UPRS sodba I U 300/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-04-26

mag. Damjan Gantar (preds.), mag. Darinka Dekleva Marguč (poroč.), dr. Boštjan Zalar

dovoljenje za stalno prebivanje - državljani držav naslednic nekdanje SFRJ - dejansko življenje v Republiki Sloveniji

Tožnica ni uspela izkazati pogoja dejanskega življenja v RS za drugo relevantno petletno obdobje od leta 1997 do 2002 kot pravno relevantno obdobje, za katero bi v njenem primeru moral biti izpolnjen materialno-pravni pogoj dejanskega življenja skladno z določbo 4. odstavka člena 1č ZUSDDD.

1. Z izpodbijano odločbo je Upravna enota Ljubljana zavrnila tožničino prošnjo za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje z dne 23. 7. 2013 na podlagi 1. odstavka 1. člena Zakona o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji (ZUSDDD, Uradni list RS, št. 76/2010 – uradno prečiščeno besedilo), ki je bila prvotno vložena pri Upravni enoti Celje in naknadno odstopljena v pristojno reševanje Upravni enoti Ljubljana (v nadaljevanju: Upravna enota), s čimer je bila seznanjena tudi tožnica.

2. Iz obrazložitve med drugim izhaja, da je upravni organ vpogledal listine, ki mu jih je med postopkom predložila tožnica, uradoma pa si je pridobil podatke, da zoper tožnico ni bila vložena pravnomočna obtožnica zaradi kaznivega dejanja, ki se preganja po uradni dolžnosti in da pri nobenem izmed sodišč v Republiki Sloveniji (v nadaljevanju: RS) ni bila zoper njo izdana obsodilna sodba zaradi kaznivega dejanja, ki se preganja po uradni dolžnosti. Nadalje je upravni organ na podlagi  podatkov iz uradne evidence registra stalnega prebivalstva ugotovil, da je imela tožnica na dan 23. 12. 1990 prijavljeno stalno prebivališče na naslovu ..., Celje, in da ji je na navedenem naslovu dne 26. 2. 1992 prenehala prijava stalnega prebivališča na podlagi 81. člena Zakona o tujcih. V nadaljevanju postopka je bilo opravljeno ustno zaslišanje tožnice pred slovenskim veleposlaništvom v BIH na zaprosilo Upravne enote, ki je zatem tožnico z dopisom z dne 22. 10. 2014 seznanila s svojimi ugotovitvami, hkrati pa ji je dala tudi možnost, da se v danem roku pisno izreče o vseh ugotovljenih dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za izdajo odločbe, ter jo obenem pozvala, da predloži dokazila, ki kažejo nasprotno od ugotovljenega. Na navedeni poziv, ki ji je bil osebno vročen 29. 10. 2014, se je tožnica odzvala z dopisom z dne 4. 11. 2014. Upravna enota v nadaljevanju obrazložitve povzema njene navedbe v pisnem odgovoru, na podlagi katerih ugotavlja, da se tožnica ni opredelila glede dejanskega življenja v RS. Prav tako ugotavlja, da tožnica tudi ni predložila kakršnihkoli dokazil, ki bi dokazovala nasprotno, zato njenemu predlogu za izdajo zaprošenega dovoljenja Upravna enota ni sledila na podlagi ugotovitve, da v tožničinem primeru ni izpolnjen eden izmed kumulativno določenih zakonskih pogojev za izdajo zaprošenega dovoljenja, in sicer pogoj dejanskega življenja v Republiki Sloveniji od 23. 12. 1990 dalje po določilih 1. odstavka 1. člena v zvezi s 1. odstavkom, 6. alinejo 3. odstavka in 4. odstavkom 1č člena ZUSDDD.

3. Zoper navedeno prvostopenjsko odločbo je tožnica vložila pritožbo, Ministrstvo za notranje zadeve pa je, kot pritožbeni organ druge stopnje njeno pritožbo, ob sklicevanju na tretji odstavek 248. člena ZUP zavrnilo kot neutemeljeno z odločbo št. 492-536/2014/2 (1312-07) z dne 24. 12. 2014, ker je za razliko od Upravne enote ocenilo, da v konkretnem primeru ni izpolnjen pogoj dejanskega življenja v RS od 23. 12. 1990 dalje po določilih 4. alineje 3. odstavka v zvezi s 4 odstavkom člena 1č in 1. odstavkom 1. člena ZUSDDD.

