UPRS sodba I U 1999/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2015-08-25

Petra Hočevar (preds.), mag. Mira Dobravec Jalen (poroč.), mag. Miriam Temlin Krivic

zaščitena kmetija - status zaščitene kmetije - preveritev pogojev za zaščiteno kmetijo - dejanska raba zemljišč - obrazložitev odločbe

Z novelo ZDKG-A, uveljavljeno 13. 4. 2013, je bila dana pravna podlaga za  (ponovni) postopek; v določbi 5. člena navedenega zakona je upravnim enotam naložena dolžnost, da v petih letih od uveljavitve zakona po uradni dolžnosti preverijo, ali kmetije izpolnjujejo pogoje, da se določijo za zaščitene kmetije, pri čemer se prednostno preverijo tiste kmetije, ki so predmet zapuščinskega postopka ali pravnega prometa med živimi. Zato sodišče kot neutemeljene zavrača tožbene navedbe, da je bila z izpodbijano odločbo kršena določba četrtega odstavka 225. člena ZUP in da je bilo s tem protipravno in nedopustno poseženo v tožnikovo ustavno pravico do zasebne lastnine.

Zakon kriterije za zaščito kmetij določa glede na objektivno primernost zemljišč za kmetijsko in gozdarsko dejavnost; zato se o zaščiti kmetije ne odloča na podlagi trenutne oblike gospodarjenja, temveč na podlagi njene objektivne zmožnosti za kmetijsko in gozdno dejavnost.

Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Grosuplje št. 330-1763/2014-8 (310) z dne 15. 10. 2014 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 285,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Upravna enota Grosuplje (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo odločila, da je kmetija v lasti tožnika in ki obsega tam navedene nepremičnine, zaščitena kmetija. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je prvostopenjski organ v skladu s 4. členom Zakona o dedovanju kmetijskih gospodarstev (v nadaljevanju ZDKG) pridobil podatke glede lastništva zemljišča iz zemljiške knjige, glede bonitete zemljišč in obsega zemljišč zaščitene kmetije pa iz zemljiškega katastra. Ugotovil je, da kmetijska zemljišča z boniteto od 50 do 100 predstavljajo 11.902 m2 površine ter 1,1902 ha primerljivih površin, da kmetijska zemljišča z boniteto 1 do 49 predstavljajo 61.865 m2 oziroma 3,0933 ha primerljive površine ter da gozdna zemljišča predstavljajo 157.620 m2 oziroma 1,9703 ha primerljivih površin, tako da je primerljive kmetijske površine 6,2538 ha. Na zaslišanju je tožnika seznanil z relevantnimi določbami ZDKG ter mu predložil zemljiškoknjižne in zemljiškokatastrske podatke o zemljiščih, ki jih ima v lasti ter napovedal, da bo v nadaljevanju izdana odločba o tem, da njegova kmetija šteje za zaščiteno kmetijo. Tožnik je tedaj izjavil, da želi, da se parceli št. 1947/1 k.o. ... in parc. št. 1521/56 k.o. ... izločita iz zaščite zaradi oddaljenosti in ker se tudi ne obdelujeta, poleg tega, da tudi kmetija kot taka ni v funkciji, da se večina zemljišč zarašča in da ostala zemljišča obdelujejo – kosijo drugi kmetje. Glede na določbe ZDKG ter rezultate ugotovitvenega postopka je organ odločil, da tožnikova kmetija šteje za zaščiteno kmetijo.

Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je z odločbo z dne 11. 11. 2014 zavrnilo tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo prvostopenjskega organa.

