UPRS sodba I U 1504/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-09-18

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), dr. Boštjan Zalar (poroč.), Petra Hočevar

lokalne volitve - občinski svet - ugovor zoper listo politične stranke za člane občinskega sveta - ugovor zoper kandidaturo za župana - upravičeni vlagatelj ugovora

Ključno vprašanje spora je, kako je treba razlagati pojem „kandidat“ iz prvega odstavka 96. člena ZLV: ali so s tem mišljeni samo kandidati na tisti listi, v zvezi s katero vlagatelj ugovora uveljavlja nepravilnosti v postopku kandidiranja, ali pa je treba v ta krog upravičencev šteti kandidate na katerikoli listi, ki so v istem postopku kandidiranja. Po presoji sodišča je pravilna druga razlaga.

I. Pritožbi se delno ugodi tako, da se izpodbijani sklep v delu, ki se nanaša na zavrženje ugovora zoper kandidatne liste politične stranke A. za člane Občinskega sveta Občine Jesenice v vseh štirih volilnih enotah in kandidatne liste A. za člane krajevnih skupnosti v vseh volilnih enotah Občine Jesenice, odpravi in se zadeva v tem delu vrne toženi stranki v ponoven postopek.

II. V preostalem delu, ki se nanaša na zavrženje ugovora zoper kandidaturo župana Občine Jesenice, se pritožba zoper izpodbijani sklep zavrne.

1. Z izpodbijanim sklepom pod opr. št. 041-16/2014, 041-17/2014, 041-18/2014-6 z dne 11. 9. 2014 je tožena stranka na podlagi 240. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) in 96. člena Zakona o lokalnih volitvah (ZLV) odločila, da se ugovor pritožnika zoper kandidatne liste politične stranke A. za člane Občinskega sveta Občine Jesenice v vseh štirih volilnih enotah, kandidaturo za župana Občine Jesenice in kandidatne liste A. za člane krajevnih skupnosti v vseh volilnih enotah Občine Jesenice, zavrže. Kot razlog za zavrženje tožena stranka navaja dejstvo, da iz zapisnikov o delu organov politične stranke A., ki je dne 8. 9. 2014 določila kandidature za člane občinskega sveta, člane svetov krajevnih skupnosti, ki je določila kandidaturo za župana, ne izhaja, da bi bil kot kandidat za občinskega svetnika, župana ali člana krajevne skupnosti obravnavan tudi pritožnik. Zato vlagatelj ugovora nima lastnosti stranke v smislu 96. člena ZLV. Pritožnik je kandidat za člana Občinskega sveta Jesenice in za župana na listi B., ugovor pa se nanaša na nepravilnosti v postopku kandidiranja članov liste A. Pritožnik ne varuje nikakršne svoje pravice ali pravne koristi.

