UPRS sodba I U 1184/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2015-07-07

Petra Hočevar (preds.), mag. Mira Dobravec Jalen (poroč.), mag. Miriam Temlin Krivic

nepovratna sredstva - zahteva za izplačilo sredstev - pogoji za izplačilo sredstev - usposabljanje za delov v kmetijstvu, gozdarstvu in živilstvu - zaključek usposabljanja - sprememba obveznosti

Tožnik bi glede na vlogo z dne 6. 1. 2012 ter ob upoštevanju s strani Agencije za kmetijske trge odobrenih sprememb obveznosti moral v okviru Programa usposabljanja 1 izvesti 11 usposabljanj. Izvedel pa je le eno usposabljanje, kar ni sporno. Mogoče je namreč upoštevati le tiste spremembe, ki jih Agencija odobri na podlagi 54. člena ZKme-1, po katerem Agencija obrazloženemu zahtevku za spremembo obveznosti, določenih v odločbi o pravici do sredstev, ugodi, če bi bile tudi s spremembo obveznosti izpolnjene vse zahteve iz predpisov in javnega razpisa ter dosežen namen, za katerega je bila stranki dodeljena pravica do sredstev.

Tožnik zmotno meni, da je mogel, ne da bi pri Agenciji predhodno izposloval odobritev sprememb, izvedbo posameznih prijavljenih usposabljanj opustiti ter nato (zgolj) za izvedena usposabljanja uveljavljati izplačilo sredstev.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju agencija) je z izpodbijano odločbo zavrnila tožnikov zahtevek za izplačilo sredstev, določenih v odločbi o pravici do sredstev št. 33120-3/2011  z dne 20. 4. 2012. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je bila tožniku z odločbo o pravici do sredstev odobrena vloga za dodelitev nepovratnih sredstev v višini do 117.700,00 EUR za sofinanciranje iz ukrepa 111: Usposabljanje za delo v kmetijstvu, gozdarstvu in živilstvu, ki so bila razpisana z Javnim razpisom Usposabljanje za delo v kmetijstvu, gozdarstvu in živilstvu (v nadaljevanju Javni razpis). Sredstva iz Ukrepa 111 so se odobrila tožniku po postopku in pod pogoji, kot so navedeni v Uredbi o ukrepih 1., 3. in 4. osi Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007 do 2013 v letih 2011 do 2013 (v nadaljevanju Uredba PRP) in Javnem razpisu. Tožnik je 30. 12. 2013 vložil zahtevek za izplačilo nepovratnih sredstev v višini 12.624,00 EUR, s prilogami, dne 27. 2. 2014 pa je zahtevek še dopolnil s tam navedeno dokumentacijo. Agencija je pri administrativnem pregledu zahtevka in priložene dokumentacije ugotovila, da je tožnik k zahtevku priložil le dokazilo o izvedbi usposabljanj P1 - 11 z naslovom Strateško upravljanje in razvoj v KGŽ, medtem ko za ostala usposabljanja od P1 - 1 do P1 - 10 ni bilo priložene dokumentacije. Pri pregledu celotnega spisa je bilo ugotovljeno, da naj bi tožnik glede na zadnji predlog oziroma prošnjo za spremembo Programa 1 z dne 14. 2. 2013, na katerega je agencija dala soglasje dne 15. 