UPRS sodba in sklep I U 1490/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2015-04-21

mag. Miriam Temlin Krivic (preds.), Petra Hočevar (poroč.), Jonika Marflak Trontelj

neposredna plačila v kmetijstvu - stroški postopka - obrazložitev odločbe - pojasnila v odgovoru na tožbo

Odgovor na tožbo ni sestavni del izpodbijane odločbe, zato naknadno pojasnjevanje ne odpravlja pomanjkljivosti obrazložitve.

I. Tožbi prve tožeče stranke Državnega pravobranilstva Republike Slovenije se ugodi, odločba Ministrstva za kmetijstvo in okolje, št. 33020-2/2011/52 z dne 14. 7. 2014, se v 2. točki izreka odpravi in se zadeva v tem obsegu vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožba druge tožeče stranke Republike Slovenije, Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano, Agencije Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja se zavrže.

1. Z izpodbijano 2. točko odločbe je drugostopni organ odločil, da mora Republika Slovenija, Ministrstvo za kmetijstvo in okolje, Agencija RS za kmetijske trge in razvoj podeželja povrniti stranki (v tem upravnem sporu stranki z interesom A. d.d. v likvidaciji) stroške pritožbenega postopka v znesku 48.581,20 EUR, v roku 30 dni od vročitve te odločbe, v presežku pa njen zahtevek za povrnitev stroškov postopka zavrnil. V obrazložitvi je v zvezi z odločitvijo v 2. točki izreka navedel, da so organu nastali posebni stroški zaradi izvedbe dokaza z izvedencem v višini 3.000,00 EUR, pri čemer je ocenil, da sta račun št. 01/2012 z dne 3. 1. 2012 in njegova specifikacija skladna z delom, ki ga je v zvezi s pripravo izvedenskega mnenja opravil izvedenec. Stranka z interesom je v pritožbi zahtevala tudi povračilo stroškov v zvezi s pritožbo in sicer stroške nagrade za posel po tar. št. 2200 v višini 49.937,50 EUR z 20 % DDV. Zaradi zastopanja po odvetniški družbi se za odmero povračila stroškov uporabijo določbe Zakona o odvetniški tarifi (v nadaljevanju ZOdvT). Vrednost predmeta znaša 10.634.329,75 EUR. Organ je skladno s 13. členom ZOdvT ocenil, da je glede na precejšen obseg in veliko težavnost odvetniške storitve, uporabe tujih pravnih virov, posebnega strokovnega znanja z izvenpravnih področij, pravnega specialističnega znanja in tujega jezika ter pomena zadeve pri odmeri nagrade pravično uporabiti količnik 2,3. Glede na priglašen stroškovnik, vrednost predmeta, višino nagrad v 12. členu ZOdvT in količnik 2,3 se stranki odmeri povračilo nagrade za posel v višini 49.937,50 EUR z 20 % DDV. Glede na drugi odstavek 113. člena Zakona o splošnem upravnem postopku in ker je stranka z pritožbo uspela v 81,07 %, je upravičena do 81,07 % od odmerjene nagrade za posel, kar znaša 40.484,33 EUR z 20 % DDV, hkrati pa s pritožbo ni uspela v 18,93 %, zato mora organu povrniti 18,93 % od stroškov dokazovanja z izvedencem, tj. 567,90 EUR (3. točka izreka odločbe).

