UPRS sodba II U 448/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-01-13

Sonja Kočevar (preds.), Vlasta Švagelj Gabrovec (poroč.), Violeta Tručl

program razvoja podeželja - nepovratna sredstva - stroški za pripravo vloge - pogoji za izplačilo sredstev - lažni pogoji

Tožeča stranka je s priglasitvijo (previsokih) stroškov za pripravo vloge s poslovnim načrtom izkazala namen priti do izplačila splošnih stroškov v maksimalno možni višini. S tem je poskušala priti do  koristi, ki ni skladna s ciljem sheme podpore Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj (Agencija) je z izpodbijano odločbo zavrnila zahtevek tožeče stranke za dodelitev nepovratnih sredstev programa razvoja podeželja sofinanciranega iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) za ukrep 121 - Posodabljanje kmetijskih gospodarstev za leto 2013 za naložbe na področju novih izzivov. V obrazložitvi ugotavlja, da je bilo v obravnavani zadevi na podlagi predložene dokumentacije ugotovljeno, da tožeča stranka zaradi namerne vložitve napačne vloge, ustvarjanja lažnih podatkov ter nepravilnosti, pogojev za njeno odobritev ne izpolnjuje. Tožeča stranka je vložila vlogo za odobritev sofinanciranja za nastale splošne stroške, ki so bili priglašeni v višini 89.940,00 EUR brez DDV, pri čemer znaša zaprošena vrednost iz tega naslova 44.970,00 EUR (brez DDV). V skladu s 120. členom Uredbe o ukrepih 1., 3. in 4. osi Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za odboje 2007 do 2013 v letih 2011 do 2013 (Uredba PRP) je predložila tri ponudbe za stroške priprave vloge in poslovnega načrta, ter predračun izbranega izvajalca A. z. o. o. in pogodbo med izbranim izvajalcem in tožečo stranko. Iz predračunov izhaja strošek priprave vloge, poslovnega načrta in potrebnih dopolnitev do prejema odločbe 44.970,00 EUR, prav toliko (44. 970,00 EUR) pa strošek priprave zahtevkov  in izdelava poročil. Iz predložene pogodbe med izbranim izvajalcem in tožečo stranko je razvidno, da znaša cena 6% odobrenih nepovratnih sredstev in se plača  v dveh računih po 50 %  pogodbene cene, pri čemer je v pogodbi izrecno navedeno, da bo drugi račun izdan  pred vložitvijo zahtevka  za plačilo  nepovratnih sredstev  z namenom pridobitve nepovratnih sredstev v skladu z deležem določenim v javnem razpisu.

2. Zaradi višine priglašenega stroška iz tega naslova je Agencija odredila preveritev tržne cene priprave tovrstne vloge s poslovnim načrtom z izvedencem, ki je ugotovil, da ta znaša 7.353,00 EUR. To mnenje je bilo predloženo tudi tožeči stranki, ki pa na poziv organa, da naj se opredeli do ugotovitev v njem, sicer bo Agencija splošne stroške priglašene v presežku nad 7.353,00 EUR štela za neupravičeno priglašene, nanj ni odgovorila. Na poziv Agencije, da se izjasni, zakaj so bili stroški priglašeni v višini, ki ne ustreza tržni vrednosti in zakaj so bili priglašeni v najvišjem možnem znesku glede na sklenjeno pogodbo in obseg zaprošenih stroškov ter zakaj je bila z izvajalcem podpisana pogodba, ki veže ceno na višino odobrenih sredstev, kar ne ustreza vloženemu delu izvajalca, je tožeča stranka pojasnila, da je ravnala gospodarno, saj je za storitev priprave vloge pridobila tri ponudbe in izbrala najugodnejšo. Ne glede na mnenje izvedenca, ki se je opredelil do tržne cene, pa je po prepričanju tožeče stranke pogodbena cena ustrezna, saj bo naložba v primeru odobritve sofinanciranja zahtevala dolgotrajnejše strokovno delo ekipe izvajalca - pripravljavca vloge. Še posebej pomembno se izpostavlja dejstvo, da slednji ni upravičen do plačila svojih storitev v primeru negativne odločitve in jih je v takšnem primeru izvedel neodplačno.

