UPRS sodba I U 1542/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-10-05

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), Liljana Polanec (poroč.), mag. Damjan Gantar

dovoljenje za začasno prebivanje - pogoji za izdajo dovoljenja - združitev družine - domneva nepodrejanja pravnemu redu RS - pravica do družinskega in zasebnega življenja - nova dejstva in novi dokazi

Čeprav vsaka kršitev pravnih predpisov RS sama zase morebiti še ne zadostuje za utemeljitev domneve, da se tujec ne bo podrejal pravnemu redu RS, po presoji sodišča ocena vseh ugotovljenih okoliščin skupaj obstoj takšne domneve v konkretni zadevi potrjuje, saj je prav na podlagi storjenih raznovrstnih kršitev pravnih pravil mogoče sklepati, da tujec tudi v prihodnje ne bo spoštoval predpisov slovenskega pravnega reda. Pri tem tožena stranka oziroma prvostopenjski organ kot organ izvršilne veje oblasti odloča, kakšno stopnjo tolerance bo imela do preteklih storjenih prekrškov in na podlagi ugotovljenih kršitev pravnih pravil, četudi ne hujših, lahko sklepa, da tujec v prihodnosti ne bo spoštoval pravnih pravil ter prošnjo za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje zavrne, kar je tožena stranka v konkretnem primeru v upravnih odločbah tudi natančno obrazložila in utemeljila.

V obravnavanem primeru je bilo potrebno presoditi le, ali so v času izdaje izpodbijane odločbe obstajali razlogi za obstoj domneve nepodrejanja pravnemu redu RS in posledično za zavrnitev izdaje dovoljenja za prebivanje za družinskega člana tožnice ter ali je te razloge prvostopenjski upravni organ pravilno in zakonito ugotovil, ni pa predmet presoje v upravnem sporu, ali takšna domneva obstaja tudi ob upoštevanju spremenjenih okoliščin, ki so nastale po izdaji izpodbijane odločbe.

Ob upoštevanju individualnih okoliščin na strani zakoncev in dejstva, da sta v postopku podala zgolj splošne izjave glede njunega zakonskega življenja in z njimi nista uspela izkazati tesnih stikov, ki bi jih medsebojno imela na ozemlju RS, pri čemer določila 8. člena EKČP ni mogoče razlagati na način, da bi ščitil vsakršno možnost izbire zakoncev, na območju katere države želita prebivati, tožbeni ugovor tožnice v luči kršitve 8. člena EKČP ne more biti upošteven.

II.  Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Upravna enota Brežice je kot prvostopenjski organ z izpodbijano odločbo odločila, da se prošnja tožnice, državljanke Kosova, za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje tujca zaradi združitve družine za moža A.A., državljana Kosova, zavrne.

2. V obrazložitvi odločbe najprej povzema ključne ugotovitve (prvostopenjskega) upravnega postopka in citira zakonske določbe 33., 47. ter 55. člena Zakona o tujcih (v nadaljevanju ZTuj-2). Nato ugotavlja, da je bilo na podlagi vpogleda v evidenco Zavoda za zdravstveno zavarovanje ugotovljeno, da je imel tožničin mož A.A. (v nadaljevanju tujec) zdravstveno zavarovanje v Republiki Sloveniji  urejeno prek gospodarske družbe T. d.o.o. v obdobju od 19. 2. 2013 do 18. 2. 2014, v času izdaje izpodbijane odločbe pa zdravstvenega zavarovanja nima več urejenega, zaradi česar niso izpolnjeni vsi pogoji za izdajo dovoljenja za prebivanje po 33. členu ZTuj-2 in je podan razlog za zavrnitev izdaje dovoljenja za prebivanje po 1. alineji prvega odstavka 55. člena ZTuj-2.

