UPRS sodba I U 1511/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-07-12

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), mag. Miriam Temlin Krivic (poroč.), Petra Hočevar

STANOVANJSKO PRAVO - INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

inšpekcijski postopek - ukrep stanovanjskega inšpektorja - obrazložitev odločbe - načelo sorazmernosti - javni interes na stanovanjskem področju - vzdrževanje skupnih delov večstanovanjske stavbe - fasada - absolutna bistvena kršitev določb postopka

Prvostopenjski organ ni ustrezno utemeljil uporabe materialnopravne podlage. Prvostopna odločba ne vsebuje obrazložitve subsumbcije dejanskega stanja pod ustrezno pravno normo. Upoštevaje v konkretnem primeru relevantni prvi odstavek 125. člena SZ-1 inšpekcijski organ z odločbo odredi izvedbo del pod dvema pogojema: (1.) če skupni deli večstanovanjske stavbe niso vzdrževani v skladu z normativi za vzdrževanje stanovanj in stanovanjskih stavb, ki jih s pravilnikom predpiše minister, to je Pravilnik o standardih vzdrževanja stanovanjskih stavb in stanovanj, ter če (2.) niso primerni za normalno rabo. Prvostopna odločba ne navaja nobenih razlogov glede tega, da fasada ni vzdrževana po normativih, kot jih določa pravilnik, niti ne navaja teh normativov, zaradi česar ni mogoče presoditi, ali je odločba zakonita. Okoliščina, da skupni deli večstanovanjske stavbe niso vzdrževani v skladu z normativi po pravilniku, je prvi pogoj za to, da lahko inšpekcijski organ ukrepa po določbah 125. člena SZ-1. Ob splošnem sklicevanju na mnenje B. d. o. o. ter druge dokaze prvostopenjski organ tudi ni substancirano pojasnil konkretnih razlogov za potrebo po sanaciji celotne stavbe v javnem interesu (124. člen SZ-1), ob tem, ko naj bi zidna plesen nastajala le v posameznih stanovanjih (torej kaj šteje za vsebino javnega interesa glede na obravnavani primer).

Prvostopenjski organ ni obrazloženo utemeljil svojega stališča, zakaj naj bi bila možnost sanacije tudi v notranjosti samih stanovanj, torej kjer je to potrebno, vprašljiva in manj učinkovita. Tako ni mogoče preveriti, ali je bilo v zadostni meri spoštovano načelo sorazmernosti.

I. Tožbi se ugodi, odpravita se odločba Inšpektorata RS za okolje in prostor, Stanovanjska inšpekcija št. 06172-110/2015-4 z dne 18. 5. 2015 in odločba Ministrstva za okolje in prostor št. 0614-14/2015/4 – MG z dne 18. 9. 2015 v ugodilnem delu 1. točke izreka ter se zadeva vrne prvostopenjskemu organu Inšpektoratu RS za okolje in prostor, Stanovanjski inšpekciji v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožečim strankam stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Inšpektorat RS za okolje in prostor, Stanovanjska inšpekcija je kot prvostopenjski organ na podlagi 124. člena Stanovanjskega zakonika (v nadaljevanju SZ-1) etažnim lastnikom po upravniku, družbi A. d. o. o., z odločbo naložil, da je potrebno večstanovanjsko stavbo … v celoti toplotno izolirati z zunanje strani do novembra 2015 (1. točka izreka); upravnik stavbe mora o izdaji odločbe obvestiti etažne lastnike in v okviru svojih pooblastil storiti vse, kar je potrebno za njeno izvršitev (2. točka izreka); pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve (3. točka izreka); in še, da stroški postopka niso nastali (4. točka izreka). V svoji obrazložitvi navaja, da je bil stanovanjski inšpektor seznanjen s strani občine X., da v stavbi prihaja do pojava izrazitih geometrijskih in materialnih toplotnih mostov, zaradi česar v zgornjih stanovanjih nastaja zidna plesen v obsegu, ki stanovalcem onemogoča normalno uporabo stanovanja. Iz strokovnega mnenja B. d. o. o. z dne 21. 3. 2007 izhaja, da na nastajanje vlage in posledično površinsko kondenzacijo ter nastajanje plesni odločilno vpliva obstoj linijskih toplotnih mostov. Ob upoštevanju tudi slikovnih dokazov in pisnih izjav prvostopenjski organ ugotavlja, da skupni deli stavbe niso primerni za normalno rabo zaradi obsega in intenzivnosti nastajanja zidne plesni v posameznih stanovanjih, zaradi česar je potrebna sanacija celotne fasade.

