UPRS sodba III U 91/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2015-03-06

Lara Bartenjev (preds.), Andrej Orel (poroč.), mag. Damjan Gantar

visokošolski zavod - akreditacija - podaljšanje akreditacije - pogoji za podaljšanje akreditacije - načelo zaslišanja stranke

Svet Nacionalne agencije Republike Slovenije za kakovost v visokem šolstvu je dolžan pred odločanjem o stvari vse dokaze, na podlagi katerih odloča, predložiti predlagatelju (stranki) v razjasnitev zato, da se ji da možnost, da uveljavi in zavaruje svoje pravice in pravne koristi, kar je tožena stranka, kakor izhaja iz upravnega spisa tudi storila, saj so bili pred odločanjem o stvari vsi uporabljeni dokazi vročeni tožeči stranki v izjasnitev.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Z izpodbijano odločbo je Svet Nacionalne agencije Republike Slovenije za kakovost v visokem šolstvu (v nadaljevanju Svet agencije) na podlagi 7. alinee enajstega odstavka 51. h člena in petega odstavka 51.r člena Zakona o visokem šolstvu (v nadaljevanju Zvis) tožnici podaljšal akreditacijo visokošolskega strokovnega študijskega programa „Podjetništvo“ za 3 leta (točka 1. izreka). Odločil je, da mora visokošolski zavod v roku 1 leta od dokončnosti odločbe odpraviti naslednje pomanjkljivosti tako, da: zagotovi učinkovito in transparentno izvajanje postopkov za izvolitev v skladu z Minimalnimi standardi za izvolitev v nazive visokošolskih učiteljev, znanstvenih delavcev in visokošolskih sodelavcev na visokošolskih zavodih ter določi področja za izvolitev v nazive (1. alinea 2. točke izreka), izvaja študijski program v skladu z akreditiranim stanjem in spremembe študijskega programa akreditira pri Svetu Agencije (1. alinea 2. točke izreka), v procese zagotavljanja kakovosti vključi vse deležnike, posebej študente in samoevalvacijska poročila javno objavlja (3. alinea 2. točke izreka) ter začne izvajati ankete o obremenitvi študentov v skladu s 5. členom Meril za kreditno vrednotenje študentskih programov po ECDS in rezultate anket upošteva pri samoevalvacijskih postopkih (4. alinea 2. točke izreka). Odločila je, da bo po poteku roka za odpravo pomanjkljivosti Svet Agencije ponovno opravil zunanjo evalvacijo (točka 3. izreka).

V obrazložitvi izpodbijane odločbe navaja, da je tožeča stranka vložila vlogo za podaljšanje akreditacije visokošolskega študijskega programa prve stopnje Podjetništvo, k predlogu je predložila zahtevane priloge, ki jih je kasneje dopolnila. Svet Agencije za izvedbo zunanje evalvacije je v postopku imenoval skupino strokovnjakov, ki je na dislocirani enoti vlagatelja v Ljubljani opravila evalvacijski postopek, saj se na matični lokaciji študijski program zaradi premajhnega števila prijavljenih študentov ne izvaja. Skupina strokovnjakov je dne 4. 4. 2013 pripravila evalvacijsko poročilo in ga posredovala vlagatelju. Na osnovi prejetih pripomb vlagatelja je dne 28. 5. 2013 pripravila končno evalvacijsko poročilo, na podlagi samoevalvacijskega poročila vlagatelja, prejete dokumentacije in opravljenega obiska visokošolskega zavoda. Pri tem je ugotovila neskladje med habilitacijskimi področji ter izvedbo predmetov študijskega programa, to je; profesorica, ki je bila habilitirana za področje „Metodologija družbenega raziskovanja in upravljanja nepremičnin“ izvaja predmet „Osnove ravnanja s kadri“, profesor, ki je bil izvoljen v naziv rednega profesorja za izvolitev ni izpolnjeval pogojev, profesor za področje „Projektni menedžment in Poslovna informatika“ ni dosegal kriterijev po Merilih za izvolitev v naziv, zato je bila naložena odprava pomanjkljivosti (1. alinea 2. točke izpodbijane odločbe), saj ni bil v celoti upoštevan kriterij iz 3. točke drugega odstavka 29. člena Meril za akreditacijo in zunanjo evalvacijo visokošolskih zavodov in študijskih programov (v nadaljevanju Merila).

