UPRS sodba II U 437/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-06-04

Violeta Tručl (preds.), Sonja Kočevar (poroč.), Liljana

finančna podpora proizvajalcem električne energije - sprememba višine finančne podpore - svobodna gospodarska pobuda - poseg v svobodno gospodarsko pobudo

Neutemeljen je tožbeni očitek, da Uredba o podporah električni energiji proizvedeni iz obnovljivih virov energije pomeni nedovoljen poseg v svobodno gospodarsko pobudo, kot jo zagotavlja 74. člen Ustave RS. Podpora iz 64.n člena EZ je namenjena pokrivanju razlike, kadar stroški proizvodnje električne energije presegajo ceno te energije na trgu. To pomeni, da podpora nima pridobitnega značaja, temveč, da je njen namen vzpodbujati pridobivanje električne energije iz obnovljivih virov kljub višjim stroškom. Ker EZ daje zgolj možnost pridobitve podpore, dejstvo, da bo tožeča stranka zaradi nižje podpore v naslednjih 15 letih prejela manj, kot bi prejela, če se Uredba ne bi spremenila, samo po sebi še ne dokazuje, da je Uredba 90/12 v nasprotju s 74. členom Ustave.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Z izpodbijano odločbo je Javna agencija RS za energijo (v nadaljevanju Agencija) za električno energijo, proizvedeno v proizvodni napravi ..., nazivne moči 49,92 kW tožeči stranki dodelila podporo kot finančno pomoč za tekoče poslovanje iz 2. alinee četrtega odstavka 64. n člena Energetskega  zakona (EZ) (1. točka izreka); uvrstila proizvodno napravo med sončne elektrarne v razred referenčnih stroškov 3.1 Referenčni stroški fotovoltaičnih proizvodnih naprav, ki so postavljene na stavbah 2012/M12 in Velikostni razred proizvodne naprave Mikro iz Priloge I Uredbe o podporah električni energiji proizvedeni iz obnovljivih virov energije (Ur. list RS, št. 37/09, 53/09, 68/09, 76/09, 17/10, 94/10, 43/11, 105/11, 43/12, 90/12, v nadaljevanju Uredba), opredeljenih za mesec december 2012 (2. točka izrek); da se podpora dodeli za obdobje 180 mesecev, ki začne teči z dnem začetka zagotavljanja podpore, določenim v pogodbi o zagotavljanju podpore (3. točka izreka); da se sprememba načina zagotavljanja podpore lahko zahteva najprej po dveh letih, nadaljnje spremembe pa vsake tri leta (4. točka izreka); da ta odločba preneha veljati, če proizvodni napravi preneha veljati deklaracija za proizvodno napravo (5. točka izreka); da je tožeča stranka dolžna v primeru prejema kakršnihkoli pomoči za proizvodno napravo, ki se lahko štejejo za subvencijo, obvestiti Agencijo v določenem roku, ta pa bo po prejemu obvestila dopolnila 2. točko izreka odločbe v skladu s tretjim odstavkom 15. člena Uredbe (6. točka izreka). V obrazložitvi odločbe Agencija navaja, da je dne 18. 4. 2013 prejela vlogo tožeče stranke za dodelitev podpore. Iz vloge je bilo razvidno, da ima veljavno deklaracijo za proizvodno napravo in da gre za novo proizvodno napravo. Proizvodna naprava je bila na podlagi 4. člena Uredbe ter Priloge 1 uvrščena v velikostni razred Mikro. Navedena uvrstitev predstavlja podlago za določitev vrednosti podpore kot finančne pomoči za tekoče poslovanje na osnovi šestega odstavka 8. člena Uredbe.

Tožena stranka je v pritožbenem postopku zavrnila pritožbo tožeče stranke zoper četrti odstavek 2. točke in 6. točko izreka izpodbijane odločbe. Navaja, da pravno podlago za odločitev v tej zadevi predstavlja Uredba kot je veljala v času odločanja. Ta pa vključuje tudi spremembo, ki je bila objavljena v Uradnem listu RS št. 90/12 (v nadaljevanju Uredba 90/12). V pravni teoriji je prevladujoča teorija, da upravni organ nima možnosti uporabe exceptio illegalis, zato mora postopati v skladu z zakoni in podzakonskimi normami. Za presojo zakonitosti in ustavnosti podzakonskega predpisa pa upravni organ ni pristojen.

