UPRS sodba I U 629/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2015-11-03

mag. Slavica Ivanović Koca (preds.), Bojana Prezelj Trampuž (poroč.), Adriana Hribar Milič

invalidsko podjetje - odvzem statusa invalidskega podjetja - kršitev delovnopravnih predpisov - obrazložitev odločbe

Iz prvega odstavka 60. člena ZZRZI izhaja, da se invalidskemu podjetju z odločbo odvzame status invalidskega podjetja, če je ugotovljeno, da huje krši predpise s področja delovnopravne in davčne zakonodaje, varstva in zdravja pri delu in socialnega varstva (9. alineja). Sodišče ugotavlja, da iz obrazložitve izpodbijane odločbe še vedno ni možen preizkus izpodbijane odločitve. Izpodbijana odločba je tako še vedno pomanjkljiva, v postopku pa tudi niso bile upoštevane določbe ZUP.

Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti 14101-9/2014/13 z dne 4. 3. 2015 se odpravi in zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Z izpodbijano odločbo je Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti (v nadaljevanju Ministrstvo) odločilo, da se tožniku z dnem dokončnosti te odločbe odvzame status invalidskega podjetja (1. točka izreka); tožnika se z dnem dokončnosti te odločbe izbriše iz Registra invalidskih podjetij v Republiki Sloveniji, ki ga vodi Ministrstvo, v katerem je bil tožnik voden pod številko IP-0181 (2. točka izreka); v tem postopku ni bilo stroškov (3. točka izreka). Ministrstvo se v obrazložitvi navedene odločbe sklicuje na Zakon o zaposlitveni rehabilitaciji in zaposlovanju invalidov (v nadaljevanju ZZRZI), ki opredeljuje pojem in pogoje delovanja invalidskega podjetja (členi 9, 43, 52, 53 ZZRZI) ter na 60. člen ZZRZI, ki določa kdaj se invalidskemu podjetju odvzame status invalidskega podjetja. Tožnik je pridobil status invalidskega podjetja na podlagi odločbe z dne 9. 7. 2012 in bil vpisan v register invalidskih podjetij pod številko IP-0181. Ministrstvo je prva obvestila o domnevnih nepravilnostih pri tožniku dobilo v novembru 2013 po elektronskih obvestilih s strani Zavoda RS za zaposlovanje. V zvezi s temi obvestili je pozvalo Inšpektorat RS za delo (v nadaljevanju Inšpektorat), da Ministrstvo obvesti o morebitnih opravljenih inšpekcijskih nadzorih v navedeni gospodarski družbi.

Iz obrazložitve izhaja, da je Inšpektorat  obvestil Ministrstvo, da je 15. 11. 2012 pri tožniku opravil izredni pregled glede spoštovanja in izvajanja zakonov s področja varnosti in zdravja pri delu in tožniku izdal odločbo 06152-1277/2012, s katero mu je naložil odpravo pomanjkljivosti glede izdelave in sprejetja izjave o varnosti z oceno tveganja v pisni obliki v skladu z zakonodajo do 15. 12. 2012, pridobitev zdravstvene ocene medicine dela do 15. 12. 2012, opraviti zdravniški pregled do 15. 12. 2012 in opraviti usposabljanje s preizkusom znanja s področja varstva pri delu do 15. 12. 2012 ter o opravljenih dejanjih pisno poročati Inšpektoratu. Odločba je pravnomočna. Dne 11. 11. 2013 je Inšpektorat tožniku izdal odločbo 06152-1197/2013, s katero mu je naložil opraviti revizijo izjave o varnosti z oceno tveganja in jo dopolniti v skladu z Zakonom o varnosti in zdravju pri delu (v nadaljevanju ZVZD-1) do 30. 11. 2013 in izdelati zdravstveno oceno medicine dela do 30. 11. 2013, o izvedenem pa poročati Inšpektoratu. Odločba je pravnomočna. Inšpektorat je 3. 3. 2014 tožniku izdal plačilni nalog PN 710-207/2014, s katerim je tožniku izrekel globo zaradi neizplačila regresa za leto 2013. S tem sta delodajalec in odgovorna oseba storila prekršek po 9. točki prvega odstavka 231. člena Zakona o delovnih razmerjih (v nadaljevanju ZDR-1). Plačilni nalog je pravnomočen. Inšpektorat je tožniku 20. 6. 2014 izdal odločbo 06132-2/2014, s katero mu je naložil izvajanje zakonov, drugih predpisov in kolektivnih pogodb in sicer zagotavljanje dnevnega počitka v skladu s 155. členom ZDR-1 in tedenskega počitka v skladu s 156. členom ZDR-1. Odločba je pravnomočna. Nadalje je Inšpektorat tožniku 18. 8. 2014 izdal odločbo o prekršku 710-1627/2014, s katero je bila tožniku kot delodajalcu naložena kazen v višini 4.000 EUR, odgovorni osebi tožnika pa 650 EUR. V navedeni zadevi pa je sodišče postopek ustavilo. Tožniku je 27. 8. 2014 Inšpektorat izdal plačilni nalog PN 710-2058/2014, s katero je bila tožniku kot pravni osebi naložena globa v višini 1.500 EUR in odgovorni osebi tožnika 500 EUR, zaradi kršitve 38. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN), ker na zahtevo inšpektorja nista dostavila zahtevane dokumentacije. Plačilni nalog je pravnomočen.

