UPRS sodba I U 577/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2015-05-26

Adriana Hribar Milič (preds.), Bojana Prezelj Trampuž (poroč.), mag. Slavica Ivanović Koca

ocenjevalec vrednosti nepremičnin - izrek opomina - kršitev pravil revidiranja - metoda zemljiškega ostanka

Tožena stranka je z izpodbijano odločbo zaradi kršitev pravil ocenjevanja,  tožniku kot pooblaščenemu ocenjevalcu vrednosti nepremičnin izrekla ukrep opomin. Ugotavlja, da je tožnik v postopku ocenjevanja vrednosti pri pripravi Poročila o ocenjevanju zemljišč kršil 88. člen Zakona o revidiranju, ki med drugim določa, da mora ocenjevanje vrednosti potekati na način, določen s pravili ocenjevanja vrednosti, ki poleg Mednarodnih standardov ocenjevanja vrednosti, vključujejo druga pravila ocenjevanja vrednosti, ki jih izdaja oziroma določa Slovenski inštitut za revizijo ter druge zakone, ki urejajo ocenjevanje vrednosti posameznih oblik premoženja.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Agencija za javni nadzor nad revidiranjem (v nadaljevanju Agencija) je z izpodbijano odločbo z dne 27. 2. 2014 zaradi kršitev pravil ocenjevanja, opisanih v izreku odločbe, tožniku kot pooblaščenemu ocenjevalcu vrednosti nepremičnin izrekla ukrep opomin. Hkrati mu je naložila, da je dolžan Agenciji povrniti stroške postopka v višini 1.600,00 EUR v roku 15 dni po pravnomočnosti odločbe. V izreku odločbe ugotavlja, da je tožnik v postopku ocenjevanja vrednosti pri pripravi Poročila o ocenjevanju zemljišč na lokaciji k. o. … (Ljubljana – Kamna Gorica) na dan 31. 3. 2012 z dne 12. 4. 2012 (v nadaljevanju: Poročilo) kršil 88. člen Zakona o revidiranju (v nadaljevanju ZRev-2), ki med drugim določa, da mora ocenjevanje vrednosti potekati na način, določen s pravili ocenjevanja vrednosti, ki poleg Mednarodnih standardov ocenjevanja vrednosti (v nadaljevanju: MSOV), vključujejo druga pravila ocenjevanja vrednosti, ki jih izdaja oziroma določa Slovenski inštitut za revizijo (v nadaljevanju: Inštitut) ter druge zakone, ki urejajo ocenjevanje vrednosti posameznih oblik premoženja.

Agencija tožniku očita kršitev MSOV 101, 2. odstavek (Zahteve), ki določa, da je treba obseg dela, v katerem so obravnavane vse zahtevane zadeve sestaviti in potrditi v pisni obliki, saj obseg dela v zvezi z ocenjevanjem zemljišč na lokaciji k. o. … ni bil sestavljen in potrjen v pisni obliki. Tožniku očita tudi kršitev MSOV 103, 5. (l) odstavek (Način ocenjevanja vrednosti in utemeljitev), ki določa, da se je treba v poročilu sklicevati na sprejeti način ali načine ocenjevanja, uporabljene ključne vhodne podatke in glavne razloge za sprejeti sklep o ocenjeni vrednosti, da bi razumeli izid ocenjevanja vrednosti v kontekstu. Tožnik je pomanjkljivo predstavil urbanistične pogoje, zaradi česar je bila v projekcijah upoštevana gradnja že v letu 2013 in pridobitev gradbenega dovoljenja v letu 2013 ter 5 % prodaja v letu 2013, kar ni bilo skladno s stvarno oceno za čas izdelave občinskega prostorskega načrta (v nadaljevanju: OPPN). Tožnik tudi ni ustrezno izvedel analize najboljše rabe, ker ni upošteval, da OPPN še ni sprejet, zaradi česar je ocenjena vrednost napačno izračunana. V konkretnem primeru uporabljena metoda zemljiškega ostanka ni ustrezno izvedena za namen ocenjevanja tržne vrednosti, temveč se ocenjena vrednost nanaša na vrednost za naložbenika, zaradi česar je namen ocenjevanja vrednosti neustrezno opredeljen, s čemer se lahko zavede uporabnike poročila. Napačna je tudi utemeljitev, da je metoda tržnih primerjav v tej cenitvi neprimerna, ker ni dovolj primerljivih podatkov, saj je bilo na datum ocenjevanja vrednosti na voljo dovolj kvalitetnih podatkov o primerljivih prodajah, ki bi jih bilo mogoče upoštevati pri končnem sklepu o ocenjeni vrednosti nepremičnin.

Agencija je z odločbo z dne 21. 10. 2013 začela postopek za izrek opomina nad opravljanjem nalog tožnika kot pooblaščenega ocenjevalca vrednosti nepremičnin ter, da je bila navedena odločba vročena tožniku, ki je v danem roku podal izjavo. V njej je izpodbijal zakonitost navedene odločbe, ker naj bi temeljila na pisnem poročilu, ki ga je izdelal pooblaščeni ocenjevalec vrednosti nepremičnin, A.A. Tožnik je navajal, da bi moral biti A.A. izločen, saj naj bi obstojale okoliščine, ki vzbujajo dvom o njegovi nepristranskosti (192. člen Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju: ZUP, v zvezi z drugim odstavkom 37. člena ZUP). Agencija pojasnjuje, da je pisno poročilo zunanjega izvajalca, A.A., uporabila le kot pripomoček, saj je zaradi prijave B. naročila pregled tožnikovega poročila in drugih poročil, ki so bila navedena in priložena k prijavi B. Agencija tudi pojasnjuje, da za izdajo odločbe o začetku postopka zadošča, da razpolaga s podatki, iz katerih izhaja utemeljen sum, da je podan razlog za izrek opomina (138. člen ZRre-2). Podatke pa lahko Agencija pridobi iz različnih virov. Navaja še, da tožnik ni predložil nobenega dokaza v zvezi z očitkom domnevne pristranskosti s strani omenjenega zunanjega izvajalca, A.A. pa je podal izjavo o neodvisnosti. V nadaljevanju Agencija opisuje svoje ugotovitve v predmetnem postopku.

