UPRS sodba I U 988/2014, enako tudi I U 989/2014, I U 982/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2015-05-20

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), dr. Boštjan Zalar (poroč.), Liljana Polanec

BANČNO JAVNO PRAVO - INFORMACIJE JAVNEGA ZNAČAJA - UPRAVNI POSTOPEK

dostop do informacij javnega značaja - odločanje organa druge stopnje o pritožbi - kršitev pravil postopka

Iz določb ZUP, ki se nanašajo na odločanje o pritožbi, izhaja pravilo, da organ druge stopnje pri tem odločanju upošteva tista dejstva, ki so obstajal v času odločanja na prvi stopnji. Toženka ni pravilno uporabila določb zakona, ko je izpodbijano odločbo, s katero je ugodila prosilčevi pritožbi in delno odpravila prvostopenjsko odločbo, oprla na golo dejstvo, ki je nastalo šele po izdaji prvostopenjske odločbe.

Toženka bi morala, kolikor v določbah ZUP ni našla podlage za to, da zavrže prosilčevo pritožbo, o njej vsebinsko odločiti v okviru pravil, ki jih za odločanje o pritožbi določa ZUP, in pri tem obrazloženo ugotoviti, ali je tožnica v postopku na prvi stopnji popolno in pravilno ugotovila dejstva, pomembna za odločitev, ali je spoštovala pravila postopka in ali je v svoji odločbi pravilno uporabila materialni predpis. Tako bi že v izpodbijani odločbi tudi razčistila za odločitev pomembna dejanska in pravna vprašanja, o katerih stranke izmenjujejo stališča v tem upravnem sporu.

Tožbi se ugodi, odločba Informacijskega pooblaščenca št. 090-37/2014/9 z dne 12. 5. 2014 se odpravi in se zadeva vrne Informacijskemu pooblaščencu v ponovni postopek.

Zahtevek stranke z interesom A.A. za povrnitev stroškov tega postopka se zavrne.

Banka Slovenije (v nadaljevanju tudi tožnica) je z odločbo št. 26.00-0035/14 z dne 20. 1. 2014 odločila, da se zahtevi A.A. za posredovanje informacij javnega značaja z dne 24. 12. 2013 deloma ugodi in se mu posredujejo odločbe o izrednih ukrepih, vse z dne 17. 12. 2013, izdane: B. d.d., (št. PHB-24.20-023/13-009), C. d.d., (št. PHB-24.20-022/13-009), Č. d.d., (št. PHB-24.20-030/13-009), D. d.d., (št. PHB-24.20-029/13-009) in E. d.d. (št. PHB-24.20-021/13-010), tako, da se v njih prekrijejo določeni, v odločbi točno navedeni deli. Pod 2. točko izreka je nato odločila, da se v vseh odločbah o izrednih ukrepih prekrijejo tudi oznake STROGO ZAUPNO in podatki o osebah, ki vodijo postopke; pod 3. točko izreka, da se zahteva za posredovanje informacij javnega značaja zavrne glede prekritih podatkov, in pod 5. točko izreka, da se odločbe o izrednih ukrepih s prekritimi podatki nahajajo v prilogi te odločbe. V obrazložitvi odločbe tožnica pojasni, da je prosilec zahteval razkritje informacij, ki jih je pridobila pri izvajanju nadzora po Zakonu o bančništvu (v nadaljevanju ZBan-1), ter da je prekrila tisto vsebino odločb o izrednih ukrepih, ki je javnosti ni že razkrila z objavo povzetkov teh odločb na svoji spletni strani. Navaja dejanske okoliščine, na katere je oprla takšno odločitev. V pravnem pogledu pa se sklicuje na določbe ZBan-1 (členi 207 - 208, 216, 228 - 232, 253a., 274), v zvezi z določbami Direktive 2006/48/ES o začetku opravljanja in opravljanju dejavnosti kreditnih institucij, ki sta jo s 1. 1. 2014 nadomestili Uredba (EU) št. 575/2013 o bonitetnih zahtevah za kreditne institucije in investicijska podjetja ter o spremembi Uredbe (EU) št. 648/2012 in Direktiva 2013/36/EU o dostopu do dejavnosti kreditnih institucij in bonitetnem nadzoru kreditnih institucij in investicijskih podjetij, spremembi Direktive 2002/87/ES in razveljavitvi direktiv 2006/48/ES in 2006/49/ES. Sklicuje se še na Direktivo 2013/36/EU in Uredbo Sveta (EU) št. 1024/2013 o prenosu posebnih nalog, ki se nanašajo na politike bonitetnega nadzora kreditnih institucij, na Evropsko centralno banko (v nadaljevanju ECB), ter Direktivo 2001/24/ES. Odločitev pa utemelji tudi z določbami Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (v nadaljevanju ZDIJZ) o izjemah glede dostopa do informacij javnega značaja iz 2. točke (poslovna skrivnost), 3. točke (varstvo osebnih podatkov), 7. točke (izvedba upravnega postopka) in 11. točke (motnje pri delovanju organa) prvega odstavka 6. člena, v povezavi še z 39. členom Zakona o gospodarskih družbah (v nadaljevanju ZGD-1).

