UPRS sodba II U 462/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-07-02

Vlasta Švagelj Gabrovec (preds.), Sonja Kočevar (poroč.),

komunalni prispevek - odmera komunalnega prispevka - pogoji za odmero komunalnega prispevka - začasna odločba

Za odmero komunalnega prispevka je bistveno, da nepremičnina sodi v obračunsko območje, na katerem se zagotavlja priključitev na to vrsto komunalne opreme oziroma njena uporaba. Obračunska območja pa se določijo tako za obstoječo kot tudi za vso predvideno novo komunalno opremo iz občinskega načrta razvojnih programov v okviru občinskega proračuna za tekoče ali naslednje leto.

Glede na naravo stvari v obravnavanem primeru (odmera komunalnega prispevka)  navedba v odločbi, da velja največ eno leto od njene pravnomočnosti, ne pomeni, da gre za odločbo z veljavnostjo za določen čas, temveč za začasno odločbo v smislu 221. člena ZUP.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Z izpodbijano odločbo je Občina Ravne na Koroškem tožeči stranki odmerila komunalni prispevek v znesku 23.445,30 EUR v zvezi z gradnjo proizvodne hale s spremljajočimi prostori na parc. št. 7/8, 7/9, 7/13, 85/10 in 86/13, vse k.o. ... (1. točka izreka); odločila, da se razveljavi začasna odločba št. 354-0042/2011 z dne 18. 10. 2011, ki je bila izdana na podlagi 221. člena ZUP (2. točka); da je tožeča stranka dolžna razliko v znesku 3.552,13 EUR poravnati v roku 30 dni od prejema odločbe (3. točka izreka). V obrazložitvi odločbe prvostopni organ navaja, da je bila tožeči stranki dne 18. 10. 2011 izdana začasna odločba o odmeri komunalnega prispevka, s katero je bilo začasno urejeno razmerje med občino in investitorjem in sicer na podlagi podatkov, ki so obstajali ob izdaji začasne odločbe. Začasna odločba je bila izdana na podlagi verjetno izkazanih dejstev zaradi nujnosti priključitve objekta na komunalno infrastrukturo in s tem odvrnitve nastanka nepopravljive škode investitorju. Z začasno odločbo je bil tožeči stranki odmerjen komunalni prispevek v višini 19.893,17 EUR, ki je bil obračunan na podlagi Odloka o podlagah za odmero komunalnega prispevka za območje Občine Ravne na Koroškem (Ur. list RS, št. 76/2008, v nadaljevanju: Odlok/2008). Pri tem je bil za faktor dejavnosti namesto 1,3 uporabljen faktor 1, vsi izračunani zneski pa so se upoštevali v višini 65 %. Kasneje je občina dokončno uredila komunalno infrastrukturo na območju poslovne cone Ravne – III. faza in posledično sprejela program opremljanja z Odlokom o programu opremljanja in merilih za odmero komunalnega prispevka za območje Občine Ravne na Koroškem (Uradno glasilo slovenskih občin št. 20/2013, v nadaljevanju: Odlok/2013). S tem so nastale dejanske okoliščine, da se lahko izda glavna odločba. Komunalni prispevek je bil odmerjen na podlagi 12. člena Odloka/2013 in sicer za prometno, kanalizacijsko, vodovodno omrežje ter za ravnanje z odpadki. Ker je tožeča stranka komunalni prispevek na podlagi začasne odločbe že plačala, je dolžna poravnati le razliko v višini 3.552,13 EUR.

Župan, kot pritožbeni organ, je pritožbo tožeče stranke zoper izpodbijano odločbo zavrnil kot neutemeljeno. Pojasnjuje, da je tožeča stranka dne 5. 10. 2011 podala vlogo za odmero komunalnega prispevka zaradi gradnje proizvodne hale na območju poslovne cone Ravne – III. Faza, kjer pa občina ni imela sprejetega programa opremljanja. Ker pridobitev gradbenega dovoljenja brez odločbe o odmeri komunalnega prispevka ne bi bila možna, je bila izdana začasna odločba. Pri tem je bil komunalni prispevek izračunan na podlagi takrat veljavnega Odloka/2008, upoštevaje le 65 % delež, ker je šlo zgolj za obračun neke ocenjene vrednosti, ki ima značaj akontacije. Prav tako je bil pri tem namen, da tožeči stranki ne bi bilo treba prejetih sredstev vračati ter da se lahko pridobi gradbeno dovoljenje. Sicer pa tožeča stranka izdaji začasne odločbe ni nasprotoval. Kar se tiče enoletnega roka veljavnosti odločbe, tožena stranka pojasnjuje, da se rok nanaša na skrajni rok plačila, ne pa na veljavnost odločbe. ZUP namreč veže rok veljavnosti začasne odločbe na izdajo odločbe o glavni stvari. Komunalni prispevek za cestno omrežje je bil odmerjena na podlagi 9. člena Odloka/2013, ki določa, da je vsak obstoječi ali predvideni objekt, za katerega se odmeri komunalni prispevek, opremljen s cestnim omrežjem, s tem pa se tudi lahko zaračuna komunalni prispevek. Tako asfaltiranje občinske ceste mimo proizvodne hale tožeče stranke ne vpliva na višino zaračunanega komunalnega prispevka.