Iz vsega navedenega Ministrstvo zaključuje, da je tožnik večkrat huje kršil delovnopravno zakonodajo, kar je ugotovil Inšpektorat, ki je skladno z določbami četrte alineje 82. člena ZZRZI pristojen za nadzor nad izvajanjem pravic iz naslova delovnih razmerij in zaposlovanja. Po presoji Ministrstva gre za večkratne hujše kršitve, saj tožniku niso bile izdane le ureditvene odločbe, pač pa tudi izrečene globe. Glede na navedeno je Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti na podlagi devete alineje prvega odstavka 60. člena ZZRZI izdalo izpodbijano odločbo.

Tožnik v tožbi navedeno odločitev izpodbija, saj meni, da niso izpolnjeni niti formalni niti vsebinski razlogi, da se tožniku odvzame status invalidskega podjetja ter se ga izbriše iz registra invalidskih organizacij. Podane so tudi kršitve Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Tožena stranka kot razlog za izpodbijano odločitev navaja več postopkov, ki jih je zoper tožnika vodil Inšpektorat, zaradi katerih tožena stranka meni, da gre za huje kršenje predpisov s področja delovnopravne in davčne zakonodaje, varstva in zdravja pri delu in socialnega varstva. Citirani postopki so večinoma ureditve narave, v treh postopkih pa je bila izrečena globa, pri čemer pa tožnik izpostavlja, da je v postopku o prekršku 710-1627/2014, kjer je bila tožniku izrečena globa v višini 3.000 EUR in odgovorni osebi 650 EUR, na vloženo zahtevo za sodno varstvo, sodišče postopek ustavilo, zato se v tem delu tožena stranka ne bi smela sklicevati na ustavljen postopek. Tako sta pravnomočna dva plačilna naloga in tri ureditvene odločbe, kar pomeni, da ne gre za večkratno hujšo kršitev delovnopravne zakonodaje.

Glede očitka večkratne hujše kršitve delovnopravne ali davčne zakonodaje, varstva in zdravja pri delu in socialnega varstva pa tožnik opozarja, da določbe ZZRZI ne opredeljujejo pojma kršitev ali hujših kršitev blanketnih predpisov (delovnopravnih, davčnih, ipd.), saj ni podanih nobenih kriterijev, ki bi upravni organ usmerjali pri odločitvi ali gre za lažjo ali hujšo kršitev predpisov s področja blanketnih norm. Opredelitev teh kršitev ne more ostati v domeni tožene stranke v okviru diskrecijske pravice. Na takšen način pa je tožniku tudi onemogočeno, da bi temu nasprotoval. Ureditev, kot izhaja iz 9. alineje prvega odstavka 60. člena ZZRZI, ne omogoča enakega varstva pravic pravne osebe v postopku, ko se odloča o njenih pravicah in obveznostih, ter omogoča arbitrarno odločanje. Tožniku pa je s tem onemogočena pravica do učinkovitega pravnega sredstva. Ker gre za pravno vrzel v določbah ZZRZI,  tožnik predlaga, da sodišče poda na Ustavno sodišče RS pobudo za oceno ustavnosti in zakonitosti 9. alineje prvega odstavka 60. člena ZZRZI.

