UPRS sklep I U 1663/2013
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2014-04-17

Andrej Kmecl (preds.), Lara Bartenjev (poroč.), Nataša

razrešitev člana sveta FIHO - odločitev Državnega zbora RS - odločitev nosilca zakonodajne veje oblasti - upravni akt

Zoper sklep o imenovanju članov Sveta FIHO ni zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Toženka je z izpodbijanim sklepom spremenila II. točko sklepa o imenovanju članov Sveta fundacije za financiranje invalidskih in humanitarnih organizacij v Republiki Sloveniji (v nadaljevanju Svet FIHO), objavljenega v Uradnem listu RS št. 23/12, tako, da se razrešita člana pod št. 5 in 8 in sicer drugi tožnik in tretji tožnik. Sklenila je še, da sklep začne veljati naslednji dan po objavi v Uradnem listu Republike Slovenije.

Tožniki se s takšno odločitvijo ne strinjajo in v tožbi med drugim navajajo, da izpodbijani sklep ne predstavlja le vsebinske odločitve o pravnem položaju tožnikov, to je, da sta bila drugi in tretji tožnik razrešena pred potekom 5 letne mandatne dobe, za katero sta bila imenovana in sta z imenovanjem pridobila pravico do sodelovanja pri odločanju glede poslovanja fundacije, temveč ima za posledico tudi javno diskreditacijo tožnikov ter predstavlja okrnitev njihovega ugleda in dobrega imena. Menijo, da gre za upravni akt iz 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ker gre za javnopravni enostranski oblastveni posamični akt, ki je bil izdan v okviru izvrševanja z zakonom določene funkcije toženke in posega v pravni položaj tožnikov. Prvemu tožniku je bilo z izpodbijanim sklepom onemogočeno uresničevanje z zakonom podeljene pravice predlaganja imenovanja in razrešitve člana sveta FIHO, drugemu in tretjemu tožniku pa je bila odvzeta pravica do sodelovanja pri odločanju. Ker sta bila na to funkcijo imenovana že drugič, ne moreta biti več ponovno imenovana za člana Sveta FIHO, njuno članstvo v Svetu FIHO pa je zaradi njune strokovne usposobljenosti v interesu prve tožnice. Drugi in tretji tožnik nameravata zaradi posega v njuno čast in dobro ime sprožiti tudi postopek za uveljavljanje nepremoženjske škode, ugotovitev nezakonitosti izpodbijanega akta pa predstavlja predhodno vprašanje pri odškodninski tožbi. Nadalje navajajo razloge, zakaj menijo, da je bil kršen prvi odstavek 10. člena ZLPLS in 201. člen Poslovnika državnega zbora ter uveljavljajo bistvene kršitve določb postopka. Predlagajo, naj sodišče ugotovi nezakonitost izpodbijanega sklepa, toženki pa naloži, da jim povrne stroške postopka.

Toženka v odgovoru na tožbo navaja, da izpodbijani akt ni upravni akt iz 2. člena ZUS-1. Prereka tudi vse ostale tožbene navedbe.

Tožniki v pripravljalni vlogi poudarjajo, da je njihov pravni interes za presojo izpodbijanega akta v nameravanem uveljavljanju nepremoženjske škode zaradi kršitve pravice do časti in dobrega imena in se pri tem sklicujejo na sodbo Upravnega sodišča I U 1269/2012. Prerekajo tudi ostale navedbe iz odgovora na tožbo.

Ustava RS v prvem odstavku 157. člena določa, da se v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih posamičnih aktov, če je bilo z njimi odločeno o pravicah ali o obveznostih in pravnih koristih posameznika ali organizacije. Na tej podlagi je v prvem odstavku 2. člena ZUS-1 določeno, da sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj, o zakonitosti drugih aktov pa le, če tako določa zakon. Po drugem odstavku istega člena se kot upravni akt po tem zakonu šteje upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika. V 3. členu ZUS-1 je še pojasnjeno, da upravni akti niso tiste odločitve, ki jih nosilci zakonodajne in sodne veje oblasti sprejemajo za izvrševanje svojih ustavnih pristojnosti, in tisti akti, ki jih sprejemajo nosilci izvršilne veje oblasti in so utemeljeni na politični diskreciji, podeljeni na podlagi ustavnih in zakonskih pooblastil.

V ZLPLS ni določeno, da je zoper sklep o imenovanju članov Sveta FIHO zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu. Sodišče je zato v obravnavani zadevi presojalo, ali ima izpodbijani sklep naravo upravnega akta iz 2. člena ZUS-1, katerega značilnost je po navedenih določbah, da je izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije in da vsebuje vsebinsko odločitev o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje upravnega akta. Po presoji sodišča obravnavani sklep o imenovanju ne vsebuje take vsebinske odločitve in ni bil izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije Državnega zbora.