2. 2013, izvedel 11 usposabljanj v okviru programa 1. Iz spisa ni razvidno, da bi tožnik od agencije pridobil soglasje za opustitev izvedbe usposabljanj P1 - 1 do P1 - 10. Agencija je 9. 4. 2013 poslala tožniku poziv na dopolnitev zahtevka, s katerim ga je v točki 2 pozvala na dokazila, iz katerih bo razvidno, da je izvedel tudi usposabljanja P1 - 1 do P1 - 10 oziroma da v kolikor katera izmed teh niso bila izvedena, pojasni razloge za to in predloži dokazila, da je usposabljanja poskušal izvesti. Agencija je 24. 4. 2014 prejela dopolnitev zahtevka, v katerem je tožnik v zvezi z 2. točko poziva predložil pisno pojasnilo ter 12 dokazil. Javni razpis v 4. točki poglavja IV/3 (Pogoji, ki jih mora izpolnjevati upravičenec ob vlaganju zahtevka za izplačilo sredstev) določa, da upravičenec lahko vlaga zahtevek za izplačilo sredstev po zaključenem usposabljanju. V skladu z 11. točko poglavja IV/2 se za zaključek usposabljanja štejejo izdana potrdila, ki jih je prejelo vsaj 10 slušateljev, ki so bili na usposabljanju prisotni vsaj 80 % izvedenih šolskih ur. Agencija je preučila celotno dokumentacijo in ugotovila, da tožnik ni ravnal v skladu z navedenimi določili Javnega razpisa, saj je oddal zahtevek za izplačilo pred zaključenimi usposabljanji oziroma programom usposabljanja. V dopolnitvi zahtevka je tožnik sicer pojasnil svoja stališča v zvezi z opustitvijo izvedbe usposabljanj P1 - 1 do P1 - 10, vendar pojasnila in priložena dokazila ne izkazujejo utemeljenih razlogov, zaradi katerih tožnik 10 od 11 usposabljanj ne bi mogel izvesti, niti od agencije pravočasno pridobiti soglasja za morebitno opustitev izvedbe ali drugo ustrezno rešitev, s katero bi bile izpolnjene vse zahteve iz predpisov in Javnega razpisa ter dosežen namen, za katerega je bila tožniku dodeljena pravica do sredstev. S tem je kršil 4. točko poglavja IV/3 (Pogoji, ki jih mora izpolnjevati upravičenec ob vlaganju zahtevka za izplačilo sredstev), ki določa, da upravičenec lahko vlaga zahtevek za izplačilo sredstev po zaključenem usposabljanju. Poleg tega je tožnik kršil tudi določbo 3. točke poglavja IV/3 Javnega razpisa, ki določa, da mora izvajanje programa usposabljanja potekati v skladu z vlogo in odločbo o pravici do sredstev. Namreč po vlogi, z upoštevanjem vseh sprememb, za katere je tožnik pridobil soglasje agencije, bi moral tožnik v okviru programa P1 izvesti 11 usposabljanj. Pri obravnavi zahtevka za izplačilo sredstev je bilo na podlagi predložene dokumentacije ugotovljeno, da tožnik ne izpolnjuje vseh pogojev oziroma kriterijev, določenih v Uredbi PRP in Javnem razpisu ter da je zahtevek v nasprotju z zahtevami, kot jih določajo predpisi, javni razpis oziroma odločba o pravici do sredstev, zato je bil zahtevek zavrnjen.

