UPRS sodba IV U 35/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-01-14

Melita Ambrož (preds.), Majda Kovačič (poroč.), mag. Damjan Gantar

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - rekonstrukcija objekta - investicijska vzdrževalna dela - namestitev sončnih celic

Investicijska vzdrževalna dela se ločijo od rekonstrukcije objekta v tem, da se z njimi ne posega v konstrukcijo objekta in ne spremeni njegove zmogljivosti, v obeh primerih pa se z njimi (bistveno) ne sme spremeniti namembnosti, zunanjosti in velikosti objekta.

Po tretji alineji drugega odstavka 22. člena Uredbe o vrstah objektov glede na zahtevnost spada namestitev sončnega zbiralnika ali sončnih celic med investicijska vzdrževalna dela, s katerimi se opravlja vzdrževanje objektov. Iz zakonskega dejanskega stanja te določbe izhaja, da se s temi deli praviloma ne posega v konstrukcijo objekta in tudi ne spreminja njegove zmogljivosti, velikosti, namembnost in zunanji videz. To pa nujno ne pomeni, da vsaka namestitev sončnega zbiralnika ali sončnih celic na streho objekta predstavlja tudi investicijsko vzdrževalno delo. Če inšpektor oceni, kot je bilo v tem primeru, da takšna namestitev v taki meri presega običajno namestitev, da predstavlja tak poseg v konstrukcijo objekta oziroma se z njim spreminja njegova zmogljivost, velikost, namembnost in zunanji videz v večji meri, kot je mogoče šteti, da je to zajeto že v navedeni uredbi, mora to tudi obrazložiti.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano prvostopenjsko odločbo je v 1. točki izreka odločeno, da mora inšpekcijska zavezanka družba A. d.o.o. (tožeča stranka v tem sporu), takoj po vročitvi odločbe ustaviti gradnjo „B.“ in rekonstrukcijo ostrešja, oboje na poslovno stanovanjskem objektu na zemljišču s parcelnima številkama 2178 in 2179 k.o. ... V 2. točki izreka je odločeno, da mora v roku 90 dni po vročitvi odločbe odstraniti malo fotovoltaično elektrarno „B.“ in sicer: novozgrajeni del ostrešja na terasi objekta na zemljišču s parcelno številko 2178 k.o. ..., tlorisne velikosti 5 m x 5 m in na njem nameščene solarne panele v površini 30 m²; novozgrajeno leseno konstrukcijo na terasi nad pritličjem objekta na zemljišču s parcelno številko 2179 k.o. … in na njej nameščene solarne panele v površini 22,5 m². Pod točko 3 izreka so določene prepovedi iz 158. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1). Točka 4 izreka določa, da pritožba ne zadrži izvršitve in točka 5 izreka, da ni stroškov postopka.

2. V obrazložitvi upravni organ navaja inšpekcijski pregled z dne 29. 2. 2012, kjer je ugotovljeno, da se nad mansardno poslovno stanovanjskim objektom, na zemljišču s parcelnima številkama 2178 in 2179 k.o. … izvaja rekonstrukcija ostrešja v tlorisni velikosti cca 5 x 5 m. Izdelano je novo ostrešje, na vzhodni strani preko lesenih stebrov oprto na teraso, na zahodni strani „prebija“ obstoječo streho. Dostop do mesta gradnje je mogoč le skozi objekt. V nadaljevanju še podrobno navaja dogajanje na samem ogledu kraja, kateremu je nasprotoval investitor. Kontrolna pregleda sta bila opravljena 26. 4. 2012 in 28. 5. 2013, na katerih je ugotovljeno, da je na plošči nad pritlično etažo objekta na zemljišču s parcelno številko 2179 k.o. … zgrajena nova lesena konstrukcija, na katero so nameščeni fotovoltaični paneli. Na novi konstrukciji je nameščeno 15 panelov v površini 22,5 m², na delu ostrešja, ki je bil izdelan leta 2012, pa je nameščeno 20 panelov v površini 30 m².