Skupina strokovnjakov v evalvacijskem poročilu v zvezi z organizacijo in izvedbo izobraževanja ugotavlja, da je ovrednotenost učnih enot z ECDS medsebojno na več mestih neusklajena, enako velja tudi za seštevke kreditnih točk po ECDS po semestrih, in število ur obremenitev študenta. Sestava končne ocene študentov je pri nekaterih predmetih drugačna od strukture, zapisane v učnem načrtu (predmet Poslovna etika in Organizacijska kultura, Osnove menedžmenta). Ugotovljeno je bilo tudi, da so bili spremenjeni načrti preverjanja znanja (npr. pisni izpit namesto ustnega pri predmetu Računovodstvo). Izvedeni pa sta bili tudi dve spremembi predmetnika, ki sta bili vsebinsko in kakovostno utemeljeni, vendar pa postopki za akreditacijo teh sprememb niso bili v celoti izpeljani. Ker Svet agencije ni prejel vloge za akreditacijo sprememb študijskega programa, je bilo ugotovljeno, da vlagatelj študijskega programa ne izvaja v skladu z akreditiranim stanjem, zato je bila odrejena odprava pomanjkljivosti (2. alinea 2. točke izpodbijane odločbe).

Glede na to, da so bile ugotovljene pomanjkljivosti v procesu zagotavljanja kakovosti, saj v proces niso bili vključeni vsi deležniki, še posebej študenti, samoevalvacijska poročila niso bila javno objavljana, niso pa bila tudi izvedene ankete o obremenitvi študentov v skladu s 5. členom Meril za kreditno vrednotenje študijskih programov po ECDS ter rezultati teh anket upoštevani pri samoevalvacijskih postopkih, sta bila izrečena ukrepa iz 3. in 4. alinee drugega odstavka izpodbijane odločbe.

Skladno z 51.r členom ZVis je Svet agencije podaljšal akreditacijo študijskega programa za obdobje 3 let, saj je ugotovil pomanjkljivosti v delovanju visokošolskega zavoda oziroma izvajanju študijskega programa ter v skladu s1. točko tretjega odstavka 48. člena Meril določil enoletni rok za odpravo pomanjkljivosti, saj so bila  ugotovljena odstopanja od standardov, ki se nanašajo na pedagoško ter znanstveno in raziskovalno usposobljenost zaposlenih.

Pritožbena Komisija nacionalne agencije RS za kakovost v visokem šolstvu je na podlagi prvega in tretjega odstavka 51. k člena ZVis pritožbo tožeče stranke zoper izpodbijano odločbo upravnega organa prve stopnje kot neutemeljeno zavrnila.

Tožeča stranka izpodbija odločbo Sveta nacionalne agencije Republike Slovenije za kakovost v visokem šolstvu (v nadaljevanju Svet agencije) iz razlogov 1., 2. in 3. točke prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). V tožbi navaja, da strokovnjaki, ki v postopku podaljšanja akreditacij visokošolskega zavoda oziroma programa izdelajo evalvacijsko poročilo predstavljajo strokovnega pomočnika Svetu agencije. Svet agencije zato pri svojem odločanju upošteva le evalvacijsko poročilo in pripombe visokošolskega zavoda na evalvacijsko poročilo, ne sme pa samo oblikovati ugotovitev, oziroma ugotovitve uporabljati selektivno in na tako selektivno opredeljeno dejansko stanje uporabiti določbe ZVis o podaljšanju akreditacije. Svet agencije je dolžan opraviti  presojo, na kakšen način ugotovljene neskladnosti iz evalvacijskega poročila vplivajo na kakovost delovanja zavoda, ter na podlagi navedene presoje sprejeti odločitev o dolžini podaljšanja akreditacije. Svet agencije je v postopku podaljšanja akreditacije študijskih programov, poleg ugotovitev evalvacijskega poročila ugotavljal dodatna dejstva in okoliščine, s katerimi pa ni seznanil stranke, zato je ravnal v nasprotju z 9. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), zaradi česar je prišlo do absolutne bistvene kršitve pravil  postopka.

