UPRS sodba II U 397/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2015-10-06

Sonja Kočevar (preds.), Vlasta Švagelj Gabrovec (poroč.), Violeta Tručl

sofinanciranje iz javnih sredstev - javni poziv - nepopolna vloga

V postopkih javnih pozivov predstavljajo podlago za odločitev določbe javnega poziva. V takšnem primeru se določbe ZUP uporabljajo le smiselno. V konkretnem primeru pa je javni poziv eksplicitno določil, kdaj je vloga formalno popolna in vsebinsko ustrezna, določil pa je tudi postopek v primeru formalno in vsebinsko nepopolnih vlog. To pomeni, da v obravnavanem primeru ne pride v poštev smiselna uporaba določb ZUP, ki določajo pravila ravnanja z nepopolnimi vlogami.

Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka zavrnila vlogo tožeče stranke za sofinanciranje projekta „Sanacija vrtcev v ...“ v zvezi z Javnim pozivom za predložitev vlog za sofinanciranje operacij iz naslova prednostne usmeritve „Regionalni razvojni programi“ razvojne prioritete „Razvoj regij“ Operativnega programa krepitve regionalnih razvojnih potencialov 2007 do 2013 za obdobje 2013 do 2015 (v nadaljevanju: Javni poziv). V obrazložitvi sklepa navaja, da vloga tožeče stranke, ki je bila vložena dne 6. 5. 2014, ni bila popolna, zato jo je glede na določbe Javnega poziva pozvala, da vlogo dopolni. Formalno popolna vloga je bila oddana dne 19. 5. 2014 ob 11:38 uri in je skladno z določbo Javnega poziva o časovni listi formalno popolnih vlogo zasedla 19. mesto skupaj s še eno drugo vlogo. Ker so bila sredstva upoštevaje časovno listo formalno popolnih vlog porabljena, je bila vloga tožeče stranke zavrnjena.

Tožeča stranka v tožbi ugovarja, da je tožena stranka njeno vlogo v nasprotju z veljavno zakonodajo ocenila kot formalno nepopolno, zaradi česar je izgubila vrstni red na časovni listi formalno popolnih vlog, ki je bil kriterij za dodelitev sredstev. V Javnem pozivu je bilo določeno, da bo vloga popolna, če bo sestavljena iz predpisanih obveznih dokumentov. Kot obvezen dokument je bila v točki 26 navedena skenirana celotna vloga v elektronski obliki na USB ključku. Po mnenju tožeče stranke navedeno pomeni, da je kot obvezen dokument predvidena celotna vloga v elektronski obliki, USB ključek pa je samo medij oziroma nosilec elektronskega zapisa. Tožeča stranka je predložila skenirano vlogo v elektronski obliki, razlika je samo v tem, da je bila vloga na drugem nosilcu elektronskega zapisa in sicer na CD oziroma DDV. Ker morajo biti vsi obvezni dokumenti izpolnjeni,  podpisani in žigosani, to pomeni, da USB ključek ne more biti obvezni dokument v tem smislu. Prav tako noben predpis izrecno ne opredeljuje nosilca elektronskega zapisa kot obvezno sestavino vloge, zato je tožena stranka pri presoji kriterija formalne popolnosti vloge tudi ravnala v nasprotju z veljavno zakonodajo, ko je vlogo tožeče stranke štela kot formalno nepopolno. Torej tudi, če bi bila navedena sestavina predpisana kot obvezna, ne bi bila zavezujoča, če jo razpisna dokumentacija določa v nasprotju ali preko določb zakona in drugih predpisov. Predpisana sestavina naj bi sledila racionalnemu namenu, ne pa služila sama sebi ali birokratizaciji postopka. Zamenjan nosilec elektronskega zapisa ni bistven, prav tako takšno obravnavanje vloge tožeče stranke ne bi pomenilo neupravičenega razlikovanja med posameznimi vlagatelji. Namen elektronskega medija je v hrambi podatkov v elektronski obliki, zato ni pomembno na kakšnem elektronskem nosilcu zapisa je vloga shranjena. Po določbah ZUP mora biti vloga razumljiva in obsegati vse sestavine, da se lahko vsebinsko obravnava. Za takšno vlogo se ne zahteva njena dopolnitev. Prav tako Uredba o upravnem poslovanju (Uredba) ne razlikuje posameznih fizičnih nosilcev elektronskih podatkov. Po Uredbi je dokument v elektronski obliki vsak dokument, ki je zapisan v elektronski obliki in je prejet po elektronski poti ali na fizičnem nosilcu elektronskih podatkov oziroma je izdelan pri organu v elektronski obliki. Kot pošto pa Uredba opredeljuje vsak dokument, ki ga na kakršenkoli način prejmejo organi in izpolnjuje pogoje, da je v obliki, iz katere lahko naslovnik prepozna sporočilo in ga prebere ter da je v primeru prejema v fizični obliki v takšnem stanju, da ga je možno takoj reproducirati, ter da je v primeru elektronskega prejema v obliki, ki je skladen s tehnološkimi zahtevami, ki jih določi minister, pristojen za javno upravo. Ker je tožena stranka v obravnavanem primeru zmotno uporabila materialno pravo ter ni ravnala po pravilih postopka in je tudi zmotno in nepopolno ugotovila dejansko stanje tožeča stranka predlaga, da sodišče izpodbijani sklep odpravi, alternativno pa, da ugotovi nezakonitost izpodbijanega sklepa oziroma, da se izpodbijani sklep spremeni tako, da se vlogi ugodi. Prav tako zahteva povrnitev škode v višini 607.489,45 EUR.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo pojasnjuje, da je bilo v Javnem pozivu določeno, da je potrebno oddati skenirano celotno vlogo v elektronski obliki na USB ključku. Navedeni pogoj je bil določen, ker pregledovalci vlog na svojih računalnikih nimajo vgrajenih čitalcev za branje nosilcev podatkov na CD-ju. Navedena zahteva je bila v razpisu jasno zapisana, prav tako je to tožena stranka jasno navedla v odgovoru na postavljeno vprašanje, ki je bil tudi objavljen in ima status dopolnitve Javnega poziva. Ne glede na to, da predpisi ne opredeljujejo nosilca elektronske vloge, pa tožena stranka zaradi tega ni bila omejena v svoji možnosti, da v Javnem pozivu navede tudi druge pogoje, ki s predpisi niso določeni. V postopkih odločanja o dodelitvi javnih sredstev gre za javnopravno stvar, zato se v takšnih primerih določbe ZUP uporabljajo le smiselno. V obravnavanem primeru pa je Javni poziv natančno določal, kdaj je vloga formalno popolna ter način postopanja organa s formalno nepopolnimi vlogami. Zaradi navedenega ni podlage za smiselno uporabo določb ZUP glede navedenega vprašanja. Predlaga, da sodišče tožbo zavrne.