3. Po presoji Agencije je tako tožeča stranka s tem, ko je izbrala ponudnika, ki je sicer ponudil najnižjo ceno (6 % odobrenih sredstev) namerno vložila vlogo, s katero je predvidela nastanek splošnih stroškov, ki ne ustrezajo tržni vrednosti opravljene storitve, z namenom pridobiti čim večji obseg nepovratnih sredstev. Razlika med ugotovljeno tržno vrednostjo opravljene storitve (7.353,00 EUR) in predračunsko vrednostjo priprave vloge ter iz tega naslova priglašenih splošnih stroškov (44.970,00 EUR) je tolikšna, da je po prepričanju Agencije stranka zanjo zagotovo vedela, kar nenazadnje izhaja tudi iz navedb tožeče stranke v skladu s katerimi so priglašenih splošni stroški oblikovani po načelu „plačila za uspeh“ in torej pogodbena cena oz. pogodbeni dogovor zajema tudi tveganje izvajalca za strankin neuspeh v upravnem postopku, ob katerem izvajalec ne dobi plačila za opravljeno storitev. V osmem odstavku 4. člena Uredbe komisije (EU) št. 65/2011 z dne 27.1. 2011  o določitvi podrobnih pravil  za izvajanje Uredbe  Sveta (ES) št. 1698/2005 glede izvajanja kontrolnih postopkov in navzkrižne skladnosti  v zvezi z ukrepi podpore za razvoj podeželja je navedeno, da se plačila ne izplačajo upravičencu, kadar so le-ti ustvarili lažne pogoje potrebne za pridobitev takih plačil, da bi pridobili korist v nasprotju s cilji podpore. Določba drugega odstavka 30. člena te iste uredbe pa določa, da se v primeru ugotovitve namerne vložitve napačne prijave, zadevno dejavnost izključi iz podpore EKSRP in zahteva povračilo že plačanih zneskov za navedeno dejavnost. Poleg tega se na podlagi te določbe upravičenec tudi izključi iz prejemanja te podpore v okviru istega ukrepa za koledarsko leto ugotovitve in naslednje koledarsko leto. Tudi v določbi tretjega odstavka 57. člena Zakona o kmetijstvu (ZKme-1) v povezavi s prvim odstavkom 57. člena citiranega zakona, je med drugim navedeno, da se stranko pri namerni vložitvi napačne vloge ali zahtevka, in namerne nepravilnosti v skladu s predpisi Unije, ali če je stranka sredstva pridobila nezakonito, na podlagi lažnih podatkov ali lažnih izjav, izključi iz prejemanja podpore v okviru istega ukrepa za koledarsko leto ugotovitve in naslednje koledarsko leto.

4. Opisano ravnanje tožeče stranke glede prikazovanja stroškov pri pripravi vloge, predstavlja po prepričanju Agencije namerno vložitev napačne vloge oz. ustvarjanje lažnih podatkov ter nepravilnosti, z namenom  čim večjega obsega sofinanciranja iz  nepovratnih  sredstev, Iz zgoraj citiranih predpisov tako evropskih kot nacionalnih pa izhaja, da stranka ni upravičena do sredstev, če so izpolnjena opisana ravnanja. Ker je stranka pri priloženih ponudbah ustvarila lažne pogoje, med drugim tudi s tem, da je umetno zvišala opravičene stroške ter predložila lažne ponudbe, se jo izključi iz prejemanja podpore za leto ugotovitve in naslednje koledarsko leto. Zaradi navedenega se vloga tožeče stranke zavrne.

