UPRS sodba I U 1390/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-10-11

Petra Hočevar (preds.), mag. Mira Dobravec Jalen (poroč.), mag. Miriam Temlin Krivic

JAVNI USLUŽBENCI - UPRAVNI SPOR - UPRAVNI POSTOPEK

javni uslužbenec - imenovanje v naziv - premestitev na drugo delovno mesto - tožba v upravnem sporu - absolutna bistvena kršitev določb postopka - obrazložitev odločbe

Iz obrazložitve izpodbijane odločbe ne izhaja, da bi šlo za premestitev iz razlogov po ZJU, in tudi ne, da gre za premestitev na način, predviden v tem zakonu. Prav tako taki razlogi ne izhajajo iz upravnega akta druge stopnje, to je sklepa z dne 12. 8. 2015, v delu, kolikor se ta nanaša na izpodbijano imenovanje v uradniški naziv. Take odločitve pa se ne da preizkusiti v pogledu njene materialne zakonitosti, saj (že) o podlagah za premestitev tožnika na drugo delovno mesto, v posledici česar je bilo odločeno o spornem imenovanju v uradniški naziv, izpodbijana odločba (dejanskih in pravnih) razlogov nima. Izpodbijana odločba dejanskih in pravnih razlogov nima niti za zaključek, da tožnik izpolnjuje pogoje za imenovanje v naziv sekretar.

I. Tožbi se ugodi, odločba o imenovanju v naziv Ministrstva za okolje in prostor št. 100-33/2015 z dne 15. 4. 2015 se odpravi ter se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 15,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju upravni organ) je z izpodbijano odločbo tožnika imenovalo v uradniški naziv druge stopnje: SEKRETAR. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je v skladu s 86. členom Zakona o javnih uslužbencih (v nadaljevanju ZJU) ter Uredbo o notranji organizaciji in sistemizaciji delovnih mest in nazivih v organih javne uprave in pravosodnih organih (v nadaljevanju Uredba) kot pogoj za imenovanje v naziv podsekretar določena ustrezna izobrazba, znanje uradnega jezika ter ustrezno število delovnih izkušenj. Tožnik je bil z odločbo Ministrstva za zunanje zadeve (v nadaljevanju MZZ) z dne 14. 4. 2015 imenovan v diplomatski naziv pooblaščeni minister. Zaradi njegove premestitve na delovno mesto podsekretar, ki se lahko opravlja v nazivih podsekretar in sekretar ter ga bo tožnik opravljal v nazivu sekretar, se tožnika z dnem 15. 5. 2015 imenuje v naziv sekretar. Tožnik izpolnjuje vse pogoje za imenovanje v navedeni naziv, saj izkazuje ustrezno izobrazbo ter več kot sedem let delovnih izkušenj, kar je pogoj za imenovanje v naziv sekretar.

2. Komisija za pritožbe iz delovnega razmerja (v nadaljevanju Komisija za pritožbe) je s sklepom (2. točka izreka) z dne 12. 8. 2015 zavrnila pritožbo tožnika zoper izpodbijano odločbo prvostopenjskega organa.

3. Tožnik v tožbi navaja, da mu je bila izpodbijana odločba vročena šele 22. 5. 2015, kar pomeni, da retroaktivno posega v njegove pravice in obveznosti, to je v pridobljeni diplomatski naziv pooblaščeni minister, kar je protizakonito. Odločba je sicer datirana z dnem 15. 4. 2015, vendar ima skladno z 224. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) pravne učinke za tožnika šele z nastopom dokončnosti, ne pa že z dnem 15. 5. 2015, kot iz izreka izhaja. Tožnik se v nadaljevanju sklicuje na stališče Vrhovnega sodišča v sodbi U 2484/97 z dne 26. 8. 1999. Ker izpodbijana odločba tožniku ni bila vročena pred datumom, s katerim je bil tožnik imenovan v naziv, je po njegovem mnenju nezakonita. Iz odločbe drugostopenjskega organa izhaja očitek tožniku, da naj bi zavrnil vročitev izpodbijane odločbe. Tožnik se s tem ne strinja. V spisu ni vročilnice Ministrstva za okolje in prostor (v nadaljevanju MOP), iz katere bi izhajala zavrnitev sprejema odločbe s strani tožnika in razlog za zavrnitev, kot to določa drugi odstavek 95. člena ZUP. Gre zgolj za sklicevanje na dopis MOP z dne 22. 6. 2015 in dopis MZZ z dne 4. 6. 2015, ki naj bi vsebovala pojasnila glede vročitve, vendar dokaza o tem ni. Poleg tega ni nobenega razloga, da MOP odločbe, ki je bila izdana že 15. 4. 2015, ni vročalo po pošti, temveč je čakalo vse do vročitve sklepa o premestitvi. Vendar tudi v primeru, če bi bila vročitev izpodbijane odločbe izvedena istočasno z vročitvijo sklepa o premestitvi dne 12. 5. 2015, izpodbijana odločba ne bi pravočasno postala dokončna. V vsakem primeru pa bi zaradi vložene pritožbe tožnika dokončnost nastopila po 15. 5. 2015. Glede na navedeno tožniku ni mogoče očitati, da je zakrivil kršitev prepovedi retroaktivnosti. Z imenovanjem tožnika v uradniški naziv in s prisilnim odvzemom diplomatskega naziva se tožniku onemogoča izvrševanje mandata neposredno izvoljenega člana izvršnega odbora Sindikata slovenskih diplomatov (v nadaljevanju SSD) in sindikalnega zaupnika MZZ, saj so po statutu SSD lahko njegovi člani le poklicni diplomati. S tem se posega v tožnikovo človekovo pravico do sindikalne svobode iz 76. člena Ustave in Konvencije MOD št. 87. Tožnik sodišču predlaga, naj odpravi odločbo organa prve stopnje in 2. točko izreka sklepa druge stopnje in da toženki prepove odvzem diplomatskega naziva tožniku, s čemer toženka posega v tožnikove človekove pravice do sindikalne svobode iz 76. člena Ustave in do svobodne izbire sindikalnega vodstva iz ratificirane Konvencije MOD št. 87, saj se tožniku z odvzemom diplomatskega naziva prisilno odvzame status diplomata in s tem članstvo v izvršnem odboru reprezentativnega Sindikata slovenskih diplomatov (v nadaljevanju SSD). Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

4. Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe, vztraja pri izpodbijani odločbi ter sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

5. V naknadni pripravljalni vlogi tožnik prereka navedbe toženke v odgovoru na tožbo ter vztraja pri tožbi in tožbenem predlogu.

7. Tožbo v upravnem sporu se lahko vloži le ali kot tožbo iz prvega odstavka 33. člena ZUS-1 (v rednem upravnem sporu) z enim od taksativno določenih zahtevkov (torej kot izpodbojno tožbo, ugotovitveno tožbo, tožbo zaradi molka organa, tožbo v sporu polne jurisdikcije) ali kot tožbo zaradi kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin iz drugega odstavka 33. člena tega zakona (v subsidiarnem upravnem sporu), z zahtevki, ki so tam navedeni. Poleg tega o tožbi iz drugega odstavka 33. člena ZUS-1 lahko odloča sodišče le, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo (prvi odstavek 4. člena ZUS-1). Za tožnikovo tožbo je sodišče štelo, da je tožba, vložena v rednem upravnem sporu, in sicer izpodbojna, iz razlogov v nadaljevanju. V tožbi je namreč na prvem mestu postavljen zahtevek na odpravo odločbe o imenovanju v naziv (torej za izpodbojno tožbo), temu zahtevka na ugotovitev posega v tožnikove človekove pravice in na prepoved odvzema diplomatskega naziva tožniku (torej za tožbo zaradi kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin) sledita. Tožnik tožbe tudi ni poimenoval kot tožbe zaradi kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter zanjo tudi ni izkazal procesne predpostavke iz prvega odstavka 4. člena ZUS-1. Ob tem, ko se tožbeni predlog glasi na odpravo posamičnih upravnih aktov prve in druge stopnje, po 2. členu ZUS-1 pa sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi je odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta, kar je v obravnavanem primeru odločba organa prve stopnje, je sodišče štelo, da tožnik s tožbo izpodbija (zgolj) prvostopenjsko odločbo. Če tožnik s tožbo uspe ter je prvostopenjska odločba odpravljena, pa odločba organa druge stopnje samostojno tudi ne more več pravno učinkovati.

8. V nadaljevanju sodišče ugotavlja, da je v zadevi že izdalo sklep I U 1390/2015-19 z dne 15. 3. 2016, s katerim je prekinilo postopek do pravnomočne odločitve o tožnikovi tožbi v delu zoper 3. točko sklepa Komisije za pritožbe z dne 12. 8. 2015, zaradi premestitve na drugo delovno mesto. Ta sklep pa je Vrhovno sodišče s sklepom I Up 111/2016 z dne 21. 9. 2016 razveljavilo ob stališču, da vprašanje zakonitosti premestitve ni predhodno vprašanje za ta upravni spor. Vrhovno sodišče je v svojem sklepu navedlo, da uporaba določbe drugega odstavka 84. člena ZJU zahteva le formalno ugotovitev upravnega organa, da gre v posamičnem primeru za premestitev iz razlogov in na način, predviden v tem zakonu, ne pa tudi vsebinske presoje izpolnjevanja zakonskih pogojev za premestitev ter da mora upravni organ glede na zakonsko ureditev odločiti o imenovanju v naziv, v katerem bo javni uslužbenec opravljal delo na drugem delovnem mestu, še pred dokončnostjo in pravnomočnostjo premestitve. S tem je zamejen tudi obseg preizkusa zakonitosti odločbe o imenovanju v naziv v upravnem sporu.

