UPRS sodba in sklep I U 1496/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-03-11

mag. Slavica Ivanović Koca (preds.), Bojana Prezelj Trampuž (poroč.), Adriana Hribar Milič

UPRAVNI POSTOPEK - INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO

upravna izvršba - izrek denarne kazni - ugovori v izvršilnem postopku

ZUP izrek denarni kazni, ki je bila zagrožena s sklepom o dovolitvi izvršbe, veže na eno samo okoliščino: da je tudi naknadni, v sklepu o dovolitvi izvršbe postavljeni rok za prostovoljno izpolnitev obveznosti iz izvršilnega naslova, pretekel brez uspeha. Izvršba odločbe, izdane v upravnem postopku, se namreč opravi zato, da se izterja denarna terjatev ali izpolni nedenarna obveznost. Predmet izvršilnega postopka je torej izključno izvršitev obveznosti, ki izhaja iz upravne odločbe kot izvršilnega naslova, ne pa ponovna vsebinska presoja te odločbe oziroma obveznosti, ki iz nje izvirajo.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijanim sklepom je prvostopenjski upravni organ tožniku naložil, naj v 15 dneh od vročitve tega sklepa plača denarno kazen v višini 1.000,00 EUR, ki mu je bila zagrožena s sklepom o dovolitvi upravne izvršbe 0613-56/2011-44 z dne 4. 7. 2014 (1. točka izreka), mu zagrozil s kaznijo v višini 1.000,00 EUR, če v enem mesecu po prejemu tega sklepa ne bo priključil komunalnih odpadnih vod iz stavbe na naslovu …, ki stoji na zemljišču s parc. št. *28 k. o. …, na javno kanalizacijsko omrežje (2. točka izreka) in navedel, da pritožba ne zadrži izvedbe izvršbe (3. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izhaja, da je bila tožniku kot inšpekcijskemu zavezancu, ki ni izpolnil obveznosti, naložene z inšpekcijsko odločbo, že s sklepom o dovolitvi upravne izvršbe z dne 4. 7. 2014 zagrožena denarna kazen v višini 1.000,00 EUR, če v roku enega meseca po prejemu sklepa ne bo priključil komunalnih odpadnih vod iz objekta na naslovu …. Ta sklep je tožnik prejel 23. 7. 2014, izvajalec javne službe A. d. o. o., pa je z dopisom 26. 3. 2015 sporočil, da ta objekt še vedno ni priključen. Ker tožnik svoje obveznosti ni izpolnil, mu je bila na podlagi 298. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) izrečena zagrožena kazen, poleg tega pa mu je bilo zagroženo z novo denarno kaznijo, če svojih obveznosti ne bo opravil do tam navedenega roka.

3. Drugostopenjski upravni organ je zavrnil tožnikovo pritožbo zoper izpodbijani sklep.

4. Tožnik je zoper navedeni sklep vložil tožbo. Navaja, da po Odloku o organizaciji in delovnem področju Občinske uprave Občine Žužemberk (Ur. l. RS, št. 8/2000) organ, ki je izdal izpodbijani sklep, kot inšpekcijski organ ni pristojen v Občini Žužemberk. Odlok o ustanovitvi skupne občinske uprave medobčinskega inšpektorata in redarstva (Ur. l. RS, št. 65/2005, s kasnejšimi spremembami) je bil dejansko sprejet, hkrati pa ni bil razveljavljen stari odlok. Zato so sklepi in odločbe, ki jih izdaja Medobčinski inšpektorat in redarstvo Občine Dolenjske Toplice, Občine Mirna peč, Občine Žužemberk in Občine Straža, v tem postopku zaradi nepristojnosti nični. Tožnik postavlja tudi vprašanje ali vsi podpisniki sklepov in odločb v obravnavanem primeru izpolnjujejo določbo iz 62. člena Statuta Občine Žužemberk, da o upravnih stvareh odloča oseba, ki ima opravljen strokovni preizkus usposobljenosti za dejanja v upravnem postopku. V nadaljevanju tožnik navaja, da za izrek denarne kazni ni pravne podlage, ker v obravnavani zadevi lokalna skupnost ni opravila svojega dela in ni zgradila javne kanalizacije v skladu s projektno dokumentacijo, iz česar izhaja, da izgradnja javne kanalizacije ni končana v tej meri, da bi se lahko uporabniki – tožnik, priključili na javno kanalizacijo. Sklicuje se na Tehnični pravilnik o javni kanalizaciji, katerega določbe navaja. Kanalizacija ni zgrajena v skladu s tem pravilnikom. Revizijski jašek ni zgrajen v skladu s projektno dokumentacijo. Zgrajen vod javne kanalizacije in jašek ne zadostujeta za priklop petih uporabnikov oziroma petih individualnih priklopov, kar je tehnično neizvedljivo in v nasprotju s projektno dokumentacijo. Tožnik zato meni, da dejansko stanje v zadevi ni bilo pravilno in popolno ugotovljeno in je bil iz ugotovljenih dejstev napravljen napačen sklep o dejanskem stanju. Po povedanem meni, da so vsi akti, ki jih je izdal navedeni prvostopenjski organ, zaradi nepristojnosti, nični. Sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep „razveljavi in ga odpravi“, postopek pa ustavi.

