UPRS sodba IV U 191/2014, enako tudi IV U 223/2014, IV U 231/2014, IV U 257/2014, IV U 188/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2015-09-01

Jasna Šegan (preds.), Majda Kovačič (poroč.), Melita Ambrož

zaposlovanje invalidov - prispevek za vzpodbujanje zaposlovanja invalidov - višina prispevka - dejavnost delodajalca - potovalna agencija

Po prvem odstavku 62. člena ZZRZI so delodajalci, ki zaposlujejo najmanj 20 delavcev, dolžni zaposlovati invalide v okviru določenega deleža od celotnega števila zaposlenih delavcev (kvota). Kvota je glede na registrirano področje glavne dejavnosti delodajalca lahko različna, vendar ne more biti nižja od 2% in ne višja od 6% od skupnega števila zaposlenih delavcev.

Pri obremenitvi tožeče stranke, ki po Uredbi o standardni klasifikaciji dejavnosti spada skupaj z drugimi potovalnimi agencijami v skupino N), ne gre za kršitev določb ZZRZI in Uredbe o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov, kot tudi ne za kršitev 14., 22. in 74. člena Ustave. Tudi ne gre za prekomeren poseg, ker za tako omejitev obstaja javna korist in je poseg v skladu s splošnim načelom sorazmernosti.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano prvostopenjsko odločbo je v 1. točki izreka odločeno, da je A., d.o.o., zavezanec za zaposlovanje invalidov, davčna številka: ..., matična številka: ..., zaradi neizpolnjevanja obveznosti po 65. členu Zakona o zaposlitveni rehabilitaciji in zaposlovanju invalidov (v nadaljevanju ZZRZI), dolžan v Sklad plačati prispevek za vzpodbujanje zaposlovanja invalidov za mesec 03/2014, zaradi treh manjkajočih invalidov do doseganja kvote, v višini dolgovanega mesečnega prispevka 1.657,23 EUR in zneskom mesečnih obresti 24,52 EUR z dnem zapadlosti 30. 4. 2014, skupaj 1.681,75. V 2. točki je določeno, da je zavezanec dolžan takoj plačati celotni znesek z nadaljnjimi zakonskimi zamudnimi obrestmi z navedbo podračuna Sklada in sklica. 3. točka določa, da če obveznost ne bo poravnana kot izhaja iz izreka te odločbe, bo odločba predana organu, pristojnemu za začetek postopka davčne izvršbe. 4. točka določa, da pritožba ne zadrži njene izvršitve. V 5. točki izreka je odločeno, da v postopku izdaje odločbe niso nastali posebni stroški.

2. V obrazložitvi upravni organ navaja določbe 6. in 62. člena ZZRZI, ki določajo nadzor Sklada ter izpolnjevanje obveznosti zavezancev kvotnega sistema zaposlovanja invalidov in dolžnost delodajalcev, razen določenih izjem, da zaposlujejo invalide v okviru določenega deleža od celotnega števila zaposlenih delavcev. Višina kvote je odvisna od dejavnosti delodajalca in jo določi Vlada Republike Slovenije z Uredbo o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov (v nadaljevanju Uredba). Kvota je glede na dejavnost delodajalca lahko različna, vendar ne more biti nižja od 2% in ne višja od 6% od skupnega števila zaposlenih delavcev pri delodajalcu. V nadaljevanju navaja določbe tega zakona, ki določajo dolžnosti v zvezi s prijavo in zaposlovanjem invalidov. V skladu s 65. členom ZZRZI in 15. členom Uredbe, je delodajalec, ki kvote ne izpolni z zaposlenimi invalidi, niti z nadomestno izpolnitvijo, dolžan mesečno ob izplačilu plače oziroma od 17. 11. 2011 dalje (uveljavitev novele ZZRZI), do zadnjega dne v mesecu za pretekli mesec, obračunati in plačati v Sklad prispevek za vzpodbujanje zaposlovanja invalidov v višini 70% vsakokrat veljavne minimalne plače objavljene v Uradnem listu RS za vsakega invalida, ki bi ga bil dolžan zaposliti za izpolnitev predpisane kvote. Če zavezanec po posebnem pozivu tega ne stori, mu Sklad po petem odstavku 65. člena ZZRZI izda odločbo o obveznosti plačila. V nadaljevanju navaja višine prispevkov od minimalne plače za posamezna obdobja in izračun obresti po obrestni meri zamudnih obresti za posamezna obdobja. Iz razpredelnice, ki je v nadaljevanju prvostopenjske odločbe, je razvidno stanje obveznosti na dan 23. 6. 2014, česar pa sodišče v sodbo ne povzema. Navaja še pravno podlago za izrek takšne odločitve.

