UPRS sodba II U 85/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-07-02

Sonja Kočevar (preds.), Vlasta Švagelj Gabrovec (poroč.),

občina - investicije v lokalno javno infrastrukturo - financiranje investicij - pogoji za sofinanciranje investicij - vračilo namenskih sredstev Evropske unije

Sodišče zavrača tožbeni ugovor, da bi se morala določba 33. člena ZIPRS1314 razlagati tako, da je lahko temelj zahtevka za vračilo sredstev le pravnomočna sodna ali upravna odločba. Pri zavrnitvi pravice do sredstev iz 21. člena ZFO-1 se ZIPRS1314 v 46. členu izrecno sklicuje na določbo 33. člena istega zakona. Ta pa v drugem odstavku določa, da neposredni uporabnik državnega ali občinskega proračuna, ki je prejel namenska sredstva iz EU, izvede vračilo na podračun v okviru enotnega zakladniškega računa države na zahtevo pristojnega organa. Po presoji sodišča je navedena zakonska določba jasna že na podlagi pravil jezikovne razlage vsebine pravnih norm in ne dopušča razlage, kot jo zagovarja tožeča stranka. Takšno razumevanje sporne določbe izhaja tudi iz njene namenske razlage, saj mora v primeru ugotovljenih kršitev neposredni proračunski uporabnik državnega ali občinskega proračuna takoj (ne šele po pravnomočni ugotovitvi sodišča ali upravnega organa) izvesti vse ukrepe za vračilo teh sredstev.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka zavrgla vlogo tožeče stranke za sofinanciranje projekta „izgradnja cest Šulinci“, ki ga je občina opredelila v načrtu porabe za leto 2013. Tožena stranka je na podlagi Zakona o financiranju občin (ZFO-1) in Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leto 2013 in 2014 (ZIPPRS1314) izračunala delež razpoložljivih sredstev občin za sofinanciranje občinskih investicij za leti 2013 in 2014 ter s povabilom občinam k oddaji načrtov porabe te pozvala, da oddajo načrt porabe za navedeni leti. Tožeča stranka je dne 12. 4. 2013 posredovala načrt porabe za leto 2013 za projekt „izgradnja cest Šulinci“. Po pregledu vloge je tožena stranka na podlagi obvestila finančne službe ugotovila, da občina dolguje v državni proračun neporavnane terjatve iz naslova namenskih sredstev EU v znesku 173.479,50 EUR. V zvezi z navedenim dolgom je bil izdan nalog za izterjavo neupravičeno plačanih sredstev v navedeni višini, ki pa ga tožeča stranka ni poravnala. Po določbi tretjega odstavka 46. člena ZIPRS1314 občini, ki ne zagotovi vračila namenskih sredstev EU, pravica do sredstev za sofinanciranje investicij po 21. členu ZFO-1, ne pripada. O navedenem je bila tožeča stranka obveščena že dne 28. 5. 2013, vendar svoje obveznosti ni poravnala, zato je bila njena vloga zavržena.

Tožeča stranka se z izpodbijano odločitvijo ne strinja in predlaga odpravo izpodbijanega sklepa zaradi bistvene kršitve pravil postopka, nepopolno in nepravilno ugotovljenega dejanskega stanja in zmotno uporabljenega materialnega prava. Bistvena kršitev določb postopka po Zakonu o splošnem upravnem postopku (ZUP) je bila podana, ker tožeči stranki ni bilo omogočeno, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev. Navedena kršitev predstavlja absolutno kršitev pravil upravnega postopka, zato bi bilo treba izpodbijani sklep odpraviti iz že navedenega razloga. Tudi, če bi bile v obrazložitvi izpodbijanega sklepa opisane ugotovitve dejansko in pravno pravilne, bi morala tožena stranka o vlogi tožeče stranke vsebinsko odločiti in jo ali zavrniti ali ji ugoditi.

