UPRS sodba II U 11/2016
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-09-11

Vlasta Švagelj Gabrovec (preds.), Violeta Tručl (poroč.), Sonja Kočevar

javni uslužbenec - strokovni nazivi v knjižnični dejavnosti - kriteriji za imenovanje v strokovni naziv - obrazložitev odločbe - avtorska objava

Čeprav tožena stranka v odgovoru na tožbo zanika, da bi pri odločanju uporabila Navodila za izvajanje ocenjevanja strokovne usposobljenosti v knjižnični dejavnosti, ki v času izdaje izpodbijane odločbe še niso bila niti sprejeta, iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je tožena stranka odločala v smislu navodil, ki so bila očitno v pripravi. Glede tega je treba pojasniti, da materialnopravno podlago odločitve predstavlja Pravilnik o imenovanju v strokovne nazive v knjižnični dejavnosti (navodila so lahko le pripomoček za njegovo izvajanje), ta pa v verziji, objavljeni v Uradnem listu RS, ne govori o „avtorskih“ objavah. Avtorske objave so kot pogoj za pridobitev naziva bibliotekarski specialist določene šele s kasneje sprejetim Pravilnikom, ki pa ne more predstavljati materialnopravne podlage za odločitev v zadevi.

I. Tožbi se ugodi. Odločba Ministrstva za kulturo, št. 10041-127/2015/2 z dne 11. 12. 2015 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 285,00 € z DDV v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano odločbo je bilo odločeno, da tožnik ne izpolnjuje pogojev za podelitev naziva bibliotekarski specialist. Iz obrazložitve izhaja, da je komisija za podelitve nazivov v knjižnični dejavnosti vlogo tožeče stranke za pridobitev naziva bibliotekarski specialist obravnavala 19. 10. 2015 in ugotovila, da ima tožnik izobrazbo določeno s Pravilnikom o imenovanju v strokovne nazive v knjižnični dejavnosti (v nadaljevanju: Pravilnik), opravljen ustrezen bibliotekarski izpit ter ustrezne delovne izkušnje na področju knjižnične dejavnosti, da pa ni mogoče zadovoljivo in v zadostnem obsegu ovrednotiti drugih pogojev za imenovanje v naziv. Tožnik je bil z odločbo št. 612-161/2010/2 z dne 29. 11. 2010 podeljen naziv višji bibliotekar. Za ta naziv je tožnik po merilih za ocenjevanje strokovne usposobljenosti zbral 205 točk, za imenovanje v naziv bibliotekarski specialist pa še dodatnih 116 točk. Skupno je bila njegova strokovna usposobljenost ovrednotena s 321 točkami. Tožnik je za imenovanje v naziv izbrala 321 točk iz petih različnih poglavij meril za ocenjevanje strokovne usposobljenosti in sicer za dejavnosti: I. objave – 55 točk; I.a urejanje publikacij – 60 točk; II. predavanja – 0 točk; III. delo pri projektih v delovnih skupinah in razstave – 60 točk; IV. pedagoška dejavnost in popularizacija - 25 točk; V. dejavnost - 30 točk; VI. delo v strokovnih telesih in združenjih - 0 točk, VII. izobraževanje in usposabljanje strokovnih delavcev - 91 točk in VIII. priznanja in nagrade – 0 točk. Ker tožnik ne dosega v pravilniku zahtevanega števila točk za avtorske objave, pogojev za podelitev naziva bibliotekarski specialist ne izpolnjuje.

2. Tožnik je vložila tožbo v upravnem sporu, ker meni, da izpolnjuje s Pravilnikom določene pogoje za imenovanje v naziv bibliotekarski specialist. Navaja, da so bile njegove avtorske objave objavljene v internem glasilu Informator, ki spada med obvezne izvode in je dostopen v sistemu COBISS. Odločba ne vsebuje obrazložitve, zakaj sta samo dve od njegovih objav uvrščeni pod točko I. objava, ostalih pet pa ne. Čeprav se področna zakonodaja ni spremenila, so mu bile pri podelitvi prvega naziva upoštevane vse objave, zato ne razume, zakaj je sedaj odločitev drugačna. Ker obrazložitev vsebuje le skupno število točk, tudi ne more vedeti, katere objave so bile upoštevane in katere ne. Komisija je odločala samovoljno in subjektivno, ne da bi pojasnila odločitev. Predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne v nov postopek. Priglaša tudi stroške tega upravnega spora.

