UPRS sodba I U 1977/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-02-18

sofinanciranje iz javnih sredstev - nepovratna sredstva - nadomestna gradnja - energetska sanacija

Dopolnjevanja vloge po poteku roka za dopolnitev javni razpis ne omogoča, v primeru neskladja med vlogo in naknadno posredovano dokumentacijo jo celo izrecno izključi. Zato se pri izpodbijani odločitvi utemeljeno ne upošteva listin, ki jih je tožeča stranka predložila po poteku roka za dopolnitev.

Veljavni ZGO-1 ne vsebuje več pojma nadomestna gradnja, ta pojem pa še vedno vsebujejo prostorski akti, med drugim tudi prostorski akti tožeče stranke, zato ni nemogoče, da se gradbeno dovoljenje izdaja za nadomestno gradnjo. Takšno dovoljenje ni bilo izdano, ne izrecno in ne po vsebini, saj gre z ozirom na vsebino obeh dovoljenj (za gradnjo in za rušenje), za različni lokaciji in za objekta, ki sta različna tako po tlorisu kot po višini. Novogradnja ne more biti predmet razpisa. Sofinancira se lahko le gradnja, ki izpolnjuje pogoje za nadomestno - le da so ti pogoji v primeru, ko je dovoljena tudi novogradnja, lahko milejši od tistih, ki jih za nadomestno gradnjo določa ZGO-1 v 123. členu. Milejši pogoji ostajajo znotraj bivše zakonske opredelitve nadomestne gradnje, ki je (bila) podlaga za ureditev v podzakonskih (prostorskih) aktih, kar pomeni, da se nadomestna gradnja lahko ne izvede na mestu porušene, kot za primer (samo) nadomestne gradnje določa 123. člen ZGO-1, temveč lahko tudi v njeni neposredni bližini, vendar še vedno znotraj gradbene parcele in tudi, da tudi razpisni pogoj, po katerem mora biti v primeru nadomestne gradnje obstoječi objekt porušen najkasneje do zaključka operacije, ni nemogoč, in da je zaključek, po katerem obravnavana gradnja ni nadomestna in da zato ne more biti predmet sofinanciranja, zakonit in pravilen.

Ministrstvo za infrastrukturo in prostor (v nadaljevanju Ministrstvo) je z izpodbijanim sklepom v postopku Javnega razpisa „Sofinanciranje operacij za energetsko sanacijo javnih stavb v lasti lokalnih skupnosti“ v okviru Operativnega programa razvoja okoljske in prometne infrastrukture za obdobje 2007 do 2013, 6. razvojne prioritete „Trajnostna raba energije“ 1. prednostne usmeritve „Energetska sanacija javnih stavb“ ter na podlagi sodbe tega sodišča I U 541/2013-16 z dne 1. 10. 2013 vlogo tožeče stranke za sofinanciranje operacije „A. – nadomestna gradnja“ zavrnilo.

Iz razlogov izpodbijanega sklepa sledi, da je bila vloga tožeče stranke na Javni razpis ponovno pregledana in ocenjena v skladu s pogoji, merili in kriteriji razpisa. Pri tem je bilo ugotovljeno, da je bila vloga v prvem postopku pravilno uvrščena na preliminarni seznam upravičencev in pozvana k predložitvi dokumentacije iz poglavja 6. 3. Javnega razpisa. Po pregledu naknadno posredovane dokumentacije pa je strokovna komisija (ponovno) ugotovila, 1. da tožeča stranka ni predložila dokumenta o zagotovljenih sredstvih za izvedbo operacije, kot je bilo zahtevano v poglavju 6.3. Javnega razpisa, in 2. da gre v konkretnem primeru za novogradnjo ter da se zato vloga tožeče stranke v skladu z določbami zadnjega odstavka poglavja 6. 3. in določbami 10. poglavja razpisne dokumentacije zavrne.