5. Navedeno odločitev je potrdila tudi tožena stranka in pritrdila organu prve stopnje, da je bila vloga utemeljeno zavrnjena glede na to, da je tožeča stranka z vlogo namerno priglasila previsoke splošne stroške in priložila lažne ponudbe, kar predstavlja namerno vložitev napačne vloge oz. ustvarjanje lažnih podatkov ter nepravilnosti. Odgovarja tudi na pritožbene navedbe glede napačne uporabe  Uredbe (EU) 65/2011  in opozarja na 4. člen citirane uredbe, ki ne določa, da mora upravni organ zavrniti lažni zahtevek za izplačilo, temveč da mora preprečiti izplačilo, ki temelji na lažnih pogojih. Citira sodbo sodišča EU v zadevi Slančeva sila št. C-434/12, po kateri je za dokaz zlorabe potencialnega prejemnika pomoči potreben skupek objektivnih okoliščin, določenih v predpisih Unije in po drugi strani tudi subjektivni element, ki sestoji iz namena pridobiti korist, ki izhaja iz predpisa Unije, tako da se ustvarijo lažni pogoji za pridobitev te koristi. Nadalje poudarja, da tako drugi odstavek 120. člena Uredbe PRP in Javni razpis onemogočata situacijo, v kateri bi bilo omogočeno upoštevanje nesmiselno visokih splošnih stroškov. V točki 4.1.7 Javnega razpisa je namreč določen ustrezen ocenjevalni sistem s primerjavo različnih ponudb za stroške vseh storitev, dobav, del in opreme, ki so višji od 10.000,00 EUR, ki pa morajo biti tržno primerljive, pisne in od najmanj treh med seboj neodvisnih ponudnikov. Gre torej za pogoje, ki so bili stranki vnaprej znani in torej transparentni ter so preverljivi in tako sledijo cilju iz uvodne določbe Uredbe (EU) 65/2011. Neutemeljeno se tožeča stranka v pritožbi sklicuje tudi na člen 18 (1) (b) Uredbe (EU) 65/2011, ker je ta člen umeščen v naslov I iste uredbe, kjer pa so urejena administrativna in kontrolna opravila za nekatere ukrepe iz osi 2 in osi 4, med tem ko so takšna pravila za ukrepe iz osi 1 (kamor sodi tudi zadevni ukrep 121) urejena v naslovu II te uredbe, kjer pa podobne določbe ni. Odgovarja tudi na pritožbeno navedbo, da bi moral oceno vrednosti podati cenilec. Utemeljuje ga z določbo 189. člena ZUP, ki določa, da je lahko izvedenec vsak, ki ima ustrezno strokovno znanje za podajo določenega izvida in mnenja in ne le sodni izvedenec oz. cenilec. Izvedenec je z izvedenskim mnenjem v celoti izpolnil naloge, ki so mu bile postavljene, zato tožena stranka ocenjuje, da je mnenje dovolj kakovostna strokovna podlaga za ugotovitev, da znaša tržna vrednost izdelave vloge št. 33110-3051/2013 poslovnega načrta in potrebnih dopolnitev do zaključka postopka z izdajo odločbe 7.353,00 EUR. Iz tega sledi, da najugodnejša pisna ponudba za izdelavo tega ni tržno primerljiva, saj znaša 44.970,00 EUR, kar je več, kot šestkratnik ugotovljene tržne cene. Takšen razkorak med tržno ceno in priglašeno ceno v ponudbi pa je tudi po oceni drugostopnega organa bil stranki znan. Nenazadnje je tožeča stranka gospodarska družba, ki je vpisana v sodni register že od 6. 6. 1990 in je kot izkušen gospodarstvenik na trgu zagotovo vedela, da priglašeni stroški precej odstopajo od tržne vrednosti. Da se je zavedala nerealnosti stroškov kaže tudi njena izjava v dopisu z dne 14. 11. 2013, da bo odločitev prvostopnega organa o višini upravičenih sredstev za sofinanciranje splošnih stroškov sprejela. Po presoji tožene stranke tako ni bilo nobenega drugega razumnega razloga, zaradi katerega bi stranka k vlogi priložila tri tako pretirane ponudbe, kot ta, da navidezno izpolni pogoje iz 4.1.7. točke Javnega razpisa ter člena 23 (2) (d) Uredbe (EU) 65/2011 in s tem pridobi neupravičeno korist v višini razlike nad priglašeno tržno vrednostjo spornih storitev (37.617,00 EUR), s čimer je izpolnjen subjektivni element iz člena 4 (8) citirane uredbe. Z odobritvijo zadevne vloge v okoliščinah, kot so ugotovljene, ne bi bil dosežen cilj sheme EKSRP, da morajo biti načrtovani (splošni) stroški naložb smiselni, s čimer je podan tudi objektivni element iz člena 4 (8) citirane uredbe (v tem smislu sodbi sodišča EU  v zadevah Conserve Italija  proti Komisiji, C-500/99 in Valnerina  proti Komisiji, C-240/03). Zaključuje, da je v tej zadevi pravilna pravna podlaga za zavrnitev predmetne vloge člen 4 (8) Uredbe  (EU) 65/2011.

