UPRS sodba I U 1435/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-09-14

mag. Damjan Gantar (preds.), mag. Darinka Dekleva Marguč (poroč.), dr. Boštjan Zalar

strokovni sodelavec na področju socialnega varstva - napredovanje v višji naziv - obrazložitev odločbe

V danem primeru sodišče ne more preizkusiti pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe. Da bi bila namreč možna naknadna sodna presoja pravne pravilnosti odločbe upravnega organa, mora biti odločba ustrezno obrazložena. Le na ta način je možno spoštovati tudi ustavno načelo pravne države iz 2. člena Ustave, načelo enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave in pravice do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave. Zgolj obrazložena odločba namreč omogoča prizadeti osebi učinkovito presojo pravilnosti in zakonitosti odločitev upravnega organa. Ker odločitev tožene stranke tega ne zagotavlja, je nezakonita.

Tožbi se ugodi, izpodbijana odločba Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti št. 12203-96/2015 z dne 3. 9. 2015 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

1. Z izpodbijano odločbo je tožena stranka na podlagi 1. odstavka 20. člena Pravilnika o napredovanju strokovnih delavcev in strokovnih sodelavcev na področju socialnega varstva v nazive (Uradni list RS, št. 107/2000, 31/2001 in 88/2001, v nadaljevanju: Pravilnik 1) zavrnila predlog tožnice za napredovanje v naziv višja svetovalka, ob ugotovitvi, da je tožnica univerzitetna diplomirana sociologinja, zaposlena na Centru za socialno delo A. (v nadaljevanju: CSD) in je bila za strokovno delo na področju socialnega varstva imenovana s sklepom ministrice št. 012-29/2015/2 z dne 5. 6. 2015, ter po ugotovitvi, da je v svojem predlogu za napredovanje pod rubriko „Dodatno strokovno izobraževanje in usposabljanje“ tožnica poimensko navedla 20 izobraževanj, ki jih je tudi točkovno ovrednotila, in sicer skupno z 20 točkami, medtem ko je pod rubriko „Dodatno strokovno delo“ poimensko navedla 10 strokovnih del, ki jih je prav tako točkovno ovrednotila, in sicer skupno s 23 točkami, kar vse skupaj znaša 43 točk.

2. V nadaljevanju obrazložitve zgolj deloma povzema tožničino vrednotenje skupaj s predlaganim številom točk le za nekatere izpostavljene posamične izobraževalne dogodke, ki jih je tožnica kot predlagateljica navedla v rubriki o dodatnem strokovnem izobraževanju in usposabljanju, vendar jih je tožena stranka nižje ovrednotila, in sicer  skladno s 3. odstavkom 11. člena Pravilnika o načrtovanju in organiziranju samega strokovnega izobraževanja in usposabljanja Socialne zbornice Slovenije (Uradni list RS, št. 120/04, v nadaljevanju: Pravilnik 2). Tožena stranka navaja, da je skladno z 22. členom citiranega Pravilnika 2 omenjena izobraževanja ovrednotila z 0,5 točke, za razliko od tožnice, ki jih je ovrednotila s po 1 točko. Poleg tega izpostavlja, da je seminar na temo spolnih zlorab tožena stranka ovrednotila z 1,5 točke, za razliko od tožnice, ki ga je ovrednotila zgolj z 1 točko. Glede ostalih izobraževanj, ki jih je navedla tožnica v svojem predlogu, pa tožena stranka navaja, da jih je vrednotila enako kot tožnica tako, da je v sklopu „Dodatno strokovno izobraževanje in usposabljanje“ tožnica dosegla 13,5 točke. V zvezi s tožničinim vrednotenjem dodatnega strokovnega dela tožena stranka izpostavlja le tri poimensko navedena strokovna dela, za katera navaja, da jih je ovrednotila drugače kot tožnica, in sicer gre strokovno delo pod točko 1, ki ga je ovrednotila z 2 točkama skladno s 14.b točko Pravilnika, za razliko od tožnice, ki ga je ovrednotila s 4 točkami, medtem ko je organiziranje strokovnega posveta s področja rejništva na regionalni ravni tožena stranka ovrednotila z 2 točkama. Glede ostalih strokovnih del, ki jih je navedla tožnica v svojem predlogu, tožena stranka navaja, da jih je ovrednotila enako kot tožnica tako, da je v tem poglavju dosegla skupno 20 točk. Ker pa lahko napreduje v naziv višji svetovalec skladno s 5. členom Pravilnika 1 le tisti strokovni delavec, ki je z uspešno končanimi programi strokovnega izobraževanja in dodatnimi strokovnimi deli dosegel najmanj 35 točk in ki ima visokošolsko izobrazbo, če kumulativno izpolnjuje še naslednje pogoje, in sicer, da je imel najmanj 4 leta naziv samostojni svetovalec ter je uspešen pri svojem delu, medtem ko je tožnica dosegla le 33,5 točk, zato omenjenega pogoja ne izpolnjuje. Zato je tožena stranka tožničin predlog zavrnila ter v pouku o pravnem sredstvu še navedla, da je njena odločba v upravnem postopku dokončna in zoper njo ni dovoljena posebna pritožba, pač pa je dovoljen upravni spor.

