UPRS sodba I U 15/2014
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-09-09

Zdenka Štucin (preds.), Alenka Praprotnik (poroč.), Marjanca Faganel

banka - izredni ukrep - odločba Banke Slovenije o izrednem ukrepu - imetnik obveznic - sodno varstvo - upravni spor - tožnik v upravnem sporu - aktivna legitimacija - drugo sodno varstvo - zavrženje tožbe

Do vložitve tožbe proti odločbi Banke Slovenije o prenehanju banke in proti odločbi o izrednem ukrepu je upravičena le banka. Tožniki kot imetniki obveznic, na katere se nanaša izpodbijani ukrep, niso aktivno legitimirani za vložitev tožbe proti odločbi kot upravnemu aktu v smislu določb ZUS-1 z ozirom na specialno ureditev v prvem odstavku 347. člena Zban-1.

Presoja zakonitosti upravnega akta obsega tudi presojo skladnosti pravne podlage odločitve z določbami Ustave. Obstoj upravnega akta torej preprečuje vložitev tožbe po 4. členu ZUS-1. To velja tudi v primeru, ko tožnik po specialni zakonski ureditvi nima legitimacije za vložitev tožbe za odpravo oziroma na ugotovitev nezakonitosti upravnega akta.

II. Vsaka stranka nosi svoje stroške upravnega spora.

1. Z izpodbijano odločbo o izrednih ukrepih je tožena stranka pod oznako zaupno v 1. točki izreka ugotovila, da so v banki A. d.d. podani pogoji za izredne ukrepe iz prvega odstavka 253.a člena Zakona o bančništvu (v nadaljevanju ZBan-1), in odločila, da z dnem 18. 12. 2013 v celoti prenehajo vse kvalificirane obveznosti banke, ki so nastale do dneva izdaje te odločbe (osnovni kapital banke, ki znaša 7.200.000,00 EUR in je razdeljen na 7.200.000 navadnih, imenskih, prosto prenosljivih kosovnih delnic z glasovalno pravico z oznako ... in ISIN kodo ..., ki so izdane v centralnem registru nematerializiranih vrednostnih papirjev, ki ga vodi Centralna klirinško depotna družba d.d., ki predstavlja kvalificirano obveznost prvega reda, in obveznosti banke iz naslova nekumulativnega podrejenega kredita v višini 120.000.000,00 EUR na podlagi pogodbe z dne 18. 1. 2007, sklenjene med banko kot kreditojemalcem ter B. kot kreditodajalcem, ki predstavlja kvalificirano obveznost prvega in drugega reda), zaradi česar se osnovni kapital banke zmanjša na nič in razveljavi vseh 7.200.000 delnic (v 2. točki izreka) ter izvede povečanje osnovnega kapitala banke v znesku 150.000.000,00 EUR z denarnim vložkom, ki ga na dan 18. 12. 2013 v celoti vplača država. Osnovni kapital banke po povečanju znaša 150.000.000,00 EUR in je razdeljen na 15.000.000 novo izdanih imenskih navadnih kosovnih delnic v skupnem emisijskem znesku 348.000.000,00 EUR (v 3. točki izreka). Odločba je bila vročena banki in članom uprave banke s pravnim poukom, da je zoper njo mogoče začeti postopek sodnega varstva z vložitvijo tožbe na naslovno sodišče v roku petnajst dni, ki teče od dneva, ko je bila odločba vročena vsem članom uprave.

