UPRS sodba I U 1260/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2015-06-02

Petra Hočevar (preds.), mag. Mira Dobravec Jalen (poroč.), mag. Miriam Temlin Krivic

neposredna plačila v kmetijstvu - kmetijsko-okoljska plačila - prijava površine - neskladje med prijavljeno in ugotovljeno površino - zapisnik o kontrolnem pregledu - odklonitev podpisa zapisnika

Zapisnik je dokaz o poteku in vsebini dejanj postopka in danih izjav, razen tistih delov, h katerim je dal zaslišanec pripombo, da niso pravilno sestavljeni. Sama odklonitev podpisa zapisnika na dokazno vrednost zapisnika ne vpliva (tretji odstavek 79. člena ZUP). Tožnik pa tudi s konkretnimi navedbami ni izpodbijal nobenega dela zapisnika, pač pa so vse pripombe splošne ter ne omogočajo vsebinske obravnave in presoje. Takih pripomb zato ni mogoče šteti kot pripomb v smislu določbe prvega odstavka 80. člena ZUP.

Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo: (1) ugodila zahtevkom KOP za podukrepa Ekološko kmetovanje in Košnja strmih travnikov, nagib 35 do 50 %, v skupnem znesku 1.058,00 EUR, (2) znesek plačil za zahtevke KOP znižala za 7,33 EUR zaradi obračunanega stroška izobraževanja pri več kot enem odobrenem podukrepu KOP, tako da je za izplačilo ostalo 959,25 EUR, (3) zavrnila zahtevke KOP: Ekološko kmetovanje – travinje za 3,22 ha, Košnja strmih travnikov, nagib 35 do 50 %, za 0,54 ha in Košnja strmih travnikov, nagib nad 50 %, za 2,52 ha, (4) odločila, da se tožniku odobri in izplača znesek 959,25 EUR, (5) odločila, da pritožba zoper odločbo ne zadrži izvršitve, in (6) ugotovila, da v postopku izdaje odločbe niso nastali posebni stroški. Zavrnitev zahtevkov KOP je prvostopenjski organ obrazložil, kot sledi. Čezmerna prijava površine, ki se nanaša na podukrep Košnja strmih travnikov, nagib nad 50 % znaša 0,69 ha, kar je več kot 20 % in ne več kot 50 % ugotovljene površine skupine posevkov, zato se prijavljena površina te skupine posevkov podukrepa KOP skladno s 24. členom Uredbe o plačilih za ukrepe osi 2 – Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007 do 2013 v letih 2010 do 2013 (v nadaljevanju Uredba osi 2) zavrne. Čezmerna prijava površine v zvezi s podukrepom KOP Ekološko kmetovanje – travinje, znaša 1,07 ha ter pri podukrepu Košnja strmih travnikov, nagib 35 do 50 %, 0,18 ha, kar je več kot 3 % ali 2 ha in ne več od 20 % ugotovljene površine te skupine posevkov, zato se ugotovljena površina te skupine posevkov za pod ukrep KOP skladno s 24. členom Uredbe osi 2 zmanjša za dvakratno čezmerno prijavo površine te skupine posevkov. Odločba se v nadaljevanju sklicuje na pregled na kraju samem ter ugotovljene nepravilnosti, ki se v skladu s 16. členom Uredbe Komisije št. 1975/2006/ES obravnavajo kot čezmerna prijava površine te skupine. Nepravilnost se nanaša na GERK-e: 4367006 – ..., 1811266 – ..., 4850721 – ...

Ministrstvo za kmetijstvo in okolje (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je z odločbo z dne 9. 6. 2014 zavrnilo tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo prvostopenjskega organa.

