UPRS sodba III U 285/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-02-12

Andrej Orel (preds.), Lea Chiabai (poroč.), Valentina Rustja

dovoljenje za začasno prebivanje in delo - enotno dovoljenje za prebivanje in delo - domneva nepodrejanja pravnemu redu RS - načelo zakonitosti - prosti preudarek

Iz upravnega spisa izhaja, da tožnica ni vedela osnovnih podatkov o svojem delu, navsezadnje niti ne tega, kje bo sploh zaposlena, še manj pa kaj naj bi sploh delala. Gre za osnovne podatke o zaposlitvi in na tej podlagi je, po mnenju sodišča, tožena stranka utemeljeno ocenila, da so podani razlogi za domnevo, da se tožnica ne bo podrejala pravnemu redu v Republiki Sloveniji, torej, da ne bo delala v skladu z izdanim delovnim dovoljenjem.

V obravnavanem primeru se je tožena stranka pri izdaji izpodbijane odločbe oprla na določbo drugega odstavka 33. člena ZTuj-2, ki upravnemu organu daje podlago za odločanje po prostem preudarku, pri tem pa je pravilno uporabila namen prostega preudarka in njegovo uporabo ustrezno obrazložila.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Upravna enota Koper (v nadaljevanju tožena stranka) je z izpodbijano odločbo zavrnila tožničino prošnjo za izdajo enotnega dovoljenja za prebivanje in delo v Republiki Sloveniji. Ugotovila je, da tožnica, ki je državljanka BIH, ne izpolnjuje pogoja iz 6. alineje prvega odstavka 55. člena Zakona o tujcih (v nadaljevanju ZTuj-2), s tem pa ne pogojev za pridobitev enotnega dovoljenja za prebivanje in delo v Republiki Sloveniji. Ocenila je, da obstajajo razlogi za domnevo, da se tožnica ne bo podrejala pravnemu redu Republike Slovenije. V svoji prošnji je navajala, da se bo zaposlila pri samostojnemu podjetniku A.A. za opravljanje nalog prokurista. Na zaslišanju pa je pojasnila, da bo zaposlena pri podjetju B. v Luciji, kar ni skladno z izdanim delovnim dovoljenjem, prav tako ni vedela na kakšnem delovnem mestu bo delala, niti za koliko časa je sklenila pogodbo o zaposlitvi, kakšen bo njen osebni dohodek, kot tudi ne, kdo je prokurist samostojnega podjetnika A.A., četudi je kot prokuristka v registru Ajpes-a vpisana prav tožnica. Skladno s tem je tožena stranka ocenila, da obstajajo razlogi za domnevo, da tožnica ne bo delala v skladu z izdanim delovnim dovoljenjem, kar pa pomeni, da se ne bo podrejala pravnemu redu Republike Slovenije. Tožena stranka je zato tožničino prošnjo za izdajo enotnega dovoljenja za prebivanje in delo tujca zavrnila.

2. Tožnica se z odločitvijo tožene stranke ne strinja in v tožbi meni, da je tožena stranka nepravilno ugotovila dejansko stanje, nepravilno pa je tudi uporabila določbe ZTuj-2. Tožena stranka je zaključek, da se tožnica ne bo podrejala pravnemu redu Republike Slovenije, sprejela arbitrarno, ne da bi upoštevala navedb tožnice, ki jih je v njenem imenu podal pooblaščenec in se nanje v celoti sklicuje. Tožnici njen delodajalec zaupa in želi, da bi opravljala vsa pravna dejanja, ki spadajo v pravno sposobnost njegovega podjetja. Tožena stranka je svojo odločitev oprla na napačno materialno pravo, in sicer Zakon o zaposlovanju, samozaposlovanju in delu tujcev (v nadaljevanju ZZSDT). V kolikor je tožena stranka ocenila, da obstaja dvom, da bo tožnica delala kot prokuristka, bi morala dvom odpraviti z ustreznim zaslišanjem. Tožnico pa je tožena stranka obravnavala neenakopravno, saj ji je le navidezno dala možnost, da se izjavi o njenih ugotovitvah. Izjava, ki jo je podala, ni bila pravilno interpretirana. Tožnica je namreč pojasnila, da se bo s svojim delom natančno seznanila, ko bo pričela delati. Njen delodajalec, ki je tudi njen partner, je doslej ni obremenjeval s podrobnostmi o njenem bodočem delu, saj se bo morala v delo šele vpeljati. Tožena stranka je torej napačno ugotovila dejansko stanje in zato tudi napačno presodila, da se tožnica ne namerava podrejati pravnemu redu v Republiki Sloveniji. Tožena stranka tožnico omejuje pri uveljavljanju njenih človekovih pravic, to je pravice do svobodno izbranega in sprejetega dela. Tožena stranka pravno relevantnih dejstev ni ugotovila z zadostno gotovostjo. Zato primarno predlaga, da se izpodbijana odločba odpravi, tožnici pa izda enotno dovoljenje za prebivanje in delo v Republiki Sloveniji, podrejeno pa, da se izpodbijana odločba odpravi ter zadeva vrne v ponovno odločanje toženi stranki, ki naj ji tudi povrne stroške postopka.

