UPRS sklep I U 760/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-10-26

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), dr. Boštjan Zalar (poroč.), mag. Damjan Gantar

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - JAVNI USLUŽBENCI - UPRAVNI SPOR

inšpekcijski postopek - inšpektor za sistem javnih uslužbencev - inšpektor za plače v javnem sektorju - nadzor nad določitvijo plače javnemu uslužbencu - sodno varstvo - zavrženje tožbe

Javna agencija, sedaj tožnica, kot uporabnica proračuna, pri kateri je bil opravljen inšpekcijski nadzor, v obravnavanem upravnem sporu ne varuje kakšne svoje pravice ali obveznosti, za katero bi morala imeti sodno varstvo v smislu tretjega odstavka 7. člena ZUS-1 in 23. člena Ustave RS; noben zakon pa ne določa, da mora v primeru spora med inšpektorjem za sistem javnih uslužbencev in javno agencijo spor razrešiti Upravno sodišče v upravnem sporu.

Ureditev inšpekcijskega nadzora v 43b. členu ZSPJS proračunskemu uporabniku v okviru inšpekcijskega nadzora omogoča vložitev ugovora zoper ugotovitve in ukrepe inšpektorjev za sistem plač, ne pa tudi morebitnih nadaljnjih pravnih sredstev za zagotavljanje sodnega varstva.

V institucionalno razvitih demokracijah, v katerih se pojavlja vse več državnih institucij sui generis in nekaterih niti ni mogoče uvrstiti v nobeno od treh vej oblasti, mora biti po presoji sodišča v zakonu izrecno določeno, pred katerim organom ali sodiščem se razrešujejo t.i. institucionalni spori in pod kakšnimi pogoji, saj razreševanje teh sporov med posameznimi institucijami lahko izrazito vpliva na načelo uravnoteženja in medsebojne kontrole nosilcev oblasti. ZSPJS pa možnosti vložitve upravnega spora v inšpekcijskem postopku nadzora plač v javnem sektorju ne določa.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Inšpektorica za sistem javnih uslužbencev je dne 26. 1. 2015 na podlagi 43b. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (v nadaljevanju ZSPJS) v javni agenciji Republike Slovenije za varstvo konkurence (v nadaljevanju agencija) opravila inšpekcijski nadzor nad določitvijo plače javnemu uslužbencu mag. M. S.

2. V Zapisniku o opravljenem inšpekcijskem pregledu z dne 26. 1. 2015 navaja, da je javni uslužbenec M. S. (v nadaljevanju javni uslužbenec) delovno razmerje z Ministrstvom za gospodarstvo, Uradom RS za varstvo konkurence sklenil 1. 7. 2010. Urad je z dnem 31. 12. 2012 prenehal obstajati in ustanovljena je bila agencija, ki je začela z delom 1. 1. 2013. Na dan prenehanja urada je bil javni uslužbenec na podlagi petega odstavka 147. člena Zakona o javnih uslužbencih (v nadaljevanju ZJU) začasno premeščen na delovno mesto višji svetovalec, pravice in obveznosti pa so mu bile določene glede na naziv višji svetovalec III. Določen mu je bil 33. plačni razred. Ob začetku delovanja agencije je javni uslužbenec sklenil pogodbo o zaposlitvi za delovno mesto področni svetovalec III ter mu je bil določen 33. plačni razred (plačni razred delovnega mesta 28-38). Z dnem 24. 3. 2014 je javni uslužbenec sklenil pogodbo o zaposlitvi za delovno mesto področni podsekretar in določen mu je bil 41. plačni razred.