Tožnik v tožbi navaja, da so mu bila na podlagi vloge z dne 6. 1. 2012 iz Ukrepa 111 po postopku in pod pogoji, kot je navedeno v Uredbi PRP in Javnem razpisu, z odločbo o pravici do sredstev z dne 20. 4. 2012 odobrena sredstva. Na podlagi prijavljenih in z odločbo o pravici do sredstev odobrenih programov usposabljanj P1, P2 in P3 je tožnik začel izvajati vse aktivnosti, kot jih je prijavil v svoji vlogi. Ker je bilo izvajanje programov na začetku zelo oteženo, je pri agenciji 15. 10. 2012 vložil predlog sprememb izvajanja programov usposabljanj P 1, o čemer je prejel odločbo agencije z dne 19. 11. 2012. Pozneje, 13. 2. 2013 je tožnik podal ponoven predlog sprememb izvajanja vseh treh programov usposabljanj, s čemer je agencija soglašala 15. 2. 2013. Po končanju izvajanja aktivnosti programov usposabljanj P2 in P3 je tožnik izstavil zahtevek za izplačilo. Težava pa je nastopila pri programu usposabljanj P1, kjer je po zaključenih aktivnostih navedenega programa tožnik izstavil zahtevek za izvedene aktivnosti, ki v vseh vidikih ustrezajo zahtevam Javnega razpisa, vloge in odločbe o pravici do sredstev, vendar je agencija njegov zahtevek zavrnila. Pri čemer tožnik poudarja, da za neizvedene aktivnosti ni uveljavljal nobenega stroška, niti ni zahteval izplačila sredstev. Tožnik meni, da agencija pri odločanju ni upoštevala določil Javnega razpisa, da ni upoštevala Navodil za izpolnjevanje za Ukrep 111 ter da je nepravilno razlagala in uporabila določbe Uredbe Komisije ES 65/2011 (v nadaljevanju Uredba 65/2011). Tožnik meni, da agencija ne razlikuje med „usposabljanjem“ in „programom usposabljanj“. V Javnem razpisu, v poglavju IV/3 je v točki 4 navedeno, da upravičenec lahko vlaga zahtevek za izplačilo sredstev po zaključenem usposabljanju. Iz poglavja IV/1, točke 12, pa izrecno izhaja, da „program usposabljanja lahko vsebuje več usposabljanj“. Zahtevek, ki ga je tožnik oddal, je izpolnjeval vse z Javnim razpisom predpisane pogoje, še posebej zahteve iz poglavij IV/2 ter IV/3. Zahtevek je bil oddan potem, ko je bilo usposabljanje P1 - 11 zaključeno, o čemer je tožnik dokumentacijo dostavil agenciji. Tožnik poudarja, da je program usposabljanja P1 zaključil (čeprav ga ni izvedel v celoti) ter je tako zahtevek za izplačilo agenciji izstavil po zaključku programa usposabljanj P1. Iz nobene določbe Javnega razpisa ne izhaja, da bi tožnik moral izvesti vsa usposabljanja v okviru programa usposabljanj, da bi bil upravičen do izplačila sredstev za izvedene upravičene aktivnosti. Prav tako ni določbe o tem, da je potrebno za neizvedbo posameznega usposabljanja pridobiti predhodno odobritev in soglasje s strani agencije. Tista usposabljanja, ki jih je tožnik izvedel v celoti in ki izpolnjujejo vse zahteve Javnega razpisa in odločbe o pravici do sredstev, je vključil v svoj zahtevek za izplačilo sredstev, neizvedenih usposabljanj pa v zahtevek ni niti vključil. Agencija ni utemeljila, v čem je zahtevek tožnika za izplačilo v nasprotju z zahtevami iz predpisov, Javnega razpisa ali odločbe o pravici do sredstev, kot navaja v obrazložitvi odločbe. Agencija je z izpodbijano odločbo kršila tudi natančna navodila glede izpolnjevanja zahtevka za izplačilo sredstev. Zahtevek tožnika je bil pripravljen popolnoma v skladu z navodili, zato je zavrnitev zahtevka neutemeljena. Čeprav agencija v svoji odločbi tako ni navedla, pa je mogoče sklepati, da je odločitev oprla na določila Uredbe 65/2011. V Uredbi 65/2011 so določena znižanja in izključitve pri izvajanju kontrolnih postopkov v zvezi z ukrepi kmetijske politike. Sklepati je mogoče, da je agencija zaradi več kot 20 % neizvedenih usposabljanj znotraj programa usposabljanj P1 po avtomatizmu, zaradi nepozornosti ali drugega razloga, napačno uporabila navedene določbe tudi za Ukrep 111, ki spada v 1. os Programa razvoja podeželja. Znižanja in izključitve za ukrepe 1. osi, kamor spada tudi Ukrep 111 in izvedene aktivnosti tožnika, so namreč natančno opredeljene v členu 30 Uredbe 65/2011. Agencija tako ni upoštevala jasnih določil Uredbe 65/2011, ki jo je navedla v preambuli Javnega razpisa in ki natančno opredeljuje pravila in pogoje znižanj in izključitev. Tožnik dodaja, da je sicer do zadnjega zahtevka izvedel svoje obveznosti v obsegu 90,65 % v okviru vseh usposabljanj skupaj (P1, P2 in P3) ter 54,54 % usposabljanj v okviru programov usposabljanj P1. Poleg tega je tožnik ves čas od prejema odločbe o pravici do sredstev izkazoval vso potrebno skrbnost, odgovornost in vestnost, bil ves čas v stiku z vsakokratnim skrbnikom programa za Ukrep 111 ter je po svojih najboljših možnostih, znanju in vedenju izvajal vse potrebno, da bi v polnosti in najvišji kakovosti izvedel predlagane aktivnosti. V dokazne namene se tožnik sklicuje na spisno dokumentacijo upravnega spisa v zadevi, tudi glede korespondence z agencijo ter predlaga zaslišanje strank. Tožnik sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo spremeni tako, da zahtevku za izplačilo v celoti ugodi v višini 12.624,00 EUR, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka. Podrejeno predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi, zadevo pa vrne agenciji v ponovni postopek.

Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe ter sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

V obravnavani zadevi je sporna zavrnitev tožniku zahtevka za izplačilo sredstev v višini 12.624,00 EUR za namen Program usposabljanja 1, vloženega na podlagi odločbe o pravici do sredstev z dne 20. 4. 2012, s katero so bila tožniku odobrena nepovratna sredstva za Ukrep Usposabljanje za delo v kmetijstvu, gozdarstvu in živilstvu, v skupni višini do 117.700,00 EUR. Zahtevek je bil tožniku zavrnjen ob ugotovitvi, da naj bi po odobreni zadnji spremembi moralo biti v okviru Programa usposabljanja 1 izvedenih 11 usposabljanj, od P1 – 1 do P1 – 11, izvedeno pa je bilo le eno (P1 – 11), in na podlagi določb 4. in 3. točke poglavja IV/3 Javnega razpisa ter četrtega odstavka 56. člena Zakona o kmetijstvu (v nadaljevanju ZKme-1).

Po 4. točki poglavja IV/3 Javnega razpisa upravičenec vlaga zahtevek za izplačilo sredstev po zaključenem usposabljanju, po 3. točki poglavja IV/3 Javnega razpisa pa mora izvajanje programa usposabljanja potekati v skladu z vlogo in odločbo o pravici do sredstev. Po četrtem odstavku 56. člena ZKme-1 organ zahtevek, ki je v nasprotju z zahtevami iz predpisov, javnega razpisa ali odločbe o pravici do sredstev, z odločbo zavrne.

Iz spisne dokumentacije upravnega spisa izhaja, da bi tožnik glede na vlogo z dne 6. 1. 2012 ter ob upoštevanju s strani agencije odobrenih sprememb obveznosti z dne 19. 11. 2012 in 15. 2. 2013 moral v okviru Programa usposabljanja 1 izvesti 11 usposabljanj, od P1 – 1 do P1 – 11; tako pa je v izpodbijani odločbi ugotovila tudi agencija in te ugotovitve tožnik ne prereka (razen kolikor meni, da je po lastni odločitvi in brez soglasja agencije mogel izvedbo posameznih od 11 prijavljenih usposabljanj tudi opustiti). Kot dalje izhaja iz izpodbijane odločbe, je tožnik izvedel le eno usposabljanje (P1 - 11), in tudi ta okoliščina ni sporna. Glede na to se sodišče z odločitvijo agencije, ki je tožnikov zahtevek zavrnila, strinja, kajti agencija je po navedenem za to imela podlago v četrtem odstavku 56. člena ZKme-1, ker tožnikov zahtevek ni bil v skladu (vsaj) z določbo 3. točke poglavja IV/3 Javnega razpisa, po kateri bi moralo izvajanje programa usposabljanja potekati v skladu z vlogo, na podlagi katere je bila tudi izdana odločba o pravici do sredstev z dne 20. 4. 2012. Sodišče se z agencijo strinja, da je mogoče upoštevati le tiste spremembe, ki jih agencija odobri na podlagi 54. člena ZKme-1, po katerem agencija obrazloženemu zahtevku za spremembo obveznosti, določenih v odločbi o pravici do sredstev, ugodi, če bi bile tudi s spremembo obveznosti izpolnjene vse zahteve iz predpisov in javnega razpisa ter dosežen namen, za katerega je bila stranki dodeljena pravica do sredstev. Sodišče kot neutemeljene ter protispisne ob tem zavrača tožbene navedbe, da je tožnikov zahtevek v vseh vidikih ustrezal zahtevam Javnega razpisa, vloge in odločbe o pravici do sredstev. Ker po navedenem o (predlaganih) spremembah obveznosti odloča agencija glede na to, ali bo tudi s spremembo dosežen namen, za katerega je bila stranki dodeljena pravica do sredstev, ter če ugotovi, da ne bo, strankin zahtevek za spremembo obveznosti zavrne (tretji odstavek 54. člena ZKme-1), tožnik zmotno meni, da je mogel, ne da bi pri agenciji predhodno izposloval odobritev sprememb, izvedbo posameznih prijavljenih usposabljanj opustiti ter nato (zgolj) za izvedena usposabljanja uveljavljati izplačilo sredstev. Ob določbah 3. točke poglavja IV/3 Javnega razpisa, da mora program usposabljanja potekati v skladu z vlogo (za dodelitev nepovratnih sredstev) in 4. točke poglavja XI/2 Javnega razpisa (ki določa, da mora upravičenec za vsako finančno, vsebinsko ali časovno spremembo predhodno pridobiti soglasje agencije) ter zavezah stranke v  odločbi o pravici do sredstev (iz katerih med drugim izhaja tudi: da stranka ne bo spreminjala namenov in kakovosti programov usposabljanja; da bo agencijo obvestila o vsaki spremembi programa usposabljanja ter pridobila njeno soglasje, preden se spremembe začnejo izvajati) tožnik brez podlage trdi, da nikjer ni določb, da mora tožnik izvesti vsa usposabljanja iz programa usposabljanj, da bi bil upravičen do sredstev za izvedene aktivnosti ter da bi za spremembe moral pridobiti predhodno odobritev agencije.