2. Tožniki se z izrečenim izrednim ukrepom prenehanja kvalificiranih obveznosti banke ne strinjajo, ker se z njim razlaščajo vrednostni papirji, ki jih je izdala banka A. d.d., konkretno obveznice ... in s tem tožnikom kot njihovim imetnikom jemlje materialnopravno upravičenje zahtevati izplačilo obveznice ob njenem dospetju. Kljub temu, da je z njo imetnikom obveznic nastala neposredna škoda, jim tožena stranka odločbe ni vročila. Odločbe jim s sklicevanjem na zaupnost tudi kasneje ni želela predložiti. Tožniki so bili tako le nepopolno seznanjeni s povzetkom odločbe, ki ga je tožena stranka objavila na svoji spletni strani. Izpodbijana odločba temelji na določbah ZBan-1, ki v 347. členu določa, da lahko tožbo zoper odločbo o izrednem ukrepu vloži le banka izdajateljica vrednostnega papirja. Ker je tožnikom s tem odvzeta možnost pravnega sredstva, so prisiljeni k vložitvi tožbe na podlagi 4. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), saj so z izpodbijano odločbo in določbami ZBan-1L, s katerimi je utemeljena, kršena ustavna načela in poseženo v njihove ustavno zajamčene človekove pravice iz 2. člena (načelo zaupanja v pravo), 22. in 23. člena v zvezi s tretjim odstavkom 120. člena (pravica do pravnega sredstva), 14. člena (pravica enakosti pred zakonom), 67. in 33. člena (pravica do zasebne lastnine), 155. člena v zvezi z 2. členom (prepoved povratne veljave pravnih aktov), 74. člena (pravica svobodne gospodarske pobude oziroma svobodnega podjetništva) ter 2. in 120. člena Ustave (načelo določnosti pravnih aktov).

3. Na tej podlagi predlagajo, da sodišče izpodbijano odločbo o izrednem ukrepu „razveljavi in odpravi“, toženi stranki pa naloži povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi od izdaje sodbe do plačila oziroma podredno, da ugotovi, da je izpodbijana odločba nezakonita in da niso bili podani pogoji za izrečeni izredni ukrep glede obveznosti banke A. d.d. do izplačila obveznic ... z ISIN kodo ..., izdanih 4. 10. 2004, izpodbijano odločbo „razveljavi in odpravi“, toženi stranki pa naloži povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi od dneva izdaje odločbe do plačila.

4. V zvezi z zatrjevano kršitvijo 22. in 23. člena Ustave tožniki še posebej poudarjajo, da je ustavna pravica do pravnega sredstva absolutna pravica ter da mora imeti vsak na voljo pravno sredstvo v zvezi s pravico, v katero oblastveni akt posega ter da ni dovolj odškodnina. Imetniki obveznic možnosti pravnega sredstva v zvezi z aktom o razlastitvi nimajo in tudi nimajo možnosti, da na učinkovit način dokazujejo višino primerne odškodnine. ZBan-1 namreč to izrecno prepoveduje in onemogoča. Zato je zakonska ureditev (350.a člen ZBan-1) v nasprotju z Ustavo.

5. Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe in primarno predlaga, da sodišče tožbo zavrže oziroma podredno, da tožbo kot neutemeljeno zavrne, tožeči stranki pa naloži plačilo stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi za čas od poteka paricijskega roka dalje do plačila.

6. Meni namreč, da tožniki niso aktivno legitimirani za vložitev tožbe na podlagi 4. člena ZUS-1. Po določbah 347. člena ZBan-1 lahko tožbo proti odločbi Banke Slovenije o izrednem ukrepu vloži banka. Varstvo delničarjev in upnikov v primeru odločbe o izrednih ukrepih pa ureja 350.a člen ZBan-1, tako da ne drži navedba tožnikov o odvzemu pravice do sodnega varstva. Tožniki pa tudi niso legitimirani v smislu 17. člena ZUS-1, saj v postopku izdaje izpodbijane odločbe niso bili ne stranka postopka, ne stranski udeleženec. Skladno z ZBan-1 je stranka v postopku nadzora oseba, nad katero se opravlja nadzor. Izpodbijana odločba je bila tako 18. 12. 2013 v skladu s 352. in 353. členom ZBan-1 vročena banki, saj je bila subjekt nadzora izključno banka. Navedene določbe pomenijo specialno ureditev aktivne legitimacije v postopku nadzora Banke Slovenije glede na splošno ureditev po določbah ZUP. Takšno argumentacijo potrjuje tudi praksa Vrhovnega sodišča. Dodaja še, da se po določbah ZUS-1 v upravnem sporu sodno varstvo zagotavlja subsidiarno in da v obravnavanem primeru ne gre za odločitev o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta, kar je po drugem odstavku 2. člena ZUS-1 eden od elementov, ki  opredeljujejo upravni akt.