3. Po povzetku pojasnil agencije inšpektorica za sistem javnih uslužbencev uvodoma pojasnjuje, da ni pristojna za presojo pravilnosti prenosa zaposlenih ob ukinitvi državnega organa in prenosu njegovih nalog na javno agencijo, prav tako pa ni pristojna za presojo o tem, ali zaposleni izpolnjujejo pogoje, ki so določeni za njihovo delovno mesto, v obravnavani zadevi delovne izkušnje. Nato ob sklicevanju na drugi odstavek 19. člena ZSPJS ugotavlja, da je bila javnemu uslužbencu v času zasedbe delovnega mesta področni svetovalec III v obdobju od 1. 1. 2013 do 24. 3. 2014 povišana plača določena nezakonito, saj ni bila obrazložena in ni imela potrebnega soglasja pristojnega ministra. Obenem ugotavlja, da je potrebno javnemu uslužbencu pri obračunu in izplačilu dodatka za delovno dobo upoštevati tudi obdobje delovnega razmerja na Sodišču Evropske unije.

4. Na podlagi 43č. člena ZSPJS je inšpektorica direktorju kot odgovorni osebi skladno z ugotovitvami v zapisniku odredila, da pri javnemu uslužbencu ukrepa skladno s 3a. členom ZSPJS (formalna odprava ugotovljenih nepravilnosti in vračilo preveč izplačanih zneskov plač – kršitev drugega odstavka 19. člena  ZSPJS, ter pravilen obračun in izplačilo dodatka za delovno dobo) ter o izvedenih ukrepih in finančnih učinkih izvedenih ukrepov v 45 dneh od prejema tega zapisnika poroča Inšpektoratu za javni sektor in mu predloži listinska dokazila o odpravljenih nepravilnostih.

5. Direktor agencije A. A. je kot odgovorna oseba agencije zoper zapisnik vložil pravočasen ugovor, v katerem je navedel, da se strinja z ugotovitvijo, da je potrebno javnemu uslužbencu pri obračunu in izplačilu dodatka za delovno dobo upoštevati tudi obdobje delovnega razmerja na Sodišču Evropske unije, nasprotuje pa ugotovitvi, da je bila v času zasedbe delovnega mesta področni svetovalec III javnemu uslužbencu povišana plača določena nezakonito. Uveljavljal je kršitev pravil upravnega postopka, zmotno oziroma nepopolno ugotovljeno dejansko stanje in nepravilno uporabo materialnega prava.

6. O ugovoru je skladno s 43b. členom ZSPJS dne 16. 4. 2015 odločil Minister za javno upravo, ki je ugotovil, da ugovor direktorja ni utemeljen, njegova odločitev pa je postala sestavni del zapisnika. V obrazložitvi je minister zavzel stališče, da se v inšpekcijskem postopku nad določitvijo plače javnemu uslužbencu ne uporabljajo določbe Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), saj ZSPJS v XI. poglavju ne določa smiselne oziroma subsidiarne uporabe kateregakoli postopkovnega predpisa. Zapisnika, izdanega v postopku inšpekcijskega nadzora, po njegovem mnenju tudi ne moremo šteti za upravni akt, zoper katerega bi bilo mogoče sprožiti upravni spor, saj se z njim še ne odloča o pravici, obveznosti ali pravni koristi, temveč so v njem vsebovane ugotovitve o opravljenem inšpekcijskem pregledu v konkretni zadevi, ki pa še ne pomenijo vsebinske odločitve o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika. Kot neutemeljen zavrača tudi ugovor v delu, ki se nanaša na nepopolno oziroma zmotno ugotovljeno stanje ter nepravilno uporabo materialnega prava. Meni namreč, da je v konkretnem primeru bistveno, da je bilo sistemizirano delovno mesto področni svetovalec III, da je bil na to delovno mesto razporejen javni uslužbenec ter, da mu je bila na delovnem mestu področni svetovalec III v nasprotju z veljavnimi predpisi določena višja plača.