3. V dopolnitvi tožbe tožeča stranka še dodaja, da je bila njena vloga obravnavana po Navodilih za izvajanje ocenjevanja strokovne usposobljenosti v knjižničarski dejavnosti, ki so bila sicer sprejeta šele 4. 12. 2015 in javno objavljena 14. 12. 2015, ne pa po veljavnih merilih, ki so bila javno objavljena v času obravnave njene vloge.

4. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da bi morala tožeča stranka v skladu s četrtim odstavkom 18. člena takrat veljavnega Pravilnika zbrati vsaj 100 točk iz naslova avtorskih objav. Tega pogoja pa tožeča stranka ni izpolnila. Navaja, da je kot relevantne upoštevala tiste objave, ki sodijo v okvir publikacij in objav s področja knjižnične dejavnosti ter so namenjeni javnosti, to pa je bilo tožeči stranki pojasnjeno tudi v telefonskem razgovoru.

5. Komisija pri tem ni ravnala samovoljno, ampak je svojo odločitev oprla na navedbe tožeče stranke v vlogi in le-tej priloženi dokumentaciji ob upoštevanju Pravilnika 2011 in Navodil za izvajanje ocenjevanja strokovne usposobljenosti v knjižnični dejavnosti, sprejetih s strani komisije na seji dne 4. 10. 2012 (v nadaljevanju: Navodila 2012). V nadaljevanju podrobneje pojasnjuje, kako so bile ovrednotene tožnikove objave.

6. V pripravljalni vlogi tožeča stranka navaja še, da izpodbijana odločba ni utemeljena in obrazložena v skladu z 214. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Izpodbijana odločba se na materialnopravno podlago ocenjevanja, to je Pravilnik o imenovanju v strokovne nazive v knjižnični dejavnosti s priloženimi merili sicer sklicuje, vendar pa ostaja izrek neobrazložen in brez vsebinske presoje, torej nepojasnjen, zaradi česar je odločba nepreverljiva in izreka ni mogoče preizkusiti. Gre le za pavšalen in splošen povzetek 18. člena Pravilnika, odločba pa vsebinsko ne specificira posameznih postavk ocenjevanja in tako ostane nepojasnjeno, kaj se z odločbo ocenjuje pod posameznimi točkami kriterijev meril in kateri kriteriji ocenjevanja so se pod posamezno točko meril sploh uporabili. Tožniku ni zagotovljen vpogled, katera njegova dela in aktivnosti so se sploh ocenjevala, in še manj, kako so bila ta dela ocenjena. Ker je tako onemogočen preizkus izpodbijane odločbe, je s tem tožniku kršena pravica do ustreznega pravnega varstva. V nadaljevanju tožeča stranka pojasnjuje, da je s predloženimi dokumenti izkazala, da le-ti vsebinsko ustrezajo pojmu objave v skladu z merili, s tem pa je tožeča stranka zadostila kriteriju iz 18. člena Pravilnika glede zadostnega števila točk doseženega z objavami.

7. Tožena stranka v svoji pripravljeni vlogi zavrača navedbe tožeče stranke iz njene pripravljalne vloge. Meni, da je njena odločba v zadostni meri obrazložena.

9. V času izdaje izpodbijane odločbe veljaven Zakon o knjižničarstvu (v nadaljevanju ZKnj-1) v šestem odstavku 39. člena določa, da strokovni delavci pridobivajo strokovne nazive v skladu s pravilnikom, ki ga sprejme minister, pristojen za kulturo v soglasju z ministrom, pristojnim za šolstvo in znanost. Določila pravilnika morajo smiselno upoštevati strokovne nazive, ki veljajo na drugih področjih. V času izdaje izpodbijane odločbe je to bil Pravilnik o imenovanju v strokovne nazive v knjižnični dejavnosti (Uradni list RS, št. 9/2009 in 108/2011), ki določa strokovne nazive ter pogoje in postopek imenovanja v strokovne nazive za strokovne delavce v knjižnični dejavnosti. Po tem pravilniku so v strokovne nazive lahko imenovani strokovni delavci, ki so zaposleni v knjižnicah iz 7. člena Zakona o knjižničarstvu in drugih organizacijah, ki delujejo na področju knjižnične dejavnosti (1. člen ZKnj-1).

