UPRS sodba II U 388/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2015-10-06

Vlasta Švagelj Gabrovec (preds.), Violeta Tručl (poroč.), Sonja Kočevar

javni razpis - sofinanciranje iz javnih sredstev - nepopolna vloga - časovna lista formalno popolnih vlog

Glede primernosti vrstnega reda prispelih vlog do porabe sredstev po javnem pozivu kot načina dodeljevanja sredstev sodišče pojasnuje, da gre pri tovrstnih postopkih po ustaljeni sodni praksi za javnopravno stvar in ne za odločanje o pravicah prijaviteljev. Javni poziv (enako kot javni razpis) predstavlja materialni okvir odločanja o dodeljevanju sredstev, zato se lahko v upravnem sporu presoja le skladnost javnega poziva, njegove vsebine, pogojev, kriterijev oziroma meril z zakonom, iz česar izhaja, da sodišče primernosti in ustreznosti določenega merila javnega poziva ne more presojati. Sodna presoja je v takšnih postopkih zadržana in omejena na presojo zakonitosti ter očitnih napak pri odločanju.

Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Z izpodbijanim sklepom je Ministrstvo za gospodarski razvoj in tehnologijo zavrnilo vlogo tožeče stranke za sofinanciranje projekta Ureditev naselja ..., vloženo na javni poziv, objavljen v Uradnem listu RS, št. 27/2014 z dne 18. 4. 2014 s spremembo objavljeno v Uradnem listu RS, št. 64/2014 z dne 29. 8. 2014, za predložitev vlog za sofinanciranje operacij iz naslova prednostne usmeritve „Regionalni razvojni programi“ razvojne prioritete „Razvoj regij“ Operativnega programa krepitve regionalnih razvojnih potencialov 2007-2013 za obdobje 2013-2015.

Iz obrazložitve izhaja, da je tožeča stranka na javni poziv kandidirala z vlogo za sofinanciranje projekta Ureditev naselja ..., njena vloga pa je prispela na Ministrstvo za gospodarski razvoj in tehnologijo dne 6. 5. 2014. Ker je bila njena vloga nepopolna, je bila tožeča stranka pozvana k dopolnitvi. Ob formalnem pregledu vloge je strokovna komisija ugotovila, da je bila formalno popolna vloga pri izvajalcu poštnih storitev oddana 19. 5. 2014 ob 15.17 uri. Skladno s tretjim odstavkom 12. poglavja javnega poziva je ministrstvo sestavilo časovno listo formalno popolnih vlog po vrstnem redu od najprej oddane formalno popolne vloge. Na časovno listo formalno popolnih vlog je bila vloga tožeče stranke uvrščena z datumom 19. 5. 2014 ob 15.17 in je zasedla 22. mesto. V 12. poglavju javnega poziva je v devetem odstavku določeno, da bo ministrstvo dodeljevalo sredstva do porabe okvirne višine sredstev po tem javnem pozivu (časovna lista formalno popolnih vlog) oziroma najkasneje do zadnjega roka za oddajo vlog, če predvidena sredstva pred tem ne bodo dodeljena. Skladno z določbami javnega poziva so bile financirane vse vsebinsko in formalno popolne vloge, oddane 5. 5. 2014 ob 00.00 uri (1. mesto na časovni listi formalno popolnih vlog) in vse takšne vloge razen ene, oddane 5. 5. 2014 ob 00.01 uri (2. mesto na časovni listi formalno popolnih vlog), pri čemer je slednjo določila prednostna obravnava in žreb.

Glede na to, da so sredstva po javnem pozivu upoštevajoč časovno listo formalno popolnih vlog ter mesta, ki ga je vloga tožeče stranke zasedla, porabljena, tožeča stranka na podlagi devetega odstavka javnega poziva ni upravičena do sofinanciranja, zaradi česar je bila njena vloga s sklepom zavrnjena.