V zvezi s kršitvijo iz 1. točke izreka izpodbijane odločbe z dne 27. 2. 2014 ugotavlja, da tožnikova dokazila ne dokazujejo, da so bile vse zahtevane zadeve iz 2. odstavka MSOV 101 sestavljene in potrjene v pisni obliki. Iz predložene ponudbe tudi ni razvidno, da bi bila potrjena s strani naročnika. Tudi predloženi računi ne izkazujejo zahtevanih zadev, temveč kvečjemu dokazujejo, da je bila storitev opravljena. Elektronska komunikacija, na katero se sklicuje tožnik, je vprašljiva. Identifikacija naročnika ni bila potrjena v pisni obliki. Obstaja pa tudi neskladje glede namena izdelave predmetnega Poročila.

Glede kršitve iz 2. točke izreka izpodbijane odločbe z dne 27. 2. 2014 Agencija ugotavlja, da k Poročilu ni priloženo potrdilo o namenski rabi zemljišč, ki bi najbolj verodostojno prikazovalo pravni režim. Tožnik je v Poročilu zmotno povzel urbanistične pogoje. Na navedenih zemljiščih, kljub temu, da so stavbna, ni bilo mogoče na dan 31. 3. 2012 dobiti gradbenega dovoljenja vse do izdelave in pravnomočnosti OPPN. Lokacijska informacija v obliki OPPN ni obstojala, saj OPPN še ni bil izdelan. Tožnik je pomanjkljivo predstavil urbanistične pogoje, saj je bila v projekcijah upoštevana gradnja že v letu 2013 in pridobitev gradbenega dovoljenja v letu 2013, pri čemer pa je prodaja možna šele po pridobitvi gradbenega dovoljenja. Tožnik ni razkril, da se bo zaradi izdelave OPPN gradnja zavlekla vsaj za eno leto. Zavrača tudi tožnikovo sklicevanje na izjavo naročnika, na podlagi katere naj bi tožnik predpostavljal 5 % prodajo nepremičnin že v letu 2013. Navedena predpostavka bi morala temeljiti na verodostojnih informacijah. Glede na običajni postopek za odobritev gradbenega dovoljenja, bi za tako veliko zemljišče, kot v konkretni zadevi, to bilo najmanj šest mesecev. Daljša gradnja (za eno leto) pa pomeni v kalkulaciji „metode zemljiškega ostanka“ za 8,79 % manjšo oceno vrednosti.

Agencija tožniku očita, da iz predloženih dokazil in Poročila ne izhaja, da je  ustrezno izvedel analizo najboljše rabe, to je metodo zemljiškega ostanka. Po mnenju Agencije se ocena vrednosti 16,27 mio EUR oz. 560,00 EUR/m2 stavbnega zemljišča nanaša na t.i. „vrednost za naložbenika“, ne pa na tržno vrednost, ob uporabi podatkov naročnika o predvidenem projektu. Agencija ugotavlja, da v Poročilu sploh ni pojasnjeno, zakaj bi tržni udeleženci v območju izven AC obroča plačevali v strukturi vrednosti stanovanj več za zemljišče, kot v povprečju plačujejo v Ljubljani. Agencija meni, da bi tožnik moral upoštevati tudi agencijsko prodajo podobnih zemljišč v Podutiku in okolici, ki je bila na trgu. Meni tudi, da ima projekt resne funkcionalne pomanjkljivosti, ki jih navaja, in ki jih je tožnik spregledal.  Agencija ugotavlja, da je tožnik v osnovi uporabil večino podatkov iz projekta, razen prodajne cene, ki jo je  iz 1.953,00 EUR/m2, dvignil na 2.300,00 EUR/m2.

Agencija glede 2. točke izreka odločbe z dne 27. 2. 2014 zaključuje, da uporabljeni ključni vhodni podatki ter razlogi za sprejeti sklep o ocenjeni vrednosti ne podpirajo izida ocenjevanja vrednosti v smislu zahtev MSOV 103, 5. (I), saj je tožnik zaradi neustrezno upoštevanih urbanističnih pogojev v projekcijah upošteval gradnjo že v letu 2013, pridobitev gradbenega dovoljenja v letu 2013 ter 5 % prodajo v letu 2013, kar je vplivalo na računsko napako pri diskontiranju. Iz v Poročilu predstavljenega procesa ocenjevanja izhaja, da ni šlo za oceno tržne vrednosti, temveč za oceno vrednosti za naložbenika, kar je za uporabnike Poročila lahko zavajujoče. Napačna je tožnikova utemeljitev, da je metoda tržnih primerjav v tej oceni vrednosti neprimerna, ker ni dovolj primerljivih podatkov, saj je bilo na datum ocenjevanja vrednosti dovolj kvalitetnih podatkov o primerljivih prodajah, ki bi jih tožnik moral upoštevati pri sklepanju o ocenjeni vrednosti zadevnih nepremičnin. Agencija meni, da je izjava tožnika o primernosti metode zemljiškega ostanka sicer na mestu, in se strinja, da je lahko primerna tudi za oceno tržne vrednosti, vendar ob pogoju, da bi jo izdelal na podlagi vhodnih podatkov, pridobljenih na trgu, ne pa pretežno na podlagi podatkov od investitorja, brez kritičnega preverjanja.

Navedene kršitve MSOV iz izreka odločbe z dne 27. 2. 2014 pomenijo kršitev  88. člena ZRev-2, zaradi česa je Agencija tožniku kot pooblaščenemu ocenjevalcu izrekla opomin. O povrnitvi pavšalnega nadomestila stroškov postopka je Agencija odločila na podlagi drugega odstavka 76. člena ZRev-2.

