UPRS sodba in sklep IV U 138/2014, enako tudi IV U 139/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2015-01-22

Majda Kovačič (preds.), Melita Ambrož (poroč.), Nataša Smrekar

izločitev uradne osebe - zavrnitev zahteve za izločitev - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - zavrženje tožbe - stroški postopka - stroški odgovora na pritožbo

V postopku izločitve ni mogoče kot strank z nasprotnim interesom šteti strank, ki so udeležene v (osnovnem) upravnem postopku, torej v obravnavanem primeru strank, ki so udeležene v postopku razlastitve. Ker torej občina (razlastitvena upravičenka) v zadevi zahteve za izločitev uradne osebe nima lastnosti stranke z nasprotnim interesom, na podlagi prvega odstavka 241. člena ZUP tudi nima pravice podati obrazloženega odgovora na pritožbo in v posledici tega tudi ne pravice do povrnitve stroškov, ki so ji zaradi tega nastali.

I. Tožba zoper sklep Upravne enote Slovenske Konjice št. 021-19/2014/3 z dne 11. 2. 2014 se zavrže.

II. Tožbi se v delu, ki se nanaša na 3. in 4. točko izreka odločbe Ministrstva za infrastrukturo in prostor št. 021-8/2014-2 dne 7. 5. 2014, ugodi in se zadeva v tem obsegu odpravi ter vrne istemu organu v ponovni postopek.

III. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR, v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Upravna enota Slovenske Konjice kot prvostopenjski upravni organ je s sklepom št. 021-19/2014/3 z dne 11. 2. 2014, zavrnila predlog A.A. in predlog B.B. (tožnice v tem upravnem sporu), za izločitev uradne osebe C.C., svetovalca III, na Oddelku za kmetijstvo in prostor, iz vodenja upravnega postopka v zadevi razlastitve nepremičnin razlastitvenim zavezancem A.A., B.B. in D.D. Odločitev je prvostopenjski organ utemeljil z ugotovitvijo, da je skladno z določbo prvega odstavka 37. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) mogoče zahtevati izločitev uradne osebe iz razlogov naštetih v 35. členu ZUP, lahko pa tudi takrat, kadar druge okoliščine vzbujajo dvom v nepristranost. Stranka mora pri tem navesti okoliščine, zaradi katerih je po njenem mnenju podan razlog za izločitev. V obravnavani zadevi je prvostopenjski organ ugotovil, da razlogi za izločitev niso utemeljeni, saj stranki nista izkazali nobenega osebnega motiva uradne osebe po določenem, za stranki neugodnem zaključku upravnega postopka, da bi le ta lahko predstavljala obstoj okoliščine, ki bi vzbujala dvom o nepristranosti uradne osebe, niti niso bili izraženi in ne izpolnjeni izločitveni razlogi v smislu določbe 35. člena ZUP.

2. Drugostopenjski organ, Ministrstvo za infrastrukturo in prostor, je z odločbo št. 021-8/2014-2 z dne 7. 5. 2014, pritožbo tožnice zoper prej navedeni sklep zavrnilo in odločilo, da sta pritožnika na podlagi določbe prvega odstavka 114. člena ZUP dolžna Občini Slovenske Konjice povrniti stroške pritožbenega postopka v skupni višini  220,21 EUR.

3. Tožnica odločitvi tožene stranke oporeka in ponovno navaja razloge na katerih je temeljil njen predlog za izločitev uradne osebe. Ti razlogi (uradna oseba je na ustno obravnavo vabila osebe, hipotekarne upnike in to kljub temu, da razlastitvena upravičenka predloga po 108. člena Zakona o urejanju prostora, v nadaljevanju ZUreP-1, ni podala; da so se obravnave vršile v prostorih občine, ki je bila v tem postopku stranka z nasprotnim interesom; da je uradna oseba ignorirala utemeljena opravičila zavezancev in da je uradna oseba na zapisnik povzela izjave stranke, ki so bile podane pred začetkom obravnave in ne na obravnavi) kažejo na to, da obstajajo resni in tehtnih razlogi, ki utemeljujejo dvom v nepristranost uradne osebe. Že samo dejstvo, da se je obravnava vršila v prostorih občine, kaže na interese uradne osebe v tem postopku. Prav tako se prvostopenjski organ do očitkov tožeče stranke ni konkretno opredelil in ni podal nikakršnega vsebinskega odgovora, zakaj je zahteva za izločitev neutemeljena. Takšne pomanjkljivosti drugostopenjski organ ne more odpraviti sam.

