UPRS sodba in sklep I U 245/2016
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-02-18

mednarodna zaščita - omejitev gibanja prosilcu za mednarodno zaščito - ugotavljanje istovetnosti prosilca - odložitev ali preprečitev odstranitve iz države - obrazložitev odločbe

V konkretnem primeru je tožena stranka v izpodbijanem sklepu dvom v zatrjevano istovetnost tožnika sicer utemeljila, vendar ne v zadostni meri. Navedla je, da tožnik ni predložil nobenega osebnega dokumenta in da je spreminjal izjavo glede osebnih podatkov, ki jo je najprej podal v policijskem postopku, nato pa v postopku podaje prošnje za mednarodno zaščito. S tem v zvezi tožnik po mnenju sodišča v tožbi utemeljeno opozarja na to, da je tožnik v postopku pred policijo svoje ime napisal (sam) z arabsko pisavo, ki jo je potem v latinico pretvoril tolmač. Zato je tudi po mnenju sodišča povsem možno, da je pri zapisu tožnikovega priimka prišlo do napake. Razen tega sta si oba navedena priimka tudi precej podobna.

Tožena stranka tudi tega, da je razlog iz 6. točke 55. člena ZMZ podan zato, ker je prosilec vložil prošnjo samo zato, da bi odložil ali onemogočil odstranitev iz države, ni v zadostni meri in prepričljivo utemeljila.

I. Tožbi se ugodi in se izpodbijani sklep Ministrstva za notranje zadeve št. 2142-348/2016/3 (1313-10) z dne 9. 2. 2016 odpravi.

II. Zahtevi za izdajo začasne odredbe se ugodi tako, da mora tožena stranka takoj po prejemu te sodne odločbe prenehati izvajati ukrep pridržanja tožnika v Centru za tujce v Postojni.

1. Tožena stranka je z izpodbijanim sklepom na podlagi četrtega odstavka 51. člena v povezavi s 1. in 2. alinejo prvega odstavka 51. člena ter v povezavi s 6. točko 55. člena Zakona o mednarodni zaščiti (ZMZ) odločila, da se prosilcu za mednarodno zaščito, ki trdi, da je A.A., državljan Alžirije, omeji gibanje na prostore Centra za tujce, Veliki Otok 44z, Postojna, do prenehanja razloga, vendar najdalj za tri mesece, z možnostjo podaljšanja še za en mesec in sicer od dne 5. 2. 2016 od 22. 30 ure do dne 5. 5. 2016 do 22.30 ure. V svoji obrazložitvi navaja, da je prosilec dne 14. 1. 2016 vložil prošnjo za priznanje mednarodne zaščite v Republiki Sloveniji (RS). Pred tem je bil zaradi ilegalnega prehoda državne meje obravnavan s strani policistov PP Brežice, ki so ga po obvestilu občanov prijeli izven naselja Dobova. Takrat se je predstavil kot B.B. in je lastnoročno napisal izjavo glede svoje identitete in razlogov za zapustitev izvorne države. Povedal je, da je potoval v skupini in da so v Slovenijo prispeli 4. 2. 2016 okoli 6.00 ure, na ta način, da so prečkali železniški most v Rigoncah. Povedali so tudi, da so potne liste izgubili med brodolom od Turčije proti Grčiji. Povedal je tudi, da si želi v Nemčijo. Iz policijske depeše izhaja tudi, da so bili prosilec in osebe, s katerimi je potoval, večkrat dobljeni na laži o svoji poti. V nadaljnjem postopku podaje prošnje je prosilec spremenil svoje osebne podatke in navedel, da mu je ime A.A. ter spremenil izjavo glede poti. Povedal je, da je v Slovenijo vstopil iz Madžarske, kar pa ni mogoče, saj je bil dobljen ob državni meji z Republiko Hrvaško. Ker prosilec do izdaje tega sklepa ni predložil nobenega osebnega dokumenta, je podan dvom o njegovi sedaj zatrjevani istovetnosti. V zvezi s tem se tožena stranka sklicuje na (navedene) sodbe Vrhovnega sodišča RS, v katerih je to sodišče izpostavilo, da istovetnosti prosilca ni mogoče z gotovostjo ugotoviti le na podlagi njegove izjave, ampak se mora istovetnost izkazati le z ustreznim dokumentom.

