UPRS sodba III U 212/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2015-03-13

Andrej Orel (preds.), Lara Bartenjev (poroč.), mag. Damjan Gantar

gradbeno dovoljenje - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - skladnost projekta s prostorskim aktom - kmetijska zemljišča

Območje nameravane gradnje je po srednjeročnem družbenem planu občine Piran uvrščeno v prvo območje kmetijskih zemljišč, kar pomeni, da po srednjeročnem družbenem planu ni namenjeno za nekmetijsko rabo, kamor glede na navedeno sodi tudi gradnja objektov, ki neposredno služijo primarni kmetijski proizvodnji, torej tudi gradnja vinske kleti.

Toženka je z izpodbijano odločbo zavrnila zahtevek tožnikov za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo pomožnega kmetijsko gozdarskega objekta (vinske kleti) na zemljiški parceli številka 4408 k.o. …. Ugotovila je, da projekt ni skladen s prostorskim aktom, in sicer s 6. točko 32. člena Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za območje prostorskih celot Strunjan (1), Seča (8), Karbonar-Lucan (9), Sečovlje (11) in Liminjan-Vinjole-Krog (13) v občini Piran (Uradne objave Primorskih novic številka 34/90 in naslednje, v nadaljevanju PUP). V obrazložitvi se sklicuje na Zakon o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt) in na njegovi podlagi izdan Pravilnik o kriterijih za načrtovanje prostorskih ureditev in posegov v prostor na najboljših kmetijskih zemljiščih zunaj območij naselij (Uradni list RS, št. 110/08 in naslednji, v nadaljevanju Pravilnik), ki glede načrtovanja vinskih kleti in zidanic v 5. členu določa pogoj, da ima potencialni investitor v lasti in obdelavi najmanj 3000m2 vinograda, ki ga tožnika ne izpolnjujeta.

Upravni organ druge stopnje je zavrnil pritožbo tožnikov zoper izpodbijano odločbo. Kot nesporno ugotavlja, da je predmetna gradnja predvidena na območju, ki je po namenski rabi območje najboljših kmetijskih zemljišč. Takšna kmetijska zemljišča pa že po ustavi uživajo posebno varstvo. Pogoje varstva kmetijskih zemljišč določa veljavni Zakon o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ), ki v drugem odstavku 2. člena določa, da se kmetijska zemljišča s prostorskimi akti lokalnih skupnosti določijo kot območje kmetijskih zemljišč in se razvrščajo v območje trajno varovanih kmetijskih zemljišč in območja ostalih kmetijskih zemljišč. Pri pripravi osnutka prostorskega akta pa mora lokalna skupnost upoštevati strokovne podlage in načela zakona, ki ureja prostorsko načrtovanje. Pogoje posegov v prostor na najboljša kmetijska zemljišča vsebuje ZPNačrt, podrobneje pa pravilnik, na katerega se je skliceval prvostopenjski organ, ki se na podlagi 42. člena ZKZ-C (Uradni list RS št. 43/11) še uporablja. Pritrjuje ugotovitvi toženke, da tožnika nista izkazala pogoja iz Pravilnika, saj nimata v obdelavi najmanj 3000 m2 vinograda. Pojasnjuje, da se 9. člen PUP nanaša na vsa kmetijska zemljišča, 6. točka 32. člena pa izključno na kmetijska zemljišča prvega območja. Zato je treba 9. člen PUP uporabiti v povezavi s 6. točko 32. člena PUP, ki med drugim določa, da so dovoljeni posegi, določni s tem odlokom oziroma srednjeročnim družbenim planom Občine Piran. Po srednjeročnem družbenem planu Občine Piran, ki na podlagi prvega odstavka 96. člena ZPNarčt še velja do uveljavitve občinskega prostorskega načrta, pa obravnavano zemljišče ni stavbno oziroma določeno za gradnjo, pač pa gre za območje najboljših kmetijskih zemljišč. Gradnja objekta zato ni skladna z namensko rabo zemljišča. Glede očitkov v zvezi z ignoriranjem sodbe Upravnega sodišča opr. št. I U 2152/2009 organ ugotavlja, da ne gre za enako pravno in dejansko stanje, kot v predmetni zadevi. Kot neupoštevne zavrača pritožbene navedbe o neupoštevanju obvezne razlage 9. člena PUP.

