UPRS Sodba I U 1686/2015-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-10-11

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), Petra Hočevar (poroč.), mag. Miriam Temlin Krivic

sofinanciranje iz javnih sredstev - nepovratna finančna spodbuda - naložba rabe obnovljivih virov energije - večja energetska učinkovitost stanovanjskih stavb - pogoji za dodelitev sredstev

Glede na v obravnavanem primeru podano lego stavbe, kjer naj bi tožnik izvedel investicijo (območje MOL), je treba upoštevati Odlok MOL, ki v drugem odstavku 4. člena določa, da upravičenci do spodbud za zamenjavo kotlov na katero koli vrsto goriv z novimi kotli na lesno biomaso in vgradnjo električnih toplotnih črpalk za ogrevanje stavb iz predpisa, ki ureja spodbujanje učinkovite rabe energije in rabe obnovljivih virov energije, in predpisa, ki ureja zagotavljanje prihrankov energije pri končnih odjemalcih, do teh spodbud niso upravičeni na območjih, kjer je z občinskimi akti ali lokalnim energetskim konceptom kot prednostni način ogrevanja stavb določeno daljinsko ogrevanje, razen če so ti kotli namenjeni za daljinsko ogrevanje. Če je kot prednostni način ogrevanja določena uporaba zemeljskega plina, upravičenci do spodbud niso upravičeni do spodbud za zamenjavo kotlov na vse vrste goriv z novimi kotli na lesno biomaso in vgradnjo električnih toplotnih črpalk.

1. Z izpodbijano odločbo je toženec zavrnil vlogo tožnika za pridobitev nepovratne finančne spodbude za ukrep vgradnje toplotne črpalke za centralno ogrevanje starejše stanovanjske hiše (1. točka izreka) in odločil, da posebni stroški v tem postopku niso nastali (2. točka izreka).

2. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je toženec navedel, da je tožnik dne 16. 6. 2015 oddal vlogo na Javni poziv 33SUB-OB15 - Nepovratne finančne spodbude občanom za nove naložbe rabe obnovljivih virov energije in večje energijske učinkovitosti starejših stanovanjskih stavb na območjih s sprejetim odlokom o načrtu za kakovost zraka (objavljen v Uradnem listu RS št. 39/15; v nadaljevanju: Javni poziv) za dodelitev nepovratne finančne spodbude za ukrep A - vgradnja toplotne črpalke za centralno ogrevanje starejše stanovanjske stavbe in sicer za vgradnjo toplotne črpalke na stavbi z naslovom A., ki stoji na nepremičnini s parc. št. 2257/2, k.o. ... - V 4. h) točki Javnega poziva je določeno, da nepovratna finančna spodbuda za ukrep vgradnja toplotne črpalke za centralno ogrevanje starejše stanovanjske stavbe ne more biti dodeljena, če občinski akt ali lokalni energetski koncept določa na tem območju drug prednostni način ogrevanja. Ker je toženec ugotovil, da stavba, na kateri naj bi bila opravljena vgradnja toplotne črpalke, leži v območju, kjer je kot prednostni način ogrevanja določena uporaba zemeljskega plina, kar izhaja iz Odloka o načrtu za kakovost zraka na območju Mestne občine Ljubljana (v nadaljevanju Odlok MOL), je vlogo tožnika zavrnil.