4. Tožnica v tožbi uveljavlja tožbena ugovore nepopolne in nepravilne ugotovitve dejanskega stanje ter nepravilne uporabe materialnega prava, konkretno 6. in 14. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju: EKČP). Smiselno uveljavlja tudi tožbeni ugovor kršitve pravil postopka s tem, da Upravni enoti očita nepravilno ravnanje, češ da bi upravni organ moral primarno obrazložiti, katerim pogojem bi morala tožnica zadostiti, da bi si lahko pridobila zaprošeno dovoljenje. Tožnica kot neresne označuje razloge, navedene v obrazložitvi izpodbijane odločbe, češ da so v nasprotju z zakonom in v koliziji s sodbo ESČP proti Sloveniji glede izbrisanih, bili pa naj bi tudi v koliziji sami s seboj, češ da je vsaka od navedenih točk neutemeljena. Kot neresne in neutemeljene označuje navedbe, da tožnica ne izpolnjuje pogojev glede stalnega prebivanja, da je bila odjavljena in da se ni nikoli več vrnila. V tožbenem zahtevku sodišču predlaga, da naj odpravi izpodbijano odločbo, s katero je bila njena prošnja zavrnjena, ter ji izda zaprošeno dovoljenje.

5. Tožena stranka je skladno z določili 38. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/06 in nadaljnji) sodišču predložila predmetne upravne spise, posebnega odgovora na tožbo pa ni vložila.

7. V obravnavani sporni zadevi sta upravna organa prve in druge stopnje na podlagi določil ZUSDDD zavrnila tožničino zahtevo za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje tujca v RS ter njeno pritožbo zoper uvodoma navedeno prvostopenjsko odločbo. Sodišče se po vpogledu podatkov predloženega upravnega spisa strinja z razlogi, s katerimi svojo zavrnilno odločitev utemeljuje upravni organ druge stopnje v skladu s podatki v listinah predloženega upravnega spisa in skladno s citiranimi zakonskimi določili ZUSDDD ter se na njegove razloge, da jih ne ponavlja, izrecno sklicuje v skladu s pooblastilom zakonodajalca iz 2. odstavka 71. člena ZUS-1. V zvezi s tožbenimi ugovori pa še dodaja:

8. V obravnavanem primeru je z izpodbijano odločbo Upravna enota na podlagi izpostavljenih določil ZUSDDD sprejela zavrnilno odločitev o tožničini prošnji za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje, ki jo je vložila dne 23. 7. 2013 kot državljanka druge države naslednice nekdanje SFRJ, ki je imela na dan 23. 12. 1990 v RS prijavljeno stalno prebivališče. Po določilu 1. člena ZUSDDD se tujcu, ki je bil na dan 25. 6. 1991 državljan druge republike nekdanje SFRJ in je imel na dan 23. 12. 1990 v Republiki Sloveniji prijavljeno stalno prebivališče ter od tega dne dalje v njej tudi dejansko živi, na njegovo prošnjo izda dovoljenje za stalno prebivanje, če kumulativno izpolnjuje pogoje, določene v tem zakonu.

9. Pogoja dejanskega življenja v RS in upravičene odsotnosti iz RS sta opredeljena v 1.č členu ZUSDDD, po katerem dejansko življenje pomeni, da ima posameznik središče življenjskih interesov glede na osebne, družinske, ekonomske, socialne in druge vezi, ki kažejo, da med njim in RS obstajajo dejanske in trajne povezave. Odsotnost iz RS pa je upravičena, če je oseba zapustila RS in njena odsotnost v neprekinjenem trajanju, ne glede na razlog, ni bila daljša od enega leta. Poleg tega pa je pogoj dejanskega prebivanja izpolnjen tudi v primeru, če je odsotnost, zaradi kateregakoli izmed razlogov, določenih v 3. odstavku 1.č člena, med katerimi je v 1. alineji naveden tudi odhod osebe iz RS zaradi posledic izbrisa iz registra stalnega prebivalstva, trajala do pet let, v nadaljnjem obdobju petih let pa samo, če ravnanja osebe kažejo na to, da se je v času odsotnosti poskušala vrniti v RS in nadaljevati z dejanskim življenjem v RS.

