UPRS sodba I U 1126/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2015-04-07

Jonika Marflak Trontelj (preds.), mag. Mira Dobravec Jalen (poroč.), mag. Miriam Temlin Krivic

promet s kmetijskimi zemljišči - odobritev pravnega posla - načelno pravno mnenje - odklonitev sklenitve prodajne pogodbe - sodba kot izvršilni naslov

Stališče, da za primere, ko ponudnik odkloni sestavo listine o sklenjeni pogodbi, vlogi za odobritev pravnega posla ni treba priložiti sklenjene pogodbe o pravnem poslu, velja kot obvezno od sprejema načelnega pravnega mnenja, sprejetega dne 6. 4. 2012. Presoji organa, da je pravočasna vloga za odobritev pravnega posla, ki jo je A.A. vložila 30. 8. 2011 (to je po tem, ko je bil pravnomočno končan sodni postopek na podlagi tožbe, ki jo je vložila v letu 2008), in ki izhaja iz mnenja, da je v primeru, ko je kupec moral vložiti tožbo na sklenitev kupne pogodbe, treba šteti, da 60-dnevni rok iz prvega odstavka 22. člena ZKZ teče od (prejema) pravnomočne sodbe (in to stališče ne odstopa od večinskega stališča tedanje sodne prakse, utemeljene tudi na predhodnem pravnem mnenju VS iz leta 1984), zato sodišče v celoti pritrjuje.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Upravna enota Ljubljana (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo odobrila pravni posel – kupoprodajno pogodbo, odrejeno s sodbo Višjega sodišča v Ljubljani P 2304/2008-II z dne 13. 7. 2008 (pravilno: II Cp 293/2011 z dne 13. 7. 2011) in sodbo Okrožnega sodišča v Ljubljani P 2304/2008-II z dne 29. 9. 2010 in sklenjeno med prvo tožnico kot prodajalko ter A.A. kot kupovalko in katere predmet je kmetijsko zemljišče parc. št. 877 travnik v izmeri 15.275 m2, k.o. …, za kupnino v znesku 19.857,50 EUR (v 1. točki izreka) ter predlog tožnikov za priznanje stroškov pravnega zastopanja zavrnila (v 2. točki izreka). Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je A.A. edina vložila zahtevo za odobritev pravnega posla. Zahtevo pa je tudi vložila v predpisanem roku, to je v 60 dneh po prejemu pravnomočne sodbe, saj se je za tak primer, ko se sklenitev pravnega posla iztoži, uveljavila sodna praksa, da rok za vložitev zahteve za odobritev začne teči od dne, ko je bila tožniku vročena sodba oziroma od dne pravnomočnosti sodbe. Iz priložene vročilnice je razvidno, da je A.A. po pooblaščenem odvetniku sodbo Višjega sodišča prejela 16. 8. 2011, zahtevo za odobritev pravnega posla pa je vložila 30. 8. 2011. Prav tako ni pomembno, ali je navedena po izdaji sodbe stopila v kontakt s prodajalko in ali sta potem sklenili pisno pogodbo; iz točke 6 izreka prvostopenjske sodbe namreč izhaja, da ta sodba nadomešča kupoprodajno pogodbo. Upravni organ je še ugotovil, da prodajalka ni lastnica zaščitene kmetije. Na podlagi navedenega je pravni posel odobril.

2. Ministrstvo za kmetijstvo in okolje (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je z odločbo z dne 16. 6. 2014 zavrnilo pritožbo tožnikov zoper odločbo prvostopenjskega organa; glede stroškov postopka pa je odločilo, da gredo v breme pritožnikov. S sklepom pa je zavrnilo zahtevek tožnikov za povračilo upravne takse.

