UPRS sodba I U 1809/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2015-02-03

mag. Slavica Ivanović Koca (preds.), Adriana Hribar Milič (poroč.), Bojana Prezelj Trampuž

poročanje in razkritje nadzorovanih oz. notranjih informacij - vpogled v spis - trgovanje z delnicami - mali delničar - postopek nadzora - stranka v postopku

Na podlagi 521. člena ZTFI je stranka postopka nadzora lahko le nadzorovana oseba, to pa je oseba, nad katero ATVP opravlja nadzor. Iz listin upravnega spisa izhaja, da je bila stranka postopka nadzora v zadevnih spisih družba A. in ne tožnik. Tožnik pa tudi ni oseba, za katero bi veljala izjema od splošnega pravila o varovanju zaupnih podatkov. Res je, da je tožnik vložil v predmetnih postopkih prijavo, vendar zaradi vložene prijave nima statusa stranke postopka nadzora.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Z izpodbijanim sklepom je Agencija za trg vrednostnih papirjev (v nadaljevanju ATVP) v skladu z drugim odstavkom 496. člena in 1. točko drugega odstavka 499. člena ter prvim odstavkom 505. člena Zakona o trgu finančnih instrumentov (v nadaljevanju ZTFI) v II. točki izreka sklenila, da se zavrneta prošnji tožnika za vpogled v spis v zvezi s poročanjem in razkritjem nadzorovanih oz. notranjih informacij javne družbe A. d.d. ter za vpogled v spis v zvezi z nadzorom glede suma organiziranja trgovanja z delnicami oznake B. izdajatelja A.. Tožnik je 17. 10. 2014 vložil vlogo za vpogled v spis 06000-12/2014 v zvezi s poročanjem in razkritjem nadzorovanih oz. notranjih informacij družbe A. in 06011-3/2013 v zvezi z nadzorom glede suma organiziranja trgovanja z delnicami družbe A. oznake B.. Tožnik je eden malih delničarjev družbe A. d.d., ki je podal prijavo v zvezi z sumom kršitev določb ZTFI in Zakona o prevzemih. Sklicuje se na določbi 488. člena in 488.a člena ZTFI. Tožnik kot delničar nadzorovane osebe (družbe A.) ni naveden med subjekti v 488.a členu ZTFI. ZTFI kot „lex specialis“ ne dovoljuje posredovanja podatkov, ki jih je ATVP dobila v postopku nadzora, ne glede na določbe Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Na podlagi 82. člena ZUP lahko vpogleda v spis subjekt, ki izkaže pravno korist. ATVP se je v obrazložitvi izpodbijanega sklepa opredelila tudi do navedb tožnika, da izkazuje pravno korist za vpogled v oba citirana spisa. Tožnik v vlogi navaja, da je bil, kolikor je dejansko prišlo do kršitve zakonodaje zaradi trgovanja na podlagi notranjih informacij ter zaradi usklajenega delovanja določenih oseb pri trgovanju s predmetnimi delnicami, zaradi tržne manipulacije pri trgovanju s temi delnicami in nezakoniti vzpostavitvi organiziranega trga kot mali delničar oškodovana, zato bo na podlagi ugotovitev ATVP vložil odškodninske tožbe. ATVP meni, da tožnik ni izkazal elementa neposredne pravne koristi, saj ni izkazal, da gre za sedanjo korist v upravnem postopku, temveč zgolj zatrjuje morebitno bodočo korist, ki bi jo potencialno lahko uveljavljal v odškodninski tožbi kot mali delničar družbe A..

Tožnik se z odločitvijo ne strinja in izpodbija II. točko sklepa, s katero mu je bil zavrnjen vpogled v predmetna spisa. Sklicuje se na sodbo Vrhovnega sodišča RS G 37/2012 in meni, da izkazuje pravni interes za vpogled v predmetna spisa. Sklicevanje tožene stranke na 488. člen in 488.a člen ZTFI ni pravilno. Pravilna tudi ni ugotovitev, da ni izkazal pravne koristi v smislu 82. člena ZUP. Tožnik je mali delničar družbe A., ki bo v primeru, če bo to izkazano, lahko podal odškodninske tožbe. Iz citirane sodbe Vrhovnega sodišča RS  izhaja, da je ATVP v postopkih odločanja o posamičnih zadevah izrecno vezana na subsidiarno uporabo ZUP (drugi odstavek 496. člena ZTFI), kolikor zainteresirana oseba zatrjuje, da ima izkazano pravno korist. Takšno vlogo mora ATVP obravnavati na podlagi 82. člena ZUP. Tožnik meni, da ima kot oškodovani mali delničar družbe A. zagotovo pravno korist, na podlagi katere bi mu morala ATVP omogočiti vpogled v spis.