V nadaljevanju očita nepopolno in napačno ugotovljeno dejansko stanje glede postopka izvolitve v naziv dr. A.A. in mag. B.B., saj je tožena stranka takoj, ko so ji bile predstavljene kršitve, navedene izvolitve vrnila v ponovno presojo senatu, ki je opravil obe izvolitvi. Glede postopkov  izvolitev v naziv je dekan fakultete izdal Sklep o uveljavitvi navodil za izvajanje meril, ki podrobno opredeljuje posamezne dele procesa izvolitev v naziv in odgovornosti.

V zvezi z ugotovljenimi kršitvami glede predmetnika navaja, da je število kreditnih točk ostalo enako, kot je bilo akreditirano, kar po mnenju tožeče stranke zmanjša težo nepravilnosti. Za odpravo te nepravilnosti je senat fakultete že sprejel sklep, da se število kreditnih točk vrne na število, kot je bilo akreditirano. Z drugim sklepom je senat odpravil le določene zamenjave predmetov med semestri, skladno z internimi načrti o prenovi programa. Te spremembe v skladu z 54. členom Meril za akreditacijo in zunanjo evalvacijo visokošolskih zavodov in študijskih programov tožeča stranka šteje za manjše spremembe študijskega programa, za katere ni potrebno soglasje Sveta agencije. Ugovarja tudi ugotovitvam v zvezi z neobjavami samoevalvacije ter navaja da so bila samoevalvacijska poročila javno objavljena v publikaciji „Poročilo nacionalne komisije za kvaliteto visokega šolstva“, kasneje pa so bila samoevalvacijska poročila objavljena tudi na domačih spletnih straneh zavoda, ki pa so se v zadnjih letih večkrat preoblikovale in prenovile. V času vložitve tožbe pa so bila vsa samoevalvacijska poročila objavljena tudi na domačih spletnih straneh. Celoten sistem za zagotavljanje kakovosti zavoda se postopoma vzpostavlja, v letu 2012 je bila tožeča stranka izbrana na razpisu za vzpostavitev sistema zagotavljanja kakovosti na visokošolskih zavodih v Republiki Sloveniji v letih 2012-2015. Aktivnosti na projektu se bodo začele v letu 2013 in se bodo končale v letu 2015, s čemer bo vzpostavljen celovit in dolgoročen sistem za zagotavljanje kakovosti na fakulteti. Ankete o obremenitvi študentov se do sedaj niso sistematično izvajale, so pa bile organizirane razprave s študenti in predvsem člani študentskega sveta o dejanskih obremenitvah študentov po sistemu ECDS. Na podlagi ugotovitev na novo ustanovljenih fokusnih skupin pa bo oblikovana celostna metodologija preverjanja obremenitev študentov v skladu s 5. členom Meril za kreditno vrednotenje študijskih programov po merilih ECDS. Končna metodologija bo vnesena v poslovnik kakovosti, izsledki pa bodo del vsakoletnega samoevalvacijskega poročila. Iz navedenega izhaja, da je tožeča stranka že v svoji pritožbi podrobneje pojasnila, da je večina ugotovljenih neskladnosti že odpravljenih, ostale neskladnosti pa so nepomembne.

Tožena stranka je sodišču posredovala upravne spise, odgovora na tožbo pa ni podala.

Predmet upravnega spora je odločba Sveta agencije, s katero je bila podaljšana akreditacija visokošolskega strokovnega študijskega programa „Podjetništvo“ tožeče stranke za 3 leta. V zadevi so za tožečo stranko sporen sam postopek ter obseg ugotovljenih pomanjkljivosti, ki ji mora tožeča stranka odpraviti v roku enega leta.