Tožeča stranka vlaga tožbo zaradi arbitrarnega ravnanja tožene stranke, zaradi napačne uporabe materialnega prava in kršitve temeljnih ustavnih pravic. Vloga tožeče stranke je bila pravočasna, sredstev pa ni prejela, ker ni bila dovolj visoko na časovni listi popolnih vlog. Po mnenju tožeče stranke je sporno materialnopravno vprašanje, ali je smela tožena stranka to dejstvo določiti kot razlikovalni znak - merilo med različnimi prijavitelji. Po zatrjevanju tožeče stranke je to nezakonita določba javnega poziva - razpisne dokumentacije, ki je tudi neskladna z vidika acquis communautaire. V skladu z določilom 106.f člena Zakona o javnih financah (v nadaljevanju ZJF) je treba v postopku dodeljevanja sredstev subsidiarno upoštevati načela zakona, ki ureja javna naročila. Tožeča iz tega izpeljuje, da je treba v postopku upoštevati pravila javnega naročanja. Sklicuje se na prakso Državne revizijske komisije, po kateri mora biti vsako merilo vselej komercialne narave in povezano s konkretno ponudbo oziroma izvedbo javnega naročila, tega pa v konkretnem primeru ni. Sklicuje se tudi na odločitve Sodišča EU v zadevi C-532/06 Lianakis in drugi, v zadevi C-19907 Komisija proti Grčiji ter v zadevi T 402/06. Po mnenju tožeče stranke je vprašanje oddaje vloge na pošto neodvisno od tega, katere ekonomske ali druge objektivno preverljive ugodnosti posamezna vloga prinaša, zato je postavljeno merilo nerazumno, saj ne izpolnjuje nobenega izmed dveh zakonsko dopustnih predvidenih meril iz 48. člena Zakona o javnih naročilih (v nadaljevanju ZJN-2).

V primeru nezakonite podzakonske pravne podlage pa je sodišče po mnenju tožeče stranke dolžno uporabiti exeptio illegalis z vidika neskladja z ZJN-2 ter sodno prakso sodišča EU. Določilo objektivnih meril za izbor projektov, katerim se dodelijo regionalne spodbude, pa upravnemu organu nalaga tudi Uredba o dodeljevanju regionalnih spodbud, ki v 6. v zvezi s 5. členom določa, da morajo biti kriteriji za izbor projektov skladni s cilji regionalnih razvojnih programov in državnega razvojnega programa ter postavljeni tako, da izbrani regijski projekti izkazujejo regionalni pomen in vpliv na ustvarjanje delovnih mest ali izboljšanje stanja okolja. Izpodbijana odločitev upravnega organa, ki ne temelji na takšnih objektivno določenih merilih za izbor projektov, ampak samo na enem merilu, ne sledi namenu dodeljevanja regionalnih spodbud in ni skladna s pravnim redom. Zato je izpodbijana odločitev arbitrarna in v nasprotju z načelom zaupanja v pravo, ki izhaja iz načela pravne države, z načelom enakega varstva pravic in končno v nasprotju s 3.a členom Ustave RS.

Tožeča stranka še dodaja, da temelji izpodbijani sklep na aktu, ki nima narave upravnega predpisa, materialno pravna podlaga pa tudi v obrazložitvi odločbe ni navedena. Javni poziv in razpisna dokumentacija sta zgolj akta poslovanja in nimata narave abstraktnega in splošnega pravnega akta, torej predpisa, ki bi lahko predstavljal veljavno materialno podlago odločitvi. Glede na to izpodbijana odločitev pomeni izdajo nezakonite in neutemeljene odločbe. Tožeča stranka predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne pristojnemu organu v nov postopek, priglaša pa tudi stroške tega upravnega spora.

Tožena stranka se v odgovoru na tožbo zavzema za njeno zavrnitev. Pri tem navaja sodno prakso, po kateri javni poziv predstavlja materialni okvir odločanja o dodeljevanju sredstev. V upravnem sporu se lahko presoja le skladnost javnega poziva, njegove vsebine, pogojev, kriterijev oziroma meril z zakonom, ne pa tudi primernost ali ustreznost določenega merila. Navaja, da gre v postopkih dodelitve sredstev na podlagi javnega poziva za javnopravno stvar in ne za odločanje o pravicah prijaviteljev. Merila iz javnega poziva so skladna s predpisi, ki so bili podlaga za javni poziv, ti pa posameznih  meril ne opredeljujejo podrobno. Po zaključku javnega poziva v javni poziv ni dopustno posegati na način, ki bi posegel v opredelitev določil o pogojih, pod katerimi so prijavitelji vložili vloge na javni poziv. S takim poseganjem bi tožena stranka lahko spravila vlagatelje v neenakopraven položaj, s čimer bi bila kršena pravica do enakosti iz 14. člena Ustave RS.