3. Tožnika v tožbi navajata, da je A.A. vlogo za odobritev pravnega posla vložila prepozno. Po 22. členu Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ) se vloga za odobritev pravnega posla vloži najpozneje v 60 dneh po izteku roka za sprejem ponudbe; ta rok je prekluzivni. A.A. pa je v navedenem 60-dnevnem roku na sodišče vložila tožbo zaradi sklenitve kupoprodajne pogodbe. Šele po vročitvi sodbe z dne 13. 7. 2011 pa je vložila vlogo za odobritev pravnega posla. Iz formularja, na katerem se vloži vloga za odobritev pravnega posla, izhaja, da se kot obvezna priloga priloži ali darilna ali izročilna pogodba, torej ne sodba, kot jo je priložila A.A.. Sklicevanje prvostopenjskega organa na uveljavljeno sodno prakso glede poteka roka za vložitev zahteve za odobritev pravnega posla, kadar je vložena tožba na sklenitev pogodbe, ni pravilno. Dejstvo namreč je, da je bila pogodba sklenjena že s trenutkom sprejema ponudbe najboljšega ponudnika. Zato posledično ni bilo potrebe za vložitev tožbe na sklenitev kupoprodajne pogodbe ter tudi ni možen zaključek, da bi sodni postopek pretrgal navedeni 60-dnevni rok. Tožnika sta se že v pritožbi zoper prvostopenjsko odločbo in v samem prvostopenjskem postopku sklicevala na obsežno sodno prakso ter svoja pravna naziranja podrobno utemeljila, ter sodišču predlagata, da njune navedbe upošteva kot del tožbenih navedb. Sklicevanje prvostopenjskega organa na sodno prakso, po kateri je rok za vložitev zahteve za odobritev pravnega posla začel teči šele od vročitve sodbe A.A., je nepravilna, kajti zakonska dikcija je ves čas nespremenjena; na podlagi določb Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju OZ) že ves čas šteje, da je pogodba sklenjena, ko je bila ponudba sprejeta, torej ko sta se stranki sporazumeli o vseh bistvenih sestavinah pogodbe. Kakršnokoli drugačno sklicevanje na sodno prakso je neutemeljeno, saj slovenska pravna ureditev ne pozna tako imenovanega case law, kot to pozna angleška pravna ureditev. Glede na navedeno sta upravna organa tudi nepravilno odločila o stroških postopka. Tožnika sodišču predlagata, naj tožbi ugodi in odpravi odločbi organov obeh stopenj ter drugostopenjski sklep, zahtevata pa povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

4. Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe kot neutemeljene iz razlogov, navedenih v obrazložitvi izpodbijanih odločb ter sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

5. Sodišče je tožbo kot stranki z interesom poslalo v odgovor tudi A.A., vendar ta odgovora na tožbo ni podala.

7. V obravnavni zadevi je sporna odločitev, da se odobri pravni posel za pridobitev kmetijskega zemljišča parc. št. 877 travnik v izmeri 15.275 m2, k.o. …, za kupnino v znesku 19.857,50 EUR, sklenjen med prvo tožnico kot lastnico zemljišča in kot prodajalko ter A.A. kot kupovalko, in izkazan s sodbo Okrožnega sodišča v Ljubljani P 2304/2008-II z dne 29. 9. 2010 (v zvezi s sodbo Višjega sodišča v Ljubljani II Cp 293/2011 z dne 13. 7. 2011), ki nadomešča kupoprodajno pogodbo. Tožnika menita, da upravni organ pravnega posla ne bi mogel odobriti, ker je bila vloga za odobritev pravnega posla vložena po izteku roka, določenega v ZKZ, in ki je prekluziven.

8. Po prvem odstavku 22. člena ZKZ poda fizična ali pravna oseba, ki sklene pravni posel z lastnikom nepremičnine, vlogo za odobritev pravnega posla; vloga se vloži najpozneje v šestdesetih dneh po poteku roka za sprejem ponudbe. Ni sporno, da je v obravnavani zadevi rok za sprejem ponudbe potekel 3. 7. 2008. Vendar A.A. kot eden od sprejemnikov ponudbe (drugi sprejemnik ponudbe je bil drugi tožnik) v roku 60 dni od navedenega dne pri prvostopenjskem organu ni vložila vloge za odobritev pravnega posla; iz upravnega spisa v zadevi izhaja, da je v tem roku, 29. 8. 2008 prvostopenjski organ obvestila, da s tedanjo lastnico (B.B.)  predmetnega kmetijskega zemljišča ni uspela skleniti pogodbe ter je zato prisiljena  vložiti tožbo na sklenitev pogodbe, katere kopijo je priložila obvestilu. Iz izpodbijane odločbe pa nato izhaja, da je kupovalka A.A. vlogo za odobritev pravnega posla vložila 30. 8. 2011 ter ji priložila prvostopenjsko sodbo P 2304/2008-II z dne 29. 9. 2010 in drugostopenjsko sodbo II Cp 293/2011 z dne 13. 7. 2011 in da je prvostopenjski organ vlogo za odobritev pravnega posla štel za  pravočasno, ker je bila vložena v okviru roka 60 dni, ki je pričel teči 16. 8. 2011, ko je A.A. prejela sodbo drugostopenjskega sodišča.

