UPRS sodba I U 1612/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-01-06

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), Liljana Polanec (poroč.), mag. Damjan Gantar

dovoljenje za stalno prebivanje - državljani držav naslednice nekdanje SFRJ - dejansko življenje v Republiki Sloveniji - upravičena odsotnost

Tožnica ni uspela izkazati pogoja dejanskega življenja v RS za relevantno obdobje.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo zavrnil tožničino prošnjo za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje, ki jo je tožnica vložila na podlagi določb 1. člena Zakona o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji (ZUSDDD). V svoji obrazložitvi navaja, da je ugotovil, da je bila tožnica na dan 25. 6. 1991 državljanka druge republike nekdanje SFRJ (SR Srbije) in da je imela na dan 23. 12. 1990 prijavljeno stalno prebivališče v Sloveniji na naslovu A., zato bi morala izkazati tudi, da od tega datuma dalje na tem naslovu tudi dejansko živi. Nadalje je ugotovil, da je bila tožnica dne 26. 2. 1992 izbrisana iz registra stalnega prebivalstva, da ji je delovno razmerje v podjetju B. prenehalo dne 19. 7. 1992 in da je skupaj z družino zapustila Republiko Slovenijo (RS) po končanem šolskem letu 1991/1992. Po zapustitvi RS se je v RS vrnila samo enkrat in sicer zaradi zasebnega obiska. Na podlagi navedenega organ ugotavlja, da tožnica ne izpolnjuje pogoja dejanskega življenja v RS od 23. 12. 1990 dalje, saj ji je zaradi izbrisa priznati le petletno upravičeno odsotnost, medtem ko za nadaljnje obdobje 5 let tožnica ni izkazala poskusov vrnitve v RS in nadaljevanja z dejanskim življenjem v Sloveniji.

2. Tožnica se je zoper prvostopenjsko odločbo pritožila, drugostopenjski organ je njeno pritožbo zavrnil. Meni, da je prvostopenjski organ pravilno ugotovil, da je zaradi izbrisa izkazano tožničino dejansko življenje v Sloveniji za obdobje od julija 1992 do julija 1997, za nadaljnje 5 letno obdobje odsotnosti, to je za obdobje od julija 1997 do julija 2002, pa bi bila njena odsotnost lahko upravičena samo pod pogojem, če bi za to obdobje izkazala poskuse vračanja v RS in nadaljevanja z dejanskim življenjem v RS. Tega pa tožnica ni izkazala. Po juliju 1992 je samo enkrat prišla v RS in to na zasebni obisk.

3. Tožnica obe navedeni odločbi označuje za nezakoniti in v tožbi uveljavlja tožbene ugovore nepravilne uporabe materialnega prava, nepopolno in zmotno ugotovljenega dejanskega stanja ter bistvenih kršitev določb postopka. Poleg tega izreku izpodbijane odločbe očita, češ da je nejasen in nesmiseln, ker da nima jasne obrazložitve razlogov za izdajo zavrnilne odločbe. Tožnica meni, da izpolnjuje vse pogoje, določene v ZUSDDD, češ da je imela stalno prebivališče 23. 12. 1990 in je tudi dejansko živela v RS, kakor tudi, da je imela državljanstvo nekdanje SFRJ dne 25. 6. 1991 in da je tudi tedaj dejansko živela v RS, prav tako kot tudi dne 26. 2. 1992. Navaja še, da se je zaradi izgube statusa stalnega prebivalca vrnila nazaj v Srbijo, češ da ni mogla živeti kot tujka. Po mnenju tožnice je pogoj dejanskega življenja napačno ugotovljen, oziroma gre za nepravilno uporabo zakona, ki po oceni tožnice v praksi ne omogoča, da bi kdorkoli izmed „izbrisanih“ dokazal izpolnjevanje tega pogoja. Tožnica navaja, da so ona sama in njena družina dokazali objektivne in subjektivne razloge za začasni odhod iz RS, ker pa je bilo obdobje izbrisa zelo dolgo, se zato niti ni poskušala formalno vrniti nazaj, vse do izvršitve odločbe Ustavnega sodišča iz leta 2003 v ZUSDDD, ki je bil sprejet leta 2010, kar naj bi pomenilo, da je bila tožničina odsotnost iz RS upravičena, pri čemer maksimalno 10-letno odsotnost označuje za protiustavno in nesmiselno. Nadalje tožnica očita razlagi ZUSDDD, češ da je v nasprotju s cilji odločbe Ustavnega sodišča iz leta 2003, kakor tudi, da je bil ZUSDDD iz leta 2010 sprejet šele 7 let po citirani odločbi Ustavnega sodišča iz leta 2003. Zato meni, da stranka ne bi smela trpeti težav in za vse to obdobje dokazovati izpolnjevanje pogoja dejanskega prebivanja oziroma poskus vrnitve, češ da zakonodaja ves čas trajanja izbrisa ni vsebovala možnosti za ureditev statusa. Stališču upravnih organov očita, da je nesmiselno in nasprotno z določili Ustave ter Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju: EKČP), kakor tudi v smislu odločbe Ustavnega sodišča iz leta 2003. Zato tožnica očita nepravilno uporabo materialnega prava oziroma meni, da gre za neustavnost določb ZUSDDD, ki bi jih po njenem stališču lahko tožena stranka ignorirala ob uporabi instituta exceptio ilegalis.