3. V tožbi, ki ji prilaga tudi listine (tožbene priloga A1 – A13), tožnica navaja, da v izpodbijani odločbi niso bila upoštevana vsa dokazila o izpostavljenih  izobraževalnih dogodkih in dodatnem strokovnem delu, ki jih taksativno našteva v nadaljevanju tožbe v obliki razpredelnice z rubrikami datum, naslov izobraževalnega dogodka, število točk in ki v rubriki skupno število točk vsebuje skupni seštevek vseh naštetih dogodkov v višini 4,5 točk. V nadaljevanju tožbe taksativno našteva, prav tako v obliki razpredelnice, tudi dodatno strokovno delo, ki ga je v napredovalnem obdobju tožnica opravila na področju socialnega dela ter tako po lastnem mnenju dosegla dodatnih 12 točk. Posebej poudarja še, da je bila pri svojem delu zavzeta in aktivna, kar vse dokazujejo tudi letne ocene direktorja, vendar slednje prav tako niso bile upoštevane. Navaja še, da je bila poleg tega v času uvajanja Zakona o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev informatorka. Zato meni, da izpolnjuje vse pogoje za napredovanje v višji naziv višji svetovalec. Smiselno predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponoven postopek.

4. Tožena stranka je na poziv sodišča skladno z določili 38. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/06 in nadaljnji) predložila upravni spis in vložila odgovor na tožbo. V celoti prereka tožbeni zahtevek in vse navedbe tožeče stranke. Sodišču predlaga, da naj odloči brez glavne obravnave, češ da vsa pravno relevantna dejstva izhajajo iz listin, ki sta jih predložili stranki. Izrecno zavrača tožničine navedbe, češ da v izpodbijani odločbi niso bila upoštevana dokazila, ki so taksativno našteta v tožbi, za katera tožena stranka navaja nasprotno, da so bila vsa upoštevana in točkovno ovrednotena pri odločanju o tožničinem predlogu za napredovanje v naziv višja svetovalka, češ da to izhaja iz besedila obrazložitve izpodbijane odločbe, ki je sicer v tem delu nejasna. Tožena stranka še dodaja, da bi morala ta del obrazložitve zapisati bolj jasno, ker je v obrazložitvi izpodbijane odločbe posebej navedla zgolj dokazila, ki jih ni upoštevala, oziroma jih je točkovno ovrednotila drugače, kot tožnica. Kljub temu meni, da to ne more spremeni dejstva, da so bila vsa  tožbi priložena dokazila že upoštevana pri odločitvi tožene stranke. Pri tem posebej poudarja, da je tožena stranka v korist tožnice upoštevala celo potrdila, ki jih skladno s Pravilnikom 2 sploh ni mogoče točkovno ovrednotiti, ker ni bil razviden čas trajanja izobraževalnega dogodka v urah. Dodaja še, da je prav tako smiselno upoštevala tudi nekatera potrdila o dodatnem strokovnem delu, četudi jih sploh ni mogoče umestiti pod nobeno izmed določil 14. člena Pravilnika, kar pomeni, da bi v nasprotnem primeru tožnica zbrala še manjše skupno število točk.

5. Tožnica v pripravljalni vlogi z dne 8. 9. 2016 navaja, da posebnega odgovora na navedbe tožene stranke v odgovoru na tožbo ni vložila, pač pa je v letu 2016 ponovno vložila vlogo za imenovanje v višji naziv, vendar iz odgovora tožene stranke izhaja, da le-ta o slednji ne more odločati, dokler ni zaključen predmetni upravni spor, zato zaproša za pospešitev postopka.