Tožnik v tožbi uvodoma navaja, da je prvostopenjski organ z odločbo z dne 8. 3. 2006 ugotovil, da kmetijska zemljišča v njegovi lasti ne izpolnjujejo pogojev za določitev zaščitene kmetije ter je ta odločba postala pravnomočna; tudi iz zemljiške knjige ni izhajalo, da gre za zaščiteno kmetijo. Ne glede na to je prvostopenjski organ izdal novo, izpodbijano odločbo, s katero je ugotovil, da kmetija tožnika šteje za zaščiteno kmetijo. V času od leta 2006 do izdaje izpodbijane odločbe tožnik ni pridobil v last novih kmetijskih zemljišč. S tem ko je prvostopenjski organ za nepremičnine, na katere se nanaša že pravnomočna odločba z dne 8. 3. 2006, ugotovil, da so zaščitena kmetija, je posegel v pravnomočno urejeno razmerje. Navedeno glede na četrti odstavek 225. člena ZUP ni bilo dopustno. Poleg tega pa je z izpodbijano odločbo upravni organ posegel v že pridobljene pravice tožnika (pravica do zasebne lastnine) ter je kršil ustavno načelo zaupanja v pravo, kar je po ustaljeni praksi Vrhovnega sodišča nedopustno in protipravno (na primer sodba in sklep G 42/2010 in G 43/2011, sodba VIII Ips 3/2010, sodba VIII Ips 15/2013, sodba VII Ips 102/2009), enako po praksi Ustavnega sodišča (na primer odločba Up-20/10, odločba U-I-29/97). Vse navedene kršitve je tožnik uveljavljal že v pritožbi zoper prvostopenjsko odločbo, vendar se drugostopenjski organ do pritožbenih navedb v tej zvezi ni opredelil. Tožnik v nadaljevanju navaja, da se namen posebnega varstva zaščitene kmetije v ZDKG uresničuje le, če taka kmetija dejansko obstaja, torej dejansko funkcionira kot gospodarska enota v smislu 2. in 3. člena ZDKG, ki služi redni kmetijski oziroma gozdarski proizvodnji in lastniku tako zagotavlja socialno varnost. Drugačna razlaga pojma zaščitene kmetije bi bila v nasprotju z namenom ZDKG in temeljnimi ustavnimi načeli, v skladu s katerimi se razpolaganje z osebno lastnino lahko z zakonom omeji zgolj zaradi zagotavljanja gospodarske, socialne in ekološke funkcije lastnine, kot to izhaja iz določb 67., 69. in 71. člena Ustave RS. Čeprav je prvostopenjski organ tožnika povabil na zaslišanje, na katerem je ta povedal, da predmetna zemljišča ne predstavljajo kmetijske oziroma kmetijsko gozdarske gospodarske enote, da ne služijo redni kmetijski in gozdarski proizvodnji, se prvostopenjska odločba do teh vprašanj ni opredelila. Enako je tožnik uveljavljal v pritožbi, kjer je dodal še, da je star 80 let, da nima statusa kmeta, da se tudi ne ukvarja s kmetijstvom ali pridelavo hrane, da predmetna zemljišča niso pomembna za pridelavo hrane in da večina od njih tudi ni primernih za kmetijsko pridelavo. Navajal je, da ne razpolaga s kmetijskimi napravami, orodjem ali živino, iz česar vsega izhaja, da pri predmetnih zemljiščih ne gre za kmetijo v smislu ZDKG. Poleg tega zemljišča s parc. št. 350/428 k.o. ..., 1947/1 k.o. ... in k.o. ... že zaradi svoje oddaljenosti od ostalih zemljišč z njimi ne morejo tvoriti funkcionalne celote ter bi najmanj ta zemljišča morala biti izvzeta iz obsega zaščitene kmetije. Nadalje izpodbijane odločbe prvostopenjskega organa ni mogoče preizkusiti v delu glede primerljivih kmetijskih površin. V odločbi ni obrazloženo, na kakšen način je organ prišel do številk v tabeli in kako