6. Tožeča stranka s tožbo izpodbija odločitev tožene stranke zaradi kršitve materialnega predpisa, kršitve pravil postopka in nepravilno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja. Ponavlja pritožbene ugovore, da bi morala tožena stranka zahtevek tožeče stranke obravnavati upoštevaje doktrino SEU iz zadeve Slančeva sila, vendar te pravne podlage ni upoštevala, saj ni obravnavala obstoja objektivnega in subjektivnega elementa iz predmetne zadeve. Nadalje navaja, da je zavrnitev zahteve brez pravne podlage. 4. člen Uredbe (EU) 65/2011 namreč nikjer kot pravno posledico ne določa zavrnitev vloge za dodelitev nepovratnih sredstev. Zavrnitev je predvidena le v šestem odstavku 4. člena citirane uredbe, vendar le v primeru, če upravičenci preprečijo izvedbo pregleda po uredbi, kar pa v predmetni zadevi ni slučaj. Prav tako se prvostopenjska odločba ne da preizkusiti. Zato je v tem primeru podana tudi bistvena kršitev določb postopka. Utemeljitev zavrnitve zahteve je oprta na člen 4 (8) Uredbe (EU) 65/2011 in predstavlja protipravno odločanje po prostem preudarku, za kar pa organ ni bil pooblaščen. Sklicevanje na zadevo Conserve in zadevo Valnerina je ob  pomanjkanju pravne podlage za zavrnitev zahtevka za financiranje po presoji tožeče stranke neutemeljeno. Ponavlja pritožbene ugovore v zvezi z opustitvijo podaje izvida in mnenja s strani izvedenca na glavni obravnavi. Navaja, da je prvostopni organ na podlagi Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) bil dolžan tožeči stranki omogočiti zasliševanje izvedenca in razpisati obravnavo. Pojasnila tožeče stranke v dopisu z dne 14. 11. 2013 pa je potrebno razumeti tako, da se je tožeča stranka strinjala z zaključki izvedenca glede višine upravičenih sredstev za sofinanciranje in ta zaključek sprejela.

7. Predlaga, da sodišče, glede na to, da v predmetni zadevi ostaja odprto vprašanje, ali lahko nacionalni organ prosilcu zavrne prošnjo za odobritev sredstev iz EKSRP, čeprav v nacionalni zakonodaji za to ne obstaja podlaga,  to vprašanje predloži v obravnavo SEU skladno z 267. členom PEU.

8. Predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne upravnemu organu prve stopnje v ponoven postopek. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka.

9. Tožena stranka v odgovoru na tožbo v celoti prereka tožbene navedbe  in vztraja pri razlogih navedenih v obrazložitvi svoje odločbe. V kolikor bi se določilo 8 odstavka 4. člena Uredbe o kontroli razlagalo na način, da je možna le zavrnitev zahtevka za izplačilo, bi bila lažna vloga  tožeče stranke  pravnomočno odobrena z odločbo o pravici do sredstev, kasnejša zavrnitev zahtevka za izplačilo pa celo onemogočena. S tem bi  bil tej določbi odvzet pravni učinek. Po ustaljeni praksi SEU pa se določb  prava EU ne sme  razlagati tako, da bi jim bil odvzet polni učinek (tako tudi sodba v zadevi  BLV Wohn-und Gewerbebau GmbH C-395/11in v točki 33 tam navedena sodno prakso).

11. Tudi po presoji sodišča je izpodbijana odločitev pravilna in zakonita, sodišče pa se v skladu z drugim odstavkom 71. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) sklicuje na razloge, s katerimi sta svojo odločitev utemeljevala organa prve in druge stopnje in jih ne ponavlja. V zvezi s tožbenimi ugovori dodaja:

12. Predmet spora v obravnavani zadevi je zavrnitev vloge tožeče stranke za uveljavljanje nepovratnih sredstev programa razvoja podeželja sofinanciranega iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) za ukrep 121 Posodabljanje kmetijskih gospodarstev za leto 2013, za naložbe na področju novih izzivov. Agencija je vlogo zavrnila z utemeljitvijo, da višina splošnih stroškov, ki zajemajo pripravo vloge s poslovnim načrtom na javni razpis, ne ustreza tržni vrednosti opravljene storitve, kar kaže na namen tožeče stranke pridobiti čim večji  obseg nepovratnih sredstev. Ker nacionalno pravo vsebuje le določbe o vrnitvi izplačanih sredstev (ZKme-1), ne pa tudi določb o zavrnitvi zahtevka za podporo, predstavlja pravno podlago za zavrnitev vloge predpis EU, to je osmi odstavek 4. člena  Uredbe  Komisije (EU) 65/2011 z dne 27.1.2011 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 glede izvajanja kontrolnih postopkov in navzkrižne skladnosti v zvezi z ukrepi podpore za razvoj podeželja (Uredba o kontroli). Zato sodišče kot neutemeljen zavrača ugovor tožeče stranke, da citirana Uredba o kontroli ne more predstavljati pravne podlage za zavrnitev vloge. Navedeno določbo je ob upoštevanju zahtev, ki izhajajo iz ostalih določb citiranega člena (da se vzpostavi sistem kontrole, ki bo sledil ciljem sheme EKSRP in preprečeval nepoštena ravnanja) potrebno razlagati v smislu vzpostavitve sistema kontrole  vseh zahtevkov, tako zahtevkov za plačilo, kot tudi zahtevkov za podporo in drugih izjav, saj vsi zahtevki, ki se izplačujejo iz sredstev sheme EKSRP, morajo temeljiti na tem, da se izplačujejo za pravi namen. Zaradi sledljivosti ciljev te sheme, se ne sme delati razlike med zahtevki, ki so namenjeni za plačilo ali podporo. Če bi prihajalo do razlik med zahtevki, potem ne bi dosegali ciljev sheme in s tem bi prihajalo tudi do izigravanja sistema in neprimerne porabe sredstev. Temu pritrjuje tudi sodna praksa sodišča EU (zadeva C-395/11). Ne glede na navedeno sodišče še dodaja, da je odgovornost tožeče stranke v zvezi z uveljavljanjem stroškov za pripravo vloge s poslovnim načrtom treba presojati strožje (ravnanje s skrbnostjo dobrega gospodarja), saj tožeča stranka uveljavlja nepovratna sredstva iz naslova ukrepov kmetijske politike, ki se financirajo predvsem iz državnega proračuna in proračuna EU. Zato s tožbenimi ugovori, da bi moralo najprej biti odločeno o zahtevku za podporo in šele nato o zahtevku za izplačilo, ne more biti uspešna.