3. Prvostopenjski organ na podlagi podatkov iz uradne evidence Registra tujcev (Fonetični ineks oseb, FIO) ter odgovora Policijske postaje Novo mesto nadalje ugotavlja, da je bil tujec dne 1. 3. 2010 evidentiran s strani PLP Brnik, in sicer je bil s strani Francije predan na Kosovo. Dne 6. 1. 2013 mu je bil izdan plačilni nalog zaradi kršitve 25. člena Zakona o prijavi prebivališča (v nadaljevanju: ZPPreb), globa pa je bila plačana 7. 1. 2013. Dne 2. 2. 2014 je bil zoper njega uveden postopek pri Inšpektoratu RS za delo zaradi kršitve Zakona o urejanju trga dela (v nadaljevanju: ZUTD), saj je tujec kot direktor podjetja T. d.o.o. delal v pekarni A. d.o.o. Iz odgovora PP Novo mesto izhaja, da je bil tujec 6. 1. 2013 kontroliran pred pekarno Š., dne 18. 1. 2013 pa ga je takratni delodajalec odjavil iz zavarovanja in vrnil delovno dovoljenje. Dne 20. 2. 2013 je tujec pridobil novo delovno dovoljenje kot direktor podjetja T. d.o.o., ki je bilo v času podaje odgovora PP Novo mesto še vedno veljavno. Glede na kršitev, ugotovljeno dne 2. 2. 2014, in tujčevo predhodno zaposlitev, je bilo s strani policije ugotovljeno, da je imel tujec firmo zelo verjetno ustanovljeno zgolj zaradi pridobitve dovoljenja za prebivanje, dejansko pa je nato delo opravljal za drugo podjetje. Iz evidence AJPES je razvidno, da so bila podjetja, pri katerih je tujec delal prej in kjer je trenutno zaposlen, ustanovljena s strani istih oseb in nato prepisana, povezana podjetja in njihovi ustanovitelji pa so bili večkrat v prekrškovnem postopku zaradi kršitev delovnopravne zakonodaje. Prvostopenjski organ je pridobil tudi odgovor Inšpektorata RS za delo, iz katerega izhaja, da je bil zoper pravno osebo T. d.o.o. in odgovorno osebo pravne osebe, tujca A.A., uveden prekrškovni postopek zaradi kršitve 168. člena in 169. člena ZUTD ter storjenega prekrška po 179. členu ZUTD. Izdana je bila odločba o prekršku, s katero je bila pravni osebi in odgovorni osebi pravne osebe izrečena globa, ki je postala pravnomočna dne 22. 11. 2014. Prvostopenjski organ je pridobil odgovor Ministrstva za finance, FURS, iz katerega je razvidno, da davčni zavezanec T. d.o.o. na dan 26. 11. 2014 pri FURS nima plačanih vseh zapadlih davkov in drugih obveznih dajatev, vendar pa je tožeča stranka upravnemu organu dostavila potrdilo, iz katerega izhaja, da ima navedeni davčni zavezanec na dan 5. 2. 2015 poravnane vse zapadle obvezne dajatve. Iz vpogleda v evidenco AJPES je prvostopenjski organ ugotovil, da je tujec v Poslovni register vpisan kot direktor podjetja T. d.o.o., s 100% poslovnim lastniškim deležem in da podjetje nima odprtega transakcijskega računa. Tujec ima izdano dovoljenje za delo za zastopnika v navedenem podjetju z veljavnostjo od 30. 5. 2014 do 29. 5. 2016. Na podlagi podatkov Registra tujcev je prvostopenjski organ ugotovil še, da je Upravna enota Novo mesto z odločbo z dne 25. 3. 2014, ki je dokončna in pravnomočna, zavrnila prošnjo tujca za podaljšanje dovoljenja za začasno prebivanje tujca v RS iz razloga zaposlitve ali dela, saj je Zavod RS za zaposlovanje tujcu izdal odločbo o zavrnitvi izdaje delovnega dovoljenja, ker družba T. d.o.o. ni imela poravnanih vseh obveznosti in ker tujec ni imel urejenega zdravstvenega zavarovanja.

4. Prvostopenjski organ na podlagi navedenega ugotavlja, da je bil tujec z odločbo Inšpektorata RS za delo spoznan za odgovornega za prekršek zaradi kršitve 168. in 169. člena ZUTD, za kar mu je bila kot odgovorni osebi družbe T.  d.o.o. izrečena globa. Po podatkih AJPES za družbo T. d.o.o., katere direktor in edini družbenik je, nima odprtega bančnega transakcijskega računa, zaradi česar obstaja sum, da bo plačila družbe izvajal gotovinsko. Tujec prav tako ni skrbel za pravilno in zakonito poslovanje družbe, kot je ugotovila že Upravna enota Novo mesto, ki je tujcu v odločbi o zavrnitvi prošnje za podaljšanje dovoljenja za začasno prebivanje tujca v RS očitala, da ni poravnal vseh obveznosti iz naslova zaposlitve ali dela, niti takrat ni imel urejenega zdravstvenega zavarovanja. Tujec je bil nadalje s plačilnim nalogom PP Novo mesto spoznan tudi za odgovornega za prekršek po ZPPreb, za kar mu je bila izrečena globa. Tujec je bil že 1. 3. 2010 evidentiran s strani PLP Brnik, ko je bil s strani Francije predan na Kosovo. Po mnenju policije je bil poleg tega namen tujca pri ustanovitvi družbe T. d.o.o. lažja pridobitev delovnega dovoljenja, po njihovih ugotovitvah pa je delo dejansko opravljal za drugo gospodarsko družbo, in sicer pekarno A. d.o.o. Obe družbi sta bili po navedbah policije ustanovljeni s strani istih oseb in prepisani. Prvostopenjski organ na podlagi vseh navedenih okoliščin ugotavlja, da pri tujcu obstaja domneva, da se ne bo podrejal pravnemu redu Republike Slovenije, kar je razlog za zavrnitev izdaje dovoljenja za prebivanje po 6. alineji prvega odstavka 55. člena ZTuj-2. Pri tem prvostopenjski organ pojasnjuje, da po sodni praksi ni potrebno, da bi moral biti tujec za obstoj te domneve obsojen oziroma spoznan za odgovornega za prekršek, temveč zadostuje že zgolj domneva, da se pravnemu redu RS ne bo podrejal.

5. Nazadnje prvostopenjski organ ugotavlja, da je v obravnavanem primeru očitno, da je bila zakonska zveza med tujcem in tožnico sklenjena z namenom pridobitve dovoljenja za prebivanje, saj stranki v postopku nista poznali vseh podrobnosti v zvezi s sklenitvijo njune zakonske zveze, kar predstavlja še dodaten razlog za zavrnitev izdaje dovoljenja za prebivanje po 8. alineji prvega odstavka 55. člena ZTuj-2. Prvostopenjski organ je namreč pred izdajo izpodbijane odločbe pridobil izjavi tujca in tožnice ter po preučitvi obeh zapisnikov o zaslišanju strank ugotovil, da tožnica omenja datum zaroke, tujec pa ne, da stranki ne omenjata istih znancev, da nobeden izmed njiju ne pozna datuma sklenitve zakonske zveze, čeprav naj bi bila ta sklenjena pred kratkim, in da si stranki

nista enotni v izjavi glede jezika njunega medsebojnega sporazumevanja.