Tožnik s tožbo izpodbija odločbo o uvedbi postopka z dne 21. 10. 2013 ter odločbo z dne 27. 2. 2014, s katero mu je izrečen ukrep. Tožnik meni, da je v zadevi ključno, da Agencija izven zakonitih okvirov širi svoje pristojnosti in tožniku izreka opomin za domnevne kršitve, ki v skladu z ZRev-2 sploh ne morejo biti sankcionirane z opominom. Opomin je namreč mogoče v skladu s 101. členom ZRev-2 izreči, če pooblaščeni ocenjevalec krši določbe tega zakona oziroma drugih zakonov in predpisov, ki urejajo ocenjevanje vrednosti premoženja oziroma standarde ocenjevanja vrednosti. Predpisi s področja ocenjevanja vrednosti ne določajo postopka enoznačno, ampak dopuščajo več različnih metod in prosto strokovno presojo ocenjevalca v okviru razponov, ki izhajajo iz danih okoliščin ocenjevanja. Pooblaščeni ocenjevalec tako ni odgovoren za pravilen rezultat ocenjevanja, saj po naravi stvari ne obstoja le en pravilen rezultat, ampak gre za oceno vrednosti. Pri tem vse ocene znotraj 10 % odstopanja navzgor ali navzdol strokovno ne predstavljajo pomembnega odstopanja. Po drugi strani Agencija v izpodbijani odločbi bistveno presega svoje pristojnosti in se spušča v posamezna strokovna vprašanja, za kar ni pristojna. Tožnik vztraja pri postavitvi izvedenca ustrezne stroke, ki naj poda mnenje o pravilih stroke in vprašanjih, ki jih izpostavlja tožnik, ki naj se tudi zasliši.

Tožnik zavrača očitek Agencije, da naj bi pomanjkljivo predstavil urbanistične pogoje, zaradi česar naj bi bila v projekcijah upoštevana gradnja že v letu 2013. Agencija s tem izpodbija strokovno oceno tožnika o tem, kaj je mogoče v letu 2013, in s tem tudi presojo, kateri urbanistični pogoji morajo biti podrobneje predstavljeni. Navedeni očitek pa ne predstavlja kršitve standarda. V naravi stvari je, da imajo lahko strokovnjaki iz določenega področja različna mnenja, saj podajajo le oceno vrednosti. Izbira ene ali druge metode pa ne predstavlja kršitve MSOV 103, 5. (1) odstavek, saj je tožnik v Poročilu predstavil metodo, ki jo je izbral in razloge zanjo. Zato je predmetni postopek, vsaj glede očitkov iz 2. točke izreka odločbe z dne 21. 10. 2013, v celoti nezakonit, zaradi česar je treba postopek v tem delu ustaviti.

V nadaljevanju se tožnik sklicuje na kršitev pravice do izjave. Navaja, da je Agencija dolžna že v odločbi o začetku postopka razkriti vsa dejstva, iz katerih izhaja očitana kršitev. Nato mora imeti pooblaščeni ocenjevalec možnost, da se do teh dejstev opredeli. Ko se določena dejstva iz odločbe o začetku postopka izkažejo za neresnična, mora Agencija postopek v tem delu ustaviti. Če pa meni, da so bile storjene kakšne druge kršitve, glede na tožnikova pojasnila, začeti nov postopek v zvezi s temi vprašanji. Ne sme pa Agencija v odločbi o izreku opomina dopolniti svoje podlage za izrek sankcije in ugotavljati novih dejstev, saj s tem tožniku jemlje možnost, da se do očitkov opredeli. Ker Agencija tega ni storila, ampak je sama dopolnjevala vsebino očitkov v odločbi, je s tem izdala nezakonito odločbo (npr. očitek nepregleda prostorskih aktov se je spremenil v očitek, da je tožnik glede na prostorske akte nepravilno ocenil dolžino postopkov, tožnik pa se do tega pred izdajo odločbe sploh ni mogel opredeliti). Ker se Agencija ni držala splošnih pravil postopka, ampak je bistveno dopolnjevala svojo podlago z ugotavljanjem novih dejstev, izpodbijana odločba ni zakonita in je v nasprotju z drugim odstavkom 140. člena ZRev-2. Tožnik tudi meni, da bi morali biti posamezni očitki konkretizirani že v izreku odločbe o začetku postopka.

Izdana odločba o začetku postopka temelji na Pisnem poročilu o pregledu „Poročila o ocenjevanju vrednosti nepremičninskih pravic“, ki ga je izdelal A.A. Odločba je nezakonita že iz razloga, ker to poročilo povzema, vendar ga ne navaja kot dokaz. A.A. bi moral biti v konkretni zadevi kot izvedenec izločen po splošnih pravilih ZUP. V predmetni zadevi namreč obstajajo okoliščine, ki vzbujajo dvom o njegovi nepristranosti. A.A. in tožnik sta  v direktnem konkurenčnem razmerju in se oba na trgu srečujeta pri pripravi cenitev za najzahtevnejše naročnike,  med drugim tudi banke. Zato ima A.A. nedvomno poslovni interes, da je tožniku izrečen opomin, saj bi ga na ta način poskušal izriniti iz trga. Poleg tega pa opisuje še direkten konflikt na trgu, ki sta ga imela z A.A., zaradi česar bi omenjeni moral biti v predmetnem postopku izločen. Ne strinja se tudi z obrazložitvijo Agencije, da je bilo navedeno mnenje uporabljeno le kot „pripomoček“ pri samostojnem pregledu s strani pooblaščene osebe za vodenje postopka. Očitno je, da je to Poročilo pripeljalo do izdaje odločbe o začetku postopka, posledično pa je tudi podlaga končne odločbe. Tožnik se sklicuje na določbe ZUP o imenovanju izvedenca ter vztraja, da se mnenje A.A. v predmetni zadevi izloči in njegovega mnenja ne upošteva ter v zadevi imenuje drugega izvedenca.