2. Pritožnik v pritožbi navaja, da je dne 10. 9. 2014 ob 18.50 uri v zakonskem roku vložil na OVK ugovor zoper kandidatne liste A. za člane občinskega sveta v vseh 4 volilnih enotah, zoper kandidaturo C.C. za župana Občine Jesenice, zoper vse kandidatne liste A. za člane krajevnih skupnosti v vseh volilnih enotah. Liste kandidatov A. niso skladne z 51. členom ZLV, ker niso bile vložene v skladu s Pravilnikom o ustanavljanju, organiziranosti in delovanju LO stranke A. in v skladu s Pravilnikom za določitev kandidatke in kandidatov za volitve v predstavniške organe Lokalne skupnosti v letu 2014, stranke A. 5. člen Pravilnika za določitev kandidatk in kandidatov za volitve v predstavniške organe Lokalne skupnosti v letu 2014 govori, da mora določanje kandidatk in kandidatov opraviti Zbor članic in članov LO A. s tajnim glasovanjem. Ker zbora v skladu s 4. členom Pravilnika o ustanavljanju, organiziranosti in delovanju LO stranke A. ni bilo sklicanega, so vse zgoraj navedene kandidature neskladne z 51. členom ZLV. Prav tako pa prej navedene liste niso skladne z 51. členom ZVDZ. Kajti A. ne more predložiti Zapisnika o določitvi liste kandidatov, saj zgoraj navedene kandidature niso bile določene v skladu s pravili stranke A. Ker ne gre samo za formalne pomanjkljivosti, ampak za vsebinske in neskladne z zakonodajo, predlaga, da Občinska volilna komisija Občine Jesenice v skladu z drugim odstavkom 74. člena ZLV ob uporabi 56. in 59. člena ZVDZ navedene kandidatne liste zavrne. Pritožnik opozarja, da je sklep Občinske volilne komisije izdan v zvezi z ugovorom Č.Č. in ne v zvezi z njegovim ugovorom. Tako izhaja iz preambule napadanega sklepa. Ker pa se sam izrek sklepa nanaša na pritožnikovo ime, vlaga pritožbo v zakonskem roku 48 ur. Sklep je prejel s priporočeno pošto dne 13. 9. 2014 ob 9.00 uri.

Kot ustanovni član stranke A. nikoli ni bil vabljen na zbor članov in članic A., ki je potrjeval kandidature, niti ni vedel, kje in kdaj bo ta zbor. Vabila na Zbor članov in članic A., ki je potrjeval prej navedene kandidature, ni dobil, prav tako tudi ne najmanj 8 ustanovnih članov A. Jesenice ter podpredsednik LO A. Jesenice. Tako je več kot jasno, da na zbor članov niso bili vabljeni vsi člani s stalnim prebivališčem v občini. Očitno je, da je izključitev od možnosti kandidiranja povsem načrtovana. Zapisnik zbora je napisan fiktivno, ker bi lahko na zboru prišlo do drugačne odločitve, če bi bili člani in članice vabljeni v skladu s prej navedenima pravilnikoma. Iz vsega navedenega izhaja utemeljen dvom, da so zapisnik zbora članov in članic ter vsi ostali dokumenti neverodostojni. Napadeni sklep pa v celoti spregleda določbo 96.a člena, ki nalaga Občinski volilni komisiji ukrepanje zoper kršitve, za katere zve sama ali na podlagi ugovora kateregakoli kandidata oziroma katerekoli liste kandidatov. To izkazuje, da je Občinska volilna komisija povsem neutemeljeno zavrnila ugovor aktivne legitimacije. Kandidiranje na drugi kandidatni listi torej ne izključuje aktivne legitimacije do ugovora, ampak kvečjemu daje podlago za ugovor zaradi varovanja zakonitosti postopka kateregakoli kandidata ali katerekoli liste. Razlogi, da nima pravnega interesa, ne držijo. Ob tem je Občinska volilna komisija dolžna skrbeti za zakonitost volitev v občinski svet (41. člen ZLV) po uradni dolžnosti. Predlaga, da pritožbeni organ odloči, da je pritožnik aktivno legitimiran in posledično vsebinsko odloči o pritožbi.

3. Tožena stranka ni odgovorila na tožbo, poslala pa je spise te zadeve.

4. Na poziv sodišča je pritožnik izkazal, da ni kandidat za župana Občine Jesenice, ampak je kandidat za člana občinskega sveta in člana krajevne skupnosti.

6. Tožnik je izpodbijani sklep prejel 13. 9. 2014 ob 9.00 uri. Pritožbo na Upravno sodišče je vložil 14. 9. 2014 ob 22.15 uri, kar je znotraj 48 urnega roka iz 97. člena ZLV, zato je pritožba zoper izpodbijani akt vložena pravočasno. Sodišče je pritožbo prejelo dne 17. 9. 2014. Pritožbi je priložil potrdilo politične stranke B. z dne 13. 9. 2014, da kandidira na lokalnih volitvah v 1. volilni enoti v Občini Jesenice, kot kandidat na listi stranke B., iz naknadno priloženega pojasnila in odločbe z dne 16. 9. 2014 pa je razvidno, da je kandidat stranke B. za člane krajevne skupnosti Z. in za člane občinskega sveta Občine Jesenice.