10. O imenovanju v višji naziv po tem pravilniku odloča minister, pristojen za kulturo z odločbo, če so izpolnjeni pogoji, določeni v tem pravilniku, po postopku predpisanem v tem poglavju (7. člen Pravilnika). Minister imenuje komisijo za podelitev nazivov v knjižnične dejavnosti (v nadaljevanju: komisija) za dobo petih let. Komisija obravnava vloge iz 11. člena Pravilnika in podaja mnenja o izpolnjevanju pogojev za pridobitev naziva v skladu s Pravilnikom. Mnenja komisije morajo biti obrazložena (8. člen Pravilnika). Sestavo komisije določa 9. člen Pravilnika. Komisija deluje na ministrstvu, pristojnem za kulturo, o poteku seje vodi zapisnik, dela pa po poslovniku, ki ga sprejme z večino vseh svojih članov (10. člen Pravilnika). Posameznik, ki želi pridobiti naziv iz 7. člena Pravilnika, vloži vlogo za pridobitev naziva na ministrstvu. Ta mora vsebovati osebne podatke kandidata in podatke o zaposlitvi, naziv, ki ga želi kandidat pridobiti, življenjepis s podatki o strokovnem delu in dokazila o izpolnjevanju posameznih pogojev za pridobitev naziva. Če komisija ugotovi, da iz vloge ni mogoče razbrati izpolnjevanja pogojev strokovne usposobljenosti za opravljanje strokovnega dela, se posameznika pozove k dopolnitvi vloge v roku, ki ne sme biti krajši od 15 dni od prejema obvestila. Če vloga v danem roku ni dopolnjena, jo komisija obravnava takšno, kakršna je bila vložena (prvi odstavek 12. člena Pravilnika). Minister odloči o podelitvi naziva z odločbo po predhodnem mnenju komisije. Minister podeli naziv z 31. majem, če je bila popolna vloga posameznika vložena do vključno 1. aprila oziroma s 30. novembrom, če je bila popolna vloga posameznika vložena do vključno 1. oktobra (13. člen Pravilnika).

11. Z izpodbijano odločbo je bilo odločeno, da tožnik ne izpolnjuje pogojev za pridobitev naziva bibliotekarski specialist, obrazložena pa je z ugotovitvijo, da tožnik ne dosega zahtevane tretjine vseh zahtevanih točk z avtorskimi objavami. V nadaljevanju obrazložitve se navaja število točk po posameznem poglavju meril, vendar pa je to popolnoma neobrazloženo glede tega, katera dela in aktivnosti so bila pri tem ocenjena, kot pravilno opozarja tožeča stranka. Izpodbijani akt bi moral vsebovati obrazložitev v smislu 214. člena ZUP, saj ga v nasprotnem primeru ni mogoče preizkusiti. To pa pomeni, da mora poleg zahtevkov in navedb stranke vsebovati tudi ugotovitve glede dejanskega stanja, dokaze, na katere je le-to oprto, razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, navedbo določb predpisov, na katere se opira odločitev, razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločitev in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno zahtevku stranke (prvi odstavek 214. člena ZUP). Obrazložitev je smiselna le, kadar je tako konkretna, določna in razumljiva, da jo je mogoče preizkusiti. Pri tem pomanjkljivosti obrazložitve izpodbijane odločitve ni mogoče nadomestiti z navedbami v odgovoru na tožbo.

12. Ker izpodbijani akt ne navaja konkretnih in argumentiranih razlogov za sprejeto odločitev, se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, s tem pa je bila storjena absolutna bistvena kršitev pravil upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP.