3. Tožnik je v tožbi navedel, da je Odlok MOL, na katerega tudi svojo odločitev opira toženec, nezakonit, neustaven in diskriminatoren. V letu 2013 so bili na podlagi 24. člena Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju: ZVO-1) in 15. člena Uredbe o kakovosti zunanjega zraka (v nadaljevanju: Uredba) v občinah Celje, Kranj, Maribor, Novo mesto, Murske Sobota in občinah na območju Zasavja sprejeti načrti o kakovosti zraka, ki jih je, podobno kot v primeru Mestne občine Ljubljana (v nadaljevanju: MOL), z odlokom potrdila Vlada RS in v katerih je določeno, da so lastniki individualnih hiš, ki zamenjujejo obstoječi sistem ogrevanja na lesno biomaso, kurilno olje ali plin z vgradnjo toplotne črpalke, upravičeni do subvencij toženca, razen v primeru, ko imajo možnost priključitve na daljinsko ogrevanje. Odlok MOL, ki je bil sprejet v letu 2014 na isti pravni podlagi, pa določa, da ima na območju MOL ogrevanje s kotli na zemeljski plin prednost pred ogrevanjem s toplotnimi črpalkami in v primeru namestitve teh lastniki stanovanjskih hiš niso upravičeni do subvencij toženca. To je po oceni tožnika v nasprotju tako z ustaljeno prakso na ostalem območju države kot tudi z logiko varovanja okolja. Toplotne črpalke so namreč trenutno najbolj učinkovite, ekonomične in okolju prijazne pri ogrevanju individualnih hiš, zato bi bilo smiselno, da imajo še posebej na območju MOL absolutno prednost pred ostalimi sistemi ogrevanja. Tožnik je še opozoril, da noben od predpisov, na podlagi katerih je bil Odlok MOL sprejet, ne določa, da ima ogrevanje stanovanjske hiše na zemeljski plin prednost pred ogrevanjem s pomočjo toplotnih črpalk. Nasprotno, Uredba v petem odstavku 15. člena celo določa, da je med drugimi ukrepi pri pripravi načrtov treba upoštevati tudi politike in ukrepe za blaženje podnebnih sprememb. Tožnik je zato sodišču predlagal, da odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne v ponovno odločanje, o nezakonitosti, neustavnosti in diskriminatornosti Odloka MOL pa naj obvesti Vlado RS, da ga odpravi in nadomesti z novim.

4. V odgovoru na tožbo je toženec ponovil razloge iz izpodbijane odločbe, glede očitane diskriminatornosti, nezakonitosti in neustavnosti Odloka MOL pa pojasnil, da je vezan na načelo zakonitosti in torej dolžan upoštevati zakone, podzakonske predpise in predpise samoupravnih lokalnih skupnosti in da je, tudi na podlagi že sprejete sodne prakse, Odlok MOL upošteval že med pogoji, ki jih je potrebno izpolniti za pridobitev nepovratne finančne spodbude v Javnem pozivu. Predlagal je zavrnitev tožbe.

6. Po presoji sodišča je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, zanjo pa je toženec navedel tudi pravilne in utemeljene razloge. Sodišče se v izogib ponavljanju zato nanje sklicuje (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju: ZUS-1), v zvezi s tožbenimi navedbami pa še dodaja:

7. V obravnavani zadevi dejansko stanje med strankama ni sporno. Tako ni sporno, da se tožnikova vloga nanaša na pridobitev nepovratne finančne spodbude, kot izhaja iz ukrepa A Javnega poziva, to je za pridobitev finančne spodbude za vgradnjo toplotne črpalke za centralno ogrevanje starejše stanovanjske stavbe. Prav tako ni sporno, da gre v konkretni zadevi za investicijo (vgradnjo toplotne črpalke) v stavbo na naslovu A., ki leži na parc. št. 2257/2, k.o. ... -, to je na območju, kjer je kot prednostni način ogrevanja določena uporaba zemeljskega plina.

8. Sporno med strankama pa je, ali je toženec zaradi neizpolnjevanja pogojev iz 4. h) točke Javnega poziva mogel zavrniti tožnikovo vlogo za pridobitev nepovratne finančne spodbude za ukrep A - vgradnja toplotne črpalke za centralno ogrevanje starejše stanovanjske stavbe glede na omejitev iz Odloka MOL. Sporna je torej vsebina Odloka MOL (in s tem tudi pogoji za dodelitev spodbude iz Javnega poziva), konkretno iz drugega odstavka 4. člena Odloka MOL izhajajoča omejitev, da v primerih, ko je z občinskim aktom ali lokalnim energetskim konceptom kot prednostni način ogrevanja stavb določeno uporaba zemeljskega plina, upravičenci do spodbud niso upravičeni do spodbud za zamenjavo kotlov na vse vrste goriva z novimi kotli na lesno biomaso in vgradnjo električnih toplotnih črpalk. Tožnik namreč meni, da je Odlok MOL diskriminatoren in zato nezakonit ter neustaven, ker za omejitev pridobitve nepovratne finančne spodbude za toplotne črpalke v predpisih, na katere se Odlok MOL sklicuje, ni pravne podlage, zlasti ob primerjavi za tožnika spornega odloka z drugimi odloki o načrtih za kakovost zraka, ki veljajo v Republiki Sloveniji.

