UPRS sodba in sklep I U 1242/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2015-03-10

mag. Miriam Temlin Krivic (preds.), Petra Hočevar (poroč.), Jonika Marflak Trontelj

varstvo konkurence - pravica do obrambe - pravica do vpogleda v spis - dolžnost varovanja osebnih podatkov

Tožnik ne navaja konkretnih razlogov, s katerimi bi izpodbijal odločitev toženke v delu, ki se nanaša na zavrnitev njegove zahteve za pregledovanje in kopiranje zaupnih različic dokumentov.

I. Tožba se v delu, ki se nanaša na zavrnitev zahteve tožeče stranke za pregledovanje in kopiranje zaupnih različic dokumentov št. 306-75/2008-15 ter prilog k dokumentoma št. 306-23/2013-28 in 306-22/2010-15, zavrne.

II. Tožba se v delu, ki se nanaša na zavrnitev zahteve tožeče stranke za pregledovanje in kopiranje zaupnih različic dokumentov št. 306-23/2013-67, 306-23/2013-68, 306-23/2013-69, 306-23/2013-79, 306-23/2013-80 in 306-23/2013-83, zavrže.

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Javna agencija Republike Slovenije za varstvo konkurence (v nadaljevanju toženka) je z izpodbijanim sklepom tožniku dovolila vpogled v spis pod opr. št. 306-23/2013 in sicer je dovolila pregledovanje in kopiranje vseh dokumentov razen tistih, navedenih v 2. točki tega sklepa (1. točka izreka); zahtevo tožnika v delu, v katerem se nanaša na pregledovanje in kopiranje zaupnih različic dokumentov št. 306-23/2013-67, 306-23/2013-68, 306-23/2013-69, 306-23/2013-79, 306-23/2013-80, 306-23/2013-83, 305-75/2008-15 ter prilog k dok. št. 306-23/2013-28 in 306-22/2010-15 zavrnila ter dovolila pregled in kopiranje nezaupnih različic dokumentov (2. točka izreka) in še odločila, da z izdajo tega sklepa niso nastali posebni stroški (3. točka izreka). V obrazložitvi je navedla, da je tožnik zaprosil za vpogled v spis pod opr. št. 306-23/2013. V postopku je bil 20. 6. 2014 izdan povzetek relevantnih dejstev (v nadaljevanju PRD). Tožnik je zahteval vpogled v vse dokumente iz spisa. Toženka je uvodoma citirala 18. člen Zakona o preprečevanju omejevanja konkurence (v nadaljevanju ZPOmK-1) ter 16. in 17. točko prvega odstavka 3. člena ZPOmK-1. Ugotovila je, da so dokumenti št. 306-23/2013-67, - 68, - 69, - 79, - 80 in - 83, označeni kot zaupni, ker predstavljajo poslovne skrivnosti podjetij. Toženka podatkov iz teh dokumentov v PRD ni uporabila, lahko pa tožnik z vpogledom v nezaupne različice oceni, ali bi lahko ti podatki pomenili razbremenilne dokaze in za vpogled ponovno zaprosi. Glede dokumenta št. 306-75/2008-15 in prilog k dokumentu št. 306-23/2013-28 (CD) in št. 306-22/2010-15 (USB ključek) je toženka ugotovila, da vsebujejo osebne podatke fizičnih oseb. Ti podatki so varovani po Zakonu o varstvu osebnih podatkov in v ničemer ne vplivajo na pravico do obrambe tožnika, saj v PRD niso uporabljeni.

