UPRS sodba II U 423/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2015-09-09

Jasna Šegan (preds.), Sonja Kočevar (poroč.), Vlasta Švagelj Gabrovec

Nepovratna sredstva - zahteva za izplačilo sredstev - rok za vložitev zahteve - prošnja za podaljšanje roka - sprememba obveznosti - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu

Z odločbo o zahtevi za izplačilo sredstev se odloča o pravici stranke. Rok za vložitev zahtevka iz odločbe o pravici do sredstev je torej materialni rok, saj v primeru nespoštovanja navedenega roka stranka izgubi pravico zahtevati izplačilo sredstev.

ZKme-1 v 54. členu omogoča spremembo obveznosti iz odločbe o pravici do sredstev. Tako lahko stranka po izdaji odločbe o pravici do sredstev in pred potekom roka za izpolnitev obveznosti vloži obrazložen zahtevek za spremembo obveznosti, določene v odločbi o pravici do sredstev. Odločitev o podaljšanju roka torej pomeni odločitev o obveznosti stranke. Glede na navedeno je zato zoper tak akt dopusten upravni spor v skladu z določbo 2. člena ZUS-1.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Z izpodbijanim sklepom je Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju Agencija) zavrgla prošnji tožeče stranke za podaljšanje roka za vložitev prvega zahtevka za izplačilo sredstev v zvezi z odločbo o pravici do sredstev z dne 20. 10. 2011. V obrazložitvi sklepa navaja, da so bila tožeči stranki z navedeno odločbo odobrena nepovratna sredstva programa razvoja podeželja sofinanciranega iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja, ukrep 121 Posodabljanje kmetijskih gospodarstev na področju rastlinske pridelave, in sicer pod pogoji, kot so določeni v Uredbi o ukrepih 1., 3. in 4. osi Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007-2013 v letih 2010-2013 (Uredba PRP) in Javnem razpisu za ukrep 121: Posodabljanje kmetijskih gospodarstev na področju rastlinske pridelave (Javni razpis). V skladu z odločbo bi morala tožeča stranka prvi zahtevek za izplačilo sredstev vložiti do 31. 12. 2011. Ker tožeča stranka v roku, opredeljenem v odločbi, ni posredovala zahtevka za izplačilo sredstev, prav tako pa ni pred potekom roka vložila zahteve za podaljšanje roka, je Agencija njeni prošnji, vloženi dne 31. 8. 2012 in 21. 12. 2012, zavrgla na podlagi 3. točke 129. člena ZUP.

Tožena stranka je v pritožbenem postopku zavrnila pritožbo tožeče stranke. Pri tem se je sklicevala na določbe 127. člena Uredbe PRP in četrtega odstavka poglavja IV/2 Javnega razpisa, da morajo upravičenci vlagati zahtevke za izplačilo sredstev v skladu z roki, opredeljenimi v odločbi o pravici do sredstev. Prav tako je Javni razpis v 2. alinei tretjega odstavka XI/3 določal, da je treba prošnjo za podaljšanje roka, določenega v odločbi o pravici do sredstev, vložiti pred potekom roka za vložitev zahtevka za izplačilo sredstev. Za ugoditev prošnji je torej treba najprej vložiti pravočasno vlogo. Rok za vložitev zahteve za izplačilo je materialni in ne procesni rok, saj se nanaša na samo pravico. Pravilnost določitve roka, ki je sestavni del odločitve o upravni zadevi, pa je mogoče izpodbijati v okviru pravnih sredstev zoper odločbo. Materialni rok za vložitev vloge je tako potekel 31. 12. 2011, ter je s potekom tega roka prenehala tudi pravica do izplačila sredstev.

