UPRS sodba I U 1613/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2015-12-02

Liljana Polanec (preds.), mag. Darinka Dekleva Marguč (poroč.), mag. Damjan Gantar

dovoljenje za stalno prebivanje - državljani držav naslednic nekdanje SFRJ - pogoji za izdajo dovoljenja - dejansko življenje v Republiki Sloveniji

Tožnik ni uspel izkazati pogoja dejanskega življenja v RS za relevantno obdobje.

II. Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je Upravna enota Kranj (v nadaljevanju: Upravna enota) zavrnila prošnjo tožnika za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje, ki jo je dne 25. 7. 2013, skupaj z dokazili, vložil na podlagi Zakona o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji (ZUSDDD, Uradni list RS, št. 76/2010 – uradno prečiščeno besedilo).

2. Iz obrazložitve med drugim izhaja, da je Upravna enota zaradi ugotavljanja izpolnjevanja pogojev za izdajo zaprošenega dovoljenja za stalno prebivanje tujca v Republiki Sloveniji (v nadaljevanju: RS) po 1. alineji 3. odstavka 1.č člena ZUSDDD vpogledala podatke uradnih evidenc in listine, ki jih je predložil tožnik, ki ga je v nadaljevanju postopka tudi ustno zaslišala, zaslišala pa je tudi tri priče, katerih zaslišanje je predlagal tožnik, ki ga je, preden je bila izdana izpodbijana odločba, pisno seznanila z ugotovitvami v postopku ter ga pozvala k predložitvi pisnega odgovora na navedene ugotovitve.

3. V postopku je Upravna enota tako ugotovila, da tožnik ne izpolnjuje pogoja dejanskega življenja v RS od 23. 12. 1990 dalje, ker za obdobje od julija 1997 do julija 2002 ni izkazal poskusov vrnitve v RS in nadaljevanja z dejanskim življenjem v RS, na kar bi kazala njegova ravnanja o tem v naslednjem petletnem obdobju, kot so na primer pridobitev vizuma ali poskus pridobitve le-tega, poskušanje ureditve statusa z vložitvijo prošnje za izdajo dovoljenja za bivanje, poskus vstopa v državo, oziroma zavrnitve vstopa, iskanje zaposlitve ali stanovanja v RS, četudi je glede na predložena dokazila Upravna enota ugotovila, da je tožnik z njimi sicer dokazal, da je dejansko živel v RS do julija 1992, ni pa z njimi dokazal pogojev, ki so za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje določeni v ZUSDDD, saj je že v svojih izjavah večkrat izpovedal, da se po svojem odhodu v letu 1992 v RS ni več poskušal vrniti.

4. Zoper navedeno prvostopenjsko odločbo je tožnik vložil pritožbo, Ministrstvo za notranje zadeve pa je kot pritožbeni organ druge stopnje njegovo pritožbo zavrnilo kot neutemeljeno z odločbo št. 2140-152/2014/2 (1312-07) z dne 5. 9. 2014.