9. V točki 4. h) Javnega poziva je določeno, da nepovratna finančna spodbuda za ukrep A - vgradnja toplotne črpalke za centralno ogrevanje starejše stanovanjske stavbe ne more biti dodeljena, če občinski akt ali lokalni energetski koncept določa na tem območju drug prednostni način ogrevanja. Glede na v obravnavanem primeru podano lego stavbe, kjer naj bi tožnik izvedel investicijo (območje MOL), je treba zato upoštevati Odlok MOL, ki v drugem odstavku 4. člena določa, da upravičenci do spodbud za zamenjavo kotlov na katero koli vrsto goriv z novimi kotli na lesno biomaso in vgradnjo električnih toplotnih črpalk za ogrevanje stavb iz predpisa, ki ureja spodbujanje učinkovite rabe energije in rabe obnovljivih virov energije, in predpisa, ki ureja zagotavljanje prihrankov energije pri končnih odjemalcih, do teh spodbud niso upravičeni na območjih, kjer je z občinskimi akti ali lokalnim energetskim konceptom kot prednostni način ogrevanja stavb določeno daljinsko ogrevanje, razen če so ti kotli namenjeni za daljinsko ogrevanje. Če je kot prednostni način ogrevanja določena uporaba zemeljskega plina, upravičenci do spodbud niso upravičeni do spodbud za zamenjavo kotlov na vse vrste goriv z novimi kotli na lesno biomaso in vgradnjo električnih toplotnih črpalk. Za namen dodeljevanja subvencij občina zagotovi Eko skladu in ministrstvu, pristojnemu za energijo, podatke o meji območja iz 2. člena tega odloka na parcelo natančno in podatke o mejah območij, kjer je kot prednostni način ogrevanja določeno daljinsko ogrevanje ali uporaba zemeljskega plina, prav tako na zemljiško parcelo natančno (četrti odstavek 4. člena Odloka MOL).

10. Po oceni sodišča ne vzdržijo navedbe tožnika, da omejitve iz Odloka MOL nimajo podlage v drugih predpisih. Kot je pravilno povzel že sam tožnik, je bil Odlok MOL sprejet na podlagi 24. člena ZVO-1 ter 15. člena Uredbe, ki pooblaščata Vlado, da zaradi ravni onesnaženosti, v sodelovanju s občino, določi posamezno območje kot degradirano okolje ter določi program ukrepov za izboljšanje kakovosti okolja ali njegovih delov na tem območju. Iz Načrta kakovosti zraka na območju MOL, ki je kot priloga sestavni del Odloka MOL (v nadaljevanju: Priloga), in ki je bil pripravljen na podlagi opravljenih študij, izhaja, da je razlog za sprejem Odloka MOL ugotovitev, da na območju MOL koncentracija z delci PM10 presega mejne vrednosti. Iz Priloge nadalje izhaja, da so študije pokazale, da je eden glavnih virov onesnaženosti zraka tudi uporaba zastarelih kurilnih naprav za ogrevanje gospodinjstev, zaradi česar je bil v Odlok MOL umeščen tudi ukrep glede ogrevanja gospodinjstev. Ker se je za zmanjšanje onesnaženosti zraka z delci PM10 kot uspešna izkazalo daljinsko ogrevanje ter uporaba zemeljskega plina, so bili v Odloku MOL sprejeti tudi ukrepi, s katerimi bi se na daljinsko ogrevanje priključilo dodatne objekte, ter tudi ukrepi za aktivacijo že izvedenih priključkov gospodinjstev na zemeljski plin ter širitev plinovodnega omrežja. V posledici navedenega je bilo odločeno, da subvencij za vgradnjo sodobnih kurilnih naprav na biomaso in toplotnih črpalk ne bo mogoče dobiti na območju, ki bo skladno s občinskimi akti predvideno za daljinsko ogrevanje ali uporabo zemeljskega plina. S podano omejitvijo sta očitno tako izdajatelj Odloka MOL kot tudi izdajatelj Javnega poziva zasledovala, da bi do nepovratnih finančnih spodbud v večji meri prišli tisti upravičenci, ki nimajo možnosti priklopa na daljinsko ogrevanje oziroma zemeljski plin in so zato za ogrevanje še vedno prisiljeni uporabljati načine, pri katerih se v ozračje spuščajo delci PM10. Zaradi navedenega sodišče ocenjuje, da je v drugem odstavku 4. člena Odloka MOL vsebovana omejitev smiselna, pri čemer pa tudi po nadaljnji oceni sodišča namen te omejitve ni bil, kot to navaja tožnik, negativno diskriminirati določen krog upravičencev. Kot izhaja iz Odloka MOL ter Priloge je namreč namen te omejitve zmanjšanje onesnaženosti zraka z delci PM10, in sicer na način, da bodo do nepovratnih finančnih spodbud za toplotne črpalke v čim večjem obsegu upravičeni tisti upravičenci, ki nimajo možnosti priklopa na daljinsko ogrevanje ali zemeljski plin in zato za ogrevanje še vedno uporabljajo ogrevalne naprave, ki obremenjujejo zrak, oziroma na način, da se upravičence, ki imajo možnost priklopa na daljinsko ogrevanje ter zemeljski plin, spodbudi k priklopu na te sisteme.