Tožniku je bil na podlagi prošnje z dne 8. 9. 2014 odobren vpogled v spis v zadevi družbe A.. Osnovni spis je bil razdeljen na tri dele: splošnega dela in dva posamična dela. Tožnik je vložil prošnjo za vpogled v posamična dela v zvezi z predmetno zadevo. Meni, da je bil s kršitvijo s strani prevzemnikov družbe A. kot manjšinski delničar oškodovan. Seznanjen je bil z dejstvom, da je toženka na podlagi svojih ugotovitev podala tudi kazenske ovadbe zoper določene osebe. Z vpogledom v spis bi pridobil podatke na podlagi katerih bi svojo prijavo lahko dopolnil z dokazi in navedbami, ki bi ATVP pomagali pri odločitvi v zvezi s predmetnim postopkom nadzora. Če bodo v tem postopku ugotovljene zatrjevane kršitve, bo imel tožnik vsekakor pravico zahtevati prodajo svojih delnic prevzemnikom družbe A. in povrnitev škode. S tem pa je izkazana tožnikova pravna korist. Tožnik meni, da so prevzemniki kršili zakonodajo in mu je nastala škoda, kar se bo ugotovilo v postopku na podlagi spisov, v katere vpogled naproša tožnik. ZTFI ni „lex specialis“, ki izključuje uporabo 82. člena ZUP. V drugim odstavku 488. člena ZTFI je izrecno določeno, da se zaupnih informacij ne sme razkriti nobeni drugi osebi ali državnim organom razen v primerih, določenih z zakonom. ATVP je napačno ocenila, da pravna korist tožnika ni izkazana in nato nepravilno zavrnila vpogled v spis. Tožnik sodišču predlaga, da tožbi ugodi, izpodbijani sklep v točki II izreka odpravi in v zadevi odloči tako, da dovoli vpogled v predmetna spisa, podrejeno pa, da izpodbijani sklep v točki II izreka odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponoven postopek, v vsakem primeru pa odloči, da je tožena stranka tožniku dolžna povrniti  stroške postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo se v zvezi s subsidiarno uporabo ZUP sklicuje na sodbo SEU v zadevi C-140/13 Altmann dne 12. 11. 2014. V tej sodbi se je SEU opredelilo do vprašanja, ali se lahko nadzorni organ v razmerju do osebe, ki je pri njih zaprosila za dostop do podatkov o določenem ponudniku finančnih storitev sklicuje na dolžnost varovanja zaupnih podatkov, ki ga zavezuje med drugim tudi na podlagi prava EU. Gre za 54. člen Direktive 2004/39/ES (v nadaljevanju Direktiva), ki je bila tudi prenesena v slovenski pravni red z določbami ZTFI. Iz obrazložitve navedene sodbe SEU izhaja, da je treba upoštevati tudi cilje Direktive, uvodne izjave k Direktivi ter  določbe člena 50 (1) in (2) te Direktive. Prvi odstavek 54. člena Direktive navaja splošno pravilo in sicer dolžnost varovanja poklicne skrivnosti, ne le z namenom zaščite neposredno vpletenih podjetij, ampak tudi z namenom normalnega delovanja trga finančnih instrumentov EU. Posebni primeri, v katerih splošna prepoved razkritja zaupnih informacij, za katere velja stroga poklicna molčečnost, ne ovira njihovega posredovanja ali uporabe, pa so natančno opredeljeni v členu 54 (2) Direktive. Iz navedenega izhaja, da splošna prepoved razkritja zaupnih informacij ne more veljati za izjeme, ki jih izrecno ne določa ta člen Direktive. SEU je v zadevi C-140/13 Altmann razsodilo, da je člen 54 (1) in (2) Direktive potrebno razlagati tako, da se nacionalni nadzorni organ v upravnem postopku lahko sklicuje na dolžnost varovanja zaupnih podatkov v razmerju do oseb, ki je (razen v upoštevnih primerih kazenskega prava ali civilnega ali gospodarskega postopka) pri njemu zaprosila za dostop do podatkov o ponudniku finančnih storitev (ki je bil v predmetni zadevi v likvidaciji), čeprav je bil bistveni poslovni model tega podjetja sistematično pripravljena naložbena goljufija, povezana z zavestnim oškodovanjem vlagatelja. V postopku o glavni stvari je tožnica zahtevala, da informacije potrebuje za potencialne sodne postopke. Podatkov ni potrebovala za konkretni in že obstoječi sodni postopek, marveč za negotov, bodoč in abstrakten sodni postopek.