5. Tožnik obe navedeni odločbi označuje za nezakoniti in v tožbi uveljavlja tožbene ugovore nepravilne uporabe materialnega prava, nepopolno in zmotno ugotovljenega dejanskega stanja ter bistvenih kršitev določb postopka. Poleg tega izreku izpodbijane odločbe očita, češ da je nejasen in nesmiseln, ker da nima jasne obrazložitve razlogov za izdajo zavrnilne odločbe. Tožnik meni, da izpolnjuje vse pogoje, določene v ZUSDDD, češ da je imel stalno prebivališče 23. 12. 1990 in je tudi dejansko živel v RS, kakor tudi, da je imel državljanstvo nekdanje SFRJ dne 25. 6. 1991 in da je tudi tedaj dejansko živel v RS, prav tako kot tudi dne 26. 2. 1992. Navaja še, da se je zaradi izgube statusa stalnega prebivalca tožnik vrnil nazaj v Srbijo, češ da ni mogel živeti kot tujec. Po mnenju tožnika je pogoj dejanskega življenja napačno ugotovljen, oziroma, da gre za nepravilno uporabo zakona, ki po oceni tožnika v praksi ne omogoča, da bi kdorkoli izmed „izbrisanih“ dokazal izpolnjevanje tega pogoja. Tožnik navaja, da so on sam in njegova družina dokazali objektivne in subjektivne razloge za začasni odhod iz RS, ker pa je bilo obdobje izbrisa zelo dolgo, se zato niti ni poskušal formalno vrniti nazaj, vse do izvršitve odločbe Ustavnega sodišča iz leta 2003 v ZUSDDD, ki je bil sprejet leta 2010, kar naj bi pomenilo, da je bila tožnikova odsotnost iz RS upravičena, pri čemer maksimalno 10-letno odsotnost označuje za protiustavno in nesmiselno. Nadalje tožnik očita razlagi ZUSDDD, češ da je v nasprotju s cilji odločbe Ustavnega sodišča iz leta 2003, kakor tudi, da je bil ZUSDDD iz leta 2010 sprejet šele 7 let po citirani odločbi Ustavnega sodišča iz leta 2003. Zato meni, da stranka ne bi smela trpeti težav in za vse to obdobje dokazovati izpolnjevanje pogoja dejanskega prebivanja oziroma poskus vrnitve, češ da zakonodaja ves čas trajanja izbrisa ni vsebovala možnosti za ureditev statusa. Stališču upravnih organov očita, da je nesmiselno in nasprotno z določili Ustave ter Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju: EKČP), kakor tudi v smislu odločbe Ustavnega sodišča iz leta 2003. Zato tožnik očita nepravilno uporabo materialnega prava, oziroma meni, da gre za neustavnost določb ZUSDDD, ki bi jih po njegovem stališču lahko tožena stranka ignorirala ob uporabi instituta exceptio ilegalis.

6. Kar zadeva ugovor nepravilne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja tožnik očita toženi stranki, češ je nepravilno ugotovila, da je tožnikov center življenjskih interesov v Republiki Srbiji, ker da ni imela nobenih dokazov za tak zaključek, kakor tudi da ni imela pravice ugotoviti, da je tožnik odšel zaradi finančnih težav, ki jih je imel v Sloveniji, saj je družina A. nedvomno zapustila RS zaradi izbrisa iz registra stalnega prebivalstva. Po mnenju tožnika izpodbijana odločba krši njegovo pravico do sodnega varstva, ki je ustavna pravica, hkrati varovana tudi z določili EKČP, kar jasno izhaja tudi iz odločbe Evropskega sodišča v zadevi Kurić proti Sloveniji. Sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne v ponoven postopek toženi stranki, ki naj ji naloži tudi plačilo tožnikovih stroškov postopka.

7. Tožena stranka je skladno z določili 38. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/06 in nadaljnji) sodišču predložila predmetne upravne spise in vložila odgovor na tožbo, v katerem prereka tožbene navedbe, pri čemer se v celoti sklicuje na obrazložitev izpodbijane odločbe, pri kateri izrecno vztraja, ker meni, da je pravno pravilna in zakonita. Sodišču predlaga, da tožbo zavrne kot neutemeljeno.

9. V obravnavani sporni zadevi sta upravna organa prve in druge stopnje na podlagi določil ZUSDDD, po presoji sodišča utemeljeno, zavrnila tožnikovo zahtevo za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje tujca v RS na podlagi določil ZUSDDD, oziroma njegovo pritožbo zoper uvodoma navedeno prvostopenjsko odločbo. Sodišče se strinja z razlogi, s katerimi svojo odločitev pravilno utemeljujeta oba upravna organa prve in druge stopnje skladno s podatki v listinah predloženega upravnega spisa in s citiranimi določili ZUSDDD, na katerih  temeljita njuni odločitvi, ter se na njune razloge, da jih ne ponavlja, v celoti sklicuje na podlagi pooblastila zakonodajalca iz 2. odstavka 71. člena ZUS-1. V zvezi s tožbenimi ugovori pa še dodaja:

10. V obravnavani zadevi je na podlagi določil ZUSDDD Upravna enota z izpodbijano odločbo odločila o tožnikovi prošnji za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje, ki jo je tožnik vložil, kot državljan druge države naslednice nekdanje SFRJ, dne 25. 7. 2013 na predpisanem obrazcu, skupaj s prilogami.

11. Po določilu 1. člena ZUSDDD se tujcu, ki je bil na dan 25. 6. 1991 državljan druge republike nekdanje SFRJ in je imel na dan 23. 12. 1990 v Republiki Sloveniji prijavljeno stalno prebivališče ter od tega dne dalje v njej tudi dejansko živi, na njegovo prošnjo izda dovoljenje za stalno prebivanje, če izpolnjuje pogoje, določene v tem zakonu.

