UPRS sodba II U 247/2014, enako tudi II U 64/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-11-12

Jasna Šegan (preds.), Liljana Polanec (poroč.), Vlasta Švagelj Gabrovec

UPRAVNI POSTOPEK - ZAPOSLOVANJE - INVALIDI

zaposlovanje invalidov - prispevek za vzpodbujanje zaposlovanja invalidov - odmera prispevka - obrazložitev odločbe

Obrazložitev odločbe drugostopenjskega organa ni v skladu z določbo 254. člena ZUP, ki v drugem odstavku določa, da se morajo v obrazložitvi odločbe druge stopnje presoditi vse pritožbene navedbe. Tožeča stranka je v pritožbi ugovarjala teku zakonskih zamudnih obresti, na te ugovore pa upravni organ ni odgovoril.

Tožbi se ugodi, odločba Javnega jamstvenega, preživninskega in invalidskega sklada Republike Slovenije št. 4932-2-1400574-7 z dne 17. 4. 2014 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 285,00 povečane za 22 % DDV, v roku 15 dni od vročitve te sodbe, po poteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski organ (Javni jamstveni, preživninski in invalidski sklad RS, Sklad) odločil, da mora tožeča stranka zaradi neizpolnjevanja obveznosti zaposlovanja invalidov, in sicer za obdobje treh mesecev, od decembra 2013 do januarja 2014 v sklad plačati prispevek za vzpodbujanje zaposlovanja invalidov, in sicer glavnico v višini 5.664,64 EUR in znesek zamudnih obresti 12,41 EUR, tako da skupni dolg znaša 5.677,05 EUR; da razen tega tečejo tudi nadaljnje zamudne obresti, ki tečejo od 17. 4. 2014 dalje do plačila; da bo v primeru, če obveznost ne bo poravnana, odločba predana organu, pristojnemu za začetek postopka davčne izvršbe; da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve in da v postopku izdaje te odločbe stroški niso nastali. V svoji obrazložitvi navaja, da je bilo v konkretnem primeru ugotovljeno, da tožeča stranka kot delodajalka svoje obveznosti iz 62. člena Zakona o zaposlitveni rehabilitaciji in zaposlovanju invalidov (ZZRZI) ni izpolnila za obdobje, kot je razvidno iz tabele na strani 3 in 4 izpodbijane odločbe. Podatek o dejavnosti tožeče stranke je bil pridobljen od AJPES, število vseh zaposlenih in število zaposlenih invalidov za vsak posamični mesec pa od ZZZS. Datum izplačila plač pa je posredovala Davčna uprava Republike Slovenije (DURS). Na podlagi teh podatkov in predpisov je prvostopenjski organ za vsak mesec posebej izračunal število invalidov, ki bi jih tožeča stranka morala zaposlovati, da bi, glede na število vseh zaposlenih, dosegla z Uredbo predpisano kvoto 6 %. Na podlagi razlike med dejansko zaposlenimi invalidi in invalidi, ki bi jih bila dolžna zaposliti, je bil ob upoštevanju 70 % vsakokrat veljavne minimalne plače izračunan mesečni prispevek, ki bi ga bila tožeča stranka na podlagi 65. člena ZZRZI in 15. člena Uredbe dolžna plačati. Glede na navedeno je bilo ugotovljeno, da znaša skupna glavnica za dolgovano obdobje iz te odločbe 5.677,05 EUR. Zakonske zamudne obresti se obračuna po vsakokrat veljavni obrestni meri, določeni v predpisih, kot sledi iz tabele na strani 4. Tožeča stranka je dolžna plačati tudi nadaljnje zamudne obresti do plačila, obračunane po obrestni meri, kot jo določa ZDavP.