2. Za zavajanje in zlorabo postopka po 6. točki 55. člena ZMZ se šteje, da je prosilec vložil prošnjo samo zato, da bi odložil ali onemogočil odstranitev iz države. Tožena stranka meni, da prosilec zlorablja postopek mednarodne zaščite v smislu 6. točke 55. člena ZMZ, saj to izhaja iz policijske dokumentacije in izjav prosilca pri podaji prošnje za mednarodno zaščito. Prosilec je v policijskem postopku izjavil, da si želi v Nemčijo, ob podaji prošnje pa je izjavo spremenil in povedal, da je želel zaprositi za mednarodno zaščito v Sloveniji in da je bil namenjen na policijsko postajo, kjer bi zaprosil za mednarodno zaščito. Na podlagi navedenega tožena stranka ugotavlja, da so za omejitev gibanja v konkretnem primeru nedvomno podani razlogi iz 6. točke 55. člena ZMZ.

3. Po ZMZ za omejitev gibanja prosilcu za mednarodno zaščito zadošča že sum zlorabe ali zavajanja postopka, medtem ko so v konkretnem primeru glede na navedeno podani utemeljeni razlogi za ugotovitev, da gre nesporno za zavajanje oziroma zlorabo postopka pridobitve mednarodne zaščite. V konkretnem primeru te zlorabe ne bi bilo mogoče preprečiti na drug način, kot da se je prosilcu omejilo gibanje na prostore Centra za tujce. Če bi mu bilo gibanje omejeno na območje Azilnega doma, bi prosilec lahko brez večjih težav zapustil Azilni dom in odšel v kako drugo državo članice EU, npr. v Nemčijo, kamor je bil njegov prvotni namen. To pa ne bi bilo v skladu z namenom Zakona o mednarodni zaščiti. Zato je tožena stranka odločila, da se prosilcu omeji gibanje na prostore Centra za tujce, saj bo le s takšno omejitvijo mogoče zagotoviti, da bo prosilec ostal na območju Republike Slovenije, dokler ne bo odločeno o njegovi prošnji za mednarodno zaščito. Nato tožena stranka navaja režim, ki velja v Azilnem domu ter po navedenem ugotavlja, da milejši ukrep v konkretnem primeru ne bi bil primeren, saj bi prosilec, ker v Azilnem domu ni ustreznih mehanizmov za preprečitev odhoda iz Azilnega doma, lahko odšel v kako drugo državo. Pri svoji odločitvi o strožjem ukrepu pridržanja na Center za tujce je upoštevala tudi določbe Direktive 213/33/EU, ki v 10. členu določa pogoje za pridržanje. Ugotavlja, da so ti pogoji izpolnjeni tudi pri namestitvi v Center za tujce. Upoštevala je tudi poročilo Varuha človekovih pravic iz preteklih let, iz katerega izhaja, da so razmere v Centru za tujce popolnoma ustrezne za bivanje. Glede na vse navedeno je prosilcu omejila gibanje na prostore Centra za tujce.