Z izpodbijano odločbo je nato Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju Pooblaščenec ali toženka) odločil, da se pritožbi prosilca ugodi in se odpravita 2. in 3. točka izreka odločbe tožnice ter se prosilcu posreduje napotilo na spletno stran

https://www.bsi.si/nadzor-bank.asp?Mapald=1600

, in da v postopku reševanja pritožbe niso nastali posebni stroški. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da se je prosilec pritožil zoper zavrnilni del prvostopenjske odločbe. Pooblaščenec je ugotovil, da je tožnica med pritožbenim postopkom, dne 14. 3. 2014, odločbe o izrednih ukrepih v celoti objavila na navedeni spletni povezavi in so tako javno dostopne. Glede na povedano in namen ZDIJZ, ki je v tem, da prosilec prejme zahtevano informacijo, je Pooblaščene prosilca pozval, naj se izjavi, ali vztraja pri pritožbi, in če vztraja, naj navede, katerih dokumentov iz zahteve s spletno objavo še vedno ni prejel. Prosilec je sporočil, da pri pritožbi vztraja, ker so objavljeni dokumenti nepopolni: če jih primerja z objavo na spletni strani časnika G., je izginila vsaj oznaka STROGO ZAUPNO. Tožnica je na poziv Pooblaščenca pojasnila, da je odločbe o izrednih ukrepih na svoji spletni strani objavila v celotnem besedilu, v izvorni obliki, umaknila je le oznako STROGO ZAUPNO, da ne bi kršila predpisov o varovanju zaupnosti. Za objavo se je odločila na podlagi določb ZBan-1 ob oceni, da so se razmere v bančnem sistemu umirile in omogočajo razkritje, in ne na podlagi prosilčeve zahteve za dostop do informacij javnega značaja. Pooblaščenec ugotavlja, da je bilo s prvostopenjsko odločbo v celoti odločeno o prosilčevi zahtevi, to je o odločbah o izrednih ukrepih in s tem tudi o dokumentih, ki se nanašajo na odpis kvalificiranih obveznosti. Tožnica pa je z objavo celotnega besedila odločb o izrednih ukrepih na svoji spletni strani 14. 3. 2014 odločila, da razlogi po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ ne obstajajo več. S tem so odločbe v celoti prosto dostopne informacije javnega značaja, kar pomeni, da ni smiselno niti potrebno v pritožbenem postopku presojati utemeljenosti v prvostopenjski odločbi zatrjevanih izjem za dostop. Na spletu objavljene odločbe sicer nimajo oznake STROGO ZAUPNO, vendar v celoti razkrivajo vsebino in je prosilec z vpogledom vanje v celoti seznanjen z zahtevanimi dokumenti. Upoštevaje povedano in peti odstavek 6. člena ZDIJZ je Pooblaščenec na podlagi prvega in drugega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) odločil, kot sledi iz izreka izpodbijane odločbe.

Tožnica odločbo Pooblaščenca izpodbija s tožbo v upravnem sporu iz razlogov po 1., 2. in 3. točki prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Predlaga, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi; uveljavlja pa tudi povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi, in sicer kot stroške priglaša sodne takse.