Drugostopenjski organ je pritožbo tožeče stranke z odločbo z dne 4. 7. 2014 zavrnil. Glede na podatke iz uradnih evidenc, ki jih je Sklad v predmetni zadevi pridobil, oz. ki jih vodi po uradni dolžnosti, meni, da je bilo dejansko stanje v predmetni zadevi pravilno in popolno ugotovljeno in se v izogib ponavljanju v celoti sklicuje na ugotovitve Sklada v izpodbijani odločbi. V zvezi s pritožbenimi navedbami v zvezi s plačilom obveznosti pojasnjuje, da je v odločbi prvostopenjskega organa zajeto stanje obveznosti na dan 17. 4. 2014 in se na podlagi 93. člena ZDavP najprej poravnajo obveznosti iz naslova neplačanih obresti, nato šele glavnice in sicer po vrstnem redu prej dospele obveznosti. Zato se s strani zavezanca vplačana zneska v višini 548,56 EUR z dne 10. 1. 2014 in 552,41 z dne 11. 2. 2014 nista upoštevala kot plačilo dela obveznosti.

Tožeča stranka se s takšno odločitvijo ne strinja. V tožbi navaja, da pritožbeni organ ni vsebinsko odgovoril glede ugovora v zvezi s tekom zakonskih zamudnih obresti, kar pomeni zagrešitev bistvenih kršitev določb postopka. Tožeča stranka je namreč navajala, da je za mesece december 2013 in januar ter februar 2014 plačala prispevke v navedeni višini, ki pa niso bili upoštevani in je ugovarjala, da je prvostopenjski organ že obračunal zakonske zamudne obresti od „zamujenih“ obrokov do 17. 4. 2014, zaradi česar ni podlage za nadaljnje obrestovanje že izračunanih obresti od 17. 4. 2014 dalje. Nato poudarja, da izpodbijana odločba temelji na določbah Uredbe o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov (Uredba), pri čemer je 3. člen Uredbe v nasprotju s tretjim odstavkom 62. člena ZZRZI in tudi v nasprotju z Ustavo RS. V nasprotju z ZZRZI 1. člen Uredbe določa, da se kvota določi različno po dejavnostih, in sicer glede na področja v skladu z Uredbo o standardni klasifikaciji dejavnosti in tako spreminja zakonsko določeno osnovno kategorijo za določanje kvot - dejavnost v novo kategorijo za določanje kvot - področja dejavnosti. Uredba sicer sledi zakonu glede upoštevanja dejanske zaposlenosti invalidov po posameznih dejavnostih, vendar pa glede na osnovno zasnovo kvotnega sistema po ZZRZI, po katerem je treba upoštevati različno naravo posameznih dejavnosti, ki ustvarjajo različne zaposlitvene možnosti invalidov, v nasprotju z zakonom vzpostavlja drugačno podlago za določanje kvot, s tem pa tudi v nasprotju z Ustavo RS samostojno določa pogoje za obveznosti poslovnih subjektov, ki delujejo na območju RS. Prav sprememba podlage za določanje kvot pripelje do razvrstitve posameznih dejavnosti v skupino kvot, kamor pa glede na namen zakonodajalca ne sodijo. Na podlagi navedenega bi moralo določanje kvot glede na določbe ZZRZI potekati po skupinah dejavnosti kot podnivojev oddelkov dejavnosti, ne pa po razredih dejavnosti, ki združujejo preveč raznolike dejavnosti. Šele v skupini dejavnosti se namreč doseže zadosten presek vseh opredelilnih znakov posamezne dejavnosti, da je možna primerjava tudi glede možnosti zaposlovanja invalidov. V področje dejavnosti N - druge raznovrstne poslovne dejavnosti, so uvrščene dejavnosti, ki med seboj niso sorodne po nobenem kriteriju. Pri poslovnih subjektih, ki opravljajo dejavnost potovalnih agencij in organizatorjev potovanj ter s turizmom povezanih dejavnosti, je zaposlenost invalidov okoli 1 %. Tožeča stranka presega število zaposlenih invalidov. Ker znotraj razreda dejavnosti niso sorodne, je razlika med najnižjim in najvišjim % zaposlenosti invalidov v dejavnosti N, kamor je uvrščena