2. Tožbo sta vložila prvi tožnik in druga tožnica. Prvi tožnik je utemeljeval svojo aktivno legitimacijo kot zastopnik javnega interesa in hkrati kot zakoniti zastopnik druge tožnice. Prvi tožnik je svojo aktivno legitimacijo utemeljeval s tem, da gre v obravnavani zadevi za znatna proračunska sredstva, ki naj bi se brez ustrezne pravne podlage izplačala za zastopanje v pritožbenem postopku. Poraba državnih sredstev je sicer strogo nadzorovana, v konkretnem primeru pa izplačilo nagrade ne zapade nikakršni kontroli. V zvezi z aktivno legitimacijo druge tožnice pa je prvi tožnik kot njen zastopnik navedel, da je akreditirana plačilna agencija za izplačevanje evropskih sredstev, ki izpolnjuje svoje naloge in pristojnosti, določene s predpisi. Druga tožnica je sicer organizirana v okviru Ministrstva za kmetijstvo in okolje (sedaj Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano), vendar je tudi samostojen proračunski uporabnik. Postopek, ki ga je vodila druga tožnica zoper sedanjo stranko z interesom, je bil res voden v javnem interesu in druga tožnica ni zasledovala nekih svojih pravic oziroma obveznosti, temveč je bila zgolj organ, ki vodi postopek. Sedaj, ko ji je pa naloženo plačilo stroškov postopka, pa druga tožnica zasleduje lastne pravice in interese, zato ji je treba priznati status stranke postopka. To je potrdila tudi sodna (in upravna) praksa. V nadaljevanju tožbe sta tožnika povzela potek dosedanjega postopka in navedla, da je toženka glede stroškov pritožbenega postopka odločila napačno. Odvetnik ni konkretiziral, zakaj smatra, da je zadeva nadpovprečno zahtevna. Pritožba v pretežni meri navaja kronologijo dogodkov in po mnenju tožnikov za sestavo le-te niso bila potrebna specifična znanja, ki bi utemeljevala uporabo najvišjega količnika. Ker gre za postopek pred domačimi organi, uporaba znanj tujih jezikov ni potrebna, saj so tudi uporabljeni evropski predpisi prevedeni v slovenščino. Vsakokratna določitev količnika nagrade za posel (ki je v tar. št. določen v razponu od 0,5 do 2,5) poteka po merilih iz 13. člena ZOdvT. Pri nagradah v razponu se nagrada v posameznem primeru določi po pravičnem preudarku, ob upoštevanju vseh okoliščin, naštetih v 13. členu ZOdvT. Drugostopni organ po mnenju tožnikov ni navedel odločilnih razlogov za uporabo količnika 2,3, ampak je le povzel navedbo 13. člena ZOdvT in se odločba v tem delu ne da preizkusiti. Uradna oseba mora preveriti, ali so priglašeni stroški zastopanja v višini, kot jo določa odvetniška tarifa; če so priglašeni višji stroški ali stroški, ki sploh niso nastali, jih mora uradna oseba ustrezno znižati. Organ ni ugotavljal okoliščin, ki bi utemeljevali uporabo količnika 2,3, zato je dejansko stanje ostalo neugotovljeno, posledično pa je bilo napačno uporabljeno materialno pravo. Neobrazložena odločba pa predstavlja bistveno kršitev določb postopka. Po kriterijih ZOdvT bi bil za odmero nagrade upravičen količnik 1. Sicer pa bi bilo treba uporabiti ''staro'' odvetniško tarifo, ker se je postopek začel pred letom 2010 (41. člen ZOdvT). Odvetniku tako pripada za sestavo konkretne pritožbe (člen 18/1) največ 2.000 točk, zvišano za 25 %, kar je 2.500 točk oziroma približno 1.250,00 EUR za razliko od priznanih 40.937,50 EUR z 20 % DDV. Tožnika sta predlagala, da sodišče tožbi ugodi, 2. točko odločbe odpravi in o zadevi samo odloči oziroma pošlje zadevo v ponovno odločitev toženki.

3. Toženka je v odgovoru na tožbo uvodoma navedla, da druga tožnica nima aktivne legitimacije za vložitev tožbe v predmetnem sporu glede na četrti odstavek 17. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) in tudi ne pozna sodne (in upravne) prakse, ki bi to potrjevala. Ker pa tožbo vlagata skupaj prvi tožnik in druga tožnica, bi bilo po mnenju toženke treba tožbo v celoti zavreči. Če pa sodišče ne bo sledilo temu predlogu, pa je toženka še navedla, da se je postopek pomoči in plačila kazni (za kar v tem primeru gre) začel šele po poteku roka za realizacijo Načrta prestrukturiranja, torej šele po 30. 9. 2010 oziroma vsaj do 29. 7. 2011 druga tožnica ni izvedla nobenega dejanja z namenom, da bi na podlagi členov 26 in 27 Uredbe 968/2006/ES odločila o obveznosti stranke zaradi neizpolnitve zavez iz Načrta prestrukturiranja. Sicer pa tudi inšpektorat ni izvedel nobenega dejanja v tej smeri do 22. 3. 2011. Toženka je zato pravilno uporabila sedaj veljavni ZOdvT. Odločitev o stroških postopka pa se tudi da preizkusiti že v sami obrazložitvi, pri čemer pa to sploh ne bi bilo potrebno, ker se pri odločanju o stroških postopka dopušča, da je v sklepu o stroških navedena podlaga, odmera stroškov pa razvidna iz spisa (sodba Višjega sodišča v Ljubljani, II Cp 1451/2012 z dne 6. 2. 2013). Podobno je odločilo tudi sodišče v I U 832/2012 z dne 14. 3. 2012. Stranka z interesom je konkretizirano navedla razloge o uporabi spornega količnika, ki jih lahko organ zviša ali zniža, če tako narekujejo kriteriji v ZOdvT (II U 194/2014 z dne 30. 9. 2014). Sicer pa obsežnost in zahtevnosti dela, ki ga je vložila pooblaščenka stranke z interesom, ni možno meriti skozi število strani, ampak glede na opravljeno delo. Drugostopni organ je ocenil, da je morala pooblaščenka preučiti obsežen in kompleksen spis, nacionalne in evropske predpise, da je poiskala ustrezne argumente, ki so ji pomagali zagovarjati uspešno pritožbeno stališče. Kompleksnost zadeve se odraža tudi v tem, da je o razlagi pojma ''proizvodna zmogljivost'' iz Uredb 320/2006/ES in 968/2006/ES odločalo Sodišče EU v združenih zadevah C-187/12. Uporabljeni so bili tudi tuji pravni viri. Sicer je pa predlog tožbe, da bi bilo treba uporabiti količnik 1,0, v direktnem nasprotju s 13. členom ZOdvT. Srednja vrednost nagrade v razponu 0,5 do 2,5 je 1,5. Za nadpovprečen primer zato ni možno odmeriti količnika, kot da gre za povprečen oziroma celo podpovprečno zahteven primer. Sicer pa če prvostopni organ ne bi z odločbo z dne 9. 9. 2011 nezakonito naložil stranki z interesom vračila 7.837.572,50 EUR preveč plačane pomoči in 783.757,25 EUR preveč kazni, ne bi bilo nobenih izdatkov za proračun RS. Predlagala je zavrnitev tožbe.

