UPRS sodba I U 1552/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2015-08-18

Petra Hočevar (preds.), mag. Mira Dobravec Jalne (poroč.), mag. Miriam Temlin Krivic

javni razpis - neposredna plačila v kmetijstvu - ekološko kmetovanje - upravičene površine kmetijskih zemljišč

Če je bil zapisnik popravljan zaradi potrebe po ponovitvi postopka kontrole, kot izhaja iz pripomb kontrolorja na drugem zapisniku, bi iz njega moralo biti eksplicitno razvidno, kdaj je bila naknadna kontrola izvršena, ali je bila tožnica prisotna ter ali je bila s spremenjenimi ugotovitvami v zapisniku seznanjena.

Tožbi se ugodi, odločba Agencije Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja št. 33101-57703/2013 z dne 7. 4. 2014 se v 2. točki izreka odpravi in zadeva v tem obsegu vrne istemu organu v ponovni postopek.

Z izpodbijano 2. točko izreka odločbe Agencije Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju prvostopenjski organ) so bili tožnici zavrnjeni zahtevki KOP za podukrepe KOP: Ekološko kmetovanje – Travinje za 6,50 ha, Ekološko kmetovanje – Njive – poljščine za 0,02 ha in Ekološko kmetovanje – Vrtnine na prostem za 0,02 ha. Iz obrazložitve zavrnilnega dela odločbe izhaja, da je na obrazcu D prijavljena površina zahtevka KOP manjša od 0,1 ha, zato se zahtevek KOP za to površino, skladno s 26. členom Uredbe o plačilih za ukrepe osi 2 iz Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007 – 2013 v letih 2010 – 2014 (v nadaljevanju Uredba osi 2) zavrne; površina zavrnjenega zahtevka KOP znaša EK – 0,13 ha (točka 2.1.). V obrazložitvi je dalje navedeno, da nepravilnosti, ki se v zvezi z zahtevkom KOP sankcionirajo, znašajo EK njive – poljščine 0,05 ha, PEK travinje 0,04 ha, kar ne predstavlja več kot 0,1 ha oziroma več kot 20 %, zato se ugotovljena površina zahtevka KOP skladno s 26. členom Uredbe osi 2 in tretjim odstavkom 16. člena Uredbe 65/2011/EU šteje kot enaka prijavljeni površini (točka 2.2.). Iz obrazložitve dalje izhaja, da ugotovljena čezmerna prijava površine skupine posevkov z isto višino plačila (razlika) zahtevka KOP znaša za EK travinje 2,14 ha, kar je več od 3 % in ne več od 20 % oziroma od 2 ha ugotovljene površine, zato se skladno s 26. členom Uredbe osi 2 in petim odstavkom 16. člena Uredbe 65/2011/EU plačilo izračuna na podlagi ugotovljene površine, zmanjšane za dvakratno ugotovljeno razliko; površina, ki ustreza znižanju plačila zahtevka KOP, znaša EK – 4,27 ha (točka 2.3.). Iz obrazložitve dalje izhaja, da je s pregledom na kraju samem ugotovljena čezmerna prijava površine skupine kmetijskih rastlin zahtevka KOP, zato se skladno s 26. členom Uredbe osi 2 zavrne in se skladno s 16. členom Uredbe 65/2011/EU obravnava kot čezmerna prijava površine; nepravilnost se nanaša na tam navedene GERK-e, površina zavrnjenega zahtevka KOP znaša: EK – 2,15 ha, PEK – 0,00 ha (točka 2.4.). Iz obrazložitve zavrnilnega dela odločbe še izhaja, da je skladno s tretjim odstavkom 32. člena Uredbe o izvedbi ukrepov kmetijske politike za leto 2013 (v nadaljevanju Uredba) za GERK, ki je prijavljen v zbirni vlogi, po kontroli na kraju samem ugotovljeno, da se izjava nosilca kmetijskega gospodarstva po dejanskem stanju v naravi, ki jo je podal ob vpisu ali spremembi GERK-a v Registru kmetijskih gospodarstev (RKG), ne šteje za popolnoma napačno, zato se ta površina ne šteje kot namerna čezmerna prijava; za zavrnjeno površino se uporabijo znižanja in izključitve za čezmerno prijavo površine iz 16. člena Uredbe 65/2011/EU; nepravilnost se nanaša na GERK ... za EK travinje 0,06 ha.