V zvezi s prvim razlogom za zavrnitev vloge se ugotavlja, da je tožeča stranka dne 16. 1. 2013 predložila Odlok o proračunu tožnice za leti 2011 in 2012, Odlok o spremembi odloka o proračunu za leto 2012 – rebalans in Rebalans proračuna za leto 2012 Načrt razvojnih programov 2011-2014, v katerega je bil vključen projekt „A. – nadomestna gradnja“. Tožeča stranka v času, ko je posredovala dodatno dokumentacijo, še ni imela sprejetega proračuna za leto 2013 in je kot dokazilo o zagotovljenih sredstvih posredovala zgolj predlog proračuna za leto 2013 ter predlog NRP 2013-2016. Ob oddaji vloge je torej namesto zahtevanega dokazila, to je sklepa o veljavnem proračunu za leto 2013 ter NRP, v katerega je uvrščen projekt, ki je predmet vloge za načrtovano obdobje izvajanja operacije, posredovala izjavo župana z dne 14. 1. 2013, iz katere izhaja, da bo projekt uvrščen v NRP za obdobje 2011-2014 in da bo ob sprejetju predloga NRP in proračuna za leti 2013 in 2014, predvidoma konec januarja, projekt vrednostno usklajen. Predložena izjava o nameri oziroma zagotovilo, da bo sprejet proračun in da bodo zagotovljena sredstva, pa ni v skladu z določbami Javnega razpisa. Poleg tega je tudi iz sklepa o potrditvi IIP z dne 29. 10. 2012 razvidno, da mora tožnica šele urediti projekt v NRP, kar pomeni, da je posredovana dokumentacija v neskladju z določbami Javnega razpisa in tudi v neskladju s predpisi s področja financ, in sicer z Navodili za pripravo občinskih proračunov oziroma Proračunskim priročnikom Ministrstva za finance, ki se citira v nadaljevanju. Strokovna komisija je v investicijski dokumentaciji za A. preverila načrtovano dinamiko izvajanja projekta ter pri tem s primerjavo med časovno dinamiko izvajanja operacije „A. – nadomestna gradnja“ v vrednosti 2.073.813,14 EUR (po tekočih cenah) in zagotovljenimi sredstvi za isti projekt v višini 1.285.507 EUR ugotovila, da finančna konstrukcija za izvedbo operacije ni zaprta, ker niso zagotovljena sredstva v višini 788.306,14 EUR ter da je v potrjenem projektu razvidno neskladje med dinamiko in višino potrebnih finančnih sredstev, saj ta niso zagotovljena v letu 2013 in delno tudi (ne) v letu 2014. Odlok o proračunu za leto 2013 je bil uveljavljen šele 19. 2. 2013, kar dodatno potrjuje dejstvo, da tožeča stranka ob oddaji zahtevanih dokumentov (16. 1. 2013) ni imela zagotovljenega finančnega pokritja na način, kot je bilo zahtevano z Javnim razpisom. Predložena izjava, da bodo sredstva zagotovljena, je v neskladju z Javnim razpisom, po katerem se zahteva dokument o zagotovljenih sredstvih za izvedbo operacije (odlok o veljavnem proračunu in NRP) kot tudi z Navodilom organa upravljanja št. 4300-2/2013/7 z dne 21. 2. 2013, ki se citiran v nadaljevanju, in ki je bilo upoštevano pri določitvi zadevnega pogoja (o zagotovljenih sredstvih) v Javnem razpisu.

