UPRS sodba I U 188/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-09-16

Zdenka Štucin (preds.), Marjanca Faganel (poroč.), Alenka Praprotnik

javno naročilo - naročnik - ugotavljanje statusa naročnika - skrajšani ugotovitveni postopek - javno podjetje - dejavnost - prevoz z železnico - vleka vlakov

Izpodbijana odločba je bila skladno z določbami 1. in 2. točke prvega odstavka 144. člena ZUP izdana na podlagi dejstev in dokazov, ki jih je predložila tožeča stranka v svoji (dopolnjeni) zahtevi, ter na podlagi uradnih podatkov oziroma podatkov, ki so bili znani organu, in s tem v skrajšanem postopku, v katerem ni potrebno zaslišati stranke oziroma ji dati možnosti, da se pred izdajo odločbe o zbranih dejstvih in dokazih še posebej izjavi.

V postopku se je ugotavljal obstoj obeh pogojev, ki sta za opredelitev položaja naročnika določena v 1. točki petega odstavka 3. člena ZJNVETPS, tako statusnega (da gre za javno podjetje iz 10. točke 2. člena), kot tudi tistega, ki se nanaša na opravljanje dejavnosti iz 7. člena istega člena. Da izpolnjuje prvi pogoj, tožeča stranka v tožbi ne ugovarja. Sporno ostaja, ali gre pri dejavnosti, ki jo opravlja, za dejavnost iz 7. člena, ki se nanaša na storitve na področju transporta, in torej za dejavnost v zvezi z zagotavljanjem ali delovanjem omrežij, ki zagotavljajo izvajanje javne storitve na področju prevoza z železnico. V tej zvezi že prvostopenjski organ ugotavlja, da tožeča stranka opravlja storitve s področja vleke vlakov in s tem storitve na področju transporta za železnico. Že v izpodbijani odločbi se ugotavlja tudi, da tožeča stranka opravlja storitve na področju prevoza z železnico v skladu s pogoji delovanja omrežja, to je po Programu omrežja, ki natančno opredeljuje pravila, roke, merila in postopka za dodeljevanje infrastrukturnih zmogljivosti in za zaračunavanje uporabnine za dostop na javno železniško infrastrukturo. To pa tudi po presoji sodišča pomeni, da tožeča stranka opravlja dejavnost, ki je predpisana kot pogoj za položaj naročnika v 7. členu ZJNVETPS. Pri tem ni potrebno, da gre za izvajanje gospodarske javne službe, kot se smiselno zatrjuje v tožbi. Omrežja iz 7. člena zakona tudi ni mogoče enačiti z infrastrukturo. Zato ni pomembno, da tožeča stranka ne upravlja javne železniške infrastrukture, pač pa je bistveno, da je v delu dejavnosti, ki se nanaša na vleko vlakov, prevoznica ter da opravlja storitve v skladu s Programom omrežja.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Ministrstvo za finance je kot prvostopni organ v postopku ugotavljanja statusa naročnika z izpodbijano odločbo v 1. točki izreka ugotovilo, da tožeča stranka ni naročnik po določbah Zakona o javnem naročanju (v nadaljevanju ZJN-2) in v 2. točki izreka ugotovilo, da je naročnik po določbah Zakona o javnem naročanju na vodnem, energetskem, transportnem področju in področju poštnih storitev (v nadaljevanju ZJNVETPS) za dejavnost na področju transporta z železnico.

Iz obrazložitve izpodbijane odločbe sledi, da se je postopek v skladu z določbami 3. člena ZJN-2 in 3. člena ZJNVETPS začel na zahtevo tožeče stranke, ki jo je zanjo vložila družba Slovenske železnice d.o.o., in v kateri je izrazila dvom, ali izpolnjuje pogoje za naročnika po določbah navedenih predpisov, oziroma je menila, da pogojev ne izpolnjuje.

Organ prve stopnje je ugotovil najprej, da tožeča stranka izkazuje pravni interes za odločanje v zadevi, in nato izvedel ugotovitveni postopek z vpogledom v dopisa tožeče stranke z dne 22. 4. 2010 in 10. 5. 2013 s prilogami, v akt o ustanovitvi tožeče stranke, v redni izpis iz poslovnega registra za tožečo stranko in v letno poročilo za leto 2011. Dejansko stanje se je ugotavljalo ob uporabi določb ZJN-2 in ZJNVETPS.