12. Pogoja dejanskega življenja v RS in upravičene odsotnosti iz RS sta opredeljena v 1.č členu ZUSDDD, po katerem dejansko življenje pomeni, da ima posameznik središče življenjskih interesov glede na osebne, družinske, ekonomske, socialne in druge vezi, ki kažejo, da med njim in RS obstajajo dejanske in trajne povezave. Odsotnost iz RS pa je upravičena, če je oseba zapustila RS in njena odsotnost v neprekinjenem trajanju, ne glede na razlog, ni bila daljša od enega leta. Poleg tega pa je pogoj dejanskega prebivanja izpolnjen tudi v primeru, če je odsotnost, zaradi od razlogov, določenih v 3. odstavku 1.č člena, med katerimi je v 1. alineji naveden tudi odhod osebe iz RS zaradi posledic izbrisa iz registra stalnega prebivalstva, trajala do pet let, v nadaljnjem obdobju petih let pa samo, če ravnanja osebe kažejo na to, da se je v času odsotnosti poskušala vrniti v RS in nadaljevati z dejanskim življenjem v RS.

13. V obravnavani zadevi ni sporno, da je tožnik državljan Republike Srbije, rojen ... 5. 1951 v Surdulici, da je bil dne 25. 6. 1991 tožnik državljan druge republike nekdanje SFRJ (SR Srbije) in da je imel na dan 23. 12. 1990 prijavljeno stalno prebivališče v Kranju, in sicer od 3. 5. 1984 dalje na naslovu B., vse do 26. 2. 1992, ko so zanj začele veljati določbe Zakon o tujcih (ZTuj, Uradni list RS, št. 1/91-I), ter da je bil od 30. 5. 1972 do 31. 5. 1992 zaposlen v različnih podjetjih v RS, nazadnje v gospodarski družbi C., kar je razvidno iz kopije njegove delovne knjižice in zdravstvene izkaznice. Prav tako ni sporno, da je bil tožnik dne 26. 2. 1992 izbrisan iz registra stalnega prebivalstva. Ugotovljeno je tudi bilo, da je tudi po navedenem datumu še nadalje živel v RS, vse do konca šolskega leta 1991/92, ko je po njegovi izjavi vsa njegova družina zapustila RS, na podlagi česar je prvostopenjski organ zaključil, da je bil tožnikov odhod iz Slovenije posledica izbrisa v smislu 1. alineje 3. odstavka 1.č člena ZUSDDD. Navedeno je razvidno iz obrazložitve izpodbijane odločbe na str. 4, 5. odstavek. Sodišče zato kot neutemeljen zavrača tožbeni ugovor, da naj tožena stranka ne bi upoštevala, da je bil tožnikov odhod iz Slovenije posledica izbrisa v smislu 1. alineje 3. odstavka 1.č člena ZUSDDD.

14. Kakor je že uvodoma navedlo, se sodišče v celoti strinja z ugotovitvami obeh upravnih organov prve in druge stopnje, da tožnik ni uspel izkazati pogoja dejanskega življenja v RS za relevantno obdobje ter da sta oba upravna organa prve in druge stopnje relevantno obdobje pravilno štela kot obdobje, za katerega bi v tožnikovem primeru moral biti izpolnjen pogoj dejanskega življenja v RS, v skladu z določbo 4. odstavka 1. č člena. Sporno za tožnika, ki uveljavlja, da je bila celotna njegova odsotnost upravičena, in ki očita določilom ZUSDDD v celoti protiustavnost, še zlasti kar zadeva maksimalno desetletno dopustno odsotnost, ostaja tudi postopanje Upravne enote v konkretnem primeru. Sodišče nasprotno od tožnika meni, da instituta exceptio illegalis upravni organ ne sme uporabiti, pač pa je v skladu z določili 2. odstavka 120. člena in 153. člena Ustave vezan na načelo zakonitosti. Prav tako je po mnenju sodišča v konkretnem primeru prvostopenjski upravni organ postopal pravilno in zakonito, v materialnopravnem okviru določil 1. in 2. člena v povezavi s 1. alinejo 3. odstavka v zvezi s 4. odstavkom 1.č člena ZUSDDD ter v skladu z določili 1. in 2. odstavka 140. člena v zvezi s 145. in 146. členom ZUP, s tem, da je v posebnem ugotovitvenem postopku, ki se je začel na vlogo tožnika, oziroma na podlagi njegove izrecne zahteve z njegovo vlogo, ki jo je upravni organ prejel 25. 7. 2013, prav zaradi ugotavljanja relevantnega dejanskega stanja glede izpolnjevanja predpisanega zakonskega pogoja dejanskega življenja v RS od 23. 12. 1990 dalje, glede na to, da tožnik ni predložil nikakršnih dokazil o dejanskem življenju v RS po tem, ko je z družino zapustil RS v mesecu juliju 1992, po tem, ko mu je tudi prenehalo delovno razmerje v gospodarski družbi C. dne 31. 5. 1992 ugotovil, da tožnik ne izpolnjuje pogoja dejanskega življenja v RS.

