UPRS sklep I U 706/2011
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-02-12

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), mag. Damjan Gantar  			  (poroč.), Agata Zavašnik

UPRAVNI SPOR - CIVILNO PROCESNO PRAVO - OSEBNOSTNE PRAVICE

komisija za preprečevanje korupcije - načelno pravno mnenje - upravni spor - drugo sodno varstvo - kršitev osebnostnih pravic - stvarno pristojno sodišče

V konkretnem primeru gre za spor med fizično in pravno osebo, to je Republiko Slovenijo, ki jo zastopa Komisija za preprečevanje korupcije, ker je slednja sprejela načelno pravno mnenje, v katerem se je tožnica prepoznala in ki jo je prizadelo, o načelnem pravnem mnenju pa so pisali tudi mediji. Pri tožbi gre glede na njeno vsebino v resnici za očitek kršitve osebnostnih pravic po 134. členu OZ. Iz tožbe namreč smiselno izhaja, da se tožnica počuti prizadeto, ker je o njeni domnevni krivdi, ki jo zanika, izrazila mnenje tožena stranka. Razen tega tožnica v tožbi predlaga, da mora tožena stranka sodbo objaviti v medijih. Tak zahtevek pa je tipičen obligacijsko pravni zahtevek, kot ga določa 178. člen OZ, če gre za kršitev osebnostne pravice. Upravni spor zaradi varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin je mogoč le, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo, v konkretnem primeru pa to zagotovljeno, in sicer pred sodiščem splošne pristojnosti.

I. Postopek, prekinjen s sklepom tega sodišča opr. št. I U 706/2011-53 z dne 12. 9. 2012, se nadaljuje.

II. Upravno sodišče se izreka za stvarno nepristojno za odločanje v tej zadevi.

III. Po pravnomočnosti tega sklepa se zadeva odstopi v reševanje stvarno pristojnemu Okrajnemu sodišču v Ljubljani.

Izpodbijani akt v tem sodnem sporu je načelno mnenje tožene stranke, v katerem je navedeno, da odgovorna oseba javnega sektorja, ki javna sredstva brez pravne podlage namenja za zavarovanje obveznosti zasebnih subjektov, krši dolžno ravnanje in s tem omogoči korist zasebnemu subjektu, kar ustreza opredelitvi korupcije iz 1. točke 4. člena Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije.

Tožnica v tožbi navaja, da je kot zakonita zastopnica Zdravstvenega doma A. sklenila pogodbo o zastavi denarnega depozita Zdravstvenega doma A. za zavarovanje kredita, ki ga je pri banki B. d.o.o. najela družba C. d.o.o. V konkretnem primeru je tožena stranka sam postopek vodila tako, da je bilo v vseh medijih objavljeno, da se mnenje nanaša prav na tožečo stranko. Ker zoper načelno mnenje tožnica nima pravnega sredstva, mnenje pa posega v njene pravice in temeljne svoboščine, ni zagotovljeno drugo pravno varstvo in zato vlaga tožbo na podlagi 4. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Tožnica pojasnjuje, kako je bilo konkretno mnenje deležno čim večje pozornosti medijev, za kar si je tožena stranka prizadevala pri sprejetju tega mnenja. Pri tem se sklicuje na objave v številnih medijih. Z načelnim pravnim mnenjem je tožena stranka tožnico označila za osebo, ki je storila dejanje, ki je koruptivno in je s tem posegla v temeljno pravno načelo domneve nedolžnosti in ravnala v nasprotju z določbo 13. člena Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije, ki določa, da se načelno mnenje predstavi javnosti na način, da se varuje osebne podatke obravnavane osebe. Sklicuje se tudi na poseg v njene pravice iz 35. člena ustave. V nadaljevanju tožbe tožnica obsežneje pojasnjuje, zakaj po njenem mnenju njeno ravnanje ne ustreza opredelitvi korupcije. Teh tožbenih navedb sodišče zaradi narave svoje odločitve podrobneje ne bo povzemalo. Nadalje pojasnjuje, zakaj se ne strinja z navedbami tožene stranke o nasprotju interesov. Zahteva, naj sodišče ugotovi, da je načelno mnenje nezakonito, da so nezakonite izjave člana tožene stranke C.C., naj se načelno mnenje odpravi in ugotovi, da tožnica ni kršila dolžnega ravnanja, naj se toženi stranki naloži objavo opravičila tožnici in sodbe v vseh medijih, v katerih je bilo objavljeno, da se načelno mnenje nanaša na tožnico, naj se toženi stranki naloži, da mora trajno odstraniti s svojih spletnih strani načelno mnenje, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka v roku 15 dni.