2. Tožnik je zoper 2. točko izreka citiranega sklepa vložil tožbo iz vseh tožbenih razlogov po 27. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Uvodoma je povzel določbe ZPOmK-1 (18. in 17. točke prvega odstavka 3. člena), 39. člena ZGD-1 in pojasnil, da ima preiskovano podjetje v postopku zaradi suma zlorabe prevladujočega položaja pravico pregledovati ne samo obremenilne dokumente, torej tiste, ki jih je toženka uporabila in na katerih temelji očitek zlorabe v PRD, temveč tudi t.i. razbremenilne dokumente oziroma vse za obrambo podjetja relevantne dokumente, kot to izhaja tudi iz Obvestila Komisije o pravilih za vpogled v spis Komisije na podlagi členov 81 in 82 Pogodbe ES, členov 53. 54. in 57. Sporazuma EGP in Uredbe Sveta (ES) št. 139/2004 in prakse sodišča EU. Nerazkritje dokumentov predstavlja kršitev pravice do obrambe in kršitev pravil postopka ter ima za posledico ničnost odločbe. Ker toženka tudi po izdaji PRD tožniku ni omogočila pregleda in prepisa dokumentov iz spisa, se ni mogoče izjaviti niti ne braniti glede neutemeljenega očitka o domnevni zlorabi prevladujočega položaja. V nadaljevanju je predstavil konkretne razloge za izpodbijanje odločitve po posameznih dokumentih št. 306-23/2013-67, 306-23/2013-68, 306-23/2013-69, 306-23/2013-79, 306-23/2013-80 in 306-23/2013-83 in zaključil, da ti dokumenti predstavljajo razbremenilne dokumente in glede le-teh nedvomno prevlada pravica podjetja do obrambe nad pravico drugih podjetij do varstva poslovnih skrivnosti. Tožnik bi lahko na podlagi vpogleda v zakrite podatke dokazal, da operaterji niso bili v ničemer ovirani pri vstopu na trg preko razvezave lokalne zanke, saj so ves čas povečevali tržne deleže in število razvezanih lokalnih zank ter da ni nobenega protikonkurenčnega učinka. Glede na navedeno je predlagal, da sodišče tožbi ugodi in sklep v 2. točki izreka odpravi, toženke pa naloži povrnitev njegovih stroškov postopka.

3. Toženka je v odgovoru na tožbo predlagala sodišču, da tožbo zavrže. Sklep z dne 7. 7. 2014 je bil v izpodbijanem delu razveljavljen s sklepom, št. 306-23/2013-122 z dne 6. 8. 2014, zato tožnik nima pravnega interesa za tožbo. O razkritju podatkov, ki jih v tožbi navaja tožnik, je bilo namreč ponovno odločeno po opravljeni ustni obravnavi 5. 8. 2014, na kateri so stranski udeleženci dopolnili svoje izjave glede zaupnosti dokumentov do tožnika, tožnik pa na ustni obravnavi ni imel pripomb.

4. Tožnik je v pripravljalni vlogi navedel, da vztraja pri tožbi. Za odločitev, vsebovano v sklepu z dne 6. 8. 2014, s katerim je ta nadomestila del izpodbijanega sklepa, toženka namreč ni imela nobene podlage ne v ZPOmK-1 in ne v ZUP. Toženka s sklepom z dne 6. 8. 2014 tudi ni v celoti ugodila zahtevi tožnika, odločila je o zahtevi z dne 16. 7. 2014, medtem ko je z izpodbijanim sklepom odločila o zahtevi z dne 30. 6. 2014. Toženka nima nobene podlage v ZPOmK-1, da po vročitvi PRD zahtevo za vpogled zavrne in podjetje napotuje na nekakšne dodatne specifikacije zahtev, ker mora zaradi zagotovitve pravice do obrambe podjetju vse dokumente spisa razkriti najpozneje ob vročitvi PRD. Zakonska ureditev pravice do pregleda dokumentov zadeve in posebnega sodnega varstva zoper sklep o zavrnitvi zahteve za vpogled v dokumente zadeve ter spoštovanje ustavne pravice do sodnega varstva iz 23. člena Ustave RS in do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave RS terja tudi od sodišča meritorno presojo tožb, vloženih zoper sklep o zavrnitvi zahteve za vpogled. Predlog za zavrženje tožbe je neutemeljen tudi iz razloga, ker 39. člen Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) za primer, če organ med sodnim postopkom izda drug upravni akt, s katerim spremeni ali odpravi upravni akt, ne določa zavrženja tožbe. V konkretnem primeru tudi ni podan razlog iz 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, ker je po stališču pravne teorije mogoče to procesno predpostavko uporabiti samo v primerih, ko je očitno, da pravni akt ne posega v tožnikovo pravico, ne pa tudi v primerih, ko to ni podano oziroma ko ni očitno. V konkretnem primeru zgolj zaradi izdaje kasnejšega sklepa z dne 6. 8. 2014, ki je tudi nezakonit in predmet sodne presoje pred sodiščem, ti pogoji niso izpolnjeni.