Tožeča stranka se z odločitvijo Agencije ne strinja, saj se je ob sprejemanju odločitve za investicijo zanesla na tedaj veljavno zakonodajo. S postopki za postavitev sončne elektrarne je pričela septembra 2012, ko so se pričela pogajanja za sklenitev pogodbe o izvedbi in postavitvi sončne elektrarne, ki je bila sklenjena dne 27. 11. 2012. V tem času je tudi sklenila kreditno pogodbo z A. d.d. Pri odločitvi za investicijo in ves čas postopka pogajanj za sklenitev navedenih pogodb se je tožeča stranka zanesla na veljavno zakonodajo iz uredbe, ki je bila objavljena v Uradnem listu RS, št. 43/2012 (Uredba 43/12). Na podlagi navedenega je tudi preračunala investicijo glede na izdatke izgradnje ter predvidene podpore po Uredbi. Zaradi nepredvidenega znižanja podpore bo tako v 15 letnem obdobju utrpela sorazmerno visoko škodo. S spremembo Uredbe 90/12, ki je stopila v veljavo 1. 12. 2012, ni bila seznanjena niti Agencija, saj je še dne 23. 11. 2012 posredovala odgovor, da spremembe podpore v letu 2012 niso predvidene. Vlada pa je nato v tajnosti, brez sodelovanja javnosti ter argumentirane razlage sprejela spremembo uredbe. Navedena sprememba je v nasprotju z Ustavo RS in sicer 2. členom, ki zagotavlja načelo pravne varnosti. Uredba 90/12 negativno vpliva in otežuje izvajanje projektov začetih v obdobju veljavnosti Uredbe 43/12 in zaključenih po sprejemu Uredbe 90/12. Pri navedeni spremembi tako ni bilo upoštevano načelo sorazmernosti, prav tako je bilo v skladu z načelom zaupanja v pravo poseženo v pridobljene pravice. V zvezi s tem se sklicuje na sodbo Ustavnega sodišča U-I-27/07, iz katere izhaja, da mora zakonodajalec pri spreminjanju finančne podporne strukture z vidika načela pravne varnosti upoštevati tudi že planirane projekte ter obseg razpoložljivih virov, do katerih bi bili upravičeni investitorji. Prav tako navedena sprememba posega v ustavno pravico sodelovanja pri upravljanju javnih zadev (44. člen Ustave RS) ter v pravico do gospodarske pobude (74. člen Ustave RS). Predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne prvostopnemu organu v ponovni postopek. Prav tako zahteva povrnitev stroškov postopka.

Tožena stranka je sodišču dostavila upravni spis, posebnega odgovora na tožbo pa ni podala.

Tožeča stranka v tožbi ugovarja, da je Uredba 90/12 neustavna, zato tožena stranka nanjo ne bi smela opreti svoje odločitve. Neustavnost Uredbe 90/12 je po stališču tožeče stranke podana, ker sporna sprememba pomeni arbitrarni poseg izvršilne veje oblasti v pričakovane pravice (2. člen Ustave RS), ker je bilo onemogočeno sodelovanje javnosti pri sprejemanju spremembe uredbe (44. člen Ustave RS), ker je zaradi spremembe obstoječih pogojev poseženo v svobodno gospodarsko pobudo (74. člen Ustave RS).

Pravno podlago za izdajo Uredbe (kakor tudi njenih sprememb) predstavlja 64.n  člen EZ. Ta med drugim določa, da se podpore lahko dodelijo proizvajalcem električne energije, če stroški proizvodnje električne energije, vključno z normalnim tržnim donosom na vložena sredstva, v napravah za proizvodnjo električne energije iz obnovljivih virov energije (OVE) ter s soproizvodnjo z visokim izkoristkom, presegajo ceno električne energije, ki jo je za tovrstno električno energijo mogoče doseči na trgu (prvi odstavek). Lastnik ali upravljavec proizvodne naprave je upravičen do finančne pomoči za tekoče poslovanje, če samostojno proda proizvedeno električno energijo (peti odstavek). Vlada podrobneje predpiše višino in trajanje posamezne vrste podpore, pogoje za njeno pridobitev, način pridobitve in druga vprašanja podeljevanja in koriščenja podpore. Pri tem mora upoštevati naslednje kriterije: višino in trajanje potrebne pomoči glede na velikost in tehnologijo proizvodnje električne energije, upoštevajoč pri tem vse že pridobljene koristi; trajnostno naravo proizvodnje električne energije s posebnim poudarkom na trajnostnem načinu proizvodnje biomase; pozitivne učinke pri doseganju zastavljenih ciljev, še posebej pri zniževanju izpustov toplogrednih plinov pri proizvodnji električne energije; velikost družbe, ki za proizvodno napravo prejema pomoč, in njen tržni delež, ki ga ima na trgu z električno energijo oziroma ga bo imela (deveti odstavek).