Tožeča stranka v nadaljnjih pripravljalnih vlogah navaja, da ni mogoče enačiti sestavin vloge z zahtevano dokumentacijo oziroma obveznimi dokumenti. Javni razpis pa je USB ključek opredelil kot dokument in ne kot sestavino vloge. Natančno opredelitev pojma dokument vsebuje Uredba. USB ključek kot fizična stvar oziroma tehnični pripomoček ne more biti zapis, ampak je samo nosilec zapisa v elektronski obliki. Določitev določenega fizičnega nosilca elektronskih podatkov ne izhaja iz namena določb prepisov, ki so edini lahko podlaga za razlago dopustnosti zahteve Javnega poziva.

Tožena stranka v nadaljnji pripravljalni vlogi zavrača navedbe tožeče stranke, da USB ključek ni dokument ter da ga tožena stranka ne bi smela navesti med dokumenti Javnega poziva. Med sestavine vloge lahko sodijo tudi dokumenti, ki jih mora stranka priložiti vlogi.

V obravnavni zadevi je sporno, ali je bila vloga tožeče stranke ob vložitvi dne 6. 5. 2014 formalno popolna.

Javni poziv v točki 10.1 Popolna vloga določa, da bo vloga popolna, če bo sestavljena iz obveznih dokumentov naštetih v tej točki. V točki 26 je kot obvezna sestavina navedena skenirana celotna vloga v elektronski obliki na USB ključku, pri čemer se bodo v primeru neskladnosti podatkov, shranjenih na USB ključku in tiskano vlogo, upoštevali podatki iz tiskane vloge in pripadajoče dokumentacije. V točki 12.1 Formalna ustreznost oziroma popolnost posredovanih vlog pa Javni poziv določa, da formalna ustreznost oziroma popolnost vloge pomeni, da je vlogi priložena vsa dokumentacija navedena v točki 12.1 razpisne dokumentacije. Vlagatelji formalno nepopolnih vlog bodo v osmih delovnih dnevih od prejema vloge s pisnim pozivom po pošti pozvani k dopolnitvi vloge, ki jo bodo morali dopolniti v roku, ki ga določi komisija, vendar najkasneje v osmih dneh od prejema poziva k dopolnitvi. Vloga se dopolnjuje v skladu s pozivom za dopolnitev in tako, da je v svoji končni obliki celovita in v vseh sestavinah usklajena. Vloga se formalno dopolnjuje zgolj enkrat, nepopolna vloga, ki jo vlagatelj v roku ne bo dopolnil oziroma, če je ne bo dopolnil v skladu s pozivom k dopolnitvi, se s sklepom zavrže.