5. Tožba ni utemeljena v delu, ki se nanaša na zavrnitev zahteve tožnika za pregledovanje in kopiranje zaupnih različic dokumentov št. 306-75/2008-15 ter prilog k dokumentoma št. 306-23/2013-28 in 306-22/2010-15.

6. Organ je sporno odločitev sprejel na podlagi 18. člena ZPOmK-1, ki ureja pravico strank do pregleda dokumentov zadeve, pri čemer določa tudi katerih dokumentov stranke ne morejo pregledovati in ne preslikavati in sicer med drugim zaupnih podatkov (druga alineja petega odstavka), nadalje, da dokazno breme o obstoju poslovne skrivnosti iz druge alineje prejšnjega odstavka nosi podjetje, ki to zatrjuje (šesti odstavek), ter da lahko agencija podjetju, proti kateremu se vodi postopek, in priglasitelju, razkrije podatke, ki so poslovna skrivnost, če presodi, da njihovo razkritje zaradi zagotovitve pravice do obrambe objektivno prevlada nad interesom varovanja teh podatkov kot poslovne skrivnosti; pri tem lahko agencija odloži pregled podatkov, ki so poslovna skrivnost, vendar ne dlje kot do vročitve povzetka relevantnih dejstev (sedmi odstavek). Zaradi zagotovitve pravice do obrambe se odločba agencije ne sme opirati na dejstva in dokaze, glede katerih podjetju, proti kateremu se vodi postopek, in priglasitelju, ni bila dana možnost, da se o njih izjavi (19. člen ZPOmK-1).

7. Zavrnitev zahteve v tem delu je organ utemeljil z nosilnim razlogom, da ti dokumenti (oziroma priloge k dokumentoma) vsebujejo osebne podatke fizičnih oseb, ki so varovani po Zakonu o varstvu osebnih podatkov in v ničemer ne vplivajo na pravico do obrambe tožnika, saj v PRD niso uporabljeni.

8. Po prvem odstavku 30. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) mora tožnik v tožbi razložiti, zakaj toži, sodišče pa je v skladu s prvim odstavkom 20. člena ZUS-1 pri odločanju vezano na trditveno podlago v tožbi, saj preizkuša dejansko stanje le v okviru tožbenih navedb. To pomeni, da mora tožnik razloge za vložitev tožbe konkretizirati v sami tožbi in samo tako opredeljeni razlogi so predmet preizkusa v upravnem sporu. Po drugem odstavku 37. člena ZUS-1 sodišče po uradni dolžnosti pazi le na ničnost upravnega akta.

9. Sodišče ugotavlja, da je tožnik v tožbi uvodoma izrazil svoja stališča glede zgoraj citiranih določb 18. in 19. člena ZPOmK-1 (in se pri tem dodatno skliceval tudi na Komentar k ZPOmK-1 ter sodno prakso Sodišča EU in Vrhovnega sodišča RS), nato uveljavljal konkretne tožbene razloge za izpodbijanje odločitve toženke po dokumentih št. 306-23/2013-67, 306-23/2013-68, 306-23/2013-69, 306-23/2013-79, 306-23/2013-80 in 306-23/2013-83, konkretnih razlogov, s katerimi bi izpodbijal odločitev toženke v delu, ki se nanaša na zavrnitev njegove zahteve za pregledovanje in kopiranje zaupnih različic dokumentov št. 306-75/2008-15 ter prilog k dokumentoma št. 306-23/2013-28 in 306-22/2010-15, pa ni navedel, zaradi česar je po presoji sodišča odločitev toženke v tem delu pravilna, saj zgolj s pavšalnim sklicevanjem na obvezno zagotovitev procesnih jamstev v postopku, ki teče zoper tožnika pred toženko, pravilnosti odločitve v tem delu tožnik ne more omajati. Sodišče se namreč strinja, da varstvo osebnih podatkov fizičnih oseb po Zakonu o varstvu osebnih podatkov presega pravico tožnika do obrambe v tem postopku, zlasti, ker med strankama niti ni sporno, da ti podatki v PRD niso bili uporabljeni.

10. Glede na povedano in ker sodišče ni našlo razlogov, zaradi katerih bi bilo treba izpodbijani sklep v tem delu izreči za ničnega, je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 v tem delu zavrnilo.