6. Prvostopenjski organ je tožnico pred izdajo odločbe seznanil z ugotovljenimi dejstvi v postopku in ji dal možnost izjave, ki jo je tožnica podala dne 19. 3. 2015 ob prisotnosti njenega pooblaščenca, vendar pa njene navedbe na odločitev prvostopenjskega organa niso vplivale. V izpodbijani odločbi prvostopenjski organ tako zaključuje, da je dolžan zaščititi javni interes Republike Slovenije in da je bilo v postopku ugotovljeno, da obstajajo razlogi za zavrnitev izdaje dovoljenja za začasno prebivanje po 1., 6. in 8. alineji prvega odstavka 55. člena ZTuj-2, zaradi česar je bilo potrebno prošnjo tožnice za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje tujca zaradi združitve družine zavrniti.

7. Tožnica je zoper izdano prvostopenjsko odločbo vložila pritožbo, ki jo je drugostopenjski organ zavrnil. V obrazložitvi svoje odločitve je navedel, da v postopku na prvi stopnji sicer ni bilo popolno ugotovljeno dejansko stanje glede izpolnjevanja pogoja ustreznega zdravstvenega zavarovanja in dejansko stanje v zvezi z obstojem zavrnilnega razloga, da je bila sklenjena fiktivna zakonska zveza, vendar pa navedene pomanjkljivosti niso bistvene oziroma takšne, ki bi lahko vplivale na odločitev o upravni zadevi, zato je pritožbo kot neutemeljeno zavrnil. Glede izpolnjevanja pogoja ustreznega zdravstvenega zavarovanja je navedel, da je odločitev prvostopenjskega organa o neizpolnjevanju tega pogoja preuranjena, saj bi moral prvostopenjski organ med drugim ugotavljati tudi, ali nima tožničin zakonec (tujec) morebiti urejene druge oblike zdravstvenega zavarovanja, sklenjene pri zavarovalnici, kar bi se lahko dokazovalo s polico komercialnega (samoplačniškega) zavarovanja. Prvostopenjski organ je tožnico pred izdajo odločbe sicer seznanil, da pogoj zdravstvenega zavarovanja ni izpolnjen, vendar pa je ni seznanil z vsemi oblikami zdravstvenega zavarovanja, s katerimi lahko izkaže ta pogoj. Prvostopenjski organ nadalje v postopku ni ugotovil dovolj tehtnih okoliščin o medsebojnem poznavanju tožnice in njenega zakonca z vidika namena sklenitve zakonske zveze iz 3. in 13. člena Zakona o zakonski zvezi in družinskih razmerjih (v nadaljevanju ZZZDR), zato ni mogoče z zadostno stopnjo zanesljivosti zaključiti, da gre za zlorabo zakonske zveze. Prvostopenjski organ bi moral pri preverjanju suma navidezne ali fiktivne zakonske zveze tožnici in njenemu zakoncu postaviti več raznovrstnih in podrobnih vprašanj v zvezi s poznavanjem najbolj pomembnih podatkov o obeh zakoncih in njunih družin, povezanih z vsakdanjim življenjem obeh zakoncev, prav tako pa bi moral dejansko stanje v tej luči ugotavljati tudi z drugimi dokazi, na primer zaslišanjem prič. Dokazna ocena prvostopenjskega organa je zato v tem delu preuranjena. Kljub temu po oceni drugostopenjskega organa v obravnavanem primeru obstaja zavrnilni razlog iz 6. alineje prvega odstavka 55. člena ZTuj-2, to je obstoj razlogov za domnevo, da se tožničin zakonec (tujec) ne bo podrejal pravnemu redu Republike Slovenije. Prvostopenjski organ je ugotovil, da je bil tujec 1. 3. 2010 evidentiran s strani PLP Brnik, ko je bil s strani Francije predan na Kosovo, dne 6. 1. 2013 pa mu je bil izdan plačilni nalog zaradi kršitve ZPPreb. Tej ugotovitvi tožnica v pritožbi ne ugovarja in celo sama priznava, da je njen zakonec vedno in vselej poravnal izrečene kazni za prekrške. Tožnica se v pritožbi ne strinja z mnenjem PP Novo mesto, da je bil namen tujca pri ustanovitvi družbe T. d.o.o. lažja pridobitev delovnega dovoljenja, in zatrjuje, da takšnega namena njen zakonec ni imel, drugostopenjski organ pa ji pojasnjuje, da v dopisu PP Novo mesto navaja, da je imel tujec zelo verjetno podjetje T. d.o.o. ustanovljeno zgolj zaradi pridobitve dovoljenja za prebivanje, dejansko pa je nato delo opravljal za drugo podjetje, kar potrjuje tudi pravnomočna odločba prekrškovnega organa Inšpektorata RS za delo, s katero je bil tujec spoznan za odgovornega storitve prekrška po 179. členu ZUTD. Tega tožnica ne zanika in celo sama priznava, da je njen zakonec kot začetnik in nepoznavalec poslovnih razmerij zapadel v težave, ki so se kazale v prekrškovnih postopkih po ZUTD in ZDavP-2. Drugostopenjski organ pojasnjuje, da odločitev ne temelji zgolj na mnenju PP Novo mesto, temveč zaključek o zavrnitvi izdaje dovoljenja za začasno prebivanje utemeljuje tudi dejstvo, da je bil tujec spoznan za odgovornega za storitev prekrška po 179. členu ZUTD; da njegova družba T. d.o.o., katere direktor je, nima odprtega bančnega transakcijskega računa, čeprav bi ga po ZDavP-2 morala imeti; da je bil tujec dne 1. 3. 2010 evidentiran s strani PLP Brnik in s strani Francije predan na Kosovo ter ostalih razlogov, kot so pojasnjeni v prvostopenjski odločbi.

