UPRS Sodba in sklep I U 1711/2015-15
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2016-10-13

Andrej Kmecl (preds.), Lara Bartenjev (poroč.), Petra Hočevar

inšpekcijski postopek - ukrep inšpektorja za okolje - odstranitev odloženih odpadkov - lastništvo zemljišč - posestnik zemljišča - obremenitev nepremičnine - povzročitelj onesnaževanja - stroški

Stroške nezakonito odloženih odpadkov na zemljišču v državni oziroma občinski lasti v primeru, ko povzročitelj obremenitve ni znan, nosi tisti, ki nad njimi (odpadki) izvaja posest, bodisi da je to lastnik zemljišča (država ali občina), ali pa nekdo drug. Pri tem je sodišče že zavzelo stališče, da zgolj posest zemljišča ne pomeni nujno tudi posesti odpadkov, ki se nahajajo na njem, čeprav se ta praviloma predvideva. Če nad nezakonito odloženimi (nekomunalnimi) odpadki na zemljišču v državni lasti ne izvaja nihče drug posesti, se lastnica zemljišča (Republika Slovenija) obveznosti plačila stroškov nezakonito odloženih odpadkov na njenem zemljišču ne more uspešno izogniti z zatrjevanjem, da nad odpadki nikoli ni prevzela dejanske oblasti, saj je v skladu z načelom subsidiarnega ukrepanja za kritje stroškov odprave teh posledic prav tako odgovorna Republika Slovenija, če jih ni mogoče naprtiti določenim ali določljivim povzročiteljem, na katerega se sklicuje tudi tožnik v tožbi.

I. Tožba se v delu, ki se nanaša na del 2. točke izreka odločbe Inšpektorata RS za okolje in prostor, Inšpekcije za okolje in naravo, Območne enote Celje, št. 0618-1529/2014/68 z dne 31. 7. 2015, v katerem so stroški odstranitve odpadkov naloženi tožniku, zavrne.

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je inšpektorica Inšpektorata RS za okolje in prostor, Inšpekcije za okolje in naravo, Območne enote Celje, kot prvostopenjski upravni organ podjetju A. d.o.o. (prizadeti stranki v tem upravnem sporu), kot zbiralcu odpadkov, odredila odstranitev odpadkov s klasifikacijsko številko 17 05 05*, v skupni količini cca. 327 m3, ki so odloženi na prvi in drugi bermi plazu in na območju med odlomnim in narivnim delom saniranega plazu ob Mestnem parku B. na zemljišču s parc. št. 1142 k.o. ..., ki je v lasti Republike Slovenije (1. točka izreka), mu določila rok odstranitve in določila, da stroške krije tožnik kot upravljalec zemljišča (2. točka izreka), odredila, da je potrebno odstranjevanje odpadkov izvajati skladno navedenim geotehničnim mnenjem (3. točka izreka), da mora o opravljeni storitvi odpadkov takoj obvestiti inšpektorja, ki je izdal odločbo (4. točka izreka) in ugotovila, da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve (5. točka izreka) ter da stroški v postopku niso nastali (6. točka izreka).

2. Svojo odločitev o plačilu stroškov postopka je oprla na določbo tretjega odstavka 157.a člena Zakona o varstvu okolja (ZVO-1) ter 2. in 4. člena Zakona o skladu kmetijskih zemljišč in gozdov (ZSKZ). Glede napake, ki naj bi se zgodila pri prenosu lastništva, do katere naj bi po mnenju tožnika prišlo, ker ni bilo pravilno preverjeno stanje predmetnega zemljišča na dan 6. 4. 1941, toženka odgovarja, da inšpekcijski organ ni organ, ki bi lahko odločal o temelju lastništva in morebitnih napakah, saj bi s tem posegel v pristojnost sodišča. Nesporno pa je na predmetni lastnini v zemljiški knjigi vpisana lastninska pravica na Republiko Slovenijo.

3. Neglede na lastništvo predmetnega zemljišča pa je tožnik tudi lastniški posestnik predmetne nepremičnine in je kot tak tudi deloval, saj je kot dober gospodar z C. d.o.o. sklenil koncesijsko pogodbo, iz katere je razvidno, da se koncesija izvaja samo na delu parcel, ki so opredeljene kot gozd, torej ne na delu zemljišča, na katerem se nahajajo odpadki. Da je tožnik dejanski posestnik pa izhaja tudi iz priloge 7 zapisnika, ki ga je predložila njegova pooblaščenka, iz katerega izhaja, da je tožnik na področju D. v oddelku ... v GGE Celje v letu 2012 podal zahtevek za sečnjo 50 iglavcev in 40 listavcev, v letu 2013 pa 50 iglavcev in 600 listavcev, torej je z nepremičnino parcela št. 1142 k.o. ... razpolagal, z njo želel razpolagati in jo tudi imel v posesti.