Tožnika se s takšno odločitvijo ne strinjata in v tožbi med drugim navajata, da je v predmetni zadevi potrebno upoštevati ne samo 32. člen PUP, pač pa tudi 9. člen PUP z obvezno razlago, ki se med seboj dopolnjujejo. Sklicuje se na sodbo Upravnega sodišča opr. št. I U 2152/2009, v kateri je sodišče jasno zapisalo, da je predlagana gradnja nezahtevnega objekta (skednja) z vidika 9. člena PUP dopustna. Argumentacije toženke, s katero želi razlagati 6. točko 32. člen PUP na način, da se upošteva Pravilnik, pa je nezakonita in pomeni odstop od načela vezanosti upravnega organa na lastne odločitve. Toženka do sedaj nikoli ni razlagala navedene določbe PUP na način, kot je razviden iz izpodbijane odločbe. Poleg tega pa je tudi drugim investitorjem izdala gradbena dovoljenja za gradnjo nezahtevnih objektov brez sklicevanja na 32. člen PUP in Pravilnik. Poudarja, da predvidena gradnja izpolnjuje pogoje iz 9. člena PUP in 18. člena priloge 2 Uredbe o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje (Uradni list RS, št. 18/2013 in naslednji) ter da vinska klet predstavlja nezahteven pomožni kmetijsko gozdarski objekt, ki je namenjen opravljanju kmetijske dejavnosti, za predmetno gradnjo pa so izpolnjeni vsi pogoji iz Uredbe. Nameravana gradnja pa je tudi skladna s prostorskim aktom. Izpodbijana odločitev zato predstavlja kršitev 6. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) in 153. člena Ustave. 6. točka 32. člena PUP ni bila pravilno uporabljena, toženka pa se tudi ni opredelila do navedene sodbe Upravnega sodišča, ki ni zgolj mrtva črka na papirju. Menita, da je izpodbijana odločba tako pomanjkljiva in neobrazložena, da so zagotovljena pravna sredstva le navidezna, poleg tega pa je tudi ni mogoče preizkusiti. Prav tako pa je ostalo nepravilno in nepopolno ugotovljeno dejansko stanje, saj predvideni poseg ne nasprotuje PUP. Primarno predlagata, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi in o stvari odloča po vsebini, saj bi odprava izpodbijanega akta in nov postopek tožnikoma prizadela težko popravljivo škodo, podrejeno pa predlagata vrnitev zadeve toženki v ponoven postopek.

Tožena stranka na tožbo ni vsebini ni odgovorila.

V zadevi ni sporno, da tožnika načrtujeta gradnjo pomožnega kmetijsko-gozdarskega objekta (vinske kleti) na I. območju kmetijskih zemljišč. Po 9. členu PUP je na območju kmetijskih površin med drugim dovoljena gradnja objektov in naprav, namenjenih kmetijski dejavnosti. Obvezna razlaga tega člena (Uradne objave Primorske novice, št. 28/08) sicer pravi, da je treba za gradnjo objektov na območju kmetijskih površin upoštevati določbe Uredbe (Uradni list RS, št. 37/08 in 99/08), vendar sodišče ugotavlja, da Uredba pogojev za gradnjo nezahtevnih, pomožnih kmetijsko gozdarskih objektov, kakršen je objekt, ki ga nameravata zgraditi tožnika, razen tistih v 11. členu (glede namembnosti in velikosti nezahtevnih objektov), ne določa. Enako velja za v času odločanja veljavno Uredbo o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje. Obvezna razlaga 9. člena PUP je zato glede vprašanja, ali smeta tožnika na predmetnem zemljišču graditi ali ne, nepomembna.

Sodišče se strinja z navedbo toženke, da je treba v obravnavanem primeru, ko ni sporno, da gre za nameravano gradnjo na kmetijskem zemljišču I. območja, za presojo skladnosti nameravane gradnje s prostorskim aktom upoštevati tudi 6. točko 32. člena PUP, ki je v primerjavi z 9. členom PUP specialna določba, saj se nanaša samo na kmetijska zemljišča I. območja in ki določa, da so na njih dovoljeni posegi, določeni s tem odlokom oziroma s srednjeročnim družbenim planom občine Piran.

