UPRS sodba I U 1447/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-01-12

Zdenka Štucin (preds.), Marjanca Faganel (poroč.), Alenka Praprotnik

disciplinski postopek - izrek disciplinskega ukrepa - Notarska zbornica - nosilec javnih pooblastil - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - zavrženje tožbe

Pri disciplinskem postopku zoper notarja ne gre za nadzor nad zakonitostjo opravljanja notariata kot javne službe, ampak za ugotavljanje odgovornosti notarja za morebitne nepravilnosti pri njegovem poslovanju, v okviru katerega se presojajo pravila poklicnega združenja. Notariat namreč opravljajo notarji kot svoboden poklic, svojo poklicno dejavnost pa praviloma opravljajo osebno (drugi in tretji odstavek 1. člena ZN). Pri odločanju v disciplinskem postopku gre torej za odločitev, sprejeto v okviru poklicnega (notranjega) nazora nad delovanjem članov zbornice, zato takšna odločitev ne predstavlja akta, izdanega v okviru izvrševanja upravne funkcije.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je disciplinska komisija I. stopnje pri Notarski zbornici Slovenije odločila, da je tožnik disciplinsko odgovoren za lažje kršitve po tretji, četrti in sedmi alineji 1. točke 113. a člena Zakona o notariatu (v nadaljevanju ZN), zaradi v 1. do 28. točki opisanih kršitev zakona, ki nimajo škodljivih posledic za stranke ali druge udeležence pravnega posla, opustitve vodenja poslovanja v skladu z določbami Pravilnika o poslovanju notarja in odmere pristojbine v nasprotju z veljavno Notarsko tarifo. Tožnik pa ni bil spoznan za odgovornega za očitane kršitve, navedene pod točkami od 29 do 44. Za ugotovljene kršitve mu je bil izrečen disciplinski ukrep denarna kazen v višini 3.750,00 EUR, ki jo mora plačati v roku 6 mesecev po pravnomočnosti odločbe. V obrazložitvi odločbe so natančno opisane vse ugotovljene kršitve, glede izbire disciplinskega ukrepa pa komisija navaja, da so bile kršitve storjene iz zavestne malomarnosti, ker notar ni ravnal s potrebno skrbnostjo, čeprav se je zavedal, da lahko stori dejanje, pa je lahkomiselno mislil, da se to ne bo zgodilo ali da bo to lahko preprečil. Pri izreku disciplinskega ukrepa je disciplinska komisija upoštevala tudi težo kršitve in njene posledice, stopnjo odgovornosti, dejstvo, da so se kršitve ponavljale in niso bile omejene le na posamezne primere, ter premoženjsko stanje notarja.

2. Zoper odločitev sta se pritožila tako tožnik kot minister za pravosodje. Disciplinska komisija II. stopnje je tožnikovo pritožbo zavrnila, delno pa je ugodila pritožbi ministra za pravosodje, razveljavila izpodbijano odločbo glede dejanj pod točkami 29, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 40, 41, 42 in 44 in zadevo v tem delu vrnila disciplinski komisiji I. stopnje v ponovni postopek.

3. Tožnik se s takšno odločitvijo ne strinja in predlaga njeno odpravo ter povrnitev stroškov postopka. V tožbi navaja, da sta obe odločbi tožene stranke nezakoniti in neustavni, saj je tožena stranka kršila njegovo pravico iz 22. člena Ustave, ker mu ni vročila pritožbe ministra za pravosodje, sploh ker naj bi minister v pritožbi predlagal izrek disciplinskega ukrepa po drugi točki 113. člena ZN – odvzem pravice opravljati notariat. S tem disciplinskim ukrepom bi bilo tožniku poseženo v določeno civilno pravico – pravico iz tretjega odstavka 49. člena Ustave in pravico iz 25. člena Mednarodnega pakta o državljanskih in o političnih pravicah v povezavi s 23. členom Ustave. Posledično je bil postopek voden napačno in na podlagi zakona, ki ima protiustavno pravno praznino, o čemer se disciplinski komisiji nista izrekli. Ne strinja se tudi z višino izrečene kazni, saj zanj pomeni isto kot trajen ukrep odvzema pravice opravljati notariat, saj je imel v letu 2014 manj čistega dobička, kot znaša znesek denarne kazni. Dejanja tudi ni storil z zavestno malomarnostjo, temveč z nezavestno malomarnostjo. Na to kaže tudi dejstvo, da so se kršitve ponavljale, če bi zanje vedel, tega zagotovo ne bi počel. Nedvomno bi že ukrep po 111. členu ZN dosegel svoj namen.

