UPRS sodba III U 18/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-03-07

Igor Lučovnik (preds.), Nevenka Zajc (poroč.), Andrej Orel

ukrep obnove in razvoja vasi - nepovratna sredstva - zahteva za izplačilo sredstev - obrazložitev odločbe - načelo zaslišanja stranke

V konkretnem primeru iz izpodbijane odločbe in iz odgovora na tožbo ter pripravljalnih vlog ne izhaja, da je bila pred izdajo odločbe tožnici dana možnost, da se izjasni o dejstvih in okoliščinah, ki se nanašajo na izračun neupravičenih stroškov in na ugotovljeno razliko med zahtevkom tožnice in dejanskim izračunom. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe tudi ni razvidno, na kakšen način in na podlagi katerih dokazov, izvedenih v postopku, je Agencija navedena dejstva in okoliščine ugotovila.

Tožbi se ugodi, odločba Agencije RS za kmetijske trge in razvoj podeželja, številka 33123-19/2011-24 z dne 29. 11. 2012 se odpravi in zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v višini 285,00 EUR s pripadajočim DDV-jem, v 15-ih dneh po vročitvi sodbe, v primeru zamude skupaj z zakonitimi zamudnimi obrestmi.

Z izpodbijano odločbo je Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju Agencija) delno ugodila zahtevi Občine Izola (v nadaljevanju tožnica) za izplačilo sredstev, določenih v odločbi o pravici do sredstev št. 33123-19/2011-11 z dne 17. 11. 2011, in sicer v višini 236.753,10 EUR, del zahtevka v višini 112.782,39 EUR pa je zavrnila. V obrazložitvi navaja, da je Agencija z odločbo z dne 17. 11. 2011 tožnici odobrila vlogo za dodelitev nepovratnih sredstev v višini 377.338,90 EUR za sofinanciranje iz ukrepa 322: Obnova in razvoj vasi, ki so bila razpisana z Javnim razpisom za Obnova in razvoj vasi (Uradni list RS, št. 45/2011, v nadaljevanju Javni razpis). Tožnica je dne 2. 10. 2012 k zahtevku za izplačilo nepovratnih sredstev v višini 349.535,49 EUR po ugotovitvi Agencije priložila popolno dokumentacijo. Ker je bilo pri pregledu zahtevka ugotovljeno, da tožnica uveljavlja celotno vrednost naložbe, čeprav ji je bila le-ta odobrena v znižani višini, zaradi upoštevane vrzeli v višini 89,44%, je skladno z odločbo znižala upravičene stroške za 43.424,64 EUR. Ugotavlja, da tožnica tudi ni upoštevala znižanja zaradi nepriznanja stroškov, ki jih v izračunu višine podpore ob izdaji odločbe o sofinanciranju ni odobrila v višini 1.361,35 EUR. V nadaljevanju ugotavlja, da so v nasprotju z devetim odstavkom 37. člena Zakona o javnem naročanju, v popisnih postavkah ob izvedbi javnega naročanja (ZJN-2) navedene blagovne znamke, zaradi česar je po pregledu popisnih postavk upravičene stroške znižala za 18.238,59 EUR. Poleg tega je Agencija odštela neodobrene stroške za količke v višini 650,00 EUR in izvedbe NN priključka, ki ni bil izveden na parcelah navedenih v vlogi, v višini 2.364,00 EUR. Ob kontroli na terenu je bila ugotovljena tudi manjša količina izvedenih del za vgraditev količkov v vrednosti 304,00 EUR. Skupno znižanje zahtevka tako predstavlja 16,13%. Ker višina zahtevka za več kot 3% presega upravičeno višino zahtevka za izplačilo, je Agencija v skladu s 30. in 31. členom Uredbe Komisije (ES) št. 65/2011, uporabila sankcijo v višini ugotovljene razlike med zahtevkom vlagatelja in dejanskim izračunom, ki znaša 56.391,19 EUR. Zato je odobreno izplačilo z upoštevanjem sankcije iz 293.144,29 EUR znižano na 236.753,10 EUR. Tožnici pojasnjuje, da je bilo na podlagi predložene dokumentacije ugotovljeno, da ne izpolnjuje v celoti vseh pogojev oz. kriterijev, določenih v Uredbi in Javnem razpisu.