Glede subsidiarne uporabe ZUP tožena stranka tudi navaja, da na podlagi prvega odstavka 496. člena ZTFI odloča ATVP o posamičnih zadevah po postopku, določenem v 14. poglavju ZTFI, razen če z zakonom za posamezno vrsto postopka ni določeno drugače. Drugi odstavek 496. člena ZTFI za postopek odločanja ATVP odkazuje na subsidiarno uporabo ZUP, kar velja samo za primere, ki jih ZTFI ne ureja. Tudi iz navedenega sledi, da mora ATVP pri odločanju o posameznih zadevah primarno uporabljati določbe ZTFI. Poleg tega iz 521. člena ZTFI izhaja, da je stranka postopka nadzora zgolj tista oseba, nad katero ATVP opravlja nadzor, torej subjekt nadzora. Če nihče drug, razen subjekta nadzora, ni stranka postopka in ne more zahtevati informacij in vpogleda v spis po prvem odstavku 82. člena ZUP, po pravni analogiji tudi nihče drug, kdor izkaže pravno korist (drugi odstavek 82. člena ZUP) tega ne more zahtevati. Gre za specialno določbo ZTFI, ki po vzoru ciljev in besedila Direktive varuje zaupnost podatkov v postopku nadzora in ima prednost pred splošno določbo ZUP, ki določa, da lahko poleg stranke v postopku do teh informacij pride vsak, ki izkaže pravno korist. V nasprotnem primeru bi bile določbe ZTFI kot specialnega predpisa brezpredmetne, saj ZTFI strožje ureja dostop do podatkov iz nadzornega postopka kot ZUP. Ne glede na predhodno navedeno se je ATVP tudi opredelila do domnevno izkazane pravne koristi tožnika za vpogled v oba predmetna spisa. Tožnik ni izkazal elementa neposredne definicije pravne koristi, saj ni dokazov, da gre za sedanjo korist v upravnem postopku. Tožnik zatrjuje morebitno in bodočo korist, ki bi jo potencialno lahko uveljavljal v odškodninski tožbi kot mali delničar družbe A.. Subsidiarno, torej brez izkazane pravne koristi, tudi na podlagi drugega odstavka 82. člena ZUP vpogled v spis tožniku ni dovoljen. V luči Direktive in sodbe SEU v zadevi C-140/13 gre za primer, za katerega ne velja izjema od splošnega pravila varovanja zaupnosti podatkov, zaradi česar tovrstnih podatkov ATVP na podlagi ZTFI in ZUP ter na podlagi evropskega pravnega reda tožniku ne sme posredovati. ATVP ugovarja tudi višini priglašenih stroškov postopka. ATVP sodišču predlaga, da tožbo  kot neutemeljeno zavrne.

Po presoji sodišča je odločitev tožene stranke pravilna in na zakonu utemeljena, zato se sodišče sklicuje razloge iz izpodbijanega sklepa (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1), v zvezi s tožbenimi ugovori pa še dodaja:

Med strankama je v obravnavanem upravnem sporu sporno, ali je tožena stranka v predmetnem postopku nadzora (oddelek 14.3 ZTFI) družbe A. kot stranke postopka nadzora (521. člen ZTFI) pravilno in zakonito zavrnila vlogo tožnika, kot malega delničarja družbe A. za vpogled v spis opr. št. 06000-12/2014 v zvezi s poročanjem in razkritjem nadzorovanih oz. notranjih informacij družbe A. in opr. št. 06011-3/2013 v zvezi z nadzorom glede suma organiziranja trgovanja z delnicami družbe A. oznake B.. Bistvo predmetnega spora, kot to pravilno navaja tožnik, je razlaga pravice do pridobivanja informacij in pregledovanja dokumentov v okviru postopkov, ki se na podlagi ZTFI vodijo pred ATVP. Vprašanje je, kdo poleg strank v postopku, je lahko v določenih primerih upravičen, da pregleduje dokumente oz. upravni spis postopka nadzora.

