UPRS sodba I U 1114/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2015-03-17

mag. Miriam Temlin Krivic (preds.), Petra Hočevar (poroč.), mag. Mira Dobravec Jalen

lekarniška dejavnost - verifikacija lekarne - opravljanje lekarniške dejavnosti na določenem območju - stvarna legitimacija - zavrženje vloge

Tožnik kot javni zavod, ki že opravlja lekarniško dejavnost na določenem območju, nedvomno ni stvarnopravno legitimiran za odprtje nove lekarne na drugem območju, za katerega ni bil ustanovljen, saj mu ta pravica ne pripada, kar posledično tudi pomeni, da ni stvarnopravno legitimiran za vložitev vloge s tako zahtevo, kot jo je v tem postopku.

Upravni organ pri obravnavanju vsake vloge uvodoma ugotoviti, ali je podana stvarna legitimacija stranke za vložitev določene vloge (129. člen ZUP), kar je toženka tudi storila v obravnavanem primeru.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Z izpodbijanim sklepom je upravni organ zavrgel vlogo tožnika za verifikacijo Lekarne A. V obrazložitvi je navedel, da je tožnik poslal vlogo za verifikacijo Lekarne A. Organ je najprej preveril izpolnjevanje procesnih predpostavk za vložitev obravnavane vloge. Glede na Zakon o lekarniški dejavnosti (v nadaljevanju ZLD) in na njegovi podlagi sprejeti podzakonski akti (Pravilnik o pogojih za opravljanje lekarniške dejavnosti) je opravljanje lekarniške dejavnosti možno z ustanovitvijo javnega zavoda ali s podelitvijo koncesije. V občini A. še deluje Javni zavod B. lekarne, občina A. pa je soustanoviteljica tega javnega zavoda. Tožnik v vlogi ni izkazal, da bi bila občina A. njihova soustanoviteljica, niti tega, da njihova edina ustanoviteljica C.  s tem soglaša. Tožnik torej ni ustanovljen za delovanje na območju občine A. in ta ni njegova ustanoviteljica. Morebitno soustanoviteljstvo tožnika s strani Občine A. bi bila edina možna pravno formalna rešitev situacije. Podobno izhaja tudi iz priloženih pravnih mnenj D., iz katerih izhaja, da obstaja možnost pogodbenega prenosa posameznih ustanoviteljskih pravic med C. in Občino A. Organ se sicer s tem ne strinja in meni, da gre za razmerje, ki ga je treba urediti s spremembo akta o ustanovitvi javnega zavoda. A kljub temu iz vloge ne izhaja, da bi tožnik sklenil tako pogodbo, pač pa podpis takšne pogodbe veže na verifikacijo lekarne (pogodba med C. in Občino A. bi bila sklenjena naknadno, po izvedbi verifikacijskega postopka). Organ je zato zaprosil za tolmačenje Ministrstvo za notranje zadeve, v katerega pristojnost sodi Zakon o zavodih, ki je zapisal, da možnosti prenosa posameznih ustanoviteljskih pravic oziroma njihovega izvrševanja ustanovitelja javnega zavoda s pogodbo na drug subjekt, zakon ne ureja. Po njihovem mnenju pa je soustanoviteljsko javnega zavoda s strani več občin možno, v soglasju z organom ter po poprejšnjem mnenju Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije. Ker tožnik ni ustanovljen za delovanje na območju Občine A. in ker Občina A. ni njegova soustanoviteljica, je organ presodil, da ni izpolnjena procesna predpostavka stvarne legitimacije in je vlogo zavrgel.