Po določbi 64.n člena EZ je finančna podpora proizvodnji električne energije iz OVE predvidena kot razlika med stroški proizvodnje električne energije iz OVE in tržno ceno električne energije. Navedeno je konkretizirano v 8. členu Uredbe. Pri tem je referenčna cena električne energije pričakovana tržna cena električne energije iz napovedi Agencije za energijo o referenčnih tržnih cenah energije. Zadnji odstavek 64.n člena EZ namreč določa, da Agencija za energijo vsako leto do 31. oktobra pripravi napoved položaja proizvodnih naprav na obnovljive vire energije in s soproizvodnjo z visokim izkoristkom na trgu z električno energijo, ta napoved pa se uporabi za določitev cene električne energije iz prvega odstavka tega člena in služi kot podlaga za določanje potrebne višine obratovalnih podpor v prihodnjem letu.

Iz navedenih določb je razvidno, da je višina podpore odvisna od podatkov, ki so ekonomske narave in zato spremenljivi, kar glede referenčnih stroškov izhaja tudi iz prvega odstavka 6. člena Uredbe. Ti stroški so se od uveljavitve Uredbe v letu 2009 večkrat spreminjali, nazadnje tudi v Uredbi 90/12. Po navedeni spremembi se upoštevajo referenčni stroški, ki so veljali na dan sklenitve pogodbe o dostopu do elektroenergetskega omrežja. Tudi navedena določba je povsem ekonomsko in ni pravno vprašanje, zato po vsebini ne more biti predmet odločanja v tem upravnem sporu.

EZ v 64.n členu določa, da se podpore proizvodnji električne energije iz OVE lahko dodelijo. To pomeni, da pridobitev navedene pravice ni tako gotova, da bi to lahko predstavljalo zavarovan pridobitni položaj. Prav tako se tudi sama višina podpore spreminja v odvisnosti od razmer na trgu. Tožeča stranka pa pred vložitvijo vloge za pridobitev finančne podpore tudi ni bila prejemnik navedenih sredstev, torej med njo in toženo stranko ni obstajalo veljavno pravno razmerje. Prav tako njeno pričakovanje podpore ni imelo dovolj trdne podlage v zakonu, saj EZ določa le, da se podpora lahko (ne pa nujno) dodeli. Zaradi navedenega po presoji sodišča Uredba 90/12 ne pomeni posega v ustavno varovano pričakovanje pravic. O pričakovanih pravicah je namreč mogoče govoriti le takrat, ko je pridobitev pravice tako gotova, da predstavlja zavarovan pridobitni položaj. V zvezi s tem se tožeča stranka neutemeljeno sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča U-I-27/07, saj ni javnopravni subjekt.

Neutemeljen je tudi očitek, da Uredba 90/12 pomeni nedovoljen poseg v svobodno gospodarsko pobudo, kot jo zagotavlja 74. člen Ustave RS. Podpora iz 64.n člena EZ je namenjena pokrivanju razlike, kadar stroški proizvodnje električne energije presegajo ceno te energije na trgu. To pomeni, da podpora nima pridobitnega značaja, temveč, da je njen namen vzpodbujati pridobivanje električne energije iz obnovljivih virov kljub višjim stroškom. Ker EZ daje zgolj možnost pridobitve podpore, dejstvo, da bo tožeča stranka zaradi nižje podpore v naslednjih 15 letih prejela manj, kot bi prejela, če se Uredba ne bi spremenila, samo po sebi še ne dokazuje, da je Uredba 90/12 v nasprotju s 74. členom Ustave.

