UPRS sodba I U 200/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-05-15

Lara Bartenjev (preds.), Andrej Kmecl (poroč.), Nataša

gradbeno dovoljenje - postopek izdaje gradbenega dovoljenja - stranski udeleženec - pravni interes - dostop do javne ceste - nujna pot

Morebitna omejitev tožničine lastninske pravice z vzpostavitvijo služnostne poti je odvisna od izida nepravdnega postopka pred sodiščem, kar pomeni, da je varstvo tožničinih pravic v zvezi s tem zagotovljeno v drugem postopku, izid tega postopka pa je bodoče negotovo dejstvo. Vpliv izdaje gradbenega dovoljenja na izvrševanje drugih tožničinih pravic je torej zgolj hipotetičen oziroma posreden, njen interes za ohranitev ene od možnosti za določitev dostopa nepremičnine A.A. do javnega cestnega omrežja pa ima v kontekstu obravnavanega postopka značaj dejanskega in ne pravnega interesa. Sodišče zato ugotavlja, da tožnica tudi s tega vidika ne izkazuje pravnega interesa za sodelovanje v upravnem postopku.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Prvostopenjski upravni organ je z izpodbijanim sklepom zavrnil tožničino zahtevo za priznanje statusa stranske udeleženke v postopku izdaje gradbenega dovoljenja za gradnjo objektov za zagotavljanje poplavne varnosti na porečju Savinje v tam navedenem obsegu in na tam navedenih zemljiščih.

Iz obrazložitve izhaja, da je tožnica solastnica nepremičnine parc. št. 1155 k.o. ..., ki zahodno meji na parcelo št. 1154 iste k.o., ki je skupaj s sosednjo nepremičnino, parc. št. 1153 iste k.o., v lasti A.A. Ker navedeni nepremičnini nimata povezave z javno cesto, je A.A. zoper solastnike nepremičnine parc. št. 1155 k.o. ..., torej tudi zoper tožnico, pred Okrajnim sodiščem v Celju sprožila postopek za določitev nujne poti prek prej navedene parcele. Tožnica meni, da bo z objekti, ki so predmet obravnavanega gradbenega dovoljenja, zagrajen edini razpoložljivi prostor, na katerem je mogoče urediti dostop do nepremičnine v lasti A.A. do javne ceste.

Prvostopenjski organ meni, da nameravana gradnja v ničemer ne posega v tožničino lastnino, niti tožnica ne zatrjuje vplivov tega posega na njeno nepremičnino. V sklopu izgradnje objektov za zagotavljanje poplavne varnosti se ne odloča o dovozu do nepremičnin v lasti A.A., določba 7. točke prvega odstavka v zvezi z drugim odstavkom 66. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), na katero se sklicuje tožnica, pa se nanaša le na objekt, o gradnji katerega se odloča. V obravnavani zadevi se odloča le o objektih za zagotavljanje poplavne varnosti, z njihovo gradnjo pa se obstoječi dovozi do drugih objektov, ki na njih mejijo, ne spreminjajo. Dostop do objektov ob Savinjskem nabrežju namreč ni predviden s sprehajalnih površin mestnega parka, temveč z javnih poti iz zaledja. Direkten dostop do nepremičnine v lasti A.A. ni mogoč, zato je ta dostop določen prek zemljišča v zasebni lasti, med drugim tudi tožničini. Ta ureditev je bila predpisana s prostorskim izvedbenim aktom, ki je bil objavljen v uradnem listu in velja. Za izgradnjo dovoza do objekta A.A., kot ga predlaga tožnica, ni pravne podlage v prostorsko izvedbenem aktu, niti se v tem postopku o tem ne odloča.

Organ navaja, da je udeleženec le oseba, ki varuje svojo pravno korist, torej neposredno osebno korist, oprto na zakon ali drug predpis. Tožnica pravne koristi ne izkazuje, temveč gre za željo po ureditvi dovoza do sosednjega objekta na mestu nameravane gradnje objektov za zagotavljanje poplavne varnosti, kar pa ni skladno z materialnim predpisom oziroma izvedbenim aktom, ki velja na obravnavanem območju. Zahteva za ureditev dovoza do sosednje nepremičnine je bila sicer podana v upravnem postopku, vendar prvostopenjski organ meni, da je jasno, da je naslovljena na lokalno skupnost. Tožnica zato v tem upravnem postopku ne izkazuje pravne koristi, poleg tega pa njena zahteva ni v neposrednem razmerju z upravno stvarjo, o kateri se v tem postopku odloča.