Tožnik meni, da pomeni zavrnitev dokaznega predloga glede postavitve izvedenca, ki ga je predlagal tožnik, absolutno bistveno kršitev določb ZUP. Sklicuje se tudi na 139. člen ZUP. Agencija je svojo odločitev glede neizvedbe dokazov obrazložila z navedbo, da niti očitki niti zagrožena sankcija nista tako hudi, da bi bilo potrebno pridobivanje tovrstnih mnenj. Tožnik navaja, da je sankcija opomina, ki bo javno objavljen, za tožnik tako z vidika časti in dobrega imena, kot tudi z vidika nadaljnjega poslovanja izredno huda sankcija. Več zaporednih opominov pa pripelje tudi do odvzema licence za pooblaščenega ocenjevalca. Očitek iz odločbe sploh ni konkretiziran, ampak je le povzetek predpisa. Po mnenju tožnika je nepomembno, ali iz konkretne ponudbe izhaja, da jo je naročnik potrdil. Tožnik je podal svojo pisno ponudbo, naročnik pa je naročil konkretno storitev v okviru te ponudbe. Predloženi računi izkazujejo, da sta bili stranki v stalni poslovni zvezi, kar je tožnik že vse pojasnil. Sicer drži, da v predloženem elektronskem sporočilu z dne 5. 4. 2012 ni izrecno navedeno, da se nanaša na zadevni projekt, vendar pa se nanaša na (pisno) dokumentacijo, ki je bila tistega dne zjutraj predana tožniku v zvezi s konkretnim projektom, zato ne more biti dvoma, da se nanaša na konkretni projekt. Tožnik pa tudi ne dvomi, da je bila ga. Lampret pooblačena za zastopanje banke. Tožnik v nadaljevanju pojasnjuje okoliščine, ki se nanašajo na posamezne elemente pisnosti. Tudi glede namena ocenjevanja ni nobenih neskladij. Naročnik poročila je bila banka, ki se ukvarja z dejavnostjo posojanja, kar pomeni, da predmetno poročilo oziroma ocenjena vrednost izpolnjuje vse zahteve za namene zavarovanega posojanja.

Napačen je tudi zaključek Agencije, da predstavlja gradnja v letu 2013 posebno predpostavko, ki bi jo moral tožnik razkriti. Tožnik je razkril, da je naročnik podal informacije, ki jih je tožnik upošteval in je naročnik podal o tem izjavo. Sicer drži, da je predpostavko 5% prodaje tožnik upošteval glede na naročnikova pojasnila, vendar ta predpostavka gotovo ni nerealna in netržna, saj je naročnik tožniku pojasnil, da že ima kupce za tak delež stanovanj. Agencija tudi povsem arbitrarno in neizkazano navaja, kaj je „realistična ocena, ki mora temeljiti na izkustvenih rokih“. Tožnik vztraja, da so bili v času priprave poročila vsi predvideni roki realni in dosegljivi, za presojo strokovnih vprašanj glede kršitve MSOV pa predlaga postavitev izvedenca ustrezne stroke.  Meni tudi, da je strokovno neutemeljena in nepovezana s konkretnimi očitki tudi obrazložitev Agencije o strukturi cene prodajalca. Vztraja tudi, da je bila uporabljena metoda zemljiškega ostanka razumna, konkretna izbira pa je stvar strokovne presoje cenilca in ne predstavlja kršitve MSOV. Prav tako vztraja, da metoda tržnih primerjav v konkretni zadevi ni primerna in pojasnjuje, da se za namen zavarovanega posojanja vedno ugotavlja tržna vrednost. Glede ocenjevanja zemljišč po primerljivosti meni, da predmetna zemljišča niso primerljiva, ter da je povsem neadekvatna primerjava glede cen, ki bi jih bil pripravljen dati investitor za hišo v primerjavi s ceno predmetnega zemljišča. Uporabnost metode primerljivih prodaj zamejujejo že sami MSOV 2011 v točki 57 in 58. Iz točke 57 MSOV 2011 izhaja, da način tržnih primerjav nakazuje vrednost s primerjavo ocenjevanega sredstva z enakimi ali podobnimi sredstvi, za katera so na voljo informacije o cenah. Tudi glede primerljivosti zemljišč tožnik predlaga imenovanje izvedenca ustrezne stroke. Tožnik predlaga,  da sodišče izpodbijani odločbi v celoti odpravi in postopek nadzora nad tožnikom ustavi. Podrejeno pa, v primeru, če sodišče ne bi odpravilo odločbe o začetku postopka z dne 21. 10. 2013, pa predlaga, da sodišče odločbo z dne 27. 2. 2014 odpravi in postopek nadzora nad tožnikom ustavi oziroma podredno, da sodišče odločbo Agencije z dne 27. 2. 2014 odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponoven postopek. V vseh primerih predlaga, da naj sodišče naloži toženi stranki, da je dolžna tožniku povrniti stroške tega postopka.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločitvi in razlogih, ki jih dodatno utemeljuje ter predlaga zavrnitev tožbe.

Tožeča stranka v pripravljalnih vlogah vztraja pri svojih tožbenih navedbah, tožena stranka pa v svojih odgovorih nanje vztraja pri pravilnosti izpodbijane odločitve.

Po presoji sodišča sta izpodbijani odločbi pravilni in zakoniti iz razlogov, ki so navedeni v obrazložitvi in se sodišče nanje sklicuje (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1), glede tožbenih ugovorov pa dodaja:

Agencija je v obravnavani zadevi odločala v postopku nadzora nad delom tožnika kot pooblaščenega ocenjevalca (prvi odstavek 33. člena ZRev-2) in mu z izpodbijano odločbo z dne 27. 2. 2014 na podlagi 101. člena ZRev-2 izrekla ukrep opomin, ker je v postopku ugotovila, da je tožnik kršil 88. člen ZRev-2. Slednji določa način ocenjevanja vrednosti, ki mora potekati na način, določen s pravili ocenjevanja vrednosti, ki vključujejo MSOV, druga pravila ocenjevanja vrednosti, ki jih izdaja oziroma določa Inštitut, ter druge zakone, ki urejajo ocenjevanje vrednosti posameznih oblik premoženja, in predpise, izdane na njihovi podlagi (pravila ocenjevanja vrednosti).