tudi tožeča stranka, 30-kratna. V letu 2013 je v oddelku dejavnosti 79 - dejavnost potovalnih agencij, organizatorjev potovanj in s potovanji povezanih dejavnosti po podatkih prvostopenjskega organa od skupno 1.784 zaposlenih le 28 invalidov, kar predstavlja 1,57 %. Nedopustnost določanja kvot po področjih dejavnosti potrjujejo odkloni dejanskega % zaposlenih v kar 42 od 83 evidenčno vodenih oddelkih dejavnosti. Nadaljnjo nevzdržnost določanja kvot po področjih dejavnosti dodatno pokažejo številna neznosna razmerja med po tej ravni dejavnosti določenimi kvotami in dejanskim % zaposlenih invalidov po posameznih oddelkih dejavnosti. Ker so razvrščeni v kvotni razred, v katerem naj bi zaposlovali najmanj 6 % invalidov, so subjekti, ki opravljajo tovrstno dejavnost, postavljeni v bistveno drugačen položaj kot preostali subjekti, ki so uvrščeni v ustrezni kvotni razred. Razloga za različno obravnavo subjektov, ki opravljajo dejavnost potovalnih agencij, organizatorjev potovanj in s potovanji povezane dejavnosti v primerjavi s subjekti, ki opravljajo druge dejavnosti, pa preprosto ni. Vzpodbujanje zaposlovanja invalidov sicer nedvomno predstavlja ustavno dopusten cilj, zaradi katerega zakonodajalec lahko poseže v pravico do svobodne gospodarske pobude, vendar ne na način, da pri tem določen krog gospodarskih subjektov, med njimi tožečo stranko, brez utemeljenega razloga obravnava povsem drugače kakor preostale subjekte, ki opravljajo druge dejavnosti. Zaradi navedenega sporna določba Uredbe in s tem tudi na njeni podlagi izdana odločitev prvostopenjskega organa nedopustno posegata ne le v pravico tožeče stranke iz 74. člena Ustave RS, temveč tudi v pravici iz 14. in 22. člena Ustave RS. Opozarja tudi na odločitev Upravnega sodišča v zadevi II U 21/2013 z dne 10. 5. 2013, v kateri je sodišče tožbi tožeče stranke ugodilo, odločbo prvostopenjskega organa odpravilo ter zadevo vrnilo temu organu v novo odločanje z utemeljitvijo, da je pri tožeči stranki treba upoštevati 2 % kvoto. Prvostopenjski organ pravnemu mnenju sodišča ni sledil in je v obravnavani zadevi pritožbo tožeče stranke zavrnil. Sodišču predlaga, da se tožbi ugodi in da se odločba drugostopenjska organa z dne 4. 7.  2014 odpravi; odločba prvostopenjskega organa pa spremeni tako, da se glasi „tožeča stranka za čas od vključno novembra 2013 do vključno januarja 2014 ni zavezanka za plačilo prispevka za vzpodbujanje invalidov v Sklad“. Zahteva tudi vračilo že plačanega zneska 5.688,57 EUR, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 25. 4. 2014 do plačila v 8-dneh pod izvršbo. Prav tako zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja na pravnih in dejanskih ugotovitvah, ki jih je navedla v obrazložitvi izpodbijane odločbe. Povzema pravno podlago, na podlagi katere je definirana kvota oz. odstotek prispevka za vzpodbujanje zaposlovanja invalidov. Opozarja tudi na odločbo Ustavnega sodišča  RS U-I-36/618 z dne 20. 2. 2009, ki sicer obravnava vprašanje skladnosti 62. člena ZZRZI z Ustavo RS in v kateri je le-to ugotovilo, da je merilo za določitev višine kvote vrsta dejavnosti ter kot očitno neutemeljeno zavrnilo oceno skladnosti tega člena z Ustavo RS. Glede na to, da tudi 3. člen Uredbe temelji na ureditvi 62. člena ZZRZI, je iz enakih razlogov zavrnilo tudi oceno ustavnosti in zakonitosti 3. člena Uredbe, po katerem so delodajalci glede na dejavnost, ki jo opravljajo, razvrščeni skladno z Uredbo o standardni klasifikaciji dejavnosti. Sodišču predlaga, da tožbo tožeče stranke zavrne kot neutemeljeno.