V tožbi tožnica pravi, da je v svoji odločbi navedla več razlogov, zaradi katerih odločb o izrednih ukrepih v času vložitve prosilčeve zahteve ni bilo mogoče v celoti razkriti. Toženka je ugotovila zgolj, da je tožnica odločbe 14. 3. 2014 javno objavila in da zato toženki utemeljenosti zatrjevanih izjem po ZDIJZ ni treba presojati. Prvostopenjsko odločbo je odpravila na podlagi prvega in drugega odstavka 251. člena ZUP, ne da bi točno pojasnila, iz katerega od tam navedenih razlogov. Izpodbijana odločba je tako neobrazložena. Poleg tega jo je toženka v nasprotju z zakonom oprla na dejstvo, nastalo po zaključku postopka na prvi stopnji, čeprav je drugostopenjski organ vezan na dejansko stanje, ki je obstajalo v času odločanja organa prve stopnje.

Tožnica je v času izdaje prvostopenjske odločbe ugotovila, da odločb o izrednih ukrepih ne more v celoti razkriti, saj gre za zaupne podatke po ZBan-1 in bi njihovo razkritje škodovalo stabilnosti finančnega sistema, banki in izvajanju nadzora. Po izvedbi izrednih ukrepov pa so se razmere v bančnem sistemu umirile. Tožnica ni zaznala večjega odliva depozitov ali povečanih težav pri poslovanju bank, izboljšale so se tudi bonitetne ocene Slovenije. Bonitetna agencija Moody's je obete za Slovenijo z negativnih povišala v stabilne, glavni razlog za to je bil v večji jasnosti po pregledu bank in stabilizaciji bančnega sistema z dokapitalizacijo; agencija je izpostavila tudi padanje zahtevanega donosa na slovenske obveznice ter ustanovitev in prenos sredstev na slabo banko. Bonitetna hiša Standard & Poor's je obete za naprej ocenila za stabilne in navedla, da pričakuje napredek pri konsolidaciji javnih financ in da je država ustrezno odgovorila na težave bank. Tožnica je tako ugotovila, da okoliščine dopuščajo razkritje odločb o izrednih ukrepih in jih je v celoti razkrila, vendar na podlagi bančne zakonodaje, ne ZDIJZ. Ta zakon sicer sistemsko ureja dostop do informacij javnega značaja, vendar ga kot lex specialis lahko derogirajo določbe drugih zakonov. Pravila EU o nadzoru bank celovito urejajo tudi razkritje podatkov o nadzoru, kar potrjuje mnenje ECB v zvezi z novelo ZDIJZ. Če ima sodišče pomisleke glede nadrejenosti bančnih predpisov določbam ZDIJZ, naj Sodišču EU v predhodno odločanje predloži vprašanje, ali nacionalna zakonodaja, ki implementira Direktivo o ponovni uporabi informacij javnega sektorja 2003/98/EC in Direktivo 2013/37/EU o spremembi Direktive 2003/98/ES, lahko zahteva javno razkritje zaupnih podatkov, katerih varovanje in razkritje je urejeno z Direktivo 2006/48/ES, Uredbo (EU) št. 575/2013 in Direktivo 2013/36/EU. Sicer pa je tožnica v svoji odločbi navedla tudi razloge za zavrnitev dostopa na podlagi 2., 3., 7. in 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, toženka pa se do teh razlogov v izpodbijani odločbi ni opredelila in torej (niti) določb ZDIJZ ni uporabila, češ da naj bi že tožnica sama z objavo ugotovila, da ti razlogi niso podani. Takšen zaključek je napačen, saj so navedeni razlogi za delno zavrnitev dostopa do informacij obstajali v času izdaje prvostopenjske odločbe in tega naknadno nastale okoliščine niso mogle spremeniti. Sklepno tožnica utemeljuje, da javni interes za razkritje ni bil močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevanih informacij; sicer pa je upoštevala interes javnosti do obveščenosti, saj je na podlagi 274. člena ZBan-1 objavila povzetek odločb o izrednih ukrepih, ko so razmere dopuščale, pa jih je tudi v celoti razkrila.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi in njenih razlogih ter predlaga, da sodišče tožbo zavrže; če temu predlogu ne bo sledilo, pa naj jo zavrne. Ugovarja, da tožnica nima pravnega interesa za upravni spor. Zahtevane informacije je 14. 3. 2014 sama objavila na spletu in so s tem prosto dostopne vsakomur, toženka pa je nato z izpodbijano odločbo prosilca napotila na to spletno stran. Tožnica s svojimi navedbami ne izkazuje, katere svoje pravne koristi zasleduje oziroma v čem bi se njen pravni položaj z odločitvijo sodišča izboljšal. V tej zvezi se toženka sklicuje na sklep Vrhovnega sodišča št. I  Up 250/2005 z dne 23. 2. 2006 in na judikate Upravnega sodišča št. I U 328/2010, U 317/2002 in I U 1670/2011, opozarja pa tudi na določbo 1. alineje drugega odstavka 63. člena ZUS-1. ZDIJZ je na področju dostopa do informacij javnega značaja lex specialis v odnosu do vseh drugih zakonov, tudi ZBan-1. Zakonodajalec sicer lahko v drugem zakonu drugače uredi posamezna vprašanja glede dostopa do informacij javnega značaja, vendar ZBan-1 te materije ne ureja. Toženka odločitve ne more opreti na določbe ZBan-1 namesto na eno od izjem iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ; pri tem se sklicuje na sodbe tega sodišča v zadevah št. I U 1911/2012, I U 658/2009 in I U 1410/2009. Sodba Vrhovnega sodišča št. I Cpg 706/2010, ki jo omenja tožnica, se ne nanaša na materijo dostopa do informacij javnega značaja. Ta je v celoti v pristojnosti nacionalnega zakonodajalca, zato določbe direktiv in uredb EU s področja bančništva za odločitev niso relevantne. Enako velja za mnenje ECB, ki se nanaša na izključno informacije o slabih posojilih v bilancah bank, kar ni predmet te zadeve. Predlog tožnice za predložitev predhodnega vprašanja Sodišču EU ni utemeljen, saj direktivi 2003/98/EC in 2013/37/EU urejata le ponovno uporabo in ne samega dostopa do informacij javnega značaja, ki je predmet izpodbijane odločbe. Tožnica je z objavo informacij na spletu odločila, da ne po ZDIJZ ne po ZBan-1 ni razlogov za to, da ne bi bile javne. Toženka pa je s svojo odločitvijo poleg namena ZDIJZ zasledovala tudi načelo ekonomičnosti postopka in zato v pritožbenem postopku ni presojala utemeljenosti zatrjevanih izjem po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ, ker jih z objavo ni več bilo.