Iz dejanskega stanja v predmetni zadevi izhaja, da je zaradi suma obstoja obveznosti izstavitve obvezne prevzemne ponudbe prevzemnikom oz. subjektov nadzora za delnice ciljne družbe A. ATVP pričela postopek nadzora, ki ga je vodila pod opr. št. 4020-4/2013. Zaradi suma organiziranja trgovanja z delnicami oznake B. družbe A. je ATVP pričela tudi postopek nadzora, ki se vodi pod opr. št. 06011-3/2013. Zaradi zaradi suma kršitev v zvezi s poročanjem in razkritjem nadzorovanih oz. notranjih informacij družbe A. pa je pričela postopek nadzora z opr. št. 06000-12/2014. ATVP je tožniku omogočila vpogled v spis opr. št. 4020-4/2013, ker je bil tožnik v temu postopku subjekt nadzora in s tem na podlagi prvega odstavka 521. člena ZTFI stranka  postopka nadzora. Zavrnila pa je prošnjo tožnika za vpogled v preostala predhodno navedena spisa, ker gre za nadzorni postopek zoper družbo A., kjer je tožnik nastopal le kot prijavitelj in ne kot subjekt  nadzora oz. kot stranka teh dveh postopkov nadzora. Ker v nadzorih, ki ju ATVP vodi pod opr. št. 06011-3/2013 in 06000-12/2014 tožnik ne nastopa kot subjekt nadzora in ni bil stranka v teh dveh postopkih in tudi ni oseba iz 488.a člen ZTFI, je ATVP prošnji za vpogled  zavrnila. Na podlagi prvega odstavka 496. člena ZTFI odloča ATVP o posamičnih zadevah po postopku, določenem v 14. poglavju ZTFI (postopek odločanja ATVP v posamičnih zadevah), razen če zakon za posamezno vrsto postopka določa drugače. V danem primeru gre za postopek nadzora, ki je opredeljen v oddelku „14.3 Postopek nadzora“. Na podlagi 521. člena ZTFI je stranka postopka nadzora lahko le nadzorovana oseba, to pa je oseba, nad katero ATVP opravlja nadzor. Iz listin upravnega spisa tudi nesporno izhaja, da je bila stranka postopka nadzora v zadevnih spisih opr. št. 06000-12/2014 in opr. št. 06011-3/2013 družba A. in ne tožnik. Tožnik pa tudi nesporno ni oseba, za katero bi veljala izjema od splošnega pravila o varovanju zaupnih podatkov (488.a člen ZTFI). Res pa je, da je tožnik vložil v predmetnih postopkih prijavo, vendar zaradi vložene prijave nima statusa stranke postopka nadzora in s tem stranke v teh dveh postopkih. Ugovor tožnika, da gre za odstopanje od običajne prakse ATVP pa je tudi po mnenju sodišča neutemeljen.

Področje trgovanja finančnih instrumentov ureja Direktiva 2004/39/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. aprila 2004 o trgih finančnih instrumentov in o spremembah direktiv Sveta 85/611/EGS in 93/6/EGS (v nadaljevanju Direktiva). Določba 54. člena Direktive z naslovom „Poklicna skrivnost“, ki opredeljuje obveznost varovanja zaupnih podatkov, je bila prenesena v  nacionalno zakonodajo z 488. členom in 488.a členom ZTFI. Na podlagi prvega odstavka 488. člena ZTFI morajo člani sveta ATVP, direktor, zaposleni pri ATVP, revizorji in drugi strokovnjaki kot zaupne varovati vse informacije, ki so jih pridobili pri opravljanju svoje funkcije, nalog nadzora ali drugih poslov ali nalog za ATVP, razen javno dostopnih informacij. Te podatke lahko ATVP posreduje le osebam, ki so izrecno navedene v 488.a členu ZTFI, kot npr. nadzornim organom, sodiščem ter drugim subjektom. Gre za specialne določbe ZTFI, ki varujejo zaupnost podatkov v primeru nadzora in imajo tudi po presoji sodišča v postopkih nadzora in izrekanja nadzornih ukrepov subjektu nadzora prednost pred splošno določbo ZUP. Kot to pravilno navaja tožena stranka, je ATVP dolžna primarno upoštevati določbo 488. člena ZTFI, ki ji nalaga obveznost varovanja zaupnih podatkov. Določba 488.a člena ZTFI pa eksplicitno navaja osebe, ki jim je zaradi narave njihove funkcije in dela potrebno razkriti zaupne informacije. Med navedenimi osebami v 488.a členu ZTFI pa nesporno ni navedenega tožnika. Sodišče se tudi v celoti strinja z navedbo tožene stranke, da je pri svojem delu dolžna upoštevati tako nacionalno pravo (ZTFI), kot tudi pravo EU z razlagami, ki jih s svojimi sodbami sprejema SEU. Tako se tožena stranka glede svojih dolžnosti varovanja poklicne skrivnosti po presoji sodišča pravilno sklicuje na razlago 54 člena (1) in (2) Direktive, ki jo je dalo SEU v sodbi C-140/13 z dne 12. 11. 2014 v zadevi Altmann, točke 31, 33, 34, 35 in 42.