Predmet spora v obravnavani zadevi je odločitev prvostopenjskega organa, s katero je le-ta, na temelju 3. člena Uredbe, tožeči stranki naložil plačilo prispevka za vzpodbujanje zaposlovanja invalidov za obdobje treh mesecev, od decembra 2013 do februarja 2014, ob upoštevanju 6 % kvote.

Po proučitvi obravnavane zadeve sodišče ugotavlja, da odločitev tožene stranke ni pravilna. Obrazložitev odločbe drugostopenjskega organa namreč ni v skladu z določbo 254. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), ki v drugem odstavku določa, da se morajo v obrazložitvi odločbe druge stopnje presoditi vse pritožbene navedbe. Tožeča stranka je v pritožbi ugovarjala teku zakonskih zamudnih obresti in v zvezi s tem navajala, da prihaja do podvajanja zakonskih zamudnih obresti, glede na to, da je prvostopenjski organ obračunal zakonske zamudne obresti do 17. 4. 2014, zaradi česar ni podlage za nadaljnje obrestovanje že izračunanih obresti od 17. 4. 2014 dalje. Tožena stranka je na te pritožbene navedbe odgovorila le, da se na podlagi 93. člena ZDavP najprej poravnajo starejše obveznosti po vrstnem redu plačanih obveznosti, zaradi česar se vplačani znesek v višini 548,56 EUR z dne 10. 1. 2014 in 552,41 EUR z dne 11. 2. 2014 nista upoštevala kot plačilo dela poravnanih obveznosti. Ničesar pa ni odgovorila glede teka zakonskih zamudnih obresti in glede nepravilnega (podvojenega) obračuna obresti. S tem je kršila pravila postopka po 3. točki prvega odstavka 237. člena ZUP v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1).

Kot že zgoraj navedeno, gre v obravnavani zadevi za plačilo prispevka za vzpodbujanje zaposlovanja invalidov. Zato pridejo v poštev določbe ZZRZI. Na podlagi prvega odstavka 62. člena ZZRZI so delodajalci, ki zaposlujejo najmanj 20 delavcev, razen tujih diplomatskih in konzularnih predstavništev, invalidskih podjetij in zaposlitvenih centrov, dolžni zaposlovati invalide v okviru določenega deleža od celotnega števila zaposlenih delavcev (kvote). Višina kvote je odvisna od dejavnosti delodajalca in jo določi Vlada RS na predlog Ekonomsko socialnega sveta z uredbo, vendar ne more biti nižja od 2% in ne višja od 6% (tretji odstavek 62. člena ZZRZI). Delodajalci lahko izberejo tudi nadomestno izpolnitev kvote, ki jo ureja 64. člen ZZRZI, oziroma so dolžni v primeru, če kvote ne izpolnijo, plačati prispevek za spodbujanje zaposlovanja invalidov na način urejen v 65. členu ZZRZI. S tretjim odstavkom 3. člena Uredbe so določene dejavnosti, za katere velja 2%, 3% in 6% kvota, dejavnosti pa so določene glede na področja dejavnosti, ki so označena z enomestno črkovno oznako v skladu z Uredbo o standardni klasifikaciji dejavnosti (prvi odstavek 3. člena Uredbe). Pri tem Uredba o standardni klasifikaciji dejavnosti v 5. členu določa ravni dejavnosti, ki so: področje (označeno z enomestno črkovno oznako), oddelek (označen z dvomestno številčno oznako), skupina (označeno s trimestno številčno oznako), razred (označen s štirimestno številčno oznako) in podrazred (označen s petmestno številčno oznako).

Po Uredbi o standardni klasifikaciji dejavnosti sodi dejavnost potovalnih agencij v v področje dejavnosti N - druge raznovrstne poslovne dejavnosti. Tretji odstavek 3. člena Uredbe za dejavnosti tega (N) področja določa 6% kvoto, čemur tožeča stranka nasprotuje, saj meni, da je uvrščena med dejavnosti, ki med seboj niso sorodne po nobenem kriteriju, temveč jih združuje zgolj to, da jih naj ne bi bilo mogoče vsaj po enem opredelilnem elementu uvrstiti v katerega od drugih dejavnosti. Zatrjuje, da po številu zaposlenih invalidov ves čas presega povprečno število zaposlenih invalidov v njeni dejavnosti in je v primeru, ko za njeno dejavnost ne bi bila predpisana višja kvota od 2%, ne bi zadele plačilne posledice iz 65. člena ZZRZI.