7. Tožeča stranka zoper navedeno odločitev vlaga tožbo, v kateri uvodoma navaja, da imata tako Zapisnik o opravljenem inšpekcijskem pregledu, kot tudi sklep Ministra za javno upravo naravo odločbe oziroma sklepa v upravnem postopku. Gre namreč za javnopravna oblastvena posamična akta, izdana v okviru izvrševanja upravne funkcije (inšpekcijskega nadzora), s katerim je bilo odločeno o naložitvi obveznosti samostojni pravni osebi. S tem so izpolnjeni vsi pogoji po 2. členu ZUP, da gre za upravna akta. Zapisnik inšpektorice vsebuje odločitev o naložitvi obveznosti zastopniku pravne osebe, čigar neizpolnitev ima lahko za posledico tudi globo, zaradi česar prvi odrejeni ukrep predstavlja izrek prvostopenjske upravne določbe. Minister je kot drugostopenjski upravni organ izdal izpodbijani sklep ter ga z elektronskim dopisom poslal tožeči stranki, v njem pa ni navedel, da obstaja zoper sprejeto odločitev sodno varstvo. Tožeča stranka se sklicuje na 23. člen Ustave RS ter trdi, da ima zoper sklep Ministra pravico do sodnega varstva.

8. Tožeča stranka nato uveljavlja kršitve pravil upravnega postopka, graja zmotno oziroma nepopolno ugotovljeno dejansko stanje in nepravilno uporabo materialnega prava. Z enakimi argumenti, kot v ugovoru zoper zapisnik, zatrjuje, da napaka v obravnavanem primeru ni bila v plači oziroma plačnem razredu javnega uslužbenca, ampak v poimenovanju njegovega delovnega mesta, pri čemer državni proračun ni bil oškodovan. Javni uslužbenec je dejansko po volji delodajalca opravljal naloge, ki ustrezajo delovnemu mestu višji področni svetovalec III, za katero je predviden 33. plačni razred, čeprav je bila storjena formalna napaka v poimenovanju njegovega delovnega mesta.

9. Tožena stranka v odgovoru na tožbo primarno prereka dopustnost tožbe zoper odločitev ministra o ugovoru, saj po njenem mnenju ne gre za odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi, temveč zgolj za notranji horizontalni nadzor. Inšpekcijski nadzor je višja stopnja kvalificiranega upravnega nadzora, inšpekcija za sistem javnih uslužbencev pa ni klasična inšpekcija v smislu Zakona o inšpekcijskem nadzoru in ne predstavlja zunanje oblike nadzora. Zaradi horizontalne oblike nadzora inšpekcija za sistem javnih uslužbencev nima naloge neposrednega ukrepanja, temveč ima funkcijo predlaganja ukrepov in s tem svetovalno vlogo. Nima možnosti izrekanja ukrepov, s katerim bi lahko neposredno odpravili nepravilnosti, temveč lahko le odgovorni osebi naloži, naj izvede vse potrebne ukrepe. ZSPJS prav tako ne določa smiselne oziroma subsidiarne uporabe kateregakoli postopkovnega predpisa, zapisnika o opravljenem inšpekcijskem nadzoru in odločitve ministra pa ne moremo šteti za upravni akt, zoper katerega bi bilo mogoče na podlagi prvega odstavka 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) sprožiti upravni spor. Z zapisnikom se še ne odloča o pravici, obveznosti ali pravni koristi, saj so v njem vsebovane ugotovitve, ki še ne pomenijo vsebinske odločitve o pravici, obveznosti ali pravni koristi. Tožena stranka poudarja, da se v primeru inšpekcijskega nadzora nad pravilnostjo in zakonitostjo izvajanja določb ZSPJS in njemu podrejenih splošnih aktov ne uporabljajo pravila splošnega upravnega postopka, saj zapisnik in odločitev o ugovoru nista upravni odločbi. Nadalje navaja, da sam zapisnik in odločitev ministra ne posegata neposredno v pravice in dolžnosti posameznega javnega uslužbenca, za katerega se je ugotovila nepravilno določena plača. Pravilnost plače se na podlagi ZSPJS zagotovi šele z izdajo individualnih pravnih aktov javnemu uslužbencu, zoper katere ima javni uslužbenec zagotovljeno ustrezno sodno varstvo. Morebitni prekrškovni postopek zoper predstojnika agencije pa je ločen postopek, v katerem ima predstojnik zagotovljeno pravno varstvo. Nadalje podaja vsebinski odgovor glede tožbenih navedb v zvezi z nepopolno oziroma zmotno ugotovljenim dejanskim stanjem in nepravilno uporabo materialnega prava ter vztraja pri tem, da je bila javnemu uslužbencu v nasprotju z veljavnimi predpisi določena za pet plačnih razredov višja plača. Sodišču predlaga, naj tožbo zavrže oziroma podredno zavrne.