V zvezi z drugim razlogom za zavrnitev vloge pa se ugotavlja, da je strokovna komisija vpogledala gradbeni dovoljenji za gradnjo in rušenje, ki ju je predložila tožeča stranka ter ugotovila, da je gradbeno dovoljenje z dne 10. 11. 2010 izdano za novogradnjo. Iz dovoljenja namreč sledi, da je izdano za gradnjo na drugi lokaciji, kot je bila dovoljena rušitev obstoječega vrtca ter da gre za objekta različnih velikosti (po tlorisu in po višini objekta), kar pomeni, da ne gre za nadomestno gradnjo, ki bi bila upravičena do sofinanciranja po Javnem razpisu. Namen razpisa je jasno razviden iz poglavja 3.2., kjer je izrecno navedeno, da so razpisana sredstva namenjena energetski sanaciji stavb ali izvedenim ukrepom pri nadomestni gradnji. Prehodne določbe 123. člena ZGO-1B pa je razumeti tako, da v kolikor prostorski akt omogoča samo nadomestno gradnjo, veljajo najprej določbe 123. člena in se torej na mestu poprej odstranjenega objekta lahko postavi po velikosti in namembnosti enak objekt, glede pogojev, ki jih ZGO-1 za nadomestne gradnje ne določa, pa poleg tega tudi določbe prostorskega akta, ki ureja nadomestne gradnje. V primeru, ko prostorski akt poleg določb o nadomestni gradnji vsebuje tudi določbe o odstranitvi objekta in o gradnji novega objekta, ki so milejše oziroma dopuščajo gradnjo novega objekta, pa se lahko uporabijo le-te, pri čemer gre v tem primeru za novogradnjo. V tej zvezi je bilo podano tudi temu ustrezno pojasnilo v obliki odgovora na vprašanje, ki se nahaja v gradivu z dne 18. 10. 2012 – Odgovori na vprašanja – dopolnitev razpisne dokumentacije, skladno z 11. poglavjem Javnega razpisa.

Dodatno k že povedanemu pa je bilo s strani strokovne komisije ugotovljeno še, da je naslovno sodišče s sodbo I U 553/2013-13 z dne 25. 9. 2013 v zadevi, ki se nanaša na zadevni Javni razpis, odločilo, da se v drugi fazi postopka prijaviteljev k dopolnitvi dokumentacije ne poziva, ter da to sledi iz prvega odstavka 8. poglavja, po katerem se prijavitelj, ki v danem roku ne dostavi vseh potrebnih dokumentov, iz razpisa izključi.

Tožeča stranka se s takšno odločitvijo ne strinja in predlaga, da sodišče tožbi ugodi in samo odloči tako, da tožeči stranki prizna upravičenje do nepovratnih sredstev v višini 123.377,22 EUR, oziroma podrejeno, da izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponovno odločanje. Tožbo vlaga iz tožbenih razlogov nepravilne ugotovitve dejanskega stanja in nepravilne uporabe materialnega prava.

V zvezi z vprašanjem izpolnjevanja razpisnega pogoja o zagotovljenih sredstvih tožeča stranka navaja, da je bila v času dopolnjevanja vloge v fazi sprejemanja proračuna za leti 2013 in 2014, da je bilo s tem seznanjeno tudi Ministrstvo, da je Ministrstvo samo predlagalo oziroma pozivalo, katere dokumente naj tožeča stranka še posreduje za dopolnitev vloge ter da na posredovano ni imelo pripomb. Tožeča stranka  je takoj po sprejetju Odloka o proračunu za leti 2013 in 2014 in NRP 2013-2016 Ministrstvu po elektronski pošti posredovala sklep o sprejemu in NRP. Odlok je bil sprejet mesec dni pred izdajo izpodbijanega sklepa, Ministrstvo pa je bilo o tem obveščeno. Iz predložene dokumentacije je tudi jasno razvidno, da je NRP vrednostno usklajen z vlogo. Zato tožeča stranka meni, da je ugotovitev v izpodbijanem sklepu, po kateri tožeča stranka v trenutku oddaje vloge (16. 1. 2013) ni imela zagotovljenega finančnega pokritja za operacijo, neupravičena in neutemeljena. Če bi bilo Ministrstvo že ob oddaji vloge mnenja, da tožeča stranka ne razpolaga z vsemi potrebnimi dokumenti, ne bi komuniciralo s tožnico in je pozivalo k predložitvi dokumentacije še po izteku roka za dopolnitev vloge. Tako pa dopolnjevanje vloge po izteku roka za dopolnitev ni bilo nikoli sporno. Pri čemer tožeča stranka ni bila edina občina, ki je bila v času dopolnjevanja vlog v fazi sprejemanja proračuna in je Odlok o proračunu sprejela po izteku roka za dopolnitev vloge.