10. V obravnavani zadevi ni sporno, da je tožnica državljanka Bosne in Hercegovine (v nadaljevanju: BIH), rojena dne ... 1963 v Srbcu (BIH) in da je bila dne 25. 6. 1991 tožnica državljanka druge republike nekdanje SFRJ (SR BIH) ter da je imela na dan 23. 12. 1990 prijavljeno stalno prebivališče v RS na naslovu ..., Celje, vse do 26. 2. 1992, ko so zanjo začele veljati določbe 81. člena Zakona o tujcih (ZTuj, Uradni list RS, št. 1/91-I). Prav tako ni sporno, da je bila tožnica dne 26. 2. 1992 izbrisana iz registra stalnega prebivalstva. Ugotovljeno je tudi bilo, da po navedenem datumu tožnica ni več živela v RS že vse od meseca januarja 1992, ko jo je po lastnih navedbah zapustila v začetku meseca januarja 1992 in skupaj s sinom za novo leto odšla na obisk v Prnjavor (BIH), nato pa se niso mogli več vrniti nazaj v RS, ker so bili na meji zavrnjeni zato, ker ni imela potnega lista, ampak zgolj osebno izkaznico, s katero ni bilo mogoče prestopiti državne meje, na podlagi česar je prvostopenjski organ zaključil, da je v tožničinem primeru za prvo petletno obdobje po odhodu iz RS sicer izpolnjen pogoj dejanskega življenja v RS, četudi je njena odsotnost iz Slovenije trajala več kot leto dni, in sicer iz razloga po 6. alineji 3. odstavka 1.č člena ZUSDDD, ker ji je bil zavrnjen vstop v RS. Navedeno je razvidno iz obrazložitve izpodbijane odločbe na str. 5, 2. odstavek. Četudi je v tej zvezi drugostopenjski organ, za razliko od prvostopenjskega organa štel, da tožnici ni uspelo dokazati, da je bila konec januarja 1992 pri poskusu prehoda meje na mejnem prehodu Obrežje res zavrnjena, pa je kljub temu enako kot prvostopenjski organ štel, da je vseeno podan eden izmed razlogov po 3. odstavku člena 1č ZUSDDD, in sicer konkretno razlog iz 4. alineje, to je, če se oseba ni mogla vrniti v Republiko Slovenijo zaradi vojnih razmer v drugih državah naslednicah nekdanje SFRJ ali iz zdravstvenih razlogov. Sodišče zato kot neutemeljen zavrača tožbeni ugovor, da naj upravna organa ne bi odločila materialno - pravno  pravilno ob upoštevanju v konkretnem primeru relevantnih določil  ZUSDDD.

11. Sodišče se strinja z zaključki obeh upravnih organov prve in druge stopnje, da tožnica ni uspela izkazati pogoja dejanskega življenja v RS za drugo relevantno petletno obdobje od leta 1997 do 2002 kot pravno relevantno obdobje, za katero bi v tožničinem primeru prav tako moral biti izpolnjen materialno-pravni pogoj dejanskega življenja skladno z določbo 4. odstavka člena 1č ZUSDDD, po katerem se v primeru, če je odsotnost osebe zaradi razlogov iz 3. odstavka navedenega člena (razen iz druge alineje) trajala več kot pet let, namreč šteje, da je bil pogoj dejanskega življenja izpolnjen v nadaljnjem obdobju petih let samo, če ravnanja osebe kažejo na to, da se je v času odsotnosti poskušala vrniti v Slovenijo in nadaljevati z  nadaljnjim življenjem v RS. Tega pa tožnica v postopku ni niti zatrjevala, niti ni tega kakorkoli izkazovala, kot sta pravilno ugotovila oba upravna organa prve in druge stopnje. Sodišče v tej zvezi tožnici še pojasnjuje, da sta oba upravna organa prve in druge stopnje v skladu z določili 2. odstavka 120. člena1 v povezavi s 153. členom2 Ustave zavezana k spoštovanju načela zakonitosti upravnega odločanja. Navedeno enako velja tudi v konkretnem primeru, v katerem sta oba upravna organa prve in druge stopnje po presoji sodišča postopala pravilno in zakonito v materialnopravnem okviru določil 1. odstavka 1. člena3 v povezavi s 1. odstavkom, 3. odstavkom in 4. odstavkom 1.č člena4 ZUSDDD. Prav tako sta postopala tudi v skladu s procesno – pravnimi standardi, izoblikovanimi na podlagi določil  1. in 2. odstavka 140. člena5 v zvezi s 145. členom6 in 146. členom7 ZUP v posebnem ugotovitvenem postopku, ki se je začel prav na podlagi vloge tožnice oziroma na podlagi njenega zahtevka v vlogi z dne 23. 7. 2013 zaradi ugotavljanja relevantnega dejanskega stanja glede izpolnjevanja kumulativno predpisanih zakonskih pogojev, vključno s pogojem dejanskega življenja v RS od 23. 12. 1990 dalje, glede na to, da tožnica ni predložila nikakršnih dokazil o dejanskem življenju v RS po tem, ko je Slovenijo po lastnih navedbah zapustila skupaj s sinom v začetku meseca januarja 1992 in za novo leto odšla na obisk v Prnjavor (BIH), od koder se nato ni mogla več vrniti nazaj v RS, ker je bila brez potnega lista, tedaj pa ni bilo več mogoče prestopiti državne meje zgolj z osebno izkaznico, zaradi česar ji je bil konec meseca januarja 1992 tudi zavrnjen vstop v RS in se od tedaj dalje ni nikoli več vrnila v RS, na podlagi česar sta upravna organa ugotovila, da tožnica ne izpolnjuje pogoja dejanskega življenja v RS.