7. V zvezi z zatrjevano kršitvijo pravice do pravnega sredstva in sodnega varstva iz 22. in 23. člena Ustave pa tožena stranka poudarja, da odloča o vseh ukrepih nadzora, vključno z izrednimi ukrepi, po uradni dolžnosti ter da se za postopek nadzora ne zahteva kontradiktornosti. To je po mnenju tožene stranke nujno, saj se le na ta način lahko zagotovi takojšnje učinkovanje in izvršitev izrednih ukrepov ter obenem prepreči negotovost na finančnih trgih in pri deponentih. Zato niti banki kot subjektu nadzora ni priznana pravica do aktivne udeležbe pred izdajo odločbe, še manj pa je zato priznanje takšne pravice utemeljeno za imetnike obveznic. Poleg tega niti delničarji niti upniki ali druge osebe niso v položaju, da bi lahko ocenjevali obstoj pogojev za izredne ukrepe in s tem okoliščin, ki (vsaj delno) temeljijo na podatkih, ki se ne razkrivajo javnosti in so poznane le banki in toženi stranki kot nadzornemu organu. Zato že iz teh razlogov delničarji in upniki banke iz kvalificiranih obveznosti v postopku z izrednimi ukrepi ne morejo biti stranke v postopku sodnega varstva zoper odločbo. Njihov pravni interes lahko izhaja izključno iz posamičnih razmerij delničarja oziroma upnika banke ter se zato lahko nanaša zgolj na kvalifikacijo posamezne terjatve in na višino poplačila, do katerega bi bil upravičen v primeru stečaja banke. Tak pravni interes pa je ustrezno obravnavan z uveljavljanjem odškodnine na podlagi 350. a člena ZBan-1, ki omogoča celo širše pravno varstvo, kot bi ga lahko upniki uveljavljali v primeru stečaja banke. Tožena stranka pri tem s sklicevanjem na stališče Ustavnega sodišča še poudari, da mora biti varstvo ustavnih pravic učinkovito ter da učinkovito pravno sredstvo ni vedno nujno sodni postopek. Odprava odločbe v postopku sodnega varstva bi nasprotno glede na že izvršene ukrepe in časovno distanco nesorazmerno posegla v novo nastale položaje in s tem ponovno vzpostavila položaj ogrožene stabilnosti finančnega sistema, ki je bil z izrednimi ukrepi odpravljen.

8. Tožbo zoper 12. tožnico C.C. je potrebno zavreči.

9. Njen pooblaščenec v skladu z 98.členom Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s 22. členom ZUS-1, ob vložitvi tožbe ni predložil pooblastila za zastopanje tožnice. Tega ni storil niti na poziv sodišča, da v roku 8 dni navedeno pomanjkljivost odpravi. Tožba je zato ostala nepopolna. Slednje predstavlja oviro za nadaljnje obravnavanje zadeve. Zato je sodišče tožbo v tem delu, v skladu s drugim odstavkom 31. člena ZUS-1, zavrglo.

10. Glede ostalih tožnikov je potrebno tožbo prav tako zavreči, vendar iz drugih razlogov.

11. Po določbah 337. člena ZBan-1 se sodno varstvo proti odločbam Banke Slovenije  zagotavlja v postopku, ki je določen s tem zakonom. Če zakon (ZBan-1) ne določa drugače, se smiselno uporabljajo določbe ZUS-1.

12. Pravna ureditev aktivne legitimacije za vložitev tožbe proti odločbi Banke Slovenije o prenehanju banke in proti odločbi o izrednem ukrepu je v določbah ZBan-1 v razmerju do 17. člena ZUS-1 urejena specialno, kar pomeni da se  prvi odstavek 17. člena ZUS-1 v postopku sodnega varstva po določbah ZBan-1 ne uporablja. Po 347. členu  ZBan-1 je namreč v postopku sodnega varstva proti odločbi o izrednem ukrepu do vložitve tožbe upravičena le banka.