Drugostopenjski organ je tožničino pritožbo zoper izpodbijani sklep zavrnil. Tudi ta organ v obrazložitvi navaja, da z nameravano gradnjo ne bo v ničemer poseženo na tožničino zemljišče, zgolj na podlagi solastništva zemljišča v predmetnem območju urejanja pa tožnici prostorski akt, gradbeni predpisi ali ZGO-1 ne dajejo pravic, ki bi jih lahko varovala v obravnavanem postopku. Tudi drugostopenjski organ zato meni, da tožnica ne izkazuje pravnega interesa za vstop v postopek.

Tožnica se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri navaja, da ima interes, da sodeluje v upravnem postopku, da prepreči poseg v svojo ustavno varovano pravico do zasebne lastnine. Do tega posega bo prišlo, če bo izdano gradbeno dovoljenje, za katero niso izpolnjeni zakonski pogoji. V konkurenci javne površine in zasebnega zemljišča je namreč javna površina tista, po kateri je treba zagotoviti dostop, če to ne bo mogoče, pa bo lahko nujna pot določena po tožničinem zemljišču, kar pomeni poseg v njeno lastninsko pravico, omejitev te pravice, emisije ipd.

Trenutno čez zemljišče, katerega solastnica je tožnica, ne poteka nobena pravno priznana pot do zemljišča A.A. Tudi prostorski akt, na katerega se sklicuje toženka, tak dovoz opisuje le pogojno in sicer ga veže na sporazum s tožničinim pravnim prednikom, če ta ne bo dosežen pa na sodno „uveljavitev hasnovanja“. Nesporno je, da sporazum ni bil dosežen, hasnovanje ni bilo uveljavljeno, noben del tožničine nepremičnine pa ni bil geodetsko odmerjen in ni postal javna površina, kar prav tako izhaja iz prostorskega akta. Nameravana gradnja bo trajno posegla v prostor in to tako, da bo preprečila edini možni način za povezavo nepremičnin A.A. za javno cesto brez posega v zasebno zemljišče.

Ta gradnja je zato v nasprotju z zahtevo iz 7. točke prvega odstavka v zvezi z drugim odstavkom 66. člena ZGO-1, da mora imeti objekt (v tem primeru A.A.) dostop do javne ceste. Navedeno določbo ZGO-1 je treba razlagati v skladu z njenim namenom, ki je v zagotovitvi dostopov za vse gradbene objekte, torej tudi tiste, za katere bi lahko v drugem postopku izdano gradbeno dovoljenje imelo posledice v smislu omejitve dostopa, kot v obravnavani zadevi. Da je izdelovalec projektne dokumentacije upošteval možnosti dostopa, dokazuje tudi, da je do objekta A.A. projektiran peš dostop. Projekt je tudi sicer zajel rešitve dostopov do nepremičnin, npr. za stanovalce za naslovu B., le približno 180 m nizvodno ob Savinji. Če bi bil predviden dovoz do javne ceste, bi bila odpravljena tudi „neskladnost s prostorskimi akti“, saj v nobenem od teh aktov ni predvidena povezava med nepremičnino A.A. in javno cesto.

Tožnica se sklicuje tudi na zapisnik oziroma sporazum pri Zavodu za planiranje in izgradnjo Celje z dne 12. 9. 1991, ko je bilo dogovorjeno, da če ne bo dosežen sporazum med lastniki spornih parcel, bo pristojni občinski organ pripravil vse potrebno, da se uredi dovozni priključek do nepremičnine A.A. „kot vzhodni podaljšek sedaj ob Savinjskem nabrežju zaključene Prežihove ulice do funkcionalnega zemljišča stanovanjske hiše A.A. (…), da se bo ukinil zgoraj cit. odlok in (…) da bo ta cestni priključek potekal na vrhu protipoplavnega nasipa – Savinjsko nabrežje“.

Tožnica ima iz navedenih razlogov interes, da zagotovi spoštovanje predpisov pri izdaji gradbenega dovoljenja. Če bo to izdano v nasprotju z navedeno določbo ZGO-1, bi bila preprečena ureditev dostopa po javni površini, zato bi prišlo do posega v osebno lastnino tožnice. Zahteva tožnice je torej v neposredni povezavi z upravno stvarjo, ki je predmet postopka. Iz tega izhaja tudi, da tožnica ne uveljavlja koristi tretjih, temveč svojo lastno pravno korist.