4. Glede stroškov postopka pa navaja, da se ne strinja z odločitvijo o stroških postopka. Upravni organ druge stopnje je z izpodbijanim upravnim aktom odločil tudi o stroških postopka ter tožnici naložil v plačilo stroške tega pritožbenega postopka. Tožnica poudarja, da postopek, ki teče v tej zadevi predstavlja samostojen in ločen postopek v primerjavi s postopkom razlastitve. Te okoliščine so pomembne z vidika vprašanja, kdo je stranka postopka v postopku izločitve uradne osebe, torej je vprašanje, ali je stranka v postopku lahko Občina Slovenske Konjice. Po prepričanju tožnice je v postopku zaradi zahteve za izločitev uradne osebe tožnica edina stranka. To pomeni, da v tem postopku ni udeleženih več strank z nasprotujočimi interesi, zato ni mogoče uporabiti določbe 114. člena ZUP. Vprašanje se pojavlja tudi, kdo je sploh občini, ki ni stranka tega postopka, poslal v odgovor pritožbo, ki jo je zoper sklep prvostopenjskega organa vložila tožnica.  Tudi če se zanemari vse navedeno, bi lahko bili Občini Slovenske Konjice priznani samo potrebni in koristni stroški, vendar drugostopenjski organ te odločitve na ta način ni obrazložil. Ker sta izpodbijana akta obremenjena s postopkovnimi kršitvami, tožnica predlaga njuno odpravo.

5. Tožena stranka je sodišču posredovala upravne spise. Odgovora na tožbo ni poslala.

7. V predhodnem preizkusu tožbe, ki ga je sodišče dolžno opraviti na podlagi 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), sodišče tožbo s sklepom zavrže, če ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu (4. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1). Sodišče mora na razloge iz 36. člena ZUS-1 paziti po uradni dolžnosti, ves čas postopka.

8. V skladu s prvim odstavkom 2. člena ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti tistih dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj, o zakonitosti drugih upravnih aktov pa le, če tako določa zakon. Upravni akt v smislu ZUS-1 je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je upravni organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). Tako v upravnem sporu ni mogoče izpodbijati vsakega upravnega akta, ampak le tistega, ki po materialnem kriteriju vsebuje vsebinsko odločitev o materialno-pravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnika. Če pa gre za upravne akte, ki pomenijo zgolj procesno odločitev, so takšni akti lahko predmet presoje v upravnem sporu le, če tako določa zakon. V tem upravnem sporu je izpodbijani sklep o zavrnitvi zahteve tožnika za izločitev uradne osebe odločitev procesne narave, ki se nanaša na izvedbo postopka razlastitve po določbah ZUreP-1, ki nima (postopkovnih) določb, ki bi določale drugače. V upravnem sporu pa se na podlagi drugega odstavka 5. člena ZUS-1 lahko izpodbijajo le tisti upravni akti, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan. Sklep o neizločitvi uradne osebe pa predstavlja nesporno zgolj procesno odločitev, ne pa odločitev o glavni stvari, zato ne uživa samostojnega sodnega varstva v upravnem sporu. Tudi Vrhovno sodišče RS je v svojih odločitvah sprejelo stališče, da odločanje o zavrnitvi strankine zahteve za izločitev uradne osebe ni dopusten predmet odločanja v upravnem sporu (npr. I UP 362/2007, I Up 470/2008, I Up 250/2009, I Up 121/2010).