7. Določilo  96. člena ZLV pravi: „Zaradi nepravilnosti v postopku kandidiranja ima vsak kandidat oziroma predstavnik kandidature ali liste kandidatov pravico vložiti ugovor pri občinski volilni komisiji. Ugovor se vloži do roka, določenega za predložitev liste kandidatov.“

8. Tožena stranka v izpodbijanem aktu ne ugotavlja, da bi bil ugovor tožnika prepozen glede na drugi stavek 1. odstavka 96. člena ZLV in tudi sodišče nima podlage za ugotovitev morebitne prepoznosti ugovora, kajti tožnik je ugovor, kot sam pravi, vložil dne 10. 9. 2014 ob 18.50 uri, zakonski rok za vložitev ugovora pa se je iztekel 25. dan pred dnem glasovanja do 19. ure (1. odstavek 74. člena ZLV), to pomeni, da se je iztekel 10 minut kasneje, kot je tožnik vložil ugovor.

9. Ključno vprašanje tega spora je, kako je treba razlagati pojem „kandidat“ iz 1. odstavka 96. člena ZLV: ali so s tem po volji zakonodajalca mišljeni samo kandidati na tisti listi, v zvezi s katero vlagatelj ugovora uveljavlja nepravilnosti v postopku kandidiranja, ali pa je treba v ta krog upravičencev šteti kandidate na katerikoli listi, ki so v istem postopku kandidiranja. Beseda „vsak“ v prvem stavku 1. odstavka 96. člena ZLV bolj kaže na to, da so do ugovora upravičeni vsi (konkurenčni) kandidati z različnih list v istem postopku kandidiranja. Vendar samo jezikovna razlaga ne more biti odločilna, kajti sistematična razlaga zakona bi lahko kazala v drugo (bistveno bolj restriktivno) smer. Kajti iz določila 96.a člena ZLV, ki se nanaša na ožji element postopka kandidiranja oziroma na kasnejšo fazo kandidiranja, kot jo ureja določilo 96. člena ZLV, pa izhaja, da je zakonodajalec za „postopek potrjevanja“ list kandidatov uporabil pojem „katerikoli“ predstavnik liste kandidatov, tako da v postopku potrjevanja list kandidatov lahko ugovor vloži predstavnik katerekoli liste kandidatov. Če je torej zakonodajalec v 96.a členu ZLV uporabil formulacijo „predstavnik katere koli liste kandidatov“, v 1. odstavku 96. člena ZLV pa ne, bi bilo možno zgolj na podlagi omenjene jezikovne in sistematične razlage sklepati, da v primeru iz 1. odstavka 96. člena ZLV ni mišljen katerikoli kandidat in tudi ne predstavnik katerekoli liste, ampak samo kandidat(i) in predstavnik liste iz tiste liste, v zvezi s katero naj bi prišlo do nepravilnosti, saj je širša zaščita zakonitosti smiselno zagotovljena le v odločilni fazi kandidiranja – ko se potrjuje lista kandidatov, ni pa to potrebno pred fazo potrjevanja. Vendar pa je po presoji sodišča takšna sistematična metoda razlage pomanjkljiva in napačna in ni v prid logični in teleološki razlagi predpisa, ki pa potrjujeta široko razlago pojma kandidat iz 1. odstavka 96. člena ZLV.