3. Ugotovljeno je, da sta bili leseni podporni konstrukciji zgrajeni po izdaji uporabnega dovoljenja, številka 351-75/2008-19 (0364) z dne 22. 7. 2008. Pridobljena je lokacijska informacija, številka 351-164/2013 z dne 17. 6. 2013. Mestna občina Celje (v nadaljevanju MOC) meni, da ni dopustna postavitev sončne elektrarne na strehi objekta v starem mestnem jedru, ki je varovano kot naselbinska dediščina. Investitor je poslal lokacijsko informacijo, številka 351-260/2013 z dne 10. 10. 2013, iz katere izhaja, da MOC meni, da je s soglasjem in pod pogoji Zavoda za varstvo kulturne dejavnosti Slovenije (v nadaljevanju ZVKDS) dopustna gradnja nadstrešnice na terasi podstrešnega stanovanja. Gradnja nadstrešnice na terasi v nadstropju je dopustna le kot zaščita izhodnih vrat na teraso. Do izdaje odločbe investitor na inšpektorat ni dostavil nobenega soglasja ZVKDS. Konstrukcija na plošči pritličja glede na obliko, velikost in namen ne more predstavljati samo zaščite vrat. Očitno je, da sta obe obravnavani leseni konstrukciji zgrajeni izključno za namen montaže sončne elektrarne, kar po mnenju MOC ni dopustno.

4. V razlogih navaja še listine, ki jih je poslal investitor, kot so kopija gradbenega dovoljenja ter potrdilo o pravnomočnosti odločbe. Inšpektor je opravil vpogled v inšpekcijski spis, številka 06122-688/2007 ter iz načrtov, ki so sestavni del Gradbenega dovoljenja 35102-516/20033-7/LB z dne 17. 11. 2003 ugotovil, da ne zajemajo gradnje obravnavanih lesenih konstrukcij.

5. V nadaljevanju navaja ZGO-1, ki v določbi 7.2. prvega odstavka 2. člena določa, da se z rekonstrukcijo objekta, bistveno ne spremeni njegova velikost, spreminjajo pa se njegovi konstrukcijski elementi, zmogljivost ter izvedejo druge njegove izboljšave. Navaja še določbe, ki se nanašajo na nelegalno gradnjo in dolžnost rekonstrukcije objekta na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja in v obrazložitvi zaključuje, da je bilo z gradbenimi deli poseženo v nosilno konstrukcijo, izveden je nov del ostrešja nad drugim nadstropjem, s čimer je dodatno obremenjena celotna konstrukcija obstoječega objekta. Gradnja male fotovoltaične elektrarne (v dveh delih), je tako v nasprotju s prostorskim aktom in investitor ni pridobil soglasja ZVKDS. Po ugotovitvah energetskega inšpektorja mala fotovoltaična elektrarna ne izpolnjuje pogojev, da bi se lahko zgradila brez pridobitve gradbenega dovoljenja in gre za nelegalno gradnjo objekta.

6. S pritožbeno odločbo je tožena stranka odpravila 3. točko izreka prvostopenjske odločbe, v ostalem delu je pritožbo zavrnila kot neutemeljeno. Glede odpravljenega dela izreka navaja, da investitor ni edini lastnik nepremičnine, na kateri je sporna gradnja. Ker se inšpekcijski ukrep po določbah 152. člena ZGO-1 izreče inšpekcijskemu zavezancu, se tudi prepovedi po določbah 158. člena lahko nanašajo samo na tista dejanja, ki predstavljajo izvrševanje pravic in obveznosti inšpekcijskega zavezanca. Navaja še določbo 22. člena Uredbe o vrstah objektov glede na zahtevnost, ki je veljala v času sporne gradnje. Ta med investicijsko vzdrževalna dela prišteva tudi namestitev sončnih celic s pogojem, da so investicijsko vzdrževalna dela urejena tako, da se z njimi ne posega v konstrukcijo objekta in ne spreminja njegove zmogljivosti, velikosti, namembnosti in zunanjega videza, za kar pa ne gre v tem primeru.