4. Drugostopenjski organ je zavrnil tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo.

5. Tožnik se s takšno odločitvijo ne strinja in v tožbi med drugim ugovarja, da gre v obravnavanem primeru za čezmerno obremenitev okolja, zaradi česar bi bilo potrebno uporabiti 11. člen ZVO-1. Predvsem pa ugovarja, da ni ne lastnik zemljišča, na katerem se nahajajo odpadki, niti na njem ne izvaja posesti, prav tako pa tudi ni lastnik, povzročitelj, imetnik ali posestnik odpadkov. Toženka na njegove ugovore, da ni povzročitelj odpadkov, ni odgovorila, zaradi česar je ostala izpodbijana odločba neobrazložena.

6. Prav tako ni ugotovila, kdo je dejanski posestnik zemljišča, stališča, da je to tožnik, pa ni obrazložila. Poudarja, da je posestnik zemljišča tisti, ki je v zemljiško knjigo vpisan kot lastnik, v obravnavnem primeru je to Republika Slovenija, pri čemer se sklicuje na drugi odstavek 24. člena SPZ, tožnik svoje naloge iz 3. člena ZSKZ opravlja zgolj v njenem imenu in na njen račun, dejanske posesti na zemljišču pa ne vrši. Izostala pa je tudi ugotovitev o tem, kdo je posestnik ali lastnik nezakonito odloženih odpadkov.

7. Poleg tega navaja, da je do vpisa lastništva RS na predmetnem zemljišču prišlo zaradi napačno ugotovljenega dejanskega stanja na dan 6. 4. 1941. Meni, da je lastnik predmetnega zemljišča Mestna občina B., ki je lastništvo na njem pridobila na originaren način, kar je mogoče ugotoviti iz listin, priloženih tekom postopka (potrdila o namenski rabi, historičnih zemljiškoknjižnih izpiskov, identifikacijskega potrdila). Toženka se do teh tožnikovih ugovorov ni opredelila, kljub temu da bi morala o njem odločiti kot o predhodnem vprašanju ali tožnika napotiti na pravdo. Opozarja tudi na napačen zapis ugotovljene količine odpadkov v 1. točki izreka, in sicer je količina odpadkov ugotovljena v količini 327 m3 namesto pravilno 273 m3. Predlaga odpravo izpodbijane odločbe in vrnitev zadeve toženki v ponovni postopek ter povrnitev stroškov postopka.

8. Tožena stranka na tožbo po vsebini ni odgovorila, prizadeta stranka pa v odgovoru na tožbo navaja, da je za pravilnost in zakonitost izpodbijane odločbe odločilno vprašanje lastništva sporne nepremičnine, na kateri se nahajajo odpadki, do katerega pa je prizadeta stranka nevtralna. Glede na listine v spisih in javno dostopne podatke meni, da je zavezanec za odstranitev spornih odpadkov res tožnik.

9. Tožba je delno neutemeljena, delno pa nedopustna.

10. V zadevi ni sporno, da je na zemljišču, na katerem so bili nezakonito odloženi odpadki, v zemljiški knjigi vpisana lastninska pravica v korist države in da tožnik z njim gospodari. Prav tako ni sporno, saj tej ugotovitvi toženke tožnik ne opreka, da je tožnik z C. d.o.o. sklenil koncesijsko pogodbo, katere predmet je izkoriščanje gozdov, pri čemer C. d.d. na delu zemljišča parc. št. 1142 k.o. ... (na prvi in drugi bermi plazu in na območju med odlomnim in narivnim delom saniranega plazu ob Mestnem parku B.), na katerem se nahajajo odloženi odpadki, ne izvaja koncesije, kar pomeni, da ga ni mogoče šteti za posestnika odpadkov. Da bi bila navedena družba povzročiteljica odpadkov, pa tožnica konkretno niti ne navede. Sporno je, ali je toženka stroške odstranitve odpadkov zakonito naložila tožniku.

11. Izpodbijana odločba temelji na ugotovitvi, da v obravnavanem primeru povzročitelj obremenitve ni znan, zato je podlaga za njeno izdajo 157.a člen ZVO-1, ki pride v poštev le v takih primerih. Zato se toženki ni bilo treba opredeliti do tožnikovih navedb, da ni povzročitelj odloženih odpadkov in da niso posledica njegove dejavnosti. Ugovor tožnika, da se izpodbijane odločbe v navedenem delu ne da preizkusiti, zato ni utemeljen.