10. V določilu 96.a člena ZLV namreč ne gre nujno vedno za nek drug ugovor predstavnika (katerekoli) kandidature, kot v primeru ugovora predstavnika kandidature po 96. členu ZLV, ampak gre lahko po vsebini za en in isti isti ugovor. Kajti iz sistematične razlage ZLV namreč nadalje izhaja, da imajo konkurenčni kandidati (ki kandidirajo na različnih listah) možnost vložiti ugovor le zaradi nepravilnosti v postopku kandidiranja in samo do roka, določenega za predložitev liste kandidatov (drugi stavek 1. odstavka 96. člena ZLV). Posledično to pomeni, da edino v primeru, če bi pristojni organ določenemu predlagatelju izdal odločbo o potrditvi kandidature pred iztekom roka, določenega za predložitev liste kandidatov, bi konkurenčni kandidat lahko vložil ugovor tudi zoper odločbo o potrditvi kandidature. Čim pa občinska volilna komisija izda odločbo o potrditvi kandidature po izteku roka za predložitev kandidature (v konkretnem primeru je ta rok padel na 10. 9. 2014 ob 19.00 uri), konkurenčni kandidat dejansko ne more uspešno vložiti ugovora zaradi nepravilnosti v postopku kandidiranja; ugovora zoper odločbo o potrditvi konkurenčne kandidature pa tak kandidat po 96.a členu ZLV nedvomno nima, ker lahko ugovor vloži samo katerikoli predstavnik konkurenčne kandidature (1. odstavek 96. a člena ZLS).(1) To pomeni, da je glavni razlog, da je zakonodajalec v primeru 96.a člena ZLV uporabil pojem „katerikoli“, ta, da po tem določilu zoper odločbo o potrditvi kandidature konkurenčni kandidati nimajo možnosti vložiti ugovora, ampak nadzor nad zakonitostjo z možnostjo dostopa do sodišča izvajajo samo predstavniki vseh kandidatur (in občinska volilna komisija). Zato je v tem primeru zakonodajalec moral dati poudarek, da ima pravico do ugovora po 96.a členu ZLV predstavnik „katerekoli“ kandidature. Drugačna (sistematična) metoda razlage bi bila nelogična. Drugačna (ožja) razlaga upravičencev do ugovora po 96. členu ZLV bi namreč pripeljala do situacije, ko bi ugovor lahko vložil bodisi samo kandidat, ki mu gre nepravilnost v prid, kar nikakor ne bi bil sprejemljiv mehanizem za „varstvo volilne pravice“ (tak je podnaslov oddelka 13 ZLV, kamor je določba 96. člena tudi uvrščena); ali pa bi po izpodbijani razlagi zakona ugovor lahko vložil zgolj konkurenčni kandidat na isti listi, konkurenčni kandidati z drugih list pa ne. Vendar pa predmet varstva volilne pravice ne more biti samo pravilen postopek kandidature znotraj določene politične stranke, ampak se mora učinkovit mehanizem varstva volilne pravice nanašati tudi na konkuriranje med različnimi političnimi strankami za zakonito izvolitev.

11. Šele določilo 97. člena ZLV, ki pa ureja pravno varstvo zoper negativno odločitev o kandidaturi, daje pravico do pritožbe samo kandidatom, ali predstavniku kandidature oziroma liste kandidatov, na katero se zavrnilna odločba občinske volilne komisije nanaša, ne pa tudi konkurenčnim kandidatom, predstavnikom konkurenčnih kandidatur ali list kandidatov. Še širše pa so upravičenci do varstva volilne pravice opredeljeni v 98. členu tega zakona, ko imajo zaradi nepravilnosti pri delu volilnega odbora poleg vseh kandidatov, predstavnikov kandidatur oziroma list kandidatov tudi vsi volivci pravico vložiti ugovor pri občinski volilni komisiji. Tudi določilo 100. člena ZLV vzpostavlja logično razmejitev med situacijama, ko ima vsak kandidat in predstavnik kandidature oziroma liste kandidatov pravico do pritožbe zoper odločitev, ki lahko vpliva na potrditev mandatov, in ko ima to pravico samo predstavnik liste kandidatov. Iz tega sledi, če bi zakonodajalec hotel res omejiti mehanizme za varstvo volilne pravice samo na kandidate v zvezi z listo, kjer naj bi šlo za nepravilnosti, potem bi to tudi določil, pa ni.