4. Kar zadeva ugovor nepravilne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja tožnica očita toženi stranki, češ je nepravilno ugotovila, da je tožničin center življenjskih interesov v Republiki Srbiji, ker da ni imela nobenih dokazov za tak zaključek, kakor tudi, da ni imela pravice ugotoviti, da je tožnica odšla zaradi finančnih težav, ki jih je imela v Sloveniji, saj je družina C. nedvomno zapustila RS zaradi izbrisa iz registra stalnega prebivalstva. Po mnenju tožnice izpodbijana odločba krši njeno pravico do sodnega varstva, ki je ustavna pravica, hkrati varovana tudi z določili EKČP, kar jasno izhaja tudi iz odločbe Evropskega sodišča v zadevi Kurić proti Sloveniji. Sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne v ponoven postopek toženi stranki, ki naj ji naloži tudi plačilo tožničinih stroškov postopka.

5. Tožena stranka v odgovoru na tožbo sodišču predlaga, da tožbo tožnice kot neutemeljeno zavrne, ker meni, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita.

7. Sodišče uvodoma navaja, da je to sodišče s sodbo I U 1613/14-10 z dne 2. 12. 2015 zavrnilo tožbo Č.Č. (tožničinega moža) iz razlogov, ki jih sodišče v nadaljevanju povzema tudi v tem upravnem sporu.

8. V obravnavani sporni zadevi sta upravna organa prve in druge stopnje na podlagi določil ZUSDDD, po presoji sodišča utemeljeno, zavrnila tožničino zahtevo za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje tujca v RS na podlagi določil ZUSDDD, oziroma njeno pritožbo zoper uvodoma navedeno prvostopenjsko odločbo. Sodišče se strinja z razlogi, s katerimi svojo odločitev pravilno utemeljujeta oba upravna organa prve in druge stopnje, skladno s podatki v listinah predloženega upravnega spisa in s citiranimi določili ZUSDDD, na katerih temeljita njuni odločitvi, ter se na njune razloge, da jih ne ponavlja, v celoti sklicuje na podlagi pooblastila zakonodajalca iz 2. odstavka 71. člena ZUS-1. V zvezi s tožbenimi ugovori pa še dodaja:

9. V obravnavani zadevi je na podlagi določil ZUSDDD Upravna enota z izpodbijano odločbo odločila o tožničini prošnji za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje, ki jo je tožnica vložila kot državljanka druge države naslednice nekdanje SFRJ, dne 25. 7. 2013 na predpisanem obrazcu, skupaj s prilogami.

10. Po določilu 1. člena ZUSDDD se tujcu, ki je bil na dan 25. 6. 1991 državljan druge republike nekdanje SFRJ in je imel na dan 23. 12. 1990 v Republiki Sloveniji prijavljeno stalno prebivališče ter od tega dne dalje v njej tudi dejansko živi, na njegovo prošnjo izda dovoljenje za stalno prebivanje, če izpolnjuje pogoje, določene v tem zakonu.