Iz navedenih razlogov tožnica predlaga sodišču, naj tožbi ugodi in izpodbijani sklep spremeni tako, da ji prizna status stranske udeleženke v postopku, podrejeno, naj ta sklep odpravi in zadevo vrne organu prve stopnje v ponoven postopek, v vsakem primeru pa naj toženki naloži povračilo stroškov upravnega spora.

Toženka in investitor nameravane gradnje (kot prizadeta stranka v tem postopku) na tožbo nista odgovorila.

Sodišče se strinja z razlogi, ki jih v izpodbijanem sklepu in drugostopenjski odločbi navaja toženka, iz katerih izhaja, da nameravana gradnja ne posega v nepremičnino tožnice, niti tožnici v zvezi s to gradnjo nobeden od predpisov, ki jih je treba upoštevati v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja, ne daje kakšne individualne pravice, ki bi jo tožnica lahko uveljavljala v tem postopku, zato tožnica ne izkazuje pravnega interesa, ki je pogoj za status stranskega udeleženca. Sodišče zato v obrazložitvi teh razlogov ne navaja ponovno (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1), glede na tožbene navedbe pa dodaja:

Stranski udeleženec je oseba, ki ima zaradi varstva svojih pravnih koristi pravico udeleževati se upravnega postopka, ki je bil uveden na zahtevo drugega ali po uradni dolžnosti. Zato je lahko stranski udeleženec samo tisti, ki varuje kakšno svojo pravno korist v upravni stvari, ki je predmet upravnega postopka, in kolikor jo v tem upravnem postopku sploh lahko varuje. Obstajati mora torej določeno razmerje stranskega udeleženca do upravne stvari, ki je predmet konkretnega upravnega postopka. To razmerje vzpostavlja materialni predpis, iz katerega je razvidno tudi, ali ima oziroma kdo ima lahko kakšno pravno korist v upravni stvari, o kateri se odloča v upravnem postopku. Vsakomur, komur pravo priznava obstoj njegovega pravno varovanega interesa, je treba omogočiti, da ta interes zavaruje tudi v upravnem postopku, v katerem bi bilo lahko v ta interes poseženo. Ali tak osebni, neposredni in pravno varovani interes obstaja, pa izhaja iz pravne norme in njenega namena varovanja položaja določenega posameznika (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-165/09-34 z dne 3. 3. 2011).

Po prvem odstavku 43. člena ZUP se ima pravico udeleževati postopka poleg stranke tudi oseba, ki izkaže pravni interes. Pravni interes izkaže oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi. Pravna korist je v skladu z drugim odstavkom 43. člena ZUP neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist. Pri pravnem interesu oziroma pravni koristi stranskega udeleženca ne gre za splošno (javno) korist, temveč za osebno korist, ki je neposredna in pravna. Korist je osebna, če se nanaša neposredno na osebo, ki jo uveljavlja, in neposredna, če gre za sedanjo korist v upravnem postopku, ki obstaja v trenutku odločanja, ne pa za morebitno ali bodočo korist. Korist je pravna, če je oprta na zakon ali drug zakoniti predpis. Dejanskega interesa v upravnem postopku ni mogoče uveljavljati (A. Mužina v: T. Jerovšek in G. Trpin (ur.), Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, Nebra, Ljubljana 2004, stran 185).

Upravna stvar, o kateri se odloča v obravnavanem upravnem postopku, je izdaja gradbenega dovoljenja v obsegu, kot ga je opredelil investitor v projektni dokumentaciji, ki je sestavni del zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja (drugi odstavek 54. člena in drugi odstavek 68. člena ZGO-1). Kot ugotavlja toženka, tožnica pa temu ne ugovarja, ta gradnja neposredno in sama po sebi v ničemer ne posega v tožničine nepremičnine, tožnica pa tudi ne zatrjuje, da bi kateri od materialnih predpisov, ki jih je treba uporabiti pri izdaji gradbenega dovoljenja, vzpostavljal neposredno razmerje med njenimi pravicami, ki jih želi zavarovati, in upravno stvarjo, ki je predmet obravnavanega upravnega postopka. Povedano drugače: V tem upravnem postopku se ne odloča o omejitvi tožničine lastninske pravice na njeni nepremičnini (vzpostavitvi služnosti). V tem pogledu tožnica torej ne izkazuje obstoja svojega pravnega interesa, zato ni izpolnjen pogoj iz prej navedenega 43. člena ZUP za priznanje statusa stranskega udeleženca v tem postopku.