Tožnica v tožbi zatrjuje, da so bila v postopku izdaje izpodbijane odločbe bistveno kršena pravila postopka po Zakonu o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Navaja, da vsa v odločbi ugotovljena dejstva temeljijo zgolj na domnevnih kršitvah tožnice pri pripravi zahtevka, saj v njeni obrazložitvi ni pravne utemeljitve, ki bi toženo stranko opravičevala neupoštevanje dela stroškov označenih kot neupravičenih. Toženi stranki očita, da pravne podlage ni navedla niti v uvodu izpodbijane odločbe. Ker tožnica ni imela nobene možnosti, da se izjavi (9. člen ZUP) v zvezi z napačno ugotovljenimi dejstvi, je bila napačna tudi ugotovitev dejstev, kršeno pa je bilo tudi materialno pravo. Zaradi navedene procesne kršitve, je po njenem mnenju podana tudi absolutna bistvena kršitev postopka (3. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Ravnanje tožene stranke je zaradi napačnih dejanskih ugotovitev tudi v nasprotju s 36. členom Zakona o kmetijstvu (v nadaljevanju ZKme-1), po katerem je kontrola na kraju samem namenjena in potrebna za ugotavljanje pravno pomembnih dejstev in okoliščin pri odločanju o upravičenosti zaprošenih ali dodeljenih sredstev. V nadaljevanju s tolmačenjem določb 9., 138., 161., 210., 214., 237. in 247. člena ZUP utemeljuje kršitve storjene v postopku izdaje izpodbijane odločbe in toženi stranki očita tudi kršitev pravic določenih v 22. in 25. členu Ustave RS. Ob navajanju, da ji je bila z zavrnitvijo dela zahtevka povzročena škoda najmanj v polovici spornega zneska t.j. 56.391,19 EUR, s katerim je tožnico sankcionirala dvakrat (prvič zaradi izločitve zneska in drugič zaradi kazni v enaki višini), tožnica zatrjuje, da bi, če bi ji bilo to v postopku omogočeno, toženi stranki pojasnila pravilnost vloge in bi lahko dokazala, da ni odgovorna za vključitev neupravičenega zneska (četrti odstavek 30. čelna Uredbe št. 65/2011 z dne 27. 1. 2011).

V nadaljevanju tožnica navaja dejstva in okoliščine, s katerimi utemeljuje nepopolno ugotovitev dejanskega stanja in kršitve materialnega prava. Zatrjuje, da ni odgovorna za vključitev neupravičenega zneska in da so bili vsi v zahtevi navedeni zneski upravičeni. Toženi stranki očita nepravilno uporabo ZJN-2, ker meni, da v konkretnem primeru zato, ker je sporni znesek 18.238,56 manjši od 20.000,00 EUR, do kršitve ZJN-2 ni moglo priti. Napačno je ugotovljeno dejansko stanje glede stroškov zakoličbe (650,00 EUR), saj teh stroškov ni niti v začasni, niti v končni situaciji. Izvedbo NN priključka je Agencija eksplicitno odobrila (soglasje k spremembam z dne 17. 12. 2012), saj gre za priključek, ki poteka po parcelah, ki so predmet vloge in ne po parcelah II. faze. Neupravičena in napačna je tudi ocena, da so bili stroški v višini 304,00 EUR znižani zaradi količine del. Tožnica izpostavlja dejstvo, da je tožena stranka pred izdajo izpodbijane odločbe opravila terensko kontrolo in je o pregledu sestavila zapisnik, v katerem ni zaslediti odstopanj izvedbe projekta oz. je ugotovljeno, da je terenska kontrola ugotovila skoraj popolno ujemanje dokumentacije in dejanske izvedbe projekta. Zato toženi stranki očita, da prihaja sama s seboj v nasprotje.