13. Izpodbijana odločba je nedvomno upravna odločba, s katero je tožena stranka  v okviru izvrševanja upravne funkcije odločila o pravici, obveznosti ali pravni koristi banke kot nadzorovane osebe, torej upravni akt iz 2. člena ZUS-1.  Opisana specialna zakonska ureditev tožnika v postopku sodnega varstva ter specialna zakonska ureditev stranke v postopku nadzora, ki ga izvaja Banka Slovenije (352. člen ZBan-1) po presoji sodišča ne utemeljuje stališča (tožene stranke), da izpodbijana odločba ni upravni akt iz drugega odstavka 2. člena ZUS-1, katerega zakonitost je po določbah ZUS-1 predmet presoje v upravnem sporu. Pravna narava akta namreč ni odvisna od vprašanja udeležbe oziroma dopustnosti udeležbe tožnikov kot strank oziroma stranskih udeležencev v postopku izdaje upravnega akta. Zakonsko besedilo „ ki je lahko stranka v postopku izdaje akta“ se namreč navezuje izključno na osebe, ki nimajo pravne sposobnosti, se pa kot nosilci pravic in obveznosti postopka lahko udeležujejo kot stranka. Pač pa tožniki kot imetniki obveznic, na katere se nanaša izpodbijani ukrep, niso aktivno legitimirani za vložitev tožbe proti odločbi kot upravnem aktu v smislu določb ZUS-1 z ozirom na specialno ureditev v prvem odstavku 347. člena ZBan-1, po katerem lahko tožbo proti odločbi Banke Slovenije vloži banka.

14. Na podlagi 4. člena ZUS-1, na katerega tožniki opirajo svojo upravičenost za tožbo, sodišče odloča o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Navedena določba je z oziroma na predhodne določbe ZUS-1 subsidiarne narave, kar pomeni, da se lahko uporabi samo v primeru, če gre pri odločanju za (drug) posamičen (in ne upravni) akt in če zoper (drug) posamičen akt ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. V konkretnem primeru, kot že navedeno, za takšen primer ne gre, saj že iz vsebine tožbe in tožbenega predloga sledi, da tožniki izpodbijajo odločbo tožene stranke o izrednem ukrepu in uveljavljajo ugovore, ki se presojajo v sporu o zakonitosti upravnega akta iz 2. člena ZUS-1. Presoja zakonitosti upravnega akta namreč obsega tudi presojo skladnosti pravne podlage odločitve z določbami Ustave ter presojo ustavne skladnosti uporabe materialnega zakona. Obstoj upravnega akta torej preprečuje vložitev tožbe po 4. členu ZUS-1. Navedeno velja tudi v primeru, ko tožnik po specialni zakonski ureditvi nima legitimacije za vložitev tožbe na odpravo oziroma na ugotovitev nezakonitosti upravnega akta. Tožba na odpravo oziroma ugotovitev nezakonitosti odločbe o izrednih ukrepih je zato po presoji sodišča tudi na podlagi 4. člena ZUS-1 nedopustna, odločanje na njeni podlagi pa bi pomenilo spregled določbe 347. člena ZBan-1, ki v postopku sodnega varstva tožbo tožnikov  izključuje.

15. Tudi v primeru upravičenega tožnika v postopku sodnega varstva pred upravnim sodiščem, sodišče, ki v postopku sodnega varstva proti odločbi Banke Slovenije ugotovi, da so podani razlogi, na podlagi katerih bi lahko v skladu z ZUS-1 odpravilo odločbo ali zadržalo njeno izvajanje, odločbe o odpravi ali zadržanju ne izda, ampak s sodbo ugotovi, da je odločba nezakonita in da niso bili podani pogoji za izredni ukrep. Odločba sodišča o nezakonitosti odločbe o prenehanju banke ali o izrednem ukrepu, ne vpliva na učinke izrednega ukrepa po tem zakonu (350. člen ZBan-1).