Sodišče pa tožniku tudi ne pritrjuje, da je glede na dikcijo 4. točke, poglavja IV/3 Javnega razpisa „da upravičenec lahko vlaga zahtevek za izplačilo sredstev po zaključenem usposabljanju“ treba razlagati, da je njegov zahtevek vložen v skladu z zahtevami Javnega razpisa, saj naj bi ga tožnik vložil le za usposabljanje, ki ga je (v okviru prijavljenega programa usposabljanj) uspel izvesti in ko je bilo to končano. Zoper pomen, kakršnega tožnik izvaja z uporabo jezikovne razlage, namreč govori rezultat vsaj logične, sistematične in namenske metode, ki vse skladno dajejo podlago za razlago, da izpolnjuje pogoje iz javnega razpisa in odločbe o pravici do sredstev le zahtevek, v katerem je izkazano, da so bila usposabljanja izvedena v obsegu in kvaliteti, kot so bila prijavljena v vlogi, na podlagi katere je bila tudi izdana odločba o pravici do sredstev, razen kolikor je agencija odobrila spremembe v skladu s tretjim odstavkom 54. člena ZKme-1 (3. točka poglavja IV/3, 4. točke poglavja XI/2 Javnega razpisa). Med drugim na določbo 3. točke poglavja IV/3 Javnega razpisa pa se sklicuje in njeno vsebino povzema tudi agencija ter hkrati ugotavlja, da bi tožnik kljub dvema odobritvama sprememb obveznosti v okviru Programa usposabljanja 1 moral še vedno izvesti 11 usposabljanj, ker si nadaljnjih odobritev ni pridobil, izvedel pa je le eno. Glede na to tožnik tudi brez podlage očita, da agencija v izpodbijani odločbi ni obrazložila, v čem je njegov zahtevek v nasprotju z določbami Javnega razpisa in odločbe o pravici do sredstev. Ob povedanem pa se tožnik tudi ne more z uspehom sklicevati na to, da naj bi zahtevek za izplačilo pripravil v skladu z Navodili za izpolnjevanje.

Kot je sodišče v predhodnih točkah te obrazložitve že navedlo, je agencija zavrnitev zahtevka pravilno opirala na določbe Javnega razpisa (zlasti točki 3 in 4 poglavja IV/3) ter četrti odstavek 56. člena ZKme-1. Zato tožnik nima osnove za sklepanje, da naj bi agencija odločitev nepravilno oprla na določbe Uredbe 65/2011.

Glede na citirane določbe ZKme-1 in Javnega razpisa je za odločitev o upravičenosti tožnika do izplačila sredstev za izvedeno (eno) usposabljanje v okviru Programa 1 pravno nepomembno, v kakšnem obsegu je tožnik prijavljeni program usposabljanj P1 izvedel oziroma v kakšnem skupnem obsegu je izvedel programe P1, P2 in P3. Prav tako je za odločitev o pravici do izplačila sredstev pravno nepomembno, da naj bi tožnik deloval po najboljših zmožnostih, znanju in vedenju, bil v stiku s skrbnikom programa za Ukrep 111 ipd.

Ker je sodišče presodilo, da je bil postopek za izdajo izpodbijane odločbe pravilen ter da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena, je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo. Sodišče je o zakonitosti izpodbijane odločbe moglo odločiti na podlagi v upravnem postopku izvedenih dokazov, saj ni ugotovilo potrebe po ponavljanju ali dopolnjevanju dokazov. Da gre za nepotrebna dokaza, je sodišče ocenilo tudi glede predlaganega zaslišanja strank in vpogleda v korespondenco med tožnikom in agencijo; sodišče se je namreč lahko oprlo na izvedene dokaze, kajti ovire za to ni videlo, okoliščin, ki za odločitev niso  relevantne (glede skrbnosti ter odgovornosti tožnika pri izvajanju programa usposabljanj), pa ni treba ugotavljati in dokazovati.

O stroških postopka je sodišče odločilo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, kadar sodišče (med drugim) tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.