Tožnica v nadaljnjih vlogah vztraja pri tožbenih navedbah ter odgovarja na navedbe ostalih strank. Poudarja, da ima pravni interes za upravni spor, saj je njen namen, da se odpravi nezakonita odločba toženke in s tem dokaže, da je tožnica ravnala zakonito; v primeru uspeha v upravnem sporu bi se namreč razbremenila odgovornosti za izdajo odločbe o delni zavrnitvi dostopa do zahtevanih informacij. Tožnica je tista, ki zaradi občutljivosti v okviru bančnega nadzora pridobljenih podatkov odloča o tem, katere podatke je mogoče razkriti in kdaj. Z izpodbijano odločbo je bilo poseženo v te njene pristojnosti, saj je toženka odločila, da se pri presoji javnega dostopa do zaupnih podatkov bančnega nadzornika in bank uporablja samo ZDIJZ ter da so pristojnosti tožnice v celoti podrejene pristojnostim toženke. Izpodbijana odločba toženke, ki tako posega v pravni položaj tožnice kot nadzornika bank, je nezakonita. Pri tem tožnica opozarja še na določbo tretjega odstavka 238. člena ZUP. Obširno utemeljuje svoja stališča glede uporabe oziroma razmerja med določbami ZDIJZ ter ZBan-1. Slednji ureja varovanje in razkrivanje zaupnih podatkov, pridobljenih pri nadzoru bank, in torej ureja tudi tematiko dostopa do informacij javnega značaja ter po mnenju tožnice pomeni celovito dodatno izjemo v smislu 6. člena ZDIJZ. Tožnica se sklicuje na sodbo Sodišča EU z dne 12. 11. 2014 v zadevi št. C-140/13 (Annett Altman in ostali proti Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht), iz katere izhaja, da je za učinkovito delovanje nadzora treba nadzorovanim subjektom in pristojnim organom zagotoviti, da bodo zaupne informacije ostale zaupne. Prilaga še mnenje ECB z dne 2. 3. 2015 in meni, da glede na navedeno ZDIJZ ne sme posegati v evropska pravila o varovanju oziroma razkritjih zaupnih informacij na področju bančništva.

