vsebinsko ne specificira posameznih postavk ocenjevanja in tako ostane nepojasnjeno, kaj se z odločbo ocenjuje pod posameznimi točkami kriterijev meril in kateri kriteriji ocenjevanja so se pod posamezno točko meril sploh uporabili. Tožnici ni zagotovljen vpogled, katera njena dela in aktivnosti so se sploh ocenjevala, in še manj kako so bila ta dela ocenjena. Ker je tako onemogočen preizkus izpodbijane odločbe, je s tem tožnici kršena pravica do ustreznega pravnega varstva. V nadaljevanju tožeča stranka pojasnjuje, da je s predloženimi dokumenti izkazala, da le-ti vsebinsko ustrezajo pojmu objave v skladu z merili. Kot objave pa bi bilo treba upoštevati tudi posamezne anotacije oziroma priporočila za branje. S tem pa je tožeča stranka zadostila kriteriju iz 18. člena Pravilnika glede zadostnega števila točk doseženega z objavami.

7. Tožena stranka v svoji pripravljeni vlogi zavrača navedbe tožeče stranke iz njene pripravljalne vloge. Meni, da je njena odločba v zadostni meri obrazložena. V nadaljevanju podrobneje pojasnjuje, katere tožničine prispevke je mogoče šteti kot avtorske objave, kamor pa po njenem mnenju ne sodijo anotacije.

9. V času izdaje izpodbijane odločbe veljaven Zakon o knjižničarstvu (v nadaljevanju ZKnj-1) v šestem odstavku 39. člena določa, da strokovni delavci pridobivajo strokovne nazive v skladu s pravilnikom, ki ga sprejme minister, pristojen za kulturo v soglasju z ministrom, pristojnim za šolstvo in znanost. Določila pravilnika morajo smiselno upoštevati strokovne nazive, ki veljajo na drugih področnih. V času izdaje izpodbijane odločbe je to bil Pravilnik o imenovanju v strokovne nazive v knjižnični dejavnosti (Uradni list RS, št. 9/2009 in 108/2011), ki določa strokovne nazive ter pogoje in postopek imenovanja v strokovne nazive za strokovne delavce v knjižnični dejavnosti. Po tem pravilniku so v strokovne nazive lahko imenovani strokovni delavci, ki so zaposleni v knjižnicah iz 7. člena Zakona o knjižničarstvu in drugih organizacijah, ki delujejo na področju knjižnične dejavnosti (1. člen ZKnj-1).

10. O imenovanju v višji naziv po tem pravilniku odloča minister, pristojen za kulturo z odločbo, če so izpolnjeni pogoji, določeni v tem pravilniku, po postopku predpisanem v tem poglavju (7. člen Pravilnika). Minister imenuje komisijo za podelitev nazivov v knjižnične dejavnosti (v nadaljevanju: komisija) za dobo petih let. Komisija obravnava vloge iz 11. člena Pravilnika in podaja mnenja o izpolnjevanju pogojev za pridobitev naziva v skladu s Pravilnikom. Mnenja komisije morajo biti obrazložena (8. člen Pravilnika). Sestavo komisije določa 9. člen Pravilnika. Komisija deluje na ministrstvu, pristojnem za kulturo, o poteku seje vodi zapisnik, dela pa po poslovniku, ki ga sprejme z večino vseh svojih članov (10. člen Pravilnika). Posameznik, ki želi pridobiti naziv iz 7. člena Pravilnika, vloži vlogo za pridobitev naziva na ministrstvu. Ta mora vsebovati osebne podatke kandidata in podatke o zaposlitvi, naziv, ki ga želi kandidat pridobiti, življenjepis s podatki o strokovnem delu in dokazila o izpolnjevanju posameznih pogojev za pridobitev naziva. Če komisija ugotovi, da iz vloge ni mogoče razbrati izpolnjevanja pogojev strokovne usposobljenosti za opravljanje strokovnega dela, se posameznika pozove k dopolnitvi vloge v roku, ki ne sme biti krajši od 15 dni od prejema obvestila. Če vloga v danem roku ni dopolnjena, jo komisija obravnava takšno, kakršna je bila vložena (prvi odstavek 12. člena Pravilnika). Minister odloči o podelitvi naziva z odločbo po predhodnem mnenju komisije. Minister podeli naziv z 31. majem, če je bila popolna vloga posameznika vložena do vključno 1. aprila oziroma s 30. novembrom, če je bila popolna vloga posameznika vložena do vključno 1. oktobra (13. člen Pravilnika).

11. Z izpodbijano odločbo je bilo odločeno, da tožnica ne izpolnjuje pogojev za pridobitev naziva bibliotekarska specialistka, obrazložena pa je z ugotovitvijo, da tožnica ne dosega zahtevane tretjine vseh zahtevanih točk z avtorskimi objavami. V nadaljevanju obrazložitve se navaja število točk po posameznem poglavju meril, vendar pa je to popolnoma neobrazloženo glede tega, katera dela in aktivnosti so bila pri tem ocenjena, kot pravilno opozarja tožeča stranka. Izpodbijani akt bi moral vsebovati obrazložitev v smislu 214. člena ZUP, saj ga v nasprotnem primeru ni mogoče preizkusiti. To pa pomeni, da mora poleg zahtevkov in navedb stranke vsebovati tudi ugotovitve glede dejanskega stanja, dokaze, na katere je le-to oprto, razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, navedbo določb predpisov, na katere se opira odločitev, razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločitev in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno zahtevku stranke (prvi odstavek 214. člena ZUP). Obrazložitev je smiselna le, kadar je tako konkretna, določna in razumljiva, da jo je mogoče preizkusiti. Pri tem pomanjkljivosti obrazložitve izpodbijane odločitve ni mogoče nadomestiti z navedbami v odgovoru na tožbo.