4. Tožnik se s takšno odločitvijo ne strinja. Vlaga tožbo in zahtevo za izdajo začasne odredbe. V tožbi navaja, da v skladu z ustaljeno upravno sodno prakso za omejitev gibanja zaradi ugotavljanja prosilčeve istovetnosti ne zadostuje zgolj ugotovitev, da je prosilec v Republiko Slovenijo prišel brez dokumentov, s katerimi bi lahko izkazal istovetnost po Zakonu o tujcih (ZTuj-1, 75. člen). Ukrep omejitve gibanja zaradi ugotavljanja istovetnosti lahko tožena stranka prosilcu odredi le, če obstaja dvom v verodostojnost izkazovane identitete, ki pa ga mora tožena stranka tudi obrazložiti. Tožnik je samo enkrat spremenil ime. Poleg tega ne drži, da je v postopku pred policijo lastnoročno zapisal, da je njegovo ime B.B., temveč je v postopku pred policijo svoje ime napisal z arabsko pisavo, ki jo je potem v latinico pretvoril tolmač. Tožena stranka tudi ne navede točno, v kateri izjavi je tožnik v postopku pred policijo lastnoročno kot svoje ime napisal B.B., vendar tožnik domneva, da je tožena stranka imela v mislih namero za podajo prošnje. To pa je tožnik napisal samo v arabskem jeziku. Tudi v postopku pred toženo stranko je tožnik svoje ime ponovno zapisal v arabskem jeziku, v latinico pa jo je potem pretvoril drug tolmač. Povsem možno je, da je pri zapisu imena prišlo do napake, saj sta si priimka dejansko zelo podobna. Priimek, zapisan v postopku s policijo je B., v postopku pred toženo stranko pa A. Izkaže se le, da tožnik v postopku pred policijo ni povedal svojega srednjega imena, ki ga je potem povedal v postopku pred toženo stranko. Zgolj to, da je tožnik v postopku pred toženo stranko povedal še svoje srednje ime, pa ne zadostuje za vzpostavitev dvoma v istovetnost. Tožena stranka v izpodbijanem sklepu tudi ni pojasnila, kako bo ugotavljala istovetnost prosilca, da bi utemeljila zakaj je omejitev gibanja iz tega razloga potrebna.

5. Izpodbijani sklep je nezakonit tudi v delu, ki se nanaša na 6. točko prvega odstavka 55. člena ZMZ. Na podlagi policijske depeše naj bi bilo ugotovljeno, da so tožnik in druge osebe, s katerimi je potoval, izrabljali inštitut mednarodne zaščite, ker so bili večkrat dobljeni na laži o svoji poti. Tožena stranka pa ni preverila, kakšno vlogo je tožnik imel v postopku pred policijo in ali je navedeno sploh resnično. Navedbe v depeši niso konkretizirano pojasnjene in se ne ve, katera izmed oseb je kakšno izjavo podala. Depeša pa je napisana za vseh sedem oseb v skupini. Tudi če bi držalo, da je tožnik pred policijo izpovedal drugače kot pred toženo stranko, to ne more dokazovati, da je vložil prošnjo samo zato, da bi preprečil ali odložil odstranitev iz države, saj ni nobene vzročne zveze. Tožnik tudi nima nobenega razloga, da bi pri podaji prošnje navajal lažne podatke o svoji poti. Iz policijske depeše tudi ne izhaja, da bi bil tožnik v teku postopka odstranjevanja ali vračanja.

6. Tožniku je bil odrejen ukrep nastanitve v Centru za tujce v Postojni. Tožnik opisuje razmere v tem centru. Glede na te razmere tožniku ni bilo omejeno zgolj gibanje, temveč mu je bila odvzeta osebna svoboda. Pravico do osebne svobode pa varuje prvi odstavek 19. člena Ustave RS. V konkretnem primeru pa zakonske podlage za odvzem prostosti ni. Tožena stranka se v izpodbijanem sklepu sklicuje tudi na Direktivo o sprejemu, vendar pa se na njene določbe sklicuje zelo selektivno. Ta direktiva v slovenski pravni red tudi še ni bila implementirana. Ker veljavni ZMZ direktive še ni implementiral, je treba upoštevati posredni učinek te direktive (tako tudi sodba sodišča I U 1831/2015).