11. Sodišče tudi ne more slediti tožbenim očitkom, da je Odlok MOL v nasprotju z načelom enakosti iz 14. člena Ustave RS. Načelo enakosti pomeni prepoved arbitrarne oziroma samovoljne diskriminacije, ki zavezuje normodajalca, da obravnava bistveno enake primere enako in bistveno neenake različno, upoštevajoč njihovo različnost in lastnosti. Splošno načelo enakosti je prizadeto tedaj, kadar ni mogoče najti stvarno utemeljenega razloga, ki izvira iz narave stvari in ki upravičuje zakonsko razlikovanje ali pa enako obravnavanje, ali z drugimi besedami, kadar moramo izpodbijano zakonsko določilo označiti kratko malo kot samovoljo

. V zvezi s slednjim sodišče v konkretni zadevi ugotavlja, da kršitve načela enakosti ni zaslediti ne med razlogi, ki so vodili k sprejetju spornega Odloka in ki izhajajo iz prejšnje točke te obrazložitve, kot tudi ne iz razlogov, ki jih bo sodišče navedlo v nadaljevanju.

12. V zvezi z očitki tožnika o do leta 2013 drugačnih pogojih za dodelitev subvencij in diskriminatorni naravi Odloka MOL v primerjavi z odloki v drugih občinah pa sodišče pojasnjuje, da sedaj veljavni Odlok MOL tedaj še ni bil sprejet, kar pomeni, da razlikovanje temelji na drugačnem pravnem stanju. Razlikovanje med drugimi prosilci v drugih občinah ter tožnikom pa temelji na drugačnem dejanskem položaju, saj položaj tožnika, ki želi investirati v stavbo na območju MOL, to je na območju večje obremenjenosti z delci PM10, ni enak položaju prosilcev, ki živijo na drugih območjih, kjer ali presežene kritične onesnaženosti zraka z delci PM10 ni oziroma kjer občine nimajo druge možnosti (npr. priklop na daljinsko ogrevanje ali priklop na na zemeljski plin) za zmanjšanje onesnaženosti zraka. Glede na povedano toženec ni napačno uporabil materialnega prava, posledično pa tudi ni zagrešil zatrjevanih kršitev.

13. Ker je sodišče presodilo, da je bil postopek za izdajo izpodbijane odločbe pravilen ter da je izpodbijana odločba pravilna in na zakonu utemeljena, drugih kršitev, na katere pazi po uradni dolžnosti, pa tudi ni ugotovilo, je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

14. Sodišče je v tem upravnem sporu odločilo brez glavne obravnave, ker dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo izpodbijane odločbe, med strankama ni sporno (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

Tako Komentar Ustave Republike Slovenije, na str. 175 k 14. členu Ustave RS

Zakon o varstvu okolja (2004) - ZVO-1  - člen 24

Uredba o kakovosti zunanjega zraka (2011) - člen 15

Odlok o načrtu za kakovost zraka na območju Mestne občine Ljubljana (2014) - člen 4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.