5. Tožena stranka v odgovoru na tožbo tožnikove ugovore zavrača. V skladu s 49a. členom Zakona o lokalni samoupravi (ZLS), je tožena stranka skupaj z ostalimi občinami ustanovila organ skupne občinske uprave. Tako je z Odlokom o ustanoviti organa skupne občinske uprave (Ur. l. RS, št. 25/2011) ustanovila Medobčinski inšpektorat in redarstvo Občine Dolenjske Toplice, Občine Mirna peč, Občine Žužemberk in Občine Straža, saj ji ta pooblastila daje omenjeni zakon, kot tudi določba 12. člena Odloka o organizaciji in delovanju Občinske uprave Občine Žužemberk (Ur. l. RS, št. 8/2000), po kateri lahko župan v okviru občinske uprave ustanovi občinsko inšpekcijo, kot poseben upravni organ ali pa jo ustanovi v sodelovanju z drugimi občinami. Izpodbijani sklep je zato izdal pristojen organ. Kot nerelevantne pa zavrača tožnikove navedbe oz. vprašanja v smislu ali imajo osebe, ki odločajo o upravnih stvareh, opravljen preizkus usposobljenosti za dejanja v upravnem postopku. V nadaljevanju tožena stranka utemeljuje pravilnost izpodbijanega sklepa in navaja razloge, zaradi katerih meni, da tožba ni utemeljena. Med drugim navaja, da tožnik v tožbi navaja razloge, ki se nanašajo na pravilnost odločbe, ki se izvršuje, ne pa razloge, ki bi se nanašali na izpodbijani sklep. Taki ugovori pa niso dopustni. Predlaga, da sodišče tožbo zavrne.