10. Tožeča stranka v prvi pripravljalni vlogi navaja, da tožena stranka meša med delitvijo pravnih aktov na zavezujoče in nezavezujoče ter oblikovalne in ugotovitvene zavezujoče odločbe. Vsekakor gre v konkretnem primeru za zavezujočo ugotovitveno upravno odločbo oziroma sklep, s katerim se ugotovi kakšno pravno razmerje je nastalo na podlagi predpisa. Inšpektorica je zmotno ugotovila, da je tožeča stranka storila nekaj nezakonitega in tožeča stranka se s tem ne strinja. Iz zapisnika (odločbe) inšpektorice izhaja, da direktor agencije mora ukrepati in o ukrepih poročati, tako da gre za nalaganje obveznosti na podlagi ugotovitve obstoja določenega pravnega razmerja, zakon pa nadalje določa sankcije za neupoštevanje tako naloženih obveznosti. Tožeča stranka navaja, da se ZUP kot sistemski zakon vedno uporablja, kadar so izpolnjeni elementi pojma „upravna zadeva“ iz 2. člena ZUP, za kar gre v obravnavanem primeru, upravni spor pa je zoper izpodbijani akt dopusten. Izpodbijani akt posega v avtonomijo tožeče stranke pri urejanju delovnopravnih razmerij s svojimi zaposlenimi, posledično pa posega v pravna položaja obeh strank tega delovnopravnega razmerja. Tožeča stranka je samostojen pravni subjekt z lastnim proračunom in ne organ v sestavi državne uprave, da bi lahko govorili o notranjem nadzoru. Vzpostavitev stanja pred odločitvijo inšpekcije brez sodnega varstva pa ni več mogoča, saj se v vseh nadaljnjih postopkih dejstva štejejo za ugotovljena. Tožeča stranka podaja dodatna pojasnila in vztraja pri tem, da so bile nepravilnosti pri ustanovitvi formalne narave in da so bile odpravljene, proračun pa ni bil oškodovan. Predlaga več prič, ki bi to potrdile.

12. Tožeča stranka v tem upravnem sporu izpodbija ukrep, ki ga je inšpektorica za javni sektor odredila v Zapisniku inšpektorata za javni sektor št. 0611-214/2013/10 z dne 26. 1. 2015, v zvezi z Odločitvijo Ministra za javno upravo o ugovoru zoper zapisnik št. 100-207/2015/2 z dne 16. 4. 2015. V zapisniku je bilo direktorju kot odgovorni osebi agencije odrejeno, da pri javnem uslužbencu mag. M. S. ukrepa skladno s 3a. členom ZSPJS (formalna odprava ugotovljenih nepravilnosti in vračilo preveč izplačanih zneskov plač – kršitev drugega odstavka 19. člena  ZSPJS, ter pravilen obračun in izplačilo dodatka za delovno dobo) ter o izvedenih ukrepih in finančnih učinkih izvedenih ukrepov v 45 dneh od prejema tega zapisnika poroča Inšpektoratu za javni sektor in mu predloži listinska dokazila o odpravljenih nepravilnostih.