7. Tožeča stranka v tožbi uveljavlja tožbene razloge nepravilne ugotovitve dejanskega stanja, bistveno kršitev določb postopka in nepravilno uporabo materialnega prava. Navaja, da je v tem postopku energetski inšpektor vodil svoj ločen postopek, ki ni predmet tega postopka. Listine, na katere se sklicuje gradbeni inšpektor v tej odločbi (mnenje energetskega inšpektorja), nikoli niso bile predložene tožeči stranki in z njihovo vsebino ni seznanjena. S tem je storjena bistvena kršitev določb postopka. Opozarja na nedopustno poseganje v njene pravice v tem postopku, ki je tekel pred energetskim inšpektoratom. Res je bila izdana odločba, številka 06162-434/2013, s katero se je presojalo ali tožeča stranka izpolnjuje pogoje po 23.a členu Uredbe o energetski infrastrukturi. Nepravilna je obrazložitev v odločbi, ker elektrarna ne izpolnjuje teh pogojev se po določbah Uredbe o klasifikaciji in vrstah objektov in objektov državnega pomena, uvršča v skupino objektov 23 - industrijski gradbeni objekti in se za to elektrarna obravnava skladno z določili ZGO-1. Tega zakon ne določa. Pogoje za obratovanje in delovanje sončne elektrarne določata Energetski zakon in prej navedena uredba. Tožeča stranka s takšnim mnenjem ni bila seznanjena. V odločbi se gradbeni inšpektorat sklicuje na energetski inšpektorat in obratno. To se nanaša tudi na izpolnitev kulturno varstvenih pogojev (soglasje ZVKDS), glede katerih  se gradbeni inšpektor sploh ni opredeljeval. Iz odločbe izhaja, da se organi medsebojno sklicujejo na izjave in mnenja, katera pa niso tožeči stranki predložena v izjasnitev in se med seboj vsebinsko izključujejo. Tako iz odločbe številka 06162-434/2013 ne izhaja, da bi se predmetni objekt obravnaval po določilih ZGO-1, temveč samo, da ne izpolnjuje pogojev po določilih 23.a člena navedene uredbe. Nepopolno je ugotovljeno dejansko stanje, ker je upravni organ le povzel nekatere izjave posameznih inšpektorjev, ki pa med seboj niso skladne.

8. Na podlagi 6. člena sedaj veljavne Uredbe o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje, spadajo nadstreški med enostavne objekte, ki ne potrebujejo posebnega statičnega in gradbeno tehničnega preverjanja in iz tega razloga za graditev tega nadstreška gradbeno dovoljenje ni potrebno. Priložena je lokacijska informacija z dne 10. 10. 2013, iz katere izhaja, da je dopustna nadstrešnica na terasi podstrešnega stanovanja, nadstrešnica na terasi v nadstropju pa je dopustna le kot zaščita iz vhodnih vrat na teraso. To pomeni, da tožeča stranka za objekte, ki so predmet tega postopka, gradbenega dovoljenja ne potrebuje, ker spada nadstrešnica med enostavne objekte. Za ostale dele objekta je izdano gradbeno dovoljenje. Sončna elektrarna ne potrebuje gradbenega dovoljenja, ker gre za investicijsko vzdrževalna dela (23.a člen Uredbe o energetski infrastrukturi). V nadaljevanju še navaja listine, ki jih je tožeča stranka pridobila za priklop sončne elektrarne.

9. Dolžnost pridobitve soglasja ZVKDS v odločbi ni obrazloženo. Tožeča stranka opozarja, da odločitev v tem postopku temelji na „ugotovitvi energetskega inšpektorata, ki ugotavlja, da MFE ne izpolnjuje pogojev, da bi se lahko zgradila brez pridobitve gradbenega dovoljenja“. Odločitev torej temelji na mnenju nekega inšpektorja v drugem postopku.