Tožnik se nadalje sklicuje na 146. člen ZUP, po katerem ima stranka pravico udeleževati se ugotovitvenega postopka in v tem postopku dajati potrebne podatke ter braniti svoje pravice in z zakonom zavarovane koristi. Tožnik je navedeno izpostavil že v prejšnji tožbi zoper v zadevi že enkrat izdano odločbo. Tega tožena stranka tudi v ponovljenem postopku ni storila, s čimer je storila bistveno kršitev določb ZUP. Tožena stranka bi morala opraviti javno obravnavo, kjer bi tožniku predočila vse ugotovitve, tožnik pa zaščitil svoje interese, predvsem pa interese pri njemu zaposlenih oseb. Tožniku bi s sodelovanjem v postopku bila dana možnost, da bi opozarjal na zakonitost postopka, na nesorazmernost nameravanega ukrepa ipd. Tožnik se sklicuje na načelo zaslišanja stranke iz 9. člena ZUP. V obravnavani zadevi je predhodni postopek glede na kompleksnost zadeve, predvsem pa posledic, nujno potreben in pomeni opustitev predhodnega postopka nezakonitost izpodbijane odločbe. Neustrezna argumentacija izpodbijane odločbe pa pomeni tudi kršitev pravice do učinkovitega pravnega sredstva, ki izhaja iz 25. člena Ustave RS. Tožniku tudi ni bila dana možnost, da bi se v postopku lahko opredelil do očitanih kršitev, na podlagi katerih mu je bila izdana izpodbijana odločba. Izpodbijane odločitve se, ob upoštevanju pravne vrzeli v smislu zakonskega pomanjkanja obstoja kriterijev za opredelitev hujših kršitev, sploh ne more preizkusiti. Tožnik meni, da izpodbijana odločba ne zadošča kriterijem za izdajo zakonite odločbe, njena obrazložitev je pomanjkljiva, s tem pa so storjene bistvene kršitve pravil ZUP. Zgolj povzetek opravilnih številk ter datumov v zvezi z ureditvenimi odločbami in plačilnimi nalogi, ki so bili izdani tožniku, ne zadošča za obrazložitev. Iz teh navedb tožene stranke pa prav tako ni jasno, kdo naj bi storil prekršek, ali invalidsko podjetje ali kakšna oseba znotraj invalidskega podjetja. Izpodbijana odločba je zato pomanjkljiva, pomeni pa tudi nesorazmernost in pretiranost ukrepa, ki temelji na subjektivni oceni tožene stranke. Tožnik predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi, toženi stranki pa naloži, da je dolžna tožniku plačati vse stroške tega postopka.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da res noben zakon ne opredeljuje hujših kršitev delovno pravne zakonodaje, vendar je dejstvo, da ZDR-1 predpisuje različno višino kazni za različne prekrške, ter da velja načelo, da hujši kot je prekršek, višja je kazen zanj. Tožena stranka pojasnjuje, da sama pri tožniku ni izvajala posebnega ugotovitvenega postopka glede kršitev delovnopravne zakonodaje, saj za to ni pristojna in je to v pristojnosti Inšpektorata. Poudarja še, da invalidska podjetja zaposlujejo eno najbolj ranljivih skupin ljudi. Tožnik se je imel možnost izjasniti o vseh okoliščinah kršitve delovno pravne zakonodaje v upravnem postopku, ki ga je zoper njega vodil Inšpektorat, ter bi v teh postopkih lahko dokazoval, da očitanih kršitev ni bilo. Predlaga, da sodišče tožbo zavrne.

Sodišče ugotavlja, da je bila izpodbijana odločba izdana v ponovljenem postopku, potem, ko je sodišče s sodbo I U 71/2015-6 z dne 20. 1. 2015 odpravilo prvotno izdano odločbo tožene stranke in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek. Ob ponovnem obravnavanju navedene zadeve sodišče ugotavlja, da tožena stranka ni upoštevala napotil sodišča iz omenjene sodbe. Obrazložitev izpodbijane odločbe je ponovno tako pomanjkljiva, da je ni mogoče preizkusiti.

Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, kdaj je tožnik pridobil status invalidskega podjetja in bil vpisan v register invalidskih podjetij. Nadalje vsebuje ugotovitev, da je tožena stranka s strani Inšpektorata prejela več poročil, s katerimi je toženo stranko obvestila o ponavljajočih hujših kršitvah predpisov s področja delovnopravne zakonodaje pri tožniku. Na podlagi navedenega je tožena stranka, na podlagi 9. alineje prvega odstavka 60. člena ZZRZI, izdala izpodbijano odločbo.

Iz prvega odstavka 60. člena ZZRZI izhaja, da se invalidskemu podjetju z odločbo odvzame status invalidskega podjetja, če je ugotovljeno, da huje krši predpise s področja delovnopravne in davčne zakonodaje, varstva in zdravja pri delu in socialnega varstva (9. alineja). Sodišče ugotavlja, da iz obrazložitve izpodbijane odločbe še vedno ni možen preizkus izpodbijane odločitve. Izpodbijana odločba je tako še vedno pomanjkljiva, v postopku pa tudi niso bila upoštevane določbe ZUP.

