UPRS sodba I U 882/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-12-02

Jonika Marflak Trontelj (preds.), mag. Mira Dobravec Jalen (poroč.), mag. Miriam Temlin Krivic

razlastitev - uvedba razlastitvenega postopka - javna korist - gospodarska javna infrastruktura

Sodišče se s tožnico ne strinja, da bi mogla kot razlastitvena upravičenka na podlagi 92. člena ZUreP-1 javno korist za razlastitev izkazovati na drug način, ne le z ustreznim državnim ali občinskim prostorskim aktom v smislu tretjega odstavka 93. člena ZUreP-1 – glede na to, da gre v obravnavanem primeru za razlastitveni namen iz 1. točke prvega odstavka tega člena: za gradnjo ali prevzem objektov oziroma zemljišč gospodarske javne infrastrukture. V 92. členu ZUreP-1 so namreč zgolj navedeni pogoji za razlastitev, med temi ugotovljena javna korist. Besedilo tretjega odstavka 93. člena ZUreP-1 pa ob uporabi jezikovne metode tudi daje podlago za razlago določbe le v pomenu, da je javno korist za razlastitev mogoče izkazati le z ustreznim prostorskim aktom, tak pomen določbe pa tudi logično izhaja iz drugih členov tega zakona, ki urejajo razlastitev.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Ministrstvo za infrastrukturo in prostor (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo delno ugodilo pritožbi A.A. in B.B. (v nadaljevanju razlastitveni zavezanki) ter je odločbo Upravne enote Ljubljana (v nadaljevanju prvostopenjski organ) z dne 21. 1. 2014 odpravilo v 1., 2. in 6. alinei 1. točke izreka ter odpravljeno odločitev nadomestilo z novo (kot 5. točko izreka prvostopenjske odločbe), s katero je zahtevo za uvedbo razlastitvenega postopka za razlastitev nepremičnin s parc. št. 1444/5, 1444/7 ter 1444/13, vse k.o. …, katerih solastnici sta razlastitveni zavezanki, zavrnilo, v preostalem pa je pritožbo razlastitvenih zavezank zavrnilo. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je bil s prvostopenjsko odločbo v korist tožnice kot razlastitvene upravičenke uveden postopek za razlastitev nepremičnin s parc. št. 1444/5, 1444/7, 1444/10, 1444/11, 1444/12 in 1444/13, vse k.o. …, katerih solastnici sta razlastitveni zavezanki. Drugostopenjski organ je po podatkih upravnih spisov ugotovil, da so s postopno parcelacijo zemljišča s parc. št. 1444 med drugim nastale parcele 1444/5, 1444/7 in 1444/13, na katerih naj bi bili zgrajeni protipoplavni nasipi in dodatni povezovalni pas ceste, s katerim naj bi se razširila že predvidena povezovalna cesta na parceli št. 1444/10, 1444/11 in 1444/12. Predvidena širitev cestišča in gradnja protipoplavnih nasipov na zemljiščih s parc. št. 1444/5, 1444/7 in 1444/13 ni zaobsežena v območju, ki ga določa Odlok o lokacijskem načrtu za območje urejanja VT 3/1 – povezovalna cesta med Tržaško cesto in območjem urejanja VP 3/2 (v nadaljevanju OLN), zajeta pa tudi ni v njegovih grafičnih prilogah ter niti v grafičnih prilogah Odloka o občinskem prostorskem načrtu Mestne občine Ljubljana – izvedbeni del (v nadaljevanju OPN ID). So pa te nepremičnine vsebovane v projektni dokumentaciji (v nadaljevanju PGD) in njej priloženih posameznih izsekih projekta, ki je bila izdelana za potrebe izgradnje nove povezovalne ceste in protipoplavnih nasipov; to okoliščino pa je upravni organ prve stopnje, sklicujoč se na 22. člen OLN, štel za zadosten dokaz obstoja javne koristi ter izkazan razlastitveni namen, ki je določen z zakonom (1. točka prvega odstavka 93. člena Zakona o urejanju prostora – v nadaljevanju ZUreP-1). Po presoji drugostopenjskega organa pa 22. člen OLN, ki v okviru toleranc omogoča določene spremembe tehničnih rešitev oziroma odstopanja od rešitev, predvidenih v OLN, ne more utemeljevati obstoja javne koristi. Ob taki presoji ter ker je ocenil, da so glede parcel 1444/10, 1444/11 in 1444/12 izpolnjeni pogoji po ZUreP-1 za uvedbo razlastitvenega postopka, je glede nepremičnin s parcelnimi številkami 1444/5, 1444/7 in 1444/13 odpravil prvostopenjsko odločbo ter sam zahtevo za uvedbo razlastitvenega postopka za te nepremičnine zavrnil.

