UPRS sodba I U 657/2016
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-10-18

Zdenka Štucin (preds.), Marjanca Faganel (poroč.), Alenka Praprotnik

brezplačna pravna pomoč - odmera nagrade in stroškov odvetniku - višina nagrade - znižana nagrada

Odvetnik prosto odloča, ali se bo uvrstil na seznam zagovornikov po uradni dolžnosti oziroma na seznam odvetnikov, ki izvajajo storitve brezplačne pravne pomoči. Pa tudi, če je že vpisan, lahko OZS kadarkoli predlaga izbris z omenjenih seznamov. Odvetnik sam torej odloči o tem, ali bo izvajal storitve BPP pod pogoji, kakršni izhajajo iz ZOdv in OT. Tožnik je po lastnih navedbah vpisan na seznam odvetnikov, ki izvajajo storitve BPP in je očitno v tej vlogi izvajal storitev BPP tudi v konkretnem primeru, kar pomeni, da ne more uspešno uveljavljati, da se z napadeno ureditvijo avtoritativno in obenem nesorazmerno posega v njegovo samostojnost in (ekonomsko) neodvisnost, ki ju varuje Ustava.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Pristojno sodišče je tožniku z izpodbijanim sklepom za opravljeno pravno svetovanje in zastopanje po odločbi Okrožnega sodišča v Novem mestu Bpp 149/2015 z dne 15. 7. 2015 priznalo plačilo, ki se odmeri na 46,82 EUR in nakaže iz proračunskih sredstev sodišča na transakcijski račun tožnika v 30 dneh po pravnomočnosti sklepa oziroma 30 dni po prejemu računa, ki ga odvetnik izstavi po pravnomočnosti sklepa.

2. Iz razlogov sklepa sledi, da je bil tožnik z omenjeno odločbo določen za izvajalca brezplačne pravne pomoči (v nadaljevanju BPP) upravičencu A.A. ter da je tožnik organu za BPP dne 24. 3. 2016 in s tem pravočasno vrnil napotnico in stroškovnik za opravljena dejanja. Pristojni organ je tožniku v skladu s 6. členom Zakona o brezplačni pravni pomoči (v nadaljevanju ZBPP) nagrado in stroške odmeril na podlagi predloženega stroškovnika v skladu z načelom potrebnosti ter skladno z Odvetniško tarifo (v nadaljevanju OT) ter upoštevaje peti odstavek 17. člena Zakona o odvetništvu (v nadaljevanju ZOdv) tožniku priznal nagrado za zastopanje na dveh narokih, vsakič v znesku 22,95 EUR in materialne stroške v znesku 0,92 EUR, kar skupaj znaša 46,82 EUR in kar se v skladu s 44. členom ZBPP izplača na tožnikov račun iz proračunskih sredstev sodišča.

3. Tožnik toži na odpravo izpodbijanega sklepa in predlaga, da se mu povrnejo stroški v zvezi s to tožbo. Toži zaradi kršitev 2., 14., 22., 74., 137. člena ter 21. in 34. člena Ustave.

4. V tožbi navaja, da sta 1. in 2. člen Zakona o dopolnitvah Zakona o odvetništvu (v nadaljevanju ZOdv-D), na katera je oprlo izpodbijano odločitev pristojno sodišče, v nasprotju z Ustavo in zato predlaga, da naslovno sodišče zahteva oceno ustavnosti navedenih določb pri Ustavnem sodišču.

5. Po navedbah v tožbi se s 1. členom ZOdv-D neposredno omejuje svoboda pri opravljanju odvetniškega poklica s tem, ko je določeno, da je odvetnik, ki izvaja storitve BPP, upravičen do plačila za svoje delo v višini polovice zneska, ki bi mu pripadal po OT ter da so morebitni drugačni dogovori nični. Poleg tega je v 5. členu ZOdv določeno, da sodišče določi odvetnika po abecednem vrstnem redu izmed vseh odvetnikov, vpisanih v imenik, če število odvetnikov, ki te storitve opravljajo prostovoljno, ne zadošča. Na ta način je bila določena kot obvezna polovična cena storitev, in to povsem arbitrarno, brez sodelovanja stanovskega združenja, kar pomeni nesorazmeren poseg v pravico odvetnikov do svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave ter kršitev načela enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave, saj za noben drug svobodni poklic ni določeno obvezno opravljanje storitev po arbitrarno določeni ceni. Pri čemer sicer odvetniško tarifo brez izjem sprejema Odvetniška zbornica Slovenije (v nadaljevanju OZS) po predhodnem soglasju ministra, pristojnega za pravosodje.