11. Pogoja dejanskega življenja v RS in upravičene odsotnosti iz RS sta opredeljena v 1.č členu ZUSDDD, po katerem dejansko življenje pomeni, da ima posameznik središče življenjskih interesov glede na osebne, družinske, ekonomske, socialne in druge vezi, ki kažejo, da med njim in RS obstajajo dejanske in trajne povezave. Odsotnost iz RS pa je upravičena, če je oseba zapustila RS in njena odsotnost v neprekinjenem trajanju, ne glede na razlog, ni bila daljša od enega leta. Poleg tega pa je pogoj dejanskega prebivanja izpolnjen tudi v primeru, če je odsotnost, zaradi razlogov, določenih v 3. odstavku 1.č člena, med katerimi je v 1. alineji naveden tudi odhod osebe iz RS zaradi posledic izbrisa iz registra stalnega prebivalstva, trajala do pet let, v nadaljnjem obdobju petih let pa samo, če ravnanja osebe kažejo na to, da se je v času odsotnosti poskušala vrniti v RS in nadaljevati z dejanskim življenjem v RS.

12. V obravnavani zadevi ni sporno, da je tožnica državljanka Republike Srbije, da je bila dne 25. 6. 1991 državljanka druge republike nekdanje SFRJ (SR Srbije) in da je imela na dan 23. 12. 1990 prijavljeno stalno prebivališče na naslovu A., vse do 26. 2. 1992, ko so zanjo začele veljati določbe Zakon o tujcih (ZTuj, Uradni list RS, št. 1/91-I), ter da je bila nazadnje zaposlena v gospodarski družbi B. in sicer do 19. 7. 1992, kar je razvidno iz kopije njene delovne knjižice in zdravstvene izkaznice. Prav tako ni sporno, da je bila tožnica dne 26. 2. 1992 izbrisana iz registra stalnega prebivalstva. Ugotovljeno je tudi bilo, da je tudi po navedenem datumu še nadalje živela v RS, vse do konca šolskega leta 1991/92, ko je po njeni izjavi vsa njena družina zapustila RS, na podlagi česar je prvostopenjski organ zaključil, da je bil tožničin odhod iz Slovenije posledica izbrisa v smislu 1. alineje 3. odstavka 1.č člena ZUSDDD. Navedeno je razvidno iz obrazložitve izpodbijane odločbe na str. 4, 5. odstavek. Sodišče zato kot neutemeljen zavrača tožbeni ugovor, da naj tožena stranka ne bi upoštevala,  da je bil tožničin odhod iz Slovenije posledica izbrisa v smislu 1. alineje 3. odstavka 1.č člena ZUSDDD.

13. Kakor je že uvodoma navedlo, se sodišče v celoti strinja z ugotovitvami obeh upravnih organov prve in druge stopnje, da tožnica ni uspela izkazati pogoja dejanskega življenja v RS za relevantno obdobje ter da sta oba upravna organa prve in druge stopnje relevantno obdobje pravilno štela kot obdobje, za katerega bi v tožničinem primeru moral biti izpolnjen pogoj dejanskega življenja v RS, v skladu z določbo 4. odstavka 1. č člena. Sporno za tožnico, ki uveljavlja, da je bila celotna njena odsotnost upravičena in ki očita določilom ZUSDDD v celoti protiustavnost, še zlasti kar zadeva maksimalno desetletno dopustno odsotnost, ostaja tudi postopanje Upravne enote v konkretnem primeru. Sodišče nasprotno od tožnice meni, da instituta exceptio illegalis upravni organ ne sme uporabiti, pač pa je v skladu z določili 2. odstavka 120. člena in 153. člena Ustave vezan na načelo zakonitosti. Prav tako je po mnenju sodišča v konkretnem primeru prvostopenjski upravni organ postopal pravilno in zakonito, v materialnopravnem okviru določil 1. in 2. člena v povezavi s 1. alinejo 3. odstavka v zvezi s 4. odstavkom 1.č člena ZUSDDD ter v skladu z določili 1. in 2. odstavka 140. člena v zvezi s 145. in 146. členom ZUP, s tem, da je v posebnem ugotovitvenem postopku, ki se je začel na vlogo tožnice, oziroma na podlagi njene izrecne zahteve z njeno vlogo, ki jo je upravni organ prejel 25. 7. 2013, prav zaradi ugotavljanja relevantnega dejanskega stanja glede izpolnjevanja predpisanega zakonskega pogoja dejanskega življenja v RS od 23. 12. 1990 dalje, glede na to, da tožnica ni predložila nikakršnih dokazil o dejanskem življenju v RS potem, ko je v mesecu juliju 1992 z družino zapustila RS, potem, ko ji je dne 19. 7. 1992 tudi prenehalo delovno razmerje v gospodarski družbi B., ugotovil, da tožnica ne izpolnjuje pogoja dejanskega življenja v RS.