15. Povedano še drugače je prvostopenjski upravni organ pravilno, prav na podlagi vloge tožnika, ki jo je prejel 25. 7. 2013, začel posebni ugotovitveni postopek, ki ga je vodil v skladu z določili 145. člena ZUP, po katerem se izvede posebni ugotovitveni postopek v vseh primerih, razen ko gre za skrajšani ugotovitveni postopek po določilih 144. člena ZUP. Da za skrajšani ugotovitveni postopek iz 144. člena ZUP v tem primeru ne gre, je očitno že na podlagi okoliščine, da je sam tožnik v dokazne namene predlagal izvedbo dokazov z zaslišanjem poimensko navedenih treh prič in z vpogledom listin, ki jih je v fotokopiji predložil skupaj s svojo vlogo, ki jo je Upravna enota prejela 25. 7. 2013. Navedeno namreč posledično pomeni, da je Upravna enota morala v tem primeru voditi posebni ugotovitveni postopek skladno z določili 145. člena ZUP, med katerim je tudi ustno zaslišala tri s strani tožnika poimensko predlagane priče in se na njihove izjave, med drugim, oprla tudi v izpodbijani odločbi. Tožnik uveljavlja tožbeni ugovor bistvene kršitve pravil postopka iz 3. točke 1. odstavka 237. člena ZUP, češ da ni bil vabljen na ustno zaslišanje predlaganih prič in da mu tako ni bilo omogočeno zastavljanje vprašanj pričam. Četudi se sodišče sicer strinja s tožnikom, da gre pri tem za kršitev pravil postopka po določilih ZUP, in sicer gre po mnenju sodišča za kršitev 3. točke 3. odstavka 146. člena ZUP, ker iz podatkov upravnega spisa ne izhaja, da bi bil tožnik vabljen na ustna zaslišanja prič, ki jih je sam predlagal. Vendar pa po mnenju sodišča v konkretnem primeru ne gre za bistveno kršitev pravil postopka iz 3. točke 1. odstavka 237. člena ZUP, kot očita tožnik. To pa iz razloga, ker je bil tožnik, še preden je bila izdana prvostopenjska odločba, s posebnim dopisom Upravne enote z dne 27. 3. 2014 pisno seznanjen z vsemi med upravnim postopkom ugotovljenimi dejstvi in okoliščinami ter je v danem roku dne 24. 4. 2014 podal tudi svoj pisni odgovor, do katerega se je Upravna enota tudi opredelila in ga je upoštevala pri sprejeti odločitvi.