3. Tožena stranka je v odgovoru na tožbo poudarila, da je v postopku upoštevala vse okoliščine in pravilno ugotovila dejansko stanje ter skladno s tem sprejela odločitev. Tožnici, oziroma njenemu pooblaščencu, pravice niso bile omejevane ali kršene, dano pa ji je bilo dovolj možnosti, da izpodbija ugotovljena dejstva. Tožnica je bila ob izvedbi postopka tudi zaslišana pri Konzulatu Republike Slovenije v Banja Luki.

5. Po presoji sodišča je odločba tožene stranke pravilna in zakonita, izhaja iz podatkov v upravnih spisih ter ima oporo v materialnih predpisih, na katere se sklicuje. Tožena stranka je v obrazložitvi izpodbijane odločbe navedla utemeljene razloge za svojo odločitev in jih argumentirala. Sodišče zato v celoti sledi njeni obrazložitvi (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sodišču - v nadaljevanju: ZUS-1). V zvezi s tožničinimi  navedbami pa še dodaja:

6. Tožnica je pri toženi stranki, skladno s 37. členom ZTuj-2, vložila prošnjo za izdajo enotnega dovoljenja za prebivanje in delo. Tako enotno dovoljenje tujcu omogoča, da vstopi, prebiva in dela v Republiki Sloveniji. Enotno dovoljenje za prebivanje in delo se tujcu lahko izda, če izpolnjuje pogoje iz tretjega odstavka 33. člena ZTuj-2, če pristojni organ po zakonu, ki ureja zaposlovanje in delo tujcev, poda soglasje k izdaji enotnega dovoljenja in ne obstajajo razlogi za zavrnitev izdaje dovoljenja iz prve, druge, tretje, četrte, pete, šeste, sedme, devete, desete ali enajste alinee prvega odstavka 55. člena tega zakona (drugi odstavek 37. člena ZTuj-2). Iz take dikcije zakonske določbe izhaja, da je zakonodajalec upravnemu organu, ki odloča o izdaji enotnega dovoljenja, podelil diskrecijsko pooblastilo za odločanje o prošnji tujca za izdajo enotnega dovoljenja za prebivanje in delo, torej zakonsko pooblastilo za odločanje po prostem preudarku. Po določbi drugega odstavka 6. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), mora biti odločba v upravnih zadevah, ko upravni organ odloči po prostem preudarku, izdana v mejah pooblastila in v skladu z namenom, za katerega mu je pooblastilo za tako odločanje dano, v obrazložitvi odločbe pa morajo biti navedeni razlogi za sprejeto odločitev (peti odstavek 214. člena ZUP). Pri odločanju o tožbah zoper odločitve upravnih organov, ki so sprejete na podlagi prostega preudarka, mora sodišče preveriti ali so bile upoštevane meje prostega preudarka in ali je bil uporabljen na način, ki ustreza namenu, za katerega je v zakonu določen (tretji odstavek 40. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). Sodišče ugotavlja, da se je v obravnavanem primeru tožena stranka pri izdaji izpodbijane odločbe oprla na določbo drugega odstavka 33. člena ZTuj-2, ki upravnemu organu daje podlago za odločanje po prostem preudarku, pri tem pa je pravilno uporabila namen prostega preudarka in uporabo prostega preudarka ustrezno obrazložila. Enako stališče je bilo že sprejeto v sodbah Upravnega sodišča RS, na primer sodbah opr. št. I U 462/2014, I U 1010/2014, I U 1038/2014, I U 1549/2014.