6. Nadalje se v tožbi poudarja, da je odvetništvo ustavna kategorija in da ima poseben položaj med ostalimi svobodnimi poklici. Zaradi enkratnega pomena za državo in demokracijo je v 137. členu Ustave odvetništvu izrecno zagotovljena samostojnost in neodvisnost, ki jo je treba upoštevati pri zakonskem urejanju odvetniške dejavnosti. Oblastni posegi v delovanje odvetnikov in s tem tudi v predpisovanje OT so zato dopustni le v javnem interesu, to pa velja tudi za poseg v OT s strani zakonodajalca, ki bi moral, skladno z ugotovitvijo Ustavnega sodišča v odločbi U-II-1/09 z dne 5. 5. 2009, v zakonodajnem postopku obvezno sodelovati z OZS. Pri sprejemu novele ZOdv-D sodelovanje z OZS ni bilo zagotovljeno, čeprav je na potrebo po sodelovanju opozorila Služba Vlade za zakonodajo. Zato gre pri 1. členu ZOdv-D za nesorazmeren in arbitraren poseg v pristojnost OZS, in to v nasprotju z 19. členom ZOdv, ki določa, da odvetniško tarifo sprejema OZS po predhodnem soglasju ministra za pravosodje. Poleg tega med 17. in 19. členom ZOdv obstaja nejasnost, nejasna zakonska ureditev pa je v nasprotju z načelom pravne države iz 2. člena Ustave. Zaradi kombinacije četrtega odstavka 5. člena ZOdv, ki določa zastopanje v zadevah BPP kot obvezno, in 1. člena ZOdv-D pa je prišlo tudi do kršitve 74. in 137. člena Ustave.

7. Ob sklicevanju na odločbo Ustavnega sodišča U-II-1/09 tožnik nadalje zatrjuje  nesorazmernost pri omejevanju ustavnih pravic na račun javne koristi ter meni, da bi bilo pri presoji (sorazmernosti) treba upoštevati ustavno pravico do svobodne gospodarske pobude, katere pomemben del je tudi prosto določanje cen storitev. Poleg tega bi zaradi nesorazmernega nižanja plačila odvetnikom lahko postala pravica posameznikov do dostopa do sodišča in pravica do obrambe zgolj črka na papirju, s tem pa bi bilo poseženo v pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave.

8. Uravnoteženje državnega proračuna in s tem izključno fiskalni razlogi ne bi smeli biti podlaga za ureditev, po kateri se odvetniku, ki ga kot zagovornika ali pooblaščenca določi sodišče, določi plačilo v višini 50% plačila po OT. Gre za grob in prekomeren poseg v 74. člen in 137. člen Ustave, ki varuje samostojnost in neodvisnost odvetništva, oziroma za kombinacijo ukrepov, ki omogočajo zastopanje po nerazumni ceni in prisilno. Tudi zakonodajno-pravna služba Državnega zbora je ugotovila, da niso podani razlogi za 50% znižanje cene storitev v zadevah BPP in ex offo, in da bi bilo potrebno predstaviti natančen izračun predvidenega povečanja stroškov v teh postopkih. Dodatna pojasnila Ministrstva za pravosodje v tej zvezi niso ustrezna, saj se nanašajo na visoke vrednosti predmeta postopka in zato ne kažejo realne slike. Pri zastopanju v okviru BPP je vrednost predmeta večinoma nizka, zato s prepolovitvijo plačil po tarifi pride do prenizkih plačil, ki, kot v konkretnem primeru, ne pokrijejo niti materialnih stroškov. Gre torej za nižanje proračunskih stroškov, ne da bi se pri tem upoštevala realna vrednost opravljenega dela. Sicer pa je že iz dodatnih pojasnil Ministrstva mogoče razbrati, da so zneski plačila po OT povsem neprimerni ter da je že tako nizko določeno ceno storitev po veljavni tarifi Ministrstvo povsem arbitrarno še prepolovilo. Tako je tožnik v konkretnem primeru za zastopanje v postopku razdelitve hiše prejel 46 EUR.