Tožnica je hkrati s tožbo zahtevala tudi izdajo začasne odredbe po drugem odstavku 66. člena ZUS-1, s katero naj bi sodišče naložilo toženi stranki odstraniti načelno mnenje s spletnih strani, prepoved izjav za javnost glede načelnega mnenja ter kazen v primeru kršitve takega sklepa. Upravno sodišče je s sklepom opr. št. I U 706/2011-6 z dne 28. 4. 2011 zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrnilo, Vrhovno sodišče RS je s sklepom opr. št. I Up 227/2011 z dne 25. 5. 2011 ta sklep razveljavilo in zadevo vrnilo prvostopenjskemu sodišču v nov postopek, na kar je Upravno sodišče RS s sklepom opr. št. I U 706/2011-31 z dne 17. 6. 2011 zahtevo za izdajo začasne odredbe ponovno zavrnilo.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo in na predlog za izdajo začasne odredbe meni, da Upravno sodišče RS ni pristojno za obravnavo predmetnega spora, ker niso izpolnjene procesne predpostavke iz 4. člena ZUS-1. Pri načelnem mnenju gre za neobvezno usmeritev, po kateri lahko v prihodnje nedoločeno število nedoločenih subjektov prostovoljno usmerja svoje vedenje in ravnanje, da se na ta način izognejo tveganjem korupcije. Izpodbijano načelno mnenje ni niti po obliki niti po vsebini oblastni akt, s katerim bi tožena stranka posegala v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika. Načelna mnenja tožene stranke nimajo pravnih ali materialnih posledic in v njih tožena stranka ne odloča o odgovornosti udeleženih fizičnih ali pravnih oseb. Pri vsem tem se tožena stranka sklicuje na določila 14. člena Poslovnika Komisije za preprečevanje korupcije. V kolikor pa sodišče zaradi neizpolnjevanja pogojev iz 4. člena ZUS-1 ne bo tožbe zavrglo iz procesnih razlogov, pa tožena stranka v nadaljevanju odgovora na tožbo pojasnjuje, zakaj meni, da je njeno načelno mnenje pravilno kot tudi postopek njegove izdaje. Sodišče teh pojasnil zaradi narave svoje odločitve ne bo povzemalo.  V konkretnem primeru je zagotovljeno drugo sodno varstvo pred rednim sodiščem splošne pristojnosti, upoštevajoč 134. člen Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju OZ). Tožnica namreč v tožbi očita kršitev osebnostnih pravic, med drugim kršitev domneve nedolžnosti, pravice do osebnega dostojanstva in varnosti in varstva pravic zasebnosti in osebnostnih pravic. Vrhovno sodišče RS je do tega že zavzelo stališče, da zaradi izjav posameznikov in uradnih oseb, danih v sredstvih javnega obveščanja, ni mogoče uveljavljati varstva v upravnem sporu, ker je v takšnih primerih zagotovljeno drugo sodno varstvo in sicer pred sodiščem splošne pristojnosti. Tožena stranka predlaga, naj sodišče tožbo zavrže, če pa meni, da je stvarno pristojno za odločanje v tej zadevi, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Tožnica v pripravljalni vlogi z dne 13. 5. 2011 pojasnjuje, da je član komisije C.C. poskrbel za medijsko izpostavljenost postopka in da bi se dalo izdati načelno mnenje, ki bi izhajalo iz dobre pravne argumentacije odločitve in hkrati zagotavljati anonimnost konkretnega primera. Nadalje pojasnjuje, zakaj se čuti prizadeto zaradi načelnega mnenja.

Tožena stranka v pripravljalni vlogi z dne 25. 5. 2011 pojasnjuje, zakaj meni, da je bilo njeno ravnanje pravilno.