Javni poziv ter razpisna dokumentacija torej določata, da mora biti celotna vloga v elektronski obliki na USB ključku. Iz navedenega tako izhajata dva pogoja in sicer, da je vloga v elektronski obliki ter da je elektronski zapis na USB ključku. Navedeni pogoj je jasen in nedvoumen ter ne dopušča drugačne razlage kot izhaja iz samega zapisa, torej da mora biti elektronska vloga na USB ključku. Značilnost postopkov javnih razpisov je, da morajo biti postopki hitri, transparentni, da je običajno treba v kratkem času pregledati veliko število vlog z obsežno dokumentacijo, zato je zahteva, da se vloge z vso dokumentacijo vlagajo v elektronski obliki, razumna. Prav tako omenjena zahteva ni v nasprotju s predpisi, saj ti dopuščajo, da se vloge vlagajo tudi po elektronski poti.

Za tožečo stranko je sporna le zahteva po predložitvi vloge na USB ključku kot nosilcu elektronskega zapisa. Kot je sodišče že navedlo v točki 9. obrazložitve, tudi navedena zahteva o točno določenem nosilcu elektronske vloge predstavlja pogoj za popolnost vloge. Glede omenjene zahteve, da je kot nosilec elektronskega zapisa treba predložiti USB ključek, je tožena stranka v odgovoru na tožbo pojasnila, da je zahteva posledica tehničnih zmogljivosti tožene stranke, ker nima računalnikov z vgrajenimi čitalci za branje podatkov na drugih nosilcih prenosa. Za določitev prav konkretnega nosilca za prenos podatkov, to je USB ključka, je torej tožena stranka imela utemeljen razlog, prav tako določitev navedenega pogoja za vlagatelje ne more predstavljati ovire za vložitev formalno popolne vloge. Sodišče zato zavrača tožbeni ugovor, da je tožena stranka z določitvijo navedenega pogoja ravnala v nasprotju z zakonom.

V postopkih javnih razpisov materialno podlago kot tudi postopkovna pravila predstavljajo določbe javnega razpisa oziroma v obravnavnem  primeru Javnega poziva ter se določbe ZUP uporabljajo le smiselno (4. člen ZUP). V konkretnem primeru  pa je Javni poziv eksplicitno določil, kdaj je vloga formalno popolna in vsebinsko ustrezna,  kakor tudi postopek v primeru formalno in vsebinsko nepopolnih vlog.  To pomeni, da v obravnavanem primeru ne pride v poštev smiselna uporaba določb ZUP, zato je nerelevantno sklicevanje tožeče stranke na določbe ZUP in podzakonskih predpisov v zvezi z razlago popolne vloge. Ker v zadevi ni sporno, da tožeča stranka pri oddaji vloge dne 5. 5. 2014 ni oddala skenirane vloge na USB ključku, temveč na CD, je tudi po presoji sodišča tožena stranka utemeljeno zaključila, da vloga ni bila formalno popolna ter je v skladu z Javnim pozivom zahtevala dopolnitev vloge. S tem pa se je vloga tožeče stranke glede na določbe Javnega poziva uvrstila v vrstni red formalno popolnih vlog šele z dnem prejema popolne vloge na podlagi poziva za odpravo pomanjkljivosti.

Po vsem navedenem je sodišče zaključilo, da je izpodbijani sklep pravilen in zakonit, zato je tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1).

ZUP člen 4. Javni poziv za predložitev vlog za sofinanciranje operacij iz naslova prednostne usmeritve „Regionalni razvojni programi“ razvojne prioritete „Razvoj regij“ Operativnega programa krepitve regionalnih razvojnih potencialov 2007 do 2013 za obdobje 2013 do 2015 točka 10.1, 12.1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.