Tožnica vlaga tožbo iz razloga zmotne uporabe materialnega prava in nepravilne ugotovitve dejanskega stanja. Meni, da je smisel 93. člena ZUreP-1 tudi v tem, da je konkretno parcelo mogoče identificirati kot zemljišče, ki je predvideno v ustreznem prostorskem načrtu in je tako javna korist z abstraktnega vidika izkazana. Tožnica ugotavlja, da je drugostopenjski organ v razlogih svoje odločbe navajal, da je zaradi varnosti gradnje protipoplavnih nasipov nujna in potrebna ter da je zaradi velike prometne obremenjenosti na tem območju potrebno prometne tokove dodatno dimenzionirati, vendar da tega ni mogoče udejaniti brez ustrezne pravne podlage. Po mnenju tožnika to pomeni, da je drugostopenjski organ, čeprav je za nepremičnine s parc. št. 1444/5, 1444/7 in 1444/13 ugotovil, da je javna korist za njihovo razlastitev izkazana, odločil, da se razlastitveni postopek glede njih ne more začeti, ker ni izpolnjen pogoj iz tretjega odstavka 93. člena ZUreP-1, to je vključenost nepremičnin v ustrezen prostorski načrt. Tožnica dalje navaja, da je že med postopkom opozorila, da so določbe 93. člena ZUreP-1 namenjene izključno vzpostavitvi zakonske domneve, ki je namenjena lažjemu dokazovanju javne koristi. Namen zakonodajalca je bil poenostaviti postopek ugotavljanja javne koristi, ki se, če je razlastitev zemljišč predvidena v ustreznem prostorskem aktu, predpostavlja. Po mnenju tožnice pa se lahko javna korist dokazuje tudi brez vzpostavitve zakonske domneve. Stališče potrjuje tudi argument teleološke redukcije. Javno korist se ugotovi brez zakonske domneve v ugotovitvenem postopku, v katerem se ugotavlja, ali gre v konkretnem primeru za poseg z namenom gradnje gospodarske javne infrastrukture, ali je poseg nujen za dosego cilja in ali je poseg v sorazmerju s posegom v pravice razlastitvenega zavezanca. Vsi ti zakonski pogoji, ki morajo biti za uvedbo razlastitvenega postopka izpolnjeni, so bili v obravnavanem primeru ugotovljeni. Izkazanost javne koristi je obširno ugotovil in obrazložil prvostopenjski organ v svoji odločbi, da ne dvomi v potrebnost in nujnost razlastitvenega postopka, pa je ugotovil drugostopenjski organ v svoji odločbi. Stališče drugostopenjskega organa, da se javne koristi ne da izkazovati drugače, kot z zakonsko domnevo, je tudi v nasprotju z uveljavljeno sodno prakso Upravnega sodišča, npr. sodne odločbe v zadevah U 2489/2008, I U 46/2009, III U 96/2011. S tem, ko je drugostopenjski organ zavrnil zahtevo za razlastitev nekaterih nepremičnin iz razlogov nevključnosti teh v prostorski akt, je zmotno uporabil materialno pravo. Po mnenju tožnice pa je drugostopenjski organ tudi nepravilno ugotovil dejansko stanje. V svoji odločbi je namreč ugotovil, da zemljišča s parc. št. 1444/5, 1444/7 in 1444/13 niso zaobsežena v območju, ki ga ureja OLN, niti v grafičnem delu OLN pa tudi ne v grafičnih prilogah OPN ID. Predmetna zemljišča sicer niso zajeta v grafičnem delu OLN, vse ostale ugotovitve pa so nepravilne. V OLN v 4. in 5. členu, ki določata ureditveno območje, je vključena parcela št. 1444, iz katere so na podlagi parcelacije nastale parcele 1444/5, 1444/7 in 1444/13. Za tak primer je sodišče v zadevi II U 371/2009 zavzelo stališče, da šteje, da so parcele določene v prostorskem načrtu, ker je v njem zajeta stara parcela, iz katere so nastale nove. Predmetne parcele pa so tudi zajete v grafičnem delu OPN ID. Tožnica je namreč v vlogah z dne 5. 6. 2013 in 10. 3. 2014 opozorila organ, da je prišlo do spremembe OPN ID, ki je predmetna zemljišča zajel v grafični del OPN ID kot zemljišča, predvidena za izgradnjo protipoplavne zaščite. Tožnica v nadaljevanju citira 109. člen Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZNačrt) ter navaja, da je v obravnavanem primeru potrebno razumeti kot občinski lokacijski načrt iz tretjega odstavka 93. člena ZUreP-1 občinski prostorski načrt in občinski podrobni prostorski načrt, kot to izhaja iz sodbe I U 2031/2009. V grafičnem delu OPN ID so zemljišča, potrebna za izgradnjo protipoplavnih nasipov, določena kot zemljišča za izgradnjo protipoplavnih ukrepov. S tem je po mnenju tožnice izpolnjen pogoj iz tretjega odstavka 93. člen ZUreP-1. Tožnica glede na navedeno meni, da je izpodbijana odločba drugostopenjskega organa nezakonita ter sodišču predlaga, naj jo odpravi ter naj odloči v sporu polne jurisdikcije ali zadevo vrne v ponovno odločanje drugostopenjskemu organu, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka.