Tožeča stranka v pripravljalni vlogi z dne 9. 6. 2011 pojasnjuje, da je načelno pravno mnenje po svoji naravi tudi dokončni upravni akt, zoper katerega ni zagotovljeno drugo pravno varstvo kot le upravni spor in da tako uveljavlja sodno varstvo tako na podlagi 4. kot tudi 2. člena ZUS-1. Pred sodiščem splošne pristojnosti na podlagi določbe OZ namreč ni mogoče doseči ugotovitve nezakonitosti odločitve in odprave oziroma razveljavitve akta, pač pa je mogoče doseči le deklaratorno ugotovitev in prepoved nadaljnjih posegov, kar pa v obravnavanem primeru ni zadostno sodno varstvo. Z izpodbijanim aktom je bila tožnica prizadeta v svojih osebnostnih pravicah.

Tožena stranka v pripravljalni vlogi z dne 16. 6. 2011 pojasnjuje, da izpodbijani akt nima lastnosti upravnega akta, ker za to ne izpolnjuje niti formalnega niti materialnega pogoja. Z izdajo načelnega mnenja tožena stranka vsebinsko ne odloča o materialno pravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne ali druge osebe. Ima le načelen pomen in nima pravnih ali materialnih posledic, v njih tožena stranka ne odloča o odgovornosti udeleženih fizičnih ali pravnih oseb, ne more in ne sme odločati o pravicah, dolžnostih ali pravnih koristih konkretnega posameznika.

Upravno sodišče je s sklepom opr. št. I U 706/2011-53 z dne 12. 9. 2012 postopek v obravnavani zadevi prekinilo in vložilo zahtevo za oceno skladnosti Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije z načelom pravne države iz 2. člena ustave. Ustavno sodišče RS je s sklepom opr. št. U-I-238/2012-21 z dne 23. 1. 2014 zahtevo za oceno ustavnosti zavrglo.

Skladno s 156. členom ustave se postopek pred sodiščem, ki je bil prekinjen zaradi začetka postopka pred ustavnim sodiščem, nadaljuje po odločitvi ustavnega sodišča. Kot je zgoraj navedeno, je ustavno sodišče odločilo o zahtevi za presojo ustavnosti. Iz navedenega razloga se skladno s 156. členom ustave postopek pred upravnim sodiščem v obravnavani zadevi nadaljuje.

Sodišče ugotavlja, da je za reševanje te zadeve pristojno Okrajno sodišče v Ljubljani. V konkretnem primeru ne gre za zadevo, ki bi sodila v pristojnost upravnega sodstva. 1. člen ZUS-1 določa, da se v upravnem sporu zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih koristi posameznic oziroma posameznikov ter organizacij proti odločitvam in dejanjem državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil na način in po postopku, ki ga določa ta zakon, če za določeno zadevo ni z zakonom zagotovljeno drugo sodno varstvo. V konkretnem primeru je po ugotovitvah sodišča zagotovljeno drugo sodno varstvo pred rednim sodiščem splošne pristojnosti. Skladno s 1. členom Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) sodišče v pravdnem postopku med drugim tudi obravnava in odloča v sporih iz premoženjskih in drugih civilnopravnih razmerij fizičnih in pravnih oseb, razen če so kateri izmed navedenih sporov po posebnem zakonu v pristojnosti specializiranega sodišča ali drugega organa. V konkretnem primeru gre za spor med fizično in pravno osebo (Republiko Slovenijo, ki jo zastopa Komisija za preprečevanje korupcije), ker je slednja sprejela načelno pravno mnenje, v katerem se je tožnica prepoznala in ki jo je prizadelo, o načelnem pravnem mnenju pa so pisali tudi mediji. Počuti se oškodovano, to prizadetost pa je označila kot kršitev njenih ustavnih pravic, pri čemer omenja pravico iz 35. člena ustave. To določilo določa, da je zagotovljena nedotakljivost človekove telesne in duševne celovitosti, njegove zasebnosti ter osebnostnih pravic. Sodišče soglaša s stališčem tožene stranke, da gre pri tožbi glede na njeno vsebino v resnici za očitek kršitve osebnostnih pravic po 134. členu OZ. Tožnica v tožbi navaja tudi poseg v domnevo nedolžnosti iz 27. člena ustave, ki določa, da kdor je obdolžen kaznivega dejanja, velja za nedolžnega, dokler njegova krivda ni ugotovljena s pravnomočno sodbo. Tudi iz tožbene trditve glede posega v domnevo nedolžnosti izhaja, da gre dejansko za očitek posega v osebnostne pravice. Iz tožbe smiselno izhaja, da se tožnica počuti prizadeto, ker je o njeni domnevni krivdi, ki jo zanika, izrazila mnenje tožena stranka.