Stranka z interesom v tem upravnem sporu A.A., ki je bil prosilec za dostop do informacij javnega značaja, se v odgovoru na tožbo pridružuje navedbam toženke ter predlaga, da sodišče tožbo zavrne ali zavrže, tožnici pa naloži, da mu povrne stroške tega postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Ravnanje tožnice je zavržno, saj je z odločbami o izrednih ukrepih razlastila imetnike podrejenih obveznic in druge delničarje bank E. d.d., C. d.d. in B. d.d. Sam ne razume, kako je postopek, v katerem mu je bilo odvzeto premoženje, lahko tajen. Razlastitev je možna le v javnem interesu, razlaščenci pa morajo imeti pravico do pravnega sredstva in poštene odškodnine. Teh pravic ZBan-1 imetnikom podrejenih obveznic in dosedanjim lastnikom ne daje, kar stranka z interesom obširno argumentira v nadaljevanju vloge, ko prikaže ureditev izdaje odločbe o izrednih ukrepih po noveli ZBan-1L. Dodaja, da je tožnica sama objavila odločbe o izrednih ukrepih, vendar šele po tem, ko so iztekli vsi zakonski roki za vložitev morebitnih tožb zoper njo; sedaj pa želi izposlovati odločbo, po katerem ji ne bo treba objaviti naslednjih ukrepov, ter se tako izogniti tudi nadzoru javnosti nad njenim delovanjem.

Tožnica odgovarja, da se navedbe stranke z interesom nanašajo na vprašanje zakonitosti izrednega ukrepa razlastitve podrejenih obveznic oziroma zakonitosti odločb o izrednih ukrepih in zato niso relevantne za rešitev konkretnega spora, katerega predmet je zakonitost izpodbijane odločbe toženke. Sicer pa je tožnica vezana na nacionalne in evropske predpise, ki ji zaradi zagotavljanja stabilnosti bančnega sistema nalagajo omejeno ravnanje z zaupnimi informacijami, pridobljenimi v postopku nadzora bank.

Stranka z interesom C. d.d. se pridružuje stališčem tožnice. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi ter izpodbijano odločbo spremeni tako, da se pritožba prosilca zavrne, podredno pa, da izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne Pooblaščencu v ponovni postopek.

Sodišče je o tožbi odločilo brez glavne obravnave in izvajanja predlaganih dokazov, in sicer na podlagi določila 1. alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1.

Predmet presoje v tem upravnem sporu je pravilnost in zakonitost izpodbijane odločbe, s katero je toženka odločila o pritožbi prosilca zoper prvostopenjsko odločbo tožnice. Ta je namreč prosilčevi zahtevi le delno ugodila in mu odobrila le delni dostop do zaprošenih informacij tako, da je prekrila posamezne dele odločb o izrednih ukrepih. Toženka pa je pritožbi prosilca ugodila, odpravila 2. in 3. točko izreka odločbe tožnice ter prosilca napotila na spletno stran

https://www.bsi.si/nadzor-bank.asp?Mapald=1600

. Takšno odločitev je v dejanskem pogledu oprla izključno na ugotovitev, da je tožnica med potekom pritožbenega postopka odločbe o izrednih ukrepih sama objavila na spletu in so s tem javno dostopne. Da so bile odločbe o izrednih ukrepih 14. 3. 2014 javno objavljene na navedeni spletni strani in to v celoti, v izvornem besedilu (z izjemo oznake STROGO ZAUPNO, ki jo je tožnica, kar je ustrezno pojasnila, umaknila prav zaradi javne objave), v zadevi ni sporno. Sporno pa je, ali je ob takšnih okoliščinah izpodbijana odločba toženke pravilna in skladna z zakonom.