7. Sodišče ugotavlja, da so v 55. členu ZTuj-2 taksativno naštete okoliščine, zaradi katerih se tujcu ne izda enotnega dovoljenja za prebivanje in delo. Tožena stranka je svojo odločitev oprla na 6. alinejo prvega odstavka tega člena, ki določa, da se tako dovoljenje tujcu ne izda, če obstajajo razlogi za domnevo, da se tujec ne bo podrejal pravnemu redu Republike Slovenije. Ocenila je, da tožnica ne namerava delati v skladu z izdanim dovoljenjem za delo, in sicer za opravljanje poslovodne funkcije pri A.A., s.p.. Pri tej oceni je izhajala iz določbe četrtega odstavka 6. člena Zakona o zaposlovanju in delu tujcev (ZZDT-1), ki je bil v veljavi v času, ko je tožnica vložila prošnjo za izdajo enotnega dovoljenja, kot tudi iz določbe četrtega odstavka 7. člena sedaj veljavnega ZZSDT. Obe zakonski določbi sta smiselno enaki in zahtevata, da sme tujec z dovoljenjem za delo opravljati le tisto delo, za katerega mu je bilo izdano delovno dovoljenje, z izjemo zastopnikov (sedaj tudi tujcev, ki imajo prost dostop do trga dela), ki lahko opravljajo vsa dela v okviru dejavnosti, za opravljanje katerih je delodajalec registriran.

8. Sodišče meni, da je tožena stranka logično in prepričljivo pojasnila, da so zbrani dokazi, zlasti pa izjava tožnice, pokazali, da ji ni znano niti to, kje naj bi bila zaposlena (tožnica navaja, da naj bi delala pri podjetju B. v Luciji in ne pri A.A., s.p., kot se glasi delovno dovoljenje) niti pogoji dela niti njene pravice iz dela. Tožena stranka ni vedela niti kakšno delovno mesto bo zasedala niti za koliko časa je sklenjena njena pogodba o zaposlitvi niti kakšen bo njen osebni dohodek niti kdo je prokurist pri A.A., četudi je kot prokuristka v registru Ajpes-a vpisana ona sama. Sodišče meni, da je na tej podlagi tožena stranka utemeljeno ocenila, da obstajajo razlogi za domnevo, da se tožnica kot tujka ne bo podrejala pravnemu redu Republike Slovenije, konkretno določbam zakona, ki ureja zaposlovanje in delo tujcev.

9. Sodišče se ne strinja s tožbeno navedbo, da tožničina izjava ni bila ustrezno interpretirana in da bi se dvom lahko odpravil z njenim zaslišanjem. Dejstvo je, da je bila tožnica zaslišana pri Konzulatu RS v Banja Luki, kasneje je imela možnost, da se izjasni o ugotovljenih dejstvih in okoliščinah, kar je tudi izkoristila preko svojega pooblaščenca. Pravilnosti odločitve tožene stranke ne more omajati navajanje tožnice, da bi se o vseh podrobnostih zaposlitve seznanila po tem, ko bi začela delati in da je njen delodajalec s tem doslej ni obremenjeval. Iz upravnega spisa izhaja, da tožnica ni vedela osnovnih podatkov o svojem delu, navsezadnje niti ne tega, kje bo sploh zaposlena, še manj pa kaj naj bi sploh delala. Gre za osnovne podatke o zaposlitvi in na tej podlagi je, po mnenju sodišča, tožena stranka utemeljeno ocenila, da so podani razlogi za domnevo, da se tožnica ne bo podrejala pravnemu redu v Republiki Sloveniji, torej, da ne bo delala v skladu z izdanim delovnim dovoljenjem. Tožena stranka se pri tem ni oprla na izjavo tožnice o višini ustanovnega kapitala delodajalca, ki ga ne pozna, niti na razlikovanje med pojmom direktorja in prokurista, ki ji prav tako ni poznano, kot to nepravilno navaja tožnica v tožbi in kar bi dejansko pomenilo podrobnosti, za katere bi bilo mogoče razumeti, da jih tožnica ne pozna. Tožena stranka se je oprla izključno na izjavo tožnice o tem kaj in kje naj bi v Sloveniji konkretno delala, česar pa ni vedela, oziroma navajala podatke, ki niso skladni z izdanim delovnim dovoljenjem. Iz tega razloga zato tudi ni mogoče slediti trditvi tožnice, da jo je tožena stranka omejevala pri uveljavljanju njenih človekovih pravic, to je pravice do svobodno izbranega in sprejetega dela. Uveljavitev te pravice je namreč pogojena z izpolnjevanjem pogojev za opravljanje določenega dela, teh pa tožnica, kot že rečeno, ne izpolnjuje.

10. Glede na navedeno je sodišče zaključilo, da je tožba neutemeljena in jo je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu zavrnilo. Ker v tožbi niso navedena nova dejstva in dokazi, ki bi lahko vplivali na odločitev, je sodišče, skladno z 2. alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

11. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

ZTuj-2 člen 37, 37/2, 55, 55/1, 55/1-6. ZUP člen 6, 6/2, 214, 214/5. ZZDT-1 člen 6, 6/4. ZZSDT člen 7, 7/4.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.