4. Sodišče je po seji senata prejelo pripravljalno vlogo tožnikov in pripravljalno vlogo toženke, ki ju pri odločanju ni upoštevalo, razen v okviru navedb strank v zvezi s preizkusom procesnih predpostavk za reševanje predmetne tožbe.

6. Sodišče uvodoma ugotavlja, da prvi tožnik vlaga tožbo kot zastopnik javnega interesa. Glede na tretji odstavek 17. člena ZUS-1 in prvi odstavek 18. člena tega zakona ter okoliščino, da je v tožbi obrazložil, v čem je kršen zakon v škodo javne koristi, je njegova tožba kot zastopnika javnega interesa dopustna.

7. V obravnavanem primeru je sporna odločitev drugostopnega organa v 2. točki izreka drugostopne odločbe, s katero je drugostopni organ naložil Republiki Sloveniji, Ministrstvu za kmetijstvo in okolje, Agenciji RS za kmetijske trge in razvoj podeželja povrnitev stroškov pritožbenega postopka stranki z interesom A. d.d. - v likvidaciji v višini 48.581,20 EUR v tam navedenem roku, v presežku pa je zahtevek stranke z interesom zavrnil. Po presoji sodišča je upravni akt, ki vsebuje izpodbijano odločitev, akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, saj je bilo z njim odločeno o obveznosti oziroma pravni koristi v breme oziroma škodo javnega interesa in ne gre za enak oziroma podoben primer, kot ga je izpostavila toženka v svoji pripravljalni vlogi, I Up 661/2011 z dne 29. 2. 2012. V zadnje navedenem primeru je Vrhovno sodišče potrdilo sklep naslovnega sodišča I U 1392/2011, s katerim je to presodilo, da odločitev drugostopnega organa o zavrnitvi pritožbe, s katero ni bilo vsebinsko poseženo v odločitev prvostopnega organa, ni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu glede na 4. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Sodišče tako presoja izpodbijani akt po vsebini.

8. Drugostopni organ je svojo odločitev utemeljil s povzetkom 13. člena ZOdvT, nato pa zaključil, da se glede na priglašen stroškovnik, vrednost predmeta, višino nagrad v 12. členu ZOdvT in količnik 2,3 stranki odmeri povračilo nagrade za posel (tar. št. 2200) v višini 49.937,50 EUR z 20 % DDV oziroma glede na njen uspeh v pritožbenem postopku (v višini 81,07 %) in ob upoštevanju drugega odstavka 113. člena ZUP v višini 40.484,33 EUR z 20 % DDV (torej 48.581,20 EUR, kot izhaja iz 2. točke izreka).