Zaradi opustitve zaslišanja tožeče stranke je bilo tudi nepopolno ugotovljeno dejansko stanje. Tožeča stranka je namreč poziv za vračilo domnevnega dolga zavrnila z utemeljeno obrazložitvijo. Kljub temu je tožena stranka vložila predlog za izvršbo na podlagi verodostojne listine, sodišče pa je sklep o izvršbi razveljavilo in zadevo odstopilo v odločanje pristojnemu pravdnemu sodišču. To pomeni, da tožena stranka nima izvršilnega naslova za svojo domnevno terjatev, zaradi česar ta terjatev ne more vplivati na pravico tožeče stranke iz naslova sofinanciranja investicij po ZFO-1. Tako tožena stranka vsaj do pravnomočne odločitve v pravdnem postopku nima pravnega temelja, da bi zaradi domnevne terjatve tožečo stranko prikrajšala pri njenih pravicah do sofinanciranja po ZFO-1. Meni, da enostranska trditev ne more biti pravni temelj za uporabo določbe 46. člena ZIPRS1314 ter da je treba 33. člen ZIPRS1314 tolmačiti tako, da je lahko temelj tovrstnih zahtevkov le pravnomočna sodna ali upravna odločba o neupravičeno prejetih namenskih sredstvih. Ker je tožeča stranka vložila več tožb zoper upravne akte iste tožene stranke, predlaga, da sodišče zaradi ekonomičnosti združi vse postopke v skupno obravnavanje. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka navedbe tožeče stranke, strinja pa se s predlogom za združitev postopkov. Pri financiranju nalog občin na podlagi ZFO-1 gre za poseben postopek, kjer se ZUP uporablja le smiselno (4. člen). ZFO-1 niti ZIPRS1314 ne predpisujeta zaslišanja strank, ker gre v konkretnem primeru za sui generis postopek, zato je ugovor o absolutni bistveni kršitvi določb postopka neutemeljen. Pravno podlago za izdajo izpodbijanega sklepa predstavlja 46. člen ZIPRS1314, ki določa, da občini, ki ne zagotovi vračila namenskih sredstev EU ali namenskih sredstev donacij finančnih mehanizmov v skladu s 33. členom istega zakona, pravica za sofinanciranje investicij po 21. členu ZFO-1 ne pripada, vse dokler sredstva niso vrnjena. Glede vračila neporabljenih ali neupravičeno porabljenih namenskih sredstev 33. člen ZIPRS1314 določa, da mora neposredni proračunski uporabnik izvršiti vračilo sredstev na zahtevo pristojnega organa, zato tožeča stranka neutemeljeno ugovarja, da takšna obveznost nastane šele na podlagi pravnomočne sodne odločbe. Tožena stranka tudi meni, da je vlogo tožeče stranke utemeljeno zavrgla, saj v obravnavanem primeru sploh niso bili izpolnjeni pogoji za začetek postopka. Tako se vloga zavrže v okviru predhodnega preizkusa, če je očitno, da stranki pravica po materialnem predpisu ne pripada. Sicer pa se pravni položaj tožeče stranke ne bi v ničemer spremenil, tudi če bi tožena stranka njeno vlogo zavrnila. V zadevi je bilo pravilno ugotovljeno dejansko stanje, s katerim je bila tožeča stranka tudi seznanjena. Predlaga, da sodišče tožbo zavrne ter tožeči stranki naloži povrnitev stroškov postopka.

Predmet spora v obravnavani zadevi je sklep tožene stranke, s katerim je bila zavrnjena pravica tožeče stranke do sredstev za sofinanciranje investicij po 21. členu ZFO-1 iz razloga, ker kljub obvestilu tožene stranke ni vrnila neupravičeno izplačanih namenskih sredstev EU v znesku 173.479,50 EUR.

Financiranje občin za izvajanje nalog iz občinske pristojnosti ureja ZFO-1. Ta v poglavju IV. Sofinanciranje nalog, programov in investicij občin ureja tudi sofinanciranje investicij, med drugim investicij v lokalno javno infrastrukturo (21 člen). V skladu s citirano določbo se v državnem proračunu zagotavljajo dodatna sredstva za sofinanciranje investicij v lokalno javno infrastrukturo in investicij posebnega pomena za zadovoljevanje skupnih potreb in interesov prebivalcev občine, ki so uvrščene v načrte razvojih programov občinskih proračunov. Po določbi 23. člena se delež navedenih sredstev določi za vsako proračunsko leto tako, da ga lahko občina porabi v tekočem proračunskem letu na podlagi načrta porabe. Delež posamezne občine se izračuna na podlagi enačbe, določene v drugem odstavku 23. člena ZFO-1 in sicer po sprejetju državnega proračuna, po navedenem pa se občine povabi k oddaji načrtov porabe njihovega deleža. Občine lahko nato koristijo svoj pripadajoči delež sredstev na podlagi oddanega načrta porabe, ki mora izpolnjevati predpisane pogoje.

ZIPRS1314 je v 46. členu določil, da se ne glede na 21. člen ZFO-1 v letu 2013 in 2014 iz državnega proračuna sredstva za sofinanciranje investicij ne zagotovijo  tisti občini, ki ne zagotovi vračila namenskih sredstev EU ali namenskih sredstev donacij finančnih mehanizmov v skladu s 33. členom tega zakona, do vračila teh sredstev. Po določbi drugega odstavka 33. člena namreč mora neposredni proračunski uporabnik, ki je prejel namenska sredstva iz EU, na zahtevo pristojnega organa izvesti vračilo sredstev na podračun v okviru enotnega zakladniškega računa države.