2. Ministrstvo za okolje in prostor je kot drugostopenjski organ z odločbo z dne 18. 9. 2015 pritožbi zoper prvostopno odločbo ugodilo tako, da je rok za izpolnitev obveznosti določilo do novembra 2016, v ostalem delu pa je pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo.

3. Tožniki se s tako odločitvijo ne strinjajo in v tožbi izpodbijajo prvostopno in drugostopno odločbo iz vseh razlogov po 1. do 3. točki prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Ugovarjajo, da se prvostopne odločbe ne da preizkusiti. Izrek ni jasen in razumljiv, zato odločbe ni mogoče izvršiti. Ni jim bila dana možnost udeležbe v postopku oziroma se niso mogli izjaviti o dejstvih, na katera se opira odločba (9. člen Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP). Obširno pojasnjujejo, kako je dejansko stanje nepopolno in napačno ugotovljeno, mnenje inštituta B. d. o. o., ki ga je prvostopenjski organ tudi napačno razlagal, pa ne predstavlja izvida in mnenja izvedenca v smislu določb 189. do 197. člena ZUP. Prvostopna odločba, ki predstavlja poseg v lastninsko pravico etažnih lastnikov, je pomanjkljiva in neobrazložena, ker iz nje ne izhaja, kako naj bi bilo ugotovljeno dejansko stanje in na podlagi katerih dokazov. Prav tako iz nje ne izhaja, kateri naj bi bili konkretni standardi vzdrževanja stavb in stanovanj, ki naj bi bili kršeni. Organ ni utemeljil obstoja javnega interesa na podlagi 124. člena SZ-1, ki bi ga bilo potrebno varovati. Izrečen ukrep je nesorazmeren, izvedba del do novembra 2016 pa tudi časovno neizvedljiva. Sodišču tožniki predlagajo, naj tožbi ugodi, prvostopno in drugostopno odločbo odpravi ter toženki naloži v plačilo njihove stroške postopka v roku 15 dni od vročitve sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

4. Toženka na tožbo ni odgovorila, poslala pa je upravne spise.

6. V obravnavani zadevi je sporna odločitev prvostopenjskega inšpekcijskega organa – stanovanjske inšpekcije, ki je po upravniku (kot zakonitemu zastopniku) etažnim lastnikom naložil izvedbo toplotne izolacije celotne večstanovanjske stavbe z zunanje strani zaradi obsega in intenzivnosti nastajanja zidne plesni v posameznih stanovanjih, kar naj bi onemogočalo njihovo normalno rabo.

7. SZ-1 v 124. členu določa, da inšpekcijski nadzor nad uresničevanjem javnega interesa na stanovanjskem področju po tem zakonu in predpisih, izdanih na njegovi podlagi, opravljajo inšpektorji stanovanjske inšpekcije (prvi odstavek). Za javni interes na stanovanjskem področju se šteje zlasti zagotavljanje takšnega stanja večstanovanjske stavbe, da je omogočena njena normalna raba, in zagotavljanje pogojev za učinkovito upravljanje večstanovanjskih stavb (drugi odstavek). Prvi odstavek 125. člena SZ-1 daje izrecno podlago inšpekcijskemu organu, da z odločbo odredi, katera dela je treba izvesti in določi primeren rok za njihovo izvedbo, če skupni deli večstanovanjske stavbe niso vzdrževani v skladu z normativi za vzdrževanje stanovanj in stanovanjskih stavb, ki jih s pravilnikom predpiše minister, ter niso primerni za normalno rabo. Standarde vzdrževanja za večstanovanjske stavbe predpisuje Pravilnik o standardih vzdrževanja stanovanjskih stavb in stanovanj.