Navedeno določbo je treba po presoji sodišča razlagati tako, da so na kmetijskem zemljišču I območja dovoljeni posegi, ki jih dovoljuje PUP oziroma srednjeročni družbeni plan občine Piran, ki še velja na podlagi 96. člena ZPNačrt. Ker PUP glede dovoljenih posegov na I. območju kmetijskih zemljišč nima posebnih določb, je treba glede na določbo 6. točke 32.člena PUP upoštevati srednjeročni družbeni plan občine Piran.

Zakon o kmetijskih zemljiščih (Uradni list SRS, št. 26/73 in naslednji), veljaven v času sprejetja PUP, na katerega se je 6. točka 32. člena PUP nanašala, je v prvem odstavku 11. člena določal, da so zemljišča, ki so temelj proizvodnje hrane v SR Sloveniji, trajno namenjena kmetijski proizvodnji in se v dolgoročnih in srednjeročnih planih razvrstijo v prvo območje kmetijskih zemljišč. Četrti odstavek navedenega člena je določal, da se v srednjeročnem planu občine izjemoma lahko določi, da se zemljišča iz prvega odstavka tega člena namenijo za nekmetijsko rabo, če ni mogoče uporabiti manj primernih zemljišč in če gre med drugim za gradnjo objektov, ki neposredno služijo primarni kmetijski proizvodnji (stanovanjske hiše, hlevi, silosi, strojne lope ipd.). Za spremembo namembnosti kmetijskega zemljišča ali gozda se skladno z drugim odstavkom 15. člena tega zakona ni štela le gradnja objektov za rejo govedi, konj, prašičev in drobnice s pripadajočimi objekti, gradnja gozdnih prometnic in dovoznih poti do gorskih in hribovitih predelov ter gradnja rastlinjakov.

Ker iz neprerekane ugotovitve toženke izhaja, da je območje nameravane gradnje po srednjeročnem družbenem planu občine Piran uvrščeno v prvo območje kmetijskih zemljišč, kar pomeni, da po srednjeročnem družbenem planu ni namenjeno za nekmetijsko rabo, kamor glede na navedeno sodi tudi gradnja objektov, ki neposredno služijo primarni kmetijski proizvodnji, torej tudi gradnja vinske kleti, saj glede na navedeno ne gre objekt, katerega gradnja ne bi pomenila spremembe namembnosti kmetijskega zemljišča, je ugotovitev toženke, na kateri izpodbijana odločba temelji, da nameravana gradnja ni v skladu s 6. točko 32. člena PUP, pravilna in zakonita.

Razlaga navedene določbe, za kakršno se zavzemata tožnika, bi pripeljala do stanja, po katerem bi bila tudi na kmetijskih zemljiščih I. območja, enako kot na območju ostalih kmetijskih površin, dovoljena gradnja vseh objektov in naprav, namenjenih kmetijski dejavnosti. Takšna ureditev bi bila v nasprotju z v času sprejema PUP veljavnim Zakonom  o kmetijskih zemljiščih, prav tako pa tudi z danes veljavnim ZKZ, in sicer njegovim 3.č členom, ki načrtovalcem prostorskih aktov na območjih trajno varovanih kmetijskih zemljišč brez spremembe namenske rabe kmetijskih zemljišč ne dopušča načrtovanja pomožnega kmetijskega objekta, kot je predmetni.

Ker v zadevi I U 2152/2009, na katero se sklicujeta tožnika, ni šlo za primer, ko bi toženka zavrnila vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja zaradi neizpolnjevanja pogoja iz 6. točke 32. člena PUP, kot v obravnavanem primeru, ampak je bil neutemeljeno zavrnjen vlagateljev zahtevek za izdajo kulturnovarstvenega soglasja zaradi neizpolnjevanja pogoja iz 22. člena PUP, tožnik ne more uspeti s sklicevanjem na navedeno sodbo.

Ker je predmet tega upravnega spora zgolj presoja zakonitosti izpodbijane odločbe, tožnika ne moreta uspeti z navedbami, da se toženka pri izdaji gradbenih dovoljenj drugim investitorjem ni sklicevala na 32. člen PUP in Pravilnik. Izjava tožnikov, da se toženka v predhodnem postopku ni sklicevala na navedeno pravno podlago pa je protispisna, saj iz sklepa z dne 29. 11. 2013 izhaja, da je toženka tožnika seznanila s  stališčem in pravno podlago, na kateri izpodbijana odločba temelji.

Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je tožba neutemeljena, zato jo je zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, ker dejstva in dokazi, ki jih navajata tožnika, niso pomembni za odločitev (druga alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.