V zvezi z neupoštevanjem t.i. finančne vrzeli v višini 89,44% tožnica zatrjuje, da je to dejstvo dvakrat odločilno in sicer zaradi same materialno pravne upravičenosti odbijanja zneska 43.424,64 EUR in zaradi izpolnitve pravnega standarda, po katerem lahko upravičenec dokaže, da ni odgovoren za vključitev neupravičenega zneska (četrti odstavek 30. člena Uredbe komisije EU št. 65/2011). V navedenem določilu je namreč določena izjema, ko se znižanje določeno v 1. točki 30. člena Uredbe ne uporabi, v kolikor upravičenec lahko dokaže, da ni odgovoren za vključitev neupravičenega zneska. Prav zato bi tožena stranka v konkretni zadevi morala dati tožnici možnost podaje izjave oz. izkaza dejstev, da upravičenec za vključitev neupravičenega zneska ni odgovoren. V zvezi s tem tožnica navaja dejstva in okoliščine, s katerimi utemeljuje dejstvo, da sama ni odgovorna za vključitev neupravičenega zneska v zahtevek. Pri tem se sklicuje na pojasnila uradnih oseb tožene stranke pred vložitvijo zahtevka in na določila javnega razpisa, ki je bil podlaga za izdajo odločbe z dne 17. 11. 2011.

Glede na vse navedeno sodišču predlaga, da na podlagi predlaganih dokazov samo ugotovi dejansko stanje, tožbi ugodi in izpodbijano odločbo v delu, s katerim je njen zahtevek zavrnila odpravi. Podrejeno pa sodišču predlaga, da tožbi ugodi tako, da izpodbijano odločbo zaradi nezakonitosti ob smiselni uporabi 56. člena ZKme-1 v celoti odpravi in toženi stranki naloži povrnitev stroškov, ki so tožnici v tem postopku nastali.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo pojasnjuje, da je Agencija v izpodbijani odločbi od zahtevanih 349.535,49 EUR, odštela sankcijo v višini 56.361,19 in tako dobila upravičeno višino zahtevka (293.144,29 EUR). Ker je iz uveljavljenih stroškov po namenih razvidno, da skupno znižanje zahtevka za 16,13%, kar presega dovoljeni prag 3%, je Agencija v skladu z določbami 30. in 31. člena Uredbe Komisije (ES) št. 1975/2006, od upravičene višine zahtevka (293.144,29 EUR) še enkrat odštela sankcijo v višini 56.361,19 EUR in je zato tožnici zavrnila izplačilo sredstev v višini 112.782,39 EUR. Sodišču na podlagi navedenega predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

V nadaljnjih pripravljalnih vlogah tožnica vztraja pri tožbenih navedbah. Meni, da je odgovor na tožbo pavšalen in da tožena stranka na tožbene navedbe ni odgovorila. Poudarja, da obstaja izpodbijana odločba neobrazložena in da se tožena stranka kljub tožbenim trditvam glede neodgovornosti tožnice za vključitev neupravičenega zneska, ni izjasnila glede uporabe četrtega odstavka 30. člena Uredbe komisije ES št. 65/2011. Tožnica zato vztraja pri tožbi.

Tožena stranka v svojih vlogah vztraja pri podanem odgovoru na tožbo in pri predlagani zavrnitvi tožbe.

V obravnavanem primeru je sporno ali je tožničin zahtevek za izplačilo sredstev, ki ga je vložila dne 2. 10.2012 v zvezi z odločbo o pravici do sredstev številka 33123-19/2011-11 z dne 17. 11. 2011, izpolnjeval vse pogoje predpisane z Uredbo in Javnim razpisom.