9. Vrhovno sodišče Republike Slovenije je na občni seji 6. 4. 2012 sprejelo načelno pravno mnenje (kot izhaja iz obrazložitve - namenjeno poenotenju sodne prakse glede sodnega varstva položaja udeležencev v postopku prodaje kmetijskih zemljišč, kot je urejen v veljavnem ZKZ), v katerem je med drugim navedeno: (1) ko ponudnik prejme izjavo o sprejemu ponudbe, je kupoprodajna pogodba sklenjena pod odložnim pogojem odobritve s strani pristojne upravne; (2) če je izjavo o sprejemu ponudbe podalo več predkupnih upravičencev, je pogojno sklenjenih več zavezovalnih pravnih poslov; (3) zahteva po predložitvi pogodbe o pravnem poslu v postopku odobritve pravnega posla iz 22. člena ZKZ je izpolnjena, če se predkupni upravičenec, ki je pravočasno sprejel ponudbo, sklicuje na izjavo o sprejemu ponudbe; (4) pristojna upravna enota za vse, ki so pravočasno zahtevali odobritev pravnega posla, vodi en postopek in z odločbo odobri le enega od pogojno sklenjenih pravnih poslov.

10. Iz obrazložitve navedenega načelnega pravnega mnenja pa med drugim izhaja, da je bilo v letu 1984 na podlagi tedaj veljavnega ZKZ sprejeto pravno mnenje, v katerem je bilo med drugim zavzeto stališče, da je ponudba po ZKZ zavezujoča, vendar pogodba s sprejemom ponudbe še ni sklenjena ter da ima zato predkupni upravičenec, s katerim prodajalec noče skleniti pogodbe, zahtevek za sklenitev pogodbe in za izstavitev zemljiškoknjižne listine. Kljub novemu ZKZ v letu 1996, ki je bil naknadno tudi noveliran, je sodna praksa sledila pravnemu mnenju iz leta 1984. Vendar se je zaradi razmejitve med zavezovalnim in razpolagalnim pravnim poslom, ki jo je uveljavil Stvarnopravni zakonik v letu 2003, vse pogosteje zastavil dvom o pravilnosti stališča, da mora predkupni upravičenec pred vložitvijo vloge za odobritev pravnega posla najprej iztožiti sklenitev pogodbe v pravdnem postopku. Pristojni upravni organi so sicer sledili takšni praksi pravdnih sodišč, vendar so imeli težave pri odločanju o pravočasnosti vlog za odobritev pravnega posla; zavzeli so stališče, da rok za vložitev zahteve za odobritev v takšnem primeru teče šele od pravnomočnosti sodbe, s katero je bila  toženi stranki naložena sklenitev prodajne pogodbe. Vrhovno sodišče je v sklepu II Ips 835/2007 z dne 28. 1. 2009 nato zavzelo stališče, da je ponudba zavezujoča in da je pogodba sklenjena s prejemom izjave o sprejemu ponudbe (in pod odložnim pogojem odobritve), čemur je sodna praksa nato večinoma sledila. Kot izhaja iz nadaljevanja obrazložitve načelnega pravnega mnenja, sta njegov sprejem narekovali spremenjena pravna ureditev in zagotovitev pravne varnosti. Načelno pravno mnenje pa se nato sklicuje še na sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 365/2010 z dne 9. 6. 2011 ter njeno stališče, da za primere, ko ponudnik odkloni sestavo listine o sklenjeni pogodbi, vlogi za odobritev pravnega posla ni treba priložiti sklenjene pogodbe o pravnem poslu, ampak zadošča sklic na sprejem ponudbe, saj je pogodba sklenjena s prejemom izjave o sprejemu ponudbe.

11. Navedeno stališče, da za primere, ko ponudnik odkloni sestavo listine o sklenjeni pogodbi, vlogi za odobritev pravnega posla ni treba priložiti sklenjene pogodbe o pravnem poslu, velja kot obvezno od sprejema načelnega pravnega mnenja, sprejetega dne 6. 4. 2012 (110. člen Zakona o sodiščih). Presoji organa, da je pravočasna vloga za odobritev pravnega posla, ki jo je A.A. vložila 30. 8. 2011 (to je po tem, ko je bil pravnomočno končan sodni postopek na podlagi tožbe, ki jo je vložila v letu 2008), in ki izhaja iz mnenja, da je v primeru, ko je kupec moral vložiti tožbo na sklenitev kupne pogodbe, treba šteti, da 60-dnevni rok iz prvega odstavka 22. člena ZKZ teče od (prejema) pravnomočne sodbe (in to stališče ne odstopa od večinskega stališča tedanje sodne prakse, utemeljene tudi na predhodnem pravnem mnenju VS iz leta 1984), zato sodišče v celoti pritrjuje. Na tako uporabo načelnega pravnega mnenja, da raznolikost stališč glede razlage določb ZKZ o postopku prodaje kmetijskih zemljišč v dotedanji praksi upravnih organov in sodišč ne bi bila v škodo oseb, udeleženih v postopkih prodaje kmetijskih zemljišč, končno napotuje v zaključnem delu tudi samo mnenje.