16. Varstvo delničarjev in upnikov v primeru odločbe o izrednih ukrepih je urejeno v 350.a členu ZBan-1. Po prvem odstavku navedenega člena lahko delničarji, upniki ali druge osebe, katerih pravice so prizadete zaradi učinkov odločbe Banke Slovenije o izrednem ukrepu, zahtevajo od Banke Slovenije povrnitev škode ob upoštevanju 223.a člena tega zakona, če dokažejo, da je škoda, ki je nastala zaradi učinkov izrednega ukrepa, višja, kot bi bila v primeru, če izredni ukrep ne bi bil izrečen. Po tretjem odstavku 350.a člena mora sodišče, ki odloča o odškodninskem zahtevku na podlagi prvega odstavka tega člena, v primeru, če je zoper odločbo o izrednem ukrepu vložena tožba v skladu s 347. členom (torej tožba banke), postopek prekiniti do odločitve sodišča v postopku sodnega varstva zoper odločbo Banke Slovenije. Sodno varstvo na podlagi 350.a člena ZBan-1 se sicer omejuje na povrnitev škode, kar pa še ne pomeni, da sodnega varstva ni, oziroma da ni ustrezno. Niti Ustava niti ZUS-1 namreč ne pogojujeta drugega sodnega varstva v upravnem sporu s tem, da so prizadeti osebi pred drugim pristojnim sodiščem zagotovljene enake pravice in da lahko uveljavlja enake zahtevke, kot bi jih sicer lahko uveljavljala v upravnem sporu. Pomembno je, da je sodno varstvo učinkovito, kar pomeni, da se z njim na učinkovit način varujejo pravice in interesi prizadetih oseb. Vendar ne njihove pravice in interesi nasploh, temveč le v tistem delu, v katerem so prizadeti z odločbo.

17. Iz navedenega torej sledi, da tožniki po določbah ZBan-1 niso aktivno legitimirani za vložitev tožbe zoper odločbo Banke Slovenije o izrednem ukrepu, so pa legitimirani za vložitev tožbe na povrnitev škode, ki jim je nastala zaradi ukrepa. Pri tem lahko (s tožbo) zahtevajo razliko med škodo, ki jim je nastala z odvzemom upravičenj, ki jih imajo kot imetniki obveznic do banke A. d.d., in med višino poplačila, do katere bi bili kot imetniki obveznic upravičeni v primeru stečaja banke. Zahtevajo torej lahko povrnitev škode, ki jim je nastala zaradi ukrepa in s tem tiste škode, ki jim je nastala zaradi odločbe. Obenem pa so na takšen način (v premoženjskopravnem pogledu) postavljeni v povsem enak položaj, kot bi jim nastal, če izredni ukrep ne bi bil izrečen in bi prišlo do stečaja banke. Zato ni mogoče slediti tožbenim navedbam o višji oziroma nadaljnji škodi, ki naj bi jo tožniki utrpeli kot imetniki obveznic, ter posledično tožbenim trditvam, po katerih v zvezi z „aktom o razlastitvi“ ni učinkovitega pravnega sredstva. Ni pa v konkretnem primeru povsem izključena tudi presoja upravičenosti ukrepa in s tem presoja zakonitosti izdane odločbe, saj se pri odločanju o povrnitvi škode ugotavlja višina poplačila za primer „če bi izredni ukrep ne bil izrečen“, to pa lahko vključuje tudi presojo, ali so bili razlogi za izredni ukrep iz 253.a člena ZBan-1, v konkretnem primeru pogoji za odvzem dovoljenja za opravljanje bančnih storitev in s tem za stečaj banke, sploh podani. Da se pri odločanju o povrnitvi škode lahko presoja tudi zakonitost odločbe, oziroma da presoja zakonitosti odločbe pri tem vsaj ni izključena, pa nenazadnje izhaja tudi iz že navedene določbe tretjega odstavka 350.a člena ZBan-1. To pa po presoji sodišča pomeni, da tožnikom, ob upoštevanju premoženjskopravne narave njihovih upravičenj, pravica do sodnega varstva s specialno ureditvijo sodnega varstva v ZBan-1 ni odvzeta. Hkrati to še pomeni, da tožniki tudi ne izkazujejo legitimacije za tožbo v upravnem sporu kot subsidiarnem sodnem varstvu.

18. Iz navedenih razlogov je sodišče ob smiselni uporabi 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 odločilo tako, kot izhaja iz izreka.

19. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem nosi v primeru, če sodišče tožbo zavrže, vsaka stranka svoje stroške postopka.

ZBan-1 člen 223a, 253a, 337, 347, 347/1, 350, 350a. ZUS-1 člen 2, 4, 17, 17/1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.