FIHO je bila ustanovljena kot pravna oseba javnega prava (prvi odstavek 8. člena ZLPLS), akt o njeni ustanovitvi pa je bil dolžan sprejeti Državni zbor Republike Slovenije (drugi odstavek) v 30 dneh od uveljavitve tega zakona. Po prvem odstavku 10. člena ZLPLS fundacijo upravlja svet fundacije. V skladu z drugim odstavkom istega člena ima Svet FIHO 23 članov, od katerih Državni zbor Republike Slovenije imenuje in razrešuje 20 članov (ostale 3 Vlada Republike Slovenije), med drugim deset članov na predlog vseh reprezentativnih in drugih invalidskih organizacij, ki delujejo na državni ravni, in na predlog nacionalnega sveta invalidskih organizacij. Reprezentativne invalidske organizacije in druge invalidske organizacije, ki delujejo na državni ravni in so povezane v nacionalni svet invalidskih organizacij, ne morejo same predlagati svojega člana. Pri imenovanju Državni zbor Republike Slovenije upošteva razmerje med včlanjenimi in nevčlanjenimi invalidskimi organizacijami v nacionalni svet invalidskih organizacij (prva alineja 1. točke drugega odstavka 10. člena). Po prvem odstavku 10.a člena ne morejo biti člani sveta fundacije osebe, ki: niso polnoletne oziroma niso poslovno sposobne;  opravljajo nadzor nad delom fundacije; so odgovorne osebe oziroma zastopniki v organizacijah, ki izpolnjujejo pogoje za kandidiranje za sredstva fundacije; so funkcionarji po predpisih s področja integritete in preprečevanja korupcije. Po prvem odstavku 13. člena ZLPLS člani Sveta FIHO opravljajo svoje delo nepoklicno; Državni zbor Republike Slovenije in Vlada Republike Slovenije imenujeta člane za dobo petih let, na to funkcijo pa so lahko imenovani največ dvakrat zaporedoma.

Iz navedenih določb izhaja pooblastilo Državnemu zboru za imenovanje in razreševanje določenega števila članov organa upravljanja FIHO. S tem Republika Slovenija kot ustanoviteljica fundacije (2. člen Odloka o ustanovitvi fundacije za financiranje invalidskih in humanitarnih organizacij v Republiki Sloveniji, v nadaljevanju OdFIHO) preko Državnega zbora izvaja svoje ustanoviteljske pravice, med drugim odloča o imenovanju in razrešitvi članov Sveta FIHO, to je organa, ki sprejema pravila in druge splošne akte fundacije, določa finančni načrt in sprejema zaključni račun, določa merila in pogoje za uporabo sredstev fundacije za posamezne namene, odloča o razporejanju sredstev na posamezne uporabnike, upravlja s svojimi delnicami Loterije Slovenije, gospodari z nepremičninami in drugo lastnino fundacije, imenuje direktorja fundacije, daje ustanovitelju in direktorju fundacije predloge in mnenja o posameznih vprašanjih in opravlja druge, z zakonom ali z aktom o ustanovitvi oziroma s pravili fundacije določene zadeve (prvi odstavek 13. člena OdFIHO).

Glede na navedeno ureditev torej Državni zbor (poleg Vlade) imenuje ter razrešuje člane Sveta FIHO v izvrševanju ustanoviteljskih pravic in obveznosti in ne v okviru upravne funkcije, kar pomeni, da je izpodbijani akt o predčasni razrešitvi dveh članov Sveta FIHO akt politične diskrecije, ki je zaupana Državnemu zboru kot izvajalcu ustanoviteljskih pravic na področju tistega dela dejavnosti, zaradi katere je bil FIHO ustanovljen.

Poleg tega iz določb ZLPLS ne izhaja kakšna pravica ali pravno varovan interes posameznika, ki je imenovan v Svet FIHO. Biti član Sveta FIHO tudi ni pravica ali (neposredna, na zakon oprta) pravna korist. Prav tako pravica prve tožnice, da predlaga člane, še ne pomeni tudi njene pravice do imenovanja predlaganega kandidata, kar posledično pomeni tudi, da nima pravice nasprotovati njegovi razrešitvi.

Povedano drugače, tožniki v tej zadevi ne morejo zahtevati sodnega nadzora nad zakonitostjo sklepa o razrešitvi, saj izpodbijani sklep ni akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije Državnega zbora, s katerim bi ta odločal o pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnikov v smislu drugega odstavka 2. člena ZUS-1 in zato ni (dokončen) upravni akt iz 2. člena ZUS-1. Tudi Vrhovno sodišče RS je v primerljivi zadevi (sklep I Up 197/2008 z dne 4. 6. 2008), v kateri je bil upravni spor sprožen v zvezi s sklepom o imenovanju članov Sveta fundacije za financiranje športnih organizacij v Republiki Sloveniji, ki se po 10. členu ZLPLS prav tako imenujejo na predlog, zavzelo stališče, da sklep Državnega zbora o njihovem imenovanju ni upravni akt v smislu drugega odstavka 2. člena ZUS-1, ampak gre za akt iz 3. člena tega zakona.

Tožniki tudi niso vložili tožbe zaradi kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin po 4. členu ZUS-1.

V zadevi I U 1269/2012, na katero se sklicujejo tožniki in v katerem je sodišče sprejelo stališče, da gre za upravni akt iz 2. člena ZUS-1, gre za drugačen primer, temelječ na drugi pravni podlagi.

Ker izpodbijani sklep ni upravni akt, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati s tožbo v upravnem sporu, niti ne gre za akt, za katerega bi zakon izrecno določal, da je zoper njega dopustno uveljavljati sodno varstvo v upravnem sporu, je sodišče tožbo kot nedovoljeno zavrglo (4. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrže.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.