V 97. členu ZRev-2 je določeno, kakšne ukrepe lahko izreče Agencija pooblaščenim ocenjevalcem (odreditev odprave kršitev, opomin in odvzem dovoljenja). Iz 101. člena ZRev-2 izhaja, da Agencija izreče pooblaščenemu ocenjevalcu opomin, če pooblaščeni ocenjevalec krši določbe tega zakona oziroma drugih zakonov in predpisov, ki urejajo ocenjevanje vrednosti premoženja oziroma standarde ocenjevanja vrednosti, in ni pogojev za odvzem dovoljenja oziroma pogojni odvzem dovoljenja. V drugem odstavku 117. člena ZRev-2 pa je določeno, da se določbe podrazdelka o odvzemu dovoljenja smiselno uporabljajo tudi za postopek izreka opomina (tako, da se v postopku za izrek ukrepa nadzora opomina uporabljajo določbe 138. do 142. člena ZRev-2.)

V postopku sodnega varstva po ZRev-2 se preizkuša zakonitost izdane odločbe Agencije tako glede pravilnosti uporabe procesnega in materialnega prava, kot glede pravilnosti ugotovljenega dejanskega stanja. Izpodbijano odločbo sodišče preizkusi le v mejah tožbenega zahtevka in v mejah razlogov, navedenih v tožbi (114. člen ZRev-2), pri čemer po uradni dolžnosti pazi le na bistvene postopkovne kršitve iz zakona, ki ureja upravni spor (to je na kršitve iz drugega odstavka 237. člena ZUP, na katere napotuje tretji odstavek 27. člena ZUS-1).

Upravno sodišče je zato kot pristojno sodišče iz 111. člena ZRev-2 pri presoji zakonitosti izpodbijane odločbe s formalne plati najprej preizkusilo, ali je bil postopek odločanja pred Agencijo izveden v skladu s posebnimi določbami ZRev-2 oziroma v skladu z določbami ZUP, ki se po ZRev-2 uporablja subsidiarno (drugi odstavek 102. člena ZRev-2).

Po presoji sodišča je postopek pred izdajo izpodbijane odločitve potekal skladno z določbami ZRev-2. Iz podatkov v predloženih spisih izhaja, da je Agencija v obravnavanem primeru začela postopek za izrek opomina in o začetku tega postopka odločila z odločbo o začetku postopka za izrek opomina z dne 21. 10. 2013; da je bila navedena odločba tožniku vročena; da je bil tožnik pozvan, da se o razlogih za začetek postopka izjavi, kar je tožnik tudi  storil. Nato je Agencija izdala odločbo o opominu z dne 27. 2. 2014 (2. točka 97. člena in 101. člen  ZRev-2).

V obravnavni zadevi iz uvoda tožbe, opredelitve izpodbijanega akta in tožbenega zahtevka  izhaja, da tožnik izpodbija tako odločbo o uvedbi postopka, kot tudi odločbo o izreku opomina. Skladno z 2. alinejo drugega odstavka 110. člena ZRev-2 namreč zoper odločbo o začetku postopka ni posebnega sodnega varstva, temveč se le-ta po četrtem odstavku istega člena lahko izpodbija le s tožbo v postopku sodnega varstva proti odločbi o izreku ukrepa.

Postopek nadzora z izrekom ukrepa se začne po uradni dolžnosti zaradi zaščite javnega interesa oziroma koristi, ki je v zagotavljanju zaupanja uporabnikov v strokovnost in visoko kakovost opravljanja dela pooblaščenih ocenjevalcev. Navedene osebe morajo namreč s svojo strokovno usposobljenostjo zagotavljati, da bodo svoje naloge in dolžnosti opravljale tako, da je zagotovljeno varstvo uporabnikov njihovih storitev. Nadzor nad pooblaščenimi ocenjevalci vrednosti v skladu z določbami ZRev-2 opravlja (poleg Inštituta) Agencija kot nadzorni organ (33. točka 3. člena ZRev-2), v okviru svojih pristojnosti po tem zakonu (6. člen ZRev-2 v zvezi z 33. členom ZRev-2). Agencija v primeru nadzora izreka tudi ukrepe nadzora. V teh primerih, tako kot v obravnavani zadevi, se postopek začne z odločbo o začetku postopka za izrek ukrepa (v obravnavani zadevi izreka opomina) in konča z odločbo o izreku tega ukrepa, zoper navedeni odločbi pa je možno uveljavljati pravico do sodnega varstva po določbah ZRev-2 (110. člen ZRev-2).

V obravnavani zadevi se je postopek za izrek ukrepa opomina začel z izdajo odločbe o začetku postopka, za izdajo katere zadošča, da Agencija razpolaga s podatki, iz katerih izhaja utemeljen sum, da je podan razlog za izrek ukrepa – v konkretnem primeru izrek opomina (138. člen ZRev-2). Agencija lahko pridobi navedene podatke iz različnih virov (npr. pobude fizičnih in pravnih oseb). Ali bo razpoložljive informacije upoštevala in na njihovi podlagi dejansko začela postopek, je stvar njene lastne presoje, saj je pri izvrševanju svojih nalog in pristojnosti samostojna in neodvisna (tretji odstavek 18. člena ZRev-2). Iz četrtega odstavka 25. člena ZRev-2 pa izhaja, da o ukrepu nadzora odloča strokovni svet Agencije. Slednji je v obravnavani zadevi kot pristojni organ tudi sprejel izpodbijano odločitev. Kršitve, ki jih  Agencija očita tožniku, so navedene že v odločbi o začetku postopka za izrek opomina z dne 21. 10. 2013. Z odločbo, s katero je tožniku izrečen predmetni ukrep opomina, pa tudi ni bil prekoračen okvir iz odločbe o začetku postopka, kar v tožbi zatrjuje tožnik.