Sodišče pojasnjuje, da je že v upravnem sporu opr. št. II U 21/2013, na katerega se tožeča stranka v tožbi tudi sklicuje, navedlo, da je dejavnost tisti razlikovalni znak, glede katerega se znotraj razpona, ki ga določa 62. člen ZZRZI, določi kvota za zaposlovanje invalidov in zavzelo stališče, da je ob upoštevanju velikih razlik med številom zaposlenih invalidov in številom vseh delavcev, ki se pojavijo znotraj posameznega področja dejavnosti (to je na ravni področja dejavnosti označene z enomestno črkovno oznako N), 3. člen Uredbe v tem delu v nasprotju s tretjim odstavkom 62. člena ZZRZI. Pri tem je svoje stališče oprlo tako na utemeljitev Ustavnega sodišča RS, ki je v svoji odločbi  št. U-I-36/06 navedlo, da je vrsta dejavnosti, s katero se ukvarja delodajalec, okoliščina, ki bistveno vpliva na dejanski položaj subjekta in s tem na različnost položaja subjektov, ki opravljajo različne dejavnosti, ter je tako primerno merilo za določitev višine kvote, kot tudi na podatke tožeče stranke, ki je v tožbi obširno pojasnila razlike med številom zaposlenih invalidov glede na število vseh delavcev v posameznem področju dejavnosti, in po katerih v skupini 79.110, kamor sodi tožeča stranka, odstotek invalidov ne presega 2%. Ker tožena stranka teh dejstev ni zanikala, je sodišče na podlagi sprejetega pravnega mnenja naložilo toženi stranki, da v ponovljenem postopku pri odločitvi upošteva 2% kvoto.

Tožeča stranka tudi v obravnavani zadevi izpodbija odločitev prvostopenjskega organa in tožene stranke, s katero ji je bilo naloženo plačilo prispevka za navedeno obdobje ob upoštevanju 6 % kvote, čeprav je že v postopku pri toženi stranki in tudi v tožbi obširno pojasnila razlike med številom zaposlenih invalidov glede na število vseh delavcev v področju dejavnosti N. Ponavlja tudi, da v skupini 79.110, kamor spada tožeča stranka, odstotek invalidov glede na število zaposlenih delavcev ne presega 2 %.

Glede na zgoraj navedeno, ob upoštevanju pravnega stališča glede neskladnosti 3. člena Uredbe z določbo tretjega odstavka 62. člena ZZRZI, kot ga je zavzelo sodišče v že citirani sodbi, sodišče zaključuje, da je bil v postopku nepravilno uporabljen materialni predpis, v postopku pa so bila kršena tudi pravila postopka, zaradi česar je izpodbijana odločba nezakonita in jo je zato sodišče odpravilo na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1. V ponovljenem postopku bo torej upravni organ pri  odločitvi moral upoštevati 2 % kvoto.

Čeprav med strankami ni sporno, da je tožeča stranka odmerjeni prispevek že poravnala, sodišče ni sledilo predlogu tožeče stranke, da toženi stranki s sodbo naloži vračilo že plačanega zneska prispevka z zakonitimi zamudnimi obrestmi. Po osmem odstavku 65. člena ZZRZI se namreč v primeru, če je delodajalec plačal prispevek v višjem znesku, kakor ga je dolgoval, preveč plačan znesek vrne skladno z določbami zakona, ki ureja davčni postopek. Navedeno torej pomeni, da bo že plačani znesek prispevka tožeča stranka lahko terjala od tožene stranke na podlagi Zakona o davčnem postopku (ZDavP-2).

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 v višini določeni v 3. členu Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, upoštevaje okoliščino, da je sodišče odločilo o zadevi na seji in da je tožečo stranko zastopal odvetnik.

Opr. št: II U 64/2014, ECLI:SI:UPRS:2014:II.U.64.2014

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.