Tožnik je vložil tožbo zaradi zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja, napačne uporabe materialnega prava in kršitve določb postopka. V tožbi je navedel, da veljavna pravna ureditev ne podaja prav nobene omejitve v zvezi s pogodbenim prenosom posameznih ustanoviteljskih pravic. Občina lahko skladno z ZLD za uresničevanje javnega interesa na področju lekarniške dejavnosti sprejme različne ukrepe, da zagotovi ustrezno oskrbo prebivalstva na njenem območju, kar sodi v okvir njene izvirne pristojnosti. In ker gre za njeno izvirno pristojnosti, ni izrecne zakonske prepovedi, da se ne bi moglo navedene dejavnosti uresničevati tudi na druge načine. V praksi se obširno uporabljajo načini zagotavljanj javne službe na področju lekarniške dejavnosti, ki jih zakon ni predvidel, niti omejil. ZLD tako ne določa možnosti soustanoviteljstva, vendar pa je to danes nesporno uveljavljeno med več občinami. Posamezna občina ne more podeliti koncesije za opravljanje dejavnosti na svojem območju javnemu zavodu, ki ga je druga občina že ustanovila za opravljanje lekarniške dejavnosti. Zato bi bilo vprašljivo ZLD razlagati na način, ki bi povsem omejil načine učinkovitega zagotavljanja javne službe na področju lekarniške dejavnosti, torej tako, da bi bilo občini onemogočeno ta cilj doseči z izvajanjem navedene javne službe s strani javnega zavoda, ki ga je ustanovila druga občina in ki izpolnjuje zakonsko določene pogoje. Oblikovanje pogodbe, ki ureja prenos izvrševanja ustanoviteljskih pravic tožnika med C. in drugo občino sledi prav cilju zagotavljanja učinkovitega izvrševanja lekarniške dejavnosti kot ene od nalog na področju lokalne samouprave, torej v varstvu javnega interesa in zadovoljevanju interesov lokalnih prebivalcev s strani javnega zavoda. Prav tako ni nedopustno, da se podpis pogodbe med Občino A. in C. veže na verifikacijo lekarne, saj ZLD ne prepoveduje izdaje verifikacijske odločbe, ki bi bila v časovnem smislu vezana na pogoj. Mnenje Ministrstva za notranje zadeve v tem primeru tudi ne more biti upoštevno. Organ mora pri izvrševanju svojih pooblastil poznati in razlagati relevantno pravo po svoji uradni dolžnosti, pri čemer razna mnenja drugih organov ne morejo predstavljati razlogov, na katerih bi lahko temeljila odločitev v konkretni zadevi. Predlagal je, da sodišče tožbi ugodi, sklep odpravi in vrne zadevo v ponovno odločanje, toženki pa naloži povrnitev njegovih stroškov postopka.

Toženka je v odgovoru na tožbo vztrajala pri svoji odločitvi iz razlogov, ki so razvidni iz izpodbijanega sklepa, navedla še, da je naknadno pridobila tudi mnenje Službe Vlade RS za zakonodajo, ki ga ni uporabila pri odločitvi, je pa del upravnega spisa in sledi mnenju toženke. Predlagala je zavrnitev tožbe in stroškovnega zahtevka.

Tožnik je v pripravljalni vlogi sodišče opozoril na sodbo naslovnega sodišča, I U 338/2014, sodišče pozval, da smiselno enako odloči, prosil pa je tudi za prednostno obravnavanje zadeve.

V obravnavanem primeru je sporno zavrženje tožnikove vloge za verifikacijo Lekarne A. po 129. členu ZUP, po katerem med drugim organ zavrže vlogo stranke, če vložnik v vlogi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi oziroma, če po tem zakonu ne more biti stranka.

Odločitev organa temelji na naslednjih nespornih dejstvih: - da je tožnik vložil vlogo za verifikacijo nove lekarne na območju Občine A., - da v Občini A. že deluje javni zavod B. lekarne, katerega soustanoviteljica je Občina A., - da tožnik ni ustanovljen za delovanje na območju Občine A., - da s tem njegova edina ustanoviteljica C. ne soglaša oziroma da tega soglasja tožnik ni izkazal in - da Občina A. ni njegova soustanoviteljica. Pri tem se je upravni organ oprl na naslednje določbe ZLD: - 9. člen, po katerem javni zavod za opravljanje lekarniške dejavnosti ustanovi občina ali mesto za opravljanje te dejavnosti na svojem območju v soglasju z ministrstvom, pristojnim za zdravstvo, in po poprejšnjem mnenju Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije ter - 13. člen, po katerem občina ali mesto na podlagi meril, določenih s planom zdravstvenega varstva Republike Slovenije, izvede javni razpis za opravljanje lekarniške dejavnosti in pridobitev koncesije, ki jo podeli pristojni upravni organ občine ali mesta v soglasju z ministrstvom, pristojnim za zdravstvo, po poprejšnjem mnenju lekarniške zbornice in Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije. Iz citiranih določb torej izhajata oba predpisana načina nastanka organizacijske enote, ki lahko opravlja lekarniško dejavnost (pod tam navedenimi pogoji), v obeh primerih pa je ministrstvo za zdravje organ, ki daje soglasje k ustanovitvi novega javnega zavoda oziroma k podelitvi koncesije za opravljanje lekarniške dejavnosti.