Pri tem je prvostopni organ ugotovil, da tožeča stranka kot gospodarska družba, ki je družba z omejeno odgovornostjo in ki izvaja dejavnosti, ki imajo poslovni značaj, ni oseba javnega prava, da zato niso izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka 3. člena ZJN-2, in da zato tožeča stranka ni naročnik po ZJN-2.

V nadaljevanju je prvostopni organ presojal, ali ima tožeča stranka položaj naročnika po kriterijih iz petega odstavka 3. člena ZJNVETPS. Pri tem je na podlagi vpogleda v akt o ustanovitvi in letno poročilo ugotovil, da tožeča stranka izvaja storitve s področja vleke vlakov in da s tem opravlja dejavnosti v zvezi s storitvami na področju transporta, in sicer v skladu s pogoji delovanja omrežja, to je po Programu omrežja, v katerem so predstavljene splošne značilnosti javne železniške infrastrukture RS ter pogoji in omejitve, ki se nanašajo na njeno uporabo. Glede na to tožeča stranka po presoji organa prve stopnje izpolnjuje pogoj glede relevantne dejavnosti, ki se zahteva za položaj naročnika po prvem odstavku 7. člena ZJNVETPS. Izpolnjuje pa tudi pogoje za položaj javnega podjetja, kot je opredeljen v 10. točki 2. člena ZJNVETPS. Iz pregledane dokumentacije namreč sledi, da je država edini lastnik družbe Slovenske železnice d.o.o., ta pa je edini družbenik in lastnik tožeče stranke, ter da družba Slovenske železnice upravlja tožečo stranko neposredno in preko poslovodstva družbe, kar pomeni, da obstaja posredno prevladujoč vpliv države na poslovanje tožeče stranke. Prav tako ima glede na svoj položaj neposreden vpliv na tožečo stranko družba Slovenske železnice, ki ima položaj druge osebe javnega prava po 3. členu ZJN-2. S tem, ko izpolnjuje pogoje za javno podjetje in opravlja eno od dejavnosti iz 5. do 9. člena ZJNVETPS, pa tožeča stranka po presoji prvostopnega organa izpolnjuje pogoje za položaj naročnika po določbah 1. točke petega odstavka 3. člena istega zakona. Zato zahtevku tožeče stranke, da se ugotovi, da ni naročnik po ZJNVETPS in da se črta s Seznama naročnikov s področja železniškega prometa, ne ugodi ter odloči tako, kot sledi iz izreka.

Vlada je kot organ druge stopnje pritožbo tožeče stranke zavrnila kot neutemeljeno. V obrazložitvi na prvem mestu ugotavlja, da tožeča stranka ne ugovarja ugotovitvi, da izpolnjuje pogoje za javno podjetje v skladu z 10. točko prvega odstavka 2. člena ZJNVETPS in tudi, da je odločitev prve stopnje v tej zvezi pravilna.