Sodišče uvodoma pojasnjuje, da ni sledilo predlogu, naj tožbo zavrže. Toženka navaja, da je upravni spor dopusten, če tožnik zanj izkazuje pravni interes, in da se v skladu s 6. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1 tožba zavrže, če izpodbijani upravni akt očitno ne posega v tožnikovo pravico ali v njegovo neposredno, na zakon oprto osebno korist. Vendar pa je treba upoštevati, da gre v obravnavani zadevi za upravni spor, ki ima podlago v določbi tretjega odstavka 10. člena Zakona o informacijskem pooblaščencu (v nadaljevanju ZInfP), po kateri lahko organ, ki je odločal o zahtevi prosilca za dostop do informacij javnega značaja, vloži tožbo zoper odločbo Informacijskega pooblaščenca o pritožbi. Pri tem ne gre za tipičen primer koncepta subjektivnega upravnega spora, na kar je nakazalo tudi Vrhovno sodišče v sklepu št. I Up 53/2013 z dne 18. 12. 2014 (glej 8. točko obrazložitve). Ne gre namreč za upravni spor, v katerem je tožnik oseba, ki je bila stranka ali stranski udeleženec v postopku izdaje upravnega akta, in z izpodbijanim aktom tudi ni bilo odločeno o tožnikovi pravici, obveznosti oziroma pravni koristi (prim. določbe 1. in 2. člena ter prvega odstavka 17. člena ZUS-1). Zato stališč iz sodne prakse glede pravnega interesa po 36. členu ZUS-1, ki se je oblikovala v drugih upravnih sporih, ni mogoče nekritično prenašati na obravnavani primer. Tudi sicer se je sodna praksa glede predpostavke pravnega interesa deloma morala spremeniti in se v zadnjem obdobju za razliko od restriktivnega pristopa, ki izhaja tudi iz judikatov, na katere se sklicuje toženka, sedaj pravni interes tožnika za upravni spor priznava širše, zlasti po tem, ko je bilo z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-181/09-15, Up-860/09-14, Up-222/10-14 z dne 10. 11. 2011 ugotovljeno neskladje ZUS-1 z Ustavo, ker zakon ni omogočal ugotovitvene tožbe pod pogoji in iz razlogov, ki jih sicer določa za vložitev izpodbojne tožbe; to neskladje je bilo odpravljeno z zakonsko določbo prvega odstavka 64.a člena ZUS-1, uveljavljeno z ZUS-1B. Iz navedene odločbe Ustavnega sodišča (17. točka obrazložitve) izhaja, da je pravna korist za ugotovitev nezakonitosti izpodbijanega upravnega akta s sodbo lahko na primer v pridobitvi pravnega temelja za uveljavljanje škode ali v preprečitvi ponavljanja bodočega istovrstnega odločanja organov.

Sodišče sicer tožnici ne more slediti, ko pravni interes za upravni spor utemeljuje z argumentacijo, da je toženka z izpodbijano odločbo pristojnosti tožnice podredila svojim in s tem posegla v pravni položaj tožnice kot nadzornika bank. Z izpodbijano odločbo je namreč toženka odločila o pritožbi prosilca zoper odločbo, s katero je tožnica kot organ prve stopnje odločila o prosilčevi zahtevi za dostop do informacij javnega značaja, in za takšno odločanje je toženka brez dvoma po zakonu pristojna (glej tretji odstavek 27. člena ZDIJZ in tudi 10. člen ZInfP).

Vendar pa tožnica navaja tudi, da bi v primeru uspeha v upravnem sporu lahko izkazala, da je izdala zakonito odločbo, in se razbremenila odgovornosti za izdajo odločbe o delni zavrnitvi dostopa do zahtevanih informacij. Pri tem je treba upoštevati, da toženka z izpodbijano odločbo ni le napotila prosilca na spletno stran, na kateri je tožnica v celoti objavila odločbe o izrednih ukrepih, ampak je pred tem ugodila prosilčevi pritožbi zoper prvostopenjsko odločbo in le-to odpravila v določenem delu, kar pomeni, da je v tem delu odločbo tožnice spoznala za nepravilno oziroma nezakonito, in je s to odpravo posegla v pravni interes tožnice. Da lahko zaradi odločbe tožnice, če je nezakonita, sledijo določeni postopki, npr. zaradi uveljavljanja škode, nenazadnje izhaja tudi iz navedb prosilca kot stranke z interesom v tem upravnem sporu. Glede na povedano so po presoji sodišča izkazane predpostavke za to, da se tožba vzame v vsebinsko obravnavanje in se v upravnem sporu presodi pravilnost in zakonitost izpodbijane odločbe.