7. V obravnavanem primeru je predmet sodne presoje uvodoma navedena odločba, s katero je tožena stranka zavrnila tožničin predlog za napredovanje v naziv višja svetovalka. Sodišče po vpogledu tožbe s tožbenimi prilogami, odgovora na tožbo in podatkov v listinah predloženega upravnega spisa ugotavlja, da med strankama ostaja sporno vprašanje točkovnega ovrednotenja vsakega izmed posameznih strokovno izobraževalnih dogodkov, ki se jih je v ocenjevalnem obdobju udeležila tožnica in jih je konkretno oziroma določno navedla v svojem predlogu za napredovanje, ter z njene strani taksativno naštetih aktivnosti kot dodatnega strokovnega dela, za kar vse je med postopkom predložila tudi dokazila, in posledično tudi skupno doseženega kumulativnega števila točk, kar se navezuje na vprašanje pravilne uporabe materialnega prava v tem primeru, konkretno določil Pravilnika 1 in Pravilnika 2.

8. Po preučitvi obravnavane zadeve sodišče najprej ugotavlja, da bi tožena stranka morala izdati izpodbijano odločbo ob smiselni uporabi določb Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP – Uradni list RS, št. 80/99 in nadaljnji), ki se nanašajo na obrazložitev upravnih odločb. V izpodbijanem aktu pa niti v uvodu, niti v obrazložitvi, ni navedeno, da bi bil pri izdaji tega akta uporabljen ZUP, čeprav bi moral biti. Tako ZUP v 214. členu med drugim določa, da mora obrazložitev odločbe obsegati obrazložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih, ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto, razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, navedbe določb predpisov, na katere se opira odločba, razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločitev, ter razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. Tem zahtevam pa tožena stranka, kot izhaja iz podatkov predloženega upravnega spisa in tudi njenih navedb v odgovoru na tožbo, v konkretnem primeru ni zadostila, saj je v tej zvezi sama v odgovoru na tožbo izrecno zgolj navedla, da „je obrazložitev izpodbijane odločbe v tem delu morda nejasna“. Neobrazložena odločba glede nakazanih ključnih elementov obrazložitve pa je po mnenju sodišča nedvomno mogla bistveno vplivati na odločitev v obravnavani sporni zadevi, ki je bila sprejeta v enovitem upravnem postopku, saj v tovrstnih zadevah ni predvideno dvostopenjsko odločanje pred pristojnimi organi prve in druge stopnje o stvari. To pa obenem tudi pomeni, da ne obstaja drugostopenjska odločitev, ki bi v bistvenih postavkah vsebovala tiste vsebine, ki bi tožnici omogočile, da bi s pritožbo v pritožbenem postopku razloge odločitve učinkovito izpodbijala, pač pa je lahko to šele prvič storila s tožbo v upravnem sporu. Vendar pa v danem primeru sodišče ne more preizkusiti pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe v smislu 1. člena ZUS-1. Da bi bila namreč možna naknadna sodna presoja pravne pravilnosti odločbe upravnega organa, mora biti upravna odločba ustrezno obrazložena. Le na ta način je možno spoštovati tudi ustavno načelo pravne države iz 2. člena Ustave, načelo enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave in pravice do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave. Zgolj obrazložena odločba namreč omogoča prizadeti osebi učinkovito presojo pravilnosti in zakonitosti odločitev upravnega organa. Ker odločitev tožene stranke, kot je v sodbi predhodno povzeta v obrazložitvi pod točko 1, tega ne zagotavlja, je nezakonita.

9. Sodišče ugotavlja, da je kršena 7. točka 2. odstavka 237. člena ZUP, saj se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti. Gre za absolutno bistveno kršitev pravil postopka. Sodišče je zato na podlagi 3. točke 1. odstavka 64. člena ZUS-1 izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo vrnilo upravnemu organu, da v ponovnem postopku odloči v skladu s stališči, ki jih je sodišče v zvezi s konkretno sporno zadevo izrazilo v tej sodbi.

10. Sodišče je o zadevi odločilo izven glavne obravnave v skladu z določbo 1. alineje 2. odstavka 59. člena ZUS-1.

Pravilnik o napredovanju strokovnih delavcev in strokovnih sodelavcev na področju socialnega varstva v nazive člen 20. ZUP člen 214.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

Sklep I Up 1363/2006, enako tudi I Up 1211/2006