UPRS sodba I U 111/2015
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2015-03-17

mag. Slavica Ivanović Koca (preds.), Adriana Hribar Milič (poroč.), Bojana Prezelj Trampuž

sofinanciranje iz javnih sredstev - naročnik programa javnega dela - razpisni pogoji

Strokovna komisija tožene stranke je ugotovila, da tožnik ne izpolnjuje vseh pogojev iz javnega povabila. Naročnik programa javnega dela je lahko le občina, pristojno ministrstvo ali glede na vsebino programa javnega dela tudi ustrezna strokovna organizacija, katere ustanoviteljica je RS. V predmetni zadevi pa A. d.o.o., ki ga je tožnik navedel kot naročnika, na more nastopati v vlogi naročnika javnih del, saj je njegov ustanovitelj Univerza in ne RS.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Z izpodbijanim obvestilom Zavoda RS za zaposlovanje o nesprejemu ponudbe za izbor programa javnega dela 2015 št. 11071-1139/2014-7 z dne 15. 12. 2014 (v nadaljevanju izpodbijani akt) je tožena stranka odločila, da se ponudba tožnika, prispela na javno povabilo za izbor programov javnega dela Pomoč pri izvajanju programov za ohranjevanje zdravja in drugih rehabilitacijskih programov, ne sprejme. Tožena stranka je na podlagi Zakona o izvrševanju proračunov RS za leti 2014 in 2015 (v nadaljevanju ZIPRS1415), Zakona o urejanju trga dela (v nadaljevanju ZUTD), Uredbe o postopku, merilih in načinih dodeljevanja sredstev za spodbujanje razvojnih programov in prednostnih nalog (v nadaljevanju Uredba) 4. 12. 2014 na svojih spletnih straneh objavila javno povabilo za izbor programov javnih del za leto 2015 (v nadaljevanju obravnavano javno povabilo). Strokovna komisija tožene stranke je v postopku ugotovila, da tožnik ne izpolnjuje vseh pogojev iz obravnavanega javnega povabila in sicer: da ima program javnega dela naročnika in izvajalca. Naročnik programa javnega dela pa je lahko le občina, pristojno ministrstvo ali glede na vsebino programa javnega dela tudi ustrezna strokovna organizacija, katere ustanoviteljica je RS (drugi odstavek 4. člena Pravilnika o izboru in sofinanciranju programov, v nadaljevanju Pravilnik). V predmetni zadevi pa A. d.o.o., ki ga je tožnik navedel kot naročnika, na more nastopati v vlogi naročnika javnih del, saj je njegov ustanovitelj Univerza v Ljubljani in ne RS.

Tožnik se z odločitvijo ne strinja. Meni, da pogoj iz drugega odstavka 4. člena Pravilnika nima podlage v zakonu. Navedena določba Pravilnika določa, da je lahko naročnik programa javnega dela občina, pristojno ministrstvo ali glede na vsebino programa javnega dela tudi ustrezna strokovna organizacija, katere ustanoviteljica je RS. Glede na to, da je ustanovitelj družbe A. d.o.o., Univerza v Ljubljani, ponudbe tožnika kot izvajalca programa javnega dela, tožena stranka ni sprejela. Pravilnik je bil res izdan na podlagi petega odstavka 53. člena ZUTD, ki pa ne daje pravne podlage za takšno omejitev. Navedena določba krši legalitetno načelo in povzroča neenakost pri obravnavanju subjektov (kršitev 14. člena Ustave RS). Podana je tudi kršitev 2. člena in 153. člena Ustave RS. Sodišču predlaga, naj uporabi exceptio illegalis (125. člen Ustave RS) in naj izpodbijani akt odpravi ter tožniku prisodi stroške postopka.

Tožena stranka v odgovoru  na tožbo navaja kot podlago 47. člen ZUTD in 6. člen Uredbe. Navaja tudi pogoje, določene s predmetnim javnim povabilom. Iz tožnikove ponudbe je izhajalo, da je tožnik kot naročnika javnega dela navedel A. d.o.o., katerega ustanoviteljica je Univerza v Ljubljani, kar je v nasprotju s pogoji iz predmetnega javnega povabila. Pogoje in merila za dodelitev sredstev iz proračuna pa določa dodeljevalec sredstev avtonomno. Res pa je, da morajo biti zahteve in merila objektivno utemeljeni (106.f člen Zakona o javnih financah). Pri izvajanju del kot partnerji sodelujejo zavod, naročnik in izvajalec. Na podlagi 52. člena ZUTD navedeni partnerji med seboj delijo stroške. Na podlagi petega odstavka 52. člena ZUTD se izbor in sofinanciranje programov javnih del podrobneje uredi v podzakonskem aktu (Pravilnik). Za izvajanje vseh programov pa mora biti izkazan javni interes, katerega obstoj zagotavlja naročnik. Javnega interesa ne more zagotavljati kdorkoli, zato je bil določen krog za to pristojnih subjektov. Sodišču tožena stranka predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Po presoji sodišča je izpodbijani akt pravilen in zakonit. Sodišče se strinja z razlogi iz izpodbijanega akta in jih ne navaja (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1), glede tožbenih ugovorov pa dodaja:

Med strankama je v predmetni zadevi sporna opredelitev naročnika, kot izhaja iz drugega odstavka 4. člena Pravilnika, ki je bil izdan na podlagi pooblastila iz petega odstavka 53. člena ZUTD. Izbor delodajalcev, ki bodo vključeni v izvajanje programov aktivne politike zaposlovanja se na podlagi prvega odstavka 47. člena  ZUTD izvaja z javnim povabilom za zbiranje ponudb, po predpisih, ki urejajo izvrševanje proračuna. Med strankama ni sporno, da je tožnik dal ponudbo na javno povabilo za izbor programov javnih del za leto 2015, objavljeno na spletni strani tožene stranke 4. 12. 2014. Iz točke 1.1. tega javnega povabila, ki opredeljuje javna dela, nesporno izhaja, da mora za vsak program javnega dela obstajati javni interes. Obstoj javnega interesa za izvajanje programa zagotavlja naročnik programa javnega dela (prvi odstavek 4. člena Pravilnika). Naročniki programa javnega dela pa so lahko občine, pristojna ministrstva ali glede na vsebino programa javnega dela tudi ustrezna strokovna organizacija, katere ustanoviteljica je RS (drugi odstavek 4. člena Pravilnika). Izvajalec programa javnega dela zagotavlja strokovno izvajanje programa javnega dela (četrti odstavek 4. člena Pravilnika). V točki 2. obravnavanega javnega povabila je opredeljen namen javnega povabila. Ta pa je spodbujanje razvoja zaposlitvenih programov ter razvoja novih delovnih mest v sodelovanju z lokalnimi skupnostmi pri reševanju brezposelnosti na njihovem območju. Prav tako je namen spodbujanje neprofitnih delodajalcev k oblikovanju programov javnih del, ki so v javnem interesu lokalne skupnosti ali države in so primerni za zaposlitev določenih ciljnih skupin dolgotrajno brezposelnih oseb.

V točki 4.1. obravnavanega javnega povabila so opredeljeni pogoji, ki jih morajo izpolnjevati izvajalci programov javnih del. V točki 1. tega poglavja so opredeljeni neprofitni delodajalci ob vložitvi ponudbe in ves čas izvajanja programa javnega dela. Za neprofitne delodajalce se za potrebe obravnavanega javnega povabila štejejo tisti delodajalci, ki imajo z zakonodajo ali v ustanovitvenem aktu določen nepridobitni značaj oz. imajo v svojem ustanovitvenem aktu določilo, da vračajo dobiček v osnovno dejavnost in ga ne delijo oz. delodajalci, katerih soustanovitelj ali večinski lastnik je občina, državna institucija ter socialna podjetja. V točki 4.2. obravnavanega javnega povabila pa so opredeljeni pogoji za izbor programa javnega dela. Pogoji so naslednji: 1. da je vsebina predlaganega programa javnega dela skladna s Katalogom; 2. da ima program javnega dela naročnika in izvajalca; 3. da naročnik zagotavlja za izvajanje programa javni interes. Kot je tožniku pravilno pojasnila že tožena stranka, morajo biti v javnem povabilu, ki je bilo izdano na podlagi 6. člena Uredbe ter 47. člena ZUTD, navedeni pogoji za oddajo ponudbe, ki jih mora izpolnjevati ponudnik, da se lahko njegova ponudba sprejme. Pogoje in merila določi dodeljevalec finančnih sredstev samostojno, pri čemer pa morajo biti ti pogoji in merila objektivno utemeljeni in uporabljivi enako za vse subjekte, ki sodelujejo v postopku. Le na tak način se zagotavlja enakost subjektov, ki sodelujejo v postopku.

Iz akta o ustanovitvi družbe A. d.o.o. (9. 3. 2005), ki jo je tožnik navedel kot naročnika, pa tudi po presoji sodišča izhaja, da je ustanoviteljica te družbe Univerza v Ljubljani. Iz navedenega akta o ustanovitvi tudi izhaja, da ta družba sodeluje s članicami v okviru pridobitne dejavnosti Univerze v Ljubljani, prihodke pa med drugim pridobiva tudi na trgu. Tudi po mnenju sodišča takšna družba ne more zagotavljati za izvajanje programa javni interes. Zaveza zagotavljanja javnega interesa tudi ne izhaja iz dikcije 1. člena ustanovitvenega akta, ki določa, da se morebitni dobiček namenja izključno za potrebe razvoja in nadaljnjega poslovanja. Tudi po presoji sodišča takšna družba ne more biti naročnik programa, saj ne izpolnjuje pogojev iz točke 4.1.1., ki so v obravnavanem javnem povabilu določeni za neprofitne delodajalce.

Sodišče ni našlo očitanih neskladnosti drugega odstavka 4. člena Pravilnika z ZUTD in tudi ne razlogov za očitek, da je kršeno legalitetno načelo ter tudi ni sledilo predlogu tožnika za uporabo instituta exceptio illegalis. Prav tako sodišče ni našlo očitanih kršitev načela enakosti iz 14. člena Ustave RS.

Ker je po povedanem izpodbijani akt pravilen in zakonit, tožba pa neutemeljena, je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

Sodišče je na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1 odločalo brez glavne obravnave.

Izrek o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1. Če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Uredba o postopku, merilih in načinih dodeljevanja sredstev za spodbujanje razvojnih programov in prednostnih nalog člen 6.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.