7. Tožena stranka tudi strogega testa sorazmernosti ni opravila. Navedla je le, da je izrečeni ukrep potreben, ker bi v nasprotnem primeru tožnik pobegnil v Nemčijo in da je samo s takim ukrepom mogoče zagotoviti, da bo tožnik ostal na območju Republike Slovenije. To pa ne zadošča zahtevam strogega testa sorazmernosti. Niti ZMZ, niti Direktiva o sprejemu, ne dopuščata možnosti omejitve gibanja zaradi begosumnosti. Zato se je pri presoji sorazmernosti, primernosti in nujnosti ukrepa nedopustno sklicevati na begosumnost tožnika. Tožena stranka je svojo odločitev o izbiri najstrožjega ukrepa oprla na 10. člen Direktive o sprejemu. Zanemarila pa je četrti odstavek 8. člena iste direktive, ki vzpostavlja dolžnost držav članic zagotavljati, da so (navedena) pravila o alternativah pridržanju, določena v nacionalnem pravu. Tožena stranka je napačno interpretirala zahtevo sekundarnega prava EU po uvedbi manj prisilnih sredstev, s katerimi bi tudi bilo možno doseči legitimen namen po izvedbi dublinskega postopka. Tožena stranka je svojo odločitev o izbiri najstrožjega ukrepa tudi dodatno utemeljila s pavšalnim opisom stanja v Azilnem domu, kar je nezakonit razlog. Tožena stranka se sklicuje tudi na poročila Varuha človekovih pravic iz preteklih let, pri tem pa ne konkretizira za katera poročila gre in iz katerih let. Zato tožnik meni, da ima tožena stranka v mislih poročila, ki jih varuh izvaja v okviru projekta državnega preventivnega mehanizma (DPM). Iz tega poročila pa je razvidno, da se „ustreznost razmer“ nanaša na (ne)prisotnost mučenja ali drugih prepovedanih prisilnih ravnanj, ne pa na upravičenost posega v osebno svobodo v primeru prosilcev za mednarodno zaščito. Tožnik sodišču predlaga, da izpodbijani sklep tožene stranke z dne 9. 2. 2016 odpravi.

8. Hkrati s tožbo tožnik vlaga tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe. Navaja, da je že v tožbi izkazal zakaj v njegovem primeru niso podani pogoji za izrek ukrepa, po drugi strani pa mu bo izvrševanje ukrepa prizadejalo nepopravljivo škodo. V centru se ne počuti dobro. Dni brez osebne svobode mu ne bo mogel povrniti nihče. Ker pritožba zoper sodbo upravnega sodišča zadrži njeno izvršitev, bi lahko nastala situacija, ko bi tožnik s tožbo uspel, sodišče pa ne bi moglo učinkovito odrediti njegove izpustitve. To pa bi bila kršitev pravice do učinkovitega pravnega sredstva in sodnega varstva. Tudi v primeru, da bi sodišče presodilo, da je treba izrečeni ukrep zgolj nadomestiti z milejšim, tožnik predlaga izdajo začasne odredbe. Glede na navedeno tožnik sodišču predlaga, da odloči, da mora tožena stranka nemudoma po prejemu te sodbe prenehati izvajati ukrep pridržanja tožnika v Centru za tujce.

9. Tožena stranka v odgovoru na tožbo sodišču predlaga, da tožbo tožnika kot neutemeljeno zavrne.

11. Sodišče je na glavni dne 18. 2. 2016 vpogledalo v upravni spis, ki ga je predložila tožena stranka in v skladu z določbo petega odstavka 51. člena ZMZ tožnika tudi zaslišalo.

12. Tožena stranka se je pri svoji odločitvi oprla na določbo 1. in 2. alineje prvega odstavka 51. člena ZMZ v zvezi s 6. točko prvega odstavka 55. člena ZMZ. Prva alineja prvega odstavka 51. člena določa, da se prosilcu lahko začasno omeji gibanje, če je to potrebno zaradi ugotavljanja istovetnosti prosilca.

13. V obravnavani zadevi se tožena stranka sklicuje na nekatere (navedene) sodbe Vrhovnega sodišča RS, v katerih je to sodišče izpostavilo, da istovetnosti prosilca ni mogoče z gotovostjo ugotoviti le na podlagi njegove izjave, ampak se mora istovetnost izkazati le z ustreznim dokumentom. Vendar pa takšno stališče Vrhovnega sodišča ne pomeni tudi, da je z njim Vrhovno sodišče odločilo, da mora tožnik z gotovostjo izkazati svojo identiteto, ker je sicer podan razlog za omejitev gibanja oziroma za odvzem osebne svobode. Z omenjenim stališčem se je Vrhovno sodišče le opredelilo do dokaznih standardov v zvezi z omejitvijo gibanja zaradi ugotavljanja istovetnosti prosilca.