Toženka na tožbo ni odgovorila, poslala pa je sodišču upravne spise v zadevi.

Sodišče je tožbo kot strankama z interesom poslalo v odgovor tudi razlastitvenima zavezankama, ki pa odgovora na tožbo nista podali.

V obravnavani zadevi je sporna odločitev o zavrnitvi zahteve za uvedbo razlastitvenega postopka za nepremičnine s parc. št. 1444/5, 1444/7 ter 1444/13, vse k.o. …. Organ je navedeno odločitev oprl na zaključek, da za razlastitev ni izkazana javna korist, ker gradnja protipoplavnih nasipov in dodatnega povezovalnega pasu povezovalne ceste med Tržaško cesto in območjem urejanja VP 3/2 na navedenih parcelah ni predvidena v OLN, pa tudi ne v njegovih grafičnih prilogah ter ne v grafičnih prilogah OPN ID (kot ustreznih občinskih prostorskih aktih). Tožnica meni, da je javno korist mogoče izkazovati na podlagi 92. člena ZUreP-1 tudi brez sklicevanja se na zakonsko domnevo iz tretjega odstavka 93. člena tega zakona, kar naj bi potrjevala tudi upravno sodna praksa, ter da bi bilo v postopku treba upoštevati, da so predmetne parcele vključene v ureditveno območje OLN, ker je vključena parc. št. 1444, in da so po spremembi OPN ID navedene parcele vključene v njegov grafični del.

Po tretjem odstavku 93. člena ZUreP-1 se šteje, da je javna korist za nepremičnine, navedene v prvem odstavku tega člena (to je za nepremičnine, ki se razlaščajo za namene, naštete v 1. do 3. točki), izkazana, če so predvidene v državnem oziroma občinskem lokacijskem načrtu. Po 109. členu Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt) pa se šteje, da je javna korist iz tretjega odstavka 93. člena ZUreP-1 izkazana, če so v grafičnem delu državnega prostorskega načrta, občinskega prostorskega načrta ali občinskega podrobnega prostorskega načrta nepremičnine določene tako, da jih je mogoče identificirati v zemljiškem katastru.