8. Po presoji drugostopenjskega organa se je prvostopenjski organ pri svoji odločitvi oprl na več okoliščin, ki jih je v izpodbijani odločbi tudi dovolj prepričljivo pojasnil, ugotovljena dejstva pa tudi po mnenju drugostopenjskega organa izkazujejo obstoj domneve, da se tujec ne bo podrejal pravnemu redu RS. Četudi je tujec izrečene globe poravnal, razlog za domnevo, da ne bo spoštoval pravnega reda RS, obstaja že s tem, da je bil pravnomočno sankcioniran za prekrška. Tujec je pravni red RS kršil že s tem, ko je storil prekrška, s plačilom globe pa je priznal tudi krivdo. Po mnenju drugostopenjskega organa tujec ne spoštuje pravnega reda, to je zakonov in pravnih norm RS, v konkretnem primeru ZDavP-2, ZUTD in ZPPreb, čeprav je to njegova dolžnost po drugem odstavku 4. člena ZTuj-2. Iz preteklega ravnanja tujca, to je nespoštovanja ZDavP-2, ZUTD in ZPPreb, pa je po mnenju drugostopenjskega organa mogoče sklepati, da tujec tudi v prihodnje ne bo spoštoval pravnega reda RS. Glede na to, da je bilo v postopku ugotovljeno, da tujec ne spoštuje pravnega reda RS in je podana domneva, da se tudi v prihodnje ne bo podrejal pravnemu redu RS, je s tem podan razlog za zavrnitev dovoljenja za začasno prebivanje tujcu in prvostopenjskemu organu sploh ne bi bilo potrebno ugotavljati, ali tujec izpolnjuje druge pogoje za izdajo dovoljenja po 33. členu ZTuj-2 oziroma, ali so pri njem podani kakšni drugi razlogi za zavrnitev izdaje dovoljenja po prvem odstavku 55. člena ZTuj-2.

9. Tožnica je zoper odločitev prvostopenjskega organa vložila tožbo zaradi zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja, smiselno pa tudi zaradi zmotne uporabe materialnega prava in kršitev pravil postopka. V njej navaja, da je tožena stranka nepopolno ugotovila dejansko stanje v zvezi z izpolnjevanjem pogoja obveznega zdravstvenega zavarovanja, saj je podatke o zavarovanju pridobila zgolj z vpogledom v evidenco Zavoda za zdravstveno zavarovanje RS, ni pa opravila še drugih poizvedb, zlasti o tem, ali ima tožničin mož sklenjeno zdravstveno zavarovanje v obliki samoplačniškega zdravstvenega zavarovanja, ter tožnici tekom postopka ni predlagala, naj predloži še kakšno dokazilo oziroma je ni opozorila, da obstajajo tudi druge oblike zdravstvenega zavarovanja.

10. Tožnica nadalje opozarja, da pri tujcu ni nobene dejanske in zakonite podlage za obstoj domneve, da se njen zakonec ne bo podrejal pravnemu redu RS, zaključki tožene stranke pa temeljijo na neutemeljenih predvidevanjih tožene stranke in nimajo nobene zveze z dejanskim in resničnim stanjem. Tožničin zakonec ni prišel v Republiko Slovenijo z namenom izvrševati nezakonita oziroma nedovoljena dejanja, temveč zato, da bi s svojim pridnim delom ustvaril pogoje za pridobitev sredstev za lastno preživljanje. Prav iz tega razloga je postal lastnik gospodarske družbe T. d.o.o., vendar je kot začetnik in nepoznavalec poslovnih razmerij zapadel v nepremostljive težave, ki so se rezultirale v prekrškovnih postopkih po ZUTD in ZDavP-2. Tožnica poudarja, da njen zakonec spoštuje predpise RS, kar potrjuje tudi dejstvo, da je tako po prejemu izrečenih kazni za prekrške te nemudoma in brez pripomb plačal ter odtlej ni storil nobenega prekrška več. Tujec je prav tako korektno plačeval vse davke in druge obvezne dajatve. Neutemeljen je sum tožene stranke, da bo tujec zaradi nedovoljenih razlogov plačila družbe izvajal gotovinsko, saj v resnici temu ni tako, pač pa popolnoma drugače. Če je tujec zagrešil kakšen prekršek, to ravnanje odkritosrčno obžaluje in poudarja, da je do nepravilnosti prišlo izključno zaradi nepoznavanja veljavnih slovenskih predpisov in zapletene slovenske zakonodaje. Popolnoma samovoljno je mnenje PP Novo mesto, da je bil namen tujca za ustanovitev družbe T. d.o.o. lažja pridobitev delovnega dovoljenja, saj takšno stališče ni nikjer obrazloženo, niti niso bili izvedeni nobeni potrebni dokazi. Po mnenju tožnice ne obstaja nobena domneva nepodrejanja pravnemu redu RS, čeprav je bil tujec v svoji preteklosti že kaznovan zaradi nekih prekrškov, na katere pa se ni nikoli pritožil in je odločitve priznal ter globe takoj poravnal. Iz takšnega ravnanja je mogoče domnevati prav nasprotno, to je, da se bo tujec absolutno in vedno podrejal pravnemu redu RS. Prav tako je pomembno, da tujec nikoli ni storil dveh istovrstnih prekrškov. Tožnica odločno zavrača vse, kar je tožena stranka navedla za potrditev namišljene domneve in pojasnjuje, da tožena stranka ni dovolj podrobno ocenila vseh okoliščin, da ni izvedla vseh predlaganih dokazov in da je napačno ocenila izvedene dokaze.