Razen tega tožena stranka še pojasnjuje, da je postopek izbora projektov na podlagi javnega poziva potekal po dvokrožnem sistemu, saj je zaradi zahteve zakonodaje s področja spodbujanja enakomernega regionalnega razvoja najprej potekal postopek uvrščanja možnih projektov s področja javne infrastrukture v izvedbene načrte regionalnih razvojnih programov za obdobje 2013 do 2015 in sicer na ravni vsake od 12. razvojnih regij RS posebej. Postopek priprave izvedbenih načrtov so izvajale regionalne razvojne agencije na podlagi javnega povabila za predložitev izvedbenih načrtov in na podlagi zakonodaje, navedene v tem javnem povabilu. Uvrstitev projektnega predloga v izvedbeni načrt je bila pogoj za prijavo na ta javni poziv. Z javnim povabilom za pripravo izvedbenih načrtov je bilo zahtevano, da uvrščeni projekti predstavljajo ekonomsko nedeljivo celoto aktivnosti, ki izpolnjujejo natančno določeno funkcijo in imajo jasno opredeljene cilje in kazalnike. Izkazati morajo regionalni pomen in vpliv na dodano vrednost gospodarstva v regiji ter pomen za ustvarjanje novih delovnih mest ali vpliv na izboljšanje stanja okolja in zagotavljanje osnovne komunalne infrastrukture. Pripravljalec izvedbenega načrta je bil nadalje zavezan, da pred pripravo izvedbenih načrtov opredeli dodatne specifične kriterije, ki so zaradi sofinanciranja projektov iz sredstev kohezijske politike EU morali zajemati tudi specifične kriterije iz „Meril za izbor operacij financiranih iz sredstev Evropskega sklada za regionalni razvoj v okviru Operativnega programa krepitve regionalnih razvojnih potencialov za obdobje 2007 do 2013“.

S tem postopkom je bilo zadoščeno zahtevi, naj bodo merila za dodeljevanje sredstev objektivno utemeljena in določena na način, ki subsidiarno upošteva načela zakona, ki ureja javna naročila (106.f člen ZJF).

Tožena stranka pojasnjuje, da bi bilo neustrezno in zakonsko nedopustno, da bi kot posredniško telo ponovno preverjala ustreznost in primernost projektov, uvrščenih v izvedbene načrte posameznih razvojnih regij, še manj primerno pa bi bilo, da bi izvedla vrednotenje projektov na podlagi kvantitativnih ali vrednostnih meril in posledično razvrščanje projektov po neki prioriteti, saj bi s tem posegala v pristojnost razvojih regij in tvegala spor z njimi.

Po obrazloženem tožena stranka navaja, da časovni vrstni red ni bil edini razlikovalni znak med prijavljenimi projekti, saj so bili projekti v postopku uvrščanja v izvedbene načrte na regionalni ravni izpostavljeni temeljiti preveritvi ustreznosti glede na v javnem povabilu za predložitev izvedbenih načrtov navedena merila in kriterije, kar so izvedle regionalne razvojne agencije kot pripravljavci izvedbenih načrtov in kasneje po prejemu predlogov izvedbenih načrtov še tožena stranka kot posredniško telo.

V okviru postopka uvrščanja projektnih predlogov v izvedbene načrte razvojnih regij so bila absolutno spoštovana in upoštevana merila za izbor projektov, katerim se dodeljujejo regionalne spodbude na podlagi veljavne zakonodaje s področja spodbujanja enakomernega regionalnega razvoja. Ta zakonodaja izrecno ne predvideva, da se izbor projektov izvaja s postopkom razvrščanja po postopku točkovanja posameznih elementov oziroma lastnosti projektov temveč mora posamezen projekt ustrezati posameznim kriterijem in merilom oziroma biti z njimi skladen. Iz tega razloga je tožena stranka sprejela odločitev, da bo potem, ko se pri izboru projektov, ki se jim odobrijo sredstva razpisana z javnim pozivom, upoštevajo vsa možna merila, ki pa niso ovrednotena in se na podlagi le-teh ne  more razvrstiti projektov od najboljšega k najslabšemu, edini kriterij, po katerem se bodo vloge oziroma njihovi projekti razvrščali in se razpisana sredstva dodeljevala, vrstni red oddaje vloge na pošto oziroma oddaje vloge pri izvajalcu poštnih storitev. Takšna odločitev je tudi v skladu z akcijskim načrtom za pospešitev črpanja evropskih kohezijskih sredstev, ki ga je sprejela Vlada RS dne 21. 11. 2013.

V tem postopku je izpodbijana odločitev, da se zavrne vloga tožeče stranke za dodelitev sredstev, vložena na javni poziv za predložitev vlog za sofinanciranje operacij iz naslova prednostne usmeritve „Regionalni razvojni programi“, razvojne prioritete „Razvoj regij“ Operativnega programa krepitve regionalnih razvojnih potencialov 2007-2013 za obdobje 2013-2015.