Tožeča stranka v tožbi navaja, da je bila dne 18. 10. 2011 izdana začasna odločba o odmeri komunalnega prispevka. Iz navedene odločbe je razvidno, da mora plačati komunalni prispevek v višini 19.893,17 EUR ter da začasna odločba velja do izdaje odločbe o glavni stvari oz. največ eno leto od njene pravnomočnosti. Iz obrazložitve začasne odločbe in izpodbijane odločbe ne izhaja, da so bili sploh podani pogoji za izdajo začasne odločbe na podlagi 221. člena ZUP. Razlogi v izpodbijani odločbi so celo nasprotni razlogom za izdajo začasne odločbe. Tožeča stranka tudi meni, da ni šlo za začasno urejanje razmerja, temveč je občina zaračunala komunalni prispevek na podlagi takrat veljavnega odloka. Tako je bilo v zvezi s komunalnim prispevkom meritorno odločeno že z odločbo z dne 18. 10. 2011. O tem sta občina in tožeča stranka celo sklenili sporazum o obročnem plačevanju komunalnega prispevka, pri čemer pa nista zapisali, da gre zgolj za obračun neke ocenjene vrednosti, ki ima značaj akontacije. V skladu z načelom zakonitosti se odločbe izdajo na podlagi predpisov, ki veljajo v času odločanja o upravni zadevi, ne pa na podlagi bodočih predpisov. Tudi Odlok/2013 v 17. členu določa, da se postopki, začeti pred veljavnostjo tega odloka, končajo po do tedaj veljavnih predpisih. Torej se je postopek v konkretni zadevi končal z začasno odločbo, ki je postala v letu 2011 tudi pravnomočna. Posledično to pomeni, da je izpodbijana odločba nezakonita. Razen tega občina glavne odločbe ni izdala v enem letu od pravnomočnosti začasne odločbe, zato se ta po poteku tega roka šteje za glavno odločbo. Tožeča stranka ugovarja tudi napačni ugotovitvi dejanskega stanja v zvezi z višino komunalnega prispevka za prometno omrežje, saj občina vse do sedaj ni asfaltirala občinske ceste, ki vodi mimo hale tožeče stranke. Meni, da je občina zato upravičena samo do sorazmernega dela komunalnega prispevka za prometno omrežje. Predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi ter toženi stranki naloži povrnitev stroškov postopka.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo odgovarja, da je bil tožeči stranki obračunan komunalni prispevek na podlagi tedaj veljavnega Odloka/2008 le v višini 65 %. Kolikor bi prvostopni organ pri izdaji končne odločbe sledil navedenemu odloku, bi moral tožeči stranki odmeriti komunalni prispevek v višini 33.507,95 EUR. Vztraja, da se enoletni rok iz začasne odločbe nanaša na skrajni rok plačila, ne pa na veljavnost odločbe. Po določbi 79. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (ZPNačrt) je s plačilom komunalnega prispevka zavezancu zagotovljena priključitev na že zgrajeno komunalno opremo, kar pomeni, da si na ta način zagotovi uporabo te infrastrukture. Bistveno je torej, da ima tožeča stranka dostop do javne ceste, ki se nahaja v obračunskem območju, in da jo torej lahko uporablja. Pri tem se sklicuje na sodbo Upravnega sodišča I U 1447/2009. Predlaga, da sodišče tožbo zavrne ter tožeči stranki naloži povrnitev stroškov postopka.

Tožeča stranka v tožbi ugovarja, da je bilo z izpodbijano odločbo odločeno o zadevi, o kateri je že bilo meritorno odločeno z začasno odločbo št. 354-042/2011 z dne 18. 10. 2011.

Iz podatkov spisa je razvidno, da je tožeča stranka dne 5. 10. 2011 vložila vlogo za izdajo odločbe o odmeri komunalnega prispevka zaradi gradnje proizvodne hale v obrtni coni Dobja vas. Dne 18. 10. 2011 je občina Ravne na Koroškem, sklicujoč se na 221. člen ZUP, izdala začasno odločbo za plačilo komunalnega prispevka v znesku 19.893,17 EUR. Iz obrazložitve začasne odločbe izhaja, da za območje predvidenega posega še ni sprejet odlok o programu opremljanja zemljišč, ki pa je v programu aktivnosti občine, zato se izdaja začasna odločba. Po sprejetju  novega odloka pa bo izdana dokončna odločba. Prav tako je v začasni odločbi navedeno, da velja do izdaje odločbe o glavni stvari oz. največ 1 leto od njene pravnomočnosti. Navedene okoliščine med strankami postopka niso sporne, kakor tudi ne, da je začasna odločba pravnomočna.