3. S pritožbeno odločbo tožena stranka potrjuje odločitev prvostopenjskega organa ter ponovno navaja vse dejanske in pravne razloge za odločitev. Sklicuje se na odločbo Ustavnega sodišča U-I-36/06-18 z dne 5. 2. 2009, s katero je Ustavno sodišče odločilo, da 62. člen ZZRZI, ni v neskladju z Ustavo in oceno ustavnosti tega člena zavrnilo kot neutemeljeno. Iz enakih razlogov je zavrnilo tudi oceno ustavnosti in zakonitosti 3. člena Uredbe, ki temelji na 62. členu ZZRZI. Pojasnjuje, da s sodbo II U 21/2013, na katero se pritožnik sklicuje, sodišče ni meritorno odločilo o stvari, zadevo je vrnilo v novo odločanje. Smiselno enako pa je odločilo s sodbo I U 1204/22013-8. Zakonodajalec s tem, ko je določil, da mora Vlada pri določitvi višine kvote upoštevati dejavnost zavezancev, ni kršil splošnega načela enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave, iz katerega izhaja, da mora zakonodajalec bistveno različne položaje urediti različno. O načinu določitve kvot je bil dosežen dogovor socialnih partnerjev v okviru Ekonomsko socialnega sveta leta 2005, ob pripravi prve Uredbe. Dogovorili so se, da lahko kdorkoli od njih, kadarkoli predlaga drugačen način določitve kvot, vendar mora biti merilo enako za vse dejavnosti. Ne drži, da je stanje glede statusa turističnih agencij neurejeno, ker turistična dejavnost ne obsega le takšnih del, za katere je potrebna popolna zdravstvena sposobnost. To področje ni izjema in ne potrebuje drugačne ureditve.

4. Tožeča stranka v tožbi in pripravljalni vlogi uveljavlja tožbene razloge nepravilne ugotovitve dejanskega stanja, procesno kršitev določb postopka in nepravilno uporabo materialnega prava. Navaja, da upravni organ prve stopnje ne ve, kakšna je dejanska obveznost tožeče stranke. Tožeča stranka izpodbija izračunano kvoto, ki od leta 2008 naprej neprekinjeno znaša kar 6%. V nadaljevanju razlaga namen in vsebino kvotnega sistema, ki izhaja iz VII. poglavja ZZRZI. V tretjem odstavku 62. člena ZZRZI je izrecno določeno, da se kvote določajo glede na dejavnost delodajalca in jih je omejil s spodnjo 2% in zgornjo 6% mejo. Ta določa, da se kvota določi različno po dejavnostih in sicer glede na področja v skladu z Uredbo o standardni klasifikaciji dejavnosti (v nadaljevanju Uredba SKD). Uredba v nasprotju z ZZRZI vzpostavlja drugačno podlago za določanje kvot, s tem pa tudi v nasprotju z Ustavo in zakonom samostojno določa pogoje za obveznosti poslovnih subjektov, ki delujejo na območju Republike Slovenije. Teh oddelkov dejavnosti je 99 in so združeni v posamezne razrede. Določanje kvot po ZZRZI bi tako moralo potekati kvečjemu po teh 99 različnih oddelkih dejavnosti, pravilno pa po skupinah dejavnosti, kot podnivojem oddelkov dejavnosti, nikakor pa ne po razredih dejavnosti.

5. V razred dejavnost „N - Druge  raznovrstne poslovne dejavnosti“, kamor sodi tudi dejavnost potovalnih agencij, organizatorji potovanj in s potovanji povezane dejavnosti, ki jo opravlja tožeča stranka, so uvrščene še druge dejavnosti, ki jih našteva in jih ni bilo mogoče vse po enem opredelilnem elementu uvrstiti v katerega od drugih razredov. V nadaljevanju podrobno razlaga zaposlovanje invalidov od leta 2005 dalje. Procent invalidskih kvot se je tudi različno spreminjal, kar kaže na to, da je bil sistem določanja invalidskih kvot, že od vsega začetka urejen nepravilno in brez temeljnih podlag in določenih izhodišč.

6. Navaja odločbo Ustavnega sodišča U-I-36/06. Po 125. členu Ustave je sodišče pri odločanju vezano izključno na ustavo in zakon, ne pa tudi na podzakonske predpise. Sodišče je tako v upravnem sporu II U 21/2013 odločilo, da podzakonski akt, ki bi ga sicer moralo uporabiti pri sojenju, ni v skladu z ustavo ali zakonom, zato je ne sme uporabiti (t.i. exceptio illegalis).