9. Po 84. členu ZJU, na katerem temelji izpodbijana odločba, uradnik izvršuje javne naloge v nazivu (prvi odstavek), naziv (pa) se pridobi z imenovanjem po izbiri uradnika na javnem natečaju ali s premestitvijo na zahtevnejše delovno mesto v skladu s tem zakonom ali z napredovanjem v višji naziv (drugi odstavek); uradnik se imenuje v naziv z odločbo, v kateri se določi naziv in datum pridobitve naziva (tretji odstavek).

10. V obrazložitvi izpodbijane odločbe, ki je bila izdana s strani predstojnice MOP, in s katero je (po že navedenem) odločeno, da se tožnik z dnem 15. 5. 2015 imenuje v uradniški naziv druge stopnje: SEKRETAR, je premestitev tožnika na drugo delovno mesto, ki je (bila) razlog za izdajo odločbe, obrazložena zgolj z razlogovanjem, da se zaradi premestitve tožnika na delovno mesto podsekretar, ki se lahko opravlja v nazivih podsekretar in sekretar ter ga bo tožnik opravljal v nazivu sekretar, tožnika z dnem 15. 5. 2015 imenuje v naziv sekretar. Navedeno je še, ne da bi bili jasni razlogi za obrazložitev odločitve v tej smeri, da je bil tožnik z odločbo MZZ z dne 14. 4. 2015 (ki je bila torej izdana en dan pred izpodbijano odločbo) imenovan v diplomatski naziv pooblaščeni minister. Sodišče ugotavlja, da iz obrazložitve odločbe ne izhaja, da bi šlo za premestitev iz razlogov po ZJU, in tudi ne, da gre za premestitev na način, predviden v tem zakonu. Prav tako taki razlogi ne izhajajo iz upravnega akta druge stopnje, to je sklepa z dne 12. 8. 2015, v delu, kolikor se ta nanaša na izpodbijano imenovanje v uradniški naziv. Take odločitve pa se ne da preizkusiti v pogledu njene materialne zakonitosti, saj (že) o podlagah za premestitev tožnika na drugo delovno mesto, v posledici česar je bilo odločeno o spornem imenovanju v uradniški naziv, izpodbijana odločba (dejanskih in pravnih) razlogov nima (in to niti v obsegu, kot bi jih glede na sklep Vrhovnega sodišča I Up 111/2016 z dne 21. 9. 2016 morala imeti).

11. Sicer pa izpodbijana odločba dejanskih in pravnih razlogov nima niti za zaključek, da tožnik izpolnjuje pogoje za imenovanje v naziv sekretar. V obrazložitvi odločbe je navedeno zgolj, da izkazuje ustrezno izobrazbo ter ima več kot sedem let delovnih izkušenj.

12. Po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP se za bistveno kršitev pravil postopka v vsakem primeru šteje, če se odločbe ne da preizkusiti. V takem primeru, če sodišče spozna, da v postopku za izdajo upravnega akta niso bila upoštevana pravila postopka, in sicer da gre za bistvene kršitve pravil postopka, te pa so vedno podane v primerih, kadar gre za absolutno bistveno kršitev pravil postopka, ki jo določa ZUP, sodišče po 3. točki prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodi in s sodbo izpodbijani upravni akt odpravi. Po določbah prvega odstavka 20. člena ZUS-1, ob razlagi z arg. a contrario, in prvega odstavka 40. člena tega zakona sodišče preizkusi, ali so bile storjene bistvene kršitve pravil postopka in ali je bilo pravilno uporabljeno materialno pravo, po uradni dolžnosti. V ponovnem postopku je organ, kateremu se zadeva v skladu s tretjim odstavkom 64. člena ZUS-1 vrača, vezan na stališča sodišča, ki se tičejo postopka (četrti odstavek tega člena).

13. Sodišče dodaja, da se ob tem, ko je moralo izpodbijano odločbo odpraviti iz prej navedenih procesnih razlogov, ne more vsebinsko opredeljevati do tožbenih ugovorov, saj presoja materialne zakonitosti izpodbijane odločbe ni mogoča.

14. Odločitev o povrnitvi stroškov postopka temelji na določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1. Sodišče je tožniku stroške odmerilo na podlagi prvega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, po katerem se v primeru, če je bila zadeva rešena na seji in tožnik v postopku ni imel pooblaščenca, ki je odvetnik, temu priznajo stroški v višini 15 EUR.

ZJU člen 84. ZUS-1 člen 33, 33/1, 33/2. ZUP člen 237, 237/2, 237/2-7.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.