UPRS sodba I U 1685/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2015-05-19

mag. Miriam Temlin Krivic (preds.), Petra Hočevar (poroč.), Jonika Marflak Trontelj

promet s kmetijskimi zemljišči - odobritev pravnega posla - predkupna pravica - vrstni red predkupnih upravičencev - status kmeta

Prodajalcu je omogočena prosta izbira kupca le v primeru, če nihče od predkupnih upravičencev ne uveljavlja predkupne pravice, kar arg. a contrario pomeni, da je v primeru, ko vlagatelj vloge za odobritev pravnega posla uveljavlja predkupno pravico, treba preveriti, ali izpolnjuje pogoje za zatrjevano predkupno pravico (v času sprejema ponudbe), ne glede na to, ali je morebiti edini vlagatelj vloge, podane po 22. členu ZKZ.

I. Tožbi se delno ugodi, odločba Upravne enote Litija, št. 330-160/2012-21 z dne 30. 5. 2013, se odpravi in se zadeva v tem obsegu vrne istemu organu v ponovni postopek.

III. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

IV. Stroškovni zahtevek stranke z interesom se zavrne.

1. Z izpodbijano prvostopno odločbo je prvostopni organ odločil, da se zahtevku A.A. (v tem upravnem sporu stranka z interesom) ugodi, pravni posel, sklenjen med A.A. in tožnico, po pogodbi, ki jo nadomešča sodba Okrožnega sodišča v Ljubljani, P 2144/2007-III z dne 25. 3. 2009, na podlagi katere bo A.A. pridobil nepremičnino s parc. št. 336/5 in kmetijski del parc. št. 336/4, k.o. ..., se odobri. V obrazložitvi je navedel, da je stranka z interesom A.A. vložil vlogo za odobritev pravnega posla in ji priložil sodbo Okrožnega sodišča v Ljubljani, P 2144/2007-III z dne 25. 3. 2009, sodbo Višjega sodišča v Ljubljani, II Cp 2344/2009 z dne 9. 9. 2009, sodbo Vrhovnega sodišča RS, II Ips 369/2010 z dne 15. 12. 2011, in potrdilo o namenski rabi zemljišča. Ugotovil je, da ima A.A. status kmeta, priznan z odločbo z dne 13. 8. 1998. Tožnica kot prodajalka je podala ponudbo za prodajo nepremičnin s parc. št. 336/4 in 336/5, s skupno ceno 16.750,00 EUR, drugih pogojev prodaje ni navedla. Iz planskih aktov Občine Litija izhaja, da se parc. št. 336/5 nahaja v območju kmetijskih zemljišč, parc. št. 336/4 pa delno v območju kmetijskih zemljišč, delno v območju stavbnih zemljišč. V predpisanem roku sta ponudbo za nakup sprejela B.B. in A.A. B.B. v predpisanem roku ni podal vloge za odobritev pravnega posla, niti ni vložil tožbe na sklenitev pravnega posla. Tožbo je vložil A.A., ki je z njo uspel in je po pravnomočnosti sodbe podal vlogo za odobritev pravnega posla. Ker je A.A. edini sprejel ponudbo v predpisanem roku po 22. členu Zakona o kmetijskih zemljiščih  (v nadaljevanju ZKZ), organ ni posebej ugotavljal pogojev iz 23. člena ZKZ glede uveljavljanja predkupne pravice po 23. členu ZKZ. Odobritev se ne nanaša na tisti del parc. št. 336/4, ki se nahaja v območju stavbnih zemljišč.

2. Drugostopni organ je s svojo odločbo zavrnil pritožbo tožnice, dodal 4. točko izreka k izreku prvostopne odločbe, s katero je zavrgel vlogo za odobritev pravnega posla v delu, ki se nanaša na stavbni del parc. št. 336/4, k.o. ..., ter zavrnil zahtevi za povrnitev stroškov tožnice in A.A. V zvezi z dodano točko izreka je navedel, da navedba v obrazložitvi, da se odobritev ne nanaša na stavbni del parc. št. 336/4, k.o. ..., ker za to organ ni pristojen, ne zadošča, zato je o tem odločil še v izreku.