Tudi ugovor, da je bila kršena pravica iz 44. člena Ustave RS, ni utemeljen. Navedena ustavna določba državljanom zagotavlja možnost do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev v skladu z zakonom, kar pomeni, da se uresničuje v okviru zakonodaje, ki ureja upravljanje javnih zadev. Noben zakon ne predvideva neposrednega sodelovanja javnosti pri sprejemanju vladnih uredb, s katerimi vlada  podrobneje ureja in razčlenjuje v zakonu ali drugem aktu državnega zbora določena razmerja v skladu z namenom in s kriteriji zakona oziroma drugega predpisa (prvi odstavek 21. člena Zakona o vladi RS). Isti zakon v tretjem odstavku 16. člena določa, da lahko način dela in odločanja vlade za posamezne vrste vprašanj določi njen poslovnik. Ta v 9. členu predvideva, da predlagatelj predpisa povabi strokovno in drugo javnost k sodelovanju pri pripravi predpisa s splošnim vabilom, kateremu je priložen osnutek predpisa, na spletnih straneh. Po šestem odstavku pa se javnost ne povabi k sodelovanju pri pripravi predlogov v primerih, ko po naravi stvari to ni mogoče (ukrepi, ki se sprejemajo po nujnem postopku, ukrepi, ki morajo biti sprejeti in uveljavljeni nemudoma, z določenim začetkom veljavnosti brez predhodne seznanitve javnosti). Ugovor tožeče stranke, da bi moral biti osnutek spornih sprememb Uredbe objavljen na svetovnem spletu, tako glede na navedene določbe, ni utemeljen.

Glede na obrazloženo sodišče zaključuje, da Uredba 90/12 ni nezakonita in proti ustavna (kot to zatrjuje tožeča stranka) zato ni pogojev za uporabo instituta exceptio illegalis. Ker je tožeča stranka svojo vlogo za dodelitev podpore vložila dne 7. 1. 2013, torej v času, ko je veljala Uredba 90/12, je tožena stranka utemeljeno oprla svojo odločitev na navedeno pravno podlago. V skladu z določbo 6. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) organ odloča v upravni zadevi po zakonu, podzakonskih predpisih, predpisih samoupravnih lokalnih skupnosti in splošnih aktih, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil. To pa pomeni, da odloča na podlagi materialnih predpisov, ki so veljali v času odločanja (v konkretnem primeru pa tudi v času vložitve vloge). Da pa bi Agencija napačno uvrstila proizvodno napravo tožeče stranke v razred referenčnih stroškov iz Priloge 1, opredeljenih za mesec december 2012 (upoštevaje, da je v tem mesecu sklenila pogodbo o dostopu do elektroenergetskega omrežja), pa tožeča stranka v tožbi ne ugovarja. Glede na že obrazloženo pa tudi tožbeni ugovori, da je tožeča stranka pričela s postopkom za postavitev sončne elektrarne že v času, ko je veljala Uredba 43/12 ter da se je pri tem zanesla na veljavno zakonodajo, niso relevantni.

Ker je prvostopenjska odločba v izpodbijanem delu zakonita in temelji na veljavnem predpisu, je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). Pri tem sodišče še pojasnjuje, da je bilo na Upravno sodišče vloženih več istovrstnih tožb (napr. III U 245/2013, III U 295/2013), kjer je tožnike zastopala ista pooblaščenka, ki je v tožbah uveljavljala iste tožbene ugovore. Ker je sodišče tudi v tej zadevi odločilo enako, je sledilo utemeljitvam v navedenih sodbah. Sodišče pa se v navedenih zadevah ni odločilo za izvedbo vzorčnega postopka na podlagi 43. člena ZUS-1.

Zavrnitev tožbe se nanaša tudi na zavrnitev zahtevka za povračilo stroškov postopka. Navedena odločitev temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, ki določa, da če sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Uredba o podporah električni energiji proizvedeni iz obnovljivih

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

UPRS sodba II U 390/2013, enako tudi sodba v zadevi II U 			    385/2013, II U 395/2013, II U 435/2013, II U 389/2013, II U 			    384/2013, II U 408/2013, II U 336/2013