11. Nazadnje je napačna tudi odločitev tožene stranke o obstoju zavrnilnega razloga po 8. alineji prvega odstavka 55. člena ZTuj-2. Tožnica pojasnjuje, da ima na Kosovu pojem sklenitve zakonske zveze sekundarni pomen, do česar se tožena stranka ni opredelila. Tožena stranka bi morala zaslišati vse predlagane priče, katerim je znano, da ni vse tako, kot je navedla tožena stranka v izpodbijani odločbi, temveč tako, kot navaja tožnica v tožbi, prav tako pa bi morala vse okoliščine bolj temeljito in podrobno razjasniti. Glede zakonske zveze bi morala tožena stranka postaviti tožnici in njenemu zakoncu več raznovrstnih in podrobnejših vprašanj o njunem življenju, česar ni storila in je površno ter nepopolno ugotovila dejansko stanje v pogledu sklenitve zakonske zveze, na kar je opozoril tudi drugostopenjski organ. Tožnica ob tem poudarja, da redno in pogosto obiskuje svojega zakonskega partnerja, ki trenutno proti svoji volji živi na Kosovem, saj ne more živeti pri svoji ženi v Brežicah. Takšno nerazumno stanje obstaja zaradi neprimernih odločitev tožene stranke, ki s svojimi odločitvami ločuje ljubezni željne zakonce in jim preprečuje normalno zakonsko življenje, kakršno jim pripada.

12. Tožnica glede na vse navedeno sodišču predlaga, da po izvedenem dokaznem postopku tožbi ugodi in odločbo tožene stranke odpravi in razveljavi (pravilno: odpravi) ter zadevo vrne toženi stranki v ponovni postopek, toženi stranki pa naloži tudi plačilo stroškov tožnice v postopku upravnega spora.

13. Tožena stranka je sodišču predložila upravni spis in vložila odgovor na tožbo, v katerem ponavlja navedbe, kot jih vsebuje drugostopenjska odločba, ter predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

14. Tožnica v prvi pripravljalni vlogi navaja, da vztraja pri podanih trditvah kot v tožbi, ter dodaja, da se tožničinemu zakoncu očita le storitev nekaj neznatnih prekrškov, ki gotovo ne morejo predstavljati razlogov za domnevo, da se tujec ne bo podrejal pravnemu redu RS, odločanje tožene stranke pa je poleg tega v evidentnem nasprotju z vsebino in pojmom rehabilitacije neke osebe. Dodatno je tožnica dne 29. 4. 2016 sodišču brez spremnega dopisa predložila dokazila o izbrisu družbe T. d.o.o. iz sodnega registra po skrajšanem postopku, iz katerih izhaja, da je bila omenjena družba iz sodnega registra izbrisana dne 3. 3. 2016.

16. Predmet sodne presoje v obravnavani zadevi je odločba prvostopenjskega organa, s katero je bila zavrnjena prošnja tožnice za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje tujca zaradi združitve družine za moža J. F., državljana Kosova.

17. Skladno z določbo prvega odstavka 47. člena ZTuj-2 se tujcu, ki prebiva v Republiki Sloveniji na podlagi dovoljenja za stalno prebivanje, in tujcu, ki v Republiki Sloveniji zadnje leto prebiva na podlagi dovoljenja za začasno prebivanje in ima dovoljenje za začasno prebivanje izdano z veljavnostjo najmanj enega leta, ob pogojih in v skladu z ZTuj-2 prizna pravica do združitve, ohranitve in ponovne pridobitve celovitosti družine z družinskimi člani, ki so tujci. Prošnjo za izdajo prvega dovoljenja za začasno prebivanje za svoje družinske člane vloži tujec, ki lahko združuje družinske člane (drugi odstavek 47. člena ZTuj-2), za družinskega člana tujca pa se skladno s 1. alinejo tretjega odstavka 47. člena ZTuj-2 med drugim šteje tudi zakonec tujca. Zakon določa, da mora biti v prošnji za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje  naveden namen prebivanja v Republiki Sloveniji oziroma razlog, zaradi katerega se tujcu lahko izda dovoljenje za prebivanje, pri čemer prvi odstavek 35. člena ZTuj-2 določa, da se tujcu dovoljenje za začasno prebivanje lahko med drugim izda zaradi združitve družine.

18. Pogoje za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje opredeljuje 33. člen ZTuj-2, ki v tretjem odstavku določa, da mora imeti tujec, ki želi prebivati v Republiki Sloveniji, veljavno potno listino, katere veljavnost je najmanj tri mesece daljša od nameravanega prebivanja v Republiki Sloveniji, ustrezno zdravstveno zavarovanje in zadostna sredstva za preživljanje v času prebivanja v državi oziroma mu mora biti preživljanje kako drugače zagotovljeno, mesečno najmanj v višini, kolikor znaša osnovni znesek minimalnega dohodka v Republiki Sloveniji. Razloge za zavrnitev izdaje dovoljenja za prebivanje pa taksativno našteva prvi odstavek 55. člena ZTuj-2, ki med drugim določa, da se dovoljenje za prebivanje tujcu ne izda, če niso izpolnjeni pogoji iz tretjega in četrtega odstavka 33. člena ZTuj-2 (1. alineja prvega odstavka 55. člena ZTuj-2), če obstajajo razlogi za domnevo, da se tujec ne bo podrejal pravnemu redu Republike Slovenije (6. alineja prvega odstavka 55. člena ZTuj-2) oziroma če je očitno, da je bila zakonska zveza sklenjena predvsem z namenom pridobitve dovoljenja za prebivanje (8. alineja prvega odstavka 55. člena ZTuj-2).