3. Tožnica je vložila tožbo zoper prvostopno in drugostopno odločbo. V tožbi je uvodoma navedla, da je glede neizpolnjevanja pogojev A.A. za status kmeta že sprožila upravni spor, sodišče pa je v sodbi, I U 365/2009 navedlo, da je njen zahtevek preuranjen, vendar pa je opozorilo, da je vprašanje statusa kmeta predhodno vprašanje, ki ga mora organ preveriti pred odločitvijo. Organ v tem postopku ni preverjal, ali je A.A. na dan sprejema ponudbe za prodajo kmetijskega zemljišča imel položaj predkupnega upravičenca, to je, ali je bil kmet ali ne. Ko je tožnica to izrecno zahtevala, se organ v to ni spustil. A.A. v času sprejema ponudbe, tj. 12. 5. 2007, nedvomno ni bil kmet, saj je imel po podatkih AJPES prijavljeno dejavnost avtoprevozništva in imel iz te dejavnosti v 2007 114.822,00 EUR prihodkov ter 4 zaposlene. Njegova izjava je bila tako lažna. Tožnica nikoli ni hotela dati svoje kmetije drugemu kot bratu. Takšen način pa ji je svetovala tudi delavka organa, ki je to deloma priznala na zaslišanju 25. 3. 2009, zanikala pa je, da bi jima svetovala, da skleneta prodajno pogodbo. Zato tožnica s A.A. ni sklenila nobene pogodbe. C.C. ni predložil v odobritev pogodbe, ker je zaupal, da bo organ sam ugotovil, da A.A. nima predkupne pravice, vendar je organ izdal obvestilo z dne 17. 5. 2007 o tem, da je kmet, čeprav to ni. ZKZ nikjer ne določa, da organ odloča o obstoju predkupne pravice le v primeru, če mu je predloženih v odobritev več kupoprodajnih pogodb. To je nezakonito in v nasprotju z logiko, saj sili prodajalca, da sklene več kupoprodajnih pogodb o isti stvari, kar je prepovedano (II Ips 59/2006). Vrhovno sodišče je v sodbi, II Ips 369/2010, ki nadomešča pogodbo, ki je tožnica ni hotela in je tudi ne bo sklenila s A.A., zavzelo pravno naziranje, da ''je soglasje pristojne upravne enote dodaten pogoj k predpostavkam za veljaven nastanek zavezovalnega pravnega posla, ki ga sodišče ne more nadomestiti tako, da bo o tem odločalo kot o predhodnem vprašanju. Zato toženka nima prav, ko navaja, da bi moralo sodišče ugotavljati, ali je imel tožnik ob sprejemu ponudbe status kmeta in s tem položaj predkupnega upravičenca, temveč o tem vselej odloča pristojna upravna enota v postopku odobritve pravnega posla''. Sodišče je torej tožbenemu zahtevku ugodilo prav zaradi tega, ker naj bi bil ta pravni posel sklenjen pod pogojem, da bo v upravnem postopku potrjeno, da je imel kupec res predkupno pravico, torej, da se bo ugotavljalo, ali je imel na dan sprejema ponudbe status kmeta ali ne. Glede na 23. člen ZKZ bi moral organ najprej ugotoviti, ali A.A. izpolnjuje pogoje za predkupnega upravičenca ali ne, šele nato pa bi lahko odločal o odobritvi pravnega posla. Po četrtem odstavku 23. člena ZKZ sme namreč lastnik prodati zemljišče komurkoli šele, če nihče od predkupnih upravičencev ne uveljavlja predkupne pravice. Ali je A.A. predkupni upravičenec, pa se bo ugotovilo šele, ko bo organ o tem odločil. In če bo odločeno, da A.A. ni kmet, bo tožnica lahko prodala zemljišče tistemu, ki ga je izbrala, kar bo v konkretnem primeru pomenilo, da ga bo prodala svojim nečakom, otrokom pok. B.B. Iz sodbe, II Ips 369/2011 tudi izhaja, da je obveznost plačila kupnine za primer uveljavljanja predkupne pravice spremenjena in sicer tako, da rok za plačilo kupnine ne začne teči z dnem izjave o nakupu (kot to določa 508. člen Obligacijskega zakonika), temveč z dnem pravnomočnosti te sodbe. A.A. kupnine vse do danes ni plačal, torej obvezni zakonski pogoj ni izpolnjen niti v primeru, če štejemo, da je rok za plačilo kupnine pričel teči šele z dnem prejema sodbe Vrhovnega sodišča, II Ips 369/2010.