12. Zgoraj navedena razlaga 96. člena ZLV je tudi v skladu z mednarodnimi standardi na predmetnem področju.  V zvezi z uporabo 3. člena Protokola št. 1 h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin(2), ki se po stališču Ustavnega sodišča nanaša tudi na volitve v lokalnih skupnostih,(3) Evropsko sodišče za človekove pravice (ESČP) citira in uporablja „Zakonik dobre prakse v volilnih zadevah“ (v nadaljevanju: Zakonik).(4) Iz sodbe ESČP v zadevi Namat Aliyev proti Azerbajdžanu je tako razvidno, da je za ESČP pomembno, da imajo vsi kandidati in volivci možnost dostopa do pritožbe zaradi nezakonitosti v volilnem postopku, ne samo glede rezultatov volitev, ampak tudi glede odločitev, ki so sprejete pred volitvami, še posebej v povezavi s pravico voliti, potrditvijo elektorjev, upravičenosti do kandidiranja, veljavnosti kandidatur, skladnosti ravnanj s pravili volilnih kampanj in da mora biti pravni interes za dostop do učinkovitega pravnega varstva podeljen, kolikor je mogoče široko. Ta možnost mora biti dana vsakemu elektorju in vsakemu kandidatu, ki sodeluje v kandidacijskem postopku.(5)

13. Ker je nujen pogoj za upravičenost do ugovora po 96. členu ZLV v zvezi z zatrjevanimi dejstvi o nepravilnosti v postopku kandidiranja za Občinski svet Občine Jesenice in za člane krajevnih skupnosti dejstvo, da je tudi vlagatelj ugovora - pritožnik v tem upravnem sporu – kandidat za Občinski svet Občine Jesenice in za člane krajevne skupnosti in je ta pogoj v predmetni zadevi izpolnjen, je tožena stranka nepravilno uporabila določilo 96. člena ZLV in je odločitev o obravnavnem delu ugovora nezakonita in jo je bilo treba v navedenem delu odpraviti (3. točka 1. odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu, ZUS-1). V ponovnem postopku mora tožena stranka odločiti o ugovoru pritožnika v skladu s prvim stavkom 2. odstavka 96. člena ZLV in pri tem upoštevati pravna stališča sodišča glede uporabe prava (4. odstavek 64. člena ZUS-1).

14. V delu, ki se nanaša na zavrženje ugovora zoper kandidaturo za župana Občine Jesenice, je pritožba neutemeljena.

15. Med strankama ni sporno, da pritožnik ni „kandidat“ za župana v Občini Jesenice smislu 96. člena ZLV.(6) Pritožnik tudi ni konkretno izkazal, da je imel interes postati kandidat na listi A. za župana, a mu je nezakonitost v postopku oblikovanja kandidatur to dejansko preprečila. Sodišče ugotavlja, da je v tem delu odločitev tožene stranke o zavrženju ugovora pravilna. V tem delu je sodišče pritožbo zavrnilo kot neutemeljeno (1. odstavek 63. člena ZUS-1).

opomba (1) :Tudi iz zakonodajnega gradiva je razvidno, da ima po tem, „ko so liste že objavljene in torej znane“, predstavnik katerekoli liste kandidatov možnost vložiti ugovor zoper odločbo občinske volilne komisije, izdane v postopku potrjevanja list kandidatov (Predlog zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o lokalnih volitvah, EVA 2006-1536-0028, št. 00701-4/200779 z dne 5. 4. 2007, str. 6). Obrazložitev predloga tega zakona namreč v zvezi s 96.a členom ZLV ne omenja možnosti vložitve ugovora tudi s strani kandidata.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.