7. Uredba v prvem odstavku 3. člena določa, da se kvota določi po dejavnostih različno in sicer glede na področja v skladu z Uredbo SKD. Ta v 5. členu določa ravni dejavnosti, ki so: področje (označeno z enomesečno črkovno oznako), oddelek (označen z dvomestno številčno oznako), skupina (označena s trimestno številčno oznako), razred (označen s štirimestno številčno oznako) in podrazred (označen s petmestno številčno oznako). Uredba je kot podlago za različno določitev kvote po dejavnostih določila področja dejavnosti, ki so označena z enomestno črkovno oznako. Tožeča stranka meni, da je takšna ureditev v nasprotju z namenom zakonodajalca, zajetega v tretjem odstavku 62. člena ZZRZI.

8. Ne upošteva se dejanske zaposlenosti invalidov po posameznih dejavnostih. Navaja uraden podatek, da je v spornem oddelku dejavnosti „N 79“ od skupno zaposlenih 1.784 oseb, le 28 invalidov, kar predstavlja 1,57%. S tem, da so razvrščeni v kvotni razred s najmanj 6% invalidov, so v bistveno drugačnem položaju kot preostali subjekti uvrščeni v ta kvotni razred. Uredba sprejeta v letu 2005 ni bila sporna. Sporno spremembo Uredbe je sprejela Vlada brez posvetovanja s socialnimi partnerji.

9. Tožena stranka v odgovoru na tožbo in pripravljalno vlogo tožeče stranke v celoti prereka vse tožbene navedbe in ponovno navaja dejanske in pravne razloge za odločitev. Predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

11. V obravnavanem primeru je sporno, ali je imel upravni organ pravno podlago za uporabo 3. člena Uredbe, na podlagi katere je tožeči stranki za mesec marec leta 2014, zaradi neizpolnjevanja obveznosti zaposlovanja 6% kvote invalidov (ali nadomestno izpolnitvijo), naložil plačilo prispevkov za vzpodbujanje zaposlovanja invalidov z zamudnimi obrestmi v skupni višini 1.681,75 EUR.

12. Po prvem odstavku 62. člena ZZRZI so delodajalci, ki zaposlujejo najmanj 20 delavcev, razen tujih diplomatskih in konzularnih predstavništev, invalidskih podjetij in zaposlitvenih centrov, dolžni zaposlovati invalide v okviru določenega deleža od celotnega števila zaposlenih delavcev (kvota). Tretji odstavek tega člena določa, da kvoto iz prvega odstavka tega člena določi Vlada Republike Slovenije na predlog Ekonomsko socialnega sveta  z uredbo. Kvota je glede na registrirano področje glavne dejavnosti delodajalca lahko različna, vendar ne more biti nižja od 2% in ne višja od 6% od skupnega števila zaposlenih delavcev. 64. člen tega zakona določa, da lahko delodajalci izberejo tudi nadomestno izpolnitev kvote. V primeru, da delodajalec kvote ne izpolni, je dolžan mesečno ob izplačilu plač obračunati in plačati v Sklad prispevek za vzpodbujanje zaposlovanja invalidov v višini 70% plače za vsakega invalida, ki bi ga bil dolžan zaposliti za izpolnitev predpisane kvote (prvi odstavek 65. člena ZZRZI).

13. Po trditvah tožeče stranke ta določba Uredbe ni v skladu z ZZRZI in Ustavo, zato bi sodišče moralo na podlagi instituta exceptio illegalis uporabo 3. člena Uredbe zavrniti.

14. Vrhovno sodišče je v sporu z istim dejanskim in pravnim stanjem v postopku revizije iste tožeče stranke, s sodbo X Ips 136/2015 z dne 15. 7. 2015, potrdilo sodbo prvostopenjskega sodišča, s katero je bila zavrnjena njena tožba zoper odločitev upravnega organa, ki jo je zavezal k plačilu prispevkov za vzpodbujanje zaposlovanja invalidov za zavezanca po določbah 62. člena ZZRZI in 3. člena Uredbe. Vrhovno sodišče je obrazložilo, da pri obremenitvi revidentke (tožeče stranke), ki spada skupaj z drugimi potovalnimi agencijami v skupino N) po Uredbi SKD, ne gre za kršitev ZZRZI in Uredbe, kot tudi ne za kršitev 14., 22. in 74. člena Ustave. Tudi ne gre za prekomeren poseg, ker za tako omejitev obstaja javna korist in je poseg v skladu s splošnim načelom sorazmernosti (2. člen Ustave).