19. Prvostopenjski organ je svojo odločitev o zavrnitvi prošnje tožnice za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje za družinskega člana, njenega zakonca, oprl na ugotovitev obstoja razlogov za zavrnitev izdaje dovoljenja za prebivanje po 1., 6. in 8. alineji  prvega odstavka 55. člena ZTuj-2, medtem ko je drugostopenjski organ v pritožbenem postopku ugotovil, da je dejansko stanje v luči obstoja zavrnitvenih razlogov iz 1. in 6. alineje prvega odstavka 55. člena ZTuj-2 nepopolno ugotovljeno in zato dokazna ocena prvostopenjskega organa v tem delu preuranjena, da pa kljub temu obstajajo razlogi za domnevo, da se družinski član tožnice ne bo podrejal pravnemu redu Republike Slovenije, zaradi česar je pritrdil odločitvi prvostopenjskega organa o zavrnitvi prošnje tožnice za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje za njenega družinskega člana.

20. Po oceni sodišča je odločitev obeh upravnih organov prve in druge stopnje o zavrnitvi prošnje tožnice glede na podatke iz upravnega spisa pravilna in zakonita, pri čemer je mogoče v bistvenih delih slediti utemeljitvi, kot jo je navedel prvostopenjski organ in spremenil oziroma popravil drugostopenjski organ v obrazložitvi svoje odločbe, zato sodišče skladno z določilom drugega odstavka 71. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ne bo ponavljalo razlogov za odločitev, ampak se v celoti sklicuje na obrazložitev odločb obeh upravnih organov, glede na tožbene ugovore pa dodaja še naslednje:

21. Sodišče pritrjuje mnenju drugostopenjskega organa o tem, da je bilo v postopku na prvi stopnji preuranjeno odločeno o tem, da tožničin zakonec ne izpolnjuje pogoja ustreznega zdravstvenega zavarovanja in da je bila med tožnico in njenim zakoncem zakonska zveza sklenjena predvsem z namenom pridobitve dovoljenja za prebivanje, s čimer je bilo odgovorjeno na pritožbene (in v tem tudi delu tožbene) ugovore tožnice o tem, da je dejansko stanje v tem delu zmotno in nepopolno ugotovljeno. Kljub temu se je mogoče strinjati z nadaljnjim stališčem drugostopenjskega organa, da omenjene pomanjkljivosti na odločitev v tej zadevi ne vplivajo, saj je prvostopenjski organ tudi po oceni sodišča na podlagi izvedenega dokaznega postopka pravilno ugotovil, da pri tožničinem zakoncu obstajajo razlogi za domnevo, da se ta ne bo podrejal pravnemu redu RS, to pa je zadosten razlog za zavrnitev prošnje tožnice za izdajo zaprošenega dovoljenja za začasno prebivanje njenega moža v RS.

22. Obstoj domneve po 6. alineji prvega odstavka 55. člena ZTuj-2 je prvostopenjski organ oprl na več okoliščin, ki jih je ugotovil v postopku, in sicer: da je bil tožničin zakonec (tujec) dne 1. 3. 2010 evidentiran s strani PLP Brnik, ko je bil s strani Francije predan na Kosovo; dne 6. 1. 2013 mu je bil izdan plačilni nalog zaradi kršitve 25. člena ZPPreb; z odločbo Inšpektorata RS za delo je bil spoznan za odgovornega za prekršek zaradi kršitve 168. in 169. člena ZUTD, za kar mu je bila kot odgovorni osebi družbe T. d.o.o. izrečena globa, pri čemer je odločba postala pravnomočna dne 22. 11. 2014; po mnenju PP Novo mesto je bil namen tujca pri ustanovitvi družbe T. d.o.o. lažja pridobitev delovnega dovoljenja, saj je tujec nato delo dejansko opravljal pri drugi družbi in ne kot direktor prej omenjene družbe, prav tako pa so bile vse vpletene družbe ustanovljene s strani istih oseb in so bile povezane družbe ter so bili ustanovitelji pogosto v prekrškovnih postopkih; družba T. d.o.o., katere direktor in edini lastnik je tožnik, nima odprtega bančnega transakcijskega računa, čeprav bi ga po ZDavP-2 morala imeti, zaradi česar obstaja sum, da bodo plačila izvajana gotovinsko; že Upravna enota Novo mesto je v odločbi o zavrnitvi prošnje za podaljšanje dovoljenja za začasno prebivanje ugotovila, da tujec takrat ni poravnal vseh obveznosti iz naslova zaposlitve ali dela, niti ni imel v tistem času urejenega zdravstvenega zavarovanja. Čeprav vsaka kršitev pravnih predpisov RS sama zase morebiti še ne zadostuje za utemeljitev domneve, da se tujec ne bo podrejal pravnemu redu RS, po presoji sodišča ocena vseh ugotovljenih okoliščin skupaj obstoj takšne domneve v konkretni zadevi potrjuje, saj je prav na podlagi storjenih raznovrstnih kršitev pravnih pravil mogoče sklepati, da tujec tudi v prihodnje ne bo spoštoval predpisov slovenskega pravnega reda. Pri tem tožena stranka oziroma prvostopenjski organ kot organ izvršilne veje oblasti odloča, kakšno stopnjo tolerance bo imela do preteklih storjenih prekrškov in na podlagi ugotovljenih kršitev pravnih pravil, četudi ne hujših, lahko sklepa, da tujec v prihodnosti ne bo spoštoval pravnih pravil ter prošnjo za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje zavrne, kar je tožena stranka v konkretnem primeru v upravnih odločbah tudi natančno obrazložila in utemeljila. Tožnica zato ne more uspeti s tožbeno navedbo, da so storjeni prekrški neznatni in da niso istovrstni. Tožnica poleg tega v tožbi ne ugovarja, da njen zakonec očitanih prekrškov ne bi storil, temveč priznava, da je izrečene globe plačal, prav tako pa sama navaja, da je tujec kot začetnik in nepoznavalec poslovnih razmerij kršil predpise o urejanju trga dela in davčno zakonodajo, zaradi česar ni mogoče sprejeti njenih navedb o tem, da tujec predpise RS dejansko spoštuje. Tožbeno nasprotovanje ugotovljenim dejstvom je tudi sicer po presoji sodišča zelo pavšalno in ne vsebuje konkretnih tehtnih argumentov za izražena stališča, obžalovanje storjenih prekrškov in takojšnje plačilo naloženih kazni s strani tujca pa obstoja ugotovljene domneve ne more izpodbiti.

