UPRS sodba III U 152/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-06-19

Jasna Šegan (preds.), Andrej Orel (poroč.), Nevenka Zajc

nadzor nad delovanjem bolnišnic - odprava nepravilnosti pri poslovanju - načelo zaslišanja stranke - obrazložitev odločbe

Kolikor je bil tožnik seznanjen z dejstvi, ki so navedena v poročilu, tudi po mnenju sodišča dejstvo, da poročilo komisije pred izdajo izpodbijane odločbe ni bilo posredovano tožnici, ne predstavlja kršitve pravil ZUP in navedene ustavne pravice. Utemeljen pa je ugovor tožeče stranke, da je glede na to, da ni prejela poročila komisije, izpodbijana odločba tako pomanjkljiva (prvi odstavek 214. čl. ZUP), da se je ne da preizkusiti, saj ne vsebuje navedb glede ugotovljenega dejanskega stanja in dokazov, na katere je le to oprto ter razlogov, odločilnih za presojo posameznih dokazov.

I. Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za zdravje št. 0600-1/2013-5 z dne 26. 3.

2013 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347 EUR v roku 15 dni od vročitve te odločbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonitimi zamudnimi obrestmi.

Z izpodbijano odločbo je Ministrstvo za zdravje (v nadaljnjem besedilu tožena stranka) A. (v nadaljnjem besedilu tožnica) za odpravo nepravilnosti, ugotovljenih v upravnem nadzoru naložila ukrepe z roki z njihovo izvršitev tako, da je direktorju tožnice naložila uvedbo elektronskega vodenja čakalnih seznamov in zagotovitev doslednega spoštovanja vseh predpisov, ki urejajo področje čakalnih dob in način vodenja čakalnih seznamov ter da določi učinkovito, pregledno ter dosledno izvajanje predpisanih dolžnosti po posameznih nosilcih. Ukrep se začne izvajati takoj, dokončno pa je področje potrebno uskladiti do 1. 6. 2013 (točka 1.1 izreka izpodbijane odločbe). Direktorju A. naložila, da preveri izdana soglasja zaposlenih za delo pri drugem delodajalcu in proti zaposlenim, ki za delo pri drugem delodajalcu niso pridobili predpisanega soglasja na podlagi Zakona za uravnoteženje javnih financ (v nadaljnjem besedilu ZUJF), vendar kljub temu delajo pri drugem delodajalcu ter ukrepa v skladu z veljavnimi predpisi (točka 1.2 izreka izpodbijane odločbe). Direktorju tožnice je nadalje glede na ugotovljena dejstva na področju čakalnih seznamov na kirurškem oddelku naložila, da v okviru organizacije dela preveri predvsem spoštovanje Zakona o pacientovih pravicah, Pravilnika o najdaljših dopustnih čakalnih dobah za posamezne zdravstvene storitve in o načinu vodenja čakalnih seznamov in Uredbe o poslovanju z uporabniki v javnem zdravstvu ter z organizacijo dela v bolnišnici zagotovi, da bodo vse pacientove pravice dosledno spoštovane in da bo pretok informacij med vsemi udeleženci ob sprejemu in procesu zdravljenja pregleden in razumljiv (točka 1.3 izreka izpodbijane odločbe). Zavodu za zdravstveno zavarovanje Slovenije (v nadaljnjem besedilu ZZZS) je naložila, da v skladu s svojimi pristojnostmi opravi finančno strokovni nadzor ter preveri kateri pacienti so bili pregledani pri tožnici in nato operirani v Zavodu za kardiovaskularno dejavnost na podlagi fakturirane realizacije ambulantnih pregledov v žilni ambulanti tožnice in fakturirane realizacije operiranih v Zavodu za kardiovaskularno dejavnost ter svojo ugotovitve posreduje Komisiji za preprečevanje korupcije in toženi stranki do 15. 4. 2013 (točka 2. izreka izpodbijane odločbe). Toženi stranki je nadalje naložila, da pripravi načrt ukrepanja in sprejetih preventivnih in kurativnih ukrepov za odpravo nepravilnosti iz točk 1.1. do 1.3. izreka izpodbijane odločbe ter o tem poroča Ministrstvu za zdravje, najkasneje do 1. 6. 2013 pa predstavi končno poročilo o izvedenih ukrepih in odpravi nepravilnosti.