13. Nadzor, kot je bil izveden v obravnavanem primeru, je urejen v XI. poglavju ZSPJS. V 43a. členu je določeno, da inšpekcijski nadzor nad izvajanjem določb tega zakona in na njegovi podlagi izdanih izvršilnih predpisov ter kolektivnih pogodb in splošnih aktov delodajalca, v delu, kjer se urejajo plače funkcionarjev in javnih uslužbencev, opravljajo inšpektorji za plače v javnem sektorju v okviru inšpekcije za sistem javnih uslužbencev. V 43b. členu je predpisan način dela inšpektorja in sicer je med drugim določeno, da inšpektor o opravljenem pregledu sestavi zapisnik in ga najpozneje v 30 dneh od opravljenega pregleda pošlje predstojniku uporabnika proračuna, v katerem je bil opravljen nadzor, ministru, pristojnemu za sistem plač v javnem sektorju, in ustanovitelju. Predstojnik uporabnika proračuna, v katerem je bil opravljen nadzor, in reprezentativni sindikat pri delodajalcu, ki mu je bil poslan zapisnik, lahko vložita pri ministru, pristojnem za sistem plač v javnem sektorju, ugovor zoper zapisnik v osmih dneh od njegove vročitve. Odločitev o ugovoru postane sestavni del zapisnika. V 43č. členu členu so določeni ukrepi inšpektorja, med drugim inšpektor predstojniku odredi, da ukrepa v skladu s 3a. členom ZSPJS (ravnanje v primeru nezakonitosti).

14. Po petem odstavku 3. člena ZSPJS se, če je določilo o plači v pogodbi o zaposlitvi, odločbi oziroma sklepu v nasprotju s tretjim odstavkom tega člena (ta določa, da se v pogodbi o zaposlitvi, odločbi oziroma sklepu javnemu uslužbencu in funkcionarju ne sme določiti plače v drugačni višini, kot je določena z zakonom, predpisi in drugimi akti, izdanimi na njihovi podlagi ter kolektivnimi pogodbami), uporabljajo določbe zakonov, predpisov in drugih aktov, izdanih na njihovi podlagi ter kolektivnimi pogodbami, s katerimi je določena plača javnega uslužbenca ali funkcionarja, kot sestavni del te pogodbe, odločbe ali sklepa. V 3a. členu ZSPJS pa je predpisano ravnanje v primeru nezakonitosti in sicer mora delodajalec o ugotovitvi neskladnosti določb o plači v pogodbi o zaposlitvi javnega uslužbenca, odločbi oziroma sklepu, s katerim je določena plača funkcionarja, skladno s tretjim odstavkom 3. člena tega zakona nemudoma pisno obvestiti prizadetega javnega uslužbenca ali funkcionarja in obrazložiti svoje ugotovitve in mu izročiti pisni predlog ustreznega aneksa k pogodbi o zaposlitvi, odločbo oziroma sklep, s katerim se odpravijo neskladnosti (prvi odstavek). Če delodajalec ugotovi, da je bila javnemu uslužbencu ali funkcionarju v nasprotju s tretjim odstavkom 3. člena tega zakona izplačana višja plača, kot bi mu pripadala za delo na delovnem mestu po pogodbi o zaposlitvi ali za opravljanje funkcije po odločbi oziroma sklepu, se za vračilo preveč izplačanih zneskov plač uporabljajo splošna pravila civilnega prava (tretji odstavek). Javni uslužbenec oziroma funkcionar in delodajalec se lahko dogovorita o načinu vračila preveč izplačanih zneskov plač. Dogovor mora biti sklenjen v pisni obliki. Delodajalec je dolžan javnega uslužbenca oziroma funkcionarja pisno pozvati k podpisu dogovora najkasneje v 30 dneh po pisnem obvestilu iz prvega odstavka tega člena (četrti odstavek). V nadaljnjih odstavkih je še podrobneje določen način vračila v primeru sklenitve dogovora, v osmem odstavku istega člena pa še, da če javni uslužbenec oziroma funkcionar dogovora ne podpiše v 30 dneh od pisnega poziva delodajalca k podpisu dogovora ali v tem roku ne poda predloga za odpust dolga, delodajalec s tožbo pred pristojnim sodiščem zahteva vračilo celotne razlike med preveč izplačano plačo in zakonito izplačano plačo.