14. Povedano še drugače, je prvostopenjski upravni organ pravilno, na podlagi vloge tožnice, ki jo je prejel 25. 7. 2013, začel posebni ugotovitveni postopek, ki ga je vodil v skladu z določili 145. člena ZUP, po katerem se izvede posebni ugotovitveni postopek v vseh primerih, razen ko gre za skrajšani ugotovitveni postopek po določilih 144. člena ZUP. Da za skrajšani ugotovitveni postopek iz 144. člena ZUP v tem primeru ne gre, je očitno že na podlagi okoliščine, da je sama tožnica v dokazne namene predlagala izvedbo dokazov z zaslišanjem poimensko navedenih treh prič in z vpogledom listin, ki jih je v fotokopiji predložila skupaj s svojo vlogo, ki jo je Upravna enota prejela 25. 7. 2013. Navedeno namreč posledično pomeni, da je Upravna enota morala v tem primeru voditi posebni ugotovitveni postopek, skladno z določili 145. člena ZUP, med katerim je tudi ustno zaslišala tri s strani tožnice poimensko predlagane priče in se na njihove izjave, med drugim, oprla tudi v izpodbijani odločbi. Tožnica uveljavlja tožbeni ugovor bistvene kršitve pravil postopka iz 3. točke 1. odstavka 237. člena ZUP, češ da ni bila vabljena na ustno zaslišanje predlaganih prič in da ji tako ni bilo omogočeno zastavljanje vprašanj pričam. Četudi se sodišče sicer strinja s tožnico, da gre pri tem za kršitev pravil postopka po določilih ZUP, in sicer gre po mnenju sodišča za kršitev 3. točke 3. odstavka 146. člena ZUP, ker iz podatkov upravnega spisa ne izhaja, da bi bila tožnica vabljena na ustna zaslišanja prič, ki jih je sama predlagala, v konkretnem primeru ne gre za bistveno kršitev pravil postopka iz 3. točke 1. odstavka 237. člena ZUP, kot to očita tožnica. To pa iz razloga, ker je bila tožnica, preden je bila izdana prvostopenjska odločba, s posebnim dopisom Upravne enote z dne 27. 3. 2014 pisno seznanjena z vsemi med upravnim postopkom ugotovljenimi dejstvi in okoliščinami ter je v danem roku, dne 24. 4. 2014, podala tudi svoj pisni odgovor, do katerega se je Upravna enota tudi opredelila in ga je upoštevala pri sprejeti odločitvi.