9. S tem pa tudi po presoji sodišča drugostopni organ ni zadostil kriterijem, ki jih za obrazložitev odločbe določa ZUP in je odločba v tem delu iz tega razloga nezakonita. Po 214. členu obrazložitev odločbe namreč obsega razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo. Teh razlogov pa odločba nima, temveč vsebuje le povzetek določbe materialnega predpisa, na katere se je oprl drugostopni organ pri svoji odločitvi, ne vsebuje pa konkretnih razlogov, na podlagi katerih je organ presodil, da je treba slediti predlogu pooblaščenca stranke z interesom in zadevo ovrednotiti s količnikom 2,3. Toženka je sicer v odgovoru na tožbo dodatno obrazlagala svojo odločitev v 2. točki izreka, vendar odgovor na tožbo ni sestavni del izpodbijane odločbe, zato to naknadno pojasnjevanje ne odpravlja pomanjkljivosti obrazložitve (tako tudi Vrhovno sodišče RS v sodbi U 202/93, U 336/94, idr.). Prav tako se toženka ne more sklicevati na obrazložitev o priznanju stroškov postopka v zadevah I U 832/2012, I U 490/2011 in II U 194/2014, saj v nobeni izmed teh zadev ni šlo za odmero nagrade po 13. členu ZOdvT in za uporabo količnika v razponu po tar. št. 2200, ki glede na njegov namen in vsebino terja večji preizkus odvetnikovega predloga za odmero nagrade kot zgolj povzetek materialne določbe.

10. Ne glede na ugotovitev o nezakonitosti izpodbijanega akta v 6. točki obrazložitve, pa sodišče v zvezi s tožbenim ugovorom glede napačne uporabe materialnega prava (prvi tožnik ugovarja, da bi morala biti uporabljena prej veljavna Odvetniška tarifa) še navaja, da je drugostopni organ pravilno uporabil določbe sedaj veljavnega ZOdvT. Postopek za vračilo sredstev (katerega rezultat je bila prvostopna odločba z dne 9. 9. 2011 in drugostopna odločba z dne 14. 7. 2014, katere predmet presoje v tem upravnem sporu je 2. točka izreka) se je namreč začel v letu 2011 (v marcu oziroma juliju 2011), torej po uveljavitvi novega ZOdvT, zato ne pride v poštev uporaba 41. člena ZOdvT, ki za postopke in zadeve, začete pred uveljavitvijo tega zakona (tj. pred 1. 1. 2009), predpisuje določitev nagrad in izdatkov za storitev odvetnikov po dotlej veljavni Odvetniški tarifi.

11. Ker je sodišče presodilo, da odločbe ni možno preizkusiti, zaradi česar je podana bistvena kršitev pravil postopka, je tožbi prvega tožnika na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ugodilo, odločbo v 2. točki izreka odpravilo in zadevo v tem obsegu na podlagi tretjega ter v smislu četrtega odstavka tega člena vrnilo organu v ponovni postopek. V ponovnem postopku naj drugostopni organ, ob upoštevanju predloga pooblaščenca stranke z interesom v zvezi z odmero nagrade in uporabe količnika ter glede na okoliščine, ki jih za nagrade v razponu določa 13. člen ZOdvT, presodi, ali je za sestavo pritožbe stranke z interesom res treba upoštevati količnik 2,3 (ki je skoraj najvišji količnik po tarifni številki 2200 – njegov razpon znaša med 0,5 do 2,5), pri čemer naj konkretno navede, katere okoliščine so v tem primeru (torej pri sestavi pritožbe) sploh podane, ob tem pa naj tudi upošteva, da glede na članstvo Republike Slovenije v EU od 1. 5. 2004 (kar med drugim pomeni tudi zagotovitev prevodov relevantnih dokumentov v slovenski jezik) uporaba evropskega prava a priori ne pomeni nadpovprečno težke zadeve, temveč v konkretnem primeru morebiti ''le'' srednje težke zadeve.

12. Sodišče je tožbo druge tožnice Republike Slovenije, Ministrstva za kmetijstvo in okolje, Agencije RS za kmetijske trge in razvoj podeželja zavrglo iz naslednjih razlogov:

13. Kot izhaja iz podatkov spisa, je druga tožnica Republika Slovenija, Ministrstvo za kmetijstvo in okolje (sedaj Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano), Agencija RS za kmetijske trge in razvoj podeželja izdala prvostopno odločbo, št. 33020-25/2007/67 z dne 9. 9. 2011, ki je bila predmet presoje v pritožbenem postopku, katerega rezultat je odločba drugostopnega organa, ki je (bila) v 2. točki izreka predmet tega upravnega spora.

14. Po četrtem odstavku 17. člena ZUS-1 tožnik v upravnem sporu ne more biti organ, ki je odločal v končanem postopku.

15. Iz navedenega izhaja, da druga tožnica, ob upoštevanju citirane določbe četrtega odstavka 17. člena ZUS-1, ni aktivno legitimirana za vložitev predmetne tožbe kot organ, ki je izdal prvostopno odločbo, ki jo je spremenil drugostopni organ v pritožbenem postopku, torej kot organ, ki je odločal v končanem postopku.

16. Sodišče je glede na povedano na podlagi 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, po kateri sodišče tožbo zavrže s sklepom, če ugotovi, da tožnik v svoji tožbi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi oziroma če po tem zakonu ne more biti stranka, tožbo druge tožnice zavrglo.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.