10. Staro mestno jedro je res opredeljeno kot naselbinska dediščina in s tem varovano, vendar je natančno definirano, katere stavbe v mestnem jedru so varovane. Navedeno izhaja iz Odloka o razglasitvi kulturnih in zgodovinskih spomenikov na območju Občine Celje in izpisa Zavoda za varstvo kulturne dediščine Celje, ki ga tožeča stranka prilaga. Tako iz Urbanističnega mnenja o ustreznosti predvidene rekonstrukcije poslovnega objekta izhaja, da je v Lokacijski informaciji številka 35003-00300/25 4200 FP navedeno, da je samo vogalni objekt opredeljen kot kulturna dediščina. Dvoriščni del nepremičnine ni zajet kot kulturna dediščina. ZVKD Območna enota Celje, je v mnenju številka 02-3932/18-00/07-DG RK z dne 12. 6. 2007 že izdala kulturnovarstveno soglasje za rekonstrukcijo tega poslovnega objekta.

11. Tožeča stranka predlaga, da sodišče tožbi ugodi in obe upravni odločbi odpravi ter zadevo vrne v ponovno odločitev organu prve stopnje. Predlaga tudi povrnitev vseh priglašenih stroškov postopka.

12. Tožena stranka na tožbo ni odgovorila.

14. Po prvem odstavku 3. člena ZGO-1 se lahko gradnja novega objekta, rekonstrukcija objekta, nadomestna gradnja in odstranitev objekta začne na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja. Po 7.2 točki prvega odstavka 2. člena ZGO-1 je rekonstrukcija objekta spreminjanje tehničnih značilnosti objekta in prilagajanje objekta spremenjeni namembnosti ali spremenjenim potrebam oziroma izvedba del, s katerimi se bistveno ne spremeni velikost, zunanji izgled in namembnost objekta, spreminjajo pa se njegovi konstrukcijski elementi, zmogljivost ter izvedejo druge njegove izboljšave.

15. Po 10.2 točki prvega odstavka 2. člena ZGO-1 investicijska vzdrževalna dela pomenijo izvedbo popravil, gradbenih, inštalacijskih in obrtniških del ter izboljšav, ki sledijo napredku tehnike, z njimi pa se ne posega v konstrukcijo objekta in tudi ne spreminja njegove zmogljivosti, velikosti, namembnosti in zunanjega videza, inštalacije, napeljave, tehnološke naprave in oprema pa se posodobijo oziroma izvedejo druge njihove izboljšave. Po prvem odstavku 22. člena v času gradnje veljavne Uredbe o vrstah objektov glede na zahtevnost, so investicijska vzdrževalna dela na objektu ali za potrebe objekta in vključujejo izvedbo popravil, gradbenih, inštalacijski in obrtniških del ter izboljšav, ki sledijo napredku tehnike, z njimi pa se ne posega v konstrukcijo objekta ter ne spreminja njegova zmogljivost, velikost, namembnost in zunanji videz.

16. Iz navedenih zakonskih določb izhaja, da se investicijska vzdrževalna dela ločijo od rekonstrukcije objekta v tem, da se z njimi ne posega v konstrukcijo objekta in ne spremeni njegove zmogljivosti, v obeh primerih pa se z njimi (bistveno) ne sme spremeniti namembnosti, zunanjosti in velikosti objekta.

17. Dejansko stanje, ki se nanaša na to, da je tožeča stranka izvedla rekonstrukcijo ostrešja na terasi mansarde objekta na zemljišču s parcelno številko 2178 k.o. … tlorisne velikosti 5 m x 5m in postavila leseno konstrukcijo na terasi nad pritličjem tega objekta na zemljišču s parcelno številko 2179 k.o. … med strankama ni sporno. Prav tako ni sporno, da so na teh lesenih konstrukcijah nameščeni solarni paneli v dveh delih (30 m² in 22,5 m²). Sporno med strankami postopka pa je, ali je tožeča stranka morala pridobiti za takšne posege gradbeno dovoljenje oziroma ali gre po prej navedenih predpisih za enostavne objekte (lesene konstrukcije) in za investicijska vzdrževalna dela (postavitev sončne elektrarne - solarne panele), za kar pa ni treba pridobiti gradbenega dovoljenja, kot to zatrjuje tožeča stranka.