13. Zgoraj navedena odločitev je torej neobrazložena, sicer skopa obrazložitev pa vendarle nakazuje tudi na vprašanje glede pravilne uporabe materialnega prava. Pogoje za pridobitev naziva bibliotekarski specialist določa četrti odstavek 18. člena v času odobritve veljavnega Pravilnika. Ti so, da ima kandidat najmanj 15 let delovnih izkušenj na področju knjižnične dejavnosti in izobrazbo iz prvega odstavka tega člena ter da je opravljal strokovno delo in pridobil dodatna strokovna ali funkcionalna znanja v skladu s prilogo k temu pravilniku ter pri tem zbral najmanj 300 točk vsaj iz treh različnih poglavij meril iz priloge Pravilnika, od tega tretjino vseh zahtevanih točk z objavami.

14. Izpodbijana odločba to določbo nekoliko modificira. V odločbi je navedeno, da je treba tretjino vseh zahtevanih točk izpolniti z avtorskimi objavami, čeprav določba četrtega odstavka 18. člena Pravilnika (Uradni list RS št. 9/2009, 108/2011), ki je bil v veljavi v času izdaje izpodbijane odločbe, ne govori o avtorskih objavah ampak omenja „le“ objave. Tudi Navodila 2012, na katera se sicer sklicuje tožena stranka, določajo vsebino pojma „objava“. To je vsako posredovanje informacij s področja knjižnične dejavnost namenjeno javnosti. O „avtorskih objavah“ pa govorijo Navodila 2015. Kot avtorsko objavo opredeljujejo javnosti namenjeno predstavitev strokovnega ali znanstvenega dela oziroma informacij izključno s področja knjižnične dejavnosti. Upoštevajo se strokovne in znanstvene monografije, strokovni in znanstveni članki ter krajši poljudno-strokovni prispevki.

15. Čeprav tožena stranka v odgovoru na tožbo zanika, da bi pri odločanju uporabila Navodila 2015, ki v času izdaje izpodbijane odločbe še niso bila niti sprejeta, pa iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je tožena stranka odločala v smislu navodil, ki so bila očitno v pripravi. Glede tega je treba pojasniti, da materialnopravno podlago odločitve predstavlja Pravilnik (navodila so lahko le pripomoček za njegovo izvajanje), ta pa v verziji, objavljeni v Uradnem listu RS št. 9/2009, 108/2011, ne govori o „avtorskih“ objavah. Avtorske objave so kot pogoj za pridobitev naziva bibliotekarski specialist določene šele s Pravilnikom, objavljenim v Uradnem listu RS št. 65/2016 z dne 20.10.2016, ki seveda ne more predstavljati materialnopravne podlage za odločitev v zadevi.

16. Bistvena kršitev določb postopka je vselej podana v primeru, ko gre za absolutno bistveno kršitev pravil postopka, ki jo določa ZUP (tretji odstavek 27. člena Zakona o upravnem sporu - v nadaljevanju ZUS-1) in ki je bila ugotovljena zgoraj. Zato je sodišče po 3. točki prvega odstavka 64. člena ZUS-1, izpodbijani sklep odpravilo ter v skladu s tretjim odstavkom 64. člena ZUS-1 zadevo vrnilo pristojnemu organu v ponovni postopek. V ponovnem postopku bo treba odpraviti storjeno kršitev pravil postopka in ponovno odločiti v zadevi z aktom, v katerem bodo ugotovljena, obrazložena in utemeljena vsa dejstva, ki so pomembna za odločitev, pri tem pa bo pri odločitvi treba uporabiti tudi pravilno materialnopravno podlago.

17. Ker je sodišče tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijani akt, je v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 tožena stranka dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Po določilu drugega odstavka 3. člena tega pravilnika je tožeča stranka upravičena do povrnitve stroškov postopka v višini 285,00 €, ki jih je sodišče skupaj z DDV naložilo v plačilo toženi stranki.

18. Obresti od zneska pravdnih stroškov je sodišče tožeči stranki prisodilo od dneva zamude, tožena stranka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika – OZ v zvezi z 378. členom OZ - enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča Republike Slovenije z dne 13. 12. 2006).

ZKnj-1 člen 39, 39/6. ZUP člen 214. Pravilnik o imenovanju v strokovne nazive v knjižnični dejavnosti člen 18, 18/4.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.