Razen tega tožnica v tožbi predlaga, da mora tožena stranka sodbo objaviti v medijih. Tak zahtevek pa je tipičen obligacijsko pravni zahtevek, kot ga določa 178. člen OZ, kjer je določeno, da če gre za kršitev osebnostne pravice, lahko sodišče odredi na stroške oškodovalca objavo sodbe oziroma popravka ali odredi, da mora oškodovalec preklicati izjavo, s katero je storil kršitev, ali storiti kaj drugega, s čimer je mogoče doseči namen, ki se doseže z odškodnino.

V skladu s 4. členom ZUS-1 odloča sodišče tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Iz navedenega določila izhaja, da je mogoč spor zaradi varstva ustavnih pravic le pod pogojem, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. V konkretnem primeru pa je zagotovljeno drugo sodno varstvo, in sicer pred sodiščem splošne pristojnosti, kar je skladno tudi s stališči in sodno prakso vrhovnega sodišča.

Tožnica tudi predlaga, da če ne gre za tožbo po 4. členu ZUS-1, naj jo sodišče obravnava kot tožbo po 2. členu ZUS-1, ker naj bi imelo načelno pravno mnenje značaj akta, s katerim se odloča o pravicah in obveznostih posameznih subjektov. S takim stališčem se sodišče ne strinja, saj že samo ime akta pomeni mnenje, torej le neko stališče in se ga že po naravi stvari ne da odpraviti, saj se mnenj oziroma stališč ne da odpraviti, odpraviti se da le tiste akte, s katerimi se odloča o pravicah, obveznostih in pravnih koristih. Iz navedenega razloga se sodišče strinja s stališčem tožene stranke, da v načelnem pravnem mnenju tožena stranka ni odločala ne o pravici, ne o obveznosti in ne o pravni koristi tožnice.

Enako stališče kot v tej sodbi je upravno sodišče zavzelo tudi v primerljivi zadevi v sklepu opr. št. I U 1824/2009 z dne 23. 12. 2009, ki ga je potrdilo tudi Vrhovno sodišče RS s sklepom opr. št. I Up 89/2010 z dne 14. 4. 2010, kjer je med drugim navedlo, da je že Ustavno sodišče RS navedlo v svoji odločbi Up-730/08 z dne 12. 6. 2008, da načelno mnenje Komisije za preprečevanje korupcije nima značaja posamičnega akta, s katerim bi se odločalo o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih posameznika. V tej sodni odločbi je vrhovno sodišče med drugim izrazilo stališče, da gre dejansko za očitek posega v osebnostno pravico, da se tožnica počuti prizadeto, ker je o njeni domnevni krivdi, ki jo zanika, izrazila mnenje tožena stranka. Zaradi izjav posameznikov in uradnih oseb, danih v sredstvih javnega obveščanja, ni mogoče uveljavljati varstva v upravnem sporu. Zahtevek po objavi sodbe pa je tipičen obligacijsko pravni zahtevek, kot ga določa 178. člen OZ.

Glede na vse zgoraj navedeno je Upravno sodišče Republike Slovenije v Ljubljani ugotovilo, da v tej zadevi ni stvarno pristojno. Zaradi tega je na podlagi 19. člena in prvega odstavka 23. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 odločilo, da se zadeva po pravnomočnosti tega sklepa odstopi stvarno in krajevno pristojnemu Okrajnemu sodišču v Ljubljani. Sodišče pri tem ni sledilo predlogu tožene stranke, da bi tožbo zavrglo, ker je samo z odstopom zadeve zagotovljeno učinkovito uresničevanje pravice do sodnega varstva in v obravnavanem primeru tudi učinkovito varstvo človekovih pravic. Enako stališče je zavzelo tudi upravno sodišče v že citirani zadevi opr. št. I U 1824/2009, ki jo je potrdilo vrhovno sodišče s sklepom opr. št. I Up 89/2010.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.