18. Po tretji alineji drugega odstavka 22. člena prej navedene Uredbe o vrstah objektov, spada namestitev sončnega zbiralnika ali sončnih celic med investicijska vzdrževalna dela, s katerimi se opravlja vzdrževanje objektov. Iz zakonskega dejanskega stanja te določbe izhaja, da se s temi deli praviloma ne posega v konstrukcijo objekta in tudi ne spreminja njegove zmogljivosti, velikosti, namembnost in zunanji videz. To pa nujno ne pomeni, da vsaka namestitev sončnega zbiralnika ali sončnih celic na streho objekta predstavlja tudi investicijsko vzdrževalno delo. Če inšpektor oceni, kot je bilo v tem primeru, da takšna namestitev v taki meri presega običajno namestitev, da predstavlja tak poseg v konstrukcijo objekta oziroma se z njim spreminja njegova zmogljivost, velikost, namembnost in zunanji videz v večji meri, kot je mogoče šteti, da je to zajeto že v navedeni uredbi, mora to tudi obrazložiti.

19. V spornem primeru tako iz obrazložitve izpodbijane odločbe in iz vseh zapisniško (zapisnik je javna listina po določbi 80. člena Zakona o splošnem upravnem postopku) ugotovljenih dejstev po opravljenih ogledih na kraju samem, ki predstavljajo dejansko stanje izhaja, da je sporna namestitev solarnih panelov s postavitvijo novozgrajenega ostrešja (rekonstrukcijo), v takšni meri presegla običajno namestitev, da predstavlja poseg v konstrukcijo objekta oziroma se z njim spreminja njegova zmogljivost, velikost, namembnost in zunanji videz. Oba upravna organa sta tudi navedla razloge za to, zakaj postavitev lesene konstrukcije na terasi nad pritličjem stanovanjskega objekta glede na obliko, velikost in namen, ne more predstavljati zaščite vrat, temveč je tudi ta zgrajena za namen postavitve solarnih panelov.

20. Razen tega gre v tem delu mesta za varovano območje „Celje - staro mestno jedro“, torej naselbinsko dediščino, kot to izhaja iz lokacijske informacije z dne 10. 10. 2013. Med vrste dopustnih gradenj v starem mestnem jedru spada tudi rekonstrukcija objekta (točka 6.2. lokacijske informacije), ki pa mora poleg zakonskih izpolnjevati še druga merila in pogoje, ki jih določa točka 7.3. lokacijske informacije. Ta določa pridobitev strokovnega mnenja pristojne upravne organizacije (MOC- OOPK in ZUKD) o tem, da je idejni projekt oziroma idejna rešitev za poseg v prostor, skladna z urbanistično arhitekturnim oblikovanjem predvidenim z Odlokom o zazidalnem načrtu starega mestnega jedra. Nesporno med strankami tudi to mnenje ni bilo pridobljeno.

21. Kot neutemeljene sodišče zavrača vse nadaljnje tožbene ugovore, ki se nanašajo na nepravilno medsebojno povzemanje mnenj energetskega in gradbenega inšpektorata v obrazložitvi odločbe, in da tožeči stranki ta mnenja niso bila posredovana ter ugovore, da dolžnost pridobitve soglasja ZVKDS v odločbi ni obrazloženo. Po presoji sodišča navedeni ugovori v sporni zadevi niso pravno relevantni.

22. Sodišče je tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen in je upravni akt na zakonu utemeljen.

23. Odločitev o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

ZGO-1 člen 2, 2/1, 2/1-7, 2/1-10, 152. Uredba o vrstah objektov glede na zahtevnost člena 22, 22/2, 22/2-3.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.