12. Drugi odstavek 157.a člena ZVO-1 določa, da če so na zemljišču v lasti države ali občine nezakonito odloženi odpadki, ki niso odpadki iz prejšnjega odstavka (komunalni odpadki), odredi državna inšpekcija, pristojna za okolje, izvajalcu javne službe ali drugi osebi, pooblaščeni za ravnanje z določenimi vrstami odpadkov, njihovo odstranitev, ta pa jih mora odstraniti v skladu s predpisi o ravnanju z odpadki. Tretji odstavek navedene določbe določa, da stroške odstranitve odpadkov iz prejšnjih členov nosi lastnik zemljišča, v primeru, da izvaja posest druga oseba, pa oseba, ki izvaja posest.

13. Iz navedene določbe jasno izhaja namen zakonodajalca, da stroške nezakonito odloženih odpadkov na zemljišču v državni oziroma občinski lasti v primeru, ko povzročitelj obremenitve ni znan, nosi tisti, ki nad njimi (odpadki) izvaja posest, bodisi da je to lastnik zemljišča (država ali občina), ali pa nekdo drug. Pri tem je sodišče že zavzelo stališče, da zgolj posest zemljišča ne pomeni nujno tudi posesti odpadkov, ki se nahajajo na njem (sodba in sklep Upravnega sodišča RS I U 543/2013 z dne 30. 1. 2014 in druge), čeprav se ta praviloma predvideva. Takšna razlaga je tudi skladna z določbami Direktive 2008/98/ES o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv. Navedena direktiva v 14. členu določa, da stroške ravnanja z odpadki krije izvirni povzročitelj odpadkov ali trenutni ali predhodni imetnik odpadkov. Po 6. točki 3. člena te direktive je imetnik odpadkov povzročitelj odpadkov ali fizična ali pravna oseba, ki ima odpadke v posesti.

14. Če nad nezakonito odloženimi (nekomunalnimi) odpadki na zemljišču v državni lasti ne izvaja nihče drug posesti, se lastnica zemljišča (Republika Slovenija) obveznosti plačila stroškov nezakonito odloženih odpadkov na njenem zemljišču ne more uspešno izogniti z zatrjevanjem, da nad odpadki nikoli ni prevzela dejanske oblasti, saj je v skladu z načelom subsidiarnega ukrepanja za kritje stroškov odprave teh posledic prav tako odgovorna Republika Slovenija, če jih ni mogoče naprtiti določenim ali določljivim povzročiteljem (prvi odstavek 11. člena ZVO-1), na katerega se sklicuje tudi tožnik v tožbi.

15. Glede tožbenega ugovora, da BI se morala toženka glede spornega vprašanja lastništva zemljišča parc. št. 1142 k.o. ... (tožnik zatrjuje, da bi morala biti na navedenem zemljišču vpisana lastninska pravica v korist Mestne občine B.) opredeliti in o njem odločati kot o predhodnem vprašanju ali pa tožnika napotiti na sprožitev pravdnega postopka za ugotovitev drugačnega lastniškega stanja, kot izhaja iz zemljiške knjige, sodišče pritrjuje toženki, da ugotavljanje dejanskega lastniškega stanja, ki naj bi bilo drugačno od stanja, ki izhaja iz zemljiške knjige, presega pristojnosti, ki jih ima inšpekcijski organ pri odločanju o ukrepanju v primeru nezakonito odloženih odpadkov. Zato je toženka ravnala pravilno, ko se je pri ugotavljanju lastništva navedenega zemljišča oprla na stanje v zemljiški knjigi.

16. Tožnik pa tudi ni predložil nobene listine, s katero bi izkazal pridobitev lastninske pravice na navedeni nepremičnini v korist Mestne občine B. na originaren način. Kot je pravilno pojasnil drugostopenjski organ, bi se tak način pridobitve lastninske pravice moral manifestirati v ustreznem sporazumu med Republiko Slovenijo in Mestno občino B. ali v ustrezni sodni odločbi. Tudi sicer gre za ukrepe, s katerimi se preprečuje nadaljnja okoljska škoda, zato morajo že po naravi stvari biti izvedeni hitro. Ugotavljanje zahtevnih lastninskopravnih vprašanj oz. prekinitve predmetnih postopkov zaradi spornega vprašanja lastništva bi bilo zato v nasprotju s cilji in namenom ZVO-1. Če bo tožnica uspela sodno (iz tožbe in prilog izhaja, da je pri pristojnem sodišču že vložila tožbo na ugotovitev, da je Mestna občin B. od 11. 3. 1993 dalje lastnica predmetne nepremičnine) ali kako drugače (s sporazumom) doseči ugotovitev, da je bila navedena nepremičnina v času nezakonite odložitve odpadkov v občinski lasti, pa bi bila to lahko podlaga za zahtevek za vračilo plačanih sredstev za odstranitev nezakonito odloženih odpadkov.