6. Sodišče je 7. 3. 2016 prejelo tožnikov predlog „za odložitev odločitve izpodbijanega akta“ ter predlog za odločitev o predhodnem vprašanju. Tožnik navaja, da mu je z izpodbijanim sklepom izrečena denarna kazen zaradi neizvršitve odločbe 0613-56/2011(01)-12 z dne 28. 11. 2011. Izpodbija pa tudi odločbo drugostopenjskega organa z dne 31. 8. 2015, s katero je drugostopenjski organ potrdil izpodbijani sklep. Ker je predmet izvršilnega postopka izključno izvršitev obveznosti, ki izhaja iz izvršilnega naslova (odločbe z dne 28. 11. 2011), tožnik v predmetnem postopku ne more izpodbijati pravilnosti in zakonitosti izvršilnega naslova. Tožnik je zato zoper navedeno odločbo (izvršilni naslov) vložil 25 1. 2016 na pristojni upravni organ predlog, da naj se izreče odločba za nično, prav tako je vložil tudi predlog, da jo pristojni upravni organ odpravi po nadzorstveni pravici. Navedena predloga tožnik prilaga predlogu za odložitev izvršitve izpodbijanega akta in predlogu za odločitev o predhodnem vprašanju. Upravni organ bo nadaljeval z izvršilnim postopkom ne glede na vloženo tožbo, saj pritožba zoper navedeni sklep ne zadrži začete izvršbe, tožniku pa bo z izterjavo izrečene denarne kazni zaradi neizvršitve odločbe nastala težko popravljiva škoda. Zato tožnik na podlagi drugega odstavka 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) predlaga, da sodišče odloči tako, da odloži izvršitev izpodbijanega sklepa do odločitve pristojnega upravnega organa o tožnikovem predlogu, da se izreče odločba prvostopenjskega organa z dne 28. 11. 2011 za nično oziroma do odločitve pristojnega upravnega organa o tožnikovem predlogu, da se navedena odločba odpravi po nadzorstveni pravici. Podrejeno pa tožnik predlaga, da sodišče na podlagi prvega odstavka 47. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odloči, da je odločba prvostopenjskega organa z dne 28. 11. 2011 nična, zaradi česar se odpravi izpodbijani sklep z dne 21. 5. 2015 in odločba drugostopenjskega organa z dne 31. 8. 2015 ter se postopek izvršbe ustavi.

7. Tožena stranka v odgovoru na predlagano začasno odredbo navaja razloge, zaradi katerih meni, da ni utemeljena. Med drugim tudi navaja, da so se vsi solastniki navedenega objekta in s tem (so)zavezanci po pravnomočni odločbi z dne 28. 11. 2011, že priključili na javno kanalizacijsko omrežje. Meni tudi, da tožnik z ničemer ni dokazal težko popravljive škode za izdajo predlagane začasne odredbe. Navedbe tožnika, da je vložil pri toženi stranki predlog, da se izreče odločba z dne 28. 11. 2011 za nično oziroma, da se odpravi po nadzorstveni pravici, pa same po sebi ne morejo utemeljevati izdaje začasne odredbe, še manj pa izkazovati težko nadomestljivo škodo. V zvezi s tožnikovim predlogom, da sodišče izreče pravnomočno odločbo z dne 28. 11. 2011 za nično, pa se tožena stranka sklicuje na 280. člen ZUP, po katerem lahko za nično izreče odločbo le organ, ki jo je izdal oz. organ druge stopnje oz. organ, pristojen za nadzor nad organom, ki jo je izdal. Morebitna odprava oz. razveljavitev pravnomočne odločbe z dne 28. 11. 2011 po nadzorstveni pravici oz. izrek predmetne odločbe za nično, pa po oceni tožene stranke tudi ne pomeni reševanje predhodnega vprašanja, kot to zmotno navaja tožnik. Po določilih 147. člena ZUP je namreč sodišče vezano na že pravnomočen posamični akt, torej odločbo z dne 28. 11. 2011, zaradi česar v takšnem primeru predhodno vprašanje ne more več biti podano. Na podlagi navedenega tožena stranka predlaga, da sodišče predlog za izdajo začasne odredbe zavrne, toženi stranki pa povrnejo stroški postopka, ki jih priglaša.

9. Sodišče zavrača tožnikove ugovore, da je izpodbijani sklep izdal nepristojen organ. Kot pravilna sprejema pojasnila tožene stranke, dana v odgovoru na tožbo, iz katerih izhaja, da je v skladu s 49a. členom ZLS tožena stranka skupaj z ostalimi občinami ustanovila organ skupne občinske uprave. Z Odlokom o ustanovitvi organa skupne občinske uprave je ustanovila Medobčinski inšpektorat in redarstvo Občine Dolenjske Toplice, Občine Mirna Peč, Občine Žužemberk in Občine Straža, iz česar izhaja, da je izpodbijani sklep izdal pristojen organ. Kot pavšalne in neargumentirane sodišče zavrača tudi tožnikove navedbe oz. vprašanja v smislu ali imajo osebe, ki odločajo o upravnih postopkih, opravljen preizkus usposobljenosti za dejanja v upravnem postopku.