9. Kršitev 14. člena in 22. člena Ustave pa je po navedbah v tožbi v tem, da so zaradi 1. člena ZOdv-D v neenakem položaju tudi stranke, ki so bile v sodnem sporu neuspešne, saj so njihovi stroški postopka odvisni od tega, kakšno je premoženjsko stanje nasprotne stranke. Če je nasprotni stranki odobrena BPP, bo neuspešna stranka zavezana povrniti polovico manj odvetniških stroškov kot v primeru, ko bo na nasprotni strani stranka brez BPP. Protipravno ravnanje zoper premoženjsko šibke stranke je torej manj rizično, saj je finančno breme morebitnega sodnega postopka bistveno nižje, s tem pa se pravni položaj premoženjsko šibkih strank, ki jim je namenjena BPP in tistih, ki jim je dodeljeno obvezno odvetniško zastopanje, poslabšuje. Poslabšuje pa se jim tudi s tem, da je zaradi znižanja tarife mogoče predvidevati, da se bo velik del odvetnikov v takem položaju skušal izogniti zastopanju po uradni dolžnosti in nudenju BPP ter se omejiti zgolj na zastopanje strank po pooblastilu ter da iz tega razloga nepremožni stranki ne bo v zadostni meri zagotovljena pravica dostopa do sodišča in do sodnega varstva.

10. Za znesek 46 EUR tožnik ne namerava več delati in se bo v primeru, če takšna ureditev obstane, zagotovo izbrisal iz seznama nudenja BPP. Gre za poseg v njegovo ekonomsko neodvisnost, ko „ob grožnji, da bo moral delati kot zagovornik po uradni dolžnosti in kot s strani sodišča ali državnega organa postavljeni odvetnik, tega zaradi nedoseganja lastne cene urne postavke ne bo zmogel“. S tem pa se nevarno ogroža načelo samostojnosti in neodvisnosti odvetništva iz 137. člena Ustave ter po drugi strani ne zagotavlja javnega interesa glede dostopnosti in kakovosti odvetniških storitev.

11. Tožena stranka je na poziv sodišča poslala upravne spise, na tožbo pa ni odgovorila.

12. Tudi A.A., kot stranka z interesom, na tožbo ni odgovoril.

14. V konkretnem primeru ni sporno, da je bil tožnik določen za izvajalca BPP, da je storitev opravil ter da je pravočasno vložil stroškovnik za opravljeno storitev. Spora tudi ni, da je pristojni organ za BPP tožniku odmeril stroške na podlagi stroškovnika ter skladno z določbami ZBPP in z Odvetniško tarifo. Sporno je upoštevanje petega odstavka 17. člena ZOdv, zaradi katerega je tožniku v konkretni zadevi pripadlo plačilo za delo v višini polovice zneska, ki bi mu pripadlo po Odvetniški tarifi, in za katerega tožnik trdi, da je v nasprotju z Ustavo.

15. Vendar pa sodišče, kljub obsežnim tožbenim navedbam v tej zvezi, zatrjevane neustavnosti 17. člena ZOdv ne vidi in zato ne sledi tožbenemu predlogu za prekinitev postopka in za vložitev zahteve za oceno ustavnosti pred Ustavnim sodiščem.