Po presoji sodišča tudi niso utemeljeni tožnikovi ugovori, da je Agencija tožniku izrekla opomin za domnevne kršitve, ki v skladu z ZRev-2 sploh ne morejo biti sankcionirane z opominom. Pri tem sodišče zavrača tožnikove ugovore, da predpisi s področja ocenjevanja vrednosti dopuščajo več različnih metod  ter da zato pooblaščeni ocenjevalec ni odgovoren za pravilen rezultat ocenjevanja, saj  ne obstoja le en pravilen rezultat. Sodišče se strinja s toženo stranko, da je le-ta opravila nadzor nad tožnikom v skladu z določbami ZRev-2, v katerem je ugotavljala, ali je tožnik opravil ocenjevanje vrednosti nepremičnin skladno s pravili ocenjevanja ter ugotovila, da tožnik ocenjevanja vrednosti nepremičnin ni opravil skladno s pravili ocenjevanja.

Tožniku je bila kontradiktornost zagotovljena s tem, da se je z vročitvijo odločbe o začetku postopka seznanil z dejstvi in dokazi, ki so po mnenju Agencije utemeljevali začetek postopka, ter s tem, da je imel možnost podati izjavo o razlogih za začetek postopka, v kateri je lahko navajal dejstva in predlagal dokaze (139. člen ZRev-2). Na ta način je po presoji sodišča (in tudi po ustaljeni praksi Vrhovnega sodišča RS, npr. sodbi v zadevi G 12/2011 z dne 21. 6. 2011 in G 5/2013 z dne 11. 12. 2013) imel možnost, da se izjavi o razlogih za začetek postopka, ter da navaja dejstva in predlaga dokaze v tej zvezi. To je tudi storil. Tožena stranka je pred izdajo odločbe o začetku postopka od tožnika zahtevala določene listine in v obrazložitvi odločbe o začetku postopka odgovorila tudi na tožnikove navedbe v odgovoru na zahtevo za predložitev listin. Iz obeh odločb, tako odločbe o začetku postopka kot iz odločbe o izreku opomina pa izhaja, da gre za očitke enakih kršitev (2. odstavek MSOV 101 in 5. (I) odstavek MSOV 103), ki so ustrezno konkretizirane. Odločba, s katero je bil tožniku izrečen ukrep opomina, je oprta na dejstva in dokaze, ki so navedeni že v obrazložitvi odločbe o začetku postopka.

Sodišče zavrača tudi tožnikove ugovore, da temelji odločba o začetku postopka na Pisnem poročilu o pregledu Poročila, ki ga je izdelal A.A., ki bi moral biti v predmetni zadevi kot izvedenec izločen po splošnih pravilih ZUP. Tožnik se pri tem sklicuje na okoliščine, ki zbujajo dvom o nepristranosti A.A.. S slednjim je tožnik v konkurenčnem razmerju, poleg tega pa se sklicuje tudi na konflikt, ki naj bi ga imel z A.A.. Sodišče se strinja z navedbami tožene stranke v izpodbijani odločbi z dne 27. 2. 2014, da poročilo A.A. ni listina, ki bi bila podlaga za izdajo odločbe o začetku postopka. Tožena stranka je pravilno pojasnila, da je zaradi prijave B. naročila pri zunanjem izvajalcu pregled predmetnega poročila. A.A. je v zvezi s svojim pregledom pripravil pisno poročilo v zvezi z omenjeno prijavo, ki pa ga je Agencija uporabila le kot pripomoček pri samostojnem pregledu s strani pooblaščene osebe za vodenje postopka. Kot že omenjeno, za izdajo odločbe o začetku postopka zadošča, da Agencija razpolaga s podatki, iz katerih izhaja utemeljen sum, da je podan razlog za izrek opomina (138. člen ZRev-2). Navedene podatke pa lahko Agencija pridobi iz različnih virov. Stvar njene presoje pa je, ali bo  na njihovi podlagi začela postopek (18. člen ZRev-2).  Poleg tega pa se sodišče strinja s toženo stranko, da tožnik tudi ni predložil nobenih dokazov, iz katerih bi izhajalo, da med tožnikom in A.A. obstoja konflikt interesov. Iz navedenih razlogov tudi po presoji sodišča tožnikovi ugovori, da so bile v postopku storjene bistvene kršitve pravil postopka, niso utemeljeni.

Pri presoji zakonitosti izpodbijane odločbe z materialne plati pa je sodišče preizkusilo, ali izpodbijana odločba temelji na ustreznem materialnem predpisu ter preverilo očitek zmotno oziroma nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja. V konkretni zadevi je tožniku očitano, da je kršil MSOV 101, 2. odstavek, ki določa, da je treba obseg dela, v katerem so obravnavane zadeve, ki so v nadaljevanju naštete,  sestaviti in potrditi v pisni obliki (1. točka izreka odločbe z dne 27. 2. 2014).  Agencija je z zahtevo za predložitev Poročila o oceni vrednosti zemljišč na lokaciji k. o. … od tožnika zahtevala predložitev pisnega dogovora z naročnikom, iz katerega je razviden obseg naročenega ocenjevanja vrednosti. Tožnik je navedel, da je bilo naročilo s strani naročnika, C. d.d. podano ustno (D.D.), okvire dogovora pa naj bi zajemal predloženi račun za izvedbo storitev. Tožnik se je skliceval na elektronsko komunikacijo z D.D. z dne 5. 4. 2012. Agencija je na podlagi dokazil, ki jih je predložil tožnik, zaključila, da navedena dokazila ne dokazujejo, da so bile vse zahtevane zadeve, navedene v 2. odstavku MSOV 101, sestavljene in potrjene v pisni obliki. Z navedenimi zaključki pa se strinja tudi sodišče.