15. V skladu s tretjim odstavkom 62. člena tega zakona je Vlada Republike Slovenije na predlog Ekonomsko socialnega sveta izdala Uredbo, ki v prvem odstavku 3. člena določa, da se kvota določi različno po dejavnostih, in sicer glede na področja v skladu z Uredbo SKD. 3. člen v tretjem odstavku Uredbe določa, glede na dejavnost zavezanca, ki je razvidna iz podatkov AJPES, 6% kvoto zaposlovanja invalidov, za tiste pravne osebe, ki opravljajo dejavnost pod oznako: N) Druge raznovrstne poslovne dejavnosti, kamor spada tudi dejavnost potovalnih agencij. Skladnost tretjega odstavka 62. člena ZZRZI z Ustavo, je presojalo že Ustavno sodišče, ki je odločilo, da navedena zakonska določba ni v neskladju z Ustavo in ker je bila Uredba sprejeta na podlagi tega zakona, je Ustavno sodišče zavrnilo tudi pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 3. in 4. člena Uredbe.

16. Iz samega dejanskega stanja tretjega odstavka 62. člena ZZRZI izhaja, da se Uredba sprejema na predlog Ekonomsko socialnega sveta. To pomeni, da ta predlaga Vladi sprejetje Uredbe, ki temelji na podatkih o številu zaposlenih invalidov po dejavnostih, ki pa se lahko po dejavnostih tudi bistveno spreminjajo. Vsled tega je bilo od leta 2007 dalje izdanih več Uredb. Tako so delodajalci glede na dejavnosti, ki jo opravljajo, razvrščeni skladno z Uredbo SKD in tožeča stranka izrecno ne prereka, da njena razvrstitev v takšno dejavnost ne bi bila pravilna.

17. Vrhovno sodišče je v prej navedeni sodbi navedlo, da so po Uredbi SKD dejavnosti razvrščene po različnih nivojih, tako da so določene štiri razčlembe (področje, oddelek, skupina, razred, glej 4. člen) in pet hierarhičnih ravni (področje, oddelek, skupina, razred, podrazred, glej 5. člen). Uredba torej sledi zakonu, ko v 3. členu podjetja razvrsti glede na dejavnost po področju dejavnosti (torej po prvi hierarhični ravni iz 5. člena Uredbe SKD, in na nobenem področju med podjetji ne dela, glede na razvrstitev na nižje hierarhične nivoje, razlik (oddelek, skupina, razred oziroma podrazred) dejavnosti oziroma glede na število zaposlenih ali glede na kakšen drug kriterij. V skladu s tretjim odstavkom 62. člena ZZRZI, je Vlada na predlog Ekonomsko socialnega sveta izdala Uredbo, ki v prvem odstavku 3. člena določa, da se kvota določi različno po dejavnostih, in sicer glede na področja v skladu z Uredbo SKD. V tretjem odstavku 3. člena Uredbe je določena glede na dejavnost zavezanca, ki je razvidna iz podatkov AJPES, 6% kvota zaposlovanja invalidov med drugim za tiste pravne osebe, ki opravljajo dejavnost pod oznako: N) Druge raznovrstne poslovne dejavnosti, kamor spada tudi dejavnost potovalnih agencij, kar je tudi tožeča stranka (poleg tega pa še za dejavnosti iz skupin A, B C, D, E IN Q).

18. Glede na to, da je Vrhovno sodišče sprejelo v bistveno podobnih zadevah z zgoraj navedeno sodbo, pravno stališče, s katerim naj bi se uskladila in poenotila tudi upravno sodna praksa Upravnega sodišča, sledili pa naj bi ji tudi pristojni upravni organi in ker tožeča stranka same pravilnosti izračuna dolžnega zneska prispevkov in zamudnih obresti ne prereka, je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (dalje ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo.

19. Odločitev o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

ZZRZI člen 62, 65, 65/1. Uredba o standardni klasifikaciji dejavnosti člen 5.  Uredba o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov člen 3.

Opr. št: IV U 223/2014, ECLI:SI:UPRS:2014:IV.U.223.2014

Opr. št: IV U 231/2014, ECLI:SI:UPRS:2014:IV.U.231.2014

Opr. št: IV U 257/2014, ECLI:SI:UPRS:2014:IV.U.257.2014

Opr. št: IV U 188/2014, ECLI:SI:UPRS:2014:IV.U.188.2014

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.