16. Pri tem je potrebno na prvem mestu poudariti, da je po določbah Ustave (137. člen) odvetništvo sicer res samostojna in neodvisna služba, da pa velja za njeno urejanje pridržek zakona, kar pomeni, da se z zakonom lahko določijo omejitve pri njenem izvajanju in da torej sporna zakonska ureditev ustavnemu položaju odvetništva kot takšnemu ne nasprotuje.

17. Glede postopka sprejemanja petega odstavka 17. člena ZOdv je že Ustavno sodišče v sklepu U-I-2/15 z dne 3. 12. 2015 ugotovilo, da je bilo zahtevi po obveznem sodelovanju OZS v zakonodajnem postopku zadoščeno ter da so očitki pobudnika (OZS) o protiustavnosti postopka sprejemanja zadevne zakonske ureditve zaradi nezmožnosti sodelovanja OZS očitno neutemeljeni (glej 12. in 13. odstavek sklepa). Očitno neutemeljeni so torej tudi očitki, ki jih v tej zvezi vsebuje tožba.

18. Razlog za določitev nižjega plačila je pojasnjen v obrazložitvi 1. člena ZOdv-D (Poročevalec Državnega zbora RS z dne 4. 12. 2014). Nižja plačila za odvetnike, ki opravljajo storitve pravne pomoči in zastopanja po uradni dolžnosti, je zakonodajalec določil iz dveh razlogov: 1. zaradi omejitve javnofinančnih učinkov nove OT, po kateri so postavljeni in dodeljeni odvetniki, drugače kot po prejšnji OT, upravičeni do enakih plačil odvetniških storitev kot odvetniki, ki delujejo na trgu in prosto iščejo stranke ter 2. zaradi nujnih varčevalnih ukrepov države, kar oboje po presoji sodišča predstavlja razumen razlog za omejitev plačil, ki je razen tega očitno v javnem interesu. Zato tožnik ne prepriča z navedbami, po katerih gre v obravnavanem primeru za oblasten poseg v delovanje odvetnikov, ki je arbitraren in s tem nedopusten.

19. Tožnik pa tudi ne prepriča z navedbami o prekomernosti posega v njegov samostojen in neodvisen položaj, ki ga ima kot odvetnik po določbah 74. in 137. člena Ustave. Kot že tožnik pove v tožbi, izhaja pa tudi iz 5. člena ZOdv,  odvetnik  prosto odloča, ali se bo uvrstil na seznam zagovornikov po uradni dolžnosti oziroma na seznam odvetnikov, ki izvajajo storitve brezplačne pravne pomoči. Pa tudi, če je že vpisan, lahko OZS kadarkoli predlaga izbris z omenjenih seznamov. Odvetnik sam torej odloči o tem, ali bo izvajal storitve BPP pod pogoji, kakršni izhajajo iz ZOdv in OT. Tožnik je po lastnih navedbah vpisan na seznam odvetnikov, ki izvajajo storitve BPP in je očitno v tej vlogi izvajal storitev BPP tudi v konkretnem primeru, kar pomeni, da ne more uspešno uveljavljati, da se z napadeno ureditvijo avtoritativno in obenem nesorazmerno posega v njegovo samostojnost in (ekonomsko) neodvisnost, ki ju varuje Ustava.

20. Neenak položaj strank v sodnih postopkih, o katerem je govora v tožbi, se ne nanaša na tožnika osebno, zato sodišče zatrjevanih kršitev ustavnih pravic v tej zvezi ni upoštevalo pri presoji. Tako kot tudi ni upoštevalo zatrjevanih kršitev 21. in 34. člena Ustave, v zvezi s katerima tožnik ni tožnik navedel nobenih razlogov.

21. Glede na navedeno in ker sodišče ob preizkusu izpodbijanega sklepa tudi ni ugotovilo kršitev določb postopka, na katere pazi po uradni dolžnosti, je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo.

22. O stroških postopka je sodišče odločilo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, nosi vsaka stranka svoje stroške postopka.

23. Ker dejansko stanje ni sporno, je bilo v zadevi na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1 odločeno izven glavne obravnave.

ZBPP člen 6. ZOdv člen 17, 17/5. ZOdv-D člen 1, 2.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.