UPRS sklep I U 2045/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-04-13

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), Liljana Polanec (poroč.), mag. Damjan Gantar

nadomestilo plače po prenehanju funkcije župana - upravni spor - pravni interes - zavrženje tožbe

Z izpodbijanim aktom ni bilo odločeno o nobeni pravici tožeče stranke, niti ne o njeni neposredni, na zakon oprti pravni koristi, saj je bilo odločeno o pravici druge osebe in sicer upravičenca, ki bi tudi edini, glede na določbo 19. člena ZFDO, zoper odločitev organa lahko vložil ugovor.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Župan Občine X. je pri tukajšnjem sodišču vložil tožbo na podlagi šestega odstavka 33. člena Zakona o lokalni samoupravi (ZLS). V tožbi navaja, da je Komisija za mandatna vprašanja, volitve in imenovanja Občine X. (Komisija) z odločbo z dne 20. 11. 2014 A.A. (upravičencu) priznala pravico do nadomestila plače po prenehanju funkcije in sicer v višini 80 % zadnje mesečne plače, ki jo je upravičenec prejemal. V zvezi z navedeno odločitvijo Komisije je izdal sklep po 33. členu ZLS, s katerim je zadržal izvajanje odločitve in zahteval, da se o zahtevi za priznanje pravice do nadomestila odloči še enkrat ter je o zadržanju obvestil tudi Ministrstvo za javno upravo. Komisija je dne 8. 12. 2014 izdala novo odločbo, s katero je odločila enako kot s predhodno odločbo, da upravičencu pripada pravica do nadomestila plače. Navaja, da je odločitev o priznanju nadomestila na podlagi določb Zakona o funkcionarjih v državnih organih (ZFDO) nezakonita, kar tudi obrazlaga. Morebitno plačilo bremeni občinski proračun in bi pravica do nadomestila imela pravno podlago le, če bi država zagotovila tudi vir financiranja nadomestila. Poleg tega so na strani upravičenca podane okoliščine, zaradi katerih je sporna odločitev tudi nezakonita, saj je imenovani po volitvah sam povzročil, da nima več podlage za zavarovanje, saj je sam prenehal s funkcijo direktorja v družbi B., kar posledično pomeni, da je sam povzročil svojo brezposelnost. Upravičenec je bil pred nastopom funkcije župana brezposeln, kar pomeni, da je njegova sedanja brezposelnost le vrnitev v enako stanje, v katerem je bil pred nastopom funkcije. Upravičenec zato ne izpolnjuje pogojev po 14. členu ZFDO. Glede na navedeno sodišču predlaga, da naj odločbi Komisije z dne 20. 11. 2014 in 8. 12. 2014 kot nezakoniti odpravi.

2. V odgovoru na tožbo Komisija navaja, da ni prejela obvestila, da je župan o zadržanju odločitve obvestil tudi Ministrstvo za javno upravo. Če pa tako obvestilo ne obstaja, potem niso izpolnjene vse procesne predpostavke za tožbo. Dalje navaja, da je v 15. členu ZFDO določeno, da o pravici funkcionarja, ki mu je prenehala funkcija, do nadomestila plače, odloča organ, pristojen za njegovo imenovanje oziroma izvolitev, ali od njega pooblaščeno telo, za občinske funkcionarje pa delovno telo predstavniškega organa. Ta določba torej izrecno določa, da se nadomestilo nanaša tudi na občinske funkcionarje, torej tudi na A.A. Da je župan funkcionar, za katerega veljajo določbe, ki določajo pravice do nadomestila po prenehanju funkcije, izhaja tudi iz prakse Višjega in delovnega sodišča, npr. sodba Pdp 474/2013 z dne 26. 9. 2013. Povsem nesmiselno je zatrjevanje tožeče stranke, da naj A.A. ne bi izpolnjeval pogojev po 14. členu ZFDO, ker naj bi sam povzročil svojo brezposelnost. Slednji je bil pred nastopom funkcije župana brez zaposlitve, zaradi česar vrnitev k prejšnjemu delodajalcu ni mogoča, k svoji vlogi pa je priložil izjavo družbe B., da ne more skleniti delovnega razmerja zaradi plačilne nesposobnosti te družbe in izjavo C., da nima potreb po zaposlitvi ter tudi ni izpolnjeval pogoja za pridobitev pravice do starostne pokojnine. Zato je ugotovila, da so izpolnjeni pogoji za pridobitev pravice do nadomestila plače. Glede na navedeno tožena stranka sodišču predlaga, da tožbeni zahtevek v celoti zavrne. Zahteva tudi vračilo stroškov postopka.

3. Tožbo je bilo potrebno zavreči iz naslednjih razlogov:

4. Sodišče uvodoma ugotavlja, da je tožeča stranka vložila tožbo zoper tri (navedene) tožene stranke. Ker je po določbi petega odstavka 17. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) toženec država, lokalna skupnost ali druga pravna oseba, ki je izdala upravni akt, s katerim je bil postopek odločanja končan, je sodišče smiselno štelo, da je v obravnavani zadevi tožena stranka Komisija, ki je tudi izdala akt, ki ga tožeča stranka s tožbo izpodbija.