Postopek za podaljšanje akreditacije visokošolskega zavoda ali študijskega programa se začne z vložitvijo vloge visokošolskega zavoda v skladu z določbo petega odstavka 14. člena in tretjega odstavka 32. člena ZVis, postopek se nadaljuje z zunanjo evalvacijo ter končna z odločitvijo o podaljšanju akreditacije. Zunanjo evalvacijo izvede skupina strokovnjakov, ki jo imenuje Svet agencije (prvi odstavek 51. r člena ZVis). Kakor določa drugi odstavek 51. r člena ZVis skupina strokovnjakov za zunanjo evalvacijo v roku 3 mesecev od imenovanja pripravi evalvacijsko poročilo na podlagi pregleda, samoevalvacijskega poročila visokošolskega zavoda, druge dokumentacije, ki jo natančneje določi agencija ter ogleda visokošolskega zavoda. Evalvacijsko poročilo se pošlje visokošolskemu zavodu, ki lahko nanj poda svoje pripombe v enem mesecu od njegovega prejema. Če visokošolski zavod poda pripombe na evalvacijsko poročilo, skupina strokovnjakov po presoji utemeljenosti pripomb najkasneje v enem mesecu od prejema pripomb pripravi končno evalvacijsko poročilo. Na podlagi prejete dokumentacije (samoevalvacijsko poročilo visokošolskega zavoda, končno evalvacijsko poročilo skupine strokovnjakov in morebitne pripombe visokošolskega zavoda na evalvacijsko poročilo) Svet agencije odloči o podaljšanju akreditacije študijskega programa.

Iz upravnega spisa je razvidno, da je Svet agencije za izvedbo zunanje evalvacije v postopku podaljšanja akreditacije študijskega programa, ki je predmet tega postopka imenoval skupino strokovnjakov, ki je po obisku tožeče stranke pripravila evalvacijsko poročilo, ki je bilo posredovano tožeči stranki, ki je nanjo podala pripombe. Skupina strokovnjakov je dne 28. 5. 2013 pripravila končno evalvacijsko poročilo. Iz upravnega spisa nadalje izhaja, da je bila izpodbijana odločba izdana na podlagi dokumentov samoevalvacijskega poročila vlagatelja, končnega evalvacijskega poročila skupine strokovnjakov ter prejetih pripomb vlagatelja na evalvacijsko poročilo.

Ugovor tožeče stranke, ki se nanaša na kršitev pravil postopka, ki je tudi sicer tožbena novota (tretji odstavek 20. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1), saj ga tožeča stranka v svoji pritožbi zoper izpodbijano odločbo ni uveljavljala, ni utemeljen. Poslovnik o delu Sveta nacionalne agencije RS za kakovost v visokem šolstvu (v nadaljevanju Poslovnik) v 15. členu določa, da Svet agencije odloča na nejavnih sejah, saj se z nejavnimi sejami pri vodenju postopka zagotavlja samostojnost, neodvisnost in nepristranost dela Sveta agencije kot kolegijskega organa, samostojnost, neodvisnost in nepristranskost dela članov Sveta agencije, zaupnost razprave in tajnost glasovanja članov agencije ter varstvo osebnih in poslovnih podatkov o strankah v postopku. ZVis v 51. e členu sicer določa, da o posameznih pravicah in zahtevkih strank odloča Agencija po postopku, določenim z zakonom, ki ureja splošni upravni postopek (ZUP), če z ZVis ni določeno drugače. Glede na navedena določila je Svet agencije dolžan pred odločanjem o stvari vse dokaze, na podlagi katerih odloča, predložiti predlagatelju (stranki) v razjasnitev zato, da se ji da možnost, da uveljavi in zavaruje svoje pravice in pravne koristi, kar je tožena stranka, kakor izhaja iz upravnega spisa tudi storila, saj so bili pred odločanjem o stvari vsi uporabljeni dokazi vročeni tožeči stranki v izjasnitev.