Tudi po presoji sodišča je bil zaključek upravnega organa glede na zgoraj povzeta dejstva ter materialnopravne določbe, ki veljajo za obravnavani primer, pravilen. Tožnik kot javni zavod, ki že opravlja lekarniško dejavnost na določenem območju, namreč nedvomno ni stvarnopravno legitimiran za odprtje nove lekarne na drugem območju, za katerega ni bil ustanovljen, saj mu ta pravica ne pripada glede na zgoraj povzeti predpisani način ustanovitve oziroma pridobitev dovoljenja, kar posledično tudi pomeni, da ni stvarnopravno legitimiran za vložitev vloge s tako zahtevo, kot jo je v tem postopku. Zato tudi ni pomembno, da je po Pravilniku o pogojih za opravljanje lekarniške dejavnosti v postopku verifikacije lekarne ministrstvo pristojno ''le'' za ugotovitev, ali lekarna izpolnjuje s tem pravilnikom predpisane pogoje za opravljanje lekarniške dejavnosti, t.j. ali fizične ali pravne osebe izpolnjujejo pogoje za opravljanje lekarniške dejavnosti glede kadrov, prostorov, opreme, strokovne literature in vodenja dokumentacije, saj mora upravni organ pri obravnavanju vsake vloge uvodoma ugotoviti, ali je podana stvarna legitimacija stranke za vložitev določene vloge (129. člen ZUP), kar je organ tudi storil v obravnavanem primeru.

Pravilnost stališča organa potrjuje tudi 10. člen ZLD, po katerem javni zavod organizira lekarne in podružnice lekarn kot svoje organizacijske enote za opravljanje lekarniške dejavnosti na določenem območju, pri čemer pojem ''na določenem območju'' nedvoumno pomeni območje občine oziroma mesta iz 9. člena ZLD. Lekarniška dejavnost je namreč javna služba, ki jo opravljajo javni zavodi in na podlagi podeljene koncesije zasebniki v javnem interesu, saj gre za zagotavljanje preskrbe prebivalstva ter zdravstvenih zavodov in drugih organizacij z zdravili (2. in 1. člen ZLD). Ker pa gre za takšno javno službo, za katero je država oziroma lokalna skupnost ocenila, da mora biti dostopna vsem uporabnikom, pri čemer so določeni tudi pogoji oziroma merila za oceno, ali je ustanovitev subjekta, ki bi to dejavnosti opravljal kot del javne službe, smotrna (zlasti ker je njeno delovanje vezano na financiranje iz proračuna), subjekt, ki je ustanovljen za ta namen, ne more brez predhodnega soglasja svojega ustanovitelja te dejavnosti širiti na območju, za katerega sam ni bil ustanovljen. Sodišče zato tudi ne more sprejeti tožnikovega ugovora, da zakon ne prepoveduje pogodbenega prenosa ustanoviteljskih pravic med C. in Občino A., še posebej, ker tudi posebej ne ureja soustanoviteljstva, do katerega v praksi prihaja, saj zakon izrecno – kot je navedel tudi že upravni organ – za opravljanje lekarniške dejavnosti dopušča ali ustanovitev javnih zavodov na podlagi ustreznega akta o ustanovitvi pristojnega organa lokalne skupnosti ali podelitev koncesij s strani pristojnega organa lokalne skupnosti, kar pa v obeh primerih terja določeno postopanje države oziroma lokalne skupnosti, da oceni, ali je za uresničitev namena te javne službe v zadostni meri izkazan javni interes. Sodišče zato sodi, da je treba te zakonske določbe interpretirati ozko in ne širiti njihovega pomena preko zakonskih okvirjev. Če pa se za območje Občine A. izkaže dodatna potreba po preskrbi prebivalstva z zdravili, pa ima že za to območje ustanovljeni javni zavod B. lekarne možnost organizirati (dodatne) lekarne oziroma podružnice lekarn, občina pa lahko izvede (tudi) javni razpis za podelitev koncesije, če meni, da bi bilo to bolj smotrno oziroma v javnem interesu. Glede na povedano pa zato tudi ni mogoče slediti nadaljnjemu tožbenemu ugovoru, da ni nedopustno vezati podpis pogodbe med občino in mestom na verifikacijo lekarne glede na možnost izdaje verifikacijske odločbe, saj to ni pravno relevantno za v tem upravnem sporu obravnavano vprašanje.

Ker pa izpodbijana odločitev ne temelji na mnenju Ministrstva za notranje zadeve (ki je bilo sicer posredovano tožniku med postopkom in za katerega tožnik meni, da ne more biti upoštevno v tem postopku), saj ga je pa upravni organ navedel le v podkrepitev svojih zaključkov oziroma kot pomoč pri svoji argumentaciji, sodišče zavrača tudi ta ugovor tožnika kot irelevantnega.

Iz razlogov, navedenih v obrazložitvi te sodbe, sodišče s to odločitvijo odstopa od stališča, zavzetega v sodbi, I U 338/2014 z dne 20. 8. 2014, in sodbi, I U 1559/2014 z dne 3. 2. 2015.

Glede na povedano je sodišče, ker je spoznalo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijanega sklepa pravilen, sklep pa je pravilen in na zakonu utemeljen, tožbo tožnika kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

Odločitev o zavrnitvi stroškovnega zahtevka tožnika je sodišče sprejelo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.