12. S povedanim sodišče zavrača kot neutemeljene tožbene navedbe, da je prvostopenjski organ nepravilno štel vlogo za odobritev pravnega posla A.A. za pravočasno, ker da je bila vložena po izteku prekluzivnega roka, določenega v 22. členu ZKZ, in da se organ ne bi mogel sklicevati na stališča sodne prakse ter da vložitev tožbe na sklenitev kupne pogodbe ni bila potrebna, glede na to, da so relevantne določbe OZ o tem, kdaj šteje pogodba za sklenjeno, ves čas nespremenjene.

13. Po tem ko je sodišče pregledalo spisno dokumentacijo v zadevi ter opravilo uradni preizkus pravilnosti uporabe materialnega in procesnega prava ter preizkus utemeljenosti podanih tožbenih navedb, je presodilo, da je prvostopenjski organ pravni posel za pridobitev kmetijskega zemljišča parc. št. 877 k.o. … na podlagi vloge A.A. mogel odobriti. Kolikor pa se tožnika neopredeljeno sklicujeta na navedbe, podane v prvostopenjskem postopku in pritožbi, sodišče šteje, da sta nanje odgovorila upravna organa, tožnika pa tudi ne navajata, da naj bi na te navedbe ne bilo odgovorjeno. Če gre pri tem za navedbe, ki jih uradni preizkus upravnih aktov, ki ga opravi sodišče, ne zajame, tožnika pa pri njih vztrajata, bi jih v tožbi morala eksplicitno in jasno izpostaviti, saj tožba predstavlja samostojno pravno sredstvo ter njeno trditveno podlago predstavljajo v njej podane navedbe, do katerih le se sodišče mora in more vsebinsko opredeliti.

14. Ker je po presoji sodišča prvostopenjski organ o vlogi za odobritev pravnega posla odločil pravilno, brez podlage tožnika trdita, da je o stroških tega postopka nepravilno odločeno. Če je v postopku udeleženih več strank z nasprotujočimi interesi, se stroški krijejo po načelu uspeha v postopku (114. člen Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP). To pa pomeni, da A.A., ki je v prvostopenjskem postopku v celoti uspela, ni dolžna tožnikoma povrniti stroškov, ki so jima nastali. Prav tako je pravilna odločitev v drugostopenjski odločbi, da gredo pritožbeni stroški v breme tožnikov, saj je o njuni pritožbi, ob tem ko sodišče pritrjuje prvostopenjski odločbi kot pravilni in zakoniti, odločeno pravilno z zavrnitvijo.

15. Po presoji sodišča je drugostopenjski organ v sklepu pravilno odločil (tudi) o zahtevku tožnikov za povrnitev upravne takse. Ob tem ko je tudi po presoji sodišča o njuni pritožbi odločeno pravilno z zavrnitvijo, saj sodišče pritrjuje prvostopenjski odločbi kot pravilni in zakoniti, tožnika  brez podlage uveljavljata povrnitev upravne takse (prvi odstavek 17. člena Zakona o upravnih taksah).

16. Ker je sodišče presodilo, da je bil postopek izdaje izpodbijanih upravnih aktov pravilen ter da sta odločbi pravilni in na zakonu utemeljeni, prav tako sklep drugostopenjskega organa, je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo. Sodišče pri tem dodaja, da je štelo, da je drugostopenjska odločba izpodbijana le v delu, v katerem jo je po določbah ZUS-1 dopustno izpodbijati (2. člen ZUS-1), to je glede stroškov pritožbenega postopka. Pripominja pa še, da bo moral prvostopenjski organ, če tega že ni storil, popraviti očitno pomoto v izreku svoje odločbe o številki in datumu drugostopenjske sodbe.

17. O stroških sodnega postopka je sodišče odločilo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, kadar sodišče tožbo (med drugim) zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.