Bistvo tožbenih navedb pa je, da bi izdaja gradbenega dovoljenja kljub temu posegla v tožničin pravni položaj na način, ki zahteva njeno udeležbo v postopku. Če bo do gradnje prišlo, naj bi namreč to v vzporedno potekajočem nepravdnem postopku pred sodiščem pripeljalo do določitve služnostne poti prek njenega zemljišča, kar pomeni poseg v njeno lastninsko pravico na tem zemljišču. Ker je edina druga možnost za dostop zemljišča A.A. do javnega cestnega omrežja prek zemljišča nameravane gradnje, ki je v javni lasti, tožnica meni, da bi bili z izdajo gradbenega dovoljenja kršeni materialnopravni predpisi, ki zahtevajo, da mora imeti vsak objekt povezavo z javnim cestnim omrežjem.

Presoja, ali je nameravana gradnja v skladu z gradbenimi predpisi (ZGO-1 in prostorski akti) spada v okvir zaščite javnega interesa, ki po prej navedenem ni podlaga za pridobitev statusa stranskega udeleženca. Vendar pa po novejši ustavnosodni praksi Ustavnega sodišča RS (Up-267/11-16, U-I-45/11-10 z dne 3. 4. 2014) takim normam ni mogoče na splošno odreči vsebin, katerih namen je v okviru javnopravnega interesa varstvo posameznikovega interesa, četudi iz njih ni mogoče izpeljati subjektivne pravice konkretnega posameznika. Če je takšen namen iz norme razviden, ni mogoče zanikati upravičenja posameznika, da od organov oblasti v okviru javnopravnega interesa, izraženega v zakonski normi, zahteva spoštovanje njegovega interesa. V takih primerih zasebnega interesa posameznika ni mogoče razločiti od javnopravnega interesa, da je pravica podeljena zgolj pod pogoji in po postopkih, ki jih določa zakon ali splošni akt lokalne skupnosti. Na ta način opredeljeni položaj in skozenj izraženi varovani interes pa posamezniku omogočata zahtevati zgolj spoštovanje pravil, ki opredeljujejo izdajo upravne odločbe, ne pa tudi uveljavljanja določene vsebine odločitve. Če bi tožnica torej uspela izkazati, da ima izdaja gradbenega dovoljenja neposreden vpliv na izvrševanje drugih njenih pravic, bi s tem (ob upoštevanju nadaljnjih navedenih pogojev) lahko utemeljila osebno in neposredno pravno korist.

Vendar pa v obravnavani zadevi tožnica po presoji sodišča ni izkazala, da bi imela izdaja gradbenega dovoljenja neposreden vpliv na izvrševanje drugih njenih pravic. Po njenih lastnih navedbah nepremičnina A.A. nima nikakršnega pravno priznanega dostopa do javnega cestnega omrežja, česar nameravana gradnja ne bo v ničemer spremenila. Morebitna omejitev tožničine lastninske pravice z vzpostavitvijo služnostne poti je odvisna od izida nepravdnega postopka pred sodiščem, kar pomeni, da je varstvo tožničinih pravic v zvezi s tem zagotovljeno v drugem postopku, izid tega postopka pa je bodoče negotovo dejstvo. Vpliv izdaje gradbenega dovoljenja na izvrševanje drugih tožničinih pravic je torej zgolj hipotetičen oziroma posreden, njen interes za ohranitev ene od možnosti za določitev dostopa nepremičnine A.A. do javnega cestnega omrežja pa ima v kontekstu obravnavanega postopka značaj dejanskega in ne pravnega interesa. Sodišče zato ugotavlja, da tožnica tudi s tega vidika ne izkazuje pravnega interesa za sodelovanje v upravnem postopku.

Kot že navedeno, je v skladu z 43. členom ZUP izkazovanje pravnega interesa pogoj za priznanje statusa stranskega udeleženca. Kot je bilo obrazloženo, v obravnavani zadevi ta pogoj ni izpolnjen, zato je bila odločitev toženke pravilna in zakonita, nadaljnje tožbene navedbe pa niso mogle vplivati na drugačno odločitev. Sodišče je zato v skladu s prvim odstavkom 63. člena ZUS-1 tožbo zavrnilo kot neutemeljeno.

Po četrtem odstavku 25. člena ZUS-1 v primeru, če sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.