Tožeča stranka v tožbi meni, da rok za vložitev prvega zahtevka za izplačilo sredstev v času vložitve prošnje še ni potekel, s tem pa tudi ne rok za podajo prošnje za podaljšanje roka. Po odločbi o pravici do sredstev je morala stranka posredovati zahtevek za izplačilo Agenciji od 1. 1. do 5. 10. oziroma od 6. 12. do 31. 12. tekočega leta, v katerem je predvidena vložitev zahtevka. Glede na določbo „tekoče leto“ je tožeča stranka imela na voljo vsaj enoletno obdobje, to je tekoče leto. Navedeno pa teče od vsakega od datumov, navedenih v odločbi. Znotraj tega leta pa je morala tožeča stranka vložiti zahtevek za izplačilo v časovnih intervalih, kot so bili navedeni v odločbi, to je od 1. 1. do 5. 10. oziroma od 6. 12. do 31. 12.. Tako je po njenem mnenju imela na voljo čas za vložitev zahtevka od 6. 12. do 31. 12. 2011 in od 1. 1. do 5. 10. 2012. Prošnjo za podaljšanje roka pa je vložila 31. 8. 2012, torej pravočasno. Razlaga, ko sta jo sprejeli Agencija in tožena stranka, je po njenem mnenju napačna, saj je bil v odločbi opredeljen zgolj začetni datum.  Kolikor bi sprejeli razlago Agencije, je tožeča stranka imela na voljo zgolj čas do 31. 12. 2011, je navedba o tekočem letu odveč oziroma zavajajoča. Prav tako odločba vsebuje zgolj začetni datum roka, ne pa tudi zaključka teka roka za vložitev prvega zahtevka. Sklicuje se tudi na določbo 7. člena ZUP, ki organu nalaga, da mora v postopku omogočiti strankam, da čim lažje zavarujejo in uveljavljajo svoje pravice. O njeni pravici do sredstev je že bilo odločeno, tako mora sedaj zgolj izkazati, da je odobrena sredstva porabila za namene, kot jih je navedla v postopku. Razumevanje teka in dolžine roka s strani Agencije je tudi v nasprotju s samim namenom javnega razpisa. Predmet sofinanciranja so lahko le stroški naložbe, ki so nastali po izdaji odločbe o pravici do sredstev do dokončanja naložbe. Navedenega pogoja pa tožeča stranka v času od vročitve odločbe dne 3. 11. 2011 do konca leta 2011 ne bi mogla izpolniti. Predlaga, da sodišče izpodbijani sklep odpravi ter toženi stranki naloži povrnitev stroškov postopka.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri svoji odločitvi in razlogih zanjo. Meni, da bi sodišče moralo tožbo zavreči, saj izpodbijani sklep ni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu ter se pri tem sklicuje na sklep tega sodišča I U 1785/2013 z dne 6. 5. 2014. Sklep o zavrženju prošnje za podaljšanje roka je odločitev procesne narave. Tožnik bo tako lahko ugovore, ki jih uveljavlja v tožbi in se nanašajo na vprašanje pravočasnosti njegove vloge, uveljavljal v sporu zoper dokončno odločbo. Sicer pa nasprotuje razlagi tožeče stranke glede teka rokov za vlaganje zahtevkov. V obravnavanem primeru ne gre samo za rok za vložitev zahtevka za izplačilo, ampak gre hkrati tudi za rok, v katerem je treba uveljaviti pravico do izplačila, kar je obveznost iz odločbe o pravici do sredstev. Zaradi navedenega se lahko rok spremeni le v postopku iz 54. člena Zakona o kmetijstvu (ZKme-1). Predlaga, da sodišče tožbo zavrže oziroma podrejeno zavrne.

Tožeča stranka v pripravljalni vlogi odgovarja, da je rok za podajo prvega zahtevka za izplačilo že potekel, kar pomeni, da bi bil njen zahtevek zavržen kot prepozen. Posledično to pomeni, da ugovorov v zvezi z izpodbijanim sklepom ne bi več mogla navajati. Prav tako tožeča stranka predvidenih naložb ne bo izpeljala, zato lahko svoje ugovore uveljavlja le zoper akt, s katerim je bila njena vloga za podaljšanje roka zavržena. Ne strinja se s toženo stranko, da bi morala zahtevek za plačilo vložiti najkasneje do 31. 12. 2011, saj to ne izhaja iz dikcije odločbe, ta namreč določa le začetni datum, od katerega teče rok. Prav tako izrek vsebuje navedbo o tekočem in ne o koledarskem letu.

V obravnavanem primeru je predmet spora sklep Agencije o zavrženju vloge tožeče stranke za podaljšanje roka za vložitev prvega zahtevka za izplačilo sredstev, odobrenih v odločbi o pravici do sredstev, v zvezi z izvajanem ukrepa politike razvoja podeželja.

V skladu z določbo prvega odstavka 2. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) sodišče v upravnem sporu odloča le o zakonitosti tistih dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika, o zakonitostih drugih aktov pa le, če tako določa zakon. Upravni akt v smislu ZUS-1 je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). Navedeno pomeni, da v upravnem sporu ni mogoče izpodbijati vsakega upravnega akta, ampak le tistega, ki po materialnem kriteriju vsebuje vsebinsko odločitev o materialno pravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnika.

Vloga tožeče stranke za podaljšanje roka se je nanašala na izvajanje ukrepov politike razvoja podeželja. V navedenih postopkih velja posebna ureditev upravnega postopka določena v ZKme-1 (točka IV. navedenega zakona). V okviru te posebne ureditve je posebej obravnavan postopek za izvajanje ukrepov politike razvoja podeželja (členi 49 do 57). Navedeni postopek poteka v dveh fazah. V prvi fazi Agencija izda odločbo o pravici do sredstev, v kateri določi tudi obveznosti stranke. V drugi fazi pa stranke vlagajo zahtevke za izplačilo sredstev.  Zahtevek, ki izpolnjuje pogoje iz predpisov, javnega razpisa in odločbe o pravici do sredstev, organ odobri in sredstva izplača na strankin transakcijski račun. Nakazilo na račun stranke šteje, da je bilo zahtevku za izplačilo v celoti ugodeno. Če zahtevku stranke ni v celoti ugodeno, pristojni organ o zahtevku odloči z odločbo (56. člen ZKme-1).