16. Sodišče po povedanem ugotavlja, da je bilo ravnanje obeh upravnih organov prve in druge stopnje skladno tako z ustavnim načelom zakonitosti delovanja uprave iz 1. in 2. odstavka 120. člena Ustave, prav tako pa tudi z zahtevami iz 4. odstavka 1.č člena ZUSDDD ter določbami ZUP, na podlagi katerih je Upravna enota pridobila izjave v postopku na podlagi predloga tožnika zaslišanih prič, ki jim je Upravna enota tudi sledila ter pravilno ugotovila, da tožnik ni izkazal ravnanj, ki bi kazala na to, da se je v času svoje odsotnosti poskušal vrniti in nadaljevati z dejanskim življenjem v RS v nadaljnjem obdobju petih let, torej po zaključku prvega petletnega obdobja, šteto od 26. 2. 1992 dalje, za katerega sta upravna organa štela tožnikovo odsotnost za upravičeno iz razloga po 1. alineji 3. odstavka 1.č člena ZUSDDD. Tožbeni očitek glede nepravilne uporabe materialnega prava je po povedanem neutemeljen, saj sta se oba upravna organa prve in druge stopnje pri odločitvi oprla na dejansko stanje, ki je bilo ugotovljeno, med drugim, tudi na podlagi izjave tožnika in v skladu z navedbami v postopku zaslišanih prič, ki jih je predlagal sam tožnik in ki je bil pred izdajo izpodbijane odločbe z vsebino izjav prič, ki jih je sam predlagal, tudi pisno seznanjen z dopisom Upravne enote ter hkrati pozvan, da se v danem roku izjavi o navedenih dejstvih in predloži morebitna dodatna dokazila glede izpolnjevanja pogoja dejanskega življenja v RS.

17. V zvezi s tožbenim očitkom glede neustavne razlage določbe 3. in 4. odstavka 1.č člena ZUSDDD sodišče tožniku pojasnjuje enako, kot je že večkrat pojasnjevalo v drugih primerljivih zadevah, na primer v sodbah št. IV U 50/2012 z dne 11. 6. 2013, I U 1377/2014 z dne 5. 11. 2015 in I U 1520/2014 z dne 3. 11. 2015, da je bila novela ZUSDDD-B, ki predstavlja pravno podlago za odločitev v obravnavani sporni zadevi, sprejeta prav na podlagi ugotovitve Ustavnega sodišča Republike Slovenije, da je ZUSDDD, kakršen je bil v veljavi pred sprejetjem novele, neustaven, ker določenim državljanom drugih republik nekdanje SFRJ, ki so bili 26. 2. 1992 izbrisani iz registra stalnega prebivalstva, od navedenega dne ne priznava stalnega prebivanja in ne ureja možnosti pridobitve dovoljenja za stalno prebivanje. Takrat veljavni 1. člen ZUSDDD pa je bil po mnenju Ustavnega sodišča Republike Slovenije neustaven, ker ni določno opredeljeval meril za ugotavljanje izpolnjevanja pogoja dejanskega življenja za pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje (1., 2. in 3. točka izreka odločbe št. U-I-246/02-28 z dne 3. 4. 2003). Omenjeno neskladje zakona z ustavnimi določbami je zakonodajalec odpravil prav z novelo ZUSDDD-B, ki je v skladu s stališči Ustavnega sodišča Republike Slovenije, med drugim, določneje opredelila nedoločen pravni pojem dejanskega življenja v Republiki Sloveniji (1.č člen ZUSDDD). To je novela ZUDDD-B storila tako, da je določila kriterije za določitev tega pojma, opredelila pa je tudi primere upravičene odsotnosti iz Republike Slovenije ter upravičen čas trajanja teh odsotnosti. Ti kriteriji (ob upoštevanju razlage Ustavnega sodišča RS v navedeni odločbi, predvsem točke B-V in B-VI) so bili v obravnavnem primeru, kot rečeno, upoštevani pravilno, tako za obdobje od 1992 do 1997, kot obdobje od leta 1997 do leta 2002, kar nadalje pomeni tudi to, da tožnik ne more uspeti s tožbenim ugovorom, da naj bi v zadevi, kakršna kot je obravnavana, za izpolnitev pogoja iz 4. odstavka 1č. člena ZUSDDD dokaznemu standardu glede dokaznega bremena stranke v upravnem postopku zadostila že zgolj strankina z ničemer dokazno podkrepljena navedba o ustnem poizvedovanju, oziroma preverjanju informacij glede možnosti za morebitno vrnitev, brez da bi stranka v upravnem postopku dejansko in konkretno izkazovala svoje poizkušanje vrniti se in nadaljevati z dejanskim življenjem v RS.

18. Ker je po povedanem sodišče ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijanega upravnega akta pravilen in da je izpodbijana odločitev upravnih organov prve in druge stopnje v obravnavani sporni zadevi po presoji sodišča pravilna in zakonita, je sodišče na podlagi 1. odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) tožbo zavrnilo kot neutemeljeno.

19. Izrek o stroških upravnega spora temelji na podlagi določila 4. odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, kakršna je obravnavana sporna zadeva, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.