14. Sicer se je glede dokaznih standardov v zvezi z omejitvijo gibanja zaradi ugotavljanja istovetnosti upravno sodna praksa že večkrat izrekla in sta tako Upravno sodišče RS (npr. sodba I U 1369/2012), kot tudi Vrhovno sodišče RS za njim (npr. sklep I Up 46/2010) zavzela stališče, da za omejitev gibanja zaradi ugotavljanja prosilčeve istovetnosti ne zadostuje zgolj ugotovitev, da je prosilec prišel v Slovenijo brez dokumentov, s katerimi bi izkazal svojo istovetnost po Zakonu o tujcih (ZTuj-1,75. člen), temveč da lahko tožena stranka ukrep na tej zakonski podlagi prosilcu odredi le, če obstaja dvom v verodostojnost izkazovane identitete, ki pa ga mora tožena stranka tudi obrazložiti. Vrhovno sodišče RS je v navedeni zadevi navedlo tudi, da je pomemben kriterij za ugotavljanje prosilčeve identitete prosilčeva splošna verodostojnost in njegova utemeljitev zakaj tožnik ni mogel predložiti osebnega dokumenta.

15. V konkretnem primeru sodišče ugotavlja, da je tožena stranka v izpodbijanem sklepu dvom v zatrjevano istovetnost tožnika sicer utemeljila, vendar po presoji sodišča ne v zadostni meri. Navedla je, da tožnik ni predložil nobenega osebnega dokumenta in da je spreminjal izjavo glede osebnih podatkov, ki jo je najprej podal v policijskem postopku, nato pa v postopku podaje prošnje za mednarodno zaščito. S tem v zvezi tožnik po mnenju sodišča v tožbi utemeljeno opozarja na to, da je tožnik v postopku pred policijo svoje ime napisal (sam) z arabsko pisavo, ki jo je potem v latinico pretvoril tolmač. Zato je tudi po mnenju sodišča povsem možno, da je pri zapisu tožnikovega priimka prišlo do napake. Razen tega sta si oba navedena priimka tudi precej podobna. Tožnik je na zaslišanju v zvezi z osebnimi dokumenti navedel enako kot ob podaji svoje prošnje, da je osebne dokumente izgubil na morju, ko je prišlo do brodoloma. Sicer pa, tudi če bi bil dvom v tožnikovo istovetnost izkazan, bi bil ta razlog kot podlaga za omejitev gibanja lahko utemeljen samo, če bi tožena stranka ugotavljala in tudi ugotovila, da je tožnik begosumen. Tega pa tožena stranka ni ugotavljala. To pa pomeni, da tožena stranka kot pravne podlage za omejitev gibanja ni pravilno uporabila prve alineje prvega odstavka 51. člena ZMZ.

16. Po presoji sodišča tožena stranka tudi ni prepričljivo utemeljila drugega razloga iz 51. člena ZMZ, na katerega je prav tako oprla svojo odločitev in sicer suma zavajanja in zlorabe postopka v smislu 6. točke prvega odstavka 55. člena ZMZ.

17. Po drugi alineji prvega odstavka 51. člena ZMZ se lahko prosilcu začasno omeji gibanje, če je to potrebno zaradi suma zavajanja in zlorabe postopka, med drugim iz razloga navedenega 6. točki 55. člena tega zakona in sicer, če je prosilec vložil prošnjo samo zato, da bi odložil ali onemogočil odstranitev iz države.