V obrazložitvi izpodbijane odločbe tožena stranka navaja, da je na pobudo Komisije za preprečevanje korupcije odredila izreden upravni nadzor. Minister za zdravje je za nadzor imenoval komisijo, ki je pregledala listinsko dokumentacijo, ki se nanaša na obravnavano področje upravnega nadzora in sicer čakalne sezname, izdana soglasja za delo pri drugem organu, ordinacijske čase ambulant na kirurgiji, plan in realizacijo ter drugo potrebno dokumentacijo. Komisija je na podlagi pregleda ter po pogovoru z odgovornimi delavci tožeče stranke izdala poročilo o opravljenem upravnem nadzoru. Poročilo je komisija sestavila na podlagi opravljenih nadzornih dejanj, zapisnikov z dne 30. 1. 2013 in dokumentacije, ki jo je posredovala tožeča stranka. Pri izvedbi upravnega nadzora je komisija ugotovila kršitve, katerih odpravo je tožena stranka v skladu z 80. členom Zakona o zdravstveni dejavnosti (v nadaljnjem besedilu ZZDEJ) in 12. člena Pravilnika o upravnem nadzoru v zdravstvu (v nadaljnjem besedilu Pravilnik) naložila tožnici.

Tožnica izpodbija odločbo tožene stranke iz razloga po 1., 2. in 3. točki prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljnjem besedilu ZUS-1). Glede bistvenih kršitev določb postopka navaja, da je tožena stranka kršila pravila upravnega postopka iz 3. točke drugega odstavka 273. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljnjem besedilu ZUP), saj tožeči stranki ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo izpodbijane odločbe ter predloži ustrezne dokaze v svojo korist. Tožena stranka tožnici pred izdajo izpodbijane odločbe ni vročila Poročila komisije, niti dala možnosti, da se izjavi o ugotovitvah komisije. Nadalje ugovarja, da je izrek izpodbijane odločbe nerazumljiv in pomanjkljiv in kot tak neizvršljiv, obrazložitev izpodbijane odločbe pa nima razlogov o odločilnih dejstvih, oziroma je le ta popolnoma nejasna, zato se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti. Potem, ko navede razloge iz katerih naj bi izhajalo nepopolno ugotovljeno dejansko stanje ter nepravilna uporaba materialnega prava, sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo tožene stranke odpravi ter postopek ustavi, podrejeno pa zadevo vrne toženi stranki v ponoven postopek in ji povrne stroške postopka.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe tožnice. Vztraja, da je komisija Ministrstva za zdravje na podlagi sklepa ministra, potem ko je ugotovila dejansko stanje in o tem pred izdajo končnega poročila seznanila tudi odgovorne osebe tožnice, izdala poročilo v skladu z Pravilnikom, ki določa, da komisija po opravljenih nadzornih dejanjih sestavi poročilo o ugotovitvah glede zakonitosti delovanje izvajalca, ki vsebuje zapisnik in predloge za odpravo morebitnih nepravilnosti ter pri tem dodaja, da Pravilnik v 12. členu določa, da minister z odločbo določi ukrepe in rok za odpravo nepravilnosti, ne določa pa več, da se poročilo pošlje tudi izvajalcu, pri katerem je bil nadzor odpravljen. Potem, ko povzame ugotovitve poročila, sodišču predlaga, da tožbo tožnice kot neutemeljeno zavrne. Tožnica v prvi pripravljalni vlogi prereka navedbe tožene stranke, ponovno navaja svoje razloge s katerimi utemeljuje kršitve pravil postopka ter nepravilno ugotovitev dejanskega stanja.