17. Podobno velja tudi glede ugovora, da toženka ni naredila vse, da bi ugotovila povzročitelja onesnaževanja. Poleg tega imata po četrtem odstavku 157.a člena ZVO-1 država in občina ne samo pravico, ampak tudi dolžnost, da v primeru, ko policija ali inšpekcija odkrije povzročitelja nezakonito odloženih odpadkov, od njega izterjati vračilo stroškov iz tretjega odstavka navedene določbe. Da je v primerih, kot je obravnavni, ko so nezakonito odloženi odpadki na zemljišču v lasti Republike Slovenije, s katerim razpolaga in upravlja tožnik, in ko plačila stroškov nezakonito odloženih odpadkov ni mogoče naložiti drugi osebi, tožnik zavezan za plačilo stroškov njihove odstranitve, izhaja iz upravnosodne prakse, ki je glede tega vprašanja enotna (sodba Upravnega sodišča RS I U 582/2011 in druge).

18. V skladu s 3. členom ZSKZ je tožnik pravna oseba in posluje v skladu s predpisi, ki veljajo za javne zavode, če ni s tem zakonom drugače določeno. Ustanovljen je bil z namenom gospodarjenja s kmetijskimi zemljišči, kmetijami in gozdovi v lasti Republike Slovenije (prvi odstavek 2. člena ZSKZ). Gospodarjenje po ZSKZ obsega razpolaganje in upravljanje, pri čemer upravljanje pomeni skrb za pravno in dejansko urejenost, investicijsko vzdrževanje, oddajanje v najem, oddajanje v zakup, dodeljevanje koncesij, obremenjevanje s stavbnimi pravicami, dajanje stvarnega premoženja v uporabo in podobno (tretji odstavek 2. člena ZSKZ). Sklad opravlja naloge v imenu Republike Slovenije in za njen račun (peti odstavek 2. člena ZSKZ).

19. Z ZSKZ je bilo na tožnika preneseno javno pooblastilo za gospodarjenje s kmetijskimi zemljišči, kmetijami in gozdovi, katerih lastnik je država. Tožnik je torej tista pravna oseba, ki ima v Republiki Sloveniji zakonska pooblastila v zvezi z opravljanem nalog gospodarjenja s kmetijskimi zemljišči, kmetijami in gozdovi v lasti države in v tem okviru tudi pooblastila za izvrševanje nalog glede zagotavljanja pravne in dejanske urejenosti le-teh. To pomeni, da je tožnik dolžan skrbeti za zakonito stanje na zemljiščih in je zanj odgovoren. Zato mora (tudi) v primeru nezakonito odloženih odpadkov na zemljiščih, s katerimi gospodari, v imenu in na račun Republike Slovenije prevzeti bremena, ki jih zakon nalaga lastniku (podobno sodba Vrhovnega sodišča RS X Ips 202/2013), ne glede na to, ali so bili odloženi po tem, ko je bilo na tožnika preneseno javno pooblastilo za gospodarjenje s kmetijskimi zemljišči, kmetijami in gozdovi, katerih lastnik je država, ali pred tem. To pomeni, da nista utemeljena tožbena ugovora, da tožnik ne more biti zavezanec za plačilo stroškov, ker je država nanj prenesla le upravljanje kmetijskih zemljišč in ker so bili odpadki odloženi še pred prenosom upravljanja.

20. Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je tožba v delu, ki se nanaša na del izpodbijane odločbe, s katero je tožnik določen kot plačnik stroškov odstranitve odpadkov, neutemeljena, zato jo je v tem delu zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1.

21. Tožba zoper ostali del izpodbijane odločbe ni dovoljena.

22. V skladu s prvim odstavkom 2. člena ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerim se posega v pravni položaj tožnika. O zakonitosti drugih aktov odloča le, če tako določa zakon.

23. Tožnik izpodbija celotno odločbo prvostopenjskega organa, torej tudi v delu, s katerim je toženka obveznost odstranitve odpadkov naložila izvajalcu javne službe. Ker tožnik za izpodbijanje tega ukrepa nima pravnega interesa, niti za to ne navaja nobenih razlogov, je sodišče tožbo v tem delu zavrglo (6. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

24. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, ker dejstva in dokazi, ki jih navaja tožnik, niso pomembni za odločitev (druga alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

25. Odločitev o stroških tožnika temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne. Sodišče predlogu prizadete stranke za povrnitev stroškov prav tako ni ugodilo, saj po mnenju sodišča le ta z odgovorom na tožbo oziroma navedbami v njem ni bistveno pripomogla k odločitvi sodišča (1. odstavek 155. člena ZPP-UPB2).

Zakon o varstvu okolja (2004) - ZVO-1  - člen 11, 157a, 157a/3

Zakon o Skladu kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (1993) - ZSKZ  - člen 2, 4

EU - Direktive, Uredbe, Sklepi / Odločbe, Sporazumi, Pravila

Direktiva 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv  - člen 14

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.