V zvezi z ugotovitvijo, da gre v konkretnem primeru za novogradnjo, pa tožeča stranka (ponovno) meni, da je pri odločanju potrebno upoštevati veljavno zakonodajo. Veljavni ZGO-1 pojma nadomestna gradnja več ne vsebuje. Po določbah 123. člena veljavnega zakona se za potrebe izdaje gradbenega dovoljenja šteje, da pojem nadomestna gradnja pomeni odstranitev obstoječega objekta in gradnja novega objekta. Gradbenega dovoljenja za nadomestno gradnjo torej ni več možno izdati in se ga tudi ne izdaja. Samo v primeru, da prostorski akt dovoljuje izključno le nadomestne gradnje, se lahko gradbeno dovoljenje glasi na nadomestno gradnjo, to pa pomeni, da se lahko obstoječi objekt odstrani in na mestu poprej odstranjenega objekta postavi nov objekt, ki je po velikosti in namembnosti enak odstranjenemu objektu. Ker pa sta v prostorskem aktu tožeče stranke poleg nadomestne gradnje dovoljena tudi novogradnja in rušitev objekta, in glede na dejstvo, da je tožeča stranka pridobila gradbeno dovoljenje 19. 11. 2010, ko je ZGO-1b že ukinil pojem nadomestna gradnja, se gradbeno dovoljenje ne more glasiti na nadomestno gradnjo, temveč na novogradnjo. Da gre dejansko za nadomestno gradnjo, dokazuje tožeča stranka z gradbenim dovoljenjem, ki se nanaša na rušitev obstoječega A. Dokler ne zgradi novega vrtca, pa mora tožeča stranka stari objekt ohraniti, saj je v njem zagotovljeno varstvo za približno 80 otrok, ki ga v času izgradnje novega vrtca ne more zagotoviti drugače. To pa je skladno tudi s pogoji Javnega razpisa, po katerih mora biti v primeru nadomestne gradnje obstoječi objekt porušen najkasneje do zaključka operacije.

Tožena stranka je na poziv sodišča posredovala upravne spise, na tožbo pa ni odgovorila.

V obravnavanem primeru ni sporno, da je tožeča stranka prestala prvi preizkus vloge na Javni razpis, da je bila uvrščena na preliminarni seznam upravičencev ter da je bila pozvana k predložitvi ostale manjkajoče dokumentacije iz poglavja 6. 3 Javnega razpisa.

Spora tudi ni o tem, da po Odloku in NRP, ki ju je tožeča stranka predložila v predpisanem roku, sredstva za investicijo še niso bila zagotovljena v celoti, tako kot se to sicer nedvomno zahteva po 6. točki omenjenega poglavja Javnega razpisa (6.3 – Posebni pogoji). To se je zgodilo šele, ko je bil sprejet Odlok o proračunu za leto 2013 in NRP 2013-2016, kar pa je bilo 5. 2. 2013 in torej po poteku roka (16. 1. 2013) za dopolnitev vloge. Drugačne tožbene trditve (po katerih naj bi imela tožeča stranka že ob oddaji vloge zagotovljeno finančno pokritje za operacijo), so zato v nasprotju s podatki spisov kot tudi z navedbami tožeče stranke na naroku, ki je bil opravljen v prvem sodnem postopku. To pa pomeni, da tožeča stranka v predpisanem roku ni predložila dokumentov o zagotovljenih sredstvih za operacijo in s tem vseh zahtevanih dokumentov in da je zato podana podlaga iz 8. točke za to, da se jo iz razpisa izključi. Dopolnjevanja vloge oziroma zahtevane dokumentacije po poteku roka za dopolnitev Javni razpis ne omogoča, oziroma jo (v primeru neskladja med vlogo in naknadno posredovano dokumentacijo) celo izrecno izključi. Zato se pri izpodbijani odločitvi utemeljeno ne upošteva listin (Odloka in NRP), ki jih je tožeča stranka predložila po poteku roka za dopolnitev, iz istega razloga (ker ni podlage za dopolnjevanje dokumentacije) pa se tožeča stranka tudi ne more uspešno sklicevati na komunikacijo, ki jo je (pretežno na lastno iniciativo) imela s toženo stranko v zvezi z naknadno predložitvijo proračuna in NRP kot dokazil o zagotovljenih sredstvih.