Ministrstvo za kmetijstvo in okolje (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je z odločbo z dne 18. 8. 2014 zavrnilo pritožbo tožnice zoper odločbo prvostopenjskega organa.

Tožnica v tožbi navaja, da je v aprilu 2013 – pred oddajo zbirne vloge za leto 2013 – na upravni enoti poskrbela za ureditev stanja GERK-ov, da bi se stanje v naravi natančno ujemalo s stanjem v uradnih evidencah. S pomočjo referenta na upravni enoti so bili GERK-i izrisani tako, da ustrezajo rabi, kot jo določa Pravilnik o evidenci dejanske rabe kmetijskih in gozdnih zemljišč (v nadaljevanju Pravilnik). Pred vložitvijo zbirne vloge so bile površine tudi očiščene robidovja, kar je tožnica že v pritožbi izkazovala s fotografijami GERK-ov, na katerih naj bi bile napake, vendar je do sredine julija, ko je bil izveden pregled na kraju samem, robidovje na novo zraslo. Tožnica se z ugotovitvami kontrolorja ob kontrolnem pregledu na kraju samem 16. 7. 2013 ni strinjala ter je to tudi navedla, zapisnika pa ni podpisala. Prvostopenjskemu organu pa je tudi posredovala pripombe, ki pa jih ta pri odločitvi ni upošteval. Ne držijo zaključki drugostopenjskega organa, da se je tožnica šele v pritožbi sklicevala na napačno ugotovljeno dejansko stanje. Tožnica opozarja, da je pri presoji, ali je pravilno prijavila GERK-e, treba upoštevati določbe Uredbe ter Uredbe 1122/2009/ES, ki določata pravila za meritve površin. Navaja, da kontrolor vseh njenih površin ni premeril z GPS napravo, temveč je merjenje opravil na podlagi metode planimetriranja. Glede na to, da je njenih kmetijskih površin preko 23 ha, je zaradi nenatančnega merjenja kontrolorja prišlo do odstopanj. Poudarja, da so bile površine v preteklih letih in tudi spomladi 2013 očiščene, odstranjena je bila vsa neprimerna zarast, robidovje pa je po čiščenju ponovno pognalo. Dejansko stanje v naravi je tako drugačno od tistega, ki ga je kontrolor ugotovil pri kontrolnem pregledu. Tožnica dalje navaja, da v izpodbijani odločbi manjka vsebinska obrazložitev. Organ se tudi ni opredelil do njenih pripomb. Izpodbijane odločbe se iz tega razloga ne da preizkusiti. Tožnica meni, da bi moral biti opravljen ponovni ogled na kraju samem in da bi z ustrezno natančnostjo morale biti izmerjene vse njene kmetijske površine, nato pa izdana nova, ustrezno obrazložena odločba. Sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi.

Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe kot neutemeljene iz razlogov, ki izhajajo iz obrazložitve drugostopenjske odločbe ter sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

V obravnavani zadevi je sporna odločitev, da se tožnici zavrne v okviru zbirne vloge za leto 2013 vložene zahtevke KOP, in sicer za podukrepe Ekološko kmetovanje: Travinje za 6,50 ha, Njive – poljščine za 0,02 ha in Vrtnine na prostem za 0,02 ha.