Zakon o splošnem upravnem postopku (v nadaljnjem besedilu ZUP) določa, da se za bistveno kršitev pravil upravnega postopka v vsakem primeru šteje, če se odločbe ne da preizkusiti (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Iz stališča Ustavnega sodišča Republike Slovenije (odločba št. Up 260/01 z dne 5. 2. 2004) izhaja, da iz določbe 22. člena Ustave RS (ustavna pravica do enakega varstva pravic) izhajata dve zahtevi, bistveni tudi za odločitev v konkretnem primeru. Stranki v postopku mora biti v upravnem postopku dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah na katere se opira odločba (četrti odstavek 146. člena ZUP). Poleg tega pa mora biti odločba upravnega organa tako obrazložena, da je iz nje razvidno ugotovljeno dejansko stanje in dokazi na katere je oprto (2. točka prvega odstavka 214. člena), razlogi, odločilni za presojo posameznih dokazov (3. točka prvega odstavka 214. člena), navedeni morajo biti predpisi, na katere se odločba opira (4. točka prvega odstavka 214. člena) ter razlogi, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo tako odločbo, ter razlogi, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank (5. in 6. točka prvega odstavka 214. člena). Pravilnik o upravnem nadzoru v zdravstvu (v nadaljnjem besedilu Pravilnik), ki ga je izdal minister pristojen za zdravje na podlagi določb 80. člena Zakona o zdravstveni dejavnosti (v nadaljnjem besedilu ZZDej) v 9. členu določa, da o nadzornih dejanjih od 2. do 5. alinee petega odstavka 7. člena Pravilnika in ugotovitvah komisije le ta sestavi zapisnik, ki se posreduje izvajalcu. Izvajalec morebitne pripombe na zapisnik poda v 8-ih dneh od prejema zapisnika, komisija pa lahko izvajalca pri katerem se opravi nadzor, v zvezi s pripombami iz prejšnjega odstavka povabi tudi na usklajevalni sestanek.

Iz upravnega spisa izhaja, da je imenovana komisija pred sestavo poročila o ugotovitvah glede zakonitosti delovanja izvajalca, le tega seznanila z ugotovitvami ter ga povabila na usklajevalni sestanek. Kolikor je bil tožnik seznanjen z dejstvi, ki so navedena v poročilu, tudi po mnenju sodišča dejstvo, da poročilo komisije pred izdajo izpodbijane odločbe ni bilo posredovano tožnici, ne predstavlja v prejšnji točki navedenih pravil ZUP in navedene ustavne pravice. Utemeljen pa je ugovor tožeče stranke, da je glede na to, da tožeča stranka ni prejela poročila komisije izpodbijana odločba tako pomanjkljiva, (prvi odstavek 214. čl. ZUP) da se je ne da preizkusiti, saj ne vsebuje navedb glede ugotovljenega dejanskega stanja in dokazov na katere je le to oprto ter razlogov odločilnih za presojo posameznih dokazov. Zaradi navedenega se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP) in je bilo iz tega razloga potrebno izpodbijano odločbo odpraviti.

Glede na navedeno je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo tožene stranke v skladu s 3. točko prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljnjem besedilu ZUS-1) odpravilo in zadevo v skladu s tretjim odstavkom 64. člena ZUS-1 vrnilo toženi stranki v ponoven postopek.

Izrek o stroških temelji na določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri se tožniku, če sodišče tožbi ugodi in upravni akt odpravi prisodi pavšalni znesek skladno s Pravilnikom o povračilu stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljnjem besedilu Pravilnik o stroških). Ker je bila zadeva rešena na seji tožnico pa je v postopku zastopal odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika o stroških), skupaj z zahtevanim 22% DDV v višini 62,70 EUR. Sodišče bo plačano sodno takso vrnilo po uradni dolžnosti (opomba 6.1./c taksne tarife Zakona o sodnih taksah). Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

ZUP člen 214, 214/1. ZZDej člen 80. Pravilnik o upravnem nadzoru v zdravstvu člen 9.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.