15. V upravnem sporu sodišče skladno z določbo 2. člena ZUS-1 odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika, o zakonitosti drugih aktov pa samo, če tako določa zakon (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). Upravni akt po ZUS-1 je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). Iz citirane določbe izhaja, da sodišče v upravnem sporu ne odloča o zakonitosti tistih posamičnih aktov, ki nimajo značilnosti dokončnega upravnega akta, izdanega v okviru izvrševanja upravne funkcije, in prav tako ne o tistih aktih, ki v pravni položaj tožnika ne posegajo.

16. Upravno sodišče je že v zadevi I U 36/2016 odločalo o vprašanju, ali je zoper zapisnik inšpektorja za plače v javnem sektorju, ki deluje v okviru Ministrstva za javno upravo delujoče inšpekcije za sistem javnih uslužbencev, dopusten upravni spor, in presodilo, da tožba zoper odločitev, sprejeto v postopku inšpekcijskega nadzora po 43b. členu ZSPJS, ni dopustna, zaradi česar jo je na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo (sklep I U 36/2016 z dne 8. 1. 2016, ki je postal pravnomočen dne 10. 2. 2016). V obravnavani zadevi gre za smiselno enak primer in sodišče nima podlage za drugačno stališče in je zato razsodilo, da tožba tožeče stranke v upravnem sporu zoper ukrep, odrejen v zapisniku z dne 26. 1. 2015 v zvezi z odločitvijo ministra o ugovoru z dne 16. 4. 2015, iz razlogov, kot bodo navedeni v nadaljevanju, ni dopustna.

17. Sodišče tudi v tem upravnem sporu, enako kot v zadevi  I U 36/2016, ugotavlja, da javna agencija, sedaj tožnica, kot uporabnica proračuna, pri kateri je bil opravljen inšpekcijski nadzor, v obravnavanem upravnem sporu ne varuje kakšne svoje pravice ali obveznosti, za katero bi morala imeti sodno varstvo v smislu tretjega odstavka 7. člena ZUS-1 in 23. člena Ustave RS; noben zakon pa ne določa, da mora v primeru spora med inšpektorjem za sistem javnih uslužbencev in javno agencijo spor razrešiti Upravno sodišče v upravnem sporu. Inšpektorica za nadzor plač v javnem sektorju je namreč z zapisnikom z dne 26. 1. 2015 odredila, da mora direktor javne agencije kot odgovorna oseba javne agencije izvršiti odrejene ukrepe, z izvršitvijo teh pa se po presoji sodišča ne bo poseženo v nobeno pravico, ki bi ji zakonodajalec dal sodno varstvo v upravnem sporu, ampak se naloženi ukrep nanaša na izvrševanje javnopravne funkcije tožeče stranke.(1) Kolikor je z izpodbijanim aktom poseženo v pravni položaj javnega uslužbenca, za plačo katerega je bilo ugotovljeno, da je bila določena nezakonito, pa bo tožeča stranka morala z njim skleniti dogovor o vračilu preveč izplačanih zneskov plač, oziroma v primeru, če tak dogovor ne bo dosežen, v sodnem postopku zahtevati vračilo teh zneskov, pri čemer bo lahko javni uslužbenec, v kolikor na sklenitev dogovora o vračilu preveč izplačanih zneskov plač ne bo pristal, nepravilnost ugotovitev in nezakonitost izrečenih ukrepov uveljavljal v sodnem postopku pred pristojnim delovnim sodiščem.(2) Tožeči stranki torej izvršeni ukrepi ne bodo v nobeno škodo.