Glede na določbo 2. odstavka MSOV 101, iz katere izrecno izhaja, da je treba obseg dela sestaviti in potrditi v pisni obliki, je tudi po presoji sodišča v obravnavani zadevi na podlagi ugotovitev v postopku, pravilen zaključek, da je tožnik s tem, ko obseg njegovega dela ni bil sestavljen in potrjen v pisni obliki, kršil  citirano določbo MSOV 101. Zato na drugačen zaključek ne morejo vplivati tožnikovi ugovori, da naj bi se tožnik in naročnik sporazumela o obsegu dela ter da predloženi računi izkazujejo, da sta bila tožnik in naročnik v stalni poslovni zvezi. Prav tako sodišče zavrača tožnikovo sklicevanje na nepomembnost potrditve tožnikove ponudbe. Sodišče se strinja s toženo stranko, da pooblaščenim ocenjevalcem ni prepuščena odločitev o tem, kaj je v posameznih zadevah razumno in kaj ne. Da bi tožnik zadostil zahtevam iz 2. odstavka MSOV 101 bi moral vse zahtevane zadeve, ki so naštete v 1. točki izreka izpodbijane odločbe z dne 27. 2. 2014, sestaviti in potrditi v pisni obliki. Zahteve iz 2. odstavka MSOV 101 so namreč povsem jasne in eksplicitno navedene. Ker to ni bilo storjeno, je tožnik kršil 2. odstavek MSOV 101.

Nadalje je tožniku očitano, da je kršil MSOV 103, 5. (l) odstavek, ki se nanaša na način ocenjevanja vrednosti in utemeljitev. Iz navedenega določila izhaja, da se je treba v poročilu, da bi razumeli izid ocenjevanja vrednosti v kontekstu, sklicevati na sprejeti način ali načine ocenjevanja, uporabljene ključne vhodne podatke in glavne razloge za sprejeti sklep o ocenjeni vrednosti. Tožniku je očitano, da je pomanjkljivo predstavil urbanistične pogoje, zaradi česar je bila v projekcijah upoštevana gradnja že v letu 2013 in pridobitev gradbenega dovoljenja v letu 2013 ter 5% prodaja v letu 2013, kar ni bilo skladno z realno oceno za čas izvedbe OPPN in pridobitev gradbenega dovoljenja. Agencija je ugotovila, da k Poročilu potrdilo o namenski rabi ni priloženo ter, da se je tožnik naslonil na vire na svetovnem spletu. Tožnik ni povzel vsebine 95. člena OPPN, ki vsebuje prepoved stanovanjske novogradnje na dan ocenjevanja vse do izdelave OPPN št. 191. Na navedenih zemljiščih, kljub temu, da so stavbna, ni bilo mogoče na dan 31. 3. 2012 dobiti gradbenega dovoljenja vse do izdelave in pravnomočnosti OPPN št. 191.

Tožnik se je pri predpostavki o 5% prodaji nepremičnin v letu 2013 skliceval na izjavo naročnika, pri postopku za sprejem OPPN pa se je skliceval na to, da naj bi bil le-ta krajši.  Agencija tožniku očita, da ni ravnal v skladu s pravili stroke, saj je predpostavljal 5% prodajo v letu 2013 na podlagi dokumentacije, ki mu jo je podal naročnik, ne pa na podlagi informacij s trga. Očita mu tudi, da je pri prognozi kdaj bo sprejet  OPPN izhajal iz minimalnih rokov in ne iz izkustveno ocenjenih rokov. Sodišče se na podlagi argumentiranih ugotovitev Agencije strinja z zaključki Agencije, da je  tožnik pomanjkljivo predstavil urbanistične pogoje za gradnjo na predmetnih zemljiščih. Tudi po presoji sodišča gre za zaključke, ki bi morali temeljiti na objektivnih informacijah ter so upravičeni očitki, da tožnik teh informacij v poročilu ni v celoti predstavil in upošteval. Navedeno pa je vplivalo na ocenjeno vrednost.

Tožniku je očitano tudi, da uporabljena metoda zemljiškega ostanka v konkretnem primeru ni ustrezno izvedena za namen ocenjevanja tržne vrednosti,  temveč se ocenjena vrednost nanaša na vrednost za naložbenika, zaradi česar je namen ocenjevanja vrednosti neustrezno opredeljen, z čimer se lahko zavede uporabnike poročila. Pooblaščeni ocenjevalec bi moral upoštevati tudi agencijsko prodajo podobnih zemljišč v Podutiku in okolici, ki je bila na trgu. Tožnikova izjava  temelji na „maksimalni možni izrabi te nepremičnine“, pri čemer Agencija meni, da so tožnikovi argumenti napačni in ugotavlja tudi resne funkcionalne pomanjkljivosti projekta (npr. predvidena prodajna vrednost stanovanj je v nesorazmerju s tržnimi gibanji). Maksimalna upravičenja na ocenjevanih zemljiščih so bila določena v pravnem režimu šele s sprejetjem OPPN dne 25. 11. 2013 in objavljena 20. 12. 2013 v Uradnem listu RS, z začetkom učinkovanja za pridobitev gradbenega dovoljenja 4. 1. 2014. Na podlagi podatkov o prodajni vrednosti zemljišč pa je Agencija ugotovila, da so bile povprečne cene zemljišč pod 350,00 EUR/m2 ter, da tožnik ni pregledal aktualne tržne ponudbe. Tožnika bi moral razkorak med oceno vrednosti po metodi zemljiškega ostanka in po metodi primerljivih prodaj, ki znaša vsaj 100,00 EUR/m2, napotiti, da razmisli, kateri rezultat je informacijsko ustreznejši. Agencija se sklicuje, da se mora metoda zemljiškega ostanka uporabljati korektno, v smislu kakovosti vhodnih podatkov. Sklicuje se še na razpoložljive podatke, iz katerih izhaja, da so povsem usahnile prodaje velikih površin in da se je struktura trga spremenila v korist „prodaj na drobno“. Zato meni, da je napačna tudi tožnikova utemeljitev, da je metoda tržnih primerjav v obravnavani zadevi neprimerna, saj je bilo na datum ocenjevanja vrednosti na voljo dovolj kvalitetnih podatkov o primerljivih prodajah, ki bi jih bilo mogoče upoštevati pri končnem sklepu o ocenjeni vrednosti nepremičnin.