5. Sodišče v upravnem sporu, v skladu z 2. členom ZUS-1 odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika, o zakonitosti drugih aktov pa samo, če tako določa zakon (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). Drugi odstavek 2. člena ZUS-1 pa določa, da je upravni akt upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta.

6. Zato je v obravnavani zadevi, v kateri gre za spor v smislu tretjega odstavka 7. člena ZUS-1, odločilno vprašanje, ali je tožeča stranka izkazala svoj pravni interes za izpodbijanje akta. Pravni interes ima oseba, ki izkaže, da je z izpodbijanim aktom neposredno poseženo v njene pravice, obveznosti ali pravne koristi. To pomeni, da mora tožeča stranka ves čas postopka izkazovati, da bi si s tožbo v upravnem sporu lahko izboljšala svoj pravni položaj in pri tem ne zadošča le možnost ugotovitve nezakonitosti upravnega akta.

7. Tožeča stranka v tem upravnem sporu izpodbija odločbi Komisije, s katerima je bilo odločeno, da upravičencu pripada nadomestilo plače po prenehanju funkcije župana v občini X. Zatrjuje, da sta izpodbijani odločbi nezakoniti, ker upravičenec ne izpolnjuje pogojev po 14. členu Zakona o funkcionarjih v državnih organih (ZFDO).

8. Izpodbijana akta sta bila izdana na podlagi določb 14. in 15. člena ZFDO. Na podlagi citiranih zakonskih določb o pravicah funkcionarjev po prenehanju mandata, odloča organ, pristojen za njegovo imenovanje oziroma izvolitev, ali od njega pooblaščeno telo, za občinske funkcionarje pa delovno telo predstavniškega organa. To pomeni, da je izpodbijani odločbi izdal za to pristojen organ. V 19. členu ZFDO je urejeno varstvo pravic in sicer ima pravico do ugovora zoper odločitev o (njegovih) pravicah in obveznostih samo funkcionar.

9. Tožeča stranka je vložila tožbo, s katero predlaga odpravo izpodbijanih odločb, na podlagi šestega odstavka 33. člena Zakona o lokalni samoupravi (ZLS). Slednja določa, da župan zadrži izvajanje odločitve občinskega sveta, če meni, da je nezakonita, ali je v nasprotju s statutom ali drugim splošnim aktom občine, in predlaga občinskemu svetu, da o njej ponovno odloči na prvi naslednji seji, pri čemer mora navesti razloge za zadržanje. Ob zadržanju izvajanja odločitve občinskega sveta župan opozori pristojno ministrstvo na nezakonitost take odločitve (to obvestilo je v spisu). Če občinski svet ponovno sprejme enako odločitev, lahko župan začne postopek pri upravnem sodišču. Sodišče je zato štelo, da tožeča stranka izpodbija (samo) odločbo Komisije z dne 8. 12. 2014.

10. Tožeča stranka svoj pravni interes utemeljuje s tem, da morebitno plačilo nadomestila plače bremeni občinski proračun in da je upravičenec sam povzročil svojo brezposelnost.

11. Sodišče ugotavlja, da z izpodbijanim aktom ni bilo odločeno o nobeni pravici tožeče stranke, niti ne o njeni neposredni, na zakon oprti pravni koristi, saj je bilo odločeno o pravici druge osebe in sicer upravičenca, ki bi tudi edini, glede na zgoraj citirano določbo 19. člena ZFDO,  zoper odločitev pristojnega organa lahko vložil ugovor. To pa po mnenju sodišča pomeni, da tožeča stranka v konkretnem primeru s svojimi navedbami ni izkazala svojega pravnega interesa za vložitev tožbe na podlagi šestega odstavka 33. člena ZLS.

12. Ker torej po presoji sodišča tožeča stranka v konkretnem primeru ni izkazala pravnega interesa za vložitev tožbe zoper izpodbijano odločbo Komisije in si zato s tožbo v tem upravnem sporu ne more izboljšati svojega pravnega položaja, je sodišče na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 tožbo kot nedovoljeno zavrglo. Ker je sodišče tožbo zavrglo, se ni spuščalo v presojo tožbenih ugovorov. Dodaja le, da je morebitna kršitev določb 14. člena ZFDO lahko stvar kakšnega drugega sodnega postopka.

13. Sodišče je zahtevo tožene stranke za povrnitev stroškov postopka zavrnilo na podlagi določbe četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, ki določa, da če sodišče tožbo zavrne ali zavrže, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

ZFDO člen 15, 19. ZLS člen 33, 33/6. ZUS-1 člen 2, 7, 7/3, 36, 36/1, 36/1-6.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.