23. Sodišče zavrača tožbeni ugovor, da je mnenje PP Novo mesto o tem, da je tujec družbo T. d.o.o. ustanovil zaradi lažje pridobitve delovnega dovoljenja, neobrazloženo in da s tem v zvezi niso bili izvedeni vsi potrebni dokazi, saj iz dopisa PP Novo mesto izhaja, da je policija mnenje podala glede na ugotovljene prekrške o kršitvi delovnopravne zakonodaje in ob upoštevanju tujčeve predhodne zaposlitve, drugostopenjski organ pa je v upravnem postopku že obrazložil, da mnenje PP Novo mesto ni edina okoliščina, na katero je prvostopenjski organ oprl svojo odločitev o obstoju domneve, da se tujec ne bo podrejal pravnemu redu RS, temveč je upošteval več ugotovljenih prekrškov in indicev, ki potrjujejo obstoj te domneve. Upravna organa sta po oceni sodišča dejansko stanje glede obstoja zavrnilnega razloga po 6. alineji prvega odstavka 55. člena ZTuj-2 ugotovila dovolj natančno, sprejeto dokazno oceno pa tudi prepričljivo obrazložila, zaradi česar ugovorov tožnice o tem, da gre za neutemeljena predvidevanja tožene stranke, ki nimajo nobene veze z dejanskim in resničnim stanjem, ni mogoče sprejeti.

24. Sodišče ob tem poudarja, da predloženih dokazil o izbrisu družbe T. d.o.o. iz sodnega registra po skrajšanem postopku, ki jih je tožnica brez spremnega dopisa sodišču predložila dne 29. 4. 2016, pri svoji odločitvi ni upoštevalo in jih je štelo za nedovoljene tožbene novote, saj se lahko skladno z določbo 52. člena ZUS-1 nova dejstva in novi dokazi upoštevajo kot tožbeni razlogi le, če so obstajali v času odločanja na prvi stopnji postopka izdaje upravnega akta, iz predloženih listin pa izhaja, da so bile izdane dne  14. 1. 2016, 11. 2. 2016 in 3. 3. 2016, kar je po izdaji prvostopenjske odločbe dne 1. 4. 2015. Tudi Zakon o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) določa, da sme stranka dopolnjevati in pojasnjevati svoje trditve vse do izdaje odločbe (drugi odstavek 146. člena ZUP), tako da se pri odločitvi v upravni zadevi upošteva dejansko stanje, kot je ugotovljeno na dan izdaje upravne odločbe na prvi stopnji, sodišče pa v upravnem sporu zgolj presoja pravilnost in zakonitost sprejete odločitve in ne ugotavlja dejstev, ki so nastala po izdaji izpodbijane odločbe. V obravnavanem primeru je bilo zato potrebno presoditi le, ali so v času izdaje izpodbijane odločbe obstajali razlogi za obstoj domneve nepodrejanja pravnemu redu RS in posledično za zavrnitev izdaje dovoljenja za prebivanje za družinskega člana tožnice ter ali je te razloge prvostopenjski upravni organ pravilno in zakonito ugotovil, ni pa predmet presoje v upravnem sporu, ali takšna domneva obstaja tudi ob upoštevanju spremenjenih okoliščin, ki so nastale po izdaji izpodbijane odločbe.

25. Sodišče nazadnje ugotavlja, da tožnica z navedbo, da njen zakonec trenutno proti svoji volji živi na Kosovem in da takšno nerazumno stanje obstaja izključno zaradi neprimernih odločitev tožene stranke, ki s svojimi odločitvami preprečuje normalno zakonsko življenje obeh zakoncev, smiselno ugovarja kršitev 8. člena Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju EKČP), vendar pa glede na okoliščine konkretnega primera niti s tem ugovorom ne more uspeti. Glede na ustaljeno sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) namreč določbe 8. člena EKČP v primerih priseljevanja tujcev ni mogoče razlagati na način, da bi državo podpisnico v vseh primerih obvezoval k spoštovanju izbire zakoncev o tem, na katerem območju želita živeti, oziroma k avtorizaciji združitve družine na njenem teritoriju. V primerih, ki se tičejo tako družinskega življenja kot tudi priseljevanja, je obveznost države podpisnice odvisna od okoliščin konkretnega primera in od splošnega interesa, pri čemer je potrebno upoštevati stopnjo dejanskega pretrganja družinskega življenja, stopnje vezi z državo podpisnico, okoliščino, ali obstajajo nepremagljive ovire glede življenja v izvorni državi tujca in ali obstajajo dejavniki kontrole priseljevanja (na primer kršitve predpisov o priseljevanju tujcev) ali pomisleki javnega reda, ki govorijo v prid izključitvi tujca iz države.(1)