12. Povedano še drugače je prvostopenjski upravni organ v konkretnem primeru pravilno na podlagi vloge tožnice z dne 23. 7. 2013 začel voditi posebni ugotovitveni postopek v skladu z določili 145. člena ZUP, po katerem se posebni ugotovitveni postopek izvede v vseh primerih, razen izjemoma, ko gre za skrajšani ugotovitveni postopek po določilih 144. člena ZUP. Da za skrajšani ugotovitveni postopek iz 144. člena ZUP v tem primeru ne gre, je očitno že na podlagi okoliščine, da je sama tožnica v dokazne namene predlagala izvedbo dokazov z vpogledom v več listin, ki jih je v fotokopiji predložila skupaj s svojo vlogo, ki jo je Upravna enota prejela 25. 7. 2013, oziroma ji jih je še dodatno predložila tudi naknadno, skladno z več pozivi uradne osebe, ki je v tej zadevi vodila upravni postopek. Navedeno namreč posledično pomeni, da je Upravna enota morala v tem primeru voditi posebni ugotovitveni postopek skladno s citiranimi določili 145. člena ZUP, v okviru katerega je bila med drugim ustno zaslišana tudi sama tožnica in se je na njeno izpovedbo oprla tudi Upravna enota v izpodbijani odločbi. Tožnici pa, tudi kolikor smiselno uveljavlja tožbeni ugovor bistvene kršitve pravil postopka iz 3. oziroma 7. točke 1. odstavka 237. člena ZUP sodišče v konkretnem primeru ne more slediti. To pa iz razloga, ker je bila tožnica osebno in neposredno ustno med upravnim postopkom tudi zaslišana, prav tako pa je bila še pred izdajo izpodbijane odločbe s posebnim dopisom Upravne enote z dne 22. 10. 2014 pisno seznanjena z vsemi ugotovitvami v upravnem postopku, ki temeljijo na vseh v postopku uporabljenih dokazih, vključno z dokazi, ki si jih je po uradni dolžnosti pridobila sama Upravna enota, tožnica pa se je lahko o njih izrekla v danem roku, v okviru katerega je dne 4. 11. 2014 podala svoj pisni odgovor, do katerega se je Upravna enota tudi opredelila v svoji obrazložitvi, oziroma sta ga upoštevala pri sprejemu svoje odločitve oba upravna organa prve in druge stopnje.