Prvi odstavek 496. člena ZTFI določa, da ATVP odloča o posamičnih zadevah po postopku, določenem v 14. poglavju ZTFI, razen če z zakonom za posamezno vrsto postopka ni določeno drugače. Drugi odstavek 496. člena ZTFI za postopek odločanja ATVP odkazuje na subsidiarno uporabo ZUP, kar pa seveda velja samo za primere, ki jih ZTFI ne ureja. V predmetni zadevi gre za postopek nadzora nad družbo A. in ne nad tožnikom ter za sprejemanje odredb o odpravi kršitev, ki se nalagajo družbi A. in ne tožniku.  Določba 488. člena ZTFI ureja obveznost varovanja zaupnih informacij. Gre za specialno določbo ZTFI, ki po vzoru ciljev in besedila Direktive varuje zaupnost podatkov v postopku nadzora in ima tudi po presoji sodišča v predmetni zadevi, ko gre za postopek nadzora in izrekanja ukrepov za odpravo kršitev, prednost pred splošno določbo 82. člena ZUP, ki določa, da imajo stranke pravico pregledovati dokumente zadeve. Na podlagi drugega odstavka 82. člena ZUP ima pravico pregledovati in na svoje stroške preslikavati in prepisovati dokumente tudi vsakdo, ki verjetno izkaže, da ima od tega pravno korist. Na podlagi 43. člena ZUP je pravna korist neposredna, na zakon ali drug predpis oprta posebna korist. Tudi po mnenju sodišča ZTFI, glede na naravo materije, strožje ureja pravico do pridobivanja podatkov iz postopka nadzora (oddelek 14.3 ZTFI) kot ZUP. V predmetni zadevi gre za postopke nadzora nad nadzorovano osebo, ki jih vodi ATVP po uradni dolžnosti in v teh postopkih izreka odredbe o odpravi kršitev (pododdelek 14.3.2. ZTFI) z navedbo nadzornih ukrepov le nadzorovani osebi, torej v danem primeru družbi A. in ne tožniku. V takšnem postopku nadzora nad nadzorovano osebo - družbo A. pa tožnik tudi po presoji sodišča ne izkazuje pravnega interesa.

V zvezi s tožnikovimi ugovori glede subsidiarne uporabe ZUP na podlagi izrecne določbe drugega odstavka 496. člena ZTFI in tožnikovega sklicevanja na sodbo Vrhovnega sodišča RS G 37/2012 pa sodišče navaja, da  temu primeru ni šlo za postopek nadzora ATVP in za izrekanje ukrepov za odpravo kršitev nadzorovani osebi, marveč za pridobitev podatkov o poteku relevantnih postopkov izdaje dovoljenj ter informacij o predvidenem imenovanju novega člana uprave s strani družbenika, ki ima 50% delež. V citirani sodbi je Vrhovno sodišče RS ugotovilo bistveno kršitev pravil postopka, ker ATVP ni zavzela stališča do izkazovanja pravne koristi. Tožena stranka pa se je v predmetni zadevi v obrazložitvi izpodbijanega sklepa opredelila do tožnikovih ugovorov glede pravnega interesa tožnika.

Ker je po povedanem izpodbijana odločba pravilna in zakonita, tožbene navedbe pa neutemeljene, je sodišče tožbo na podlagi določb 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

Sodišče je odločalo brez glavne obravnave na podlagi prve alineje prvega odstavka 59. člena ZUS-1.

Izrek o stroških upravnega spora temelji na določbi prvega in četrtega odstavka 25. člena ZUS-1. Če sodišče tožbo zavrne trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

ZTFI člen 488a, 496, 496/2, 499, 499/2, 499/2-1, 505/, 505/1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.