26. Sodišče ugotavlja, da tožba sicer navaja, da se zakonca redno obiskujeta, vendar je po pregledu upravnih spisov in zapisnikov o zaslišanju mogoče ugotoviti, da niti tožnica niti njen zakonec v postopku tega nista izjavila in s tem v zvezi nista podala nobenih pravnorelevantnih navedb, čeprav je na tožeči stranki trditveno in dokazno breme. Iz odgovorov tožnice in njenega moža na zastavljena vprašanja izhaja, da sta se spoznala novembra leta 2013, poročila pa sta se v sredini leta 2014. Na zaslišanju je tožnica povedala, da z možem nikoli nista živela skupaj in da je bila pri njemu doma na Kosovu samo enkrat za 20 minut, njen mož pa je povedal, da je bil pred odhodom na Kosovo pri tožnici doma v Brežicah tri tedne, sicer pa iz njegovih odgovorov ne izhaja, da bi sicer živela skupaj ali se obiskovala. Tožničin mož je bil vprašan, ali sta se z ženo že dogovorila, kako bosta vodila gospodinjstvo in kdo bo plačeval stroške, in je povedal, da se o tem še nista pogovarjala in da bo malo plačevala ona, malo pa on, glede namena njunega kraja prebivališča pa je povedal, da nameravata živeti v Sloveniji, morda v Brežicah, morda pa na svojem. Tožnica je povedala, da bosta prebivala v Brežicah. Sodišče po natančnem pregledu izjav obeh zakoncev tekom upravnega postopka, kot izhajajo iz upravnih spisov, ugotavlja, da vezi tožničinega zakonca z Republiko Slovenijo niso tesne, saj je tu opravljal zgolj občasna oziroma sezonska dela, sicer pa ima družino na Kosovem; da ne obstajajo nikakršne nepremagljive ovire, da zakonca ne bi mogla živeti na Kosovem, še posebej ob upoštevanju dejstva, da še nikoli nista živela skupaj in da iz njunih izjav tudi ni mogoče razbrati, da bi bila že natančno dogovorjena, kje in na kakšen način bosta vodila svoje gospodinjstvo; in da je prvostopenjski organ v postopku ugotovil, da obstajajo razlogi za domnevo, da se tožničin zakonec ne bo podrejal pravnemu redu RS, tako da torej razlogi javne politike oziroma javnega reda govorijo v prid njegovi izključitvi z ozemlja RS. Ob upoštevanju individualnih okoliščin na strani zakoncev in dejstva, da sta v postopku podala zgolj splošne izjave glede njunega zakonskega življenja in z njimi nista uspela izkazati tesnih stikov, ki bi jih medsebojno imela na ozemlju RS, pri čemer določila 8. člena EKČP ni mogoče razlagati na način, da bi ščitil vsakršno možnost izbire zakoncev, na območju katere države želita prebivati, tako po oceni sodišča tožbeni ugovor tožnice v luči kršitve 8. člena EKČP ne more biti upošteven.

27. Sodišče je glede na vse navedeno ugotovilo, da je odločitev upravnih organov prve in druge stopnje o tem, da se prošnja tožnice za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje tujca zaradi združitve družine za moža A.A. zavrne, pravilna in na zakonu utemeljena, zaradi česar je tožbo tožnice na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno.

28. Tožnica je v tožbi s predlogom za zaslišanje strank smiselno predlagala opravo glavne obravnave, vendar sodišče njenemu predlogu ob upoštevanju 2. alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1 v zvezi s 60. členom ZUS-1 ni sledilo, saj je bilo dejansko stanje med tožnikom in toženo stranko sicer sporno, vendar pa predlagana dejstva in dokazi niso bili pomembni za odločitev. Tožnica namreč v tožbi svojega dokaznega predloga ni kakorkoli utemeljila in konkretno pojasnila, kako bi lahko izvedba glavne obravnave pomembno vplivala na odločitev, sodišče pa je pri tem upoštevalo, da sta bila tožnica in njen zakonec zaslišana že tekom upravnega postopka, tožnici pa je bila dana tudi možnost izjaviti se o ugotovljenih dejstvih, kar je storila in so njene navedbe razvidne iz listin upravnega spisa. Iz sodne prakse Ustavnega sodišča RS izhaja, da je glavna obravnava zgolj sredstvo za izvajanje dokazov, strankin predlog za razpis glavne obravnave pa mora biti zato obrazložen in v njem mora stranka utemeljiti obstoj in pravno relevantnost predlaganih dokazov s stopnjo verjetnosti, ki je več kot samo golo zatrjevanje. Le v takem primeru je namreč sodišče prve stopnje glavno obravnavo dolžno izvesti, saj iz pravice do kontradiktornega postopka izhaja, da lahko sodišče zavrne izvedbo dokaza le, če so za to podani ustavno sprejemljivi razlogi (tako Ustavno sodišče v odločbi Up-1055/05 z dne 19. 1. 2006, odstavek 10). Tudi iz sodne prakse Vrhovnega sodišča RS, med drugim iz sodbe št. I Up 240/2012 z dne 17. 5. 2012, izhaja, da mora tožnik izkazati, da bi izvedba predlaganih dokazov vplivala na drugačno ugotovitev dejanskega stanja in posledično na drugačno odločitev, medtem ko tega tožnica s svojim predlogom za izvedbo glavne obravnave v obravnavanem primeru ni izkazala, zato je sodišče odločilo na seji senata.

29. Ker je sodišče tožbo zavrnilo, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).

opomba (1): Tako na primer sodba ESČP Butt proti Norveška, št. 47017/09 z dne 4. 10. 2013, odst. 78, ter Jeunesse proti Nizozemska, št. 12738/10 z dne 3. 10. 2014, par. 107.

ZTuj-2 člen 47, 55, 55/1, 55/1-1, 55/1-6, 55/1-8. ZUS-1 člen 52.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.