Tožnik vlaga tožbo zaradi nepravilne ugotovitve dejanskega stanja, nepravilne uporabe materialnega prava in kršitev pravil postopka. Navaja, da so bili njegovi zahtevki iz naslova ukrepov KOP za leto 2011 zavrnjeni zaradi ugotovitev kontrole na kraju samem. Vendar se tožnik z ugotovitvami kontrolorja ne strinja, kar je povedal tudi na zapisnik ob kontroli na kraju samem. Navaja, da se je v času trajanja obveznosti programa KOP v letu 2010 spremenila kontrolirana površina zajema dejanske rabe iz 1000 na 100 m2 ter se je odpravilo priključevanje drugih tudi obdelanih površin, ki so ostale izven zajema površine GERK in jih je kontrolor do konca leta 2010 lahko priključil površinam v GERK. S tem ko se je neutemeljeno zmanjšala površina zajema na 100 m2, so izpadli številni deli površin, ki bi ob večjem zajemu predstavljali upravičeno površino. V letu 2011 tudi ni bilo mogoče več uveljaviti priključitve drugih obdelanih površin k površinam, zajetim v GERK-ih. To izhaja tudi iz dokumenta, ki ga je izdalo pristojno ministrstvo. Tožnik meni, da bi ga moral prvostopenjski organ o spremembi načina kontrole zemljišč vsaj predhodno obvestiti in mu določiti rok za  prijavo površin na nove pogoje. V dokazne namene se tožnik sklicuje na dokument interpretacijski ključ, januar 2009. Poleg tega tožnik opozarja, da so njegova zemljišča na območju naravnega habitata Natura 2000. Za taka območja skladno z določbo 34. člena Uredbe ES 73/2009 velja, da kot upravičene površine v programskem obdobju 2009 do 2013 veljajo tiste površine, ki so bile prijavljene, odobrene in izplačane v letu 2008. Tožnik pa je v vseh letih od vstopa v program KOP uveljavljal zahtevke na istih površinah, za leto 2008 pa so bile površine odobrene celo z nadzorstveno odločbo v polnem obsegu. Tožnik meni, da je namen navedene uredbe, da države članice ne bi ob spremembi pogojev upravičene površine le-teh uveljavljale tudi za večletne ukrepe na področju posebej zaščitenih območij, saj lahko traja celo eno pridelovalno sezono, da se površine lahko prilagodijo novim, spremenjenim pogojem in se ne bi neutemeljeno izrekale sankcije. Spremembe načina kontrole upravičenih površin po mnenju tožnika lahko veljajo le za enoletne ukrepe. Za večletne ukrepe KOP tožnik meni, da enostransko spremenjeni pogoji za ugotavljanje upravičenih površin ne more veljati, uveljavijo se lahko šele s predhodnim obvestilom pogodbeni stranki ali z ustreznim medsebojnim dogovorom ali pa ob začetku novega vstopa v tak večletni program. Pri tem pa je treba upoštevati tudi Uredbo ES 73/2009, člen 34, ki določa, da so na teh področjih upravičene površine v obdobju 2009 do 2013 tiste površine, ki so bile prijavljene, odobrene in izplačane za leto 2008. Tožnik sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo v zavrnilnem delu odpravi ter samo odloči, da se mu zahtevek za ukrepe KOP za leto 2011 v tem delu prizna v celoti.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi in razlogih zanjo ter sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

V obravnavani zadevi je sporna odločitev, da se tožniku v delu zavrne zahtevke KOP, in sicer za podukrepe Ekološko kmetovanje – travinje, Košnja strmih travnikov, nagib 35 do 50 % in Košnja strmih travnikov, nagib nad 50 %. Zahtevki so bili tožniku zavrnjeni na podlagi ugotovitev kontrolnega pregleda na kraju samem za površine. Ta je po podatkih izpodbijane odločbe pokazal čezmerne prijave površin, in sicer pri podukrepu  Ekološko kmetovanje – travinje za 1,07 ha, pri podukrepu Košnja strmih travnikov, nagib 35 do 50 % za 0,18 ha ter pri podukrepu Košnja strmih travnikov, nagib nad 50 % za 0,69 ha. Tožnik se z ugotovitvami kontrole na kraju samem ne strinja.

Sodišče kot neutemeljene zavrača tožbene navedbe, podane v smeri, da ugotovitev kontrole na kraju samem ni mogoče upoštevati kot pravilnih, saj se z njimi tožnik ni strinjal ter zato tudi ni podpisal zapisnika. Iz zapisnika o kontrolnem pregledu na kraju samem za površine z dne 29. 7. 2011 sicer izhaja, da je kontrolor navedel, da tožnik ne želi podpisati zapisnika zaradi slabih izkušenj iz preteklosti in zaradi ugotovitev, s katerimi se ne strinja: ker po njegovem mnenju obstaja utemeljen dvom, da se na dveh delih meritve meje GERK in katastrske meje ne ujemajo; ker poljska pot ne bi mogla biti izločena v celotni površini, saj je več kot pol travinje; ker so bile izločene površine pod 1000 m2, čeprav bi po interpretacijskem ključu to ne mogle biti; ker so bile na nekaterih točkah meritve opravljene na sami katastrski meji, čeprav je točka v grafičnem prikazu kar nekaj metrov oddaljena od meje GERK-a; ker dvomi v pravilnost vrisa GERK-ov; ker je bil pri vrisu GERK-a travniškega sadovnjaka izločen del sadovnjaka s samim sadnim drevjem, vendar z malo manj trave. Zapisnik je namreč dokaz o poteku in vsebini dejanj postopka in danih izjav, razen tistih delov, h katerim je dal zaslišanec pripombo, da niso pravilno sestavljeni (80. člen Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP, v zvezi z osmim in devetim odstavkom 36. člena Zakona o kmetijstvu, po katerih kontrolor šteje za uradno osebo po zakonu, ki določa upravni postopek, in ima pooblastilo za opravljanje posameznih dejanj v upravnem postopku ter pri kontroli na kraju samem postopa v skladu z določbami zakona, ki ureja upravni postopek, in o opravljeni kontroli sestavi zapisnik). Sama odklonitev podpisa zapisnika na dokazno vrednost zapisnika ne vpliva (tretji odstavek 79. člena ZUP). Tožnik pa tudi ni izpodbijal s konkretnimi navedbami nobenega dela zapisnika. Zapisnik sicer obsega ugotovitve o petih GERK-ih, in sicer so na devetih straneh za vsak GERK podrobno navedeni vsi posamezni izločeni deli s površinami in ugotovljeno rabo, ki ne ustreza prijavljeni rabi, v primeru treh GERK-ov pa so dodani tudi grafični prikazi izločenih površin. Tako voden zapisnik je po presoji sodišča omogočal podajo konkretnih pripomb v zvezi s posameznim GERK-om oziroma delom zapisnika. Vendar v zvezi z nobenim GERK-om tožnik ni podal konkretnih pripomb, pač pa so vse pripombe splošne ter ne omogočajo vsebinske obravnave in presoje. Takih pripomb zato po presoji sodišča ni mogoče šteti kot pripomb v smislu citirane določbe prvega odstavka 80. člena ZUP. Glede na to sodišče sodi, da je zapisnik o kontrolnem pregledu na kraju samem za površine v celoti lahko predstavljal podlago za ugotovitev nepravilno prijavljenih površin.