18. Ureditev inšpekcijskega nadzora v 43b. členu ZSPJS proračunskemu uporabniku v okviru inšpekcijskega nadzora omogoča vložitev ugovora zoper ugotovitve in ukrepe inšpektorjev za sistem plač, ne pa tudi morebitnih nadaljnjih pravnih sredstev za zagotavljanje sodnega varstva. Tovrsten namen zakonodajalca izhaja iz predloga k spremembi ZSPJS, tj. ZSPJS-T, ki je kot razlog za uvedbo ugovora zoper ugotovitve in ukrepe inšpektorja (med drugim) navedel, da „v postopkih inšpekcijskega varstva nad pravilnostjo in zakonitostjo določitev in izplačila plač v javnem sektorju trenutna ureditev ne določa in ne omogoča neposrednega pravnega varstva zoper ugotovitve in ukrepe inšpektorja za sistem plač, saj ne omogoča pravnega varstva zoper zapisnik, s katerim inšpektor ugotovi nepravilnosti in odredi ukrepe za odpravo nepravilnosti. V praksi to pomeni, da predstojnik proračunskega uporabnika nima na voljo pravnega sredstva, s katerim bi v sodnem postopku preizkušal oziroma prerekal pravilnost ugotovitev in ukrepe inšpektorja, ki so naloženi v zapisniku in posledično posegajo v pravice posameznih javnih uslužbencev. Novela zakona z izrecno določitvijo ugovora kot posebne oblike pravnega varstva zoper zapisnike, izdane v postopku inšpekcijskega nadzora, nejasnosti glede pravne narave zapisnika in posledično pravnega varstva v primeru ugotovljenih nepravilnosti in izrečenih ukrepov za odpravo nepravilnosti v praksi odpravlja.“(3) Iz povzetega torej sledi, da zakon ne dopušča delodajalcu – proračunskemu uporabniku uveljavljanja sodnega varstva zoper ugotovitve o nepravilnostih in izrečenih ukrepih ter njegovo zavrnitev v primeru vloženega ugovora, ker se le z vloženim ugovorom in njegovo presojo pri pristojnem ministru preveri pravilnost ugotovitev in ukrepov inšpektorja. V tem postopku se namreč nadzoruje pravilnost določanja in izplačevanja plač na podlagi ZSPJS oziroma na njegovi podlagi izdanih predpisov, ugotovitve tega nadzora pa je predstojnik posameznega proračunskega uporabnika (kot oseba, odgovorna za zakonitost delovanja proračunskega uporabnika) dolžan upoštevati in izrečene ukrepe tudi izvršiti. Sodišče se tako strinja z razlogovanjem tožene stranke, da gre v tem primeru za notranji upravni nadzor znotraj državne uprave in ne za klasični inšpekcijski postopek, kar nedvomno potrjuje tudi, da inšpektor ne more izreči ukrepov neposredno javnemu uslužbencu oziroma funkcionarju, na katerega se ugotovitve oziroma izrečeni ukrepi neposredno nanašajo, temveč naloži delodajalcu, da odrejene ukrepe izvrši. Z zapisnikom o opravljenem inšpekcijskem nadzoru glede na navedeno ni bilo odločeno o pravicah, obveznostih oziroma pravnih koristih javne agencije, sedaj tožnice, v smislu 23. člena Ustave RS in zato tudi v tem primeru izpodbijani posamični akt ne predstavlja upravnega akta, ki je dopusten predmet upravnega spora v smislu določil 2. člena ZUS-1.

19. Na drugačno presojo ne morejo vplivati predpisane sankcije po ZSPJS, saj  44. člen ZSPJS namreč določa, da se z globo 500 eurov kaznuje za prekršek odgovorna oseba uporabnika proračuna, ki ne spoštuje odrejenih ukrepov inšpektorja, tako da se globa izreče direktorju javne agencije kot odgovorni osebi uporabnika proračuna, ne pa tožeči stranki sami.