Po določbah drugega odstavka 25. člena Meril, ki so veljala v času izdaje izpodbijane odločbe (Url. l. RS 95, 10, 17/11, 51/12, 6/13 in 88/13) se kakovost študijskih programov presoja predvsem po organizaciji in izvedbi. Podlaga za presojo organizacije in izvedbe je akreditiran študijski program in vse spremembe, nastale po zadnji akreditaciji. Področja presoje študijskega programa so enake področjem iz prvega odstavka 25. člena Meril. Pri presoji kakovosti organizacije in izvedbe študijskega programa se tako poleg meril, ki so zapisana v 7. in 8. točki 26. člena Meril  presojajo:  vpetost v okolje (4 točka 27. člena Meril); delovanje visokošolskega zavoda (9.-13. in 16.-18. točke 28. člena Meril ; kadri (1., 5., 8. in 9. točka 29. člena Meril); študenti (30. člen); materialni pogoji (2.-6. ter 8. in 9. točka 21. člena Meril) in zagotavljanje kakovosti, inovativnosti in razvojne naravnanosti (32. člen Meril). Iz upravnega spisa in izpodbijane odločbe izhaja, da je Svet agencije dejansko presojal študijski program v skladu z zgoraj navedenimi merili. Sodišče pritrjuje,  da je evalvacijski postopek in njegov rezultat-končno evalvacijsko poročilo, zakonita podlaga za ugotovitev resničnega stanja stvari in vseh dejstev, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločitev Sveta agencije.

Ugovor tožeče stranke glede ugotovitve dejanskega stanja v zvezi z odpravo pomanjkljivosti, navedenih v 3. in 4. alinei 2. točke izpodbijane odločbe, ni utemeljen. Evalvacijska komisija je, kot izhaja iz zapisnika, navedene pomanjkljivosti navedla v svojih ugotovitvah v oddelku Priložnosti za izboljšanje in ne v oddelku Neskladnosti. Svet agencije pa je v skladu s svojimi pristojnostmi, upoštevaje Akt o spremembah in dopolnitvah Meril za akreditacijo in zunanjo evalvacijo visokošolskih zavodov ter študijskih programov (Ur. l. RS 88/13), ki se uporablja od 20. 10. 2013 in je spremenil Merila za akreditacijo študijskih programov, pomanjkljivosti navedene v napotku komisije za izboljšanje poslovanja tožeče stranke, ocenil kot neskladnost in tožeči stranki naložil, da jih odpravi v danem roku. Neutemeljen pa je tudi ugovor tožeče stranke, da bi morala tožena stranka pri odločanju upoštevati, da je tožeča stranka nekatere ugotovljene nepravilnosti že odpravila. Kot izhaja iz upravnega spisa, tožeča stranka pred izdajo izpodbijane odločbe toženi stranki ni predložila dokazov o odpravi nepravilnosti. Razlogi, zaradi katerih jih ni predložila, pa na samo odločitev ne vplivajo. Sodišče pri tem dodaja, da  je glede na visoko strokovnost in pluralno sestavo Sveta agencije in pritožbene komisije Nacionalne agencije RS za kakovost v visokem šolstvu, presoja sodišča glede ocene teže kršitev Meril, bolj zadržana.

Ugovor tožeče stranke, ki se na nanaša na obrazložitev izpodbijane odločbe v delu, v katerem je podaljšala akreditacijo študijskega programa za 3 leta, ni utemeljen. Glede na ugotovljene nepravilnost, se lahko v skladu z 2. točko drugega odstavka 48. člena Meril podaljša akreditacijo za največ 3 leta, kar je tožena stranka tudi storila. V tem času pa bo tožeča stranka lahko odpravila ugotovljene nepravilnosti, ki jih je, kakor je navedla v svoji tožbi, že v veliki večini odpravila, tako da določen rok enega leta za odpravo pomanjkljivosti ne bi smel predstavljati ovire.

Po presoji sodišča je izpodbijana odločba pravilna in skladna z zakonom, na katerega se sklicuje ter ima oporo v podatkih v upravnih spisih. Sodišče zaradi tega v ostalem delu v celoti sledi obrazložitvi izpodbijane odločbe ter odločbe organa druge stopnje (drugi odstavek 71. člena ZUS-1) ter v izogib ponavljanju razlogov za svojo odločitev dodatno ne navaja.

Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je izpodbijana odločba pravilna in na zakonu utemeljena, ugovori tožeče stranke pa neutemeljeni, zato je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo.

Izrek o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, ki določa, da v primeru, če sodišče tožbo zavrne vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.