Neutemeljene so tudi vse tožbene navedbe o spremembah v površini zajema dejanske rabe in pri priključevanju površin izven GERK-ov, ki naj ne bi mogle vplivati na večletne ukrepe, za kakršne gre pri kmetijsko okoljskih plačilih (KOP). Kolikor se je do takih splošnih navedb, ki jih tožnik ne opira na določbe predpisov, mogoče opredeliti,  sodišče odgovarja, da se strinja z drugostopenjskim organom, da sprememb ni bilo. Prvi odstavek 9. člena Pravilnika o registru kmetijskih gospodarstev (Uradni list RS, 122/08), veljavnega od 1. 1. 2009, je določal, da se iz GERK izloči površine z drugačno vrsto kmetijske rabe oziroma vse površine, ki niso v kmetijski rabi, če so večje ali enake 100 m2 ter da se iz GERK mora takšne površine izločiti tudi, če so manjše od 100 m2, če jih je v GERK več in skupaj predstavljajo pomembno površino GERK. Povsem enako določbo ima Pravilnik o registru kmetijskih gospodarstev (Uradni list RS, 1/2010 in nasl.), veljaven v letih 2010 do 2014. Enako velja, če gre pri tožnikovih navedbah za najmanjše površine zajema dejanske rabe, ki so določene za posamezno vrsto rabe v Pravilniku o evidenci dejanske rabe kmetijskih in gozdnih zemljišč od leta 2009 dalje: za trajni travnik (šifra 1300) je to 1000 m2 in enako 1000 m2 za kmetijsko zemljišče, poraslo z gozdnim drevjem (šifra 1800). Sodišče pa drugostopenjskemu organu tudi pritrjuje, da se po predpisih (ki urejajo register kmetijskih gospodarstev, kontrolne postopke itd.) pri kontroli vedno lahko upošteva in kontrolira le prijavljena površina. Ob povedanem pa sodišče tudi ne sprejema kot utemeljene splošne tožbene navedbe, da naj bi za večletne ukrepe enostransko spremenjeni pogoji za ugotavljanje upravičenih površin (v smislu sprememb predpisov) ne mogli veljati, saj za tako razlogovanje podlage v veljavnih predpisih ni.

Kolikor pa tožnik še navaja, da njegova zemljišča ležijo na območju naravnega habitata Natura 2000 in naj bi zanje zato veljal poseben pravni režim, sodišče odgovarja, da gre za nedopustno tožbeno novoto, ki je tožnik ni uveljavljal ne v prvostopenjskem postopku ne v pritožbi, in v tožbi tudi ni opravičil, zakaj je ni uveljavljal že v upravnem postopku. Po tretjem odstavku 20. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) pa v upravnem sporu stranke ne smejo navajati dejstev in predlagati dokazov, če so imele možnost navajati ta dejstva in predlagati te dokaze v postopku pred izdajo izpodbijanega akta.

Sodišče še dodaja, da je ob uradnem preizkusu ugotovilo, da je prvostopenjski organ, ob tem ko se je po že navedenem glede podatkov o nepravilno prijavljenih površinah mogel opreti na zapisnik z dne 29. 7. 2011, na podlagi prvega odstavka 24. člena Uredbe osi 2 za izračun pomoči pravilno uporabil določbe petega odstavka 16. člena Uredbe 65/2011 (prej Uredba Komisije 1975/2006/ES).

Ker je sodišče presodilo, da je bil postopek za izdajo izpodbijane odločbe pravilen ter da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena, je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

ZUP člen 78, 79/3, 80. ZKme-1 člen 36, 36/8, 36/9.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.