Tudi Uredba PRP v 127. členu določa, da za izplačilo sredstev upravičenci vlagajo zahtevke. Za izplačilo sredstev v tekočem letu morajo upravičenci zahtevke za izplačilo poslati na Agencijo, pri čemer vlagajo zahtevke v skladu z roki, določenimi v odločbi o pravici do sredstev. Zahtevki se vlagajo od 1. 1. do 5. 10. in od 6. 12. do 31. 12.. Zahtevki, poslani med 6. 10. in 5. 12., se zavržejo. Na podlagi vloženega popolnega zahtevka se sredstva izplačajo na transakcijski račun upravičenca, po opravljeni administrativni kontroli in nadzoru.

Z odločanjem o zahtevi za izplačilo sredstev se torej odloča o pravici stranke. Rok za vložitev zahtevka iz odločbe o pravici do sredstev je torej materialni rok, saj v primeru nespoštovanja navedenega roka stranka izgubi pravico zahtevati izplačilo sredstev.

Sprememba (podaljšanje) materialnega roka ni mogoča, razen če zakon določa drugače. ZKme-1 v 54. členu omogoča spremembo obveznosti iz odločbe o pravici do sredstev. Tako lahko stranka po izdaji odločbe o pravici do sredstev in pred potekom roka za izpolnitev obveznosti vloži obrazložen zahtevek za spremembo obveznosti, določene v odločbi o pravici do sredstev. Odločitev o podaljšanju roka torej pomeni odločitev o obveznosti stranke. Glede na navedeno je zato zoper tak akt dopusten upravni spor v skladu z določbo 2. člena ZUS-1. Zaradi navedenega sodišče ni sledilo predlogu tožene stranke, da tožbo zavrže, ker izpodbijani akt ni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. S to odločitvijo pa tudi spreminja stališče tega sodišča zavzeto v sodbi I U 1785/2013 z dne 6. 5. 2014, v kateri je sodišče menilo, da akt o zavrženju prošnje za podaljšanje roka za vložitev zahtevka za izplačilo sredstev na podlagi odločbe o pravici do sredstev predstavlja odločitev procesne narave. Enako velja tudi za sodbo IV U 280/2013, v kateri je sodišče prav tako zavzelo stališče, da je rok za vložitev zahtevka iz odločbe o pravici do sredstev procesni rok.

V obravnavanem primeru je tako za odločitev bistveno vprašanje, kdaj je potekel rok za vložitev prvega zahtevka za izplačilo sredstev. V odločbi o pravici do sredstev je bilo določeno, da mora tožeča stranka zahtevek za izplačilo posredovati Agenciji od 1. januarja do 5. oktobra oziroma od 6. decembra do 31. decembra tekočega leta v katerem je predvidena vložitev zahtevka. Predvidena dinamika vlaganja zahtevkov pa je za prvi zahtevek od 5. 10. 2011, za drugi zahtevek pa od 5. 10. 2013. Iz navedenega torej izhaja, da se zahtevki vlagajo v tekočem letu in to v tistem tekočem letu, v katerem je predvidena vložitev zahtevka. V obravnavanem primeru je bila predvidena vložitev prvega zahtevka v letu 2011, kjer je bil kot začetek teka roka določen 5. 10. 2011 (glede na določbo Uredbe PRP in Javnega razpisa je to dejansko pomenilo 6. 12. 2011). Tekoče leto v smislu izražanja časa lahko pomeni le leto, v katerem se mora vložiti zahtevek. Kot leto se pa upošteva obdobje koledarskega leta, to je čas od 1. januarja do 31. decembra. Navedeno pomeni, da je rok za vložitev prvega zahtevka za izplačilo sredstev potekel 31. 12. 2011.

Ker je v skladu z določbo 54. člena ZKme-1 treba vlogo za spremembo obveznosti vložiti pred potekom roka za izpolnitev obveznosti iz odločbe o pravici do sredstev, sta bili torej vlogi, ki ju je tožeča stranka vložila dne 31. 8. 2012 in 21. 12. 2012 vloženi prepozno, zato je odločitev Agencije o zavrženju zahtevka tožeče stranke za spremembo roka tudi po presoji sodišča pravilna. Glede na to je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1. Zavrnitev tožbe se nanaša tudi na zahtevek za povrnitev stroškov postopka. Navedena odločitev temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, ki določa, da če sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka sama trpi stroške postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.