ZJF v tretjem odstavku 106.f člena določa, da morajo biti zahteve in merila za dodelitev sredstev objektivno utemeljena in določena na način, ki subsidiarno upošteva načela zakona, ki ureja javna naročila. Ta načela pa so načelo prostega pretoka blaga, načelo svobode ustanavljanja, načelo prostega pretoka storitev, načelo gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti, načelo zagotavljanja konkurence med ponudniki, transparentnosti, enakopravne obravnave ponudnikov in sorazmernosti. ZJF torej za odločanje o dodelitvi sredstev ne predpisuje  postopka v skladu z določbami ZJN-2, ki velja pri javnih naročilih, morajo pa biti v tem postopku spoštovana temeljna načela, ki veljajo tudi v postopkih javnega naročanja, in so opredeljena v 5. do 10. členu ZJN-2.

Iz tega sledi, da ne drži trditev tožeče stranke, da postopek dodelitve sredstev teče po pravilih, ki veljajo v postopku javnih naročil, in jih določa ZJN-2. V postopku javnih naročil gre namreč za iskanje najustreznejšega ponudnika za dobavo določenega blaga oziroma izvedbo določenih storitev ali gradenj, zato postopek po ZJN-2 za odločitev o prejemniku oziroma projektu sofinanciranja regionalnih razvojnih programov ni ustrezen, zakonodaja pa uporabe teh pravil v postopkih dodelitve sredstev tudi ne predpisuje. Kot izhaja z tretjega odstavka 106.f člena ZJF, je v postopkih odločanja o sofinanciranju oziroma dodelitvi sredstev treba subsidiarno upoštevati načela zakona, ki ureja javna naročila, torej načela, ki so zgoraj našteta, iz predmetne zadeve pa ni razvidno, da bi bila ta načela v postopku kršena.

Glede na to so v tej zadevi neupoštevne tožbene navedbe, ki se nanašajo na kršitev  postopka javnih naročil, torej tudi glede prakse Državne revizijske komisije in Sodišča EU, saj, kot rečeno, v tej zadevi ne gre za postopek javnega naročila.

Regionalne spodbude se dodeljujejo za namene, opredeljene v regionalnih razvojnih programih na podlagi ciljev posameznih uporabnikov (prvi odstavek 3. člena Uredbe o dodeljevanju regionalnih spodbud - v nadaljevanju Uredba). Postopek dodeljevanja regionalnih spodbud je dvofazni, v prvi fazi izvede služba, pristojna za regionalno politiko, vabilo subjektom spodbujanja razvoja na regionalni ravni za predložitev izvedbenih načrtov, v drugi fazi pa izvedejo uporabniki javni poziv prijaviteljem projektov iz izvedbenih načrtov za vložitev vlog za dodelitev regionalnih spodbud (drugi odstavek 3. člena Uredbe).

Dodeljevanje regionalnih spodbud poteka na podlagi povabila službe regionalnim razvojnim agencijam za predložitev izvedbenih načrtov. Povabilo se nanaša na spodbude vseh uporabnikov. Vključuje pogoje financiranja, specifične kriterije posameznih uporabnikov, okvirne kvote razpoložljivih sredstev po uporabnikih in regijah ter druge elemente določene v Uredbi o regionalnih razvojnih programih. Regionalna razvojna agencija pripravi predlog kriterijev za umeščanje regijskih projektov v izvedbeni načrt, ki jih potrdi svet regije (prvi in drugi odstavek 4. člena Uredbe). Regionalna agencija usmerja pripravo izvedbenega načrta v sodelovanju z Regionalnim razvojnim svetom in njegovimi odbori. Projekti se uvrščajo v izvedbeni načrt v skladu z razvojnimi prioritetami in ukrepi, navedenimi v regionalnem razvojnem programu (tretji odstavek 4. člena Uredbe). Regionalna razvojna agencija predloži predlog izvedbenega načrta službi skupaj s sklepom sveta regije o njegovi potrditvi in uporabljenimi kriteriji za izbor regijskih projektov ter opisom postopka priprave (četrti odstavek 4. člena Uredbe).

Kriteriji za izbor projektov iz drugega odstavka 4. člena Uredbe morajo biti skladni s cilji regionalnih razvojnih programov in državnega razvojnega programa ter postavljeni tako, da izbrani regijski projekti izkazujejo regionalni pomen in vpliv na ustvarjanje delovnih mest ali izboljšanje stanja okolja (5. člen Uredbe).