10. Pravna podlaga za izvršbo s prisilitvijo z denarno kaznijo je 298. člen ZUP. Po drugem odstavku tega člena organ, ki opravlja izvršbo, zavezancu najprej zagrozi, da bo uporabil denarno kazen, če ne bo izpolnil svoje obveznosti v danem roku. Če dani rok preteče brez uspeha, se denarna kazen, s katero je organ zagrozil, takoj izterja, obenem pa organ določi nov rok za izpolnitev in zagrozi z novo denarno kaznijo. Tretji odstavek tega člena še določa, da prva denarna kazen, ki se izreče za prisilitev, ne sme presegati 1.000,00 EUR in da je vsaka poznejša denarna kazen lahko znova izrečena do tega zneska.

11. ZUP torej v primerih, kot je obravnavani, izrek denarni kazni, ki je bila zagrožena s sklepom o dovolitvi izvršbe, veže na eno samo okoliščino: da je tudi naknadni, v sklepu o dovolitvi izvršbe postavljeni rok za prostovoljno izpolnitev obveznosti iz izvršilnega naslova, pretekel brez uspeha. Obstoj te okoliščine med strankama upravnega spora ni sporen, saj tožnik v tožbi pojasnjuje, da priključitev ni mogoča. Izpodbijani sklep je torej v tem pogledu pravilen in zakonit. To pomeni, da je neutemeljen tožbeni ugovor, da izpodbijani sklep nima pravne podlage. Višina izrečene denarne kazni pa je v skladu z tretjim odstavkom 298. člena ZUP.

12. Izvršba odločbe, izdane v upravnem postopku, se namreč opravi zato, da se izterja denarna terjatev ali izpolni nedenarna obveznost (284. člen ZUP). Predmet izvršilnega postopka je torej izključno izvršitev obveznosti, ki izhaja iz upravne odločbe kot izvršilnega naslova, ne pa ponovna vsebinska presoja te odločbe oziroma obveznosti, ki iz nje izvirajo. To jasno izhaja tudi iz prvega odstavka 292. člena ZUP, po katerem je zoper sklepe v upravnem izvršilnem postopku dovoljena zgolj pritožba, ki se nanaša na samo izvršbo, z njo pa ni mogoče izpodbijati pravilnosti odločbe, ki se izvršuje.

13. Tožnik pa z navedbami o neizvršljivosti obveznosti, ki so mu bile naložene z inšpekcijsko odločbo z dne 28. 11. 2011, izpodbija prav pravilnost in zakonitost izvršilnega naslova, torej inšpekcijske odločbe, s katero je bila njemu in še trem inšpekcijskim zavezancem naložena obveznost, da objekt …, ki stoji na zemljišču s parc. št. *28 k. o. …, katerega solastniki so, priključijo na javno kanalizacijsko omrežje.

14. Iz upravnih spisov ne izhaja, da bi se inšpekcijski zavezanci pritožili zoper navedeno inšpekcijsko odločbo. Ugovorov zoper izvršilni naslov pa, kot je pravilno pojasnil že drugostopenjski organ, ni mogoče uveljavljati v okviru pravnih sredstev, ki se nanašajo na izvršilni postopek.

15. Iz navedenih razlogov sodišče ugotavlja, da je izpodbijani sklep pravilen in zakonit, zato je tožbo v skladu s prvim odstavkom 63. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno. Ker stranke niso navedle novih dejstev ali predlagale novih dokazov, ki bi bili pomembni za odločitev, je sodišče na podlagi druge alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1 v zadevi odločilo brez glavne obravnavane, na seji.

16. Tožnik je predlagal tudi izdajo začasne odredbe. Sodišče v skladu z drugim odstavkom 32. člena ZUS-1 na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče v skladu z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi in koristi nasprotnih strank. Glede na to, da je s to sodbo v zadevi pravnomočno odločeno, tožnik za izdajo začasne odredbe ne izkazuje več pravnega interesa, zaradi česar jo je sodišče zavrglo.

17. Izrek o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, ki določa, da če sodišče tožbo zavrne ali zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.