8. Prvostopenjski organ svojo odločitev v obrazložitvi odločbe utemeljuje s tem, da skupni deli (to je fasada stavbe) niso usposobljeni za normalno rabo, saj obseg in intenzivnost nastajanja zidne plesni v posameznih stanovanjih (zgornja stanovanja A.A., B.B. in C.C.) njihovim uporabnikom ne omogoča normalne rabe. Ta ugotovitev naj bi izhajala iz strokovnega mnenja inštituta B. d. o. o. z dne 21. 3. 2007, vloge občine X., slikovnih dokazov ter pisnih izjav. Upoštevana naj bi bila nujnost izboljšave bivalnih pogojev v posameznem stanovanju kot tudi korist vseh etažnih lastnikov, ki bodo s toplotno izolacijo stavbe hkrati zagotovili energetsko učinkovitejšo porabo energije objekta. S stališčem upravnika, da je možna sanacija tudi v notranjosti samih stanovanj, se organ ne strinja, in zapiše, da gre le za možnost, na katero nakazuje mnenje B. d. o. o., da pa je ta možnost vprašljiva in manj učinkovita.

9. Sodišče se strinja z ugovori tožnikov, da je obrazložitev prvostopne odločbe pomanjkljiva. Prvi odstavek 214. člena ZUP med drugim določa, da mora obrazložitev odločbe obsegati razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov (3. točka), navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba (4. točka) in razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo (5. točka). Kot pravilno opozarjajo tožniki, prvostopenjski organ ni ustrezno utemeljil uporabe materialnopravne podlage. Prvostopna odločba ne vsebuje obrazložitve subsumbcije dejanskega stanja pod ustrezno pravno normo. Upoštevaje v konkretnem primeru relevantni prvi odstavek 125. člena SZ-1 inšpekcijski organ z odločbo odredi izvedbo del pod dvema pogojema: (1.) če skupni deli večstanovanjske stavbe niso vzdrževani v skladu z normativi za vzdrževanje stanovanj in stanovanjskih stavb, ki jih s pravilnikom predpiše minister, to je Pravilnik o standardih vzdrževanja stanovanjskih stavb in stanovanj, ter če (2.) niso primerni za normalno rabo. Prvostopna odločba ne navaja nobenih razlogov glede tega, da fasada ni vzdrževana po normativih, kot jih določa pravilnik, niti ne navaja teh normativov, zaradi česar ni mogoče presoditi, ali je odločba zakonita. Okoliščina, da skupni deli večstanovanjske stavbe niso vzdrževani v skladu z normativi po pravilniku, je prvi pogoj za to, da lahko inšpekcijski organ ukrepa po določbah 125. člena SZ-1. Ob splošnem sklicevanju na mnenje B. d. o. o. ter druge dokaze prvostopenjski organ tudi ni substancirano pojasnil konkretnih razlogov za potrebo po sanaciji celotne stavbe v javnem interesu (124. člen SZ-1), ob tem, ko naj bi zidna plesen nastajala le v posameznih stanovanjih (torej kaj šteje za vsebino javnega interesa glede na obravnavani primer).

10. Nadalje prvostopenjski organ ni obrazloženo utemeljil svojega stališča, zakaj naj bi bila možnost sanacije tudi v notranjosti samih stanovanj, torej kjer je to potrebno, vprašljiva in manj učinkovita. Tako ni mogoče preveriti, ali je bilo v zadostni meri spoštovano načelo sorazmernosti, ki je opredeljeno že v tretjem odstavku 7. člena ZUP, sicer pa v 7. členu Zakona o inšpekcijskem nadzoru, po katerem morajo inšpektorji opravljati svoje naloge tako, da pri izvrševanju svojih pooblastil posegajo v delovanje pravnih in fizičnih oseb le v obsegu, ki je nujen za zagotovitev učinkovitega inšpekcijskega nadzora. Pri izbiri ukrepov inšpektor ob upoštevanju teže kršitve izreče ukrep, ki je za zavezanca ugodnejši, če je s tem dosežen namen predpisa.

11. Po povedanem sodišče torej ugotavlja, da pravilnosti in zakonitosti prvostopne odločbe ni mogoče preizkusiti, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev določb postopka (2. točka prvega odstavka in tretji odstavek 27. člena ZUS-1), ki je kot taka opredeljena v 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP.