Z javnim pozivom k oddaji vlog za dodelitev regionalnih spodbud povabijo uporabniki prijavitelje projektov iz izvedbenih načrtov, potrjenih in sprejetih po postopku, določenem v prejšnjem členu, k oddaji vlog za dodelitev regionalnih spodbud. Postopek poziva vodi komisija, ki jo s pisno odločbo imenuje predstojnik uporabnika ali od njega pooblaščena oseba (6. člen Uredbe).

V tem upravnem sporu izpodbijani sklep se torej nanaša na drugo fazo postopka dodeljevanja regionalnih spodbud (druga alineja drugega odstavka 3. člena Uredbe), v kateri proračunski uporabnik izvede javni poziv prijaviteljem projektov iz izvedbenih načrtov za vložitev vlog za dodelitev regionalnih spodbud (6. člen Uredbe). Pogoj za prijavo na javni poziv je torej, da je projekt prijavitelja pred tem uvrščen v izvedbeni načrt. Ta se pripravi v skladu s 4. in 5. členom Uredbe. Tožbeni ugovori v zvezi z določitvijo objektivnih meril za izbor projektov so torej neutemeljeni, saj je to del prve faze postopka dodeljevanja regionalnih spodbud, to je priprave izvedbenega načrta. Tudi 5. člen Uredbe, na katerega se sklicuje tožeča stranka v tožbi, se nanaša na pripravo izvedbenega načrta, torej prvo fazo postopka dodeljevanja regionalnih spodbud.

Glede primernosti vrstnega reda prispelih vlog do porabe sredstev po javnem pozivu kot načina dodeljevanja sredstev pa sodišče dodaja, da gre pri tovrstnih postopkih po ustaljeni sodni praksi za javnopravno stvar in ne za odločanje o pravicah prijaviteljev. Javni poziv (enako kot javni razpis) predstavlja materialni okvir odločanja o dodeljevanju sredstev, zato se lahko v upravnem sporu presoja le skladnost javnega poziva, njegove vsebine, pogojev, kriterijev oziroma meril z zakonom, iz česar izhaja, da sodišče primernosti in ustreznosti določenega merila javnega poziva ne more presojati (glej tudi npr. sodbo Vrhovnega sodišča RS, št. I Up 33/2013 z dne 13. 6. 2013 in sodbo Upravnega sodišča RS, št. II U 127/2013). Sodna presoja je v takšnih postopkih zadržana in omejena na presojo zakonitosti ter očitnih napak pri odločanju.

Ni torej mogoče pritrditi tožeči stranki, da je javni poziv zgolj akt poslovanja, saj po zgoraj obrazloženem predstavlja materialnopravno podlago odločanja, sodišče pa po zgoraj obrazloženem ni ugotovilo, da bi bila ta v nasprotju z domačim materialnim pravom ali predpisi EU. Tožbeno trditev, da izpodbijana odločitev nasprotuje pravu EU, tožeča stranka gradi na tem, da bi bilo treba v obravnavani zadevi odločati po postopku, ki velja za javno naročanje. Kot je že obrazloženo, sodišče temu ne pritrjuje in zaključuje, da je izpodbijana odločitev pravilno sprejeta v skladu z dano materialnopravno podlago.

Po zgoraj obrazloženem so neutemeljene tudi tožbene navedbe, da je izpodbijana odločitev v nasprotju z načelom zaupanja v pravo, ki izhaja iz načela pravne države (2. člen Ustave RS), z načelom enakega varstva pravic (22. člen Ustave RS) in v nasprotju s 3.a členom Ustave RS oziroma pravom EU. Izpodbijana odločitev temelji na materialnopravni podlagi, ki jo dajejo določila javnega poziva, po zgoraj obrazloženem pa ta niso v nasprotju ne z domačim materialnim pravom in ne pravom EU. Prav načelo enakega varstva pravic pa nalaga enako obravnavo vseh prijavljenih in prepoveduje enostranske posege v razpisne pogoje, merila in postopek.

Izpodbijani upravni akt je torej tudi po presoji sodišča pravilen in na zakonu utemeljen, zato je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

Tožeča stranka je zahtevala tudi povrnitev stroškov postopka. Če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1). Ker je sodišče tožbo zavrnilo, mora torej tožeča stranka sama nositi svoje stroške, zato je sodišče o tem odločilo, kot izhaja iz II. točke izreka te sodbe.

ZUP člen 4. Uredba o dodeljevanju regionalnih spodbud člen 3, 4.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

UPRS sodba II U 395/2014, enako tudi II U 394/2014, II U 396/2014