V skladu z določbo 221. člena ZUP se, če je glede na okoliščine primera neogibno potrebno, da se pred koncem postopka izda odločba, s katero se začasno uredijo posamezna vprašanja ali razmerja, izda odločba na podlagi podatkov, ki obstajajo takrat, ko se izda. V taki odločbi mora biti izrecno navedeno, da je začasna (prvi odstavek). Z odločbo, ki se izda o glavni zadevi po končanem postopku, se razveljavi začasna odločba, ki je bila izdana med postopkom (tretji odstavek). Začasna odločba se šteje glede pravnih sredstev in izvršbe za samostojno odločbo (četrti odstavek).

Glede na okoliščine obravnavanega primera (da je tožeča stranka želela pridobiti gradbeno dovoljenje, da občina še ni sprejela programa komunalnega opremljanja za območje nameravane gradnje), sodišče soglaša, da je imela odločba z dne 18. 10. 2011 začasno naravo v smislu 221. člena ZUP. Navedenega tudi ne spremeni določba 3. točke izreka začasne odločbe, da velja največ eno leto od njene pravnomočnosti. Iz navedenega namreč ni mogoče zaključiti, da je s potekom tega roka odločba dobila značaj dokončne odločbe, kot to meni tožeča stranka. To velja le za tako imenovane temporarne odločbe, to so odločbe, ki so izdane z veljavnostjo za določen čas. Za navedene odločbe je značilno, da s potekom roka prenehajo veljati, ker se določena pravica prizna oz. obveznost nalaga samo za določen čas. S potekom tega časa odločbe nehajo veljati in se morajo obnavljati, če se hoče podaljšati njihova veljavnost. Glede na naravo stvari v obravnavanem primeru (odmera komunalnega prispevka) pa navedba v odločbi, da velja največ eno leto od njene pravnomočnosti, ne pomeni, da gre za odločbo z veljavnostjo za določen čas, temveč za začasno odločbo v smislu 221. člena ZUP.

Ker torej o predmetu postopka še ni bilo odločeno, je torej tožena stranka imela pravno podlago za izdajo odločbe, s katero je dokončno odmerila komunalni prispevek. Pri tem je tudi pravilno uporabila določbe Odloka/2013, ne pa prejšnjega odloka, saj ta ni vseboval programa opremljanja za območje, kjer je tožeča stranka želela graditi.

V skladu z 79. členom ZPNačrt je s plačilom komunalnega prispevka zavezancu zagotovljena priključitev na že zgrajeno komunalno opremo oziroma mu je zagotovljeno, da bo ta zgrajena v roku in obsegu, kot to določa program opremljanja. Komunalni prispevek za posamezno vrsto komunalne opreme se lahko odmeri, če se stavbno zemljišče nahaja v obračunskem območju te vrste komunalne opreme. Po določbi 76. člena ZPNačrt je obračunsko območje posamezne vrste komunalne opreme območje, v katerem se zagotavlja priključevanje na to vrsto komunalne opreme, oziroma območje njene uporabe. Obračunska območja se določijo za obstoječo komunalno opremo in za vso predvideno novo komunalno opremo iz občinskega načrta razvojnih programov v okviru občinskega proračuna za tekoče ali naslednje leto.

Glede na navedene določbe je torej za odmero komunalnega prispevka bistveno, da nepremičnina sodi v območje (obračunsko območje) na katerem se zagotavlja priključitev na to vrsto komunalne opreme oziroma njena uporaba. Obračunska območja pa se določijo tako za obstoječo kot tudi za vso predvideno novo komunalno opremo iz občinskega načrta razvojnih programov v okviru občinskega proračuna za tekoče ali naslednje leto. Odlok/2013 se nanaša na že obstoječo komunalno opremo, ki vključuje omrežje cest, kanalizacijsko omrežje, vodovodno omrežje ter ravnanje s komunalnimi odpadki. Iz odloka ne izhaja, da se predvideva tudi gradnja nove komunalne opreme.  Tako je v obračunskih območij prikazana le obstoječa komunalna oprema, to pa je bilo upoštevano tudi pri določitvi skupnih in obračunskih stroškov opremljanja.

V zadevi ni sporno, da se nepremičnina tožeče stranke nahaja v obračunskem območju, v katerem je zagotovljena priključitev na cesto oziroma njena uporaba. Po določbi 9. člena Odloka/2013 pa se šteje, da je vsak obstoječi ali predvideni objekt, za katerega se lahko odmeri komunalni prispevek, opremljen s cestnim omrežjem. To pomeni, da se pri izračunu višine komunalnega prispevka za navedeno komunalno opremo upoštevajo obračunski stroški, kot  jih za to vrsto opreme določa Odlok/2013, zato ni mogoče upoštevati tožbenega ugovora, da cesta mimo nepremičnine tožeče stranke ni asfaltirana. Odlok namreč ne daje podlage za različno odmero komunalnega prispevka v primerih, ko je cesta asfaltirana ali pa ne. Tudi v primeru neasfaltirane ceste se po odloku šteje, da gre za že obstoječo komunalno infrastrukturo, ne pa šele za infrastrukturo, ki bo zgrajena.

Po vsem navedenem je sodišče presodilo, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, zato je tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). Zavrnitev tožbe se nanaša tudi na zavrnitev zahtevka za povrnitev stroškov postopka. Navedena odločitev temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, ki določa, da če sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka sama trpi svoje stroške postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.