15. Sodišče po povedanem ugotavlja, da je bilo ravnanje obeh upravnih organov prve in druge stopnje skladno tako z ustavnim načelom zakonitosti delovanja uprave iz 1. in 2. odstavka 120. člena Ustave, prav tako pa tudi z zahtevami iz 4. odstavka 1.č člena ZUSDDD ter določbami ZUP, na podlagi katerih je Upravna enota pridobila izjave v postopku zaslišanih prič, ki jim je Upravna enota tudi sledila ter pravilno ugotovila, da tožnica ni izkazala ravnanj, ki bi kazala na to, da se je v času svoje odsotnosti poskušala vrniti in nadaljevati z dejanskim življenjem v RS v nadaljnjem obdobju petih let, torej po zaključku prvega petletnega obdobja, šteto od 26. 2. 1992 dalje, za katerega sta upravna organa štela tožničino odsotnost za upravičeno iz razloga po 1. alineji 3. odstavka 1.č člena ZUSDDD. Tožbeni očitek glede nepravilne uporabe materialnega prava je po povedanem neutemeljen, saj sta se oba upravna organa prve in druge stopnje pri  odločitvi oprla na ugotovljeno dejansko stanje, ki je bilo ugotovljeno, med drugim, na podlagi izjave tožnice in v postopku zaslišanih prič.

16. V zvezi s tožbenim očitkom glede neustavne razlage določbe 3. in 4. odstavka 1.č člena ZUSDDD sodišče tožnici pojasnjuje enako, kot je že večkrat pojasnjevalo v drugih primerljivih zadevah, na primer v sodbah št. IV U 50/2012 z dne 11. 6. 2013, I U 1377/2014 z dne 5. 11. 2015 in I U 1520/2014 z dne 3. 11. 2015, da je bila novela ZUSDDD-B, ki predstavlja pravno podlago za odločitev v obravnavani sporni zadevi, sprejeta prav na podlagi ugotovitve Ustavnega sodišča Republike Slovenije, da je ZUSDDD, kakršen je bil v veljavi pred sprejetjem novele, neustaven, ker določenim državljanom drugih republik nekdanje SFRJ, ki so bili 26. 2. 1992 izbrisani iz registra stalnega prebivalstva, od navedenega dne ne priznava stalnega prebivanja in ne ureja možnosti pridobitve dovoljenja za stalno prebivanje. Takrat veljavni 1. člen ZUSDDD je bil po mnenju Ustavnega sodišča Republike Slovenije neustaven, ker ni določno opredeljeval meril za ugotavljanje izpolnjevanja pogoja dejanskega življenja za pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje (1., 2. in 3. točka izreka odločbe št. U-I-246/02-28 z dne 3. 4. 2003). Omenjeno neskladje zakona z ustavnimi določbami je zakonodajalec odpravil prav z novelo ZUSDDD-B, ki je v skladu s stališči Ustavnega sodišča Republike Slovenije, med drugim, določneje opredelila nedoločen pravni pojem dejanskega življenja v Republiki Sloveniji (1.č člen ZUSDDD). To je novela ZUDDD-B storila tako, da je določila kriterije za določitev tega pojma, opredelila pa je tudi primere upravičene odsotnosti iz Republike Slovenije ter upravičen čas trajanja teh odsotnosti. Ti kriteriji (ob upoštevanju razlage Ustavnega sodišča RS v navedeni odločbi, predvsem točke B-V in B-VI) so bili v obravnavnem primeru, kot rečeno, upoštevani pravilno, tako za obdobje od 1992 do 1997, kot obdobje od leta 1997 do leta 2002, kar nadalje pomeni tudi to, da tožnica ne more uspeti s tožbenim ugovorom, da naj bi v zadevi, kot je obravnavana, za izpolnitev pogoja iz 4. odstavka 1č. člena ZUSDDD dokaznemu standardu glede dokaznega bremena stranke v upravnem postopku zadostila že zgolj strankina z ničemer dokazno podkrepljena navedba o ustnem poizvedovanju oziroma preverjanju informacij glede možnosti za morebitno vrnitev, brez da bi stranka v upravnem postopku dejansko in konkretno izkazovala svoje poskuse vrnitve in nadaljevanja z dejanskim življenjem v RS.

17. Ker je po povedanem sodišče ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijanega upravnega akta pravilen in da je izpodbijana odločitev upravnih organov prve in druge stopnje v obravnavani sporni zadevi po presoji sodišča pravilna in zakonita, je sodišče na podlagi 1. odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) tožbo zavrnilo kot neutemeljeno.

18. Izrek o stroških upravnega spora temelji na podlagi določila 4. odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, kakršna je obravnavana sporna zadeva, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.