Glede namena razpisa pa iz določb 3. poglavja sledi, da so predmet sofinanciranja projekti energetske sanacije obstoječih stavb ali nadomestne gradnje. Gre torej za sanacijo obstoječega gradbenega fonda in s tem za sofinanciranje zgolj tistih novih gradenj, s katerimi se (zaradi njihove iztrošenosti) nadomeščajo stare. Pojem nadomestna gradnja sicer v razpisu sicer ni razložen. Kaj se v tej zvezi zahteva, je razvidno (šele) iz odgovora na vprašanje, ki pa ima v skladu z 11. poglavjem Javnega razpisa status dopolnitve razpisne dokumentacije in ki ga je zato po presoji sodišča Ministrstvo utemeljeno upoštevalo kot podlago za odločitev. Veljavni zakon sicer res ne vsebuje več pojma nadomestna gradnja, kot to pravilno poudarja tožeča stranka. Zato pa ta pojem še vedno vsebujejo prostorski akti, med drugim tudi prostorski akti tožeče stranke, in zato ni nemogoče, da se gradbeno dovoljenje izdaja za nadomestno gradnjo, kot se to zahteva v konkretnem primeru. Takšno dovoljenje pa v konkretnem primeru tudi po presoji sodišča, enako kot meni tožena stranka, ni bilo izdano, ne izrecno in ne po vsebini, saj gre z ozirom na vsebino obeh dovoljenj (za gradnjo in za rušenje), ki ju je predložila tožeča stranka in ki sta bili upoštevani pri odločanju, za različni lokaciji in za objekta, ki sta različna tako po tlorisu kot po višini. To, da je poleg nadomestne gradnje dovoljena po prostorskih aktih tožeče stranke tudi novogradnja in rušitev objekta, po presoji sodišča ne vpliva na odločitev. Novogradnja namreč ne more biti predmet razpisa. Sofinancira se lahko le gradnja, ki izpolnjuje pogoje za nadomestno – le da so ti pogoji v primeru, ko je dovoljena tudi novogradnja, lahko milejši od tistih, ki jih za nadomestno gradnjo določa ZGO-1 v 123. členu. To pa samo po sebi še ne pomeni, da gre v takšnem primeru (v primeru milejših pogojev) za novogradnjo, kot se navaja v izpodbijani odločbi. Gre le za milejše pogoje, ki pa vendarle ostajajo znotraj bivše zakonske opredelitve nadomestne gradnje, ki je (bila) podlaga za ureditev v  podzakonskih (prostorskih) aktih. To pa (z ozirom na bivšo zakonsko definicijo nadomestne gradnje) med drugim pomeni, da se nadomestna gradnja lahko ne izvede na mestu porušene, kot za primer (samo) nadomestne gradnje določa 123. člen ZGO-1, temveč lahko tudi v njeni neposredni bližini, vendar še vedno znotraj gradbene parcele. To pa obenem pomeni, da tudi razpisni pogoj, po katerem mora biti v primeru nadomestne gradnje obstoječi objekt porušen najkasneje do zaključka operacije, ni nemogoč, kot se zatrjuje v tožbi, in da je torej zaključek, po katerem obravnavana gradnja ni nadomestna in da zato ne more biti predmet sofinanciranja, zakonit in pravilen.

V ostalem tožeča stranka ugovorov nima. In ker sodišče tudi ni našlo nepravilnosti, na katere pazi uradoma, je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo.

Sodišče je z ozirom na to, da ključne dejanske okoliščine med strankama niso  sporne, odločilo v zadevi brez glavne obravnave (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.