Po presoji sodišča so utemeljeni tožnikovi ugovori, da tožena stranka pred izdajo izpodbijane odločbe ni izvedla posebnega ugotovitvenega postopka in da tožniku ni bila dana  možnost sodelovanja v postopku. Glede na to, da je tožena stranka tožniku izdala izpodbijano odločitev na podlagi 9. alineje 60. člena  ZZRZI, ki določa, da se invalidskemu podjetju odvzame status invalidskega podjetja v primeru, če le-to huje krši predpise s področja delovnopravne in davčne zakonodaje, varstva in zdravja pri delu in socialnega varstva, pri čemer takih hujših kršitev ne določa, bi po presoji sodišča tožena stranka v postopku morala oceniti in ugotoviti, ali so bile take hujše kršitve pri tožniku res storjene. V postopku ocene narave teh kršitev pa bi tožena stranka morala tožnika seznaniti s svojimi ugotovitvami in mu dati možnost, da se do teh ugotovitev tudi opredeli. Vsega tega tožena stranka v postopku ni storila. Iz navedenih razlogov se tožnik utemeljeno sklicuje, da so bile v postopku storjene bistvene kršitve pravil postopka.

Po presoji sodišča sicer niso utemeljeni tožnikovi ugovori, da opredelitev takih hujših kršitev, ki so podlaga za izpodbijano odločitev na podlagi 9. alineje 60. člena ZZRZI, ne more biti v domeni tožene stranke in da gre s tem, ko v ZZRZI niso opredeljene hujše kršitve, za pravno vrzel v določbah ZZRZI. Toženi stranki, ki je pristojna za invalidsko varstvo, je namreč v ZZRZI dano pooblastilo, da ob ugotovitvi, da invalidsko podjetje stori hujše kršitve iz področij, ki so navedena, invalidskemu podjetju odvzame status invalidskega podjetja in ga tako zaradi ugotovljenih kršitev sankcionira. Pri tem pa mora po presoji sodišča oceniti ali gre res za take kršitve, zaradi katerih je upravičen izrek takega ukrepa, torej oceniti, ali je tak ukrep sorazmeren s storjenimi kršitvami. To v predmetnem postopku ni bilo storjeno.

O kršitvah delovnopravne zakonodaje pri tožniku je bilo odločeno s pravnomočnimi akti Inšpektorata kot pristojnega organa za navedeno področje. Tožena stranka pa je tista, ki bi na podlagi odločitev Inšpektorata o ugotovljenih kršitvah morala oceniti, ali so storjene kršitve take narave, da so podlaga za izpodbijani ukrep, kar bi morala pojasniti na način, da bi to bilo mogoče preizkusiti. Ne gre za to, da bi morala tožena stranki voditi ugotovitveni postopek glede ugotovljenih kršitev, saj tožena stranka za to ni pristojna, kar poudarja tožena stranka v odgovoru na tožbo, pač pa gre za to, da na podlagi pravnomočno končanih postopkov drugih organov o ugotovljenih kršitvah, oceni njihovo naravo v povezavi s pooblastilom, ki ga ima v ZZRZI, in na podlagi katerega kršitelju izreče izpodbijani ukrep. Pri izreku slednjega pa mora ocenjevati težo storjenih kršitev in njihove posledice. Pri tem tožena stranka deluje v okviru pooblastil, ki jih ima (saj je pristojna za invalidsko varstvo), pri katerem kot sama navaja v odgovoru na tožbo (ne pa v obrazložitvi izpodbijane odločbe), gre za najbolj ranljive ljudi. Ob ugotovitvi, da so podani razlogi za izrek izpodbijanega ukrepa, je dolžnost tožene stranke, da take razloge tudi zadostno utemelji ter s tem omogoča preizkus zakonitosti takšne odločitve.

Na podlagi povedanega so bile v obravnavani zadevi storjene bistvene kršitve pravil postopka, posledično pa ni bilo pravilno uporabljeno materialno pravo. Zato je sodišče izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) in zadevo vrnilo toženi stranki v ponovni postopek (tretji odstavek istega člena).

Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave (sojenje na seji) na podlagi 1. alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, saj je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi.

Kadar sodišče tožbi ugodi in odpravi izpodbijani upravni akt, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Ker je bila zadeva rečena na seji, tožnik pa je v postopku imel pooblaščenca, ki je odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), kar skupaj z 22 % DDV znaša 347,70 EUR.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.