12. Ker izpodbijani akt ne navaja konkretnih in argumentiranih razlogov za sprejeto odločitev, se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, s tem pa je bila storjena absolutna bistvena kršitev pravil upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP.

13. Zgoraj navedena odločitev je torej neobrazložena, sicer skopa obrazložitev pa vendarle nakazuje tudi na vprašanje glede pravilne uporabe materialnega prava. Pogoje za pridobitev naziva bibliotekarski specialist določa četrti odstavek 18. člena v času odobritve veljavnega Pravilnika. Ti so, da ima kandidat najmanj 15 let delovnih izkušenj na področju knjižnične dejavnosti in izobrazbo iz prvega odstavka tega člena ter da je opravljal strokovno delo in pridobil dodatna strokovna ali funkcionalna znanja v skladu s prilogo k temu pravilniku ter pri tem zbral najmanj 300 točk vsaj iz treh različnih poglavij meril iz priloge Pravilnika, od tega tretjino vseh zahtevanih točk z objavami.

14. Izpodbijana odločba to določbo nekoliko modificira. V odločbi je navedeno, da je treba tretjino vseh zahtevanih točk izpolniti z avtorskimi objavami, čeprav določba četrtega odstavka 18. člena Pravilnika (Uradni list RS št. 9/2009, 108/2011), ki je bil v veljavi v času izdaje izpodbijane odločbe, ne govori o avtorskih objavah ampak omenja „le“ objave. Tudi Navodila 2012, na katera se sicer sklicuje tožena stranka, določajo vsebino pojma „objava“. To je vsako posredovanje informacij s področja knjižnične dejavnost namenjeno javnosti. O „avtorskih objavah“ pa govorijo Navodila 2015. Kot avtorsko objavo opredeljujejo javnosti namenjeno predstavitev strokovnega ali znanstvenega dela oziroma informacij izključno s področja knjižnične dejavnosti. Upoštevajo se strokovne in znanstvene monografije, strokovni in znanstveni članki ter krajši poljudno-strokovni prispevki.

15. Čeprav tožena stranka v odgovoru na tožbo zanika, da bi pri odločanju uporabila Navodila 2015, ki v času izdaje izpodbijane odločbe še niso bila niti sprejeta, pa iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je tožena stranka odločala v smislu navodil, ki so bila očitno v pripravi. Glede tega je treba pojasniti, da materialnopravno podlago odločitve predstavlja Pravilnik (navodila so lahko le pripomoček za njegovo izvajanje), ta pa v verziji objavljeni v Uradnem listu RS št. 9/2009, 108/2011 ne govori o „avtorskih“ objavah. Avtorske objave so kot pogoj za pridobitev naziva bibliotekarski specialist določene šele s Pravilnikom, objavljenim v Uradnem listu RS št. 65/2016 z dne 20.10.2016, ki seveda ne more predstavljati materialnopravne podlage za odločitev v zadevi.

16. Bistvena kršitev določb postopka je vselej podana v primeru, ko gre za absolutno bistveno kršitev pravil postopka, ki jo določa ZUP (tretji odstavek 27. člena Zakona o upravnem sporu - v nadaljevanju ZUS-1) in ki je bila ugotovljena zgoraj. Zato je sodišče po 3. točki prvega odstavka 64. člena ZUS-1 izpodbijani sklep odpravilo ter v skladu s tretjim odstavkom 64. člena ZUS-1 zadevo vrnilo pristojnemu organu v ponovni postopek. V ponovnem postopku bo treba odpraviti storjeno kršitev pravil postopka in ponovno odločiti v zadevi z aktom, v katerem bodo ugotovljena, obrazložena in utemeljena vsa dejstva, ki so pomembna za odločitev, pri tem pa bo pri odločitvi treba uporabiti tudi pravilno materialnopravno podlago.

17. Ker je sodišče tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijani akt, je v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 tožena stranka dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Po določilu drugega odstavka 3. člena tega pravilnika je tožeča stranka upravičena do povrnitve stroškov postopka v višini 285,00 €, ki jih je sodišče skupaj z DDV naložilo v plačilo toženi stranki.

18. Obresti od zneska pravdnih stroškov je sodišče tožeči stranki prisodilo od dneva zamude, tožena stranka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika – OZ v zvezi z 378. členom OZ - enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča Republike Slovenije z dne 13. 12. 2006).

ZKnj-1 člen 39, 39/6. ZUP člen 214. Pravilnik o imenovanju v strokovne nazive v knjižnični dejavnosti člen 12, 18.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.