Sodišče se s tožnico ne strinja, da bi mogla kot razlastitvena upravičenka na podlagi 92. člena ZUreP-1 javno korist za razlastitev izkazovati na drug način, ne le z ustreznim državnim ali občinskim prostorskim aktom v smislu tretjega odstavka 93. člena ZUreP-1 – glede na to, da gre v obravnavanem primeru, kar ni sporno, za razlastitveni namen iz 1. točke prvega odstavka tega člena: za gradnjo ali prevzem objektov oziroma zemljišč gospodarske javne infrastrukture (ter da ne gre za razlastitev za namene iz drugega odstavka 93. člena ZUreP-1 ter za namene, ki jih določajo drugi zakoni, v smislu petega odstavka 93. člena tega zakona). V 92. členu ZUreP-1 so namreč zgolj navedeni pogoji za razlastitev, med temi ugotovljena javna korist. Besedilo tretjega odstavka 93. člena ZUreP-1 pa ob uporabi jezikovne metode tudi daje podlago za razlago določbe le v pomenu, da je javno korist za razlastitev mogoče izkazati le z ustreznim prostorskim aktom, tak pomen določbe pa tudi logično izhaja iz drugih členov tega zakona, ki urejajo razlastitev, npr. prvega odstavka 94. člena (ki opredeljuje razlastitvenega upravičenca), 98. člena (ki določa obvezne sestavine zahteve za razlastitev), in v katerih se zakon sklicuje (le) na prostorske akte kot podlago za razlastitev. Enak je rezultat razlage tudi ob uporabi zgodovinske metode: iz  določbe tretjega odstavka 98. člena Predloga ZUreP-1 (ki vsebuje ureditev istih vprašanj, kot zdajšnji 93. člen, in to v vsebinskem smislu identično), objavljenega v Poročevalcu št. 102 z dne 31. 12. 2001, izhaja, da se za namene v smislu sedanjega prvega odstavka 93. člena ZUreP-1 lahko razlastijo samo nepremičnine, ki so predvidene v državnem oziroma občinskem lokacijskem načrtu ter v regionalni zasnovi, če je izdelana… ; iz obrazložitve k temu členu pa, „da je osnovni pogoj za uvedbo razlastitvenega postopka po tem zakonu, da je za določeno območje izdelan lokacijski načrt, kar pomeni, da je poseg v prostor opredeljen s tako natančnostjo, da je mogoče zanesljivo ugotoviti tako skladnost posega  z namenom zagotovitve javne koristi kot tudi območje, kjer je za dosego javne koristi morebitna razlastitev nujno potrebna“; vsebinsko identično dikcijo kot je v zdajšnjem tretjem odstavku 93. člena, vsebujeta tudi kasnejši različici predloga zakona, objavljeni v Poročevalcu št. 49 z dne 22. 5. 2002 in št. 75 z dne 19. 7. 2002. Tako da sodišče ne najde podlage za uporabo argumenta teleološke redukcije, saj „prekrite praznine“, ki bi jo zapolnili z „izjemnim dejanskim stanom“, v določbah ZUreP-1 o izkazovanju javne koristi za razlastitev nepremičnin za namene iz prvega odstavka 93. člena ZUreP-1, ni.

Sodišče pri podanih stališčih glede razlage določb ZUreP-1 v zvezi z ugotavljanjem in izkazovanjem javne koristi za razlastitev nepremičnin za namene iz prvega odstavka 93. člena ZUreP-1 vztraja, ker meni, da so pravilna, ne glede na upravno sodno prakso, na katero se tožnica sklicuje in po kateri naj bi bilo mogoče javno korist za razlastitev izkazovati tudi na drug način. Glede na to sodišče tudi ne sprejema kot utemeljenih tožbenih navedb o tem, da je organ nepravilno uporabil zakon, s tem ko ni sprejel dokazovanja javne koristi na drug način.