13. Sodišče po povedanem ugotavlja, da je bilo ravnanje obeh upravnih organov prve in druge stopnje skladno z ustavnim načelom zakonitosti delovanja uprave iz 1. in 2. odstavka 120. člena v povezavi s 153. členom Ustave, prav tako pa tudi z zahtevami iz 3. in 4. odstavka člena 1č ZUSDDD ter izpostavljenimi določili ZUP, na podlagi katerih je Upravna enota v upravnem postopku pridobila izpovedbo v postopku zaslišane tožnice, ki ji je Upravna enota tudi sledila ter pravilno ugotovila, da tožnica ni izkazala ravnanj, ki bi kazala na to, da se je v času svoje odsotnosti (iz območja RS od januarja leta 1992 dalje) poskušala vrniti in nadaljevati z dejanskim življenjem v RS v nadaljnjem obdobju petih let, torej po zaključku prvega petletnega obdobja, šteto od 26. 2. 1992 (prvo petletno obdobje) oziroma od 1997 dalje (nadaljnje petletno obdobje). Tožbeni očitek glede nepravilnega ravnanja oziroma postopanja obeh upravnih organov prve in druge stopnje sodišče zavrača kot neutemeljen, saj sta se oba upravna organa pri svoji odločitvi oprla na dejansko stanje, ki je bilo ugotovljeno, med drugim, tudi na podlagi izpovedbe same tožnice na njenem ustnem zaslišanju dne 2. 7. 2014. Tedaj je na posebno vprašanje, ali se je po zapustitvi kdaj vračala v Slovenijo, tožnica odgovorila, da samo takrat v mesecu januarju 1992, ko ji je bil zavrnjen vstop v RS, potem pa ne več zaradi razlogov, ki jih je podrobneje opisala, in ko je bila še pred izdajo izpodbijane odločbe nato še dodatno pisno posebej seznanjena z ugotovitvami Upravne enote v dopisu, ki je bil tožnici osebno vročen 29. 10. 2014, s katerim je bila dodatno tudi pozvana, da v danem roku predloži dokazila, ki bi glede izpolnjevanja pogoja dejanskega življenja v RS dokazovala nasprotno, v danem roku niti pozneje tožnica ni predložila nobenega dodatnega dokazila.

14. Kar zadeva tožbeni ugovor nepravilne uporabe materialnega prava v konkretnem primeru sodišče glede uporabe določil 3. in 4. odstavka 1.č člena ZUSDDD tožnici pojasnjuje enako, kot je že večkrat pojasnilo v drugih primerljivih zadevah, na primer v sodbah št. IV U 50/2012 z dne 11. 6. 2013, I U 1377/2014 z dne 5. 11. 2015 in I U 1520/2014 z dne 3. 11. 2015, in sicer, da je zakonodajalec novelo ZUSDDD-B, ki predstavlja pravno podlago za odločitev v obravnavani sporni zadevi, sprejel na podlagi ugotovitev Ustavnega sodišča RS, da je ZUSDDD, kakršen je bil v veljavi pred sprejetjem novele, neustaven, ker določenim državljanom drugih republik nekdanje SFRJ, ki so bili 26. 2. 1992 izbrisani iz registra stalnega prebivalstva, od navedenega dne ne priznava stalnega prebivanja in ne ureja možnosti pridobitve dovoljenja za stalno prebivanje. Takrat veljavni 1. člen ZUSDDD pa je bil po mnenju Ustavnega sodišča RS neustaven, ker ni določno opredeljeval meril za ugotavljanje izpolnjevanja pogoja dejanskega življenja za pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje (1., 2. in 3. točka izreka odločbe št. U-I-246/02-28 z dne 3. 4. 2003). Omenjeno neskladje zakona z ustavnimi določbami je zakonodajalec odpravil prav z novelo ZUSDDD-B, ki je v skladu s stališči Ustavnega sodišča RS med drugim določneje opredelila nedoločen pravni pojem dejanskega življenja v Republiki Sloveniji (1.č člen ZUSDDD). To je novela ZUDDD-B storila tako, da je določila kriterije za določitev tega pojma, opredelila pa je tudi primere upravičene odsotnosti iz Republike Slovenije ter upravičen čas trajanja teh odsotnosti. Ti kriteriji (ob upoštevanju razlage Ustavnega sodišča RS v navedeni odločbi, predvsem točke B-V in B-VI) so bili v obravnavnem primeru, kot rečeno, upoštevani pravilno, tako za obdobje od 1992 do 1997, kot obdobje od leta 1997 do leta 2002, kar nadalje pomeni tudi to, da tožnica ne more uspeti s posplošenimi tožbenimi navedbami, da naj bi v zadevi, kakršna je obravnavana sporna zadeva, za izpolnitev pogoja iz 4. odstavka 1č. člena ZUSDDD dokaznemu standardu v zvezi z dokaznim bremenom stranke v upravnem postopku zadostila že zgolj strankina navedba, da se zaradi posledic izbrisa iz registra stalnega prebivalstva, slabega zdravstvenega stanja zakonca in slabe finančne situacije v celotnem relevantnem obdobju ni mogla vrniti  v RS, brez da bi stranka v upravnem postopku dejansko in konkretno izkazovala svoje poizkušanje vrniti se in nadaljevati z dejanskim življenjem v RS.

15. Sodišče je na podlagi 1. odstavka 63. člena ZUS-1 tožbo zavrnilo kot neutemeljeno.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.