Sodišče se s tožnico strinja, da se materialne zakonitosti odločitve o zavrnitvi dela zahtevkov KOP ne da preizkusiti. Iz obrazložitve navedenega dela odločitve (tč. 2 s podtočkami 2.1. do 2.5.) namreč tudi po presoji sodišča ni razvidno, da bi tam navedeni podatki o površinah, ki jih je organ upošteval pri odločanju o znižanju oziroma zavrnitvi plačila po določbah (tam navedenih predpisov) 26. člena Uredbe osi 2 ter tretjega oziroma petega odstavka 16. člena Uredbe 65/2011/EU, izhajali iz – na podlagi listin upravnega spisa – ugotovljenega dejanskega stanja. Za posamezen uporabljeni podatek ni obrazloženo oziroma ni obrazloženo zadosti natančno (tako da bi bil možen preizkus), od kod ga je organ (kot nespornega) povzel oziroma kako ga je ugotovil. Tudi kolikor je za nepravilnosti, ugotovljene s pregledom na kraju samem, navedeno, na kateri GERK se nanašajo (npr. podtočka 2.4.), pa pri tem ni navedeno, kolikšna površina posameznega GERK-a je ugotovljena kot neupravičena in iz kakšnega razloga, brez tega pa preizkus z zapisnikom o kontrolnem pregledu na kraju samem z dne 16. 7. 2013 ni mogoč, kajti v zapisniku so mnogi od 34 obravnavanih GERK-ov razdeljeni na številne dele GERK-a z različnimi ugotovitvami kontrolorja za posamezne dele (npr. ugotovitve o delih GERK-a ... Orlek obsegajo 6 strani zapisnika). Če ni mogoč preizkus izpodbijane odločbe, pa to pomeni bistveno kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Sodišče nadalje ugotavlja, da tožnica v tožbi navaja, in da je tako navajala že v pritožbi, da je pri prvostopenjskem organu naknadno podala pisne pripombe na ugotovitve kontrole na kraju samem ter da na te pripombe organ v izpodbijani odločbi ni odgovoril. Ne glede na to, da drugostopenjski organ v svoji odločbi navaja, da pisnih pripomb tožnice v spisni dokumentaciji zadeve ni najti, ter da jih tudi ne najde sodišče, prav tako tudi niso navedene v popisu upravnega spisa, sodišče dodaja, da če so pisne pripombe s strani tožnice bile podane, da bi prvostopenjski organ v izpodbijani odločbi nanje moral odgovoriti oziroma se do njih opredeliti, saj se le na ta način zadosti določbi 214. člena ZUP o vsebini obrazložitve odločbe (ter stranki omogoči uveljavljati učinkovito pravno sredstvo).

Poleg tega sodišče še ugotavlja, da se v upravnem spisu (ki je bil predložen na CD) nahajata dva zapisnika o kontrolnem pregledu na kraju samem, ki se nanašata na kontrolni pregled, pričet dne 16. 7. 2013 ob 7.00 uri in končan 19. 7. 2013 ob 21.30 uri. En zapisnik ob tem na prvi strani v rubriki Pripombe kontrolorja navaja „brez pripomb“, drugi pa v tej rubriki navaja „ob pregledu fizičnega in aplikativnega zapisnika so bila ugotovljena neskladja, ki so imela za posledico ponovitev postopkov kontrole, za kar je bil pripravljen dodaten (nov) zapisnik, ki ustrezno zajema dejansko stanje na terenu; pri prenosu se upošteva stanje, razvidno iz naknadnega zapisnika; sprememba je bila izvedena na (tam navedenih dvanajstih) GERK-ih: … „. Glede na povzete pripombe kontrolorja se zapisnika torej razlikujeta v ugotovitvah, ki se nanašajo na tam navedenih dvanajst GERK-ov, ob tem pa sta oba zapisnika podpisana le s strani kontrolorja, oba navajata, da je bil zapisnik stranki (tožnici) predstavljen 19. 7. 2013 ter oba enako navajata, da stranka (tožnica) zapisnika ni podpisala, ker se ni v celoti strinjala z ugotovitvami kontrolorja ter da je navedla, da bo pripombe poslala pisno na prvostopenjski organ, in da je prejela en izvod zapisnika. Kar pomeni, da z vpogledom v spisno dokumentacijo niti ni mogoče preveriti, ali je bila tožnica seznanjena tudi s popravljenim zapisnikom, ki naj bi se (glede na pripombe kontrolorja na njem) upošteval; tožnica namreč prvega zapisnika ni podpisala ter je bilo mogoče popravke naknadno izvesti brez njene vednosti. Poleg tega tudi izpodbijana odločba ne omenja popravljanja ugotovitev pregleda na kraju samem ter obstoja dveh zapisnikov. Če je bil zapisnik popravljan zaradi potrebe po ponovitvi postopka kontrole, kot izhaja iz pripomb kontrolorja na drugem zapisniku, bi iz njega moralo biti eksplicitno razvidno, kdaj je bila naknadna kontrola izvršena, ali je bila tožnica prisotna ter ali je bila s spremenjenimi ugotovitvami v zapisniku seznanjena; v nasprotju s tem pa oba zapisnika, ki sta v spisni dokumentaciji, navajata, da se je kontrolni pregled pričel ob istem času (16. 7. 2013 ob 7.00 uri), da je bil zaključen ob istem času (19. 7. 2013 ob 21.30), da je pregled trajal 20 ur 0 minut, da je bila stranka z njim seznanjena 19. 7. 2013, iz njih pa tudi ni razvidno, da bi bila zaključena ob različnem času, čeprav po logiki stvari ne bi mogla biti zaključena hkrati. Tako neverodostojna listina, kot je glede na določbe ZUP o zapisniku (členi 76 do 80) drugi zapisnik, ki naj bi bil pri odločitvi upoštevan (glede na navedbe kontrolorja v pripombah), in ki mu brez razjasnitve prej izpostavljenih okoliščin tudi ni mogoče priznati polne dokazne vrednosti, pa tudi ne daje podlage za zaključek, da je bilo v postopku spoštovano načelo zaslišanja stranke, torej da je bilo tožnici omogočeno, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah (ugotovitvah kontrolnega pregleda na kraju samem), na katere se opira odločba. Nespoštovanje načela zaslišanja stranke pa predstavlja (nadaljno) bistveno kršitev pravil postopka po 3. točki drugega odstavka 237. člena ZUP.