4. Tožnica je še navedla, da je organ s tem, ko ni odločal o položaju predkupnega upravičenca za A.A., posegel v njene ustavne pravice – pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave RS in načelo pravne države iz 2. člena Ustave RS. Sicer se je Vrhovno sodišče v sodbi II Ips 369/2010 postavilo v vlogo zakonodajalca, ko je določilo za take primer začetek tega roka za vložitev vloge za odobritev pravnega posla v 60 dneh od pravnomočnosti sodbe, kar je v direktnem nasprotju s prvim odstavkom 22. člena ZKZ. Rok za odobritev je tako potekel 15. 7. 2007, saj je bila ponudba objavljena 16. 4. 2007. Odločitev Vrhovnega sodišča pomeni kršitev ustavnih pravic iz 153. člena Ustave. Tožnica je zato predlagala, da sodišče tožbi ugodi, odločbi odpravi in zahtevo A.A. za odobritev pravnega posla, zavrne, oziroma podredno, da se prvostopna in drugostopna odločba odpravita in vrneta organu prve stopnje v ponovno odločanje, v obeh primerih pa naj toženka tožnici povrne stroške postopka.

5. Toženka na tožbo vsebinsko ni odgovorila, je pa poslala upravne spise.

6. Stranka z interesom A.A. je v odgovoru na tožbo opozoril na tretji odstavek 23. člena ZKZ, poudaril, da B.B. ni vložil vloge za odobritev pravnega posla, kot tudi ni vložil tožbe na sklenitev pogodbe in je bil A.A. edini sprejemnik ponudbe. Zato je edino pravilno, da je organ odobril njuno pogodbo. Sicer pa je A.A. status kmeta imel. Sodba Vrhovnega sodišča pa tudi ni pogojna, saj je z njo pravnomočno odločeno o zahtevkih strank. Ko je tožnica podala ponudbo za prodajo, bi se morala in mogla zavedati, da lahko ponudbo sprejme kdorkoli in ne le njen brat. Le v primeru, če predkupne pravice ne uveljavlja nihče od sprejemnikov ponudbe, ima lastnik skoraj polno razpolagalno upravičenje – skoraj zato, ker lahko pri prodaji prosto izbira med kupci, a le med tistimi, ki so pravočasno sprejeli njegovo ponudbo. Plačilo kupnine pa ni predpostavka za odobritev pravnega posla. A.A. pa je tožnico pozval, da mu sporoči številko transakcijskega računa zaradi nakazila kupnine. Sicer je pa drugostopni organ pri določitvi dneva, od katerega teče rok za vložitev vloge za odobritev pravnega posla, izhajal iz namena ZKZ. Predlagal je zavrnitev tožbe in priglasil stroške postopka.

7. Tožba je utemeljena v delu, ki se nanaša na odločbo prvostopnega organa, št. 330-160/2012-21 z dne 30. 5. 2013.

8. S to odločbo je prvostopni organ odobril pravni posel med tožnico kot prodajalko in stranko z interesom kot kupcem. Kot izhaja iz obrazložitve te odločbe je organ odobril vlogo stranke z interesom za odobritev pravnega posla po pogodbi, ki jo nadomešča sodba Okrožnega sodišča v Ljubljani, št. 2144/2007-III z dne 25. 3. 2009, v delu, ki se nanaša na prodajo kmetijskih zemljišč oziroma natančneje zemljišča s parc. št. 336/5 (ki je po vrsti rabe v celoti kmetijsko zemljišče) in na (le) del zemljišča s parc. št. 336/4, ki je po vrsti rabe kmetijsko zemljišče.

9. Organ je v prejšnji točki opisano odločitev sprejel po ugotovitvi, da je vlogo za odobritev pravnega posla podal le A.A. kot sprejemnik ponudbe, ki je svoji vlogi tudi priložil (pravnomočno) sodbo Okrožnega sodišča v Ljubljani, P 2144/2007-III z dne 25. 3. 2009, s katero je sodišče ugodilo njegovi tožbi na sklenitev kupoprodajne pogodbe za obravnavana zemljišča s tožnico kot prodajalko.