jih je uporabil, da je prišel do zaključka iz odločbe. Obrazložitev odločbe ne vsebuje vseh elementov v skladu z 214. členom ZUP, kar vse je tožnik uveljavljal že v pritožbi. V skladu s 3. členom novele ZDKG-A stavbna zemljišča, gozdna zemljišča in kmetijska zemljišča z boniteto, nižjo od 40, niso pomembna za zaščiteno kmetijo. Podobno dikcijo vsebuje 4. člen tega zakona glede volil. ZDKG torej kmetijska zemljišča, ki imajo boniteto nižjo od 40, obravnava kot zemljišča, ki niso pomembna za zaščiteno kmetijo. Pred spremembo ZDKG je bil uporabljan pojem „neobdelovalna“ zemljišča. Ker že sam ZDKG ta zemljišča izvzema iz posebne zaščite, je za status zaščitene kmetije posebej pomembno, katera kmetijska zemljišča imajo boniteto nižjo od 40. Iz izpodbijane odločbe prvostopenjskega organa je namreč razvidno, da ima kar 61.865 m2 kmetijskih zemljišč boniteto med 1 in 49 in prav ta zemljišča prinesejo levji delež k izračunu primerljive površine (3,0933 ha). Večina kmetijskih zemljišč v bonitetnem razredu 1 do 49 ima boniteto nižjo od 40. Če prvostopenjski organ teh zemljišč ne bi upošteval pri izračunu primerljivih kmetijskih površin, kriterij 5 ha primerljivih kmetijskih površin ne bi bil izpolnjen. Iz same odločbe prve stopnje pa ni razvidno, zakaj navedenega upravni organ ni upošteval in zakaj je zemljišča z boniteto, nižjo od 40 in celo nižjo od 35 upošteval v izračun primerljivih površin. Tožnik dalje izpostavlja, da tudi Zakon o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ) posebej varuje kmetijska zemljišča z boniteto nad 51, saj za zemljišča z nižjo boniteto ne določa odškodnine za spremembo namembnosti zemljišč (3. člen ZKZ-D). Ta zakon v 3.c členu tudi določa pogoje za trajno varovanje kmetijskih zemljišč, in ti so: boniteta višja od 35, bližina vodnih virov, izvedena komasacija, obstoj trajnih nasadov ali lokalne značilnosti kmetijske pridelave in rabe kmetijskih zemljišč. Upoštevaje torej širši kontekst varovanja kmetijskih zemljišč kmetija ne more biti zaščitena mimo pogojev in načel, določenih v ZKZ. Status zaščitene kmetije namreč pomeni obliko trajnega varovanja kmetijskih zemljišč in v primeru neupoštevanja načel iz ZKZ zaščita kmetije ni v funkciji ustavno dopustnih omejitev lastninske pravice, saj bi bilo sicer nesmiselno, da ZKZ govori o zaščiti zemljišč z boniteto nad 35; v konkretni zadevi pa ima večina zemljišč boniteto nižjo od 35. Nobena teh okoliščin v tožnikovem primeru pri odločanju ni bila upoštevana. Tudi kolikor je drugostopenjski organ navajal, da je eden od kriterijev, ki mora biti izpolnjen za to, da se kmetijo šteje za zaščiteno kmetijo, gospodarska celota, pa iz nobene od odločb ne izhaja ugotovitev, da je ta kriterij izpolnjen. Glede drugega kriterija – primerljive kmetijske površine pa tožnik ponavlja, da ni obrazloženo, kako je upravni organ prišel do zaključka, da je pogoj izpolnjen. Tako v postopku na prvi kot v postopku na drugi stopnji so bila tako kršena temeljna načela ZUP (6., 7. in 8. člen), upravna organa pa nista varovala pravic in koristi stranke. Tožnik sodišču predlaga, naj odločbi upravnih organov obeh stopenj odpravi ter odloči samo, da se upravni postopek ustavi. Zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka.

Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe kot neutemeljene iz razlogov, navedenih v obrazložitvi izpodbijane odločbe ter sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

V prvi pripravljalni vlogi tožnik vztraja pri tožbi in tožbenem predlogu. Ponavlja, da javno dostopni podatki o površinah in bonitetah zemljišč ne morejo pomeniti, da upravnim organom ni treba vsebinsko utemeljiti svojih odločb in obrazložiti, na kakšen način so javno dostopni podatki uporabljeni, da je upravni organ prišel do zaključka, ki ga mora imeti vsaka stranka možnost preizkusiti.

Uvodoma sodišče ugotavlja, da tožnik s tožbo izpodbija odločbi upravnih organov obeh stopenj. Ker pa je po določbah 2. člena Zakona o upravnem sporu v obravnavanem primeru dopusten upravni spor le zoper odločbo organa prve stopnje, saj je s to odločbo odločeno o pravici tožnika, je sodišče štelo, ne da bi pošiljalo tožbo v popravo, da tožnik izpodbija le odločbo organa prve stopnje.

V obravnavani zadevi je sporna odločitev, da je kmetija v lasti tožnika zaščitena kmetija.

Sodišče tožniku ne pritrjuje, da bi organ o tem, ali njegova kmetija šteje za zaščiteno kmetijo, ne mogel (ponovno) odločiti z izpodbijano odločbo, čeprav je bilo z odločbo z dne 8. 3. 2006 že ugotovljeno, da kmetija v njegovi lasti ne izpolnjuje pogojev za določitev za zaščiteno kmetijo ter je ta odločba postala pravnomočna, novih zemljišč pa od tedaj ni pridobival. Z novelo ZDKG-A, uveljavljeno 13. 4. 2013, je namreč bila dana pravna podlaga za tak (ponovni) postopek; v določbi 5. člena navedenega zakona je upravnim enotam naložena dolžnost, da v petih letih od uveljavitve zakona po uradni dolžnosti preverijo, ali kmetije izpolnjujejo pogoje, da se določijo za zaščitene kmetije, pri čemer se prednostno preverijo tiste kmetije, ki so predmet zapuščinskega postopka ali pravnega prometa med živimi. Zato sodišče kot neutemeljene zavrača tožbene navedbe, da je bila z izpodbijano odločbo kršena določba četrtega odstavka 225. člena ZUP (po kateri je pravnomočno odločbo mogoče odpraviti, razveljaviti ali spremeniti samo na podlagi pravnih sredstev, določenih z zakonom) in da je bilo s tem protipravno in nedopustno poseženo v tožnikovo ustavno pravico do zasebne lastnine. Prav tako brez podlage tožnik zatrjuje kršitev ustavnega načela varstva zaupanja v pravo (2. člen Ustave), kajti to ustavno načelo varuje (posameznika) pred arbitrarnim poseganjem države v njegov pravni položaj, ki ne temelji na stvarnem razlogu, utemeljenem v legitimnem javnem interesu; Ustavno sodišče pa je v več svojih odločbah navedlo, da je poseg države v pravico do zasebne lastnine in dedovanja s posebno ureditvijo dedovanja kmetijskih gospodarstev utemeljen zaradi uveljavljanja socialne in ekonomske funkcije lastnine (67. člen Ustave), pri čemer je socialna funkcija uresničena s tem, da se prepoveduje delitev kmetij ter se dediču kmetije omogoča prevzeti kmetijo pod pogoji, ki ga ne obremenjujejo preveč, ekonomska funkcija lastnine pa z načelom nedeljivosti kmetij, s čemer se onemogoča drobitev srednje velikih kmetij, da se ohranjajo kmetijsko-gozdarske celote, ki omogočajo smotrno gospodarjenje (npr. odločba U-I-57/92 z dne 3. 11. 1994).