Tožbene navedbe, da ugotovitve kontrolorja ob kontrolnem pregledu na kraju samem (o ugotovljeni površini, ugotovljeni rabi zemljišč), na katere se opira odločba, niso pravilne, sodišče lahko presoja – glede na določbe 76. do 80. člena ZUP o zapisniku - predvsem glede na: - ugotovitve kontrolorja v zapisniku o kontrolnem pregledu, - verodostojnost zapisnika, - pripombe, ki jih je stranka podala k zapisniku. Ker v obravnavani zadevi sodišče za (drugi) zapisnik, ki naj bi bil pri odločanju upoštevan, ni presodilo, da bi mogel šteti kot verodostojen dokument ter ker je ostalo nerazjasnjeno, ali je tožnica k ugotovitvam zapisnika podala pripombe, sodišče ne more presoditi tožbenih navedb o tem, da je bila ob oddaji zbirne vloge prijavljena raba določena v skladu s Pravilnikom (in usklajena s stanjem GERK-ov v uradni evidenci) ter je ustrezala dejanski rabi in da so ugotovitve kontrolorja o drugačni dejanski rabi nepravilne.

Kolikor pa tožnica očita uporabo nepravilne metode merjenja zemljišč oziroma da kontrolor vseh njenih površin ni premeril z GPS napravo, temveč je merjenje opravil po metodi planimetriranja, sodišče ugovor presoja kot neutemeljen.  Uredba namreč glede pravil za kontrole na kraju samem za površine v 19. členu napotuje na uporabo 33. in 34. člena Uredbe (ES) 1122/2009 oziroma 14. in 15. člen Uredbe 65/2011/EU, ta uredba pa v 15. členu tudi napotuje na Uredbo (ES) 1122/2009, in sicer na člena 34 in 35. V členu 34 Uredbe (ES) 1122/2009 so pravila za določitev površin, v členu 33 pa se državam dovoljuje uporaba daljinskega zaznavanja v skladu s členom 35, to pa je z izvedbo fotointerpretacije satelitskih posnetkov ali posnetkov iz zraka vseh enot rabe ali poljin za posamezni zahtevek, ki ga je treba pregledati zaradi prepoznavanja pokritosti tal ali meritev površine; le kadar s to metodo ni mogoče potrditi točnosti prijave, se izvedejo fizični inšpekcijski pregledi; tradicionalni pregledi na kraju samem pa so predvideni le za dodatne preglede, če se pred tem s pregledi na kraju samem odkrijejo pomembne nepravilnosti v okviru določene sheme pomoči, in če pregledov ni več mogoče izvajati z daljinskim zaznavanjem v okviru tekočega leta.

Ker je sodišče presodilo, da so bila v postopku za izdajo izpodbijane odločbe kršena pravila postopka in da so te kršitve mogle vplivati na odločitev, je tožbi na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ugodilo ter odločbo prvostopenjskega organa v izpodbijani 2. točki izreka odpravilo, zadevo pa na podlagi tretjega ter v smislu četrtega odstavka tega člena v navedenem obsegu vrnilo organu v ponovni postopek. V tem postopku bo treba razjasniti, ali je bila tožnica seznanjena z drugim (novim) zapisnikom ter ali je imela možnost k njemu podati pripombe oziroma ali jih je podala. Odločitev v odločbi, izdani v ponovnem postopku, pa bo morala biti obrazložena tako, kot je navedlo sodišče v 7. točki obrazložitve te sodbe, torej da bo možen preizkus materialne zakonitosti odločbe.

ZKme-1 člen 56. Uredba o plačilih za ukrepe osi 2 iz Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007-2013 v letih 2010-2014 člen 26.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.