10. Tožnica tej odločitvi nasprotuje, ker organ pred sprejetjem odločitve ni ugotavljal, ali stranka z interesom kot sprejemnik ponudbe in edini vlagatelj vloge za odobritev pravnega posla izpolnjuje pogoje za predkupnega upravičenca po 23. členu ZKZ, ker meni, da bi organ moral tako postopati glede na materialnopravne določbe in sodno prakso. Sodišče se s tem tožbenim ugovorom strinja.

11. V 23. členu ZKZ je v prvem in drugem odstavku določen vrstni red predkupnih upravičencev pri nakupu kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije, četrti odstavek istega člena pa prodajalcu omogoča prosto izbiro kupca v primeru, če nihče od predkupnih upravičencev ne uveljavlja predkupne pravice. Organ tako nima prav, da ni treba ugotavljati pogojev za predkupnega upravičenca za stranko z interesom, ker je edini sprejemnik ponudbe, ki je vložil vlogo za odobritev pravnega posla s sodbo, ki nadomešča kupoprodajno pogodbo (ki je sicer tudi zatrjeval, da ima predkupno pravico po 4. točki prvega odstavka 23. člena ZKZ), saj to ne izhaja iz citiranega četrtega odstavka 23. člena ZKZ in ga tudi ni možno tako razlagati. Prodajalcu je namreč omogočena prosta izbira kupca le v primeru, če nihče od predkupnih upravičencev ne uveljavlja predkupne pravice, kar arg. a contrario pomeni, da je v primeru, ko vlagatelj vloge za odobritev pravnega posla uveljavlja predkupno pravico, treba preveriti, ali izpolnjuje pogoje za zatrjevano predkupno pravico (v času sprejema ponudbe), ne glede na to, ali je morebiti edini vlagatelj vloge, podane po 22. členu ZKZ. Nasprotno tudi ni mogoče sklepati iz sodbe, I U 516/2011 z dne 15. 2. 2012, kjer je organ zavrnil odobritev pravnega posla zaradi neupoštevanja vrstnega reda predkupnih upravičencev po 23. členu ZKZ (tožnik je uveljavljal predkupno pravico kot drug kmet – 4. točka prvega odstavka 23. člena ZKZ, drug sprejemnik ponudbe, ki pa ni vložil vloge po 22. členu ZKZ, pa je uveljavljal predkupno pravico kot kmet mejaš – 2. točka prvega odstavka 23. člena ZKZ), sodišče v 7. točki obrazložitve med drugim zapisalo, da mora organ v primerih, ko je tožnik edini sprejemnik ponudbe, ki je s prodajalko sklenil pravni posel oziroma iztožil njegovo sklenitev ter v zakonskem roku vložil vlogo za odobritev pravnega posla in ki (tudi) izpolnjuje pogoje za predkupnega upravičenca po ZKZ, to dejstvo upoštevati (namreč dejstvo, da je edini vložil vlogo za odobritev pravnega posla), kar pa ne pomeni, da v takih primerih (kot je tudi obravnavani) odpade preverjanje pogojev za uveljavljano predkupno pravico. Enako (da je v upravnem postopku za odobritev pravnega posla treba preverjati izpolnjevanje pogojev po 23. členu ZKZ v času sprejema ponudbe) izhaja tudi iz sodb Vrhovnega sodišča RS (14. točka obrazložitve, II Ips 369/2010 z dne 15. 12. 2011, 15. točka obrazložitve, X Ips 365/2010 z dne 9. 6. 2011). In če bo organ ugotovil, da vlagatelj pogojev za predkupno pravico ne izpolnjuje, vlogi za odobritev pravnega posla ne bo mogel ugoditi, kar pa pomeni, da bo nastopila situacija, ki jo predvideva četrti odstavek 23. člena ZKZ.

12. Sodišče tako ugotavlja, da je prvostopni organ pri svojem odločanju napačno razlagal materialno pravo (1. točka prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu – v nadaljevanju ZUS-1), zaradi česar je tožbi tožnice delno ugodilo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1, odločbo prvostopnega organa odpravilo ter zadevo v smislu tretjega in četrtega odstavka istega člena vrnilo prvostopnemu organu v ponovni postopek, v katerem bo moral prvostopni organ, sledeč pravnemu mnenju sodišča, dopolniti ugotovitveni postopek s preveritvijo pogojev glede uveljavljanja predkupne pravice stranke z interesom in glede na rezultat ugotovitvenega postopka o zadevi ponovno odločiti.