Upoštevaje navedeno pravno podlago zato sodišče pritrjuje toženi stranki, da v obravnavanem primeru postopek odločanja nima narave upravne zadeve, temveč gre za javno pravno stvar. Zato se v njem določbe ZUP smiselno uporabljajo le, kolikor področje ni v celoti ali deloma urejeno s posebnim postopkom (4. člen ZUP). V zvezi s tem obstaja obširna upravno sodna praksa iz katere med drugim izhaja tudi to, da je narava presoje v obravnavanih zadevah pretežno strokovno tehnična, kar velja tudi za obravnavano zadevo, saj se delež sredstev vsake občine za sofinanciranje investicij izračuna po enačbi, določeni v drugem odstavku 23. člena ZFO-1, izračun pa opravi pristojni organ za lokalno samoupravo in lokalno politiko po sprejetju državnega proračuna, o čemer obvesti občine s povabilom k oddaji načrtov porabe njihovega deleža.

Glede na specifično naravo upravnega odločanja o sofinanciranju iz javnih sredstev, gre v zadevah presoje zakonitosti sprejetih odločitev tudi za specifično vrsto upravnega spora. V njem je presoja zakonitosti odločitev glede materialno pravnih in zlasti glede procesnih vprašanj stroga, pri strokovno tehničnih vprašanjih pa je sodna presoja nujno zadržana. Sodišče jo opravi le preko presoje spoštovanja postopka ter pravil ZUP o celovitosti, zadosti natančnosti in logičnosti utemeljitve, s katerimi se preprečuje arbitrarnost in omogoča preizkus skladnosti sprejete odločitve  s pogoji določenimi v materialnem predpisu.

Navedeno po presoji sodišča pomeni, da lahko občina svoj delež proračunskih sredstev, izračunanih na podlagi 23. člena ZFO-1, koristi le pod pogojem, da v okviru enotnega zakladniškega računa države ne dolguje iz naslova vračil nenamenske porabe sredstev EU ali sredstev finančnih mehanizmov. Ker v obravnavanem primeru med strankama ni sporno, da tožeča stranka kljub pozivu tožene stranke dolgovanega zneska namenskih sredstev EU ni vrnila, temveč je v tej zadevi v teku pravda pred pristojnim pravdnim sodiščem, odločitev tožene stranke o zavrženju vloge glede na naravo navedenega postopka in smiselno uporabo določb ZUP,  po presoji sodišča ni nezakonita. Glede na navedeno je zato tožbeni očitek glede kršitve določb ZUP neutemeljen (ker tožeča stranka ni bila zaslišana), saj se določbe ZUP v tem primeru uporabljajo le smiselno.

Sodišče zavrača tudi tožbeni ugovor, da bi se morala določba 33. člena ZIPRS1314 razlagati tako, da je lahko temelj zahtevka za vračilo sredstev le pravnomočna sodna ali upravna odločba. Pri zavrnitvi pravice do sredstev iz 21. člena ZFO-1 se ZIPRS1314 v 46. členu izrecno sklicuje na določbo 33. člena istega zakona. Ta pa v drugem odstavku določa, da neposredni uporabnik državnega ali občinskega proračuna, ki je prejel namenska sredstva iz EU, izvede vračilo na podračun v okviru enotnega zakladniškega računa države na zahtevo pristojnega organa. Po presoji sodišča je navedena zakonska določba jasna že na podlagi pravil jezikovne razlage vsebine pravnih norm in ne dopušča razlage, kot jo zagovarja tožeča stranka. Takšno razumevanje sporne določbe izhaja tudi iz njene namenske razlage, saj mora v primeru ugotovljenih kršitev neposredni proračunski uporabnik državnega ali občinskega proračuna takoj (ne šele po pravnomočni ugotovitvi sodišča ali upravnega organa) izvesti vse ukrepe za vračilo teh sredstev (prvi odstavek 33. člena). Upoštevaje navedeno stališče je tako neutemeljen tožbeni ugovor glede nepravilno uporabljenega materialnega prava.

Upoštevaje vse navedeno je zato sodišče na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) tožbo kot neutemeljeno zavrnilo.

Odločitev o stroških temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1 po kateri v primeru, ko sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Sodišče tudi ni sledilo predlogu tožeče stranke za združitev postopkov. Združitev postopkov je procesni institut namenjen pospešitvi obravnavanja in zmanjšanju stroškov. Ker je tožeča stranka sama vložila ločene tožbe zoper toženo stranko, tožeča stranka pa je kot lokalna skupnost na podlagi Zakona o sodnih taksah oproščena plačila sodnih taks, sodišče navedenemu predlogu ni sledilo.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.