18. Sodišče ugotavlja, da tožena stranka v izpodbijanem sklepu tudi tega, da je razlog iz 6. točke 55. člena ZMZ podan zato, ker je prosilec vložil prošnjo samo zato, da bi odložil ali onemogočil odstranitev iz države, ni v zadostni meri in prepričljivo utemeljila. Tožena stranka je v zvezi s tem navedla le, da to, da tožnik zlorablja postopek mednarodne zaščite, izhaja iz policijske dokumentacije in njegove izjave pri podaji prošnje ter da je v policijskem postopku povedal, da si želi v Nemčijo. V zvezi s policijsko depešo sodišče pritrjuje tožniku, da iz nje ni razvidno katera izmed oseb, s katerimi je tožnik skupaj potoval v skupini, je podala kakšno izjavo in ali je svojo izjavo podal tudi tožnik, saj je depeša sestavljena enotno za tožnika in njegove sopotnike, skupno za 7 oseb. Torej se dejansko ne more vedeti, kdo je kaj povedal. Iz policijske dokumentacije tudi ni razvidno, da je tožnik povedal, da si želi v Nemčijo. Tožnik v tožbi tudi opozarja, da iz policijske depeše ne izhaja, da bi bil tožnik sploh v postopku odstranjevanja ali vračanja. Tudi sodišče ugotavlja, da tožnik ni bil v postopku vrnitve. Po presoji sodišča bi morala tožena stranka upoštevati vse okoliščine na tožnikovi strani, saj bi le tako lahko ugotovila, ali je tožnik zaprosil za mednarodno zaščito samo zato, da bi odložil ali onemogočil izvedbo odločbe o vrnitvi. Upoštevati bi torej morala tudi vse to, kar je tožnik povedal ob podaji prošnje, kakor tudi to, da je tožnik zaprosil za mednarodno zaščito še istega dne, ko je vstopil v Slovenijo. Glede na navedeno tožena stranka kot pravne podlage za omejitev gibanja tudi ni pravilno uporabila določbe 6. točke prvega odstavka 55. člena ZMZ.

19. V konkretnem primeru je bilo gibanje tožniku omejeno na prostore Centra za tujce v Postojni. Tožena stranka v izpodbijanem sklepu sicer navaja, da bo le z omejitvijo gibanja na prostore Centra za tujce mogoče zagotoviti, da bo prosilec ostal na območju RS, dokler se ne bo odločilo o njegovi prošnji za mednarodno zaščito. Po drugem odstavku 51. člena ZMZ se lahko gibanje omeji na območje Azilnega doma ali njegove izpostave ali na za to namenjen objekt Azilnega doma ali drug ustrezen objekt ministrstva. Sodišče se strinja s tožnikom, da argumenti, s katerimi tožena stranka utemeljuje omejitev gibanja na prostore Centra za tujce, niso dovolj prepričljivi argumenti v smislu 2. alineje drugega 51. člena ZMZ. Upravno-sodna praksa se je že večkrat izrekla o tem, da uporabe strožjega ukrepa ni mogoče opravičiti zgolj s splošnim sklicevanjem na razloge režima varovanja na območju azilnega doma, ki je deloma v sferi delodajalca, deloma pa v sferi operativnih ukrepov vodenja azilnega doma, temveč bi morala tožena stranka za zavrnitev manj prisilnega ukrepa upoštevati tudi vse konkretne okoliščine na strani prosilca glede njegove begosumnosti. Tega pa tožena stranka, kot je navedeno že zgoraj, ni naredila.

20. Glede na vse navedeno je sodišče tožbi ugodilo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) in izpodbijani sklep odpravilo. Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani akt odpravilo zaradi napačne uporabe materialnega prava, se ni opredeljevalo do vseh tožbenih navedb.

22. V skladu z drugim odstavkom 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda. Iz istih razlogov lahko tožnik zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih kot verjetna izkaže za potrebno (tretji odstavek 32. člena ZUS-1). Pri odločanju mora sodišče skladni z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi in koristi nasprotnih strank.

23. Tožnik je v zahtevi za izdajo začasne odredbe podal zahtevek, da mora tožena stranka nemudoma po prejemu te sodbe prenehati izvajati ukrep pridržanja tožnika v Centru za tujce (Postojna). Navedel je tudi zakaj in kakšna škoda mu lahko nastane.

24. Sodišče je tožnikovemu predlogu sledilo iz razloga, ki ga je navedel v zahtevi za izdajo začasne odredbe, da mu dni brez osebne svobode nihče ne bo mogel povrniti. Zato je zahtevi za izdajo začasne odredbe ugodilo tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa pod 2. točko. Če bi namreč v primeru vložene pritožbe Vrhovno sodišče potrdilo prvostopenjsko sodbo in sklep, se ne bi dalo več odpraviti posledic, da je bil tožnik do pravnomočne odločitve neutemeljeno v Centru za tujce v Postojni.

ZMZ člen 51, 51/1, 51/1-1, 51/1-2, 55, 55/1, 55/1-6.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.