13. Sodišče še dodaja, da pa se ne strinja s tožničino grajo stališča Vrhovnega sodišča iz sodbe, II Ips 369/2010, o teku roka za vložitev vloge za odobritev pravnega posla v takih primerih v 60 dneh od pravnomočnosti sodb dalje. Pravnomočna sodba (ki nadomesti pravni posel) je namreč enakovredna sklenjenemu pravnemu poslu, kar pomeni, da jo je potrebno za pravilen prenos lastninske pravice (tudi) predhodno predložiti v odobritev upravni enoti. To pa bi v takemu primeru, kot je obravnavani, pomenil za stranko izgubo pravice do njene odobritve in s tem posledično nemožnost pravno veljavnega prenosa lastninske pravice. S tem pa bi bilo kršeno načelo enakega varstva pravic (22. člen Ustave RS).

14. Sodišče se do ostalih tožbenih ugovorov ni opredeljevalo, ker je že zgoraj navedeno zadosten razlog za odpravo prvostopnega akta.

15. Tožba ni utemeljena v delu, ki se nanaša na odločbo drugostopnega organa, št. 33008-124/2013/2 z dne 23. 9. 2014.

16. Drugostopni organ je (poleg odločitve v zvezi s pritožbo tožnice, ki je z odpravo prvostopne odločbe postala brezpredmetna) v 2. točki izreka dopolnil izrek prvostopne odločbe, ki mu je dodal novo (4.)  točko, s katero je vlogo stranke z interesom za odobritev pravnega posla v delu, ki se nanaša na stavbni del parc. št. 336/4, k.o. ..., zavrgel, ker je upravna enota pristojna pristojna le za odločanje, ki se nanaša na kmetijski del zemljišča, ne pa za odločanje, ki se nanaša na stavbni del zemljišča.

17. Sodišče se s tem razlogovanjem drugostopnega organa strinja. III. poglavje ZKZ namreč predpisuje postopanje strank in organa pri prometu s kmetijskimi zemljišči, gozdovi in kmetijami, zato bi z odločitvijo o tem delu vloge stranke z interesom, ki se nanaša na stavbni del zemljišča s parc. št. 336/4, k.o. ..., upravni organ presegel svoje pristojnosti in odločil o stvari, ki ni predmet upravnega postopka (1. točka prvega odstavka 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku). Tožnica pa v tožbi tudi ne navaja konkretnih tožbenih ugovorov,  ki bi se nanašali na ta del odločitve drugostopnega organa.

18. Sodišče tako ugotavlja, da je drugostopni organ z odločitvijo v 2. točki izreka drugostopne odločbe pravilno odločil, zaradi česar je tožbo v tem delu zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1.

19. Odločitev o ugoditvi stroškovnega zahtevka tožnice je sodišče sprejelo na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 in na njegovi podlagi izdanega Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, po katerem se tožniku, če je bila zadeva rešena na seji in je tožnika v postopku zastopal pooblaščenec, in je odvetnik, priznajo stroški v višini 285 EUR z dodanim 22 % DDV, kar skupaj znese 347,70 EUR. Sodišče je tožnici priznalo celoten znesek v skladu s citiranim Pravilnikom, ne glede na delno ugoditev tožbi, saj je tožnica uspela v pretežnem delu svojega tožbenega zahtevka glede na tožbene razloge.

20. Stroškovni zahtevek je uveljavljala tudi stranka z interesom, ki je nastopala na strani toženke (predlagala je zavrnitev tožbe). ZUS-1 ne ureja vprašanja povrnitve stroškov strank z interesom, zaradi česar je treba smiselno uporabiti določbe Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP). Sodišče je tako, ker je tožbi v pretežnem oziroma poglavitnem delu, kar se tiče tožbenih razlogov, ugodilo, stroškovni zahtevek stranke z interesom smiselno določbi 154. člena ZPP v zvezi s 22. členom ZUS-1 zavrnilo.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.