12. Ni pa utemeljen tožbeni ugovor glede nejasnosti in nedoločnosti izreka prvostopne odločbe, češ da iz 1. točke izreka ne izhaja, na katere subjekte naj bi se inšpekcijski ukrep nanašal. Zadostuje namreč, če navedbo strank postopka vsebuje uvod upravne odločbe (prvi odstavek 212. člena ZUP), medtem ko se v dispozitivu odloči o samem predmetu postopka oziroma o zahtevkih strank. V konkretnem primeru je po presoji sodišča dovolj določno navedeno v uvodu prvostopne odločbe, da je bil inšpekcijski postopek voden zoper upravnika, družbo A. d. o. o. kot zastopnika etažnih lastnikov, zaradi odreditve potrebnih vzdrževalnih del.

13. Prav tako ni utemeljen tožbeni ugovor kršitve načela zaslišanja stranke (9. člen ZUP), s tem ko posameznim etažnim lastnikom naj ne bi bila dana možnost udeležbe v postopku oziroma naj bi jim bila kršena pravica do izjave, tudi glede obsega in intenzitete odrejenega inšpekcijskega ukrepa. ZUP v tretjem odstavku 9. člena določa, da organ svoje odločbe ne sme opreti na dejstva, glede katerih vsem strankam ni bila dana možnost, da se o njih izjavijo, razen v primerih, določenih z zakonom. Skladno s 131. členom SZ-1 pa organ stanovanjske inšpekcije odloča o zadevah po določbah prejšnjih členov, torej tudi po določbah 125. člena SZ-1, ki sodi v X. poglavje o inšpekcijskem nadzorstvu, v skrajšanem postopku. Za skrajšani ugotovitveni postopek na podlagi zakona velja, da stranke ni potrebno zaslišati (144. člen ZUP). Ne glede na to drugi odstavek 125. člen SZ-1 posebej določa, da mora inšpekcijski organ v postopku pred izdajo odločbe omogočiti upravniku, da se izjavi o razlogih za izdajo odločbe. V konkretnem primeru je prvostopenjski organ ravnal tako in je seznanil upravnika, kar nedvoumno izhaja že iz same obrazložitve prvostopne odločbe pa tudi listin v upravnem spisu (poziv prvostopenjskega organa upravniku št. 06172-110/2015-2 z dne 18. 5. 2015 in odgovor upravnika št. 238-2015 rg z dne 25. 5. 2015).

14. Glede na vse navedeno je sodišče tožbi ugodilo, izpodbijani prvostopno in drugostopno odločbo v ugodilnem delu 1. točke izreka odpravilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ter zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponoven postopek (tretji in četrti odstavek istega člena). Upoštevaje tožbene navedbe je sodišče štelo, da tožniki drugostopno odločbo izpodbijajo samo v ugodilnem delu 1. točke izreka, ki skupaj s prvostopno odločbo tvori dokončen upravni akt. V tistem delu 1. točke izreka drugostopne odločbe, v katerem je bila pritožba zoper prvostopno odločbo zavrnjena, tudi ne gre za upravni akt, ki ga bi bilo mogoče izpodbijati po 2. členu ZUS-1.

15. V ponovnem postopku mora prvostopenjski organ ugotovljene pomanjkljivosti odpraviti. Ker je sodišče ugotovilo, da zaradi nepopolne obrazložitve prvostopne odločbe ni mogoče preizkusiti, se do ostalih tožbenih navedb in predlaganih dokazov ne opredeljuje.

16. Ker je sodišče tožbi ugodilo, so tožniki, po določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1, upravičeni do povračila stroškov postopka. Te stroške je sodišče, skladno z določbo drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, nerazdelno odmerilo v pavšalnem znesku 347,70 EUR (285,00 EUR in 22 % DDV), glede na to, da je bila zadeva rešena na seji, tožnike pa je zastopala odvetniška družba. Stroške je dolžna povrniti toženka v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

SZ-1 člen 124, 125, 125/1. ZUP člen 7, 7/3, 214, 214/1, 237, 237/2, 237/2-7. ZIN člen 7.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.