4. Toženka v odgovoru na tožbo ugotavlja, da navedbe tožnika o nevročitvi pritožbe ministra nakazujejo kršitve postopka, ki pa so le relativne narave, v skladu s 27. členom Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) pa se sme upravni akt izpodbijati zaradi bistvenih kršitev določb postopka. Zatrjevane kršitve torej niso takšne narave, da bi lahko vplivale na zakonitost odločitve, ki izhaja iz izpodbijane odločbe.

6. V obravnavanem primeru tožnik s tožbo v upravnem sporu izpodbija odločbo disciplinske komisije I. stopnje Notarske zbornice Slovenije o disciplinskem ukrepu, izrečenem na podlagi določbe 113. člena ZN. Po določbi prvega odstavka 2. člena ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika. O zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim organ odloči o pravici obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. To pomeni, da v upravnem sporu stranka lahko vloži tožbo samo zoper upravni akt, zoper druge akte pa le, če tako določa zakon (drugi stavek prvega odstavka 2. člena ZUS-1).

7. Sodišče je zato v nadaljevanju najprej presojalo, ali je odločbo disciplinske komisije Notarske zbornice Slovenije šteti za upravni akt v smislu drugega odstavka 2. člena ZUS-1. Po mnenju sodišča temu ni tako.

8. Izpodbijani akt je sicer označen kot odločba, kar pa za odločitev, ali gre za upravni akt po 2. členu ZUS-1, ni odločilno. Po mnenju sodišča z izpodbijano odločbo ni bilo odločeno o nobeni pravici, obveznosti ali pravni koristi s področja upravnega prava. Odločba, izdana v disciplinskem postopku, namreč ni izdana v okviru izvrševanja upravne funkcije. Navedeni kriterij je v veliki meri opredeljen glede na organ, ki ta akt izda. Če akt izda organ izvršilne veje oblasti ali drug nosilec oblasti pri izvrševanju upravne funkcije (npr. nosilec javnega pooblastila), potem gre za upravni akt, sicer ne (glej V. Androjna, E. Kerševan: Upravno procesno pravo, str. 655). Po mnenju sodišča Notarska zbornica kot poklicna organizacija notarjev, ki sicer ima z zakonom podeljena določena javna pooblastila, izpodbijane odločbe ni izdala pri izvrševanju nalog, podeljenih z javnim pooblastilom. Javno pooblastilo se lahko podeli samo z zakonom, v katerem je izrecno določen nosilec javnega pooblastila ter njegova pristojnost za odločanje v posameznih upravnih zadevah. V ZN pa ni določeno, da notarska zbornica oziroma njeni organi disciplinske ukrepe notarjem izrekajo na podlagi javnega pooblastila.

9. Po določbi 1. člena Statuta Notarske zbornice Slovenije je slednja poklicna organizacija notarjev, ki skrbi za ugled, verodostojnost in razvoj notariata, zastopa interese notarjev, notarskih pomočnikov in notarskih pripravnikov, ter opravlja druge z zakonom, drugimi predpisi, statutom in akti zbornice določene naloge. Med z zakonom določene naloge zbornice spada tudi vodenje disciplinskih postopkov, v katerih na podlagi 113.e člena ZN odločata disciplinska komisija I. stopnje in disciplinska komisija II. stopnje. Izpodbijana odločba je sicer izdana pri izvrševanju z zakonom določene, vendar ne upravne funkcije. Po mnenju sodišča je namreč disciplinske postopke treba ločiti od nadzora nad zakonitostjo opravljanja notariata, ki je urejen v določbah 109. do 110. člena ZN. Pri disciplinskem postopku namreč ne gre za nadzor nad zakonitostjo opravljanja notariata kot javne službe, ampak za ugotavljanje odgovornosti notarja za morebitne nepravilnosti pri njegovem poslovanju, v okviru katerega se presojajo pravila poklicnega združenja. Notariat namreč opravljajo notarji kot svoboden poklic, svojo poklicno dejavnost pa praviloma opravljajo osebno (drugi in tretji odstavek 1. člena ZN). Pri odločanju v disciplinskem postopku gre torej za odločitev, sprejeto v okviru poklicnega (notranjega) nazora nad delovanjem članov zbornice, zato takšna odločitev ne predstavlja akta, izdanega v okviru izvrševanja upravne funkcije.

10. Glede na zgoraj navedeno odločba disciplinske komisije Notarske zbornice o izreku disciplinskega ukrepa nima narave upravnega akta v smislu 2. člena ZUS-1. Ker niti ZN niti kateri drug zakon ne določa, da je zoper odločitev disciplinske komisije mogoč upravni spor, ne gre niti za drug posamični akt, zoper katerega je zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu.

11. Iz zgoraj navedenih razlogov je sodišče tožbo zavrglo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, ker akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma ni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

12. Izrek o stroških temelji na 25. členu ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne ali zavrže.

ZN člen 113, 113e. ZUS-1 člen 2, 36, 36/1, 36/1-4.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.