9. Ker je tožba vložena zoper upravni akt procesne narave, ki ga v upravnem sporu ni mogoče izpodbijati, je sodišče v skladu z določbo 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, tožbo v delu, ki se nanaša na sklep Upravne enote Slovenske Konjice, št. 021-19/2014/3 z dne 11. 2. 2014, kot nedovoljeno zavrglo.

10. Tožba zoper 3. in 4. točko izreka odločbe Ministrstvo za infrastrukturo in prostor št. 021-8/2014-2 z dne 7. 5. 2014, je utemeljena.

11. Na podlagi prvega odstavka 241. člena ZUP mora organ, ki je izdal odločbo, pritožbo poslati morebitnim strankam z nasprotnim interesom, da se izrečejo o pritožbi in o morebitnih novih dejstvih in dokazih. Povrnitev stroškov upravnega postopka stranki z nasprotnim interesom ureja prvi odstavek 114. člena ZUP, ki določa, da v kolikor je v postopku udeleženih dvoje ali več strank z nasprotujočimi interesi, krije stroške postopka stranka, ki je povzročila postopek, vendar le, če se je ta končal v njeno škodo. Pogoja, ki ga je določal tretji odstavek 114. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list SFRJ, št. 47/86), da se stroški pravnega zastopanja povrnejo le, če je bilo zastopanje potrebno in upravičeno, v novem ZUP ni več.

12. Drugostopenjski organ je po presoji sodišča odločitev o stroških pritožbenega postopka nepravilno oprl na določbo prvega odstavka 114. člena ZUP.  V upravni praksi je res uveljavljeno ravnanje, da se uradna oseba, katere izločitev se zahteva, pred odločitvijo zasliši (tako tudi Breznik in ostali avtorji, Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, GV Založba 2004, stran 176), kar dokazuje v obravnavanem primeru prvostopenjskemu spisu priložen zapisnik z dne 10. 2. 2014, vendar uradne osebe v tem primeru ni mogoče obravnavati kot stranke z nasprotnim interesom, saj mora tudi sama v primeru obstoja okoliščin, ki vzbujajo dvom v njeno nepristranost, obvestiti organ, ki je pristojen za odločanje o izločitvi (36. člen ZUP). Prav tako v postopku izločitve ni mogoče kot strank z nasprotnim interesom šteti strank, ki so udeležene v (osnovnem) upravnem postopku, torej v obravnavanem primeru strank, ki so udeležene v postopku razlastitve. Ker torej po presoji sodišča Občina Slovenske Konjice v zadevi zahteve za izločitev uradne osebe nima lastnosti stranke z nasprotnim interesom, na podlagi prvega odstavka 241. člena ZUP tudi nima pravice podati obrazloženega odgovora na pritožbo in v posledici tega tudi ne pravice do povrnitve stroškov, ki so ji zaradi tega nastali.

13. Glede na navedeno je sodišče  tožbi v delu, ki se nanaša na 3. točko (in 4. točko) izreka odločbe Ministrstva za infrastrukturo in prostor, št. 021-8/2014-2 z dne 7. 5. 2014, na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ugodilo in  jo odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek, v katerem bo morala skladno z določbo četrtega odstavka 64. člena in v roku določenem v tem odstavku o vlogi Občine Slovenske Konjice za povrnitev stroškov postopka ponovno odločati.

14. Ker je sodišče tožbi (delno) ugodilo in odpravilo izpodbijani upravni akt, je tožeča stranka v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1, glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve, upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku, v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožečo stranko pa je v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, se ji priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povišani za 22% DDV, torej za 62,70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika; OZ).

Opr. št: IV U 139/2014, ECLI:SI:UPRS:2014:IV.U.139.2014

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

Sklep I Up 470/2008, enako tudi I Up 121/2010 in I Up 436/2009, I Up 414/2009