20. Sodišče ob tem dodaja, da je zakonodajalec z določili ZUS-1 postavil subjektivno koncepcijo upravnega spora, kar po mnenju predlagatelja zakona pomeni, da je „upravni spor namenjen predvsem varstvu pravic in pravnih interesov posameznikov ter je prispevek k objektivni zakonitosti zgolj posledica navedene presoje.(4) Navedeno pomeni, da morajo tožeče stranke, kadar gre za zasebno-pravne subjekte, vedno utemeljiti, da je z izpodbijanim aktom poseženo v njihov pravni položaj, pravico ali pravni interes. Zakonodajalec to načelno pravilo o dostopu sodnega varstva (zasebnih subjektov) zaostruje s tem, ko poskuša upravne spore zamejiti s pravno opredelitvijo aktov, ki jih stranka sploh lahko izpodbija v upravnem sporu. Na podlagi tega je mogoč sklep, da če se je zakonodajalec odločil za tako natančno razmejen okvir sodnega varstva pravic in pravnih koristi zasebnih subjektov, potem sodišče ne more šteti, da je zakonodajalec – drugače kot v situaciji, ko je tožnik zasebno-pravni subjekt – imel namen široke uporabe ZUS-1 v primeru, ko gre za spore med subjekti javnega prava (t.i. institucionalni spori). V institucionalno razvitih demokracijah, v katerih se pojavlja vse več državnih institucij sui generis in nekaterih niti ni mogoče uvrstiti v nobeno od treh vej oblasti, mora biti po presoji sodišča v zakonu izrecno določeno, pred katerim organom ali sodiščem se razrešujejo t.i. institucionalni spori in pod kakšnimi pogoji, saj razreševanje teh sporov med posameznimi institucijami (oziroma v konkretnem primeru med javno agencijo kot tožečo stranko in toženo stranko RS, ki jo zastopa Ministrstvo za javno upravo) lahko izrazito vpliva na načelo uravnoteženja in medsebojne kontrole nosilcev oblasti.(5) ZSPJS pa možnosti vložitve upravnega spora v inšpekcijskem postopku nadzora plač v javnem sektorju ne določa.

21. Glede na to, da tožeči stranki, kot že obrazloženo, z ukrepi, ki so bili odrejeni direktorju kot odgovorni osebi, oziroma z odločitvijo ministra ni bilo poseženo v nobeno pravico ali obveznost v smislu 23. člena Ustave RS, v obravnavani zadevi ni mogoč niti subsidiarni upravni spor po določbi 4. člena ZUS-1, ki določa, da sodišče v upravnem sporu odloča tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo.

22. Ker je sodišče torej ugotovilo, da tožnica v tem upravnem sporu ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi oziroma, ker izpodbija akt, ki ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, je tožbo na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo.

23. Ker je sodišče tožbo zavrglo, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).

opomba (1): Glej na primer sklep Vrhovnega sodišča RS v zadevi I Up 53/2013 z dne 18. 12. 2014.

opomba (2): Prim. sodba VDSS opr. št. Pdp 186/2015 z dne 24. 9. 2015, sklep Upravnega sodišča RS opr. št. U 2391/2008 z dne 13. 2. 2009, sodba VDSS opr. št. Pdp 445/2012 z dne 13. 6. 2012, in druge.

Opomba (3): Poročevalec z dne 12. 6. 2014, šifra 110-06/14-22/1, EPA 2049-VI.

Opomba (4): Predlog zakona o upravnem sporu, prva obravnava, 1. 6. 2006, str. 4.

opomba (5): Sklep Upravnega sodišča U 503/2007-10 z dne 3. 12. 2008.

ZSPJS člen 43b. ZUS-1 člen 1, 2, 7, 7/3, 36, 36/1, 36/1-3, 36/1-4. URS člen 23.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.