Kot določa četrti odstavek 27. člena ZDIJZ, se postopek s pritožbo v zadevi, kot je obravnavana, izvaja po določbah ZUP. Iz določb ZUP, ki se nanašajo na odločanje o pritožbi, pa izhaja pravilo, da organ druge stopnje pri tem odločanju upošteva tista dejstva, ki so obstajala v času odločanja na prvi stopnji. To je še zlasti jasno razvidno iz določbe tretjega odstavka 238. člena ZUP, ki ureja pogoje, pod katerimi lahko pritožnik v pritožbi navaja nova dejstva in nove dokaze: izrecno namreč določa, da se nova dejstva in novi dokazi lahko upoštevajo kot pritožbeni razlogi le, če so obstojali v času odločanja na prvi stopnji. Ob upoštevanju, da organ druge stopnje prvostopenjsko odločbo v pogledu pravilnosti in popolnosti ugotovljenega dejanskega stanja preizkusi v okviru pritožbenih navedb (247. člen ZUP), je s tem jasno vezan na dejansko stanje, ki je obstajalo v času izdaje prvostopenjske odločbe. To pravilo pa je mogoče razbrati tudi iz ostalih določb ZUP o odločanju drugostopenjskega organa o pritožbi, tudi iz (prvega odstavka) 251. člena ZUP, na katerega se v izpodbijani odločbi sklicuje sama toženka (drugi odstavek tega člena pa povedanega tudi ne spreminja). Takšno pravilo je tudi logično, saj drugostopenjski organ, ko odloča o pritožbi, presoja pravilnost in zakonitost prvostopenjske odločbe.

Toženka torej ni pravilno uporabila določb zakona, ko je izpodbijano odločbo, s katero je ugodila prosilčevi pritožbi in delno odpravila prvostopenjsko odločbo, oprla na golo dejstvo, da je tožnica zahtevane odločbe o izrednih ukrepih 14. 3. 2014 objavila na svetovnem spletu, to je na dejstvo, ki je nastalo šele po izdaji prvostopenjske odločbe. Takšnega odločanja tudi s sklicevanjem na določbe 2. ter (petega odstavka) 6. člena ZDIJZ in 14. člena ZUP ne more utemeljiti. Te določbe namreč v ničemer ne posegajo v zakonska pravila, ki urejajo odločanje organa druge stopnje o pritožbi. 2. člen ZDIJZ vsebuje le splošne določbe o namenu ZDIJZ. V zakonu tudi ni mogoče najti podlage za zaključek, da je tožnica z naknadno objavo odločb sama „odločila“, da niso podane izjeme za dostop do zahtevanih informacij. Tožnica namreč v upravnem sporu, kot je razvidno iz povzetka tožbe, konkretno navaja, da so se okoliščine po izdaji prvostopenjske odločbe spremenile, in s tem zatrjuje, da njena odločitev ni bila arbitrarna. Toženka pa je tista, ki bi, ko je odločala o pritožbi, morala obrazloženo ugotoviti, ali so bili ob izdaji prvostopenjske odločbe podani oziroma utemeljeni razlogi, s katerimi je tožnica prosilcu delno zavrnila dostop do zahtevanih informacij. Določba petega odstavka 6. člena ZDIJZ, na katero se sklicuje toženka, ureja postopanje oziroma odločanje organa v primeru zahteve za dostop do informacije, ki je že enostavno javno dostopna, npr. z objavo v svetovnem spletu - v takem primeru lahko organ prosilcu ne posreduje same informacije, ampak mu posreduje le napotilo, kje se informacija nahaja. Ne more pa ta določba utemeljiti odločitve, da se ugodi pritožbi in odpravi prvostopenjska odločba o delni zavrnitvi zahteve v primeru, kot je obravnavani, ko je do javne objave informacije prišlo naknadno, po izdaji prvostopenjske odločbe, na podlagi zatrjevanih drugih dejanskih okoliščin. Še toliko manj lahko toženka sprejeto odločitev utemelji z načelom ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP, ki pomeni zgolj vodilo, da se postopek vodi hitro, s čim manjšimi stroški in zamudo, ne posega pa niti v procesna niti v materialna pravila, ki jih mora organ uporabiti pri odločanju.