11. V skladu s prvim odstavkom 2. člena ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti tistih dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj, o zakonitosti drugih aktov pa le, če tako določa zakon. Vsak, ki zahteva sodno varstvo svojih pravic in pravnih interesov s tožbo v upravnem sporu, mora za to izkazati pravni interes. Ta se kaže v tem, da bi morebitna ugoditev tožbi pomenila zanj izboljšanje pravnega položaja, ki ga brez vložene tožbe ne bi mogel doseči. Pravni interes mora obstajati ves čas postopka, na njegov obstoj pa je sodišče dolžno paziti po uradni dolžnosti.

12. Ne ZPOmK-1 in ne ZUP ne omejujeta strank v postopku pred agencijo, da vložijo zahtevo za pregledovanje, prepisovanje in kopiranje dokumentov zadeve tekom trajanja postopka večkrat oziroma kolikokrat stranke menijo, da je to potrebno. To pomeni, da z odločitvijo o prvi tovrstni zahtevi stranka ni prekludirana v možnosti, da tovrstno zahtevo ponovno vloži. Tako izhaja tudi iz izpodbijanega sklepa, ko toženka v 13. točki obrazložitve navaja, da vpogled v nezaupne različice naštetih dokumentov tožniku omogoča, da oceni, ali bi lahko ti podatki pomenili razbremenilne dokaze ter to v svoji ponovni zahtevi za vpogled ustrezno obrazloži. To možnost je tožnik tudi izkoristil in vložil ponovno zahtevo za vpogled v spis (izrecno) v dokumente št. 306-23/2013-67, 306-23/2013-68, 306-23/2013-69, 306-23/2013-79, 306-23/2013-80 in 306-23/2013-83, o katerih je toženka odločila s sklepom, št. 306-23/2013-122 z dne 6. 8. 2014, s katerim je zahtevi delno ugodila, delno zavrnila in še odločila, da v tem delu, v katerem se sklep nanaša na citirane dokumente, ta sklep nadomesti sklep, ki ga tožnik izpodbija v tem upravnem sporu. S tem pa tožnik nima več pravnega interesa za izpodbijanje sklepa, št. 306-23/2013-101 z dne 7. 7. 2014, v delu, ki se nanaša na v tej točki citirane dokumente, ker je o njih toženka ponovno odločila. Pri tem na drugačno presojo sodišča ne more vplivati tožnikova trditev, da ne gre za nadomestitev sklepa, saj gre za odločanje o novi zahtevi iste stranke za pregled (sicer) istih dokumentov zadeve, kar pa je – kot že povedano – dopustno glede na ZPOmK-1 in ZUP. Kot pa je tožnik tudi sam navedel in kot izhaja iz podatkov vpisnika sodišča, je zoper sklep z dne 6. 8. 2014 tožnik tudi vložil tožbo, ki jo sodišče vodi pod I U 1445/2014, kar pomeni, da bo sklep z dne 6. 8. 2014 tudi predmet sodne presoje.

13. Prav tako pa v obravnavanem primeru tudi ne gre za primer iz 39. člena ZUS-1, po katerem mora organ, če med sodnim postopkom izda upravni akt, s katerim spremeni ali odpravi izpodbijani upravni akt ali če v primeru molka pozneje izda upravni akt, to sporočiti sodišču, pri katerem je sprožen spor, sodišče pa mora nato pozvati tožnika, ali pri tožbi vztraja oziroma ali jo razširja in če je ne, sodišče s sklepom postopek ustavi. Toženka sklepa z dne 6. 8. 2014 namreč ni izdala zaradi sproženega upravnega spora zoper v tem postopku izpodbijani sklep, pač pa ga je izdala zaradi ponovne zahteve tožnika z dne 16. 7. 2014.

14. Sodišče je zato, ker je presodilo, da izpodbijani sklep v delu, v katerem se nanaša na zavrnitev zahteve tožnika za pregledovanje in kopiranje zaupnih različic dokumentov št. 306-23/2013-67, 306-23/2013-68, 306-23/2013-69, 306-23/2013-79, 306-23/2013-80 in 306-23/2013-83, očitno ne posega v tožnikovo pravico ali v njegovo neposredno, na zakon oprto osebno korist, tožbo na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 v tem delu zavrglo.

15. Odločitev o zavrnitvi stroškovnega zahtevka tožnika temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrže ali zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.