Sodišče kot neutemeljene zavrača tudi tožbene ugovore, da bi morala za izkazovanje javne koristi za razlastitev nepremičnin s parc. št. 1444/5, 1444/7 ter 1444/13, vse k.o. …, zadostovati vključenost v OLN nepremičnine s parc. št. 1444 (iz katere so v postopkih parcelacije nastale tudi navedene parcele). Sama  vključenost prejšnje parc. št. 1444 oziroma njenega dela v ureditveno območje prostorske ureditve v OLN namreč ne more zadostovati, če ne izhaja (hkrati) iz parcelacijskega načrta območja urejanja (ki je kot grafična priloga obvezen sestavni del OLN - 3. člen OLN), da je poseg predviden (tudi) na nepremičninah s parc. št. 1444/5, 1444/7 ter 1444/13. Po izrecni zahtevi 109. člena ZPNačrt  morajo biti v grafičnem delu prostorskega načrta nepremičnine določene tako, da jih je mogoče identificirati v zemljiškem katastru, da se lahko šteje javna korist za izkazano. Da predmetne parcele v grafičnem delu OLN niso zajete, pa v zadevi ni niti sporno.

Po presoji sodišča pa je neutemeljen tudi ugovor tožnice, da bi organ moral pri odločanju upoštevati spremembe OPN ID, s katerimi naj bi bila predmetna zemljišča vključena v grafični del OPN ID kot zemljišča, predvidena za izgradnjo protipoplavne zaščite. Iz 98. člena ZUreP-1 izhaja obvezna vsebina zahteve za razlastitev; med drugim ji mora biti priložen (2) izvleček iz ustreznega prostorskega akta iz tretjega odstavka 93. člena ZUreP-1, ki je podlaga razlastitvi in (3) razlastitveni elaborat z utemeljitvijo javne koristi in obrazložitvijo njene pravne podlage, v katerem mora biti natančno določen obseg nepremičnin, glede katerih je predlagana razlastitev, pri čemer območje predlagane razlastitve ne sme presegati meje, določene z lokacijskim načrtom. Iz spisne dokumentacije izhaja, da je zahtevo s tako vsebino tožnica pri prvostopenjskem organu vložila 1. 6. 2012 ter predlagala razlastitev nepremičnin s parc. št. 1444/10, 1444/11, 1444/12, ki se urejajo z OLN (povezovalna cesta med ... cesto in območjem urejanja VP 3/2) in OPN ID, ter tudi nepremičnin s parc. št. 1444/5, 1444/7 ter 1444/13, za katere je navajala, da je na podlagi 22. člena OLN in skladno s projektom PGD na teh prav tako predvidena izgradnja povezovalne ceste s potrebno komunalno infrastrukturo in z izvedbo protipoplavnih ukrepov, ob tem ko v ustreznem prostorskem aktu taka gradnja ni predvidena. O zahtevi je prvostopenjski organ odločil z odločbo z dne 10. 12. 2012, ki pa je bila z odločbo druge stopnje z dne 14. 5. 2013 odpravljena, zadeva pa vrnjena v ponovni postopek. V ponovnem postopku pa je tožnica, tako kot v tožbi tudi navaja, dne 10. 6. 2013 pri prvostopenjskem organu vložila vlogo, ki se je nanašala na vse parcele, za katere je predlagala razlastitev, in med drugim v zvezi s predmetnimi zemljišči (parc. št. 1444/5, 1444/7 ter 1444/13) organ obvestila, da so začele veljati spremembe OPN ID, pri čemer spremenjeni OPN ID predmetne parcele uvršča med zemljišča z namensko rabo površine pomembnejših cest, ki so predvidena za izgradnjo predmetne povezovalne ceste in protipoplavnih ukrepov, kar tudi izhaja iz grafičnega izseka iz novega OPN ID, ki ga prilaga. Ob takem stanju stvari je prvostopenjski organ v svoji odločbi spremenjeni OPN ID navedel med podlagami, ki jih je pri ugotavljanju obstoja javne koristi za razlastitev nepremičnin s parc. št. 1444/5, 1444/7 ter 1444/13 upošteval (skliceval pa se je ob 4. členu OLN še na 22. člen OLN ter projekt PGD), ne da bi se opredelil, ali šteje, da je s spremembo OPN ID javna korist za razlastitev navedenih parcel v izkazana v smislu tretjega odstavka 93. člena ZUreP-1 s tem prostorskim aktom (ob tem ko je sicer zahtevi tožnice ugodil glede vseh predlaganih nepremičnin). Drugostopenjski organ, ki je o zahtevi glede parc. št.  1444/5, 1444/7 ter 1444/13 sicer odločil drugače, pa je v razlogih OPN ID s spremembami in dopolnitvami omenil, vendar ni štel, da bi spremembe OPN ID, na katere se sklicuje tožnica v tožbi, pomenile, da je s tem razlastitveni namen iz 1. točke prvega odstavka 93. člena ZUreP-1 za parcele 1444/5, 1444/7 ter 1444/13 predviden v grafičnem delu OPN ID. Da bi mu bilo na tej podlagi mogoče očitati, kot meni tožnica, da je odločil na podlagi nepravilno ugotovljenega dejanskega stanja, pa se sodišče s tožnico ne strinja. Sodišče predvsem meni, da bi morala tožnica, če je štela spremembo OPN ID, uveljavljeno v letu 2013, za bistveno za izkazovanje javne koristi za parcele št. 1444/5, 1444/7 ter 1444/13 in če je celo štela, kot izhaja iz tožbe, da je s tem izkazano, da je razlastitveni namen za te nepremičnine predviden v grafičnem delu prostorskega akta ter da je tako izkazan pogoj javne koristi v smislu tretjega odstavka 93. člena ZUreP-1, česar sicer v vlogi, ki jo je vložila 10. 6. 2013, ni navedla, podati pri organu prve stopnje ustrezno vlogo za spremembo vložene zahteve za razlastitev, ki bi v formalnem kot vsebinskem pogledu zadostila določbam glede obvezne vsebine zahteve za razlastitev iz 98. člena ZUreP-1. Ker pa tako ni ravnala ter je le „obvestila organ o spremembi OPN ID“, celo ne da bi navedla, ali šteje, da je s tem izkazana javna korist v smislu tretjega odstavka 93. člena ZUreP-1 (npr. ni priložila izvlečka iz tekstualnega dela OPN ID, ki naj bi bil podlaga za spremembo v grafičnem delu, ni obrazložila razmerja med OLN in spremenjenim OPN ID glede predvidene prostorske ureditve itd.) oziroma kakšen drugačen pomen pripisuje spremembam OPN ID, po presoji sodišča brez podlage očita drugostopenjskemu organu, da se njegova odločitev opira na nepravilno ugotovljeno dejansko stanje.