Glede izpolnjevanja drugega, kumulativno predpisanega pogoja iz 1. točke petega odstavka 3. člena ZJNVETPS, ki mu tožeča stranka ugovarja v pritožbi, pa po vpogledu v akt o ustanovitvi in letno poročilo ugotavlja, da tožeča stranka opravlja storitve s področja vleke vlakov, kar spada pod okrilje storitev na področju transporta z železnico. Pri tem svoje stališče dodatno utemeljuje s sklicevanjem na določbe Zakona o družbi Slovenske železnice (v nadaljevanju ZDSŽ), po katerih se pri ustanavljanju gospodarskih družb s strani Slovenskih železnic, in torej tudi tožeče stranke, zasleduje javni interes na področju železniškega prometa in zagotavljanje varnega odvijanja železniškega prometa, kar pomeni, da se (tudi) storitve tožeče stranke izvajajo v javnem interesu in za javni namen, v konkretnem primeru na področju železniškega transporta. Zato organ druge stopnje ne sledi pritožbenim navedbam, da storitev vleke vlakov ne zapade pod dejavnosti, ki so potrebne za zagotavljanje ali delovanje omrežij, ki zagotavljajo javne storitve na področju prevoza z železnico. Pojasnjuje pa, da zapadejo pod določbe ZJNVETPS samo tiste dejavnosti tožeče stranke, ki so vezane na transportno omrežje, v tem primeru na storitev vleke vlakov. V zvezi s pojmom omrežje opozarja še na definicijo omrežja pri transportnih storitvah iz 7. člena ZJNVETPS ter ugotavlja, da so pogoji delovanja omrežja na železniškem transportnem področju določeni s Programom omrežja, ki je tisti dokument, ki predpisuje pogoje delovanja omrežja. Obenem poudarja, da pojem omrežja ni nujno vedno enačiti z infrastrukturo, oziroma da ZJNVETPS veže obstoj omrežja pri transportnih storitvah na dejstvo, da se posamezna storitev opravlja v skladu z določenimi pravili. Glede na to, da tožeča stranka opravlja storitve na področju železniškega transporta v skladu s Programom omrežja in je javno podjetje, sta tudi po presoji organa druge stopnje izpolnjena kumulativno predpisana pogoja iz 1. točke tretjega odstavka 5. člena ZJNVETPS, to pa tožečo stranko uvršča med naročnike po navedenem zakonu.

Tožeča stranka se z izpodbijano odločbo ne strinja v delu, kjer se ugotavlja, da je naročnik po določbah ZJNVETPS. Meni, da odločba v tem delu temelji na nepopolni ugotovitvi dejanskega stanja in napačni uporabi določb ZJNVETPS ter neuporabi določb Zakona o železniškem prometu (v nadaljevanju ZZelP). Sklicevanje na vpogledane listine ni dovolj. Ker je organ prve stopnje svojo odločitev oprl na omenjene listine in ni ravnal po 9. členu ZUP, pa gre po mnenju tožeče stranke tudi za absolutno bistveno kršitev pravil postopka in za kršitev pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave, kar tožeča stranka podpre z obširnim sklicevanjem na odločbe Ustavnega sodišča.

Dalje navaja, da bi moral biti v konkretnem primeru za izpodbijano odločitev ugotovljen kumulativen obstoj dveh pogojev ter da organ prve stopnje ni vodil ugotovitvenega postopka v tej smeri. Meni, da iz izpodbijane odločbe ni razvidno, katero od konkretno določenih dejavnosti transporta po 7. členu ZJNVETPS naj bi tožeča stranka izvajala in ali njena dejavnost „vleke vlakov, vzdrževanje železniških vozil in tehnično vagonske dejavnosti“ pomeni dejavnost v zvezi z zagotavljanjem omrežja ali dejavnost v zvezi z delovanjem omrežja, ki zagotavljata izvajanje javne storitve na področju prevoza z železnico. ZZelP določa dve obvezni gospodarski službi na področju železniškega prometa (prevoz potnikov v notranjem in čezmejnem regijskem železniškem prometu in vzdrževanje javne železniške infrastrukture ter vodenje železniškega prometa), ki se izvajata v SŽ - Potniški promet d.o.o. in v SŽ - Infrastruktura d.o.o. Ob upoštevanju najširše možne razlage 7. člena ZJNVETPS je očitno, da tožeča stranka ne izvaja navedenih dejavnosti, saj niti ne upravlja omrežja niti fizično ne uporablja omrežja za zagotavljanje javne storitve na področju železnice. Tožeča stranka je bila, kot je bilo že pojasnjeno v vlogah, ustanovljena za storitev na področju vleke vlakov, vzdrževanje vozil in tehnično vagonske dejavnosti ter s tem izključno za poslovni namen in ne kot obvezna javna služba. Izvajanje železniških prevozov v skladu s pogoji, ki so določeni v Programu omrežja, pa ni nobena dodatna okoliščina, ki bi lahko vplivala na ugotovitev, da je tožeča stranka javni naročnik po 7. členu ZJNVETPS. Pogoje iz Programa omrežja mora namreč v skladu z določbami ZZelP izpolnjevati vsak prevoznik za vožnjo po progah v Republiki Sloveniji, neodvisno od tega, ali je ali ni javni naročnik po določbah ZJNVETPS. Ker torej po mnenju tožeče stranke le-ta ne opravlja nobene od dejavnosti iz 7. člena ZJNVETPS, je ugotovitev, da gre za javno podjetje, nepomembna, odločitev iz 2. točke izreka pa nezakonita. Definicija javnega podjetja je sicer stvar pravilne uporabe materialnega prava, na katero mora pritožbeni organ paziti po uradni dolžnosti. Odločba druge stopnje pa se do tega sploh ne opredeli in je zato neobrazložena in kot takšna nezakonita.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločitvi in pri razlogih ter predlaga zavrnitev tožbe.  V zvezi s tožbenimi očitki o kršitvi 9. člena ZUP pojasnjuje, da je bilo na prvi stopnji odločeno po skrajšanem postopku ter pri tem v celoti upoštevani določbi 1. in 2. točke prvega odstavka 144. člena ZUP, saj je bilo dejansko stanje ugotovljeno na podlagi dejstev in dokazil iz strankine vloge in na podlagi uradnih podatkov, ki jih je organ prve stopnje pridobil z vpogledom v Poslovni register, ustanovitvene akte tožeče stranke in letno poročilo. Zato organu prve stopnje ni bilo potrebno zaslišati stranke oziroma zagotoviti njenega sodelovanja v ugotovitvenem postopku.  Iz spisov tudi sledi, da je organ prve stopnje v izpodbijani odločbi natančno in obsežno obrazložil izpolnjevanje pogojev za položaj tožeče stranke kot javnega podjetja po ZJNVETPS. Zato  pritožbeni organ v tem delu razlogov oziroma ugotovitev, ki jim tožeča stranka v pritožbi niti ni ugovarjala, ni več ponavljal.