13. Sestavni del abstraktnega dejanskega stanu osmega odstavka 4. člena Uredbe o kontroli so dejstva, iz katerih izhaja sklep o storjenem dejanju upravičenca, katerega namen je uveljavljanje lažnih pogojev potrebnih za pridobitev takih plačil, da bi pridobil koristi v nasprotju s cilji sheme podpore EKSRP.

14. Kot izhaja iz izpodbijane odločbe, to pa potrjujejo tudi podatki predloženega upravnega spisa, je tožeča stranka višino  priglašenih stroškov oblikovala v skladu z najnižjo prejeto ponudbo, vendar v maksimalni višini (44.970,00 EUR),  ki jo glede splošnih stroškov omogoča Javni razpis, saj le-ta posebej višine stroškov  za pripravo vloge in poslovnega načrta ne določa (točka 6.1.2.1.) V točki 6.1.2. je tako določena višina splošnih stroškov v višini do vključno deset odstotkov upravičenih stroškov naložbe iz točke 6.1.1. (v obravnavanem primeru je to naložba v nakup in postavitev rastlinjakov in namakalnega sistema). Zato je bila tudi po presoji sodišča odreditev preveritve tržne cene za pripravo vloge s poslovnim načrtom s strani sodnega cenilca utemeljena. In glede na to, da je  ta ugotovil, da je realna vrednost za navedeno storitev 7.353,00 EUR (čemur tožeča stranka ni ugovarjala), sodišče pritrjuje toženi stranki, da je tožeča stranka s priglasitvijo (previsokih) stroškov za pripravo vloge s poslovnim načrtom izkazala namen priti do izplačila splošnih stroškov v maksimalni višini, kot jih dovoljuje Javni razpis oz. priti do  koristi, ki pa ni skladna s ciljem sheme podpore EKSRP. Zato sodišče kot neutemeljen zavrača tožbeni ugovor, ki se nanaša na neizvedeno glavno obravnavo, v kateri bi morala biti tožeči stranki dana možnost, da izvedencu postavlja vprašanja. Tožeča stranka je bila z mnenjem izvedenca seznanjena, nanj je dala tudi svoje pripombe in  dne 14. 11. 2013 tudi potrdila, da se z ocenjeno višino ugotovljenih stroškov strinja. Glede na to, da priglašeni stroški po višini šest krat presegajo stroške, ki izhajajo iz izvedenskega mnenja, tudi ugovor, da je bil izračun, ki ga je predložila v svoji vlogi tržen in da je izvedenčev izračun netržen, ni utemeljen.

15. Ker je po presoji sodišča pomen določila osmega odstavka  4. člena Uredbe o kontroli tako jasen, da glede njegove uporabe v obravnavanem primeru sodišče  ni imelo dvoma, ni sledilo predlogu tožeče stranke glede postavitve vprašanja za predhodno odločanje (sodba v zadevi C-238/81 z dne 6. 10. 1982, CILFIT proti Ministero della Sanita).

16. Glede na vse navedeno je zato sodišče  tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

17. Odločitev o stroških temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri v primeru, ko sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Uredba Komisije (EU) št. 65/2011 z dne 27.1. 2011 o določitvi podrobnih pravil  za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 glede izvajanja kontrolnih postopkov in navzkrižne skladnosti  v zvezi z ukrepi podpore za razvoj podeželja člen 4, 4/8.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.