Toženka bi morala, kolikor v določbah ZUP ni našla podlage za to, da zavrže prosilčevo pritožbo, o njej vsebinsko odločiti v okviru pravil, ki jih za odločanje o pritožbi določa ZUP, in pri tem obrazloženo ugotoviti, ali je tožnica v postopku na prvi stopnji popolno in pravilno ugotovila dejstva, pomembna za odločitev, ali je spoštovala pravila postopka in ali je v svoji odločbi pravilno uporabila materialni predpis. Tako bi že v izpodbijani odločbi tudi razčistila za odločitev pomembna dejanska in pravna vprašanja, o katerih stranke izmenjujejo stališča v tem upravnem sporu. Ker ni ravnala tako, ampak je kršila v 17. točki te obrazložitve navedena pravila postopka, je to posledično privedlo do tega, da je izpodbijana odločba o pritožbi bistveno pomanjkljivo obrazložena, v dejanskem in v pravnem pogledu (214. člen v zvezi z 254. členom ZUP), in je zato ni mogoče preizkusiti (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP); tisti razlogi odločitve, ki so v njej navedeni, pa, kot izhaja iz predhodne točke obrazložitve, nimajo podlage v zakonu.

Sodišče je glede na povedano tožbi ugodilo ter izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi določb 2., 3. in 4. alineje prvega odstavka 64. člena ZUS-1 in zadevo vrnilo toženki v ponovni postopek. V tem bo morala ponovno odločiti o prosilčevi pritožbi in pri tem upoštevati v tej sodbi izraženo pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in njegova stališča, ki se tičejo postopka (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

Predlogu tožnice, naj Sodišču EU predloži v povzetku tožbe navedeno predhodno vprašanje, sodišče ni sledilo, saj za odločitev o tožbi interpretacija prava EU ni potrebna. Iz tega razloga se tudi ni izrekalo do vseh ostalih navedb in izvajanj strank. Zaradi ponovnega postopka pa v tej zvezi pojasnjuje, da je toženka dolžna upoštevati vso veljavno zakonodajo, torej določbe ZDIJZ in določbe drugih zakonov, ki so pomembne za odločitev, interpretirati pa jih mora tako, da bo interpretacija skladna z uredbami in direktivami EU, če bo ugotovila, da so relevantne za odločitev v tej zadevi.

Zaradi pravilnega odločanja v ponovnem postopku sodišče pripominja še, da je toženka z izpodbijano odločbo pritožbi prosilca ugodila, odpravila pa je (le) 2. in 3. točko izreka prvostopenjske odločbe, čeprav zavrnilni del implicitno vsebuje tudi 1. točka izreka te odločbe. Povedano drugače, tudi 1. točka, enako kot 2. točka izreka prvostopenjske odločbe vsebuje odločitev, da se določeni deli zahtevanih odločb o izrednih ukrepih prekrijejo.

Tožnica, ki je s tožbo uspela, je uveljavljala tudi povrnitev stroškov postopka, pri čemer pa je kot stroške priglasila le sodne takse. Za tožbo plačano sodno takso v znesku 148,00 EUR ji bo vrnilo sodišče po uradni dolžnosti na podlagi določb Zakona o sodnih taksah (opomba 6.1.c taksne tarife v zvezi s 37. členom ZST-1). Drugih stroškov tožnica ni priglasila, zato je izrek stroških, ki bi jih bila tožnici dolžna povrniti toženka, odpadel.

Zahtevek za povrnitev stroškov postopka je postavil tudi A.A., ki je v upravnem sporu uveljavljal, naj sodišče izpodbijano odločbo vzdrži v veljavi in tožbo zavrže ali zavrne. Ker s tem ni uspel, ampak je s tožbo uspela tožnica, je moralo sodišče njegov stroškovni zahtevek zavrniti (prim. 25. člen ZUS-1 ter prvi odstavek 154. člena Zakona o pravdnem postopku).

ZDIJZ člen 27, 27/4. ZUP člen 214, 237, 238, 247, 251, 254.

Opr. št: I U 989/2014, ECLI:SI:UPRS:2014:I.U.989.2014

Opr. št: I U 982/2014, ECLI:SI:UPRS:2014:I.U.982.2014

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.