Glede očitanih kršitev pravil postopka sodišče v celoti sledi navedbam tožene stranke, ki jih je dala v odgovoru na tožbo. Tako tožena stranka v odgovoru na tožbo pravilno in skladno s podatki spisov pojasni, da je bila izpodbijana odločba v skladu z določbami 1. in 2. točke prvega odstavka 144. člena ZUP izdana na podlagi dejstev in dokazov, ki jih je predložila tožeča stranka v svoji (dopolnjeni) zahtevi ter na podlagi uradnih podatkov oziroma podatkov, ki so bili znani organu ter s tem v skrajšanem postopku, v katerem v skladu s tretjim odstavkom istega člena ni potrebno zaslišati stranke oziroma ji dati možnosti, da se pred izdajo odločbe o zbranih dejstvih in dokazih še posebej izjavi.

Skladno s spisi tožena stranka navaja tudi, da je položaj tožeče stranke kot javnega podjetja podrobno obrazložil že prvostopni organ in da se je zato pritožbeni organ v svoji odločbi utemeljeno skliceval na razloge prve stopnje, ki jih je obenem izrecno presodil kot pravilne in skladne z zakonom. Drugačne tožbene navedbe (na 5. strani tožbe), po katerih se odločba druge stopnje do tega vprašanja sploh ne opredeli, so zato neutemeljene in v očitnem nasprotju s podatki spisov, konkretno obeh izdanih odločb, prve in druge stopnje.

V vsebinskem pogledu pa so tožbene navedbe povsem enake pritožbenim, na katere je obširno in po presoji sodišča pravilno odgovorjeno že v drugostopni odločbi. Sodišče zato razlogov izpodbijane in drugostopne odločbe ne ponavlja, temveč se nanje po pooblastilu iz 71. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) sklicuje.

V zvezi s tožbenimi navedbami le še dodaja:

V očitnem nasprotju s podatki spisov je, poleg že omenjenih, tudi tožbena trditev, da pristojni organ ni pravilno vodil ugotovitvenega postopka „v smeri ugotavljanja kumulativnega obstoja dveh pogojev, ki morata biti izpolnjena za položaj naročnika po določbah ZJNVETPS“. Kot jasno sledi iz obrazložitev obeh upravnih odločb, se je ves čas ugotavljal obstoj obeh pogojev, ki sta za opredelitev položaja naročnika določena v 1. točki petega odstavka 3. člena ZJNVETPS, tako statusnega (da gre za javno podjetje iz 10. točke 2. člena), kot tudi tistega, ki se nanaša na opravljanje dejavnosti iz 7. člena  istega zakona.