Po presoji sodišča je Agencija zadostno utemeljila razloge z razumskimi in izkustvenimi kriteriji, zaradi katerih, ob upoštevanju okoliščin konkretne zadeve, tožniku utemeljeno očita, da je pri pripravi predmetnega poročila storil kršitve pravil ocenjevanja. V zvezi s tožnikovimi ugovori sodišče poudarja, da je predpise, ki urejajo ocenjevanje, treba razlagati in uporabljati tako, da sta zagotovljeni resničnost in poštenost prikaza vrednosti premoženja. Sodišče sicer soglaša s stališčem tožnika, da je mogoče standarde razlagati tudi drugače. Tako kot (skoraj) vse normativne akte, je tudi standarde ocenjevanja mogoče razlagati in razumeti na različne načine. Vendar to ne pomeni, da lahko v vsakem primeru obvelja več različnih razlag, saj bi takšno stališče v celoti izničilo normativni značaj standardov. To, da gre za pravila stroke, na drugi strani pomeni, da mora imeti v dvomu odločilno vlogo pri njihovi razlagi ravno sektorski regulator, ki je odgovoren za pravno konsistentno in učinkovito delovanje posameznega področja. Sodni nadzor nad tem, katera od več možnih razlag je pravilna, pa je zato zadržan in pride v poštev le v omejenem obsegu in šele tedaj, če tožnik vzbudi upravičen dvom v pravilnost tolmačenja uporabljenih pravil (enako stališče izhaja tudi iz sodbe Vrhovnega sodišča RS G 3/2012 z dne 17. 1. 2003). Takega dvoma pa tožnik po presoji sodišča v konkretni zadevi ni izkazal.

Na podlagi navedenih ugotovitev po presoji sodišča tožnikovi ugovori o nepravilni oz. zmotni uporabi materialnega prava niso utemeljeni. Glede na pomembno vlogo, ki jo imajo pooblaščeni ocenjevalci, je njihova dolžnost in odgovornost, da pri svojem delu ravnajo po pravilih stroke. Ocenjevanje vrednosti po ZRev-2 mora potekati na način, določen s pravili ocenjevanja vrednosti, ki vključujejo MSOV, druga pravila ocenjevanja vrednosti, ki jih izdaja oziroma določa Inštitut, ter druge zakone, ki urejajo ocenjevanje vrednosti posameznih oblik premoženja in prepise, izdane na njihovi podlagi (prvi odstavek 88. člena ZRev-2). Odločilno vlogo pri razlagi navedenih pravil imata sektorska regulatorja, Inštitut in Agencija, ki skrbita, da se ocenjevanje vrednosti izvaja skladno z njimi. V konkretni zadevi je izpodbijani ukrep izrekel strokovni svet Agencije, kot najvišji strokovni organ za to področje. Po eni strani je zato sodni nadzor nad pravilnostjo njihove razlage nujno zadržan, po drugi strani pa je tožena stranka postavljena pred strožjo zahtevo, da v odločbi o izreku ukrepa oziroma v odgovoru na tožbo ustrezno odgovori na ugovore, ki jih ima tožnik glede njenih strokovnih stališč. Po presoji sodišča je to Agencija v predmetni zadevi tudi storila. Izpodbijana odločitev vsebuje ob uporabi pravil ocenjevanja vrednosti (MSOV) obširne razloge tako v pravnem, kot tudi v dejanskem pogledu. Po presoji sodišča je Agencija svoje ugotovitve razumno, sprejemljivo in ustrezno obrazložila. Zato sodišče sprejema razlago, ki jo je podala Agencija, in zavrača tožnikove predloge po postavitvi izvedencev. Neutemeljen je tudi tožbeni očitek glede strokovnosti tožene stranke, saj ima tožena stranka direktorja in člane strokovnega sveta, ki so lahko samo osebe z ugledom neodvisnega strokovnjaka, ki imajo ustrezna znanja, povezana z revidiranjem, in ki izpolnjujejo tudi dodatne pogoje, določene v 20. členu ZRev-2.

Sodišče se zato strinja s toženo stranko, da je s kršitvijo pravil ocenjevanja tožnik kršil 88. člen ZRev-2, zaradi česar mu je v skladu z ZRev-2 izrečen ukrep opomina kot najblažji ukrep v postopku nadzora nad ocenjevanjem vrednosti.  Glede na to, da je tožena stranka v obravnavani zadevi za ugotovljene kršitve tožniku izrekla najblažji ukrep, sodišče zavrača tožnikove ugovore o posledicah navedenega ukrepa.

Glede na vse navedeno je po presoji sodišča izpodbijana odločitev pravilna in zakonita. Hkrati z navedeno odločitvijo so tožniku naloženi v plačilo tudi stroški postopka, nastali z izdajo izpodbijane odločbe. Iz drugega odstavka 76. člena ZRev-2 namreč izhaja, da o povrnitvi stroškov nadzora odloči Agencija z odredbo oziroma odločbo o izreku ukrepa nadzora.

Sodišče je odgovorilo na tiste tožbene ugovore, ki jih je štelo kot bistvene za odločitev. Odgovor na ostale tožbene ugovore pa je razviden iz konteksta celotne obrazložitve predmetne sodbe.

Ker je sodišče ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijanih odločb pravilen in da sta izpodbijani odločbi pravilni in zakoniti, je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

Na podlagi 115. člena ZRev-2 je sodišče odločilo na nejavni seji, brez obravnave.

Odločitev o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške tega postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.