Na navedbe tožnice, da je drugostopenjski organ ugotovil, da je javna korist za razlastitev parcel št. 1444/5, 1444/7 ter 1444/13 izkazana, pa je nato zaradi  neizpolnjenega pogoja po tretjem odstavku 93. člena ZUreP-1 o zahtevi za razlastitev za navedene parcele izdal zavrnilno odločbo, česar naj bi ne mogel,  pa sodišče odgovarja, da jih tudi ne presoja kot utemeljenih. S tem ko se je namreč ta organ strinjal z navedbami tožnice o tem, da bi bila predvidena gradnja z vidika prometne obremenjenosti območja potrebna in nujna, namreč ni ugotavljal oziroma podajal ocene o tem, ali je izkazana javna korist za razlastitev.  Zato je, ko je na način, kot to določa tretji odstavek 93. člena ZUreP-1, ugotavljal, ali je izkazana javna korist za razlastitev, mogel zaključiti, da ta ni podana ter zakonito izdati negativno odločbo.

Ker je po navedenem sodišče presodilo, da je bil postopek za izdajo izpodbijane odločbe pravilen ter da je odločba v izpodbijanem zavrnilnem delu pravilna in na zakonu utemeljena, je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo.

Odločitev o stroških postopka pa je sodišče oprlo na četrti odstavek 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, kadar (med drugim) sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.