Pogoje za določitev zaščitene kmetije določa 2. člen ZDKG; nanašajo se zgolj na lastništvo kmetijskega gospodarstva in obseg njegovih zemljišč (primerljivih kmetijskih površin). Kar pomeni, da je zakon kriterije za zaščito kmetij določil glede na objektivno primernost zemljišč za kmetijsko in gozdarsko dejavnost; zato se o zaščiti kmetije ne odloča na podlagi trenutne oblike gospodarjenja, temveč na podlagi njene objektivne zmožnosti za kmetijsko in gozdno dejavnost. Glede na to tožnik brez podlage zatrjuje, da bi bilo v njegovem primeru treba upoštevati tudi okoliščine, da kmetija (trenutno) ne služi kmetijski in gozdarski proizvodnji, da je tožnik ne obdeluje, da nima statusa kmeta, da ne razpolaga s kmetijskimi napravami, orodjem in živino, da tožnikova zemljišča niso pomembna za pridelavo hrane, da organ v postopku ni posebej ugotovil pogoja, da kmetija predstavlja gospodarsko celoto,  ipd.

Iz drugega odstavka 2. člena ZDKG izhaja tudi, kako je treba ugotoviti primerljive kmetijske površine. Upoštevajo se po dejanski rabi v zemljiškem katastru evidentirana kmetijska zemljišča z boniteto od 1 do 49 (prva alinea) ter od 50 do 100 (druga alinea) in gozdna zemljišča(tretja alinea). Zato sodišče tožniku ne pritrjuje, da bi bilo pri ugotavljanju primerljivih kmetijskih površin treba upoštevati tudi 15. člen ZDKG (ki vsebuje določbe o določitvi nujnega deleža v zapuščinskem postopku), 22. člen ZDKG (ki določa, kako oporočitelj z deli zaščitene kmetije lahko razpolaga z volili) ter določbe ZKZ, ki urejajo (trajno) varovanje kmetijskih zemljišč.

Sodišče pa se s tožnikom strinja, da izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti, kar je kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP.

Po drugem odstavku 4. člena ZDKG se za določitev zaščitene kmetije glede lastništva uporabljajo podatki iz zemljiške knjige, glede bonitete zemljišč in obsega zemljišč zaščitene kmetije pa podatki iz zemljiškega katastra. Kako so bili ti podatki pri ugotavljanju, ali so pogoji iz 2. člena ZDKG za določitev zaščitene kmetije izpolnjeni, upoštevani, pa mora biti iz obrazložitve odločbe, da ta zadosti določbam 214. člena ZUP, razvidno. To pomeni, da mora biti razvidno, katera kmetijska  in gozdna zemljišča so bila upoštevana ter kako, in sicer morajo biti vse posamezne upoštevane nepremičnine opredeljene z navedbo parcelne številke, katastrske občine, dejanske rabe v zemljiškem katastru in površine ter (pri kmetijskih zemljiščih) bonitete. Za preizkus materialne zakonitosti odločbe tako obrazložitev izpodbijane odločbe, ki navedenih zahtev ne izpolnjuje, saj obrazložitev ni podana po posameznih nepremičninah (pač pa zgolj po kategorijah: kmetijska zemljišča z boniteto od 50 do 100, kmetijska zemljišča z boniteto od 1 do 49, gozdna zemljišča) ne zadošča. V obrazložitvi odločbe pa mora biti hkrati odgovorjeno na vse navedbe strank, ki so za odločitev bistvenega pomena; v obravnavani zadevi so kot take bile podane v prvostopenjskem postopku navedbe tožnika o tem, da kmetija ni v funkciji ter da dve določeni parceli zaradi oddaljenosti ne bi mogli biti upoštevani pri ugotavljanju, ali so izpolnjeni pogoji za zaščiteno kmetijo.

Ker je sodišče presodilo, da so bila v postopku za izdajo izpodbijane odločbe bistveno kršena pravila postopka, je na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo ter izpodbijano odločbo odpravilo, zadevo pa na podlagi tretjega ter v smislu četrtega odstavka istega člena vrnilo organu v ponovni postopek. Sodišče dodaja, da je odgovorilo na tožbene navedbe, bistvene za odločitev ter da ni sledilo dokaznim predlogom za dokazovanje dejstev in okoliščin, ki za odločitev v zadevi niso pravno pomembne.

O stroških postopka pa je sodišče odločilo po določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 ter tožniku priznalo na podlagi drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu stroške v višini 285,00 EUR.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.