V 56. členu Zakona o kmetijstvu (v nadaljevanju ZKme-1), na katerega se Agencija sklicuje v uvodu izpodbijane odločbe, je med drugim določeno tudi, da v primeru, da zahtevku za izplačilo sredstev odobrenih z odločbo o pravici do sredstev ni v celoti ugodeno, pristojni organ o zahtevku odloči z odločbo. Pred izdajo odločbe je zato, v skladu z določbo 138. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), treba ugotoviti vsa dejstva in okoliščine, ki so za odločitev pomembne in strankam omogočiti, da uveljavljajo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi. Po 146. členu ZUP pristojni organ niti ne sme izdati odločbe, preden ne da stranki možnosti, da se izreče o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembna za odločitev. Odločba mora zato obsegati sestavine določene v 210. členu ZUP in med drugim mora biti tudi obrazložena tako kot je predpisano v 214. členu ZUP. V skladu z določbo 214. člena mora obrazložitev vsebovati dejansko stanje, ki je bilo ugotovljeno v konkretnem primeru s presojo dokazov, tako da je razvidno na kakšen način in na podlagi katerih dokazov, izpeljanih v postopku, je organ ugotovil dejstva in okoliščine, ki so pomembna za odločitev v upravni stvari. V obrazložitvi morajo biti navedeni in tolmačeni materialni predpisi oz. posamezne njihove določbe, ki so podlaga za odločitev. Navedena mora biti tudi pravna presoja in sklepanje, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo odločitev navedeno v izreku odločbe.

V konkretnem primeru iz izpodbijane odločbe in iz odgovora na tožbo ter pripravljalnih vlog ne izhaja, da je bila pred izdajo odločbe tožnici dana možnost, da se izjasni o dejstvih in okoliščinah, ki se nanašajo na izračun neupravičenih stroškov in na ugotovljeno razliko med zahtevkom tožnice in dejanskim izračunom. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe tudi ni razvidno, na kakšen način in na podlagi katerih dokazov, izvedenih v postopku, je Agencija navedena dejstva in okoliščine ugotovila. V njej so sicer navedene določbe 40. in 41. Uredbe vendar brez tolmačenja teh določb in ostalih predpisov, brez pravne presoje in sklepanja, ki bi glede na ugotovljeno dejansko stanje opravičevali izpodbijano odločitev.

Tožena stranka je v odgovoru na tožbo in pripravljalnih vlogah sicer podrobneje pojasnila dejansko stanje in predpis, na podlagi katerega je Agencija pri odločanju o zahtevi tožnice upoštevala sankcije. Ker z njimi ne izpodbija dejstva, da tožnici pred izdajo izpodbijane odločbe ni bilo omogočeno, da se izreče o ugotovljenih, vendar zanjo spornih dejstvih in okoliščinah in ker pomanjkljive obrazložitve odločbe ni mogoče nadomestiti z navedbami v odgovoru na tožbo, sodišče ugotavlja da že navedene kršitve v postopku pred izdajo izpodbijane odločbe, in pomanjkljivo obrazložena odločba pomenijo takšno bistveno kršitev pravil postopka zaradi katere je potrebno izpodbijano odločbo odpraviti.

Glede na navedeno je po presoji sodišča že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe in podatkov v upravnih spisih, očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in izpodbijano odločbo odpraviti na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). Zato je odločitev sprejelo na seji senata (1. alinea drugega odstavka 59. člena ZUS-1), saj za odločanje o stvari sami, tako kot to predlaga tožnica, niso bili izpolnjeni pogoji določeni v 65. členu ZUS-1.

Izrek o stroških temelji na določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri je tožnik, ki je v upravnem sporu uspel glede na opravljena dejanja in način obravnavanja zadeve, upravičen do pavšalnega zneska povračila stroškov skladno s Pravilnikom o povračilu strokov tožniku v upravnem sporu (Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnico pa je zastopal odvetnik je sodišče tožnici priznalo stroške v višini 285,00 s pripadajočim DDV-jem (drugi odstavek 3. člena Pravilnika).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.