Sicer pa temu, da izpolnjuje pogoje za položaj javnega podjetja po 10. točki 2. člena ZJNVETPS, tožeča stranka v tožbi ne ugovarja. Dejanskim in pravnim ugotovitvam ter narejenim zaključkom v tej zvezi, s katerimi se sodišče v celoti strinja, tudi ni nasprotovala v pritožbi.

Sporno ostaja, ali gre pri dejavnosti, ki jo opravlja tožeča stranka, za dejavnost iz 7. člena, ki se nanaša na storitve na področju transporta in torej za „dejavnost  v zvezi z zagotavljanjem ali delovanjem omrežij, ki zagotavljajo izvajanje javne storitve na področju prevoza z železnico“ (prvi odstavek), pri čemer „omrežje pri transportnih storitvah obstaja, kadar se storitev opravlja v skladu s predpisanimi pogoji delovanja omrežja“ (drugi odstavek 7. člena). V tej zvezi že prvostopni organ ugotavlja, da tožeča stranka opravlja storitve s področja vleke vlakov in s tem storitve na področju transporta z železnico. Zato ni res, da iz odločbe ni razvidno, katero konkretno dejavnost transporta tožeče stranka  dejansko opravlja. Že v izpodbijani odločbi se izrecno ugotavlja tudi, in o tem med strankama ni nobenega spora, da tožeča stranka opravlja storitve na področju prevoza z železnico v skladu s pogoji delovanja omrežja, to je po Programu omrežja, ki natančno opredeljuje pravila, roke, merila in postopka za dodeljevanje infrastrukturnih zmogljivosti in za zaračunavanje uporabnine za dostop na javno železniško infrastrukturo. Kar oboje tudi po presoji sodišča pomeni, da tožeča stranka opravlja dejavnost, ki je predpisana kot pogoj za položaj naročnika v 7. členu ZJNVETPS. Pri tem ni potrebno, da gre za izvajanje gospodarske javne službe, kot se (smiselno) zatrjuje v tožbi. Omrežja iz 7. člena pa tudi ni mogoče enačiti z infrastrukturo, kot se zatrjuje v tožbi, pri čemer že drugostopni ob sklicevanju na drugi odstavek 7. člena ZJNVETPS pravilno pojasni, da ta predpis veže obstoj omrežja pri transportnih storitvah na dejstvo, da se posamezna storitev opravlja v skladu z določenimi pravili, v konkretnem primeru v skladu z že omenjenim Programom omrežja. Zato ni pomembno, da tožeča stranka ne upravlja javne železniške infrastrukture, pač pa je bistveno, da je v delu dejavnosti, ki se nanaša na vleko vlakov, prevoznica ter da opravlja storitve v skladu s Programom omrežja. To pa se oboje pravilno (in tudi kot nesporno) ugotavlja v izpodbijani odločbi. Tožeča stranka ima sicer prav, ko poudarja, da mora vsak prevoznik in ne le naročnik po določbah ZJNVETPS izvajati železniške prevoze v skladu s Programom omrežja. Pozabi pa, da se od drugih prevoznikov, ki morajo železniške prevoze prav tako izvajati v skladu s Programom omrežja, razlikuje v bistvenem – to je v svojem položaju javnega podjetja.

Ker je torej spoznalo izpodbijano odločbo za pravilno in zakonito, tožbene navedbe pa za neutemeljene, je sodišče tožbo na podlagi določb 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1.

Sodišče je odločilo na nejavni seji, ker so bili dokazi izvedeni in pravilno presojeni že v postopku izdaje izpodbijane odločbe (59. člen v zvezi z drugim odstavkom 51. člena ZUS-1).

ZJNVETPS člen 2, 2/1, 2/1-10, 3, 3/5, 3/5-1, 7, 7/2. ZJN-2 člen 3. ZUP člen 144, 144/1, 144/2.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.